La Integración Regional en América Latina y Europa ... · Objetivos Estratégicos y Refuerzo de...

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

DT 01 / 1993 © copyright CEFIR Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor [email protected].

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqué y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

Tabla de Contenido Jacques PELKMANS p. 3 Comparando las Integraciones Económicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones Germánico SALGADO p. 13 Modelo y Políticas de Integración Paolo CECCHINI p. 21 Unión Aduanera y Política Comercial Edgar VIEIRA p. 26 Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional: Unión Aduanera y Política Comercial Jacques PELKMANS p. 42 Integración Regional y Desarrollo: La Interacción entre Estrategias de Desarrollo, Política Industrial y Regímenes de Competencia en los Mercados Comunes Eneko LANDABURU p. 50 Cuestiones Relativas a la Política Regional dentro del Marco de un Proceso de Integración Económica: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Pedro CARMONA p. 59 Objetivos y Contenido de la Integración Regional: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Klaus GRETSCHMANN p. 65 La Integración Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseo Elvio BALDINELLI p. 76 Objetivos y Consecuencias de la Integración Regional: Políticas Monetarias y Fiscales Yehezkel DROR p. 82 Conduciendo al Estado hacia la Integración Bernardo KLIKSBERG p. 89 Una Nueva Gerencia Pública para la Modernización del Estado y para Afrontar los Desafíos de la Integración Jean-Paul JACQUÉ p. 102 Aspectos Institucionales y Jurídicos de la Integración Raimundo BARROS CHARLIN p. 109 Fisonomía Jurídica Institucional de la Integración Latinoamericana Les METCALFE p. 113 La Gestión de los Procesos de Integración: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinación Jorge SIENRA p. 121 Capacidades para la Integración: Liderazgo, Gestión y Coordinación 2


COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones

Jacques PELKMANS

Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, Maastricht

La integración económica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integración económica no pueda estudiarse como una disciplina específica. Para acceder a una comprensión adecuada de la integración económica es necesario disponer de un mínimo de técnicas y conocimientos económicos, además de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos políticos, legales e institucionales. La interacción de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integración emprendidos en la economía mundial en las últimas cuatro décadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones políticas. Gran parte de ellas no tuvieron éxito, pero ello no siempre se debió a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos económicos subyacentes. El meticuloso análisis y la comparación de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecución, reveses y respuestas del mercado demostraría este aserto. Un análisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura económica y legal sí existen algunos trabajos en la materia.

En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificación metodológica de la integración económica atendiendo a un doble objetivo:

• contribuir a una reflexión en términos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integración;

• proporcionar un marco analítico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a políticas públicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integración económica regional o mundial.

Este trabajo examinará, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentación de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas sólidas a estos planteamientos, difícilmente puede encararse rigurosamente una integración. Los dirigentes políticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilización de un contexto político particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integración económica. A continuación, el trabajo trazará el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecerán dos tipos de enfoques para una integración de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integración económica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sería para los países participantes. El segundo comprende una metodología semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integración "completa" de mercados de productos. Ambos tipos de enfoques se complementarán con una elaboración -inevitablemente breve- de cuestiones específicas que surgen cuando países en vías de desarrollo (PVDs) emprenden una integración regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integración regional y desarrollo" incluida en este volumen. El análisis de las opciones de integración económica estaría incompleto sin la presentación de un modelo de integración que vaya más allá del ámbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Véase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unión económica (UE) y unión monetaria (UM). El trabajo finaliza con una reflexión acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque económico regional. Además de algunos factores determinantes básicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden político como económico, hay importantes temas micro y macroeconómicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implícitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambición de sus aspiraciones. 1. Cuestiones previas a una integración económica Es necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integración económica regional (o al mundo): el contexto político, el nivel de desarrollo, el orden económico, la selectividad y la relación entre integración económica regional e integración al mundo.

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1.1 El contexto político ¿Existen objetivos políticos predominantes que la integración económica deba supuestamente servir? A modo de ilustración: ¿es que la "Zollverein" (unión aduanera -UA-) alemana, constituida entre 1833 y 1870, sirvió conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa, sus características pueden explicarse mejor. La institución precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) creada por el Tratado de París de 1951. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazón aparecía abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensación de pagos (1), a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente políticos que motivaron su constitución (2). De manera semejante, si se evalúa la integración económica de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso, no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de política exterior de los países participantes. ¿Existen limitaciones políticas predominantes para la integración económica? Los canadienses temen que una integración demasiado amplia con los Estados Unidos de América (EE.UU.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural; los quebequenses, por su parte, pugnan por obtener un margen de descentralización económica (lo que produciría inevitables "distorsiones" económicas en la unión económica canadiense) que compense la limitación política de su identidad. En 1972 Suecia decidió no integrarse en la CE en base a la preservación de su estatus de "neutralidad", pero, una vez desaparecida esta limitación, ha terminado por procurar con ahínco la adhesión. La propuesta de Malasia de constituir una Asociación Económica de Asia Oriental quedó reducida a un mero comité de consultación política, porque un liderazgo explícito japonés resultaba políticamente inaceptable para otros países del este asiático, en tanto la exclusión de los EE.UU. era considerada políticamente inaceptable para países como Japón e Indonesia. Por otra parte, los países no democráticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convención Europea de Derechos Humanos, bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no pueden acceder a la condición de miembros de la CE. Las limitaciones políticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio económico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). Taiwán comercia con la República Popular China a través de Hong Kong, y Zambia fue altamente dependiente de Sudáfrica durante los años '60 y '70. No obstante, los factores políticos deben ser manejados apropiadamente por los países de un bloque para que la integración económica tenga credibilidad. El Mercado Común Centroamericano (MCCA) se sumió en un letargo al producirse enfrentamientos bélicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). Las hostilidades políticas y militares también hicieron naufragar múltiples tentativas de integración económica entre países árabes y de países africanos. 1.2..Niveles y disparidades de desarrollo La naturaleza de la integración económica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los países participantes es uniformemente alto (es el caso de los países escandinavos integrantes del Consejo Nórdico o de los países del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Común del Sur (MERCOSUR); la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrónimo inglés ECOWAS); la Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional (SAARC en inglés); el MCCA; la Comunidad del Caribe (CARICOM); el Acuerdo de Cooperación del Mar Negro; etc. No obstante, si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques, se encuentra el tema, delicado y fuente potencial de división, de las disparidades internas de desarrollo. Es importante advertir que la práctica totalidad de los procesos de integración regional deben encarar la cuestión de la heterogeneidad (3). Esto quiere decir que se trata de una dimensión sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto. Es un fenómeno que se observa en agrupamientos de países de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS), en agrupamientos de naciones de reciente industrialización (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de países de desarrollo intermedio (por ejemplo la ALADI), además de afectar a agrupamientos de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), como el caso de la CE (4). Cuando el nivel de desarrollo es alto, hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinámicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y también el inter-industrial. Asimismo, el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial. En los PVDs, el empleo en el sector primario es predominante y sus áreas de producción rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportación y la reducida elasticidad, las limitadas ganancias en

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eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fácilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales originados por el encapsulamiento de las áreas rurales. Ello conduciría, cuando menos, a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las áreas rurales y produciría una tensión difícil de manejar en la capacidad de absorción macroeconómica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Por añadidura, los precios de los productos primarios no agrícolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar próximo a ello y la demanda aparece dominada por los países más desarrollados; por lo tanto también en esta área las ganancias extraíbles serían pequeñas. Consecuentemente, resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques económicos regionales, tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de la sustitución de importaciones, pero integrándose en un mercado más amplio. No obstante, es probable que con metas de esta índole estos países puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinámicos, recurriendo a una coordinación muy exigente a fin de evitar conflictos entre las disímiles estrategias de desarrollo nacional. El tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. El enfoque comunitario que responde a lo que se denomina "la cohesión económica y social" reposa en tres mecanismos. Al margen de ellos, se suele considerar que la explotación agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a través del comercio, la relocalización de actividades productivas y la inversión directa) ayude a los países meridionales de la CE a acortar distancias con los países más ricos siempre que adopten políticas macroeconómicas rigurosas. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural, ajustes que favorezcan la cohesión que abarcan todas las políticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalización y regulación. Las derogaciones y las exenciones también han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo. Por el contrario, el recurso a las transferencias presupuestarias difícilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociación Europea de Libre Comercio -EFTA en inglés-, que dio origen al Espacio Económico Europeo (EEE), que establece compromisos financieros de los países de la EFTA en favor de los países menos desarrollados de la CE). No obstante, hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudación. Pero se trata de una cuestión altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participación de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. También hay casos en los que para atender fines específicos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. Ciertamente, una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundización" de la integración económica. Una complicación adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relación estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestión de la integración económica regional y al mundo (ver 1.5). 1.3 El orden económico Hasta hace poco tiempo, la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificación dividía a la economía mundial en sistemas orientados al mercado y regímenes económicos socialistas. Pero hoy por hoy, cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominación comopaís, esta dicotomía parece pertenecer al pasado. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la función del Estado en la economía se vuelva considerablemente más estrecho. Sin embargo, la naturaleza y los grados de intervencionismo público, de propiedad estatal de las empresas y de regulación pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integración. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se está en una etapa no ambiciosa de integración económica. Pero la experiencia enseña que cuando se avanza hacia ambiciones mayores, los puntos de vista acerca de las funciones económicas del Estado deben ser cada vez más coincidentes. Francia pudo mantener su sistema de planificación indicativa al adherir a la CECA, pero cuando ratificó el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) debió abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construcción europea. Para los PVDS embarcados en procesos de integración, ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitución de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientación exportadora). Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integración. Una falta de consenso inevitablemente hará que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean creíbles y deriven en un retroceso).

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1.4 Selectividad Otra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integración se orienta a englobar todo el universo de productos o, por el contrario, se opta por criterios más restrictivos. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". La CECA no se atuvo a las normas del GATT, pero se trataba de una época en la que todavía no se aplicaban plenamente. La orientación de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Política Agrícola Común -PAC- de tan mala reputación) son necesariamente más elevados que los costos de excluirla. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los países de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrícola aún mayor que el de la CE (5). Muchos otros agrupamientos económicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo); además, algunos sectores que son considerados estratégicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos. En algunos agrupamientos, el proceso de otorgamiento recíproco de preferencias es tan lento y de ámbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artículo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el capítulo IV). Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. Pero un cúmulo de selectividades también genera costos políticos, pues representa una invitación abierta a grupos de presión a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones específicas. En la ASEAN, a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en inglés-, no sólo se excluye a la agricultura sino que también se contemplan listas de excepción nacionales, tanto de carácter provisorio como permanente. Por lo demás, este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. El resultado es que: a) en los tres EM de mayor tamaño y más proteccionistas, sólo la política económica nacional determinará el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su política comercial; b) los productos comprendidos difieren mucho de un país a otro; c) nadie puede predecir si el AFTA en algún momento llegará a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales. 1.5 Integración regional e integración al mundo Escasos agrupamientos económicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50% o siquiera un tercio del comercio global, incluso luego de haber tenido éxito en la integración de sus mercados. La CE, con un porcentaje próximo al 60% en el comercio de productos (y quizás un porcentaje aún mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atípico. El comercio intrarregional dentro del MCCA, antes de que éste entrara en un proceso de deterioro, había llegado a alcanzar el 26,8% (1970): en 1980 esta cifra había descendido al 22,6% y en 1988 al 14,4%. El comercio entre los países de la ALALC/ALADI alcanzó el 12,6% en 1981 pero luego disminuyó al 10,7% en 1990. En el Pacto Andino, las transacciones internas apenas se cifraban en el 4,5% en 1990. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC en español o NAFTA en inglés) podría en el mejor de los casos elevarse al 35% . En la EFTA se sitúa en torno al 15%. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%, pero ello incluía un alto porcentaje de comercio en tránsito. El ECOWAS registró un 4,9% en 1988. Con sólo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integración a los mercados mundiales es un aspecto crucial. Pero el tema crítico es de carácter cualitativo. Cada país debería ocuparse de la cuestión estratégica del papel que le debería corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economía nacional. ¿Se considera que a largo plazo la exposición al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a las exportaciones- es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa, debe preguntarse si la integración regional es compatible con esta visión estratégica. La compatibilidad sólo existirá si a) se considera que la liberalización del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integración regional un escalón para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo); o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integración regional como parte de un paquete global de reformas económicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo, y ésta se consolida finalmente en la exposición plena a los mercados mundiales. Aunque un problema meramente de cronograma parecería ser de índole académica, en la práctica la modalidad de actuación adoptada estará determinada por los intereses creados, por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados, o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente están concentrados, son políticamente visibles y

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exigen una resolución casi inmediata, mientras que los beneficios de la integración son difusos, difíciles de atribuir a una política comercial específica y se aprecian al cabo de muchos años. Para los PVDs, no cabe duda que la mejor forma de encarar la integración es considerarla como parte de un paquete de reformas diseñado para promover un cambio estructural, combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposición a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. Tanto la perspectiva analítica moderna acerca de las ventajas comparativas dinámicas como la comprobación práctica de los éxitos conseguidos por los países de reciente industrialización (PRIs) tanto de primera como segunda generación convalidan esta apreciación sobre el carácter de las políticas a seguir. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integración basada en la sustitución de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2.3 y mi ponencia sobre "Integración Regional y Desarrollo" incluida en este volumen). Este tema también es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. La ambivalencia de la CE en relación a la compatibilidad entre integración regional e integración al mundo ha sido reducida pero no resuelta. Si se la analiza a lo largo de los últimos 35 años, se observa que la CE ha promovido la realización de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusión contribuyó activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros países mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. Aunque difícilmente mensurable, el resultado en cuanto a exposición a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente, que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economía. Además, el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminación unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que aún subsistían y en la apertura al comercio en áreas no comprendidas por el GATT. Por el contrario, la PAC, el Acuerdo Multifibras (AMF), las súbitas y recurrentes restricciones a la importación de acero y el, en ocasiones, discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integración mundial es condicional y tenue. En términos más generales, estudios econométricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeño de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente también lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria. La trascendencia que tiene la integración regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberían ser, y de hecho pueden ser, bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio más libre y más abierto, en lugar de obstáculos. Todos los bloques perderían si ocurriera esto último, y aquellos países marginados de estos procesos se verían impelidos, ante el temor de quedar aislados, a edificar en torno a sí barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presión. La CE, el EEE y el NAFTA, por su propia envergadura económica, tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido, pero ningún bloque regional debería comportarse como un "free-rider", rentabilizando la situación sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseñanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos económicos internos que ello conlleva). 2. Opciones de integración comercial Debido a las limitaciones que impone una ponencia, se presenta una clasificación de opciones aplicables a dos enfoques para la integración de mercados de productos. En el primero, se presenta una enumeración de opciones explícitas de esquemas preferenciales modestos; en el segundo, desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas, se clasifican metodológicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integración completa de mercados. La metodología empleada impone una lógica funcional, pero en la práctica, ésta no es imperativa ni es la única forma posible. Se observará que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de políticas. La enumeración tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemáticamente. 2.1 Esquemas preferenciales modestos ¿En qué consiste una ambición "modesta" para un acuerdo de integración regional? En el Cuadro 1, las nueve categorías descritas tienen en común el hecho de que el alcance y los grados de liberalización están cuidadosamente restringidos, mientras que la integración positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mínimo irreductible. En todos los casos la autonomía nacional es conservada en materia de política comercial ante terceros países; no se prevén las instituciones comunes excepto pequeñas secretarías técnicas y las reglas comunes rara vez van más allá de una liberalización selectiva del comercio.

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La clasificación funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geográfica que abarcan los acuerdos de integración regional, que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. Se trata de ejemplos a título ilustrativo; ya que una clasificación exhaustiva excedería el marco de este trabajo. 2.2 La integración completa de los mercados de productos El Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integración completa de los mercados de productos, definida por las siguientes características:

o acceso recíproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamiento o un alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervención estatal en las

condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM.

En términos estrictamente económicos, la integración completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia, pero es poco probable que se logre plenamente. A modo de ejemplo, la segunda condición ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense. Hay que tener en cuenta además que la segunda condición no implica necesariamente que haya reglas uniformes, ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las políticas públicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay políticas nacionales que no distorsionan, al menos significativamente, ni el comercio, ni la producción, ni la distribución, ni la localización de empresas que podrían ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educación, la capacitación profesional, los subsidios no específicos en investigación y desarrollo, la infraestructura, la cualificación y elevación de la eficiencia de la administración pública, la uniformización de normas técnicas). Las políticas macroeconómicas y en gran parte la política social también quedarían fuera del ámbito de la segunda condición. El Cuadro 2 asume una lógica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. La fase 1 implica lógicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). En la práctica, tal como se muestra en el Cuadro 1, la lógica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista político que es muy poco probable que se cumpla. El Cuadro 2 está inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensión de las opciones cada vez más ambiciosas de una integración de mercados de productos. Además, se lo puede utilizar prácticamente como una lista de comprobación (7). El Cuadro 3 muestra lo útil que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobación, relacionando las 16 medidas de integración negativa y las 23 medidas de integración positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integración: las prescripciones del Tratado original, los logros luego de 25 años de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicación del programa '92. Este último ha sido prácticamente completado, pero falta adoptar algunas medidas, en tanto otras entrarán en vigor a lo largo del presente año y durante 1994 y 1995. Además, hay retraso en el cronograma para la puesta en práctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su número no es elevado). 2.3 Opciones para países en vías de desarrollo Los Cuadros 1 y 2 quizás no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integración regional entre PVDs. Sin entrar en mayores detalles, valga mencionar que algunas diferencias entre éstos y, por ejemplo, los acuerdos de la CE y la EFTA, son fundamentales y han originado enfoques o énfasis muy distintos en los instrumentos. Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes:

• Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs, los acuerdos de integración regional pueden ser económicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en términos de eficiencia.

• Esto puede presentarse como consecuencia de una combinación de la estructura geográfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios; gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviación significativa del comercio frente a una creación de comercio reducida y menor a la esperada.

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• Los acuerdos de integración regional deberían ser útiles a las estrategias de desarrollo de los

PVDs pero esto implica que el patrón potencial, es decir emergente, de la producción y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integración regional.

Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integración entre países desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integración regional y desarrollo" contenida en este volumen).

El punto principal, aunque en modo alguno el único, se refiere al enfoque predominante en la integración: sustitución de importaciones u orientación exportadora. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relación con las corporaciones multinacionales y sus inversiones, aunque presumiblemente de manera diferente. Probablemente ambos enfoques difieran más en lo que respecta a los "acuerdos de complementación", sean éstos privados o públicos, sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitución de importaciones, sean parte de una planificación industrial o de industrias de producción a gran escala (cuando la reducción de costos para mayores volúmenes de producción puede, en teoría, ser llamativa o ser un indicio de cómo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integración regional). Las opciones para los PVDs están, no obstante, seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementación para la sustitución de importaciones. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala, calculados en el papel y vinculados a la protección eficaz y a los "costos de los recursos internos", expresan muy poco o nada acerca del resultado real, porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad, pagos adicionales, privilegios monopolísticos, obstáculos administrativos, costos de insumos, corrupción, etc. La ASEAN y América Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementación (los acuerdos AIC, AIP y AIJV) prácticamente no generaron ninguna producción adicional, desembocando en fracasos que, no obstante, no tuvieron un gran impacto sobre sus economías; en el Grupo Andino (GRAN), por ejemplo, lo contrario puede bien haber sucedido. 3. Más allá de la integración de mercados de productos La CE sigue siendo el único agrupamiento regional que ha ido más allá de la integración de mercados de productos de manera convincente y global. No obstante, puede esperarse que se concreten en el futuro próximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalización de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS; en el MCCA; en el Pacto Andino; en el TLC y quizás en el MERCOSUR), aunque todavía es raro encontrar su puesta en práctica efectiva. La CE es única entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopción de políticas comunes que ello implica). Con respecto a la cooperación en materia de políticas macroeconómicas o incluso la coordinación de esas políticas, algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido, especialmente en lo interno, pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos, pero sí ha demostrado gozar de credibilidad, y es gracias a ello que una macro-coordinación sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa. El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en práctica. De hecho ambas regiones (y el CARICOM también) están constituidos por un conjunto de economías pequeñas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). Al excluir estos casos extremos, el esquema de la CE resulta ser el único en perseguir una UM con genuina credibilidad. El Cuadro 4 ofrece una breve enumeración de las opciones que se abren una vez superada la integración de mercados de productos. La tentación de los acuerdos de integración regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "à-la-carte"- probablemente sea muy fuerte. El empuje comunitario para completar el mercado interno a través del programa '92 fue precisamente el que provocó el mayor impacto en el dominio de las políticas que se especifican en el Cuadro 4. Dado que este grado de ambición del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que aún tienen los EM de formular

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http://www.cefir.org.uy/docs/dt01/0101an04.htm


políticas regulatorias, redistributivas y macroeconómicas, es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integración regional, por lo cual no se lo ha elaborado en detalle. 4. Condiciones de estabilidad para la integración regional Los acuerdos de integración regional son frágiles, y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. ¿Cuál es el grado de robustez que debería desarrollar una integración económica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambición? Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son específicas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez más ambiciosas- plantearé algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son específicas a ningún acuerdo de integración regional en particular.

• el nivel de ambición (inicial y en la marcha del proceso); • la cantidad de países participantes; • el nivel de desarrollo; • las disparidades en los niveles de desarrollo; • la presencia de un miembro predominante; • el grado de interdependencia.

La estabilidad comunitaria puede atribuirse a cuatro condiciones básicas que se han cumplido satisfactoriamente:

1. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recíproca entre los EM.

Resulta esencial la sólida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vías legales para la salida de sus miembros), evitar los vacíos legales que permitan eludir las obligaciones, reducir al mínimo las cláusulas de exención, y establecer preferentemente órganos comunes con auténtico poder de decisión (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el período de transición, ya que el auto-impuesto cambio económico estructural puede provocar resistencias políticas.

2. Transcurrido el período de transición, una instancia judicial común con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso.

Una instancia judicial es de orden superior a un órgano burocrático compuesto por funcionarios públicos y a una reunión política de alto nivel. La autoridad del Tribunal no sólo se verá aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integración regional, sino por la existencia de un orden legal común de propio derecho. La CE ha logrado tejer una maraña coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuño que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislación comunitaria. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad económica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado común que se implante.

3. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinación adecuada y dinámica de enfoques integracionistas y cooperativos, en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rígidas son un fracaso de Bruselas.

La formación de un "borde" cooperativo en torno a un "núcleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento, prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. Evidentemente, se debe eludir la sustitución de los acuerdos de "núcleo duro" por compromisos cooperativos de carácter más flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador.

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4. Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera políticamente visible.

Los peores momentos de la CE (y, presumiblemente, de otros acuerdos de integración regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integración.

Finalmente, una condición dinámica de estabilidad que podría mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE:

• reforzamiento (del ámbito de actuación de los poderes) • profundización (del grado de integración) • ampliación (de los miembros del grupo)

La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizás en dos a la vez, pero nunca en los tres juntos. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integración regional el ocuparse de los tres en forma simultánea y ciertamente está fuera del alcance de la CE. No obstante, hasta el momento, los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria. En la actualidad, la ambiciosa profundización derivada del programa '92, y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafíos de gran calibre -en especial el reto de la UM- que deberán combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliación. Cuadro 5 Clasificación de enfoques sobre Unión Económica

Enfoque Definición Vínculo con UEM Vínculo con UPE Principios orientativos Comisión mercado único, más

políticas comunes en múltiples áreas micro y macroeconómicas

firme firme vínculo con la capacidad institucional

() subsidiaridad () paralelismo () coherencia - eficiencia de los Esta dos Miembros CE retroalimentacohesión

Unión Económica mercado interior

mercado único más "integración positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interior

innecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME)

innecesario, mejoras institucionales deseables

() programa 1992- reconocimiento mutuo una vez superados los requerimientos mínimos de armonización -control en país de origen -regulación (ajustada) de la competencia más allá de políticas/estandares comunes () más políticas de acompañamiento () cohesión (como política estructural

Unión Económica como requisito de la unión monetaria

la Unión Monetaria requiere una integración económica: -para tener credibilidad -funcionar adecuadamente

firme necesaria mejora de la capacidad institucional

() convergencia -reputación de estabilidad () adecuada capacidad de ajuste - mercado único - cohesión -mecanismo de absorción de convulsiones () reglas de política presupuestaria - ingreso previo -deudas/deficits excesivos establecimiento de º prohibiciones º reglas presupuestarias º solvencia

Unión Económica= objetivos + principios

objetivos del Tratado enmiendas, anexos más principios de orientación

depende de objetivos tales como la Unión Monetaria

depende de objetivos y principios; mejoras institucionales deseables en el Tratado

() enmiendas en objetivos necesarios () acervo de 1993 es la base (requiere cambios en Acta Unica) () subsidiaridad - aplicación funcional la mayor medida posible - condicionada por el mercado interior - objetivo '93

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NOTAS

1. La Unión Europea de Pagos (UEP) que se creó en 1950 y que se prolongó hasta 1958. 2. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagración mundial mediante la vinculación de dos

sectores críticos que podrían ponerse al servicio de la guerra, situándolos bajo una autoridad común y promoviendo el libre comercio intra-CECA, con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autárquicos de desarrollar una maquinaria bélica.

3. Además de la liberalización del comercio mundial en el GATT. 4. Desde que Portugal dejó la EFTA tras su adhesión a la CE en (1986), la EFTA ya no debe ocuparse

de ese tema; es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa índole. 5. Se hace notar, sin embargo, que los países de la EFTA no tienen subsidios a las exportación en

gran escala, como es el caso de la PAC en la CE, por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC.

6. Una integración positiva incluye todas las formas de formulación conjunta de políticas, excluyendo las prohibiciones a los EM (la integración negativa equivale a liberalización), tales como la armonización, la coordinación, la unificación y las medidas presupuestarias conjuntas.

7. En esto también puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificación puede parecer algo arbitraria.

8. Teniendo en cuenta que el concepto "unión económica" no está definido en el derecho económico internacional (ni en el GATT ni en ningún otro instrumento), algunos acuerdos de integración regional han empleado discrecionalmente el término, aunque sin darle, no obstante, una idea que se aproxime a la acepción que se le atribuye en la CE.

9. Es posible que surja una "área del rublo" como producto de la cooperación entre Rusia y los pequeños estados periféricos de la ex-URSS.

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MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACION

Germánico SALGADO P.

Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de Ecuador

I

La primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: ¿Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integración?

Una cuestión central de la pregunta es la expresión "generalizables". En este interrogante está implícito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integración económica, diferencias que no son de carácter accidental sino sustantivo. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integración conviene, por lo mismo, intentar definir las principales características diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integración. Al hacerlo, al menos en principio es inevitable hacer abstracción de rasgos peculiares únicos que son propios de cada agrupación de integración, y buscar más bien categorías más generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integración o en las estructuras económicas y políticas, tanto de los países que se integran como de la propia agrupación. En ese sentido podrían distinguirse los procesos de integración por las características siguientes:

1. Por el objetivo formal que se propone la integración

Es la clasificación convencional de zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades más laxas como la zona preferencial, o con un alcance más circunscrito, como puede serlo una integración selectiva de ciertas actividades. Esto quiere decir que en general nos ceñiremos al concepto más riguroso de integración de mercados de productos o productos y factores, sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integración si el análisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias así lo exigiera.

2. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los demás agentes privados en el funcionamiento de la economía

Puede distinguirse la integración entre:

• Economías liberales o de laissez-faire, en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la función distributiva y, parcialmente, en la de estabilización. El resto de las funciones: asignación de recursos y, en parte, la estabilización, se supone que está a cargo de los agentes privados a través del mercado.

• Economías mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la función de asignación de recursos. Al Estado le corresponde la función de velar por la distribución e interviene más directamente que en la economía liberal en la estabilización.

• Economías del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economía. Tiene sólo interés histórico, pero se lo cita por existir antecedentes que es útil tener presentes.

3. Por el grado de desarrollo económico de todos los países participantes Cabe diferenciar la integración entre:

• Economías desarrolladas (industrializadas) • Economías en desarrollo.

Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los países en desarrollo- la integración se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y, por lo mismo, de producción. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146), su interés se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalización de la estructura emergente de producción". Contrario sensu, en el caso de los países industriales interesan más los efectos sobre el patrón existente de comercio y producción, sin excluir, por cierto, su racionalización.

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4. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras económicas de los países participantes La clasificación es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales sólo los extremos son nítidos. De todos modos, es útil distinguir entre integraciones cuyos participantes, en las características señaladas:

• se acercan a la homogeneidad; • son heterogéneos

Por las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura económica como motivación), en la integración entre países en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integración, característica que, cuando la relación se establece entre países que están dentro de rangos más o menos próximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos, como sucede con casi todos los países de América Latina, está positivamente asociada con el tamaño del mercado nacional previo a la integración.

II

Entendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integración no tiene la intención de limitar el análisis a modelos formales que cumplan con todas las características de una metodología científica. En rigor, tanto la integración económica como el propio comercio internacional, que parcialmente la comprende, carecen todavía de una teoría científica debidamente comprobada por los hechos. Las teorías y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y, en ese sentido, tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulación que se hagan basados en una contrastación empírica. Para el análisis que sigue se usarán indistintamente los términos teoría o modelos en su acepción no rigurosa. En un esfuerzo de simplificación, los modelos de integración existentes podrían clasificarse en los siguientes:

• La Teoría de la Unión Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores. Por brevedad, en el texto se la denominará como la teoría convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis 1980).

• El modelo de integración de las economías centralmente planificadas. Tiene sólo un interés histórico, ya que el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareció al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales.

• La explicación estructural de la integraci’on con sus variantes de André Marshal y Francois Perroux. De interés para la economía espacial, pero sin influencia notoria en las políticas reales de integración.

• Los modelos de la integración enctroncados en las teorías del crecimiento o del desarrollo. Aunque notorios por sus aportes críticos a la Teoría de la Unión Aduanera, no faltan reflexiones sistemáticas sobre un modelo distinto al convencional. Han inspirado poíticas concretas de integración en varios esquemas, entre ellas la de la propia CE.

Por la explicación anterior, es evidente que el análisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalización debe circunscribirse a la Teoría de la Unión Aduanera ortodoxa y a las corrientes críticas citadas en último lugar. Pero como éstas son precisamente críticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todavía en una teoría distinta, el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teoría convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integración, que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes críticos a los que se aludirá esquemáticamente en el texto cuando sea oportuno.

III A pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta síntesis, es inevitable empezar con una referencia a la Teoría de la Unión Aduanera, tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor Viner (Viner 1980), porque sigue siendo no sólo el fundamento del Art. 24 del GATT, sino el sustento teórico de las modalidades de integración que están hoy en boga en América Latina (1).

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El corazón de la teoría es el análisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalización interna de los mercados de bienes y arancel externo común -AEC-). Esto supone una alteración de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio, la producción y el consumo. Los efectos que interesan a esta teoría son los de creación y desviación de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unión y del mundo. Un efecto neto de creación de comercio resultaría en un mayor bienestar. Un efecto neto de desviación de comercio sería negativo y la Unión no sería conveniente. Con estos criterios, una UA sólo será conveniente cuando constituya una aproximación al libre cambio. Obsérvese que la teoría toma en cuenta sólo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio; principalmente las ganancias y pérdidas que se derivan de la asignación de recursos y la especialización internacional. Por ser estática, la teoría no considera efectos dinámicos como los que el comercio podría tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad económica. Entre otras consecuencias, las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables. Además de su carácter estático, la teoría se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71), entre ellos: competencia plena, equilibrio en los mercados de bienes y factores, costos constantes o, a lo sumo, crecientes de producción, inamovilidad internacional de factores (no inversión extranjera) y plena movilidad interna, etc. Dados sus supuestos de equilibrio, no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la noción del óptimo de Pareto, que no se opone a una concentración total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra, aun cuando ésta última sea absolutamente más pobre. La teoría ha evolucionado posteriormente, en gran medida dentro del mismo modelo básico. Meade, Lipsey, Vanek, Cooper y Massel y Corden, entre otros, han hecho aportes críticos de interés en esa dirección. Estos son los cambios salientes: se aplicó la teoría a la ZLC; se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no había tenido en cuenta. Se estudió el efecto de la Unión sobre los términos de intercambio y fue analizado el caso de la producción con ventajas de escala, que había sido excluida por las hipótesis restrictivas iniciales. Este último aporte llevó a conclusiones que modifican la teoría de modo importante: la liberación del comercio no es condición suficiente para conducir a una especialización óptima (es posible, por ejemplo, caer en lo que se llama una especialización perversa). Cuando las ventajas de escala induzcan prácticas monopólicas, será necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificación y acuerdos de especialización (acuerdos de complementación) (Robson 1980: 42). Además, otros efectos se añadieron a los identificados originalmente por Viner (supresión de comercio y reducción de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviación de comercio resultara siempre en pérdidas de bienestar, como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creación de comercio. Cooper y Massel y H. Johnson, contemporáneamente, hicieron otro aporte crítico fundamental mediante el denominado argumento "no económico" para la formación de la UA: la integración satisface más eficazmente la preferencia por la industrialización, un bien público que, como tal, tendría también que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la función de bienestar. Es una explicación de las políticas reales que no tiene asidero en una teoría de la integración según la cual, cuando la UA se justifica, el libre comercio será siempre superior a ella. Son críticas mucho más radicales al marco básico de la teoría las que ponen el énfasis en los efectos dinámicos de la integración en los desequilibrios y distorsiones en los mercados, que objetan convincentemente algunas de las hipótesis de partida del modelo convencional. Trabajos de Balassa, Kitamura, Andic, de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis, entre otros, así como una abundante literatura relacionada con las políticas reales de integración, se han ocupado de estos temas, aunque sin incorporarlos a la teoría convencional ni decantarse en una teoría alternativa. Por supuesto, no es extraño que cuando se trata de integración entre países en desarrollo tanto los efectos dinámicos, como toda su imprecisión, como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor interés y los más ignorados por la teoría convencional. Sigue en pie la crítica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teoría de la ventaja comparativa -fundamento, como se dijo, de la Teoría de la Unión Aduanera- al señalar su conflicto con la teoría del crecimiento: la primera es "esencialmente una fórmula simplificada de la teoría estática del equilibrio general", mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores, consumidores e inversores"-, interacciones que, podría agregarse, también se pasan por alto en la Teoría de la Unión Aduanera, pese a ser el origen de los efectos que más interesan a los procesos de integración, especialmente entre los países en desarrollo.

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Hacia 1962, en una de las primeras reflexiones teóricas sobre la integración entre esos países, Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenían fenómenos dinámicos como los "impactos sobre la inversión y el progreso tecnológico" y criticaba a la Teoría convencional por ignorarlos. Desde entonces, ya sea como reflexiones teóricas o como sustento de políticas de integración, se han multiplicado los análisis sobre efectos dinámicos que podrían derivarse de la integración. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Raúl Prebisch y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en la promoción de los primeros intentos de integración latinoamericana. No obstante toda esa evolución y frente a las dudas que la teoría debía originar, las propuestas ortodoxas de política siguen apoyándose en su primera versión: no toda UA es a priori conveniente; sólo con el análisis de sus efectos se conocerá si lo es. El mismo Viner menciona varios criterios que servirían para apreciar si una UA determinada "tendría más probabilidades de funcionar en la dirección del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser, por esa razón, conveniente. Pero a su juicio sólo un análisis de los efectos posibles puede confirmarlo. Si la Unión fuera conveniente, la remoción de los obstáculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervención del Estado ha de limitarse a los aranceles, que en relación con terceros deben ser más bajos que antes de la integración. Si hubiera otros instrumentos de política económica que puedan afectar la asignación de recursos (política cambiaria, fiscal, crediticia), estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carácter distributivo.

IV La reseña anterior de la teoría y las críticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rápidamente su aplicabilidad a las distintas características que puede asumir la integración, tal como se ha establecido en la Sección I. 1. Según los objetivos formales de la integración La Teoría de la Unión Aduanera, con su sesgo exclusivo en una política de libre comercio, se suponía aplicable a las dos primeras formas de la integración: la zona de libre comercio y la unión aduanera. Según sus propugnadores, el modelo era también aplicable al mercado común. La verdad es que la teoría aún dentro de sus supuestos, es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado común. Son las tres formas que la integración convencional consideraba como propias de la "integración de mercados", a la que debía llegarse mediante una pura remoción de obstáculos al intercambio, con un Estado liberal prescindente. Es lo que se ha calificado como la integración negativa en la literatura sobre el tema. Esta modalidad de integración se distingue de la "integración de políticas", que entraña medidas de "integración positiva" de armonización o unificación de políticas. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distinción como "dicotomía de la teoría de la integración económica", particularmente irrelevante para él cuando se trata de economías mixtas, como son todas las que constituyen la CE. Por ser el Sr. Pelkmans mi distinguido compañero en esta Sesión, sobra lo que yo pueda decir al respecto. Concuerdo totalmente con él en que la distinción tajante entre los dos tipos de integración es artificiosa, especialmente si se trata de economías mixtas, y que el énfasis de la teoría en la integración de mercados ha sesgado la investigación hacia la llamada "teoría pura", en perjuicio de la reflexión sobre la "integración de políticas"; sin embargo es en ésta donde parece estar hoy el meollo de la integración europea. Al tratarse de las economías en desarrollo, casi por fuerza también economías mixtas, resulta igualmente peligroso el énfasis en la integración de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remoción de obstáculos). La desatención hacia la "integración de políticas", exceptuadas las que conciernen a las más elementales reglas de competencia, es en la práctica una de las fallas más serias, como se tendrá ocasión de comentar al tratarse de la integración entre países en desarrollo. 2. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economía El tema está vinculado a la discusión anterior sobre "integración de mercados e integración de políticas" y a las críticas de Pelkmans a la "dicotomía de la teoría de la integración". Para este autor, los EM de la CE son economías mixtas por evolución histórica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integración de políticas. Las economías en desarrollo, y particularmente las de América Latina, lo son también, a pesar de la actual boga del Estado liberal. La integración, sea cual sea la etapa de su evolución,

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no puede prescindir de tomar en cuenta las políticas de desarrollo, en especial el cambio de estructura productiva, y de apoyarlas. 3. Por el grado de desarrollo económico de los países participantes Por razones obvias, nos ocuparemos exclusivamente de la integración entre países en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. La breve descripción anterior (Sección III) de la teoría y de su evolución nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentación. Para empezar, basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los países en desarrollo, salvo pocas excepciones, no son favorables a la creación de comercio en una integración entre sí. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un país en desarrollo con sus socios antes de la Unión representa, por lo general una baja proporción del comercio total. Hay poco lugar, por lo tanto, a una creación de comercio. Si esos fueran los criterios, la integración económica entre estos países no sería, por lo general, aconsejable. Las modificaciones posteriores de la teoría, aún en el marco básico original, indican que los criterios de creación y desviación de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los países en desarrollo: la creación del comercio puede reducir el bienestar y la desviación aumentarlo. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hipótesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. Por ejemplo, el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. Como lo opuesto suele ser la regla en economías en desarrollo, los criterios de creación y desviación de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teoría. Con frecuencia, la desviación de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. Tal resultado puede presentarse en la práctica con la expansión de exportaciones facilitada por la Unión (la teoría original sólo consideraba los efectos sobre el país importador) y las múltiples causas de las distorsiones de mercado (economías externas, desequilibrios en los mercados del trabajo, ciertos casos de industrias incipientes, etc.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82). La consideración de las economías de escala, cuyo aprovechamiento es una motivación fundamental de la integración para los países en desarrollo, no sólo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo, sino conduce, dentro del mismo marco de análisis, a conclusiones sobre políticas muy distintas a las postuladas por la teoría. Como ya se señaló, en ese caso, para la obtención de los beneficios del comercio la liberalización es condición necesaria, pero puede no ser suficiente. En ciertos casos harían falta, además, acuerdos de especialización y suplementar el mercado con una planificación. Una manifestación clara de la irrealidad que rodea a la teoría es la apelación de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrialización", dentro de la concepción de la "Teoría de la Elección Pública". Calificada como un "argumento no económico", es una justificación de la integración, inclusive cuando ésta se inclina pesadamente por la desviación del comercio. Este argumento es particularmente pertinente para países en desarrollo. En la teoría del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrialización y no habría razón para recurrir a argumentos "no económicos" si se la considera como uno de los fenómenos dinámicos que la integración puede favorecer. En esta área está justamente el campo de mayor divorcio entre la teoría y la concepción de la integración. Se ha mencionado el relieve que tiene entre países en desarrollo la motivación del cambio de estructura de producción y comercio. El comercio sobre el patrón actual puede ser importante y dejar beneficios, pero el interés fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenómeno del desarrollo, llámese esa modificación industrialización o modernización. Son parte de los efectos dinámicos de la integración que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teoría convencional ni por teorías alternativas, lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupación de las más serias entre las políticas de integración de los países en desarrollo. 4. Heterogeneidad entre los países participantes La Teoría de la Unión Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo, dimensión de mercados o estructura económica entre los países participantes de una agrupación de integración. Al desatender la cuestión de distribución de beneficios y costos, pasa por alto una de las consecuencias más serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integración. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro, elude, inclusive, uno de los efectos más directos y graves

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de la concentración de beneficios, efecto que sí se considera, en cambio, en el cuerpo distinto de análisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos. En ese contexto, el modelo convencional tendrá validez únicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas características económicas claves para afectar la distribución de beneficios. Creemos que para los países en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unión, el cual, dadas ciertas condiciones, que son las de América Latina, estaría asociado positivamente al tamaño del mercado nacional previo a la integración. Existen, sin duda, otros orígenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los países desarrollados éstos pueden ser más importantes que la característica mencionada. No se ha examinado el tema en profundidad, pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que, inclusive por razones distintas a la distribución de beneficios, hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integración. Puede tratarse aún de causas no económicas como aquellas a las que alude R. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes públicos) entre las comunidades que se integran. La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crítica que tiene para ellos el evitar la concentración de los beneficios de la integración. En una alta proporción de los casos, esa concentración se ha apreciado sobre todo en relación con el desarrollo industrial. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalización en Salgado 1977) y es aún más difícil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada; pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unión. H. Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hipótesis de la preferencia por la producción industrial implicaría que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la producción industrial y, en particular, que el crecimiento de la producción de la Unión no se concentre en uno o en pocos países a costa del resto" (Johnson 1977: 363). Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estaría amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. Son los intentos de tratamientos preferenciales, tan socorridos como ineficaces, de la vieja integración latinoamericana. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensación suficiente dadas las expectativas. En ese caso, una integración profunda es inviable, a menos que exista una voluntad política en el país más beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente. Que el tema es de importancia también para la integración entre los países desarrollados, quizás por otras razones de heterogeneidad, lo demuestra el énfasis puesto por los Estados más débiles de la CE en la creación del Fondo de Cohesión, típico instrumento de compensación, en el Tratado de Maastricht.

V La segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: ¿Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos económicos e implicaciones específicas para el diseño de las políticas públicas? El breve análisis anterior nos lleva a la conclusión de que el modelo convencional -la Teoría de la Unión Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco básico- no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integración entre países en desarrollo, como lo son todos los de América Latina con algunas diferencias de grado. La teoría ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalización de mercados, permitiendo inclusive su medición. Pero hay otros efectos, y ciertamente muy importantes, que se escapan a su marco conceptual y entre ellos están los que más impacto y consecuencias pueden tener para los países en desarrollo. La pregunta se interesa por los prerrequisitos económicos que tendría eventualmente ese modelo si fuera generalizable. El examen de las características de las distintas categorías de integración creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de países en desarrollo. Es posible que ellos se reúnan en algún caso ideal de economías desarrolladas, pero definitivamente no se cumplen en economías como las nuestras. El modelo no deja de ser útil al identificar fenómenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integración, pero eso no es suficiente para servirse de él como un planteamiento coherente para las políticas de integración. Es pertinente afirmar, por otra parte, que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar, instrumentar y evaluar la integración económica entre países en desarrollo. Hay un sinnúmero de

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observaciones, análisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integración, pero falta un modelo sistemático y coherente del conjunto. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la teoría dinámica del desarrollo, donde el modelo de integración tendría que insertarse, o, quizás, es atribuible a las limitaciones inherentes a la ciencia económica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social. Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones específicas para el diseño de políticas públicas y en ausencia de una teoría, hay que recurrir a ese acervo de observaciones, análisis y experiencias a que antes se ha aludido y señalar con buen sentido los rumbos que convendría que siguieran las políticas públicas para aprovechar la integración en pro del desarrollo de la sociedad. La respuesta no tiene la pretensión de ser válida para todas las circunstancias. Se ha tenido en cuenta especialmente la integración latinoamericana, pero algunas de estas observaciones pueden ser útiles a otras zonas del mundo en desarrollo. Estas se resumen así:

• No existen formas estereotipadas de integración a las cuales haya que acomodarse. Los objetivos, los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes. Un objetivo de integración profunda (v.g. mercado común) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los países participantes, a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposición política y que ésta perdure.

• La liberalización del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integración (integración de mercados), pero ésta debe ser apoyada contemporáneamente por la necesaria integración de políticas. Serán los objetivos de la integración los que señalen la intensidad con que será necesario armonizar o unificar políticas. Las economías mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos.

• En el campo de integración de políticas, en las circunstancias de los países en desarrollo, resulta generalmente indispensable articular una política industrial concertada o una política industrial común. La liberación del comercio y el juego de los mercados no es condición suficiente para el progreso tecnológico y el desarrollo industrial, particularmente en las industrias de escala. Una política promocional, compatible con una sana apertura externa, que preserve, en las actividades prioritarias que lo necesiten, el margen de preferencia arancelario indispensable, es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integración para el desarrollo.

• La elección de un objetivo superior de integración entraña un alto grado de exigencia en la integración de políticas, entre ellas las políticas macroeconómicas básicas, como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado común ha demandado una convergencia creciente en esas políticas. Una integración de políticas ambiciosa demanda, por su parte, instituciones comunitarias firmes y con influencia. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integración.

• Los procesos de integración cuyos participantes son heterogéneos en grado de desarrollo, tamaño, etc., como es lo normal en América Latina, no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idóneo. El grado de efectividad de los instrumentos de compensación puede variar según las exigencias de los objetivos, pero hay que contar con ellos. Es uno de los aspectos funcional y políticamente más difíciles de las politicas de integración. En América Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensación instaurados. Es tarea del futuro encontrar los adecuados.

Es interesante comparar estos juicios sobre una política de integración adecuada a nuestras condiciones, con las líneas de política que se derivan de las tesis de la teoría original de la UA, tal como ellas se exponen al final de la Sección III. El contraste es notorio. Sin embargo, estas últimas son en la práctica las políticas que la integración latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los últimos tiempos. NOTAS 1)En el texto no se puede ir más allá que referirse a la teoría y a las críticas más importantes suponiéndolas conocidas.- Las referencias a la literatura serán solo las imprescindibles. Se remite al lector a dos recopilaciones en español que resumen gran parte de la bibliografía relevante: véase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989. 2)Creación de Comercio: Sustitución de la producción propia por la de menores costos del socio. Desviación de comercio: Sustitución de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos más altos.

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REFERENCIAS BLAUG, Mark 1980. La Metodología de la Economía. Madrid: Alianza Universidad. CHENERY, Hollis B. 1981."Políticas de Desarrollo y Ventajas Comparativas" en Ffrench-Davis, R. (Comp.) "Intercambio y Desarrollo", Lecturas del Trimestre Económico, No38, Fondo de Cultura Económico, México (Tomo I). COOPER, R.. 1976."Worldwide versus Regional Integration: is there an optimum size of the integrated area?" en Machlup, F. (Ed.) Economic Integration, Worldwide, Regional, Sectorial - Proceedings of the IV Congress of the IEA. The Macmillan Press, London. FFRENCH-DAVIS, Ricardo 1980."Distorsiones del mercado y teoría de las Uniones Aduaneras", Integración Latinoamericana, Nº44, BID-INTAL, Buenos Aires. JOHNSON, H. 1977."Teoría Económica del proteccionismo, la negociación arancelaria y la formación de uniones aduaneras" en Andic, S. y Teitel, S. "Integración Económica", Lecturas del Trimestre Económico, Nº19, Fondo de Cultura Económica, México. KITAMURA, Hiroshi 1964."La Teoría Económica y la Integración Económica de las Regiones Subdesarrolladas", en Wionczek, M. (Ed.) Integración Latinoamericana- Experiencias y Perspectivas. México: Fondo de Cultura Económica. PELKMANS, Jacques 1989."Un nuevo enfoque de las teorías de la integración económica" en Salgado, G. (Comp.) Economía de la Integración Latinoamericana - Lecturas seleccionadas, Buenos Aires: BID-INTAL (Tomo I). ROBSON, Peter 1980.The Economics of International Integration. London: George Allen & Unwin. SALGADO, Germánico 1977."Integración, Conciliación de Políticas y Diferencias de Estructura Económica" en Revista del INTAL, Nº13 (Mayo), Buenos Aires. SALGADO, Germánico 1979."El Mercado Regional Latinoamericano: el proyecto y la realidad", Revista de la CEPAL, Nº7, Naciones Unidas, Santiago. SALGADO, Germánico (Comp.) 1989.Economía de la Integración Latinoamericana - Lecturas Seleccionadas. Buenos Aires: BID-INTAL.

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UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL

Paolo CECCHINI

Consejero Especial y ex-Director General de la Comisión de las Comunidades Europeas; Director del Informe "El Costo de la No-Europa"

I. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICA

De todos los posibles instrumentos de integración económica, la UA es el más ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras económicas de los Estados participantes.

Este no es el caso de los acuerdos de integración o de complementación sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio, en los cuales la liberalización "interna" encuentra su límite económico y a menudo político en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes.

Por otro lado, el concepto de UA no se traduce en un modelo único, sino que abarca varios niveles de compromisos, cuyo carácter reside en su mayor o menor flexibilidad. Según el artículo XXIV del GATT, la UA se caracteriza por la sustitución de varios territorios aduaneros por uno solo, en el cual:

• en su vertiente interna, se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o, al menos, para los productos originarios de los países participantes.

• en su vertiente externa, se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idénticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea más restrictivo que la situación anterior).

La elección entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estén dispuestos a proporcionar al proceso de integración. En términos generales, se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos, mayor será el grado de autonomía de decisión que dispondrán los integrantes de la UA y, al mismo tiempo, ello permitirá limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras económicas nacionales. Por consiguiente, más flexibilidad significa menos integración. II. EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE 1. Las motivaciones El objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad política. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo, se optó por lograr la unidad politica siguiendo el camino más largo de la integración económica bajo la forma de un "mercado común", tomando como base una UA acompañada por la libre circulación de personas, servicios y capitales. Cabe destacar que mientras el proceso de creación de la UA se detalló con gran precisión en el Tratado de Roma, las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas. La fuerte motivación política del proceso de integración económica llevó aparejada tres consecuencias:

• el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. XXIV del GATT, limitando fuertemente las excepciones a la liberalización interna.

• la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automático paralelismo tanto técnico como temporal entre las medidas internas y la uniformización del régimen exterior, sobre todo en lo concerniente al arancel común.

• la inclusión del esquema de libre circulación de los productos agrícolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitución de las diferentes organizaciones nacionales (1).

2. Características esenciales de la libre circulación de productos en el esquema de la CEE 2.1 "Libera practica" contra origen

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El rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulación obedeció a dos criterios, uno técnico y uno político:

• desde el punto de vista técnico, se consideró que el sistema de origen exigiría un sistema de administración burocrático, rígido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es más simple, pese al hecho de que se necesita una armonización de la legislación aduanera; este sistema es también más liberal hacia terceros países.

• como elemento de una política de fuerte impulso a la integración, la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalización interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinación de la políticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo, al cabo del período de transición a la libre circulación interna y a la politica comercial común. En caso de no mantenerse este paralelismo se podrían producir importantes desvíos de tráfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas".

2.2 Las medidas de efecto equivalente y la solución institucional En el momento de su negociación en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendían esencialmente las prohibiciones de importación y los contingentes. Tanto en el GATT como en la tradición de los acuerdos internacionales, incluyendo en estos últimos al Tratado CEE (art. 36), se reservó a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses públicos esenciales (salud, seguridad etc.). Además, en muchos países se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadística, derechos de tramitación, derechos de urgencia, etc. El Tratado CEE plantea la eliminación de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas, sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecución. Esto fue posible a raíz de la existencia de un sistema institucional autónomo, con poderes de ejecución atribuidos a la Comisión, bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. Mientras que la eliminación de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fácil y rápida, la tarea de eliminación de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carácter permanente, debido, por un lado, al derecho de los EM de recurrir al artículo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de protección de los ciudadanos y, por el otro, a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). Se puede con toda tranquilidad afirmar que la función de vigilancia atribuida a la Comisión y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realización de la libre circulación de los productos. A esta tarea de carácter represivo se ha venido a agregar bastante rápidamente un esfuerzo de creación de una legislación armonizada cada vez que la libertad de circulación de productos (y de los otros factores de producción) tropezaba con la libertad de legislación reconocida a los EM. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximación legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta área. 3. Política comercial 3.1 Arancel común y legislación aduanera En 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenían aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) poseían aranceles bajos. El criterio general adoptado fue, por lo tanto, utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales, con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas específicamente, una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la más problemática- sobre la cual se pactó su negociación en un plazo de cuatro años (Lista G). El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel común se realizó en paralelo al de la eliminación de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reducción interna. El capítulo sobre el arancel común establecía también el principio de la armonización de la legislación aduanera, con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. Esta materia cubre la

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nomenclatura del arancel, la valoración aduanera, los procedimientos aduaneros, las reglas de origen, el tránsito comunitario, los diversos regímenes económicos aduaneros (depósitos francos, admisión temporal, preferencias generales, etc.). Dos circunstancias merecen ser destacadas:

• esta legislación se desarrolla según el sistema de los comités compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisión, cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayoría calificada de los EM; en caso contrario, la decisión corresponde al Consejo;

• la dimensión de esta legislación y su carácter confuso, debido a sus estratificaciones sucesivas, se ha traducido en la necesidad de una codificación que recientemente ha sido llevada a cabo.

4. De la coordinación de las políticas nacionales a la politica común Junto al arancel, la política comercial emplea otros instrumentos, entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. Durante el período de transición hacia la UA (1958/1970), la CEE procedió al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberación, sin que se lograse una unificación total. De hecho el artículo del Tratado que trata sobre la política comercial común, el 113, utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. Hay que notar también que el articulo 115 faculta a la Comisión a actuar, en caso de que la disparidades de política comercial provoquen dificultades económicas, contra el o los EM que provoquen tal situación. Recientemente, se han tratado de eliminar los efectos del artículo 115, cada vez que para su aplicación haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar: los productos textiles y la importación de automóviles japoneses y del plátano son los casos más notorios. Conforme a las reglas generales en materia de representación exterior, las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la órbita de atribuciones de la Comisión, que actúa asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo. En toda el área de la política comercial y, desde el AUE también en lo que respecta al manejo autónomo del arancel, las decisiones del Consejo son tomadas por mayoría calificada. Desde el punto de vista político esto significa que toda posición extrema, ora liberal ora proteccionista, encontrará una minoría de bloqueo, obligando a que las decisiones se sitúen en una posición intermedia. III. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE 1. Del concepto de Unión Aduanera al de Mercado Interior El Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA, la política agrícola, la libre circulación de personas, servicios y capitales y los transportes. Detrás de este enfoque, coexiste una necesidad de equilibrio de intereses y una lógica económica específica:

• la integración tiene que cubrir todas las áreas de producción de bienes, aunque con modalidades diferentes

• para ser eficiente la integración tiene que extenderse a todos los factores de producción.

De esta manera la UA es un elemento, quizás el más importante y en cualquier caso el más extensamente descrito en el Tratado, de un conjunto definido como el Mercado Común. Sin embargo, tras sus éxitos iniciales, la integración no ha progresado de manera satisfactoria. Además de una serie de graves dificultades políticas, institucionales y económicas de carácter global, las insuficientes definiciones del programa y de los procedimientos en la realización del Mercado Común han jugado un papel importante. Esta fase de estancamiento ha sido superada gracias al recurso a cuatro decisiones:

• la ampliación del concepto básico de Mercado Común al concepto global de Mercado Interior, lo que se tradujo en la decisión de eliminar todas las trabas a la libre circulación, incluidas las derivadas de la libertad de legislación reconocida a los EM;

• el establecimiento de un plazo límite y de un programa completo para su realización;

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• la utilización del mutuo reconocimiento de las legislaciones nacionales, al considerarse que en

muchísimos casos no hay diferencias fundamentales en las políticas de los diferentes EM; • la renuncia en el AUE a la regla de la unanimidad en favor del procedimiento de aprobación por

mayoría calificada para la adopción de decisiones en relación a la aproximación de la legislación en la práctica totalidad de las áreas cubiertas por el concepto de Mercado interior.

2. La administración del Mercado Interior Desde el inicio de la actividad comunitaria se han establecido principios y prácticas de administración conjunta entre instituciones comunitarias y estructuras nacionales: los comités de legislación aduanera han sido un ejemplo seguido en muchísimos otros casos. El trabajo de estos comités ha permitido establecer relaciones de confianza sobre las cuales se ha desarrollado una vasta cooperación administrativa. Sin embargo el funcionamiento del Mercado Interior, cuyo programa ha sido realizado en su casi totalidad, exige un nivel mucho más alto de participación de las estructuras públicas y privadas nacionales en el proceso de integración. Esta exigencia tiene su fundamento en:

• la extensión del hecho comunitario a la mayor parte del marco legal de referencia de la • la extensión del principio del mutuo reconocimiento, cuya tendencia a largo plazo podría abocar a

una armonización autónoma de las legislaciones y de las prácticas de los sistemas nacionales.

Se plantean en consecuencia problemas de:

• información y capacitación de una porción importante y creciente de la administración pública • información y estimulación de los grupos y organizaciones económicas • introducción de los temas comunitarios (derecho, economía, política) en los sistemas nacionales de

formación.

3. Las políticas de acompañamiento El concepto básico de la UA plantea la sustitución de los territorios aduaneros de los Estados integrantes por uno solo. En este territorio, en donde se permitirá la libre circulación de los productos, es preciso evitar que se produzcan distorsiones debidas:

• a comportamientos anticompetitivos de las empresas • a la intervención financiera pública en favor de situaciones no competitivas • a que las áreas territoriales menos competitivas vean aplastadas sus posibilidades de desarrollo en

favor de las áreas territoriales más competitivas.

Estas son las exigencias mínimas de políticas de acompañamiento de la UA, cuyos objetivos deben ser mantener un equilibrio satisfactorio entre las ventajas y perjuicios de esta forma de integración económica. Cuanto más se profundice el esfuerzo de integración, tanto más será necesario, como en el caso de la CEE, desarrollar las políticas comunes de acompañamiento a la libre circulación de los factores productivos, siempre con el fin de asegurar el equilibrio y la estabilidad de las realizaciones comunes. Desde esta perspectiva, el dilema político consiste en encontrar un equilibrio satisfactorio entre los niveles de soberanía nacional exclusiva y aquellos de soberanía nacional compartida. 4. Aspectos exteriores La UA plantea una dimensión exterior, bajo la forma de política comercial común, que se relaciona con los compromisos de liberalización interna, incluyéndose en ellos algunos aspectos relativos a las políticas de acompañamiento. En la medida en que el proceso de integración fuera más allá en el alcance de la libre circulación y de políticas de acompañamiento, el impacto sobre las políticas exteriores nacionales seguiría necesariamente los desarrollos internos.

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IV. CONCLUSION La presentación del esquema de la CEE no significa que este modelo sea el único posible, ni siquiera que sea el más funcional. Sus características dependen en una gran medida de las situaciones políticas y económicas europeas y su desarrollo no ha estado exento ni lo está en la actualidad, de dificultades, de profundas diferencias de enfoque entre los EM, de errores y también de fracasos parciales. Pero, pese a esta conjunción de elementos negativos, la construcción europea ha resistido hasta ahora el embate de todos los factores negativos que ha encontrado. Así muchas de las experiencias adquiridas durante cuarenta años por la CEE podrían ser útiles para programas de integración que, aunque diferentes en sus puntos de partida y en sus objetivos a largo plazo, no podrían soslayar algunos de los problemas a los cuales la integración europea ha tenido que enfrentarse. NOTAS 1)En materia de política agrícola la presente nota no pretende ir más allá de esta mención. 2)Hasta el 1 de enero de 1993, fecha de entrada en vigor del mercado único europeo y de la supresión de los controles aduaneros al interior de la CEE, estos controles han representado trabas importantes a la libre circulación y han sido asimilados en muchos casos a medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas; por otro lado, en 1988 sólo se había eliminado la multiplicidad y la diversidad de documentos aduaneros mediante la creación de un Documento Aduanero Unico, suprimido al inicio del presente año.

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OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL: Unión Aduanera y Política Comercial

Edgar VIEIRA

Jefe del Departamento de Comercio de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Las opiniones expresadas en esta ponencia no reflejan necesariamente ni comprometen el pensamiento de la JUNAC como institución.

1. Antecedentes de integración económica

Mucho se han analizado las experiencias de integración del continente europeo, principalmente en este siglo (1), comenzando por la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa (UEBL) en la década del ´20 (2) la formación de BENELUX con la incorporación de los Países Bajos en la década de los cuarenta (3) el precedente de la CECA –a comienzos de los cincuenta (4)- y lo que ya es conocido por todos, la evolución del Mercado Común Europeo (MCE) creado en 1957 (5), hacia una Unión Política y hacia una Unión Económica y Monetaria (UEM) para fines de la presente década.

Pero lo más importante de comentar para los propósitos de esta presentación, es la división den dos partes presentada durante la negociación del MCE, la actual respondió a la consideración conceptual básica que debe hacerse todo por país sobre qué forma inicial de integración adoptar: la de una simple ZLC o la de una UA que facilite la configuración de un Mercado Común o Comunidad Económica (6).

Por la UA estaban los "seis" integrantes de la CECA, que querían avanzar en un proceso integral que permitiese llegar a una UE, con lo que ello significa de supranacionalidad, de política comercial comunitaria. En cambio, los once países restantes respondían a intereses particulares distintos, pues mientras para el Reino Unido se trataba de n comprometer su sistema de preferencias imperiales en el Commonwealth y de no "atarse" al continente; para países como los escandinavos el interés era conservar una política liberal de derechos aduaneros muy bajos y para países como Austria y Suiza el esquema no era compatible con su neutralidad internacional.

Estos posicionamientos generaron el nacimiento de la CEE de una parte y de la EFTA de otra parte. La diferencia conceptual ocurrida entonces simplemente retrasó la integración europea unos años, ya que hoy vemos la desaparición gradual de la EFTA, cuyos miembros finalmente se han decidido por formas más avanzadas de integración como las de la CE, cuyo paradigma es alcanzar una Unión Económica, Política y Monetaria (7).

En cuanto a Latinoamérica se refiere, no estuvo nuestro continente alejado de los vientos de la integración, pues simultáneamente a las definiciones europeas en la década de los cincuenta, la CEPAL, liderada por uno de los grandes de la historia económica latinoamericana, Raúl Prebish, analizó e impulsó el tratamiento del tema (8), recogiendo elementos conceptuales valiosos, que fueron antecedentes de formas o esquemas elaborados de integración en nuestro continente como fue el surgimiento del MCCA en 1958 (9).

Ya en la década del ´60, la formación de la ALALC se circunscribió como ámbito integracionista a la creación de una ZCL (10), como etapa inicial de acercamiento económico entre once países desconectados físicamente, sin pasado de relaciones comerciales importantes y con marcadas asimetrías en el nivel de desarrollo de sus integrantes.

Las limitaciones encontradas por la ALALC, motivaron para fines de esa década el surgimiento del GRAN entre países con condiciones económicas menos heterogéneas, los cuales se dieron, de acuerdo al entorno planificador y proteccionista de la época, un esquema que pretendía la configuración de una UA subregional, mediante mecanismos de liberación comercial lineales, automáticos e irreversibles; la adopción de un AEC; la especialización productiva sectorial; el establecimiento de un régimen común de tratamiento del capital extranjero y la armonización gradual y progresiva de instrumentos y políticas de comercia exterior y de política económica, que contribuyeran al objetivo final de creación de un mercado común latinoamericano (11).

En la década del ´70, la falta de progresos en la concreción de los mecanismos previstos en la ALALC llevó a sus integrantes a modificar el Tratado original de 1960, sustituyéndolo por el Tratado de Montevideo de 1980, el cual, desde un punto de vista conceptual, se limitó a la conformación de una zona de preferencias negociadas bilateralmente, con el propósito futuro de lograr en algún momento la multilateralización de las

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mismas, y a establecer algunos mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), pero sin fecha de compromisos (12).

Luego de la crisis económica de los años ´80, en donde la iliquidez de los países latinoamericanos por el grave endeudamiento externo generó el incumplimiento generalizado de los compromisos de integración existentes y la parálisis de los distintos procesos (13); los importantes cambios producidos en 1989 en otras latitudes (14) y en 1990 en nuestro continente (15), motivaron nuevamente el interés político de los gobernantes por estimular los procesos de integración dentro de nuevas concepciones que implican el abandono del modelo proteccionista y el inicio de la apertura económica, buscando la transformación productiva en un contexto de competitividad y eficiencia, que significa una adecuada inserción en los mercados internacionales.

El modelo de apertura económica representa la reorientación de los procesos de integración "hacia fuera", en lugar de la orientación anterior de conformar espacios económicos cerrados, "hacia adentro". De acuerdo con ello, el propósito en la década del ´90 es no sólo el desarrollo de los esquemas de integración subregionales, sino el procurar un mayor relacionamiento comercial, principalmente en América Latina y con el hemisferio americano. Hasta aquí, todo está muy bien. El problema puede presentarse cuando la búsqueda de este propósito considera integración toda forma de relacionamiento comercial, lo cual posibilita la yuxtaposición de compromisos bilaterales, con compromisos subregionales y regionales. De esto nos ocuparemos en el siguiente capítulo.

2. Direccionalidad de la integración

En el contexto actual que vive la integración latinoamericana, en donde afortunadamente se ha logrado generalizar el seguimiento e intervención directa de los Presidentes, de los Cancilleres y de otras áreas ministeriales en los diferentes procesos, lo que se ha concretado en la revitalización del MCCA (16), del CARICOM y del Acuerdo de Cartagena (17) y en la creación del MERCOSUR (18); compromisos dentro del nuevo modelo económico de apertura han acelerado nuevas formas de relacionamiento entre nuestros países que pueden generar en el corto plazo dificultades a los avances que se pretenden lograr en la integración económica latinoamericana.

2.1¿Qué formas de integración económica alcanzar?

Pensamos que en los momentos actuales de la integración latinoamericana, convendría hacer un breve alto en el camino y examinar desprevenidamente y con atención, si las formas y procedimientos como estamos construyendo la integración son los más adecuados y convenientes; y si valdría la pena considerar un propósito de mayor trascendencia, como sería un nuevo paradigma para la integración latinoamericana.

En este sentido, podríamos formularnos los siguiente interrogantes sobre la nueva direccionalidad de la integración.

• ¿Avanzaremos hacia formas más elaboradas de la integración económica como un Mercado Común o una Comunidad Económica Latinoamericana, definiendo concretamente esta meta como un nuevo paradigma para América Latina?

• Si es así, ¿lo haremos consolidando en primera instancia los esquemas subregionales (GRAN, MERCOSUR, MCCA, CARICOM) como un mejor paso para trabajar mancomunadamente la confluencia de dichos esquemas hacia la Comunidad Económica Latinoamericana?

• En cumplimiento con estos objetivos, ¿estructuraremos firmemente la etapa de uniones aduaneras, con lo que esto significa de márgenes de preferencia subregionales y el inicio de la configuración de una política comercial común como es el manejo comunitario de la política arancelaria?

Si las respuestas son afirmativas, nos encontraremos sin embargo con que hechos recientes amparados en la denominada "integración pragmática", apuntan simultáneamente hacia diversos objetivos, pretendiendo que con distinto tipo de relacionamientos bilaterales y multilaterales se realizará la anhelada integración económica de nuestros países (19). La construcción de UA en los esquemas subregionales de integración podría verse afectada en el corto plazo por la "cohabitación pragmática!" de toda clase de acuerdos bilaterales con otros países latinoamericanos o hemisféricos (Estados Unidos), e incluso dentro de los propios sistemas de integración, como el caso reciente del Perú en el GRAN, que ante la "suspensión temporal" de sus obligaciones principales en el Acuerdo de Cartagena, procedió a la suscripción de

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Acuerdos Bilaterales con cada uno de sus socios andinos, con normativas en algunos casos diferentes a la normativa comunitaria. Y no es que no podamos integrarnos con el resto de América Latina y con el Hemisferio Americano. Ese debe ser un objetivo y algún día lo lograremos! Lo que no parecería conveniente es que pretendamos ahora construir Uniones Aduaneras Subregionales, Mercado Común Regional, Acuerdos de Libre Comercio bilaterales o trilaterales, Zonas de Libre Comercio bilaterales país latinoamericano –E.E.UU., Zona de Libre Comercio Hemisférica, todo al mismo tiempo, en paralelo! La "gestión" de tal diversidad se complica innecesariamente, como lo veremos más adelante, y confunde al propio sector privado sobre dónde centrar sus esfuerzos, obligándolo a afrontar todos los mercados al tiempo, sin haber consolidado primero espacios económicos subregionales, cuya experiencia le facilitarían una inserción más competitiva en los demás mercados del continente. Debería darse pues un "debate conceptual" que rescate conceptos y orientaciones precisas sobre los elementos básicos que requiere la construcción de una UA como fase necesaria para avanzar en la configuración a mediano plazo de una Comunidad Económica Latinoamericana y sobre el papel que ésta habrá de jugar en la inserción de América Latina en el mundo. 2.2 El modelo económico de apertura y la integración latinoamericana Dentro de la precisión por realizar acerca de la direccionalidad de la integración latinoamericana habría que analizar las condiciones y orientación de los programas de ajuste estructural de los organismos multilaterales, que están implicando algunos costos aún no suficientemente examinados, como son la pauperización y desempleo de grandes capas sociales como resultado de la búsqueda de "eficiencia" del sistema (20); la apertura de nuestras economías a la competencia de los países desarrollados sin equilibrio o compensación en los resultados (21); y la incidencia que las recomendaciones de los organismos económicos multilaterales pueden estar teniendo en la construcción de las UA subregionales, como es por ejemplo plantear la conveniencia de aranceles planos o "flat" en contra de la mínima protección razonable necesaria a las producciones subregionales (22). Las posibles incoherencias que puedan darse entre los procesos de apertura y las formas de integrarse se manifiestan en que varias acciones aplicadas en los procesos de integración se deben más a las pautas de internacionalización de las economía que a su diseño para la concreción de la integración latinoamericana (23). Se hace necesario analizar la compatibilidad entre los procesos de apertura económica y el desarrollo de los esquemas de integración, como se sugiere en un estudio reciente (Véase SELA 1991ª) (24), en donde se plantea verificar las siguientes condiciones:

a. El establecimiento de márgenes de preferencia efectivos y estables, aunque sean relativamente bajos;

b. La igualación de las condiciones de competencia en los respectivos mercados; c. La armonización de las normas y los procedimientos que regulan el acceso a los respectivos

mercados nacionales y, d. La concertación de políticas y estrategias activas de complementación intrasectorial, que permitan

aprovechar las economías de escala y el desarrollo tecnológico.

Consideremos que la definición de la estructura y niveles finales de AEC de nuestras UA subregionales, deberían ser determinados en función de los programas de transformación productiva y desarrollo intrasectorial que se consideren prioritarios para la América Latina (25), así como la necesaria armonización de políticas económicas dentro del proceso de conformación de una Unión o Comunidad Económica Latinoamericana, armonización que además de considerar elementos referidos a la globalización de la economía mundial, tenga en cuenta variables prioritarias para nuestro propio desarrollo económico. 2.3 Bilateralismo versus multilateralismo Uno de los problemas de la tendencia neo-liberal imperante, es que al propugnar por una "globalización" total de la economía mundial, frente a la cual los esquemas subregionales de integración y espacios económicos subregionales resultantes parecerían ser limitantes, se propicia y estimula la generalización de acuerdos bilaterales como ha venido ocurriendo en estos dos últimos años, los cuales a su vez pueden contribuir a "desestabilizar" los procesos de integración regional (26).

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La diversidad en las formas de integración, como anotamos en un principio, se ha incrementado en los últimos años con el surgimiento paralelo a los Acuerdos Subregionales preexistentes, de diversos Acuerdos de Libre Comercio de tipo bilateral (27) e incluso de Convenios bilaterales al interior de los propios Acuerdos Subregionales (28). Todo ello, en primer lugar, complica la intervención de los funcionarios públicos responsables de adelantar las negociaciones correspondientes que se hacen más engorrosas, con más desgaste de los equipos negociadores, al multiplicarse los grupos de trabajo o comités en que deben participar, sumados al seguimiento que deben hacer a los procesos subregionales o regionales en que sus países participan (30). En tercer término, el retorno al bilateralismo no constituye un avance efectivo en materia de integración económica, pues la simple relación bilateral ha existido desde que se conformaron las naciones; en cambio, negociaciones multilaterales en una fase de UA, constituyen un paso muy importante de renuncia al concepto de "soberanía", pasando a aceptar el manejo supranacional y comunitario de un instrumento de política económica, como es el arancel. En cuarto lugar, si se debilita lo multilateral en beneficio de la integración bilateral, se estaría perdiendo la oportunidad de ejercer una de las características propias a etapas más avanzadas de la integración económica, como es la de ejercitar una política comercial comunitaria, actuando como bloque o grupo de países en las negociaciones internacionales. Evidentemente, no sería nunca comparable a lo que logra la CE en el GATT, pero si permitiría presentar un bloque coherente de los verdaderos intereses de América Latina frente al proteccionismo de los países desarrollados (31) Finalmente, la "gestión de la diversidad" puede tener entre otros problemas, efectos negativos de desviación de comercio y de inversiones en detrimento de los países aún no participantes, propiciar distorsiones en la competencia e inequidades en el reparto de los beneficios de la integración entre los países participante (32), todos ellos temas que convendría ir profundizando con el propósito de disponer de conclusiones más sólidas. 3. El por qué de una Unión Aduanera El propósito para los próximos años de conformar una Comunidad Económica Latinoamericana hace aconsejable revisar si en la actualidad avanzamos en la dirección correcta y si estamos haciendo uso del instrumental adecuado. Los comentarios hechos en el capítulo anterior sobre la direccionalidad de la integración de América Latina ya nos muestra ciertos problemas. Estos aumentan al entrar a considerar el por qué de una UA, como etapa recomendable para lograr estados más avanzados de la integración latinoamericana. El debate sobre la validez o conveniencia de una Unión Aduanera, estuvo centrado en el pasado en si desviaba o creaba comercio, entendiéndose por desviación del comercio la reducción del intercambio comercial entre la UA y el resto del mundo y, por creación del comercio, el incremento del intercambio entre los países participantes (33). Como el análisis se realizaba dentro de un contexto proteccionista, el establecimiento de una UA con niveles arancelarios altos, en donde en muchos casos varios de los socios deberían subir sus niveles nacionales al arancel comunitario, habría dado por resultado fuertes desviaciones de comercio. Y estas desviaciones, dados los mayores costos que podrían significar para el consumidor, eran consideradas negativas por quienes defendían la búsqueda de un libre comercio a nivel mundial, y, por consiguiente, se oponían a la Uniones Aduaneras. Este debate hoy en día ha perdido trascendencia. En primer lugar, el objetivo de la integración sigue revistiendo un significado especial para países en desarrollo como los nuestros: no es sólo liberar intercambio comercial, sino lograr el desarrollo económico. Ya lo decía Bela Balassa (1964): "Si el propósito de la integración en las áreas de desarrollo es el de acelerar el crecimiento económico, las categorías de creación y desviación del comercio tendrán sólo una relevancia limitada. En tal situación, el problema no consiste en cómo se verá afectada la reasignación de recursos dados por la corriente del comercio, después de la integración, sino más bien en las posibilidades de expandir el comercio después de transformar las estructuras ec9onómicas".

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Hoy existen autores que consideran que el "actual objetivo, más que hacer integración "hacia fuera", como se ha planteado por oposición al tipo de integración que acompañó al proceso de sustitución de importaciones, es hacerla para acelerar la transformación productiva de la región". Esta favorece una creciente especialización productiva internacional, lo que la convierte en un importante factor de modernización productiva (34). En segundo lugar, la idea de que la UA conduce a a la autarquía ya no es válida, pues esta situación se daba en un mundo proteccionista. Hoy no es el caso, y puede seguirse considerando que los efectos netos de desviación de comercia que pueda tener una UA para algunos productos o países, se ven compensados en el mediano plazo por el aumento de ingresos dentro de la misma que generaría el que el "efecto ingreso" excediera el "efecto de sustitución" (35). Adicionalmente, algunos autores (Dornsbusch 1989) han destacado recientemente la contribución de las Uniones Aduaneras frente a la liberalización unilateral del comercio, en cuanto a mejor acceso al mercado y mejores precios para el sector exportador (36). Dentro del contexto actual de apertura de las economías, la constitución de UA generará tanto desviación como creación de comercio. Ocurrirán algunos casos de desviación de comercio con resultado del margen de preferencia subregional, y a la vez, se producirá creación de comercio por el aprovechamiento del espacio económico ampliado que facilitará la transformación productiva a menores costos, la cual favorecerá una mayor competitividad, ya no sólo al interior de la UA, sino una mayor inserción de sus socios en la economía mundial. En conclusión, el mundo actual es un mundo "globalizado" pero a la vez "conglomerado", si cabe la expresión. Debemos tomar conciencia de esa realidad. No se trata de abrirse "per se" para contribuir a la globalización del planeta, sino tener ésta como un objetivo de debería ser alcanzado gradualmente, respondiendo primero con la estructuración y consolidación de bloques económicos, los que responden conceptualmente mejora a la noción de Uniones Aduaneras, por las siguientes razones:

a. La aceptación de "normas supranacionales" contribuye a atemperar nociones de "soberanía" que tan fácilmente pueden desviarse hacia "nacionalismos desestabilizadores". Lo que sucede actualmente en los Balcanes y en el oriente de Europa es una prueba palpable.

b. Contribuye a disminuir importancia y contenido a la noción de "frontera", facilitando la superación de conflictos y el desarrollo de programas de integración fronteriza.

c. Es el marco más adecuado para la armonización de instrumentos y políticas cambiarias, financieras y fiscales, indispensables para el desarrollo de corrientes comerciales sólidas y permanentes y para la consolidación de un espacio económico ampliado. La armonización de estos instrumentos de manera individualizada a través de acuerdos bilaterales, difícilmente alcanzaría la necesaria homogeneidad, transparencia y estabilidad que se obtiene al conformar una política comercial común.

d. Al constituir mercados integrados de mayor tamaño, se tienen mayores posibilidades de ser considerados con interés por los países desarrollados a diferencia de los limitados a espacios nacionales.

Pasemos ahora a hacer algunos comentarios al uso del instrumental más adecuado para lograr la estructuración de una UA. En el pasado, la estructuración es una AEC era uno de los componentes básicos de una UA, que contribuía a canalizar el interés de los operadores económicos hacia adentro, hacia el aprovechamiento de ese espacio económico interno, que por el margen de protección tan elevado, contribuía a utilizar este instrumento como asignador de recursos y orientador de inversiones hacia sectores preconvenidos. En el contexto actual de apertura, algunos piensan que ya no es importante esta herramienta de política comercial y económica, y que los procesos de integración deben reorientarse hacia formas distintas a las Uniones Aduaneras, evitando así el debate de una política arancelaria comunitaria. Esto sería válido, si el interés sólo es el de desarrollar una apertura indiscriminada hacia el mundo, en donde el arancel no desempeñaría ya ningún papel pudiendo ser un arancel plano o de una mínima dispersión y a niveles más bajos. Pero sí juega un papel relevante, si existe conciencia acerca de la necesidad de una protección mínima razonable a la producción, principalmente manufacturera que contribuya a facilitar de una parte, el paso a

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una inserción en la economía mundial en condiciones más competitivas, para lo cual deben realizarse importantes transformaciones y adaptaciones en la estructura productiva; y de otra, avanzar en la armonización de los instrumentos fundamentales de política económica, dentro de los cuales, la política arancelaria es un primer paso. Adicionalmente, es conveniente disponer de condiciones de negociación con el mundo globalizado, pero conglomerado; reflejado en la existencia en los megabloques económicos de países industrializados de protecciones elevadas para ciertos productos y muy especialmente, de barreras no arancelarias que dificultan enormemente el acceso a dichos mercados de los productos de los países en desarrollo. Por eso se puede plantear la pregunta de si no nos estamos abriendo precipitadamente al mundo del desarrollado, sin asegurar previamente el libre acceso de nuestros productos, para lo cual un arancel comunitario de un grupo de países permitiría disponer de mejores condiciones de negociación (37). El avance en la liberación dentro del espacio económico ampliado y el establecimiento de una política arancelaria comunitaria, desencadena por sí misma la conveniencia y necesidad de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la fiscal, los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia a ese mercado. Hay pues una relación de causalidad entre AEC y armonización de instrumentos y políticas económicas, que no se da tan claramente en la etapa de convenio de libre comercio. Un primer grupo de instrumentos armonizados, lo conforman mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a una UA, como son:

a. La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común, que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de comercio exterior comparables.

b. La misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros países, como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT, evitando así distorsiones de la competencia.

c. La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte, mediante la implementación de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernización y automatización de los procedimientos aduaneros.

d. La libre circulación de mercancías y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre tránsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminación de la reserva de carga, de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio económico ampliado, acompañada de facilidades para los servicios financieros.

Un segundo grupo de instrumentos lo constituyen mecanismos para corregir prácticas que generan distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentación y uso de normas que corrijan de manera ex –post prácticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicación de derechos antidumping y de derechos compensatorios. Un tercer paquete lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio económico ampliado, representados por la armonización de instrumentos de política económica, tales como:

a. La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción, que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo, se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regímenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de exportaciones, se procuraría su armonización, conceptualmente orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio económico ampliado y se unificarían par su uso en exportaciones hacia tercero países.

b. La armonización de instrumentos cambiarios que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple y se procuraría la aproximación gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. En una UA no proteccionista como en el pasado, el tema cambiario adquiere particular importancia y está muy vinculado al manejo de la política arancelaria (38).

c. La armonización de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de producción y comercialización; y a la vez, adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado

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en tasas de interés promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad.

d. La armonización de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminación de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneración o devolución de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de fletes menores para bienes de exportación; y la armonización de otros mecanismos como la devolución de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo.

e. La armonización de las relaciones externas, orientadas a preservar las condiciones de funcionamiento transparente del espacio económico ampliado, coordinando la posición de los socios en sus negociaciones internacionales y aprovechando, como ya se ha mencionado, la conformación de una política comercial comunitaria, la cual permitiría una mayor capacidad de relacionamiento de la UA con el resto del mundo.

En el caso de América Latina se procuraría que cada UA subregional, otorgara tratamientos especiales en el ámbito latinoamericano ante el objetivo de conformar una Unión Aduanera Latinoamericana, como etapa previa al objetivo final de lograr una Comunidad Económica Latinoamericana. 4.Institucionalidad del proceso de integración latinoamericana Definida la "direccionalidad" del proceso de integración latinoamericana y la importancia de los mecanismos a instrumentar en la etapa de UA, es necesario considerar el grado de "institucionalidad" que debe acompañar este proceso. El análisis por hacer depende fundamentalmente del objetivo final que se le asigne a la integración latinoamericana, pues en la medida que esta tenga aspiraciones de alcanzar las etapas más avanzadas, será más evidente la necesidad de revisar y reestructurar más profundamente la institucionalidad que la acompaña. En estas circunstancias, debería ser una prioridad de los próximos meses, el análisis y discusión abierta por todos los sectores de las reformas urgentes a introducir, en la que deberían participar, además de los gobiernos (39), el sector privado en tanto responsable de ejecutar los compromisos adquiridos y, organismos regionales como el CEFIR, la CEPAL, el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sin dejar de contar con las experiencias y comentarios de los órganos subregionales y regionales de integración. Por lo pronto, esbocemos algunos comentarios:

a. La experiencia conocida de institucionalidad exitosa, es la de la CE, cuya estructura de dirección, gestión y coordinación del proceso, se soporta en una estructura institucional fuerte y amplia (40). Debates recientes contra la "tecnocracia de Bruselas", responden en el fondo a intereses de sectores puntuales como el agrícola o a países como Gran Bretaña, reacios a la supranacionalidad de los órganos comunitarios.

b. Adelantar un proceso de integración económica, no se limita a la negociación de listas de liberación de intercambio, acompañándolas de mecanismos puntuales para apoyar las condiciones en que se desarrollará el comercio liberado.

Se requiere una gestión detallada y cuidadosa que despeje la direccionalidad del proceso, que analice los obstáculos presentados, que prevenga posibles inconsistencias, que proponga la armonización de políticas, y que actuando supranacionalmente evite el contenido subjetivo de las representaciones nacionales (41).

c. Estudios muy recientes llegan a sugerir que : "podría estudiarse la creación de un organismo técnico supragubernamental de integración, cuyo papel principal fuera anticipar los pasos siguientes del proceso de integración. Como es evidente, dichas propuestas deberían tener un sólido apoyo en los antecedentes del proceso de integración. Este organismo podría ser establecido por un acuerdo político del más alto nivel, tal como el del Grupo de Río, más los otros Presidentes de la región. Una forma de prevenir un posible proceso de burocratización del organismo a ser creado es el de poner un plazo para el cumplimiento de sus funciones" (42).

d. Sin en lugar de crear un nuevo organismo técnico supragubernamenal, se procede a encargarle a la ALADI las responsabilidades de convergencia de los esquemas y formas de integración existentes, considero que debería procederse primero a una modificación profunda del Tratado de Montevideo

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de 1980, pues no es factible que pueda responder por objetivos mucho mayores sin ser reestructurado y modificados sus instrumentos. En esta alternativa, deberá adicionalmente tenerse en cuenta que la integración tiene a ser de Latinoamérica y del Caribe, y que no tienen presencia en la ALADI ni los países centroamericanos, ni los países caribeños.

e. Un paso inicial que podría darse desde ya, es impartir instrucciones por los propios Presidentes para adelantar a partir del presente año una coordinación permanente entre los esquemas de integración subregional existente: Acuerdo de Cartagena, MERCOSUR, MCCA y CARICOM, con miras a la convergencia de estos procesos. Allí está toda la América Latina, con la excepción de Chile y México, con la ventaja conceptual de que todos estos esquemas subregionales se han definido como MERCADOS COMUNES, elemento de mucha importancia para el propósito de avanzar en la conformación de un Mercado Común Latinoamericano como paso previo a una Comunidad Económica Latinoamericana. Sería conveniente que cada esquema subregional negociara comunitariamente los acuerdos de integración con Chile y México y entre sí, siendo particularmente cuidadosos de establecer normas de origen muy precisas, en el caso de México, dados los compromisos dados los compromisos pactados por este país en su acuerdo de libre comercio con EE.UU. y Canadá.

Ante la inminencia de resultados en las negociaciones del Grupo de los Tres (G-3) (Colombia, Venezuela y México), sería también conveniente procurar su rápida "multilateralización", con la incorporación en lo posible de los otros socios andinos.

f. Existiendo reuniones presidenciales que se han ocupado de hacer el seguimiento a los avances y compromisos en materia de integración para cada uno de los cuatro procesos subregionales, las reformas institucionales deberán contemplar el mecanismo más adecuado para que se realice el seguimiento al que podría ser el nuevo paradigma de la integración latinoamericana: una COMUNIDAD ECONOMICA LATINOAMERICANA. Ello respondería a los propósitos de quienes nos dieron la independencia, entre los que cabe recordar las palabras del Libertador Simón Bolívar: "Una sola debe ser la Patria para todos los Americanos".

NOTAS

1. Inicialmente, la consolidación de sólidos espacios nacionales dentro del continente europeo dio origen a la implantación de Uniones Aduaneras, como fue el caso de la italiana alrededor del Piamonte, y de la alemana, conocida como la Zollverein, alrededor de Prusia: ver Dell 1965 y Tamanes 1965.

2. Luxemburgo formó parte de la Zollverein, pero se separó de ésta luego de la Primera Guerra Mundial y se orientó hacia una UE con Bélgica.

3. Si bien el primer paso se dio en 1930, sólo durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos en el exilio de Bélgica, Holanda y Luxemburgo dieron forma al BENELUX, cuya convención entró en vigor en 1848.

4. Antes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica) formada en 1984 para coordinar el Plan Marshall, planteó la creación de una o varias uniones aduaneras, idea que no prosperó por la oposición principalmente del Reino Unido quien traía su zona de preferencias en el Commonwealth. La CECA, en tanto que UA limitada a ciertos productos, tuvo más viabilidad, con lo cual el Tratado de París gestionado por Robert Schuman y Jean Monnet entró en vigor en 1952, con la participación de los tres integrantes del BENELUX y de Alemania, Francia e Italia, quienes luego constituirían el MCE.

5. La creación del MCE se debatió desde 1955 y luego de múltiples reuniones e informes, en donde destaca el Informe Spaak, se firmó el Tratado Constitutivo de la CEE en marzo de 1958.

6. Los representantes del BENELUX en la CECA expusieron desde 1955 la idea de crear un MCE, idea que tenía como antecedente el proyecto presentado en 1952 de creación de una Comunidad Europea de Defensa, el cual no prosperó. Los intentos previos que desarrolló la OECE con hechos tangibles como la Unión Europea de Pagos, se entramparon en cuanto a la integración por el número tan elevado de países que la integraban: diecisiete. Mientras los "seis" estuvieron decididos desde el principio por un mercado común, los once restantes se inclinaban por una ZLC.

7. De una parte, agregándose a Gran Bretaña. Irlanda y Dinamarca, se sumaron España y Portugal y actualmente han demandado su ingreso a la Comunidad Austria, Noruega y Suecia. De otra, los doce países miembros de la Comunidad aprobaron en Maastricht-Holanda en diciembre de 1991 el Tratado de Unión Europea, según el cual se alcanzaría la Unión Política, Económica y Monetaria a más tardar e enero de 1999, lo que supondrá en etapas previas completar el mercado único, avanzar hacia la estabilidad de precios y cambiaria, establecer un Instituto Monetario Europeo que

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prepare el camino para llegar a un Sistema Europeo de Bancos Centrales, ejecutor de la política monetaria.

8. En un documento publicado entonces (CEPAL/ONU 1959) se planteaba como objetivo de largo plazo, el que "bienes y servicios, hombres y capitales circulen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado común latinoamericano". Dos años antes, la Conferencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Buenos Aires declaraba "la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano". Y remontándonos aún más, en el primer período de sesiones de la CEPAL celebrado en 1948, se aprobó una Resolución que planteaba como tema de deliberación futura el de una "Unión Aduanera Latinoamericana".

9. El MCCA fue el producto de más de ocho años de reuniones durante la década del ´50, que se materializaron en 1958 con la suscripción del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, mediante el cual se establecía una ZLC de alcance regional que se perfeccionaría en diez años hasta llegar a constituir una UA. Este fue sustituido por el Tratado General de Integración Económica que entró en vigencia en junio de 1961: véase Moscarella y Wionczek 1964.

10. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscribieron en 1960 el Tratado de Montevideo, constitutivo de la ALALC, a la cual se sumaron en 1961 Colombia y Ecuador, en 1966 Venezuela y en 1967 Bolivia. Como ZLC, pretendía en un lapso de doce años liberar el intercambio mediante negociaciones anuales de listas nacionales, las que eran negociadas producto por producto que eran retirables de las mismas; y la negociación de una Lista Común a la cual irían los productos para los que se acordaría la eliminación completa de los derechos, los que no eran retirables. Las negociaciones en la Lista Común no pasaron de la primera fase, la de las listas nacionales se detuvo para fines de la década y el proceso, que en la práctica favoreció a las naciones de mayor desarrollo relativo, entró en crisis. Debe recordarse una vez más, que en las reuniones celebradas en 1958 y 1959, por el grupo de trabajo de la CEPAL sobre mercado común, el plan elaborado incluía en su punto 4 que "Sería deseable establecer una tarifa aduanera única frente al resto del mundo". Como se comentó en la nota (9), en los estudios de la década del ´50, siempre se habló de UA y de Mercado Común, pero la prisa de las cuatro repúblicas sureñas, que deseaban medidas inmediatas, llevó a la concreción del Tratado de Montevideo que nació con las limitaciones comentadas: véase CEPAL/ONU 1959 y Wionczek 1964.

11. Luego de negociaciones lideradas por los Presidentes Eduardo Frei de Chile y Carlos Lleras Restrepo de Colombia, el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de Cartagena, sumándose Venezuela en 1973. Por divergencias de política económica, Chile se retiró en 1976.

12. Si bien el Tratado de 1980 habla del objetivo nominal de llegar a un mercado común, sin calendarios ni compromisos, los mecanismos establecidos están diseñados apenas para la relación bilateral a través de la negociación de Acuerdos de Alcance Parcial, cuyas preferencias no son extensibles a los demás. Los intentos de multilateralizar las negociaciones a través de la PAR, no han tenido avances significativos. Se impone una revisión del Tratado mismo, si se quiere que juegue un papel activo en el contexto integracionista de la década del noventa. A propósito de ello anota un documento reciente (CEPAL 1992ª) lo siguiente: "Donde quizás se produjeron los menores avances fue en la multilateralización de los compromisos. La llamada "apreciación multilateral" de los acuerdos parciales no ha producido ningún resultado práctico. De hecho se convirtió en un mero ritual mediante el cual se informa a los demás países de los convenios celebrados a nivel parcial. No deja de tener su ironía el hacho que la homologación ante la ALADI ha sido justamente utilizada para evitar que los demás países usufructen de lo concedido en los acuerdos parciales. De este modo la dimensión multilateral del proceso de integración quedó en suspenso, aunque últimamente se observa una tendencia de adelantar la integración en el contexto de conjuntos subregionales".

13. A nivel andino, por ejemplo, se generalizaron las restricciones unilaterales al comercio ya liberado entre Colombia, Perú y Venezuela, restableciéndose la negociación de convenios bilaterales que establecían cupos de importación para procurar garantizar unas corriente mínimas de comercio. Esta situación se reflejó en la negociación del Protocolo de Quito de 1987, en el cual se incorporó el Régimen de Comercio Administrado que en la práctica constituía un retroceso respecto a productos que habían quedado totalmente liberados desde 1983.

14. Caída del Muro de Berlín y comienzo de la incorporación de los países de Europa Oriental a la economía de mercado; Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y Canadá; Acuerdo de Libre Comercio entre Argentina y Brasil; Concreción de Europa 92; consolidación de los países asiáticos integrantes de la ASEAN.

15. Anuncio de la Iniciativa para las Américas; incorporación de México a la negociación con EE.UU. y Canadá; nuevo impulso al MCCA; incorporación de Uruguay y Paraguay a las negociaciones argentino-brasileñas con miras a la creación del MERCOSUR; creación del Consejo Andino de

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Presidentes y aprobación del Diseño Estratégico de este proceso; relanzamiento del CARICOM; Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y México.

16. Luego de las Reuniones de carácter político Esquipulas I y II, los Presidentes Centroamericanos iniciaron un proceso de reuniones semestrales, centradas en la recuperación económica y en la integración, la primera de las cuales se realizó en junio de 1990 en Antigua, Guatemala, en la que se aprobó el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA), en el que se decide entre otros temas, acordar una nueva estructura arancelaria. Las siguientes se celebraron en Puntarenas, Costa Rica en diciembre de 1990; San Salvador, El Salvador en julio de 1991; Tegucigalpa, Honduras en diciembre de 1991; Managua, Nicaragua en junio de 1992 y Ciudad de Panamá, Panamá en diciembre de 1992. Tales reuniones han significado un relanzamiento integral del MCCA, que han permitido avanzar en la liberación del comercio entre sí, principalmente entre Guatemala, Honduras y El Salvador; en la negociación de una estructura de cuatro niveles del AEC y en la armonización de algunos instrumentos de política económica principalmente a través de reuniones de los Gabinetes Económicos. La meta es alcanzar en el presente año la fase de UA. A nivel institucional se aprobó desde el año anterior la nueva estructura orgánica de la región, a través del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y lo que es más importante, orientar el proceso hacia una COMUNIDAD ECONOMICA CENTROAMERICANA.

17. Un año antes que los centroamericanos, los Presidentes Andinos iniciaron sus reuniones semestrales, las que se han efectuado de la siguiente manera: primera reunión en Cartagena (Colombia) en mayo de 1989; segunda reunión en Galápagos (Ecuador) en diciembre de 1989 en la cual se aprobó el Diseño Estratégico para la Orientación del GRAN en la década de los ´90; tercera reunión en Macchu Picchu (Perú) en la que se creó el Consejo Presidencial Andino; cuarta reunión en La Paz (Bolivia) en noviembre de 1990 en la cual se acordó la profundización del Diseño Estratégico, adelantando el término de los compromisos para el presente quinqueño; quinta reunión en Caracas (Venezuela) en mayo de 1991 en la cual se impulsó la armonización de políticas económicas y la sexta reunión en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991 en la que se aprobó el Acta de Barahona que adelanta un AEC de cuatro niveles (5/10/15/20 %) por grado de elaboración para 1992, así como la culminación de la ZLC para mediados de ese año y el inicio de armonización de incentivos a las exportaciones. Serios problemas estructurales de la economía peruana y una concepción diferente sobre los niveles de AEC, llevaron al Perú a "suspenderse" desde mediados de 1992 hasta fines de 1993 de los principales compromisos del Acta de Barahona. Adicionalmente, los hechos políticos del 5 de abril de 1992 en dicho país, provocaron la suspensión temporal de las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Debe destacarse, sin embargo, que los restantes Países Miembros acordaron la culminación total del Programa de Liberación desde fines de 1992; una estructura de AEC que regirá hasta comienzos de 1994, fecha en que se acordará la estructura definitiva; y la eliminación de aquellos aceptados por la normativa del GATT.

18. El Tratado para la constitución del MERCOSUR fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mercado común deberá estar conformado el 31 de diciembre de 1994, para lo cual se establece un programa de desgravación lineal y automático para el universo arancelario que comenzó en junio de 1991 con el 47% de desgravación y debe avanzar semestralmente hasta culminar el 100% en diciembre de 1994. Se estableció una Lista de Excepciones para cuya reducción Paraguay y Uruguay contarían con plazo hasta diciembre de 1995. Igualmente se consagró el establecimiento de un AEC con la consiguiente adopción de una política comercial conjunta, tan indispensable y característica de una UA. Finalmente, se previó la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales con el fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia.

19. En la V Cumbre Presidencial del Grupo de Río celebrada en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991, se dice lo siguiente en cuanto a integración regional: "Resaltaron los trascendentales resultado s ocurridos en el proceso de integración latinoamericana durante el último año. Señalaron particularmente, la creación de zonas de libre comercio y de mercado común, la multiplicación de acuerdos bilaterales o plurinacionales". "En este contexto acordaron continuar promoviendo iniciativas de integración de alcance regional y subregional, multilateral y bilateral, competitivas y abiertas al comercio internacional, con la convicción de que ellas permitirán la conformación de un Espacio Económico Común Latinoamericano".

20. En Sunkel 1992 se afirma: "Corresponde enfrentar los enormes déficit acumulados: la "vieja pobreza" heredada del modelo económico anterior y la "nueva pobreza" generada por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la reestructuración", y agrega más adelante: "así como todos aceptan la necesidad de tener equilibrios macroeconómicos, es preciso lograr también "equilibrios macrosociales básicos".

21. El avance e el grado de apertura de las economías latinoamericanas no ha estado compensado con la apertura de los mercado s de las naciones industrializadas, en donde el problema se centra en

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las barreras no arancelarias, que siguen siendo muy significativas. A este respecto, ver CEPAL 1992b.

22. Si nos atenemos a lo sostenido por el entonces Ministro de Economía del Perú Carlos Boloña durante las negociaciones del AEC del Grupo Andino, los organismos multilaterales le habrían demandado alcanzar un arancel flat a más tardar en 1995.

23. En SELA 1991b se sostiene que: "La apertura unilateral a la economía mundial –como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos- si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo, no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa, y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de inserción externa y de desarrollo. Dentro de este contexto, quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc, preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica".

24. Sobre la relación entre políticas de apertura y esquemas de integración, dos autores (Vacchino y Solares 1992) planteaban recientemente lo siguiente: "Aunque se puede percibir una relación positiva entre las políticas de apertura y la adopción de programas de liberación comercial en el marco de los esquemas de integración, conviene precaverse contra excesivos optimismos, pues la eficacia de un programa de liberación comercial es reducida cundo se trata de niveles arancelarios bajos, ya que los márgenes de preferencia para los países asociados se tornan forzosamente menos atractivos e, incluso, podrían ser discriminadores e inciertos cuando el ritmo de reducciones de las tarifas arancelarias difiere entre países. Por otra parte, el funcionamiento de un espacio comercial ampliado requiere de una cierta protección frente a terceros, dada por un AEC, que no siempre es posible en caso de mediar una política de apertura generalizada al momento de establecer la magnitud y el ritmo de esta apertura frente a terceros países". "Para atenuar estas limitantes, relacionadas con el casi inexistente trato discriminatorio a favor de los países asociados, se hace imprescindible prever que las condiciones de competencia y acceso a los mercados sean crecientemente homogéneas. Esto se logrará mediante la armonización de determinadas normas, como las de incentivos a las exportaciones, los derechos compensatorios, las normas de origen, las cláusulas de salvaguardia y otras".

25. En SELA 1991b se dice lo siguiente: "Se ha sugerido que la reconversión productiva de los países de la región –necesaria para mejorar la inserción internacional y dinamizar el desarrollo económico- debe apoyarse en una estrategia activa de promoción de procesos productivos que incorporen y difundan progreso técnico, de modo de obtener ganancias genuinas de productividad que permitan atender al mismo tiempo los objetivos de crecimiento económico y equidad distributiva. Para que esta iniciativa tenga éxito, una mayor apertura comercial que en el pasado debe combinarse con una estructura de protección y promoción de aquellas actividades que sea gradual, selectiva y temporaria, a efectos de producir dinámicamente nuevas ventajas competitivas. En esta estrategia, las reformas en el régimen de comercio exterior deben ser acompañadas por políticas industriales activas que promuevan un patrón de especialización intrasectorial y permitan aprovechar potenciales externalidades y economías de escala y de diversificación". "Se ha planteado que en una estrategia de esta naturaleza la integración adquiere una nueva racionalidad y, a su vez, contribuye a su eficacia. Un efectivo mercado ampliado regional o subregional, con márgenes de preferencia ciertos –cuyo nivel depende de la situación de los sectores y debe irse definiendo dinámicamente- condiciones de competencia homogéneas y un razonable grado de coordinación o convergencia de las políticas macroeconómicas y sectoriales, puede ser una herramienta poderosa para obtener ganancias de productividad en sectores maduros y crear condiciones de mayor eficiencia en la implantación de nuevas actividades. Lo anterior, combinado con una mayor participación y negociación entre actores empresariales exigidos por la competencia, puede conducir a la necesidad de pactar especializaciones y complementaciones productivas".

26. Refiriéndose a los acercamientos bilaterales o trilaterales que han venido desarrollando países andinos, simultáneamente a la profundización de los compromisos del GRAN, el SELA (SELA 1991b) se pronuncia así: "La consecuencia de todo lo anterior es que puede producirse la incorporación de dos o más beneficiarios al Acuerdo de Cartagena, al menos en lo que respecta al disfrute de los principales mercados –Colombia y Venezuela- y que Bolivia, Ecuador y Perú tendrán competidores regionales en esos mercados, en general, bajo iguales condiciones de acceso en materia de liberación de gravámenes y restricciones. Por otra parte, ni Chile ni México se comprometen a mantener los márgenes de preferencia, en tanto lo países andinos estarán sujetos a un AEC, cuya modificación significa el consentimiento de todos los socios del Grupo Andino".

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27. Bolivia y Chile: Actualmente en negociaciones con la finalidad de suscribir un Acuerdo de

Complementación Económica en el marco de la ALADI (ampliación del Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre ambos países). Bolivia y México: En noviembre de 1992 se anunció la intención de firmar un Tratado de Libre Comercio, la suscripción del mencionado Acuerdo se espera concretar los primeros meses de este año. Colombia y Chile: En julio de 1991 se firmó un Tratado de Intención para iniciar las negociaciones tendientes a suscribir un Acuerdo de Libre Comercio. Posteriormente, a fines de 1992, se iniciaron nuevamente las negociaciones con la intención de suscribir el mencionado Acuerdo con lo cual pretenden llegar a un nivel 0 de arancel entre cuatro y seis años a partir del Tratado que se negociaría en el marco de la ALADI. Colombia, México y Venezuela: Actualmente en plenas negociaciones, con miras a firmar el Acuerdo de Libre Comercio en el transcurso del presente año. Colombia y Centroamérica: Colombia tiene un gran interés en crear una ZLC con toda la zona de América Central, para lo cual negociaría Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con cada país Centroamericano. Colombia y el Caribe: Interés por parte de Colombia de suscribir Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con los países que conforman el CARICOM. Dichos Acuerdos contendrían programas de liberación graduales conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Ecuador y Chile: Intenciones de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. Ecuador y México: Intención de firmar un Acuerdo de Libre Comercio dentro del marco del G-3. En este sentido el Presidente de Ecuador viajó a México en febrero del presente año, con la finalidad de formalizar su petición ante el Presidente de México para incorporarse al G-3. México y Chile: El 22 de septiembre de 1991 se firmó el Acuerdo de Complementación Económica entre ambos países. Dicho Acuerdo contiene, entre otros aspectos, u Programa de Desgravación con dos ritmos de liberación iniciados ambos el 1º de enero de 1992, el primero culminaría el 1º de enero de 1996 y el segundo más lento el 1º de enero de 1998. México y Centroamérica: El 20 de agosto de 1992, México suscribió un Acuerdo Marco de Cooperación Comercial con los países centroamericanos. El mencionado Acuerdo estableció las bases para la negociación de Tratados Bilaterales que convierta a México y a América Central en una ZLC en 1996. En el transcurso de este año México tendrá negociaciones con Nicaragua y Costa Rica, a nivel bilateral, mientras que con Honduras, El Salvador y Guatemala establecerán planteamientos en bloque. Perú y Chile: Se anunció a principio de 1991 la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas naciones. Sin embargo hasta la fecha no se ha suscrito el mencionado Acuerdo. Perú y México: En el transcurso de 1991 el Comité Bilateral de Hombres de Negocios Perú –México anunció la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambos países. Hasta la fecha no se ha concretado nada al respecto. Venezuela y Chile: En octubre de 1990 empezaron las negociaciones para la suscripción de un A cuerdo de Complementación Económica con la firma de las Bases de Entendimiento para establecer un Espacio Económico Ampliado al 31 de diciembre de 1994. El Acuerdo no se llegó a firmar en 1991 como se tenía previsto. Posteriormente en 1992 se elaboró un Proyecto de Acuerdo de Complementación Económica para el establecimiento de un Espacio Económico Ampliado, que contenía, entre otros aspectos, un Programa de Liberación de cuatro años el cual entraría en vigor el 1º de enero de 1992 y culminaría en 1996 para la mayor parte del comercio recíproco. Para un grupo de productos el ritmo de desgravación arancelaria sería más lento, se iniciaría el 1º de enero de 1992 y culminaría a fines de 1999. Dicho Acuerdo tampoco se llegó a suscribir. Actualmente están negociando la firma de un Acuerdo de Libre Comercio, con un período de desgravación arancelaria de cuatro años hasta llegar a 0, una pequeña cantidad de productos sensibles se desgravaría en seis años y un número muy reducido quedaría dentro de la Lista de Excepciones. Venezuela y Centroamérica: En julio de 1991 Venezuela y el MCCA suscribieron las Bases para un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones que contiene entre otros aspectos, un programa de liberación gradual conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Actualmente se viene negociando un Proyecto de Acuerdo de Libre Comercio con esta región, el cual se pretende suscribir en febrero del presente año en la Reunión Presidencial del G-3 y del MCCA. Posteriormente con la firma del Acuerdo, se procederá a montar un Programa de Liberación comercial antes del 30 de junio del presente año, a partir de esa fecha se procederá en varias etapas a la desgravación del universo arancelario. Venezuela y el CARICOM: E n la XII Cumbre de la Comunidad del Caribe, Venezuela propuso la creación de una ZLC Unilateral con los países del CARICOM. Al respecto, ambas partes han negociado un proyecto de Acuerdo Marco de vinculación multilateral que contiene, entre otros

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aspectos, Programas de Liberación de gravámenes y otras restricciones conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica.

28. Dentro del Acuerdo de Cartagena, la suspensión temporal del Perú de compromisos comunitarios como el Programa de Liberación entre otros, lo ha llevado a suscribir Convenios Bilaterales con cada uno de sus cuatro socios andinos, con el propósito de mantener liberados algunos productos del intercambio subregional. Estos convenios incorporan cláusulas sobre origen, competencia desleal o arbitraje que pueden duplicarse u oponerse a la normativa subregional. Acuerdo Comercial Perú-Bolivia: Suscrito el 12 de noviembre de 1992. Entrada en aplicación el 11 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Colombia: Suscrito el 23 de octubre de 1992. Entrada en aplicación el 31 de diciembre de 1992. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Ecuador: Suscrito el 13 de noviembre de 1992. Entrada en aplicación el 5 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Venezuela: Suscrito el 22 de octubre de 1992. Entrada en aplicación el 21 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993.

29. Grupos de Trabajo de MERCOSUR: El Grupo Mercado Común ha constituido Subgrupos de Trabajo a efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas, entre los cuales figuran:

Subgrupo 1: Asuntos Comerciales Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros Subgrupo 3: Normas Técnicas Subgrupo 4: Política Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio Subgrupo 5: Transporte Terrestre Subgrupo 6: Transporte Marítimo Subgrupo 7: Política Industrial y Tecnológica Subgrupo 8: Política Agrícola Subgrupo 9: Política Energética Subgrupo 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas Subgrupo 11: Asuntos de Trabajo Grupos de Alto Nivel en el Marco del G-3: Se conformaron doce Grupos de Alto Nivel para ir precisando las acciones en los diferentes campos de interés. A continuación se detallan los doce Grupos mencionados:

1. Grupo de Alto Nivel sobre Comercio: a. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Origen; b. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Competencia; c. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Técnicas; d. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Fitosanitarias y Zoosanitarias; e. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Gubernamentales.

2. Grupo de Alto Nivel sobre Energía: a. Grupo Técnico de Interconexión Eléctrica; b. Grupo Técnico de Hidroelectricidad; c. Grupo Técnico de Gas; d. Grupo Técnico de Carbón;

3. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Aéreo. 4. Grupo de Alto Nivel sobre Telecomunicaciones. 5. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Marítimo. 6. Grupo de Alto Nivel sobre Cultura. 7. Grupo de Alto Nivel sobre Turismo. 8. Grupo de Alto Nivel sobre Finanzas. 9. Grupo de Alto Nivel sobre Cooperación con Centroamérica y el Caribe. 10. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Terrestre. 11. Grupo de Alto Nivel sobre Ciencia y Tecnología. 12. Grupo de Alto Nivel sobre Medio Ambiente.

30. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "si los países que ahora participan en las distintas subagrupaciones y acuerdos parciales deciden abordar sobre una base individual las negociaciones con el objeto de liberalizar el comercio entre esquemas, entonces pueden surgir serias dificultades de tipo formal y logístico, tanto en la fase de negociación, como en la aplicación de los acuerdos. El proceso de negociación se volvería particularmente intrincado si los países optan por entendimientos muy parciales en cuanto al número de países involucrados y al grado de cobertura de los productos. La multiplicidad de las negociaciones coparía la capacidad de los equipos nacionales. El camino hacia una zona regional de libre comercio se vería crecientemente obstaculizado por una verdadera telaraña de entendimientos parciales, cada uno con sus propias estipulaciones, lo que haría muy engorrosa su multilateralización. Por último, pero no por eso menos

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importante, los agentes económicos y las aduanas nacionales se verían demasiado exigidos en su capacidad de interpretación y de aplicación de la resultante diversidad de aranceles y demás reglamentos del intercambio. Más conflictiva aún se presenta la negociación e implantación de una AEC y las armonizaciones de las demás políticas claves, pero estas materias podrían ser abordadas gradualmente en la medida que se vaya haciendo realidad la integración de los mercados".

31. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "En su afán de abrir sus economías es de importancia que los países no pierdan de vista el potencial que les ofrece la integración, máxime en el momento actual en que en otras regiones se observa el afianzamiento y el fortalecimiento de los esquemas de integración y de los bloque económicos. En este concierto internacional, dominado por bloques, los países latinoamericanos solamente serán tomados en cuenta en la medida que la región logre una integración real, lo que además les daría una base sólida para adoptar una posición armonizada hacia fuera".

32. Benavente y West 1992 expresan a este respecto lo siguiente: "Para mediados de los años noventa, la región latinoamericana y del Caribe podría estar estructurada en torno a cuatro grupos económicos sólidos: el MCCA, la CARICOM, el Pacto Andino y el MERCOSUR. Además, posiblemente habría una compleja red de zonas bilaterales de libre comercio entre distintos países. Esta red llevaría consigo el riesgo de provocar múltiples efectos de desviación de comercio y distorsiones de las ventajas comparativas. El desafío siguiente será el de ampliar esa red bilateral para integrar a los propios grupos subregionales, de manera que a fines del decenio exista una sola zona latinoamericana de libre comercio o unión aduanera, como mínimo, que pueda integrar un espacio del mismo tipo con los países de América del Norte".

33. El autor más conocido que desarrolló el tema en la década del cincuenta fue Jacob Viner, al cual se sumaron Gottfried Haberler y Bela Balassa(1964). De los conceptos de este último se hará uso en este capítulo.

34. Conceptos extraídos de Lahera 1992. Y agrega el autor: "La integración es un mecanismo privilegiado para aplicar el enfoque sistemático correspondiente a la transformación productiva con equidad. Mediante este proceso es posible aumentar la eficiencia e incorporar tecnología al proceso productivo; aprovechar economías de escala en los procesos productivos y en la infraestructura; reducir rentas monopólicas u oligopólicas, e inducir nuevas inversiones".

35. Esto ya había sido considerado por Haberler al analizar el mercado común europeo (1959) y es citado por Balassa (1964).

36. Este autor afirma lo siguiente: "Hemos comenzado preguntando si una unión aduanera puede ofrecer algo que no pueda ofrecer una liberalización unilateral del comercio. La primera respuesta, suponiendo constantes los términos del intercambio, fue que no. La respuesta cualificada reconociendo la posibilidad, y en verdad la probabilidad, de que los términos del intercambio se alteren, va en otra dirección completamente diferente. Una vez que tomamos en consideración al país socio y los costos de transporte mundiales, hay beneficios importantes por el lado de la exportación. La reducción unilateral de aranceles es una importante liberalización, que mejorará la asignación de recursos, pero que no favorece las exportaciones. Las uniones aduaneras por el contrario son una estrategia de acceso al mercado y producen mejoras de precios para los exportadores. Más aún, no hay presunción de que estos beneficios del acceso al mercado no vayan a dominar a los beneficios extra, por el lado de la importación, que ofrece una liberalización unilateral del comercio."

37. En CEPAL 1991 se sostiene lo siguiente: "Una desgravación acelerada que reduce los aranceles a niveles que resultan bajos aún en el contexto internacional, deja poco margen para avanzar en la constitución de un mercado regional preferencial. Además no sería imposible que la apertura general avanzara más aceleradamente que la apertura hacia los países de la región, y entonces se produciría una situación a todas luces indeseable de una preferencia negativa para las importaciones desde la región vis-a-vis las importaciones desde la extrarregión."

38. El SELA (SELA 1991b) dice sobre este particular: "En la medida que las reformas comerciales tienden a eliminar el uso de barreras no tarifarias, la estructura de protección –basada ahora en aranceles relativamente bajos- se vuelve mucho más sensible que en el pasado a las fluctuaciones en el tipo de cambio." "Los problemas de convergencia en relación con la política cambiaria no se encuentran tanto en la diversidad de sistemas utilizados sino, principalmente, en que ésta ha dejado de definirse en función de la estructura de protección y de equilibrio del comercio exterior, y responde más bien a los movimientos en la balanza de capital y a estrategias antiinflacionarias. Todo ello conduce a que la política cambiaria no asuma su papel de complemento de los aranceles para brindar una protección mínima a la producción nacional. Por el contrario, la tendencia a la sobrevaluación del atraso cambiario, sumada a los bajos aranceles, provoca desalientos temporales a las exportaciones y genera importaciones superfluas".

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"Los años noventa presentan un contexto más favorable para la armonización gradual de las políticas cambiarias, a medida que el tipo de cambio se puede utilizar como un instrumento activo de política económica. La experiencia internacional muestra que las alternativas para promover la estabilidad cambiaria que pueden interesar a los países de América Latina son variada y, dependiendo del grado de integración en los mercados ampliados (área preferencial, ZLC, unión aduanera o mercado común), pueden contemplar desde simples compromisos de consulta e intercambio de informaciones, hasta acuerdos sobre modalidades de regulación del tipo de cambio, esquemas para que las paridades fluctúen dentro de rangos convenidos y mecanismos para sustentar las monedas y las balanzas de pagos de algunos países en dificultades".

39. A nivel del GRAN, la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante Decisión 325 del 25 de agosto de 1992 acordó estudiar la reestructuración del órgano técnico de dicho proceso: la Junta. Por su parte, los Cancilleres del GRAN encargaron al ex –canciller de Bolivia Carlos Iturralde, la realización de un estudio para la reforma de los organismos integrantes del Sistema Andino de Integración: Junta, Tribunal, Convenios Sociales, a ser considerado en el presente año. En cuanto a la ALADI, los Ministros de Relaciones Exteriores de los once países han ordenado, recientemente analizar modificaciones y mejoras al Tratado de Montevideo de 1980. En el caso del MCCA, sus Presidentes acaban de poner en marcha este año el SICA que agrupa las diversas instancias institucionales como el Consejo de Presidentes, la SIECA (Secretaría Permanente del Tratado para la Integración Económica Centroamericana), el Parlamento, el Tribunal de Justicia y otros.

40. En el SELA 1991b se expresa: "Las opciones organizativas y operativas para encarar las diversas funciones que nacen con las nuevas metas de la integración son muchas y es deseable que sean examinadas en correspondencia con los altos objetivos trazados en los compromisos recientes. Esto es particularmente válido en el MERCOSUR, que se origina con una precaria estructura organizativa e institucional. La experiencia de la CEE es indicativa de cómo la estructura organizativa e institucional que acompaña al proceso de integración es inevitable fuerte y compleja". "El paradigma europeo debería hacer reflexionar acerca del desafío de materializar las expresiones de voluntad política no sólo en tratados, cuya fuerza obligatoria es precaria, sino en una sólida armazón que cubra las exigencias jurídicas, políticas y operativas, y que permita consolidar y dinamizar los avances de los procesos de integración".

41. En Lahera 1992 se afirma al respecto: "La institucionalidad entre acuerdos de integración –tradicionales o nuevos- requiere despejar en primer lugar el tema de la direccionalidad del proceso de integración. Si el objetivo final es la conformación de una ZLC en América Latina y el Caribe, parece clara la necesidad de una institución independiente de cada acuerdo y cada gobierno en la que puedan analizarse los obstáculos que se oponen a los avances en dicha dirección". "El proceso de integración entre los países miembros de los diferentes acuerdos –antiguos y nuevos- y de los diversos acuerdos entre sí, requiere de una institucionalidad que actualmente no existe. Los organismos de los antiguos acuerdos fueron diseñados para un proceso de integración diferente y en los sustantivo, han sido dejados de lado en los nuevos acuerdos, en los que se ah establecido una institucionalidad basada en comisiones intergubernamentales ad hoc". "En la región coexisten dos lógicas respecto de la institucionalidad de la integración. La primera corresponde a antiguos organismos de la integración, respecto de los cuales se discute tanto la conveniencia como la posibilidad de que ellos sirvan de cauce institucional al proceso de integración en su conjunto, incluyendo la renegociación de los compromisos anteriores y los nuevos acuerdos de integración. La segunda lógica corresponde a los nuevos organismos de integración creados por cada acuerdo, los que no incluyen la participación de funcionarios o técnicos que no representen intereses nacionales."

42. En Lahera (1992) se habla de otras opciones como la de revisar y actualizar los mecanismos de integración existentes y la de encargar la tarea a alguna institución regional ya establecida.

REFERENCIAS BALASSA, Bela 1964.- Teoría de la integración económica. México: Uteha. BENAVATE, José Miguel y WEST, Peter 1992.- "Globalización y Convergencia: América Latina frente a un mundo en cambio", Revista de la CEPAL, Nº 47 (Agosto), Santiago de Chile. CEPAL 1991.- "La integración económica en los años noventa: perspectivas y opciones" (Agosto), Documento LC/R, 1042, Santiago de Chile.

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1992a.- "Panorama reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe" (15 de septiembre), Documento LC/R. 1189, Santiago de Chile. 1992b.- "Las barreras no-arancelarias a las exportaciones latinoamericanas en la Comunidad Europea, los Estados Unidos de América y el Japón" (Octubre), Documento LC/R. 1201, Santiago de Chile. CEPAL/ONU 1959.- "El Mercado Común Latinoamericano"(Julio), México D.F. DELL, Sidney 1964.- Bloques de Comercio y Mercados Comunes. México: Fondo de Cultura Económica. DORNBUSCH, Rüdiger 1989.- Los costos y beneficios de la integración económica regional", Pensamiento Iberoamericano, Nº 15, Madrid. LAHERA, Eugenio 1991.- "Convergencia de los esquemas de integración" (Octubre), Documento LC/R. 1192, Santiago de Chile. MOSCARELLA, Joseph La integración económica Centroamericana. SELA 1991a.- "Apertura comercial e integración regional en América Latina – Diagnóstico y escenarios alternativos" (Julio), Caracas. 1991b.- "Dinámica y dilemas de la integración regional", Secretaría Permanente, (Septiembre), Caracas. SUNKEL, Osvaldo 1991.- "La consolidación de la democracia y del desarrollo en Chile", Revista de la CEPAL, nº 47 (Agosto), Santiago de Chile. TAMAMES, Ramón 1965.- Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo. Madrid: Editorial Iberoamérica. VACCHINO, Juan Mario y SOLARES, Ana María 1992.- "Los nuevos impulsos de la integración latinoamericana", Revista de INTAL, Nº 180 (Julio), Buenos Aires. WIONCZEK, Miguel Integración de América Latina. 1964.- "La historia del Tratado de Montevideo", en Wionczek, M. (ed.): Integración latinoamericana, experiencias y perspectivas. México: Fondo de Cultura económica.

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INTEGRACION REGIONAL Y DESARROLLO: La Interacción de las Estrategias de Desarrollo, la Política Industrial y el Régimen de Competencia en los Mercados Comunes

Jacques PELKMANS

Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas y Director de EUROSCOPE, Maastricht

Los acuerdos de integración regional invariablemente apuntan a la noción más amplia de "desarrollo", incluyendo el crecimiento económico nacional y regional. Si la relación entre el crecimiento económico y la integración regional es de por sí compleja, la forma en que los acuerdos de integración regional realmente son útiles al "desarrollo" es más compleja aún. En la CE, en algunos aspectos, ambos conjuntos de relaciones son distintos en comparación con los acuerdos de integración regional entre PVDs. Además, aunque haya un acuerdo generalizado acerca de los aspectos económicos, sociales y de otra índole, la noción más amplia de desarrollo debería comprender el conjunto real de objetivos que difieren según el país, las corrientes políticas y las escuelas de pensamiento económicas, además de variar con el tiempo. De hecho, la noción de desarrollo será dinámica precisamente cuando haya efectivamente desarrollo.

Esta ponencia compara la experiencia de la CE con las cuestiones que emanan de las estrategias de desarrollo, la industrialización y la competencia en los acuerdos de integración regional entre PVDs. En la Sección 1 se examina el "triángulo de competencia" de la CE. Este rico concepto subraya la importancia predominante de la competencia en el mercado interno, pero asimismo clarifica de qué manera otras políticas de la CE -tales como las políticas comercial e industrial y las restricciones impuestas sobre la facultad regulatoria de los EM- constituyen instrumentos que generan y mantienen este impulso competitivo.

La Sección 2 resume los principios fundamentales que rigen la política comunitaria en materia de competencia. Aunque éste es sólo uno de los elementos de su régimen global de competencia, como se muestra en la Sección 1, es de todas maneras crucial para el funcionamiento apropiado del mercado interior.

Sólo un funcionamiento apropiado del mercado interior puede generar y sustentar las políticas dinámicas de ajuste, el desafío competitivo real y potencial y los incentivos para una constante aportación de espíritu empresarial y de innovación en los productos, los servicios, la distribución y la tecnología.

En la Sección 3 se presenta un resumen de los problemas especiales que enfrentan los PVDs al procurar servirse de la integración regional para sus estrategias nacionales de desarrollo. La Sección 4 analiza brevemente cómo las reformas de las políticas comerciales, combinadas con reformas internas orientadas a aumentar la exposición a la competencia y asociadas a estrategias nacionales competitivas, han modificado las perspectivas de muchos PVDs desde mediados de los años '80.

La Sección 5 presenta una tesis en favor del "regionalismo abierto".

En la Sección 6 se destacan las condiciones bajo las cuales las estrategias nacionales de desarrollo pueden utilizar el "regionalismo abierto", aproximándose de ese modo de manera apreciable al grado de apertura a la competencia que enfrentan las empresas de la CE en el mercado interior, sin que ello implique establecer un régimen de competencia tan exigente y relativamente centralizado como el comunitario.

1. El triángulo de la competencia en la CE

El Gráfico 1 muestra que la competencia en el mercado interior es el resultado de tres conjuntos de políticas a nivel comunitario:

• el establecimiento del mercado interior • un conjunto de políticas comunitarias (como la comercial, agrícola, industrial, de transportes, etc.) • la política de competencia (es decir, las clásicas leyes "anti-trust", el control de las ayudas estatales

y la vigilancia estrecha a que están sometidas las empresas estatales y aquellas que tienen derechos "exclusivos").

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El triángulo, por supuesto, sólo ofrece los rasgos del entorno competitivo en el que se desarrolla la actividad económica para empresarios, comerciantes y consumidores. La auténtica competencia es generada por los propios actores económicos. Aunque la confianza en el buen funcionamiento de los mercados está lejos de ser absoluta en la Comunidad, rara vez se presentan los problemas fundamentales que deben enfrentar los PVDs al emprender acuerdos de integración regional. El nivel de desarrollo de la CE, su tamaño y la gran diversificación de su producción y la cualificación de sus recursos humanos aseguran que el impulso competitivo del mercado interior sea un medio eficaz para intentar alcanzar sus objetivos de crecimiento (1). En teoría, el ángulo inferior derecho del triángulo podría reducir de manera significativa el impulso competitivo del mercado interior. Es decir que el régimen de política comercial podría resultar en una "fortaleza", la política industrial podría ser intervencionista y la política de transportes podría sesgarse hacia una regulación en un grado que exceda el necesario para superar los "fallos del mercado". Explicar las razones por las cuales en términos generales esto no se produce excedería el ámbito de este trabajo; valga decir que ello se debe a una mezcla de disposiciones explícitas en los tratados y a acontecimientos reales que afectan la conformación de esas políticas. Una de las consecuencias beneficiosas del programa '92 es que ha engendrado una actitud más liberal en las tres políticas. El problema estriba en la política agrícola, que es muy proteccionista en cuanto a los productos de zona templada, a excepción de los stocks de productos forrajeros y de semillas oleaginosas. Una interpretación positiva de la PAC está de hecho relacionada con el "desarrollo": entre 1958 y principios de los años '80 esta política podía justificarse como de ajuste estructural socialmente responsable que hacía posible que hubiera una tasa anual del 4,5% de emigración de mano de obra de la agricultura hacia la industria, los servicios y el sector público. Esta transformación a largo plazo generó un aumento uniforme en la productividad agrícola, sin los tremendos costos sociales que tuvieron, por ejemplo, las "enclosures" británicas en el siglo XIX. De todos modos, los costos internos y externos de la PAC, en caso de poder justificarse, ya no están basados en esta transformación, ya que esta política está muy próxima a llegar a sus límites naturales en los EM altamente desarrollados, y pronto lo hará en los países meridionales de la CE (Grecia, España, Portugal e Irlanda). Asimismo, la conformación del mercado interior por lo general ha sido favorable a la competencia. El programa '92 ha incluso introducido las interesantes nociones de reconocimiento mutuo y de regulación de la competencia entre los EM, siempre bajo la premisa de una libertad garantizada de circulación de bienes, servicios, capitales y trabajadores. El resultado inmediato de su lanzamiento ha sido, ya a partir de 1985, un fuerte impulso a los procesos de competencia en el mercado interior. 2. Breve reseña sobre la política comunitaria de competencia La política de competencia de la CE comprende tres elementos:

• las clásicas políticas "anti-trust", es decir, la prohibición o el requerimiento de autorización previa al ejercicio de prácticas cooperativas entre firmas independientes y la prohibición a las empresas de abusar de sus posiciones predominantes en el mercado (incluyendo fusiones);

• un complejo régimen de control de las ayudas estatales nacionales y regionales a la industria y a los servicios;

• la aplicación de las normas de competencia a empresas estatales así como a aquellas que disfrutan de "derechos especiales o exclusivos" (generalmente monopolios, como es habitual en los servicios públicos). Esta cuestión es particularmente delicada, ya que la propiedad misma está en manos de los EM (aunque su conducta o la de cualquier empresa esté sujeta a las normas de competencia comunitarias) y por lo tanto el Estado puede verse tentado a "ayudar" a sus empresas mediante contratos especiales de licitación (lo cual es contrario al régimen del mercado interior) o a otorgar ayudas estatales encubiertas (concediéndoles capital adicional, aun cuando medidas de esta índole no estén justificadas en criterios sólidos de rentabilidad).

La vertiente "anti-trust" de la normativa comunitaria es estricta y ha funcionado de manera satisfactoria. En el programa '92 su alcance ha sido ampliado para abarcar servicios como los financieros, el transporte aéreo (que constituye un caso especialmente difícil) y las telecomunicaciones (también de alta complejidad). El impacto a largo plazo de las disposiciones comunitarias "anti-trust" será probablemente muy importante debido a dos motivos principales:

• la jurisprudencia dictada y las multas elevadas aplicadas a sus infractores han hecho que las autoridades comunitarias merecieran la reputación de ser estrictas; el efecto estructural es que

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numerosas prácticas restrictivas se rechazan como opciones en el mundo de los negocios y se acepta la competencia como una norma jurídica plena;

• en aquellos sectores donde los incentivos para la fijación de precios o la protección territorial de las ventas son particularmente fuertes, la continua labor de control ha conducido al descubrimiento de "carteles" encubiertos que han existido por mucho tiempo (en sectores como química pesada, papel, cemento, vidrio plano), a los que se han aplicado multas elevadas, como si se quisiera enfatizar el agravio que supone para una CE con 35 años de existencia delitos de esa naturaleza. A menudo, la Comisión de la CE (CCE) debe emprender la remodelación o reestructuración de la capacidad de estas empresas, contribuyendo así tanto a la competitividad como a la competencia.

La complejidad del régimen comunitario de ayudas estatales no puede explicarse en este trabajo sin entrar en detalles. La idea principal es que la competencia en el mercado interior no debe verse distorsionada por subsidios. Se prohíbe la ayuda a la producción o a la distribución, la cobertura automática de pérdidas y las operaciones de rescate por parte del Estado a empresas públicas en dificultades (con contadas excepciones). Los topes máximos, la condicionalidad y la aplicación retroactiva pueden aplicarse a ayudas a otros sectores tales como investigación y desarrollo, gasto social (por ejemplo, capacitación profesional) y apoyo económico a regiones. No resulta fácil que se permita subsidiar inversiones a no ser que se orienten a políticas regionales específicas (tales como algunos programas de ayuda general de fines de los años '50 y de la década del '60 que incluían ese tipo de ayuda que disfrutaron de un generoso tratamiento fiscal). Estas disposiciones han contribuido sin duda a mantener la competencia dentro de la CE. Sin embargo, la política de competencia no es tan estricta ni se encuentra regulada en el grado en que lo están las disposiciones "anti-trust" en virtud de lo siguiente:

• las ayudas estatales a menudo tienen un carácter políticamente delicado, aunque probablemente en grado menor en la actualidad que hace una década; es por ese motivo que la CCE no debe tratar con empresas sino con EM y regiones.

• Un aspecto a destacar de la política industrial de la CE es que determinados proyectos comunitarios pueden carecer de ayudas públicas de la CE (es el caso del programa de avión europeo Airbus, que no recibe dinero comunitario, sino de los EM que participan en el proyecto, pero que ha sido declarado "de interés europeo"); no hay muchos casos como éste, pero se trata de un caso políticamente muy delicado.

• La orientación comunitaria difiere marcadamente de las seguidas por Japón y EE.UU en relación a los subsidios; los promedios nacionales de ayudas de la CE están estructuralmente muy por encima del de éstos. Esto se debe en gran medida al perfil especial que asumen sectores como la industria del carbón y la construcción naval, al igual que ocurriera con el caso del acero a principios de la década del '80 y que probablemente se repita en los años 94/95. Esta política también se aplica en relación a los aspectos sociales de las reconversiones industriales y responde a una concepción algo más "desarrollista" que la de sus principales competidores en materia de ayudas estatales (especialmente las regionales y las aplicadas a investigación y desarrollo).

El "modelo" comunitario ofrece sólo márgenes limitados, y con mayor ímpetu en la última década, al desarrollo de políticas industriales nacionales mediante la concesión de ayudas estatales. Las disposiciones con respecto a las empresas estatales y a las que gozan de derechos "exclusivos" recién fueron desarrolladas a partir de 1980 y especialmente a partir del programa '92. En este aspecto, la política de competencia se ve frecuentemente compelida a asumir funciones semirregulatorias (o mejor dicho desregulatorias) en relación a las normas que reglamentan las telecomunicaciones y el transporte aéreo. En el área de las empresas estatales, la CE se ha aproximado al concepto que establece que la propiedad de una empresa pública se puede ejercer libremente, pero entendiéndose que del ejercicio de esa propiedad por parte del Estado no se derivan prerrogativas especiales: la empresa debe comportarse como cualquier otra y no puede gozar de privilegios a no ser que estén explícitamente reglamentados. Este drástico vuelco, con una orientación en favor del mercado, es un acicate más para las políticas privatizadoras que se llevan a cabo en los países comunitarios. 3. La integración regional entre países en desarrollo Como se mencionara en el anterior trabajo ("Comparando las integraciones económicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones", incluido en el presente volumen), un acuerdo de integración regional entre PVDs debe ser útil a las estrategias de desarrollo de los países participantes. De ello se desprenden dos características importantes para los acuerdos de integración regional entre PVDs que no son aplicables al caso comunitario. Más aún, hay dos conjuntos de obstáculos o factores de desincentivación que hacen que

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sea sumamente difícil lograr que un acuerdo de integración regional entre PVDs disfrute de credibilidad y tenga sentido. En primer lugar, hay un factor de desincentivación que los estudios sobre el tema y la experiencia práctica han divulgado desde hace tiempo: a saber, que el patrón inicial de comercio intra-regional entre PVDs torna un acuerdo de integración regional entre ellos irrelevante e incluso perjudicial. Se asume bajo este supuesto que se eliminan las barreras al comercio intra-grupo y que se llega a establecer un AEC. No se toman en cuenta otras iniciativas como una clásica ZLC o una UA. El patrón de comercio inicial puede describirse con dos características: 1) predominio abrumador de las transacciones extra-regionales en el comercio de los potenciales sociales del esquema, combinado con 2) una estructura productiva caracterizada por una alta proporción de exportaciones de bienes primarios (de lo que se deriva un significativo solapamiento de los bienes exportados que son de un tipo relativamente homogéneo, a menudo con baja elasticidad) y una alta proporción en las importaciones de bienes industriales intermedios y finales. Ello implica en otras palabras una alta improbabilidad que los productos con mayor valor agregado procedan de socios regionales, excepto a costos más elevados y a expensas de su calidad. Por consiguiente, habrá muy pocas posibilidades de creación de comercio y, si la sustitución de importaciones se practica con profusión para productos industriales, se corre un gran riesgo de provocar una perjudicial desviación de comercio. Ante una escasa sustitución de importaciones y nula oferta de productos industriales (como es el caso de Africa), un acuerdo de integración regional entre PVDs pierde razón de ser. Por supuesto que sí hay posibilidades de reducir los costos de desviación de comercio, e incluso de eliminarlos. Por ejemplo, el AEC y las barreras no arancelarias pueden mantenerse a niveles bajos o reducirse con el transcurso del tiempo. En una ZLC, una obligación puede resultar aceptable a fin de reducir disparidades en el arancel externo, siempre que tenga una orientación a la baja; ello coadyuvaría, por ejemplo, a limitar el monopolio de oferta a gran escala en ciertos acuerdos de integración regional mediante la aceptación de una gradual reducción de los estándares en materia de normas de origen. En segundo lugar, hay una serie de problemas específicos que surgen en los acuerdos de integración regional entre PVDs que, pese a no serles exclusivos, son de más difícil resolución. De hecho, pueden llegar a ser obstáculos prohibitivos o amenazas para su estabilidad y credibilidad. Se trata de aspectos relativos a la desequilibrada expansión de la industrialización (con riesgo de flujos de comercio en una sola dirección, percibidos como una amenaza a los objetivos de desarrollo), a las disparidades en el nivel de protección (nominal y/o efectiva), a demandas de redistribución fiscal e incluso industrial (que sin duda provocan conflictos altamente distorsionantes), a inestabilidades o a vulnerabilidades macroeconómicas (tales como los problemas de endeudamiento, los ritmos diferenciados de liberalización causantes de efectos de frenazo y reactivación en el proceso, situaciones de inflación galopante generadoras de terapias de choque). Si, con todo, se considera que la integración regional es una alternativa válida, ella deberá estar al servicio de las estrategias nacionales de desarrollo. Cuando dichas estrategias son competitivas (por ejemplo, cuando están orientadas a productos industriales similares) o son francamente incongruentes (cuando se aplican prohibiciones de importación en ciertos sectores o se recurre a una protección muy elevada, cuando hay excepciones permanentes), se las puede clasificar entre los problemas específicos mencionados anteriormente. Pero hay una cuestión aún más fundamental y comprende dos aspectos:

* La explotación del potencial de desarrollo industrial en un acuerdo de integración regional entre PVDs debe centrarse en el patrón potencial de producción ligado a la demanda total del agrupamiento por medio del libre comercio intra-grupo. Este nuevo patrón de comercio resultará de las estrategias de desarrollo. Consecuentemente, se minimiza la necesidad de coordinar estas estrategias de manera que se goce de una complementación y de reducciones recíprocas de costos, así como de una onerosa duplicación (y los fallos de gestión, ya que la competencia intra-regional hace que desaparezcan las empresas que no tienen una buena gestión). La reducción de costos serían mayores si los proyectos se realizaran con economías de escalas importantes. Ese tipo de coordinación debe ser congruente con los denominados TRIMS (medidas sobre la inversión relacionados con el comercio) impuestos a la inversión directa de las multinacionales.

* La coordinación de las estrategias de desarrollo en un acuerdo de integración regional entre PVDs debería estar ciertamente subordinada al desenvolvimiento del mercado mundial, por imperativo de los patrones de comercio dominantes como de las obligaciones que genera el pago del servicio de la deuda. Un acuerdo de integración regional entre PVDs, cuyas estrategias de desarrollo se basan en la sustitución de importaciones, deberá aceptar este enfoque aunque más no sea por razones de congruencia. Si, por el contrario, las estrategias de desarrollo se orientan hacia la exportación, resulta imprescindible adoptar las

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medidas necesarias para ser congruente con tales estrategias. Esto puede lograrse: a) concentrando la liberalización inicial en productos de exportación competitivos, incluyendo productos intermedios y otros insumos para esos productos (con lo cual se mejoran notoriamente los incentivos para que las multinacionales encaren una división del trabajo a nivel regional, basándose en el tipo de comercio intra-regional); b) poniendo en práctica reformas orientadas al mercado en todos los EM, conjuntamente con estrategias horizontales que favorezcan la competitividad (eliminando los habituales factores que elevan los costos internos); y c) reformando la política comercial, lo que permite impulsar la eficiencia de los sectores que compiten con la producción importada y disponer de un arma de negociación en materia de cooperación multi y bilateral. Es menester enfatizar que la integración regional debe estar también orientada al exterior, como un elemento positivo en el desarrollo mediante la explotación global de las ventajas comparativas. Aunque en este enfoque se desconoce el patrón futuro del comercio intrarregional, ello no es crucial para el establecimiento de un acuerdo de integración regional entre PVDs, lo que no ocurre en el enfoque que pregona la sustitución de importaciones. Los problemas de coordinación se verán reducidos drásticamente y el motor que impulsa una eficiencia dinámica de las economías en su conjunto resultará muy fortalecido. No obstante, el enfoque se basa en la atracción positiva de inversores extranjeros orientados al ámbito mundial y en el acceso a los mercados de los países desarrollados, nucleados en la OCDE. La opción por la industrialización regional (por ejemplo, los programas sectoriales de desarrollo industrial del Pacto Andino y los acuerdos AIP, AIC y AIJV de la ASEAN) con el fin de producir economías de escala como resultado de la sustitución de importaciones a nivel regional no debería evaluarse meramente en términos de un cálculo de la reducción de costos. Los costos de la negociación política y burocrática sobre cada proyecto, el "balance equitativo" en la asignación de proyectos, las X-ineficiencias inducidas por la protección regional y el monopolio de hecho, así como la transferencia de una porción de los riesgos a los Gobiernos (especialmente cuando los subsidios y los privilegios deben compensar los inconvenientes provocados por localizaciones motivadas por razones políticas) tienden a hacer desaparecer todas las ventajas potenciales de una planificación verdaderamente funcional. En el caso de la ASEAN, este problema fue prácticamente inexistente porque se traducía en que casi ningún proyecto se ponía en funcionamiento, mientras que individualmente los EM, en sus estrategias, se orientaban cada vez más a la exportación. La experiencia del GRAN implicó costos elevados y desembocó en un callejón sin salida. 4. El desarrollo y las reformas económicas nacionales En torno a cincuenta PVDs han puesto en práctica reformas comerciales unilaterales en la década de los '80. Estas estuvieron precedidas, acompañadas o seguidas, en distinto grado, por otras reformas económicas. Las reformas fueron intentos, muchos exitosos, de abandono de las estrategias de sustitución de importaciones, de fuerte intervencionismo y de estrangulamiento del sector privado y de la competencia. Estas reformas implican, en efecto, distintas estrategias de desarrollo y tienen profundas implicaciones para la integración regional. Los objetivos clave de una reforma comercial son la eliminación de sesgos contrarios a la exportación y la reducción de los costos de protección. Las reformas acometidas incluyeron las siguientes medidas:

• tarificación de contingentes y otras barreras no arancelarias (como por ejemplo las licencias de importación);

• reducción unilateral de los aranceles, especialmente los de nivel más alto; • medidas tendientes a estructuras arancelarias más uniformes, con reducción de los costos de

protección efectiva y compensación de las pérdidas de recaudación derivadas de la reducción arancelaria;

• eliminación de los monopolios de importación y de los monopolios internos de oferta competidores con los de importación;

• reforma administrativa y control externo de las aduanas; • simplificación de las exenciones tarifarias y de los reintegros de derechos aduaneros sobre insumos

importados para productos exportables, siguiendo un criterio liberal.

Para reforzar la respuesta de la oferta de estas reformas o mitigar ciertos efectos a corto plazo es deseable que haya otras reformas económicas. La secuencia de las mismas puede adquirir importancia para su éxito. A modo ilustrativo, los países a menudo tienen tipos de cambio sobrevaluados, en parte debido a una protección excesiva. La disminución del tipo de cambio real y la unificación de los múltiples tipos de cambio, cuando corresponda, es obviamente un elemento crucial para una reforma comercial. Con esto se contribuirá a estabilizar la balanza de pagos, dado que cuando las importaciones aumenten se encarecerán todos los bienes extranjeros. También se reducirían los efectos restrictivos de los contingentes y se

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facilitaría su eliminación o la fijación de aranceles bajos. Sin embargo, en presencia de una inflación alta, una devaluación real destruiría la función de "ancla" de un tipo de cambio real estable. La secuencia debe priorizar la estabilidad macroeconómica y la adopción no precipitada de reformas comerciales. Esto también apunta a sólidas políticas macroeconómicas como un requisito previo a una integración económica sustentable. Otras reformas que acompañan a las comerciales pueden consistir en reformas fiscales, especialmente de los impuestos indirectos, políticas de promoción de exportaciones, tales como un programa sistemático de eliminación de la infraestructura económica de "alto costo", que va en detrimento de la competitividad (tales como red vial, puertos, infraestructura de telecomunicaciones, normas y certificados de calidad), una administración pública eficiente y productiva, una reducción o eliminación de los controles de precios y salarios, la desregulación de la banca, o en términos más generales, del sector financiero, y la privatización de las empresas estatales que operan en mercados comerciales (por ejemplo, automóviles, acero, hoteles, etc.) con lo cual se elimina un incentivo a la protección. Indudablemente, el alcance y la profundidad de las reformas comerciales tienen un gran impacto en la naturaleza de la integración económica regional, de hecho, en su viabilidad. 5. Tesis en favor del regionalismo abierto Aunque algunos países miembros de la Conferencia Ministerial de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) han reivindicado recientemente la paternidad del término, la noción de "regionalismo abierto" ha circulado en Europa en los últimos cuatro decenios, siendo un concepto a situar en el centro del debate fundamental en la CE entre regionalismo y multilateralismo. La posición implícita y en ocasiones explícita de la CE siempre ha sido que el regionalismo y el multilateralismo no sólo son compatibles en ciertas condiciones, sino que pueden reforzarse mutuamente. Con frecuencia, esta posición ha sido defendida en base a los principios del GATT y a la prudencia diplomática. No obstante, tanto en el caso de la CE como en el MERCOSUR, el regionalismo abierto es una forma eficaz de política de competencia y, por lo tanto, es primordialmente de interés económico interno. Esto hace que las normas mundiales de competitividad dinámica sean obligatorias para las empresas que operan en los mercados regionales, sea compitiendo con las importaciones o intentando penetrar en otros mercados. Para los PVDs incursos en procesos de integración regional, el argumento en favor del regionalismo abierto quizás sea más firme. Estos acuerdos han sido frecuentemente defendidos como un primer escalón preparatorio hacia una etapa posterior de exportación al mercado mundial, introduciendo reformas comerciales nacionales limitadas, orientadas a la apertura de mercados hacia otros miembros del grupo, abarcando seguramente entre el 10 y el 20% del comercio total. De otro modo, las barreras comerciales nacionales y posiblemente las regionales seguirían siendo altas. No es de extrañar entonces que, conociendo las distorsiones existentes en los mercados y la diversidad de barreras al comercio, naturales o de otra índole, este "regionalismo protegido" no generara las enseñanzas competitivas necesarias para crear condiciones de participación en los mercados mundiales. El argumento en favor de un regionalismo abierto ha revertido la secuencia del razonamiento. La liberalización unilateral del comercio y otras reformas económicas implican un cambio drástico en la relación entre el comercio y la competitividad. Exportar a los mercados mundiales es el actual objetivo. Los instrumentos son: un mercado interno cada vez más eficiente que brinde un buen entorno para los inversores extranjeros y que los atraiga de manera gradualmente creciente y sin obligaciones, a fin de forjar vínculos con sectores de la economía local o regional. Reforzar un acuerdo de integración regional ahora se realiza con mayor confianza y con menor preocupación por la "protección" regional, lo que garantiza que la desviación del comercio sea un instrumento de la industrialización. De hecho, el impulso exportador hacia mercados mundiales se ha convertido en un escalón inicial hacia la explotación de mercados regionales. Persiste aún un margen apreciable para el desarrollo de la interacción económica regional con alta probabilidad de ser incrementado rápidamente con una industrialización eficaz. Pero no debería interferir o, al menos escasamente, con la estrategia predominante necesaria para dar un impulso a la eficiencia dinámica, con competitividad a nivel mundial, en los sectores con ventajas comparativas. 6. La industrialización competitiva en la integración regional No es políticamente viable, y quizás llegue a ser contraproducente, adoptar un régimen al estilo del de la CE para la industrialización y la competencia, es decir, establecer un régimen de competencia relativamente centralizado e inhibidor del desarrollo de políticas nacionales de industrialización. El rigor del régimen comunitario no sólo es el resultado de la supremacía del Tribunal de Justicia en materia de competencia,

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sino que obedece en gran medida a la rigidez de las reglas del mercado interno y a la orientación favorable a la competencia de las políticas comercial y de transporte. En consecuencia, las políticas industriales nacionales cuentan con pocos instrumentos y la política comunitaria en la materia, tal como la formulara el Comisario Martin Bangemann, responsable de Asuntos del Mercado Interior, en su informe de noviembre de 1990, se rige por los principio del mercado, es de orientación liberal (es decir que no busca sustituir mediante prácticas intervencionistas en materia de política industrial la protección al comercio) y es no selectiva y horizontal (por ejemplo en materia de capacitación profesional, normas técnicas, infraestructuras, programas de investigación y desarrollo de envergadura, etc.). Las políticas regionales comunitarias y las políticas regionales nacionales se adecuan a este enfoque por medios regulatorios, financieros y judiciales. La CE reconoce pocas excepciones básicas por motivos socio-regionales (como ser en los sectores del carbón y la construcción naval) aunque en grados cada vez menores. Existen muy pocos proyectos que estén estrechamente vinculados al mercado y reciban subsidios importantes: a nivel comunitario se encuentran el programa JESSI (que fracasó parcialmente en el área de semiconductores avanzados) y el proyecto HDTV de televisión de alta definición (que se vio superado por la "digitalización"). A nivel interestatal, existe el proyecto Airbus (sobre el cual el control de subsidios se ha mostrado muy débil, pero el mercado relevante es el mundial y el problema reside en el monopolio mundial con curvas de escala planetaria con privilegios en las adquisiciones públicas de gran envergadura detentado por EE.UU). Para los PVDs, la integración regional funciona más adecuadamente en paralelo con la aplicación de reformas internas destinadas a promover el cambio estructural, combinando medidas internas de ajuste con una apertura gradual a los mercados mundiales, acciones que pueden generalmente ser acompañadas de estímulos a la competencia y al desarrollo de la iniciativa empresarial. El "regionalismo abierto" es la perspectiva adecuada para la conformación de un acuerdo de integración regional entre PVDs. Como ya se ha mencionado, la minimización de la desviación del comercio apoya los principios del GATT, a la vez que es de interés para el propio agrupamiento. La naturaleza concreta de las políticas puestas en práctica no tiene necesariamente que emular el enfoque de la CE. Sin embargo, pueden lograrse efectos competitivos similares. A fines de la discusión, se pueden plantear las siguientes medidas:

a. reducción arancelaria global para todos los intercambios realizados en los países del esquema, con mínimas salvaguardias, excepto en el caso de una inestabilidad macroeconómica severa;

b. listas de excepciones reducidas y definición de criterios obligatorios para su eliminación gradual; c. combinación de criterios liberales en la definición de reglas de origen (en caso de tratarse de una

ZLC) con protección externa baja a nivel nacional, evitando en la medida de lo posible establecer contingentes, con lo cual se aumenta significativamente la atracción del mercado regional para las multinacionales, permitiendo la explotación de la especialización intragrupal, precisamente cuando hay disparidades en el nivel de desarrollo;

d. concentración de las políticas comunes en las áreas de infraestructura de transporte y telecomunicaciones y en suministros eficientes de energía eléctrica;

e. formulación de políticas de competencia "comunes" sólo en casos extremos (monopolios locales, acceso a los sistemas de distribución, ayudas estatales violatorias de las normas de subsidios acordadas en el denominado paquete Dunkel de la Ronda Uruguay) y promoción de políticas de competencia nacionales que permitan avanzar más rápidamente. (Cabe hacer notar que incluso la EFTA ignoró la política de competencia y ello le supuso algunos problemas);

f. liberalización nacional de las transacciones de capital e intentos de coordinación de las políticas monetarias a fin de reducir el margen de fluctuación de las tasas de inflación;

g. evitar que las controversias y diferendos sobre cuestiones comerciales y aspectos conexos se aborden a través de procedimientos políticos o burocráticos. Ello no significa apuntar a la constitución de un Tribunal común, pero sí hacer prevalecer una instancia judicial en órganos legales independientes, sancionando las decisiones en órganos comunes que adopten posiciones por unanimidad o por mayoría cualificada -ello ofrecerá una seguridad jurídica mucho mayor a los operadores económicos y aumentará la credibilidad y la sustentabilidad del acuerdo de integración regional;

h. evitar precipitaciones en la incorporación de los servicios y relegar la liberalización del mercado de factores, dejando que su resolución inicial se efectúe a través de las medidas nacionales de reforma económica, con un cierto grado de regulación de la política de competencia, con el fin, entre otros, de atraer a las multinacionales, ya que de todas maneras existen incentivos autónomos para una desregulación sustancial y actuar muy rápidamente en este frente podría ser fuente de conflictos;

i. en caso de atender estas orientaciones, los acuerdos de integración regional aparecen como un instrumento adecuado para tejer acuerdos comerciales o de cooperación con EE.UU, la CE y el Japón, y posiblemente dentro del GATT y para afrontar los residuos proteccionistas y contribuir a eliminar las denominadas "medidas de área gris";

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j. minimizar las transferencias fiscales y financieras intra-grupo, excepto para fines de infraestructura,

permitiendo sólo ciertas derogaciones temporales con plazos bien definidos y aceptados por el grupo.

NOTAS

1. El Tratado de Maastricht reformuló los objetivos del Tratado de Roma en materia de crecimiento y asumió la mejora en el nivel de vida de los europeos; el énfasis de cara la futuro se ha puesto en el logro de un desarrollo sustentable.

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CUESTIONES RELATIVAS A LA POLITICA REGIONAL DENTRO DEL MARCO DE UN PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea

Eneko LANDABURU

Director General de Políticas Regionales - Comisión de las Comunidades Europeas

I. EL MARCO DEL PROCESO DE INTEGRACION EUROPEA

Una perspectiva histórica y de economía política es necesaria para entender tanto las características del proceso de integración europea y su evolución durante los últimos 35 años, así como la influencia que estas tuvieron sobre el tipo, tamaño y calendario en la aparición de la política regional comunitaria.

1. Desde el punto de vista histórico

A la larga tradición histórica en los intentos de unificación europea se une la necesidad de dar respuesta a problemas políticos concretos al final de la segunda guerra mundial en Europa.

Así, por ejemplo, la primera institución comunitaria de clara repercusión regional se remonta al Tratado de París que dio lugar a la CECA, verdadero embrión de la actual Comunidad. Algunos opinan que dicho Tratado es fundamentalmente una fórmula política válida de compromiso. Así, el Plan al que dio lugar, elaborado por Jean Monnet y presentado por Robert Schuman, tenía como objetivo principal solucionar el problema de la devolución del Sarre a Alemania, facilitar la reconstrucción del sector siderúrgico francés y a la vez garantizar el control aliado del carbón y del acero, materiales básicos del esfuerzo bélico.

Otro ejemplo de lógica esencialmente política es precisamente el de la PAC, cuyos efectos regionales pueden ser, en determinados casos, superiores a los de la política regional propiamente dicha. En este sentido, no es casualidad que la PAC sea la política comunitaria que más minuciosamente queda establecida dentro del Tratado de Roma, ni que dicha política se coma literalmente cerca de 2/3 del presupuesto comunitario. Tampoco es casualidad que treinta años más tarde de la firma del Tratado de Roma, en una Europa con más parados que agricultores y en la que el empleo agrícola no alcanza el 10% de la población activa en la mayoría de los socios comunitarios, la PAC siga siendo el principal caballo de batalla para la aprobación de los presupuestos anuales de la CCE.

En definitiva, vemos como ninguna de las dos políticas comunitarias más completas, plenamente desarrolladas por los Tratados fundacionales de la Comunidad, y que tienen claras repercusiones regionales, podrían ser explicadas exclusivamente en términos de racionalidad económica.

En este sentido, a mi entender, es importante no olvidar que cualquier proyecto de integración, por encima de cualquier lógica económica, es fundamentalmente, un fenómeno político, que no puede ser neutral sino fruto de sucesivos consensos y al que no son ajenas cuestiones relacionadas con la economía, la política y, en algunos casos, hasta la geo-estrategia.

2. Desde el punto de vista económico

Desde esta perspectiva, el proceso de integración europea está apadrinado por la libertad de mercado y la confianza plena en su "mano invisible" para guiar la economía europea. Esto sigue la filosofía de que las posibilidades para la división del trabajo están limitadas por la extensión del mercado. El articulado del Tratado de Roma refleja plenamente dicha filosofía.

En definitiva, la legitimación económica que se utiliza para impulsar la integración económica se basa tanto en la propia ortodoxia económica, como en las tesis neo-funcionalistas de diversos prohombres europeos que piensan que el proceso de integración de las instituciones y políticas europeas sólo puede llevarse a cabo a través del acercamiento sutil y progresivo de sus economías.

No hay que olvidar, sin embargo, el contexto económico en el que se realizan las primeras etapas de dicho proceso de integración en Europa. En este sentido, el proceso de integración es en gran medida la

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formalización de un proceso acelerado de interdependencia económica, alimentado por tasas de crecimiento del Comercio y del PBI europeo sin precedentes. Así, desde mediados de los años cincuenta hasta finales de los sesenta, el PBI europeo creció a tasas anuales del 5,5% y el comercio al 8,5%, muy por encima de las medias mundiales. Más aún, el comercio intracomunitario es un componente fundamental de este proceso, pasando del 5,5% del PBI comunitario en 1955 al 9,5% en 1989. El crecimiento del empleo (por encima del 0,5% anual) y la inversión (alrededor del 15% anual) ofrecen también tasas sostenidas sin precedentes en dicho período.

Aunque las relaciones causa-efecto entre liberalización de los intercambios y crecimiento no son lineales, está claro que la liberalización del comercio, impulsada en buena parte por la creación de la CEE, jugó un papel constructivo. En este sentido, una zona de libre cambio que aspiraba a convertirse en una UA, hizo que el sector exterior proporcionase un componente importante y creciente de la demanda agregada, estabilizándola y manteniendo así una presión constante sobre las economías domésticas. Asimismo, permitió a las empresas especializarse e incrementar su producción en cantidades mucho mayores de las que les hubiera permitido su propio mercado doméstico, haciendo posible de esta forma la realización de importantes economías de escala. Finalmente, "la ducha fría" de la competencia obligó a muchas empresas a situarse más cerca de su frontera de posibilidades de producción, haciéndolas más competitivas e incentivando la innovación tecnológica.

A su vez, este proceso llevó a la reducción de la capacidad de control sobre la economía doméstica de los gobiernos, lo cual generó, y genera aún, una contradicción latente entre interdependencia económica y soberanía nacional, de la cual surge la necesidad de Instituciones supranacionales que regulen las reglas de juego generales y, en su caso, compensen o limiten las consecuencias socio-económicas más extremas del proceso de liberalización.

En mi opinión, es importante ser conciente de las particularidades de este proceso si se quieren sacar lecciones que sirvan de referencia para otros intentos similares.

En primer lugar, la coyuntura política y el contexto económico en el que se dieron los primeros pasos de integración son difícilmente repetibles en otras latitudes o incluso de nuevo en Europa.

En segundo lugar, la integración de socios "no desiguales" en un contexto de crecimiento generalizado y altos niveles de ocupación de la mano de obra, minimiza las fricciones derivadas de los efectos de desviación de comercio inducidos por la integración económica. Así, se limita la necesidad de intervenir y orientar el mercado hacia objetivos socio-económicos tales como la redistribución de las actividades productivas en el territorio.

De hecho, como ha escrito el Sr. Pelkmans, mi predecesor en esta conferencia, en la CE la integración no generó tensiones asociadas a la desaparición de ningún sector de actividad en uno de los EM a causa de la "especialización" productiva inducida por una UA. Lo que ocurrió, por el contrario, fue un crecimiento significativo del comercio intraindustrial. Este hecho se justifica precisamente porque dicho proceso de integración tiene lugar entre Estados de un nivel de desarrollo económico similar, es decir, de "socios no desiguales".

Sin embargo, como veremos a continuación, si una de esas dos condiciones es alterada, es posible que la dinámica del mercado, impulsada por el proceso de liberalización, genere tensiones sociales y/o desequilibrios regionales que hagan inviable la profundización del proceso de integración económica en ausencia de una acción correctora. En este sentido, la política regional se convierte en una precondición para la consecución de los objetivos económicos y políticos fijados al comienzo del proceso de integración, además de un mecanismo necesario de solidaridad interestatal.

II. LA INTEGRACION DE SOCIOS DESIGUALES: LOS ANTECEDENTES DE LA POLITICA COMUNITARIA

1. Del Tratado de Roma al primer Reglamento FEDER

En el Tratado de Roma no existe ningún título especialmente dedicado a la política regional comunitaria. Esta no aparecerá en los Tratados, como tal política regional, hasta 1986 con el nuevo Tratado o Acta Unica. Sin embargo, ya en 1956 se preveía la creación de organismos y políticas de clara trascendencia

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regional, como la política agrícola, la política de transportes o la creación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Fondo Social Europeo.

De hecho, existía un claro desequilibrio entre la ambición expresada en el preámbulo del Tratado "...deseosos de reforzar la unidad de sus economías y de asegurar el desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las más desfavorecidas" y la debilidad de los textos incluidos en dicho Tratado y relacionados, de alguna forma, con la política regional.

En mi opinión, dicho desequilibrio podría tener dos explicaciones. En primer lugar, que se considerasen los desequilibrios regionales como una herencia propia de cada estado miembro, y por tanto de su responsabilidad directa. Implícitamente, se asumía que el proceso de integración generaría una dinámica de crecimiento generalizada. Es decir, que el objetivo expresado en el Tratado de "una expansión económica continua y equilibrada" se cumpliría sin problemas, beneficiando por igual al conjunto de la economía europea.

En segundo lugar, puede que se considerase que el artículo 3 del Tratado en el que se establece que la libre competencia no debe de ser falseada en el mercado común, era difícilmente compatible con políticas que implicasen intervenciones públicas en favor de las regiones menos desarrolladas. Como todos sabemos, la política regional, por su naturaleza, requiere de una intervención en economía que sea deliberada y selectiva, y que implique tanto elementos de planificación como la definición de estrategias de desarrollo que sirvan de referencia.

En cualquiera de los casos, no es hasta 1965 que aparece la primera Comunicación de la CCE sobre política regional, en la que ya se advierte sobre la necesidad de anticipar problemas de "reconversión regional". Tres años más tarde, en 1968, coincidiendo con la fusión de los ejecutivos europeos, se crea por fin la Dirección General de Políticas Regionales.

Es decir, se necesitó más de una década para establecer una primera estructura administrativa, sin un verdadero presupuesto operacional que concentrara sus esfuerzos en la problemática regional en Europa.

Posteriormente, en la Conferencia de Jefes de Estado de París, el 20 de Octubre de 1972, se decidió que, para reforzar la Comunidad era preciso definir una verdadera política regional, y con este objetivo solicitaron a la Comisión un informe en el que se analizasen los problemas regionales de una Comunidad que pasaría de 6 a 9 miembros. El informe resultante, conocido como el Informe Thompson y titulado "lnforme sobre los problemas regionales en la Comunidad ampliada", era concluyente:

" ... si bien se ha logrado el objetivo de la expansión económica continua marcado en el Tratado de Roma, su carácter equilibrado (a nivel regional) no ha sido conseguido ..."

En dicho informe se afirma ya que las razones fundamentales de los desequilibrios regionales se deben a la ausencia, en determinadas regiones, de una verdadera actividad económica o a la dependencia excesiva de una región en actividades agrícolas arcaicas o industriales en declive y, en consecuencia, las economías de estas regiones son incapaces de garantizar una tasa de progreso suficiente de la productividad, del empleo y de la renta. Aspectos, todos ellos, que siguen aún vigentes hoy en día para definir una clasificación de la problemática regional en Europa.

Dos años más tarde, en 1975, se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), lo que supone, de facto, la institucionalización de la actuación comunitaria en política regional, y en consecuencia la legitimación de dicha intervención.

2. Los Fondos Estructurales y sus sucesivas reformas

A lo largo de casi dos décadas de política regional comunitaria, los llamados Fondos Estructurales, que además del FEDER, incluyen al Fondo Social Europeo y una parte del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), han sufrido profundas transformaciones, tanto a nivel presupuestario como en lo relativo a sus objetivos y sistema de gestión.

En lo relativo al presupuesto, podría decirse que, pese a un crecimiento sostenido, los Fondos Estructurales no alcanzaron niveles significativos hasta su reforma de 1989, cuando se decidió duplicar el presupuesto

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comunitario destinado a la cohesión. Dicho crecimiento ha ido estrechamente asociado a las sucesivas ampliaciones de la Comunidad, al acceder nuevos socios de menor nivel de desarrollo económico.

Así, por ejemplo pasaron de un presupuesto global de algo más de 7.500 millones de ECUs (European Currency Unit) en 1988 a casi 14.500 en 1993. En total, para el período 1989-1993 los tres Fondos Estructurales han concedido ayudas por valor de más de 60.000 millones de ECUs a las regiones menos desarrolladas de la Comunidad, de los cuales alrededor del 80% han ido destinados a las regiones cuya renta per cápita no alcanzaba 3/4 partes de la renta media comunitaria, es decir, a algo más de un 20% de la población comunitaria. Pese a que en términos de PBI comunitario estas ayudas no alcanzan el 0,3%, en algunos de los países miembros más pobres estas ayudas suponen transferencias presupuestarias equivalentes a cerca del 4% de su PBI nacional.

Hace tan sólo unos meses, en el último Consejo de Jefes de Estado celebrado en Edimburgo, se ha decidido un nuevo incremento de dicha partida presupuestaria. En la práctica, esto supone pasar de presupuestos anuales de cerca de 14.000 millones de ECUs hasta llegar a los cerca de 27.000 dentro de siete años, duplicando nuevamente las ayudas asignadas a las regiones menos desarrolladas de los cuatro EM más pobres de la CE.

En mi opinión, esta evolución presupuestaria me sugiere dos reflexiones. En primer lugar, la magnitud presupuestaria alcanzada por las políticas en favor de la cohesión económica y social, entre las cuales la política regional es la más importante, convierten a estas políticas en uno de los ejes centrales para la construcción comunitaria. Es decir, se reconoce implícitamente, por la vía de los hechos, la importancia de la cohesión como política de acompañamiento fundamental en un proceso de integración económica que trata de hacer converger los niveles de desarrollo de los distintos EM.

En segundo lugar, es necesario constatar que los recursos aportados a través de la solidaridad comunitaria son solamente un reflejo de la magnitud de la tarea asignada. En este sentido, el concepto de cohesión económica y social hace referencia a la necesidad de reducir las disparidades socioeconómicas entre las distintas regiones de la Comunidad. Estas disparidades reflejan la evolución de variables macroeconómicas tales como la renta per cápita, los niveles de empleo y la productividad, entre otras.

En relación con la primera de ellas, podemos constatar como, por ejemplo, en las diez regiones menos favorecidas de la Comunidad, la renta per cápita es menos de un tercio de la existente en las diez regiones más avanzadas, de un total de aproximadamente 170 regiones comunitarias.

En cuanto a la tasa de desempleo, en 1990, las diez regiones con mayores índices de paro tenían una tasa media de 22%, mientras que entre las diez regiones con mayor empleo esa cifra era tan sólo del 2,5%. A esto hay que añadir además que las tendencias demográficas señalan un aumento de cerca de dos millones de nuevos entrantes en el mercado de trabajo procedentes de las regiones periféricas del Sur de la Comunidad hacia el año 2000, en comparación con un relativo estancamiento y declive de la población activa en las regiones más desarrolladas de la Comunidad.

En lo que se refiere a los diferenciales en productividad, que, según nuestras estimaciones, explican por sí mismas la mayor parte de las disparidades regionales en nivel de desarrollo económico, baste decir que la productividad media conjunta de los tres EM menos desarrollados de la CE alcanzaba tan solo el 60% de la media comunitaria a principios de los años noventa.

Finalmente, para hacermos una idea de lo que esto significa en la práctica, baste decir que una región con una renta cercana a los 3/4 de la media comunitaria debería de crecer de forma sostenida durante más de veinte años un 1,25% por encima de la media de crecimiento comunitaria para poder alcanzar la renta media europea.

En lo relativo a los objetivos y sistema de gestión de la política regional comunitaria, las transformaciones sufridas no han sido mucho menores que en el plano presupuestario. El FEDER, en concreto, ha pasado ya por cuatro Reglamentos en 1975, 1979, 1984 y 1989 y el quinto que regirá sus acciones durante el período 1994-1998, está a punto de ver la luz. Estas sucesivas modificaciones son, en buena parte, reflejo de las tensiones asociadas a la devolución de poderes desde los EM hacia un organismo supranacional en un terreno estratégico. En este sentido, también se podrían considerar como una especie de termómetro del grado de integración y compromiso con los objetivos de la Unión Europea por parte de los socios

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comunitarios, al expresar, de alguna forma, el margen real concedido a la solidaridad interestatal en cada momento histórico.

Las modificaciones más importantes han girado siempre en torno a cuatro conceptos. El margen de discrecionalidad asignado a la Comisión para desarrollar una política regional verdaderamente comunitaria, la repartición de recursos y su concentración geográfica, el sistema de programación y la cooperación y coherencia con otras políticas desarrolladas por distintos estamentos administrativos.

En relación al primero de ellos, la Comisión no dispuso de un presupuesto autónomo con el que establecer sus propias prioridades en función de un "interés comunitario" en materia de política regional y dirigir de forma discrecional una parte de las intervenciones del FEDER hasta 1979. Sólo entonces aparecen las llamadas acciones fuera de cuota con aproximadamente el 5% del presupuesto total. Posteriormente con la reforma de 1984 aparecen las primeras "Iniciativas Comunitarias" por valor de casi 1.700 millones de ECUs, que pasaran a cerca de 3.800 millones a raíz de la reforma de 1989. Para el próximo período de planificación hasta 1998 se estima que dichas iniciativas, aunque inferiores en número, alcanzarán la cifra de 14.000 millones de ECUs, algo más del 10% del presupuesto global de los Fondos Estructurales. Estas Iniciativas, están diseñadas para tender puentes entre las políticas sectoriales y la política regional y abarcan campos tales como la promoción del desarrollo tecnológico regional, la difusión de servicios avanzados de telecomunicaciones, la política de calidad, el medio ambiente, la cooperación inter-regional, etc... En este sentido, las iniciativas brindan una buena oportunidad para poder influenciar las políticas sectoriales y dotarlas de una perspectiva comunitaria, a través de la transferencia de conocimientos y experiencias entre distintas regiones de la CE.

Otro de los principales caballos de batalla de la política regional comunitaria ha sido el de evitar establecer una relación lineal automática entre aportaciones presupuestarias y repartición de recursos entre los diferentes socios comunitarios. Así, se pasó de un sistema de cuotas fijas en 1975, basado en el llamado principio de "justo retorno", a un sistema de bandas u horquillas en 1986 y finalmente a cuotas indicativas en 1989. En lo que respecta a su distribución geográfica, el principal criterio de asignación se ha basado siempre en la renta per cápita, aunque a partir de 1989 aparecen una serie de nuevos objetivos que tienen en cuenta distintas problemáticas regionales que atienden también a otros criterios tales como el desempleo, la situación periférica, etc. En este sentido, la Comisión ha mantenido siempre un criterio de concentración de las acciones frente a las presiones por parte de distintos EM para atender esta o aquella situación particular que les afectaba más concretamente.

Finalmente, en lo que se refiere a la programación y coherencia con otras políticas, la Comisión ha tratado siempre de imponer un sistema de planificación de las acciones a través de programas plurianuales coherentes entre sí y que traten de maximizar el potencial de desarrollo endógeno de las distintas regiones. En este sentido, se ha buscado siempre la concertación con el estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional, regional, local o de otro tipo, de forma que pudieran explotarse posibles sinergias entre las distintas acciones y niveles administrativos. Desgraciadamente, no ha sido hasta la Reforma de 1989 que este enfoque ha sido sustancialmente desarrollado.

III. EL DEBATE ACTUAL EN EL SENO DE LA CE: CONVERGENCIA ECONOMICA Y COHESION SOCIAL

El nuevo Tratado de la Unión Europea, más conocido por el Tratado de Maastricht, que, como saben, en estos momentos se halla en el ojo del huracán de la agenda política europea, consagra la cohesión económica y social, conjuntamente con la finalización del mercado interno y la UEM, como uno de los objetivos principales de la Unión Europea. Esta legitimidad, unida a las grandes líneas presupuestarias consensuadas en el pasado Consejo de Jefes de Estado de Edimburgo, hace de la política regional una de las políticas más importantes, y no sólo en términos presupuestarios, de la actual Comunidad.

Si bien esto abre nuevas perspectivas favorables a los que trabajamos por una Europa unida y solidaria, también es cierto que los retos de futuro inmediato que se presentan ante la política regional comunitaria son enormes. Se trata, en definitiva, de intentar responder a la pregunta de hasta qué punto las opciones disponibles permiten afrontar las consecuencias de un mercado integrado en términos de desequilibrios regionales y de impacto social. Precisamente la pregunta que ustedes me hacen en su Programa de la Conferencia. Intentaremos dar algunas de las claves de respuesta que a nuestro entender son más pertinentes con los datos de que hoy disponemos.

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1. Convergencia macroeconómica y desequilibrios regionales

En primer lugar hay que analizar las repercusiones espaciales del proceso de integración europea dentro del marco del mercado único y, sobre todo, de la UEM. Efectivamente, esto supone la pérdida progresiva por parte de los EM de instrumentos de control macroeconómico claves, tales como las políticas de gestión de la demanda. Teniendo en cuenta que, además, la política monetaria en su totalidad sería cedida a organismos comunitarios y que dicha política es un instrumento fundamental en manos de los gobiernos nacionales para controlar la economía, la UEM supondría, de hecho, una cesión de soberanía clara en un terreno estratégico.

Efectivamente, si consideramos, por ejemplo, los diferenciales de inflación y la diferente estructura económica y productividad entre países, y sobre todo regiones, de la CE, esta cesión significaría que, en la práctica, el peso del ajuste macroeconómico recaería en buena medida sobre las zonas más vulnerables. Estas últimas difícilmente podrían soportar las medidas restrictivas que necesariamente tendrían que ponerse en marcha para controlar las tensiones inflacionistas o los déficits comerciales. En el primero de los casos, desaparecería el instrumento de contracción de la masa monetaria a través de la manipulación de los tipos de interés y en el segundo, el de ajuste de la tasa de cambio a través de la devaluación de la moneda nacional.

Es decir, el impacto del ajuste repercutiría directamente en el sistema productivo regional a través de procesos de reconversión y corrientes migratorias, en ausencia de medidas correctoras por parte, fundamentalmente, de las políticas de oferta. Es decir, de la política industrial y regional.

En definitiva, está claro que una Unión Económica y Monetaria y/o un Mercado Unico requieren previamente de una convergencia de las economías menos desarrolladas de la CE hacia los niveles medios europeos. Esto, a su vez, necesita de un ajuste estructural que difícilmente puede realizarse en ausencia de una actuación discrecional y firme de la política económica y de la solidaridad conjunta de todos los países miembros. Así, en ausencia de unas transferencias fiscales interestatales, políticamente muy difíciles de conseguir y de eficacia productiva cuestionable, las políticas estructurales se quedan virtualmente solas para realizar el ajuste (asumimos que el margen para la política de rentas que debería acompañar el proceso, es en cualquier caso, limitado, hoy, en Europa).

Diversos estudios han tendido a confirmar recientemente las opiniones anteriores. Así, por ejemplo, el catedrático del MIT Paul Krugman, en su presentación de los resultados del estudio "Centro y periferia: aspectos regionales de la nueva Europa", tras constatar su convencimiento de la existencia de un incremento de las disparidades centro-periferia en la CE, producto del proceso de integración económica, concluía diciendo:

"...la práctica de tratar a los Estados-nación como unidades relevantes (exclusivamente, añadiríamos nosotros) para el análisis económico está obsoleta en lo relativo a la Comunidad Europea, dado que éste no tiene en cuenta las fuerzas que generan los procesos de centralización y concentración de la actividad económica. Es por esto que una perspectiva regional es esencial en la actualidad para poder comprender las perspectivas económicas de la Nueva Europa"...

2. Convergencia real y política regional: el tejido productivo regional

Es por esto que el objetivo principal de la política regional comunitaria es precisamente el de fortalecer la base productiva de las regiones menos desarrolladas, tratando de dotarlas de ventajas a través de la modernización y diversificación de sus economías.

No hay que olvidar que el objetivo principal de la política regional comunitaria es el de disminuir los desequilibrios regionales existentes en Europa a través de la creación de las condiciones apropiadas para un crecimiento económico sostenido en las regiones menos desarrolladas de la CE. Esto último depende, en gran medida, de la provisión de infraestructuras de base (comunicaciones, telecomunicaciones, etc...) y de la capacitación del capital humano (niveles aceptables de formación de la mano de obra). Condiciones, ambas, que podríamos llamar necesarias, y que vienen siendo tradicionalmente objeto principal de actuación por parte de la política regional comunitaria. En éste sentido, se considera que, en ausencia de unos niveles mínimos aceptables en estas áreas, los esfuerzos de desarrollo emprendidos en las regiones menos desarrolladas están abocados al fracaso.

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Sin embargo, en mi opinión, existen un segundo tipo de condiciones, que podríamos llamar suficientes, sobre las que la política regional está obligada a actuar para ser realmente efectiva. Estas condiciones son de carácter más intangible que las anteriores pero igualmente importantes y hacen referencia a la capacidad de adaptación de las empresas en las regiones menos desarrolladas para consolidar y diversificar sus actividades. Es decir, hacen referencia al tejido productivo, eso que algunos llaman economía real, y su objetivo es el de incrementar la productividad y explotar nuevas oportunidades de mercado que permitan seguir siendo competitivas a las empresas de dichas regiones en un mercado internacional en cambio permanente y/o la creación de otras nuevas. Estas condiciones están directamente relacionadas con la capacidad tecnológica y de innovación empresarial, la calidad de la gestión y la cultura empresarial, la existencia de un sector dinámico de servicios a empresas, el acceso a la información estratégica de mercado y a las posibilidades para la cooperación interempresarial, la apertura al exterior, etc...

En definitiva, pensamos que la política regional comunitaria está evolucionando en este sentido, hacia la mejora de las condiciones que son clave para la competitividad regional y del entorno empresarial.

3. La Nueva Política Regional: coordinación, descentralización y "partenariado"

Esto, a su vez, requiere de un mayor esfuerzo de planificación estratégica y de coordinación institucional para los responsables de la política regional, dado que se trata de intentar movilizar los escasos recursos y capacidades dispersos en las regiones menos desarrolladas hacia objetivos concretos que hayan sido previamente consensuados entre los actores económicos regionales, y muy particularmente el sector privado. En este sentido, pienso que es imprescindible involucrar de forma eficaz a dichos actores en el diseño de objetivos, y a ser posible también en la implementación, de las políticas de desarrollo e innovación, para reflejar así las demandas reales del mercado, teniendo en cuenta las necesidades y capacidades reales de la economía regional.

En mi opinión, los principios de actuación básicos que deberían guiar estos esfuerzos de coordinación administrativa, descentralización y cooperación con los actores económicos locales, bien podrían ser los mismos que están establecidos para el funcionamiento de los Fondos Estructurales en Europa:

Subsidiaridad: un estamento administrativo superior no actuará en aquello que otra administración de rango inferior pueda hacer mejor.

Adicionalidad: las acciones diseñadas a nivel comunitario deberán ser complementarias y maximizar el impacto añadido real de lo ejecutado por otros.

Partenariado: el diseño, planificación, implementación, seguimiento y evaluación de acciones se hará de forma compartida y coordinada entre los distintos estamentos administrativos y actores económicos locales concernidos por las mismas.

En definitiva, el marco de actuación de la política regional debería, en mi opinión, guiarse por una filosofía de política económica en la que el sector público ayudase a crear las condiciones de un entorno empresarial competitivo. Compensando así las deficiencias estructurales y promocionando la economía real allá donde fuera necesario, pero escuchando siempre las señales del mercado, y dejando al sector privado un lugar protagonista en dicho proceso.

4. Los retos pendientes de la política regional comunitaria

Acontecimientos internacionales tales como la integración en la CE de la antigua República Democrática Alemana, las nuevas relaciones comerciales con los países del Este, la reforma de la política agrícola comunitaria, las relaciones de la CE con los países del Tercer Mundo, influirán con toda seguridad en la política regional comunitaria, al plantear nuevos retos económicos a los países y regiones menos desarrollados de la Comunidad.

Otro de los retos que paradójicamente pueden plantearse en el futuro inmediato es el problema de la absorción de ayudas comunitarias en las regiones periféricas más atrasadas de la CE. En este sentido, está claro que, como bien saben los economistas del desarrollo acostumbrados a trabajar con los países del Tercer Mundo, el problema de la absorción de ayudas es precisamente un síntoma claro de subdesarrollo

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que tiene mucho que ver con la propia capacidad de gestión del sector publico regional y la falta de dinamismo e inercia propias de una situación de subdesarrollo endémico de determinadas zonas.

En relación a la modulación del tipo de acciones a cofinanciar, sería interesante profundizar en el estudio de las diferentes tipologías regionales de forma que se pudiera ofrecer a las regiones, respetando siempre el principio de subsidiaridad, una gama adecuada de acciones más adaptada a la problemática regional específica a la que fueran dirigidas. En este sentido, en mi opinión, la política regional comunitaria podría dar ejemplo a través de proyectos pilotos de demostración que extendieran en las regiones menos desarrolladas de la CE el llamado "best practice" regional. Es decir, ayudar en la transferencia de experiencias y conocimientos sobre diversos aspectos del desarrollo económico entre regiones a través de la creación de redes de cooperación. En cualquiera de los casos, parece probable que las acciones destinadas a cofinanciar proyectos y programas de cooperación interregional a nivel comunitario, la promoción de la transferencia de tecnología y la innovación y la preocupación por el medio ambiente, entre otros, seguirán estando en los primeros puestos de la agenda regional comunitaria.

En relación a las pequeñas y medianas empresas en las regiones menos desarrolladas de la CE, se trataría de evitar la aparición de programas de desarrollo regional exclusivamente centrados en explotar las ventajas comparativas derivadas de los costos de la mano de obra. A medio y largo plazo, estamos convencidos que estas estrategias están abocadas al fracaso dentro de una UEM, cada vez más abierta a la competencia exterior proveniente de los nuevos países industrializados y que mantiene compromisos comerciales y políticos con los países del Tercer Mundo. Se trata por tanto de ayudarlas a modernizarse, con el mercado internacional como referencia obligada, a través de estrategias de diferenciación (calidad, diseño) para ascender hacia nuevos segmentos de mercado más protegidos de la competencia internacional.

Asimismo, está claro que existe una demanda creciente por parte de las regiones y otras autoridades públicas locales y agentes privados de fortalecer el diálogo con la CCE. Este diálogo puede ser altamente productivo de cara a descentralizar y mejorar la eficacia de la política regional comunitaria, así como para las propias autoridades regionales y locales al integrarlas y hacerlas más partícipes del proyecto comunitario. Lo cual ayudaría, además, al objetivo político de acercar más la Comunidad a las inquietudes y problemas de los ciudadanos.

Finalmente, cabría reflexionar sobre la necesidad de establecer métodos de evaluación más rigurosos sobre los resultados de las acciones de política regional. Esto respondería a dos objetivos. El primero, de carácter político, al hacer más visibles los resultados liberaría a la política regional de críticas fundamentadas exclusivamente en criterios ideológicos. En segundo lugar, facilitaría un proceso iterativo de mejora continua en los métodos y objetivos de la política regional al permitirle aprender de sus errores y hacerla más transparente ante las instancias políticas comunitarias ante las que debe responder.

IV. CONCLUSIONES

A su pregunta de cuáles son las opciones de las que se dispone para asegurar que las políticas nacionales de desarrollo de las regiones y las medidas redistributivas sean compatibles con el mercado común, me gustaría tratar de contestar mediante la siguiente reflexión, que quizás sea trasladable a la situación latinoamericana.

Eficacia y equidad son las dos caras de la misma moneda en materia de política regional. Los aspectos redistributivos asociados al objetivo de equidad dentro de la política regional no deben, en mi opinión, ser interpretados de forma restrictiva. Dentro de esta perspectiva, el objetivo de equidad tan sólo puede ser alcanzado si la política regional concentra sus esfuerzos en la creación de empleo productivo, principal fuente de rentas y riqueza. Eso sí, dentro del marco de una economía abierta al mercado internacional en la que la estabilidad macroeconómica y la competitividad microeconómica deben ir de la mano. En este sentido, la política regional debe intentar concentrar sus ayudas en la mejora de la productividad del sistema económico. Esto puede lograrse combinando la provisión de infraestructuras sociales y productivas con la mejora de la formación de la mano de obra, y facilitando el cambio técnico y la innovación a nivel microeconómico, dentro de una dinámica de desarrollo sostenible, respetuoso con el medio ambiente.

Nuestra interpretación de equidad/redistribución como objetivo económico de la política regional se hace dentro de las condiciones de competencia del mercado. El sector público, por sí mismo o en asociación con el sector privado, juega un papel regulador/incentivador, tanto mediante la disminución de barreras de

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entrada al mercado, democratizándolo, como en la corrección de las consecuencias socio-económicas más extremas, producto de ciertas dinámicas del mercado.

En lo que se refiere a la política regional comunitaria, como hemos intentado explicar, pese a haberse logrado el máximo presupuesto y margen de maniobra que políticamente podía conseguirse a lo largo de sus sucesivas reformas, no es suficiente para lo que queda por hacer. Hay que reconocer, sin embargo, que ya estamos en condiciones de aportar un volumen financiero adecuado para crear las condiciones de una dinámica de desarrollo en numerosas regiones europeas. En este sentido, me gustaría recordar a nuestros amigos latinoamericanos que, en Europa, nos ha llevado más de veinte años el darnos cuenta que la creación de un espacio económico unificado conlleva la necesidad de establecer políticas adecuadas en pro de la consecución de los objetivos de cohesión y desarrollo económico. Estas políticas, además de institucionalizar mecanismos de solidaridad inter-estatal, posibilitan la existencia de una zona de libre cambio y sientan las bases para continuar hacia una UA otras formas de UE.

Esto, a su vez, implica necesariamente la creación de mecanismos supranacionales de gestión y grados crecientes de cooperación política entre los socios. No hay que olvidar, además, que cuando hablamos de flujos financieros entre países, se plantea necesariamente la muy delicada cuestión de quiénes son receptores netos y quiénes los que financian. Estos últimos se mostrarán siempre en mejor disposición a hacerlo si se sienten partícipes de los resultados y se les da garantías de la buena utilización de su dinero. Esto último es más fácil lograrlo si existe un proyecto político detrás del proceso de integración y se dota a los organismos supranacionales del suficiente poder de control para el arbitraje de intereses. Todo ello requiere, en cualquier caso, una comprensión "inteligente" de dónde están los intereses propios nacionales a largo plazo por parte de los contribuyentes netos.

En este sentido me gustaría animar a los responsables de la gestión económica en Latinoamérica para que aprovechasen el actual proceso de ajuste macroeconómico para la obtención de equilibrios de las grandes variables a nivel nacional, al que se ven sometidas la mayoría de las economías latinoamericanas, para pensar en términos de largo plazo y así concertar sus acciones de forma que puedan facilitar el proceso de integración económica al que posiblemente estén, en definitiva, abocados a realizar.

Finalmente me gustaría terminar recordando a Robert Schuman, uno de los padres fundadores de la actual Comunidad Europea, cuando dijo que sus repercusiones regionales serían el verdadero test del Mercado Común.

El dilema entre eficacia y equidad que preside muchas de las decisiones en economía, es también parte integral del proceso de integración económica, particularmente entre países de distinto nivel de desarrollo. En nuestra opinión, la política regional es un elemento central para crear una Comunidad, en Europa o en Latinoamérica, más desarrollada y solidaria.

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OBJETIVOS Y CONTENIDO DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste

Pedro CARMONA

Empresario, Ex-miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC)

1. La evolución reciente de los procesos de integración en América Latina

Los esfuerzos desplegados en varios frentes en América Latina desde fines de la década de los cincuenta, no produjeron durante muchos años los resultados esperados. La principal frustración inicial se derivó de la imposibilidad de alcanzar al final de los años sesenta, la formación de una ZLC entre los países miembros de la ALALC y de instrumentar las directrices de los Jefes de Estado reunidos en Punta del Este en 1967, para el establecimiento de un mercado común latinoamericano. Ello, junto a la insatisfacción de resultados por parte de los países de mediano y menor desarrollo relativo, dio origen al GRAN en 1969, en el marco de la ALALC, a la revisión del Tratado de Montevideo en ese año y a la posterior negociación del Tratado de 1980, con el cual nació la ALADI, institución flexible, que sustituyó los mecanismos multilaterales por la concepción pragmática de una zona de preferencias arancelarias, que tampoco ha sido capaz por sí sola, de generar importantes aportes a los objetivos de la integración.

Conviene remontarse a algunas de las razones que influyeron en el fracaso de la ALALC, para comprender por qué las circunstancias no fueron propicias para la integración en sus años iniciales y el efecto que ello tuvo sobre los esquemas de integración de la región. Los objetivos de la ALALC hoy no lucen inviables, pero se plantearon en ese entonces en un entorno y con una concepción diferentes, lo cual impidió su éxito y con ello un largo período de "limbo" en el proceso de integración. Entre dichas razones están:

a) La heterogeneidad en los grados de desarrollo entre los países miembros y la percepción sobre falta de equidad en el grado de aprovechamiento de las ventajas de la liberalización comercial.

b) La concepción de mecanismos de desgravación selectivos, que hacía sentir a cada paso presiones de sectores posiblemente afectados, los cuales propugnaban que la integración se limitara a una complementación respecto a lo no producido, sin generar competencia real a ningún sector existente.

c) La concepción prevaleciente de políticas de sustitución de importaciones con base en altas barreras arancelarias y no arancelarias y de una integración basada en el mismo principio.

d) La heterogeneidad de las políticas económicas entre los once, entre ellas en materia cambiaria, de subsidios e incentivos a la exportación y de regímenes arancelarios de excepción, potencialmente generadoras de distorsiones en la competencia.

e) El excesivo dirigismo gubernamental en la conducción de la Asociación a través de los órganos intergubernamentales, problema que se trasladó a la actual ALADI.

Al concluir la "década perdida", se puso de manifiesto un afán por salir del largo letargo e involución que sufrieron los procesos de integración. Sin duda, se han producido diferencias importantes entre los actuales procesos de integración y los de los años sesenta. Tal como se señala en un documento elaborado recientemente por un consultor de la CEPAL: "Han cambiado los objetivos, que se han reducido a uno solo, el desarrollo económico; la orientación, que hoy es también hacia afuera, hacia los mercados mundiales; los instrumentos, en un marco macroeconómico de mayor transparencia cambiaria y arancelaria; los agentes, con el sector privado como la principal fuente de dinamismo del proceso; y el medio político y económico internacional respecto de los procesos de integración. De este modo, es posible que durante la presente década la integración comercial, productiva y financiera tenga la oportunidad que no tuvo durante las décadas pasadas. Un mayor grado de convergencia entre esos esfuerzos, el que no fuera posible en los inicios del proceso de integración, hoy parece factible".

1.1 En ese contexto, el GRAN actualizó el Acuerdo de Cartagena en 1988 mediante el Protocolo de Quito e introdujo importantes modificaciones al mismo, particularmente para adaptarlo a las nuevas realidades y eliminar algunos instrumentos originales muy planificadores o intervencionistas como los de la programación industrial y para adaptar la armonización de políticas a los avances y necesidades reales del proceso de

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integración, eliminando la idea inicial de alcanzar una estrategia única de desarrollo. A partir de 1989, se han alcanzado significativos avances hacia la formación de la UA entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, ya que Perú goza de un régimen suspensivo respecto a dichos compromisos durante el año 1993. No existen ya barreras arancelarias o no arancelarias ni listas de excepciones entre los cuatro y acaba de aprobarse el AEC, que regirá a partir del 1º de enero de 1994, con una estructura muy similar al que rige en Colombia y Venezuela, es decir cuatro niveles (5, 10, 15 y 20%), con un régimen especial para Ecuador, de carácter temporal, que le permite aplicar 5% menos del AEC para un listado de productos.

Los resultados en el GRAN no se han hecho esperar: el comercio logró en 1992 récords históricos de 2.160 millones de dólares, de los cuales un 83% está constituido por manufacturas. Las relaciones económicas entre los países miembros y en especial entre Colombia y Venezuela se han intensificado de una manera que ha superado las expectativas, teniendo como protagonistas a los empresarios. Se dice con razón que este fue el acontecimiento más importante de integración en América Latina durante el año 1992. Se han generado inversiones de importancia entre los dos países, como también un mejoramiento en los servicios de transporte y comunicaciones. Un fenómeno similar comienza a darse con Ecuador, a partir de la reciente decisión de perfeccionamiento de sus compromisos en el contexto andino. Se ha decidido la eliminación de incentivos a las exportaciones, la apertura al capital extranjero y el acceso a los beneficios del mercado ampliado, la supresión de la reserva de carga al transporte marítimo, una política de "cielos abiertos", normas sobre valoración aduanera y de facilitación del transporte internacional por carreteras.

En suma, pese a la situación especial del Perú, que se espera quede aclarada a fines del presente año, el balance ha sido positivo, bajo una concepción de integración con apertura hacia el mundo y más profunda hacia el resto de América Latina y el Caribe, con los cuales se adelantan negociaciones en varios frentes: el G-3, los acuerdos Colombia-Venezuela con Centroamérica y de Venezuela con el CARICOM, además de los acuerdos Venezuela-Chile y Colombia-Chile, próximos a firmarse.

1.2 Del MERCOSUR, es poco lo que se puede agregar en un foro como éste, en el cual se conocen de sobra sus alcances e instrumentos. Sólo cabe destacar el enorme potencial que ofrece, al reunir a los dos países más desarrollados de sudamérica y las expectativas que sobre él existen en toda la región, dados sus ambiciosos objetivos. No obstante, la situación difícil por la cual atraviesa la economía brasileña y la demora en la corrección de sus desequilibrios macroeconómicos, han planteado las primeras dificultades para el avance de dicho proceso. En efecto, el pronunciado déficit que registró Argentina en 1992 en su balanza comercial con el Brasil, llevó a dicho país a adoptar medidas correctivas que han motivado dudas sobre el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción, mientras subsistan tan significativas diferencias en las políticas macroeconómicas de ambos países. No obstante, durante la reunión cumbre del MERCOSUR, celebrada en diciembre pasado, se acordó proseguir dicho esfuerzo y se definió una estructura para el futuro AEC, lo cual es sin duda una señal alentadora.

1.3 Chile optó por mantenerse al margen del MERCOSUR y del GRAN y ha decidido negociar acuerdos bilaterales con Argentina, México, al igual que con Colombia y Venezuela, pendientes de formalización. Chile representa hoy una de las economías más abiertas al mundo, con resaltantes niveles de crecimiento del PBI y de sus exportaciones y ahora, como parte de su estrategia externa, trata de profundizar su relacionamiento con varios países de la región, bajo el instrumental del Tratado de Montevideo.

1.4 Centroamérica busca relanzar el mercado común, una vez alcanzada la pacificación y democratización de la región en años recientes. Se ha logrado recomponer el libre comercio entre Honduras, Guatemala y El Salvador y se espera que ello ocurra también a escala multilateral, entre los cinco, pese a algunas reservas de Costa Rica. Existe un acuerdo marco para el libre comercio con México, en desarrollo del cual se negocian acuerdos bilaterales y recientemente se suscribió en Caracas un acuerdo Colombia-Venezuela-Centroamérica, que establece principios de apertura y desgravación con asimetría, al cual deberá dársele contenido en cuanto a las modalidades de desgravación, para que entre en ejecución el 1º de julio de 1993.

Por su parte, el CARICOM ha celebrado en los últimos años varios eventos de alto nivel para reorientar e impulsar ese proceso, de los cuales han surgido lineamientos para aprobar un AEC y avanzar hacia un mercado común. Se ha abierto asimismo espacio a un relacionamiento del CARICOM con otros países de América Latina y en tal sentido han suscrito ya acuerdos con Venezuela y en un futuro se suscribirán con Colombia y México.

1.5 En lo que respecta al G-3, en las últimas semanas ha continuado avanzándose en la negociación de la parte normativa del Acuerdo, que comprende, entre otras reglas sobre origen, competencia comercial,

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salvaguardias, solución de controversias, normalización y control de calidad e incentivos a la exportación. Se encuentran además en consideración iniciativas para ampliar el ámbito de cobertura del acuerdo, a temas como el de servicios, propiedad intelectual e inversiones.

En cuanto al programa de liberación, el objetivo es lograr la formación de una ZLC mediante la supresión de gravámenes y restricciones al universo arancelario clasificado en tres listas: de desgravación inmediata, semi-lenta y lenta. Colombia y Venezuela han solicitado que se recoja el principio de desgravación asimétrica. México no se ha pronunciado. Los plazos para la desgravación tampoco están definidos, pero se observa una actitud cautelosa de parte de México en establecer plazos cortos, quizás en función de la consolidación del NAFTA. De parte de los sectores privados de Colombia y de Venezuela existe preocupación en cuanto a los plazos y modalidades del programa de liberación del G-3, considerando la diversificación económica mexicana y el incremento en la competitividad y captación de inversiones que pueden derivarse de su participación en el NAFTA. En todo caso, en la reciente reunión cumbre del G-3, se resolvió que el programa de liberación deberá quedar definido antes del 1º de julio de 1993 y que los compromisos sean aplicados a partir del 1º de enero de 1994.

2. Efectos de la integración y el ajuste en el Grupo Andino

Durante casi veinte años, el GRAN convivió con períodos de avances y de retrocesos, pero en esencia no pudo perfeccionar sus objetivos hasta fecha reciente. Ello ha sido posible gracias al mayor grado de liderazgo asumido por los Jefes de Estado durante los años 1989-92, al nuevo papel de los empresarios como protagonistas del proceso y, desde luego, al mayor grado de homogeneidad en las políticas económicas de los socios.

Venezuela inició la aplicación de un programa de ajuste estructural en 1989, que incluyó una nueva política comercial orientada a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y al desmonte progresivo de aranceles hasta niveles máximos del 20%, además de la reducción de subsidios y la unificación cambiaria. Venezuela adhirió además al GATT en 1990.

Colombia decidió igualmente un exigente programa de ajuste y apertura en 1990; Perú hizo otro tanto en el mismo año y Ecuador, el más cauto en esta materia, optó durante los últimos tres años por reducir sus aranceles promedios de manera significativa, programa que se consolidará con el AEC andino. Ello facilitó que en 1990, se decidiera la primera reducción del Arancel Externo Mínino Común, con un corte a niveles máximos del 50% ad-valorem. Estos fueron progresivamente bajados de manera tal que del 28% promedio de 1989, con aranceles nominales superiores al 100%, se llevó a niveles cercanos al 12%. Como ya se indicó, el AEC definitivo acaba de ser aprobado, pero Colombia y Venezuela ya lo tienen adoptado en cerca del 90% respecto del universo arancelario. El AEC mantendrá los cuatro niveles del 5, 10, 15 y 20% y una lista comunitaria reducida de aranceles cero, lo cual supondrá un arancel promedio para Colombia y Venezuela de cerca del 10%. Ecuador podrá aplicar 5 puntos menos del AEC para más de mil ítems por un plazo de tres años, vale decir que adoptará los aranceles máximos del AEC, en tanto que Bolivia goza por su mediterraneidad de un régimen especial según el cual cumple ya los compromisos de desgravación para el universo arancelario, pero puede aplicar aranceles de 5 y 10% respecto a terceros países. El arancel piso es de 5% ad-valorem en todos los casos, salvo para una reducida lista de ítems con arancel cero.

Esta estructura del AEC andino habría resultaba imposible años atrás. Recuérdese que en 1980 fracasó la aprobación del AEC cuando se planteaban aranceles máximos del 80%. Puede entonces inferirse, que la aceleración de la integración andina ha estado influida por la mayor internacionalización de las economías y la adopción de programas de estabilización macroeconómica por parte de los países miembros. En los gobiernos y el sector privado ha prevalecido la convicción de que frente a una apertura ante terceros, se justificaba plenamente acelerar la apertura entre los socios andinos, así como con otros países de la región. De allí que haya sido incluso posible anticipar la formación de la UA andina.

No obstante este importante avance, el sector productivo andino, que ha aceptado la direccionalidad de la apertura y el ajuste, considera que en un contexto internacional recesivo y caracterizado por tendencias proteccionistas en los países desarrollados, el esfuerzo ha sido muy exigente, con el añadido de registrarse prácticas desleales de comercio que agravan la situación de competencia externa. Por ello, estiman que se ha llegado a niveles de arancel que representan el máximo aceptable, so pena de provocar serios perjuicios al sector manufacturero, en circunstancias en que ya algunas empresas han sido afectadas. No obstante, es también cierto que muchas organizaciones realizan serios esfuerzos por adaptarse a la mayor competencia, mejorando su productividad y eficiencia y adoptando modernas técnicas de calidad total.

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Otros elementos importantes de las medidas comunitariamente adoptadas son: la equiparación de los derechos de los inversionistas extranjeros con los nacionales y el acceso a las ventajas del programa de liberación; la adopción de varias decisiones relacionadas con el libre comercio como ser normas de origen, competencia comercial, facilitación del transporte, valoración aduanera, eliminación de incentivos a las exportaciones y normas para prevenir las prácticas desleales de comercio.

En un futuro próximo se plantea la necesidad de iniciar la discusión de las bases mínimas de armonización de las políticas cambiarias, en especial para afianzar la aplicación de tipos de cambio único y evitar distorsiones que puedan derivarse de devaluaciones aplicadas por los países miembros, tema respecto al cual existe una cláusula de salvaguardia de carácter específico.

3. Posibilidades de Convergencia de los esquemas de integración de América Latina

Los avances de la integración latinoamericana, por una vía predominantemente subregional o bilateral, plantean el importante tema de la convergencia futura de los actuales esquemas y el papel de ALADI en esa materia.

Como se dijo, ello parece hoy más factible que en el pasado, ya que la integración está concebida en un contexto de economías más abiertas y como un factor de apoyo a la modernización o transformación productiva de la región. En la práctica, la integración está orientándose a fortalecer la inserción internacional de los países, no sólo en función de estrategias más coordinadas entre grupos de países en sus relaciones con terceros sino por los niveles bajos de aranceles que se están acordando como gravámenes comunes subregionales.

En ese contexto y contando con una mentalidad empresarial más propicia, parecería lógico pensar que a partir de 1995, año en el cual se habrán perfeccionado los primeros compromisos del MERCOSUR -ya logrados antes por el GRAN- pudiera iniciarse un proceso de convergencia entre ambos esquemas, en cuyo caso se articularían las dos subregiones del subcontinente sudamericano. De ser ello posible, debería comenzar a trabajarse en el tema a más tardar a comienzos de 1994, en función a futuras negociaciones. Este proceso de convergencia requeriría un plazo no menor a diez años para perfeccionarse, tomando en cuenta las complejidades reales que se derivan de las diferencias en los grados de desarrollo entre los países involucrados y la consecuente necesidad de contemplar mecanismos de desgravación asimétrica y la armonización de ciertas políticas económicas necesarias para el logro de tales objetivos. Conviene mencionar por otra parte, que Brasil ha sugerido la posibilidad de formación de una ZLC entre los países del Tratado de Cooperación Amazónica, idea interesante, sobre todo al provenir del Brasil, pero personalmente estimo que tiene menor viabilidad que la opción antes analizada, dados los alcances más restringidos del Tratado Amazónico.

En caso de producirse una convergencia MERCOSUR-GRAN, podría facilitarse a su vez la convergencia entre ambos grupos subregionales y México, ya que Colombia y Venezuela se encontrarán ejecutando los programas del G-3, con la posible participación del Ecuador, país que ha mostrado interés en su posible vinculación a este esquema, en tanto que Bolivia adelanta una negociación bilateral con México.

Por su parte, sería concebible que el G-3 y los acuerdos de libre comercio Chile-México, Chile-Colombia y Chile-Venezuela, pudieran desembocar en un G-4, es decir una convergencia del G-3 que incluya a Chile.

De otro lado, existen ya las bases para una vinculación clara entre Colombia-México-Venezuela-Centroamérica, que puede multilateralizarse con relativa facilidad en un futuro próximo. Asimismo, Colombia y Venezuela contemplan actuar en forma conjunta en las negociaciones con el CARICOM, grupo con el cual Venezuela suscribió en 1991, un acuerdo sin reciprocidad y en eventuales negociaciones futuras con EE.UU.

Conviene preguntarse qué otras opciones existirían, además de las iniciativas de convergencia entre los esquemas bilaterales o subregionales, en función de sus propias iniciativas, entre las cuales pueden mencionarse las siguientes:

a) La negociación de un Tratado General de Integración Latinoamericana, que establezca las pautas para la convergencia entre los esquemas de integración existentes, con un objetivo de formación de una ZLC en una primera etapa y de establecimiento de un mercado común hacia el mediano o largo plazo. Sería el rescate de las iniciativas presidenciales de 1967 y de las directrices de la V Cumbre Presidencial del Grupo

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de Río, en la cual se expresó la voluntad de dichos países de seguir impulsando la integración, de manera de llegar al año 2000 a una zona de libre comercio hemisférica.

Esta opción tiene el inconveniente de ser globalizante, entre un número grande de países, con realidades heterogéneas, lo cual dificulta su concreción, al menos en un plazo previsible.

b) La adopción de acuerdos específicos en el marco de la ALADI para ir tendiendo, simultáneamente con los avances de los procesos bilaterales o subregionales, una red de compromisos multilaterales que faciliten la convergencia, al nivel de los once países miembros.

Corresponde a la ALADI definir su papel en la coyuntura actual de la integración latinoamericana. Se han realizado estudios y reuniones al respecto, sin resultados claros. En la práctica, el Tratado de Montevideo 1980 ofrece un marco flexible, pero ALADI se encuentra un tanto al margen de hechos importantes de la región. La difícil reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en México en 1990, limitó las posibilidades de profundizar los instrumentos multilaterales del Tratado y a partir de allí, la atención de cada país o grupo de países se ha centrado en adelantar negociaciones bilaterales o subregionales. Los principios de convergencia del Tratado de Montevideo, de acuerdo a los cuales los Acuerdos de Alcance Parcial debían multilateralizarse en forma progresiva para coadyuvar a la conformación de un mercado común, no sólo no se han cumplido, sino que los países han recurrido a la suscripción de Acuerdos de Complementación Económica, como vía para evitar su extensión a los demás países. En cuanto a la PAR, si bien se elevó desde el 5% original hasta el 20% actual, las listas de excepciones son tan numerosas, que neutralizan por completo sus propósitos y objetivos.

No obstante, parecería que el momento es propicio para retomar una discusión sustantiva sobre la materia. Está en consideración la posible reforma del Tratado de Montevideo. Debo señalar con franqueza que la experiencia muestra que poco se logra con anteponer a los hechos reformas a los textos legales, sino que es preferible construir tanto como se pueda con el instrumental disponible y sólo después, como producto de los requerimientos, enmendar los Tratados. En el corto plazo, existe la posibilidad de discutir la profundización de la PAR, de manera que siga representando un cordón umbilical de la multilateralidad. A tales efectos, debe mantenerse el concepto de tratamientos diferenciales, pero si es necesario, debe reanalizarse la fórmula utilizada para el cálculo de dicha preferencia para llevarla a cuando menos un 50%. Pero también y no menos importante, deben eliminarse o restringirse a un mínimo las listas de excepciones. Sólo de esa manera se prepararía el camino hacia metas más ambiciosas, incluyendo la convergencia de las negociaciones bilaterales, ya que simultáneamente, a través de comercio o inversiones, se irán entrelazando intereses de los agentes económicos, con base en la desgravación arancelaria bilateral y de una PAR más efectiva, universal e irrevocable.

c) La conformación de una zona de libre comercio hemisférica a través de la Iniciativa para las Américas o la ampliación del NAFTA con el resto de países de la región.

Teóricamente esta es una opción que puede irse perfilando más hacia el largo plazo. Sabemos no obstante, que el NAFTA aún está en proceso de ratificación y que en el mejor de los casos entrará en vigencia en 1994, después de lo cual tomará tiempo antes de que puedan iniciarse nuevas negociaciones con algún otro país latinoamericano, como sería el caso de Chile o Argentina. Sería muy poco probable que existan condiciones para una negociación más amplia, dados los criterios que manejan los EE.UU para calificar a los "elegibles", a los efectos de eventuales negociaciones futuras. Se ha dicho que podría haber cabida a negociaciones con grupos de países (GRAN, MERCOSUR); será no obstante necesario conocer el pensamiento del nuevo gobierno estadounidense sobre estos temas, en un entorno en que surgen dudas en el Congreso y presiones proteccionistas en ese país.

En consecuencia, la primera opción sigue basada en las posibilidades que ofrece la ALADI y el Tratado de Montevideo para propiciar la convergencia prevista en el propio Tratado, sin perjuicio de las iniciativas que puedan adoptar los esquemas existentes. Una acción de esta naturaleza amerita en primer lugar una sólida discusión sobre objetivos y medios, la cual no debe circunscribirse a los órganos de la ALADI, sino que debe incluir a representantes de alto nivel gubernamental, de los órganos de los esquemas de integración y de los empresarios, que ahora juegan un papel relevante que no debe ser subestimado.

La ALADI debe pues propiciar una discusión amplia y lúcida sobre estas ideas, a partir de las cuales se adopten decisiones en los órganos intergubernamentales. Sin duda que si esta discusión se realiza en cenáculos cerrados no prosperará, pues lamentablemente desde afuera se sigue percibiendo a la ALADI

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como un organismo que, aun cuando depende de la voluntad de los gobiernos, actúa con escaso dinamismo y en forma alejada de las realidades nacionales.

Con todo, la ALADI debería brindar un elevado concurso a la promoción de iniciativas fundamentales para facilitar la convergencia, como lo son la facilitación del transporte y las comunicaciones; las normas sobre origen y competencia comercial; el estímulo a la interacción entre gobiernos y sector privado; el apoyo a la armonización de políticas en búsqueda de un mayor grado de equilibrio macroeconómico; la posible definición de aranceles máximos ante terceros países; el mejoramiento de los Convenios de Pagos y Créditos recíprocos y la identificación de ajustes institucionales en función de las necesidades regionales.

Vale decir, impulsar una estrategia realista y progresiva para ir construyendo círculos concéntricos entre los esquemas de integración bilaterales o subregionales en marcha, los cuales deben continuar trabajando hacia el logro de sus objetivos y del mejoramiento de la competitividad internacional de las economías. Resulta también imprescindible perseverar en la búsqueda de la estabilidad macroeconómica en los países, única vía para facilitar la armonización de políticas requerida por la convergencia.

Con tales propósitos, conviene asegurar un papel dinámico y participativo del sector empresarial en el futuro de la integración latinoamericana, ya que éste no sólo se ha convertido en un factor protagónico de la misma, sino que puede potenciar su capacidad de contribución para sentar bases sólidas a un proceso que ahora luce más maduro para recibir un impulso decisivo hacia la materialización de objetivos que durante muchas décadas ha acariciado América Latina.

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INTEGRACION FISCAL Y MONETARIA: Clara Necesidad u Oscuro Deseo

Klaus GRETSCHMANN

Profesor de Finanzas Públicas y Economía Internacional; Jefe de la Unidad Políticas Comunitarias del Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP)

1. La integración: Instrumento para aunar el interés común o mecanismo para fortalecer al Estado-Nación

Parecería que la historia ha adquirido alta velocidad de vuelo. El mundo se ha trastornado con una sucesión de acontecimientos que lo han revolucionado: el derrumbe del Imperio Soviético, la unificación alemana, el fin de la hegemonía económica de EE.UU y el resurgimiento del nacionalismo y del secesionismo separatista en Europa. Lejos de arribar al "fin de la Historia", la "Edad de Oro final", como quisieran hacernos creer algunos "profetas", estamos siendo testigos de mayores turbulencias sociales, de una intensificación de la incertidumbre económica y de la inestabilidad política y de una revisión del orden establecido más que de una visión consolidada. Los cambios arquitectónicos están haciendo del edificio europeo y mundial un terreno permanente de construcción.

Estos son los antecedentes que sustentaron la proyección de la CE hacia una unión más estrecha a través del Tratado de Maastricht. En efecto, este Tratado de "Unión Política" que constituye la segunda revisión sustancial del Tratado de Roma luego del Acta Unica Europea de 1987 es la respuesta de la CE a los nuevos acontecimientos históricos. Su objetivo fundamental es dotar a Europa de un núcleo de estabilidad en un mundo de riesgo y de incertidumbre, mediante la fijación de nuevas metas y la apertura de opciones potenciales y el compromiso de profundizar su integración política y económica. El aspecto central y la fuerza motriz del Tratado de Maastricht, de conformidad con los puntos de vista dominantes, está contenida en las disposiciones consagradas a la UEM. Mediante ellas, los EM reconocen -como lo hicieron repetidamente en la historia de la integración europea- que son sus intereses económicos (colectivos e individuales) los que sustentan el progreso de Europa.

No obstante, el debate acerca de las fuerzas propulsoras de la integración europea fue impulsado desde el surgimiento de la CE por dos corrientes distintas de pensamiento. El primer polo ha estado formado por los federalistas cuya defensa de una Europa unida se centró en la necesidad de emprender reformas institucionales con un sentido democrático, haciendo hincapié en el papel que pudieran desempeñar en la movilización de la consciencia política europea. El segundo polo, compuesto por los funcionalistas, en contraste, ha defendido que las soluciones supranacionales deberían reservarse sólo para aquellos problemas tanto de orden nacional como internacional vinculados con el desbordamiento del marco estatal y los factores externos asociados.

Los federalistas han sostenido que la Segunda Guerra Mundial reveló la debilidad del Estado-nación como institución y que el mejor remedio a las penurias de la reconstrucción europea podía consistir en realizar cierta forma de integración. Por su parte, los funcionalistas subrayaron el drástico aumento del interrelacionamiento de los países europeos en todos los dominios, argumentando que las soluciones supranacionales surgían como consecuencia de problemas nacionales apremiantes, irresolubles por medios exclusivamente nacionales. En tanto el primer grupo exaltaba ideales y encumbraba la función de la política, el segundo se centraba en los factores externos que habían tornado obsoletas las fronteras nacionales.

Ambos grupos coincidían en que la integración implicaba la cesión de las soberanías de los Estados y por consiguiente conducía al debilitamiento del poder de los Gobiernos nacionales.

Esta lectura de los procesos históricos de la integración europea puede difícilmente, sin embargo, soportar una inspección minuciosa de lo que en la práctica se ha efectivamente producido. En los últimos 35 años, los avatares de la construcción europea han sido testigos de una paradoja: pese a ceder gradualmente la soberanía en áreas políticas específicas, los Estados-nación, es decir los EM de la CE, han salido fortalecidos y revigorizados. El reforzamiento de la interdependencia mutua ha estado al servicio de la optimización de las ventajas recíprocas y la presunta pérdida de soberanía fue utilizada por cada uno de los Estados para, a menudo, no satisfacer los reclamos de los intereses grupales, al aducirse que los Gobiernos carecen de libertad de decisión, en virtud de los compromisos a los que están atados por los acuerdos comunitarios. En contraste con ello, resulta claro que las pérdidas de soberanía no fueron debidas

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sólo a los "efectos de tracción" (a nivel supranacional) sino también a los "efectos de empuje" (de los Gobiernos nacionales) para liberarse de responsabilidades en asuntos políticos delicados.

2. Liderazgo hegemónico o comunidad de iguales

En el área de la integración monetaria y, fiscal en particular, la cuestión central reside en qué medida se requiere estabilidad hegemónica para garantizar la formación de un área regional integrada. La mayor parte de los analistas piensa que lo más beneficioso para el conjunto es el ejercicio del liderazgo por uno o dos países y que este es el medio más efectivo para superar uno de los obstáculos más serios en la cooperación internacional: los incentivos para el comportamiento egoísta de aquellos que pretenden beneficiarse de las ventajas del sistema sin asumir compromisos (free-riders), aspecto que es inherente a las relaciones internacionales.

Esta cuestión fundamental es familiar para aquellos que conozcan la tesis fundamental de la obra de Kindleberger: a saber, que la economía mundial y también las áreas integradas regionalmente operan de forma más eficiente cuando existe un estabilizador, un país preparado para suministrar liquidez cuando el sistema monetario internacional tropieza con dificultades. La necesidad de un prestatario en última instancia es aceptada ampliamente. Los ejemplos incluyen, en el campo internacional, el suministro de liquidez al amparo del Plan Marshall, la red de acuerdos recíprocos de crédito del Grupo de los 10 y las bases del funcionamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). En la actualidad, el ejercicio del liderazgo necesita desarrollar dos funciones adicionales: gestionar la estructura de tipos de cambio y facilitar la coordinación de las políticas monetarias nacionales de las potencias financieras.

Hay dos factores que merecen mayor atención en este contexto: el predominio del dólar como moneda de reserva, cuya caída en las dos últimas décadas se evidencia en el hecho de que pasó de representar aproximadamente el 80% en 1975 a un 50% en 1990 y la mayor participación del marco alemán que se elevó significativamente, pasando del 7% al 15%, así como la gravitación creciente del conjunto de las monedas europeas, incluyendo el ECU que pasaron de representar de un 17% a un 37%. En consecuencia, la unificación monetaria europea bien puede alentar la promoción de una sustitución progresiva del dólar. Además, teniendo en cuenta que la existencia de una moneda única europea eliminaría las transacciones intracomunitarias en divisas, las reservas de unos 300.000 millones de ECUs pasarían a ser redundantes, pues gran parte de ellas serían reservas en dólares. No es preciso decir que esto implicará cambios de importancia en el poder y en la influencia económica sobre la economía mundial.

La experiencia arrojada por el Sistema Monetario Europeo (SME), mediante el cual los EM de la CE crearon un sistema de cambios fijos, con cierto grado de ajuste, sugiere que la vinculación de las monedas entre sí implica un compromiso con la estabilidad monetaria, que viene a estar sustentada por la moneda más estable del sistema. En efecto, algunos países con monedas débiles se beneficiaron en gran medida del papel desempeñado en Europa por el marco alemán como moneda "ancla". Esto se debió a la disposición de algunos EM a seguir la política orientada a la estabilidad aplicada por el Bundesbank a fin de ganar la credibilidad necesaria para el éxito de sus propios esfuerzos de política económica y monetaria. Se puede asumir que una la elaboración más afinada de la UEM con un compromiso firme en términos de estabilidad fortalecerá más aún esta función disciplinaria y aumentará la credibilidad de algunas economías nacionales europeas.

En términos políticos, este argumento puede ser puesto en entredicho. Se suele reconocer ampliamente que el propio éxito de la UEM, basado en la disposición de los Bancos Centrales de los EM de la CE de delegar voluntariamente parte de su soberanía en el Bundesbank en aras de la propia credibilidad, tuvo un costo político: los alemanes ocuparon el asiento del conductor de la política monetaria europea, lo cual está reñido con la idea de la CE como comunidad. Con el creciente éxito económico del SME a través del tiempo, los otros Gobiernos europeos quisieron compartir el asiento del conductor al volante. La aceptación política de la hegemonía alemana cayó marcadamente.

De este diagnóstico surge la preocupación de que eventualmente se pueda desembocar con un dominio demasiado limitado, insuficiente, en los esquemas de integración regional por una potencia "iluminada" líder. La tesis que se pretende defender es que resulta necesario organizar la integración regional sobre la base del liderazgo. Sin embargo, para diferenciarse de la perspectiva ortodoxa dominante, es necesario también reflexionar en un modelo de enfoque de "liderazgo colectivo" o del "primus inter pares". En particular, en el campo monetario, el conocido y frecuentemente recomendado enfoque del ancla no está desprovisto de problemas.

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Según el enfoque nominal del ancla, el tipo de cambio de un país debe estar firme y confiablemente fijado a la moneda de un país de inflación baja, de modo que dicha inflación sea efectivamente importada. En los PVDs, la fuente inicial de una inflación prolongada es usualmente la monetización del déficit fiscal, de manera que esté implícito que el impuesto inflacionario no sea óptimo. También está implícito que la restricción fiscal necesaria no sea fácilmente obtenida en forma directa.

Se debe cumplir con cuatro requerimientos para que éste enfoque tenga éxito. 1) El mantenimiento del tipo de cambio debe lograr disciplina en la creación de crédito, especialmente, para el sector público. Las reservas en divisas caerán continuamente si ello no se produce. 2) El mantenimiento del tipo de cambio debe obtener confianza del mercado de divisas -lo que, a su vez, depende de la creencia del mercado en que se logrará dicha disciplina. En caso contrario, se desatarán crisis especulativas. 3) El mantenimiento del tipo de cambio debe ser creíble en el mercado laboral; de lo contrario, el resultado será la emergencia de tensiones inflacionarias y, en consecuencia, la pérdida de competitividad. 4) La rigidez del mercado laboral, en especial a través de la indexación de los salarios, no debe impedir los ajustes reales necesarios -es decir, la declinación de los salarios nominales (con relación a la tendencia general en los precios) en respuesta a "shocks" adversos que requieren devaluaciones reales. Considerando estos antecedentes, el punto clave es si realmente es necesario y aplicable el mantenimiento del tipo de cambio para alcanzar una disciplina razonable.

3. Fundamentos de la integración financiera

El tema de la integración se plantea con relación a las políticas financieras (monetaria y fiscal). Un argumento importante para avanzar hacia ella en éstas áreas se basa en la deseabilidad de facilitar los objetivos primarios de asignación de recursos de la integración económica. El comercio y la inversión intra-grupo no van a desarrollarse de manera óptima sin un alto grado de estabilidad del tipo de cambio, lo que no se puede garantizar sin la coordinación de las políticas financieras. Igualmente importante es la coordinación de las políticas monetarias y fiscales, que se basa en consideraciones macroeconómicas. A medida que las economías nacionales de los EM se tornan progresivamente interdependientes como resultado del comercio y los movimientos de los factores, se hace crecientemente más firme la justificación de coordinar sus políticas monetarias y fiscales, dado que las medidas financieras tomadas por un país para influir en las variables macroeconómicas tendrán previsiblemente efectos secundarios y significativos sobre otros países miembros. En estas circunstancias, las medidas unilaterales de política financiera podrán ser, de hecho, muy inefectivas. Como puede observarse en una UA o en un mercado común, la coordinación financiera puede ser particularmente importante, en caso que existan restricciones sobre las otras políticas que los EM utilicen a nivel nacional para promover el equilibrio externo. De llegarse a un acuerdo para limitar las fluctuaciones cambiarias entre los miembros del esquema en el interés de promover el comercio y las inversiones intracomunitarias, los restantes instrumentos financieros a disposición de los países podrán no ser suficientes para permitirles mantener el equilibrio interno y externo y para facilitar los ajustes necesarios. Para lograr y mantener un equilibrio satisfactorio, podrá requerirse la acción coordinada de los países deficitarios y superavitarios.

En ciertas circunstancias, el peso del argumento en favor de la coordinación de la política en la escena monetaria podrá apuntar a una integración monetaria plena, incluido el establecimiento de una moneda común. En todo caso, es factible que la coordinación de las políticas financieras sea muy deseable en cualquier unión en la que una proporción alta del comercio exterior sea realizado a nivel intracomunitario. Esto puede aplicarse a cualquier forma de integración, pero se debe hacer una distinción básica entre una UA, donde sólo los productos circulan sin restricciones y un mercado común, en el que los factores también tienen libertad de movimiento. Para cada forma de integración, se requiere analizar los aspectos relativos a la armonización de distintos acuerdos monetarios, siendo las principales alternativas: tipos de cambio totalmente flexibles; tipos de cambio fijos y UM.

4. De la coordinación fiscal a la integración financiera

Las cuestiones relativas a la armonización fiscal deben ser analizadas con los criterios económicos corrientes, en lo relativo a la asignación de recursos, el ajuste y la estabilización, el crecimiento y a los aspectos distributivos. El criterio de asignación de recursos ha sido dominante en el análisis de la armonización fiscal, reflejando el énfasis del análisis ortodoxo de la integración sobre la mejora de la asignación de los recursos. El análisis de la armonización fiscal tiene dos facetas principales, que corresponden a los principales tipos de impuestos internos. En el caso de los impuestos indirectos, el problema consiste en determinar el impacto de las diferencias tributarias sobre la eficiencia del comercio de

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productos básicos. En el caso de los impuestos directos, las consideraciones relativas a la eficiencia surgen principalmente en conexión con el impacto de las diferencias tributarias sobre los movimientos de los factores, particularmente los de capital. Debe prestarse atención a las implicaciones de la armonización fiscal sobre el logro de otros objetivos, en especial, la estabilización económica.

Las políticas tributarias tienen efectos profundos sobre la composición temporal y la evolución intertemporal de la macroeconomía, influenciando la distribución del ahorro y de la inversión de la población general y de las empresas, así como las decisiones que rigen la oferta y la demanda laboral. Con los mercados mundiales de bienes y capitales integrados, los efectos de las políticas fiscales aplicadas por un país tienen consecuencias secundarias sobre el resto del mundo. El reconocimiento de dicha interdependencia económica internacional estimuló el interés en la coordinación internacional de las políticas fiscales, en general, y de las políticas fiscales y de las reformas fiscales internacionales, en particular.

Se puede definir a la coordinación fiscal como todo cambio en el sistema tributario de los EM que pretenda el logro de los propósitos de la Comunidad. Dichos propósitos incluyen claramente la creación de un mercado único integrado libre de restricciones al movimiento de bienes, la abolición de los obstáculos al derecho de establecimiento de las empresas y la supresión de las barreras al empleo y al libre movimiento de personas, servicios y capitales, así como la institución de un sistema que asegure la no distorsión de la competencia. Estos objetivos tienen, entre otras cosas, diversas consecuencias sobre los sistemas tributarios de los EM, incluida la abolición de los derechos aduaneros, la coordinación de los principales impuestos indirectos y la aproximación de algunas leyes relativas a los impuestos directos, según lo requiera el funcionamiento adecuado del mercado común.

El objetivo de instituir un sistema que asegure la no distorsión de la competencia requiere, entre otros aspectos, la revisión de los impuestos a los productos de los EM, de forma tal que se otorguen rebajas recíprocas en la exportación de bienes que realizan entre sí y que se apliquen determinados derechos compensatorios a las importaciones de un Estado Miembro desde otro. Dichas desgravaciones y derechos compensatorios, llamados ajustes finales en frontera (border-tax adjustments), se uniformizan mediante el reconocimiento de crédito fiscal por el país importador del impuesto al valor agregado pagado en origen (a destination-based, tax-credit value-added tax). El componente más notable a desarrollar es una base uniforme de valoración por parte de los miembros de un área integrada.

Se requiere la aproximación de los tipos tributarios efectivos sobre el uso del capital. La armonización de los impuestos a las sociedades resulta esencial, en particular, para lograr el libre movimiento de capitales de forma que no distorsione la estructura de producción. De conformidad con su filosofía de que el acuerdo sobre los tipos impositivos debe preceder al acuerdo sobre la base de valoración y la estructura de los tipos, la CE trabajó en la integración de los impuestos a la renta de las compañías y de los individuos a nivel interestatal, así como sobre un sistema armonizado de retención en la fuente de los impuestos sobre los dividendos. No se consideró que la coordinación de los impuestos personales sobre la renta y de los sistemas de seguridad social sea un tema urgente, si bien se llevan a cabo esfuerzos continuados para expandir la libertad laboral evitando la doble tributación, en especial de los trabajadores en áreas de frontera y de los emigrantes.

Mientras que la competencia es el mecanismo de asignación en el Mercado Común, la coordinación tributaria es su corolario, en la medida que tiene el fin de asegurar la no distorsión de la igualdad de condiciones de los competidores. Las mencionadas libertades de movimiento y de establecimiento y la falta de medidas o acciones discriminatorias contra los Gobiernos y contra las empresas caracterizan también el componente tributario de un mercado común.

En consecuencia, los interrogantes principales que surgen en conexión con la armonización fiscal son:

1. ¿Produce la utilización de diferentes formas de tributación en los diversos EM una mala asignación de los recursos inducida por los impuestos?

2. ¿Afecta la elección del principio jurisdiccional los efectos de asignación de los impuestos? 3. ¿Se producen distorsiones a raíz de las diferencias entre los países miembros en sus estructuras de

fiscalidad directa e indirecta? 4. En caso de que se puedan evitar las distorsiones inducidas por los impuestos, ¿es necesario que se

igualen los tipos fiscales de los países?

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Mientras que la coordinación tributaria centra sólo escasa atención en las consecuencias presupuestarias de las políticas tributarias, la integración fiscal se refiere al papel de las finanzas públicas y del presupuesto comunitario en los acuerdos de integración económica internacional. La teoría de la integración fiscal procura en primer lugar ofrecer un fundamento para la integración de las funciones presupuestarias y su asignación en forma apropiada entre los EM en base a consideraciones de eficiencia fiscal. De este modo esta teoría debe ocuparse del tema de los dominios fiscales óptimos en las agrupaciones económicas. A un nivel más práctico, estudia la estructura, la evolución y el impacto de los presupuestos comunitarios efectivamente ejecutados. La integración de las funciones fiscales puede resultar en última instancia en una unión fiscal, situación en la cual la elección de los objetivos y la administración de los instrumentos más adecuados son un tema que compete a la autoridad comunitaria. En este sentido, se debe diferenciar la integración fiscal tanto de la armonización fiscal, que se refiere al acuerdo sobre la manera en la cual cada Estado Miembro utilizará un instrumento fiscal particular sobre el que retenga el control, como de la coordinación fiscal, que se refiere a alineamientos voluntarios de las políticas nacionales en el campo fiscal que difícilmente se pueden hacer cumplir forzosamente. Todo análisis de la integración fiscal se confronta con la dificultad de que no existe un caso único bien demarcado en el que centrarse, lo que la diferencia de las uniones aduaneras y monetarias. Es posible contemplar un espectro de estados de integración practicables que vayan de la simple UA, pasando por los diferentes tipos de comunidades económicas, hasta otras formas que consideren el estatus de una UE plena. En cada caso, el grado de unión fiscal y el papel del presupuesto comunitario variarán necesariamente como resultado de las opciones políticas esenciales acerca de la transferencia de autoridad de los EM a la Comunidad en las decisiones que afectan el gasto público y a su financiamiento y, en cierto grado, como resultado de la dinámica interna del sistema que se establezca. 5. La integración monetaria y los mercados de capitales Es obvio que las políticas monetarias pueden ser utilizadas para establecer obstáculos al libre comercio y a la integración económica. En una ZLC, se pueden utilizar las restricciones monetarias como sustitutas de un arancel, dado que ello significa la no existencia de divisas suficientes para permitir a los importadores pagar por los bienes adquiridos en el exterior. Pero también en una UA y en un mercado común, el papel del dinero y del capital es crucial debido, por un lado, a que los volúmenes de comercio sujetos a riesgos cambiarios aumentan y, por el otro, porque hay mayores flujos de capital que tienden a evadir los riesgos cambiarios en la medida en que sean de naturaleza estructural, tendiendo a aumentarlos por su naturaleza especulativa. Aparentemente, ello brinda suficiente razón a los socios de una UA, y aún más a los que participan en un mercado común, para considerar la posibilidad de avanzar hacia una UEM. La integración de los mercados de capitales tiene gran importancia. Se la puede definir en primera instancia como la eliminación de las restricciones cambiarias, las medidas tributarias discriminatorias y otros obstáculos. Dado que el capital es altamente móvil y apto para dirigirse hacia donde los retornos son más altos, se requerirán medidas adicionales, tales como la integración de los mercados de capitales mediante la coordinación o la armonización de las reglas que rigen su organización y funcionamiento, como reglamentaciones en materia de crédito bancario, pagos, etc. Se aspira a la integración de los mercados de capitales debido a que:

• disminuye el riesgo de turbulencias como las que tienden a ocurrir en los mercados pequeños; • aumenta la oferta de capital, dado que las mejores perspectivas de inversión movilizan montos

adicionales de ahorro, teniendo el inversor la libertad de elegir la combinación que le es más favorable en términos de retorno, solidez y liquidez;

• permite a quienes necesitan capital obtener montos mayores de manera más adecuada a sus necesidades específicas;

• estimula condiciones de producción igualitarias y, por consiguiente, menores obstáculos a la competencia en el mercado común.

Las restricciones a la importación y la exportación de capital se basan en lo siguiente:

• instrumentos orientados al mercado (semejantes a los aranceles en el comercio de bienes, dado que influyen sobre el precio del capital), tales como mercados con monedas diferenciadas, con una tipo más (o menos) favorable de cambio para los pagos corrientes que para las transacciones de capital y menores (o aún negativos) intereses sobre los depósitos en divisas, causados por los impuestos sobre el interés o los depósitos;

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• instrumentos administrativos y legales (comparables a las restricciones cuantitativas y a las barreras

no arancelarias), tales como los obstáculos a las adquisiciones de acciones a través de la reserva del derecho de poseer acciones y bonos por personas o instituciones de una nacionalidad dada; restricciones a la compra de valores nacionales por los no residentes o restricciones a los depósitos bancarios mediante un tope a los depósitos de extranjeros; también juegan un papel los impuestos a la adquisición de divisas, los impuestos a la inversión extranjera, o los mayores impuestos a los beneficios de empresas extranjeras que a las nacionales. Las transferencias de ganancias e intereses se pueden ver dificultadas por la obligación de reinvertir todos las beneficios obtenidos por el capital extranjero en el país receptor y por la obligación impuesta a los exportadores de reingresar en plazos establecidos (cinco años, por ejemplo) todo capital destinado a operaciones exteriores.

Los argumentos a favor de restringir los movimientos de capital se basan mayormente en las desventajas vinculadas con el drenaje de capital a largo plazo. Las razones más comúnmente esgrimidas para que los Gobiernos impidan la salida de capitales son las siguientes: el flujo de capitales es la corriente sanguínea de la economía nacional. Los drenajes de capital hacia el exterior fortalecerán las economías de otros países, en detrimento de la economía del propio país (por ejemplo, el Gobierno puede aplicar impuestos a los ingresos resultantes de inversiones nacionales). La pérdida de reservas en divisas dificulta la capacidad de cumplir con otras obligaciones internacionales; esto tiene particular importancia cuando se produce un desequilibrio de la balanza de pagos y las autoridades tratan de impedir modificaciones del tipo de cambio. El flujo de capitales hacia el exterior tiene repercusiones sobre el equilibrio interno como por ejemplo sobre la tasa de interés, comportamiento asociado principalmente con el precio del capital. Una gran salida de capitales puede conducir a una elevación de la tasa de interés, cuando lo recomendable para la economía sería una tasa de interés baja. La salida de capitales enturbia el equilibrio externo de la economía y pone en dificultades la política monetaria, pudiendo conducir a la devaluación de la moneda, aun cuando el tipo de cambio como tal no esté en desequilibrio. De ese modo, un país puede ser empujado a realizar importaciones más caras y a importar inflación. 6. La integración monetaria - la experiencia europea Los esfuerzos para promover la cooperación monetaria y la integración datan de largo tiempo en Europa. Una breve revisión de los acontecimientos más significativos (ver la cronología incluida al final de la ponencia) puede darnos algunas claves. Los Tratados de Roma de 1957 no prestaron mucha consideración al tema de la cooperación monetaria en la CE debido a: (a) la Unión Europea de Pagos de 1950 había sentado las bases para apoyar el comercio en Europa en el aspecto monetario; y (b) el sistema estable de tipos de cambio internacionales fijas (Bretton Woods) con el patrón dólar-oro como la moneda ancla no exigía revisión alguna del lado europeo. Si bien el Artículo 107 del Tratado de la CE enfatizaba que la política de tipos de cambio era un asunto de interés común, las competencias y las responsabilidades de las áreas monetaria, fiscal y cambiaria fueron claramente dejadas en manos de los EM. Esta constelación relativamente estable entró en dificultades cuando resultó claro que la PAC (con precios administrativos fijos en toda la región) podía entrar en conflicto con los movimientos cambiarios intracomunitarios. El conflicto entre dicha política y las políticas cambiarias nacionales se hizo evidente, en particular, con la apreciación del marco alemán en 1969. Sumado a los problemas cambiarios mundiales, este hecho llevó a la CE a estudiar las posibilidades de reforma monetaria. La "cumbre" de La Haya de 1969 decidió que se debía avanzar hacia una UM. El famoso Informe Werner contiene las bases de dicha Unión, cuya sustancia a grandes rasgos -una UM completamente elaborada en un plazo de 10 años- fue aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 1971. Si bien la Comunidad dio ciertos pasos preliminares hacia una UM, por ejemplo al restringir los movimientos cambiarios, el proyecto estaba condenado al fracaso y se resolvió su abandono en la "cumbre" de París de 1974. El intento fracasó en primer lugar porque los EM se negaron a considerar seriamente la necesidad de coordinar sus políticas macroeconómicas ante la primera crisis del precio del petróleo de 1973. En lugar de unir sus fuerzas, los EM se inclinaron por estrategias económicas nacionales y, consecuentemente, sus políticas monetarias también se desviaron del objetivo común. Además, el experimento coincidió desafortunadamente con el colapso del sistema de Bretton Woods y con la transición mundial a tipos de cambio flotantes. El proyecto de UEM se desvaneció simultáneamente al fin de la edad de oro del crecimiento posterior a la guerra. El "puntapié" inicial de los esfuerzos renovados de coordinar y cooperar en materia de asuntos monetarios surgió con la creciente turbulencia y la crispación de los mercados financieros comunitarios resultantes de la inestabilidad del dólar en vísperas de la Guerra de Vietnam. La reducción de la inestabilidad procedente del

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exterior y la creación de una zona europea de estabilidad relativa fueron los objetivos últimos de una iniciativa de los por entonces canciller alemán y Presidente de Francia, Helmut Schmidt y Valéry Giscard d'Estaing, respectivamente, relativa al establecimiento del SME. En la "cumbre" de Bremen de 1978, se llegó a acuerdo respecto a los criterios de su funcionamiento. Cabe destacar que el SME fue creado gracias a la voluntad de los dirigentes políticos y contra la opinión de los economistas y de los expertos de los Bancos Centrales de la CE. A pesar de los grandes cambios que se produjeron desde entonces, el SME no sólo sobrevivió sino que demostró tener bastante éxito en la reducción de la inflación y de las tasas de interés en la CE y en desarrollar un grado considerable de convergencia económica. Fueron los méritos y el éxito del SME los que alentaron a los políticos europeos a lanzar otra iniciativa de UEM hacia fines de la década de los '80. De hecho, la cooperación y la coordinación monetaria en la CE realizaron avances sustanciales en los últimos 35 años. No obstante, tal avance nunca fue un proceso unilineal, continuo. En lugar de ello, los acontecimientos estuvieron sujetos a los altibajos de la integración europea; se realizaron esfuerzos para acelerarlas e intentos para reducirlas y hubo momentos en los que fue necesario avanzar y períodos en los que hubo que retroceder. En este sentido, la cooperación monetaria es sólo un espejo de la integración de la CE (Ver Cuadro 1). Una mirada más detenida revela otro aspecto interesante. Aparentemente, ha existido una suerte de sucesión de ciclos de diez años en la promoción de una comunidad monetaria: luego de la guerra, en 1950, se creó una Unión Europea de Pagos a fin de superar las restricciones financieras y monetarias al comercio. En 1959, se sustituyó por un Acuerdo Monetario que comprendía la convertibilidad monetaria, un fondo de asistencia y reglas para la compensación multilateral de los pagos; el período 1969/1970 vio surgir el Plan Werner; y, una década más tarde, en 1978/1979, se concibió y se hizo operativo el SME. En 1989, la Comisión Delors propuso una UEM plena y, mediante el Tratado de Maastricht, la CE se ha comprometido a concretar dicha unión a más tardar en 1999. 7. Aspectos analíticos de la integración monetaria europea Existe más o menos acuerdo en los círculos académicos, así como entre los economistas, en cuanto a que Europa está lejos de ser un área monetaria óptima. No existe, en efecto, una movilidad suficiente de los factores, ni suficiente convergencia económica. A pesar de ello, si bien sabemos que en la visión del denominado "Mundo Tradicional de Mundell y Fleming" el término "óptimo" está vagamente definido, la abundante literatura sobre las zonas monetarias integradas sugiere que los beneficios de tal unión estarán en función del grado de comercio intra-grupo, el grado de movilidad laboral, el nivel de los salarios nominales, la flexibilidad de los precios, el grado de diversificación industrial y la probabilidad de "shocks" asimétricos, es decir, con un impacto en determinados países del grupo. En la CE, la movilidad laboral es baja, el comercio intra-grupo es relativamente alto, la fijación de precios y salarios es bastante rígida, las aglomeraciones industriales están distribuidas en forma desigual entre los EM y, en consecuencia, la posibilidad de "shocks" asimétricos no es ciertamente baja. Si bien la CCE sostiene que el programa del Mercado Unico incrementó la semejanza de los modelos industriales y aumentó la flexibilidad en la fijación de los salarios y los precios a través de una mayor competencia, quedan todavía serias dudas acerca de que Europa sea un área monetaria óptima. Pero hay beneficios claros a esperar de la integración monetaria: la UEM eliminaría completamente la variabilidad del tipo de cambio nominal. Asimismo, eliminaría la incertidumbre y, en consecuencia, reduciría las primas de riesgo en los mercados financieros y de divisas. Además, sólo una moneda única elimina completamente los costos que implican los cambios de monedas, que no son insignificantes para las empresas y pueden adquirir importancia para las pequeñas operaciones entre particulares y para los turistas. Se calcula que ascienden aproximadamente al 0,4% del PBI comunitario por año. Asimismo, la combinación del programa '92 y la puesta en marcha de la UEM puede traducirse no sólo en beneficios considerables y definitivos, sino también en ganancias dinámicas (una tasa de crecimiento económico más alta y sustentable). La reducción de la incertidumbre permitiría una rebaja de la tasa de retorno sobre la inversión demandada por los accionistas, dejando más fondos para reinversión y crecimiento del PBI. Las estimaciones muestran que una reducción moderada de los riesgos para la inversión (como es el caso de la incertidumbre sobre el tipo de cambio) podría tener como efecto reforzar significativamente las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Sin embargo, esta línea de argumentación es ambivalente: en una UEM plena se eliminarán las tipos de cambio, dado que habrá una única moneda de curso legal en el conjunto de la CE. Esto implica que las tendencias divergentes en la competitividad de los países individuales ya no se pueden resolver mediante

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realineaciones cambiarias y que los "shocks" macroeconómicos ya no pueden ser absorbidos recurriendo al ajuste en el tipo de cambio. Es cierto que la flexibilidad de los tipos de cambio no es una poción mágica que posibilite un ajuste indoloro o que sirva para atenuar permanentemente los efectos de los "shocks" en las economías nacionales. La depreciación en sí misma puede alimentar la inflación nacional (vía precios de importación) y la percepción de que no se obstruirá la devaluación puede alentar a las empresas a conceder aumentos salariales mayores. No obstante, la depreciación puede ser una herramienta útil cuando fracasan otras políticas o para enfrentar una resistencia política firme. De todos modos, lo más importante es que las operaciones cambiarias pueden ayudar a quienes adoptan las decisiones políticas a ganar tiempo. Las pérdidas temporales de ingresos pueden ser recuperadas posteriormente y reforzadas. Cuando se renuncia a emplear el tipo de cambio como factor de absorción de "shocks" y cuando la política monetaria está centralizada y determinada a nivel supranacional, los responsables económicos nacionales se enfrentan con una elección limitada de acciones ante situaciones de inestabilidad o impacto de "shocks" macroeconómicos asimétricos. Los instrumentos a su disposición se verán aún más reducidos con la entrada en vigor plena de la UEM. Por otra parte, algunos EM temen que la tasa de inflación de una unión sea más alta que las de sus propios países. Los incentivos a la inflación en las economías nacionales provienen de varias fuentes, siendo las más importantes: (1) la presión política para adoptar políticas fiscales expansivas durante coyunturas recesivas, con el fin de realizar ajustes estructurales o para hacer frente a cambios demográficos; y (2) la oportunidad de generar ingresos gubernamentales mediante la reducción del valor real de la deuda y del déficit público. De conformidad con las enseñanzas concluyentes proporcionadas por los estudios sobre el impuesto inflacionario, la inflación puede ser utilizada como parte del sistema tributario de una nación. Si bien no se la puede considerar un instrumento óptimo, en un mundo donde predominan las opciones sub-óptimas, puede resultar atractiva: cuanto mayor sea la recaudación de impuestos "normales", mayor será el descontento de los contribuyentes y la evasión impositiva, menor será la velocidad monetaria y más alta será la relación deuda/PBI de un país y más tentador será para el Gobierno aplicar un impuesto inflacionario más alto y obtener ingresos en concepto de "señorío". En una UEM, sólo se puede fijar una tasa de inflación para la totalidad de la unión; y la variabilidad entre los tasas de impuesto inflacionario de los diversos países deja de ser posible. Adicionalmente, otro mecanismo que se perderá en una UEM es el que prevalece en un sistema donde coexisten varias monedas nacionales -la competencia monetaria- y que implica una tendencia automática a reducir la inflación. En un marco de competencia monetaria, una tasa de inflación alta en un país puede ser perjudicial, pues llevará a los operadores privados a reestructurar sus carteras y aumentar la participación de los activos que desean tener, cotizados en monedas de inflación baja. Los cambios resultantes en la demanda de las diferentes monedas reducen la capacidad de los Bancos Centrales de obtener ingresos por "señorío". Se alcanza el equilibrio cuando la pérdidas en las que se incurre por la competencia monetaria superan las ganancias derivadas del impuesto inflacionario. Este equilibrio no se mantiene en una UM con una moneda única, sistema en el cual, por definición, se elimina la competencia monetaria y, en consecuencia, los costos potenciales de la inflación son menores, en términos de las variaciones de cartera intracomunitarias. Siguiendo este razonamiento, es posible que surjan dificultades en la identificación de la combinación de las políticas adecuadas (monetaria, fiscal y de ingresos) y en su coordinación para 12 economías nacionales que difieren ampliamente en dimensión, estructura, nivel de desarrollo y potencial económico. La combinación y la coordinación de las políticas ganará en importancia, sin embargo, si no se pueden erradicar los "shocks" macroeconómicos asimétricos (que golpean a los EM en grados diferentes). Dado que la política monetaria está centralizada y las políticas fiscales restringidas, la única herramienta que queda a disposición de los Gobiernos es actuar en el frente laboral y en la política de ingresos. Su empleo efectivo es, no obstante, extremadamente difícil y conflictivo y precisa de la participación y el consenso de todos los actores nacionales relevantes (sindicatos, asociaciones de empleados, autoridades regionales, etc.). Dado que el mercado laboral y las políticas de ingresos causan considerables efectos externos en el mercado único europeo, la situación de quienes adoptan las decisiones políticas, que tienen que tener en cuenta esos efectos secundarios, se tornará mucho más compleja. A la vez, los agentes económicos individuales, así como los EM más débiles, requerirán un sistema europeo de apoyo y de equiparación fiscal y transferencias federales, a fin de absorber los "shocks" macroeconómicos. Esto puede traducirse pronto en la demanda de un pleno sistema de federalismo fiscal en la CE, que hará necesario el establecimiento de nuevas instituciones. En este "Eigendynamik", los responsables del proceso de integración monetaria y

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fiscal están enfrentados a tan sólo dos opciones: la de ser meramente testigos inertes de tales acontecimientos o la de moldear y dar forma activamente a dicho proceso. CRONOLOGIA DE LA INTEGRACION MONETARIA EUROPEA 1950 - UEP Entra en funcionamiento la Unión Europea de Pagos. En su condición de cámara de compensación, la UEP posibilita la compensación multilateral de los pagos en la Europa de la posguerra. Asimismo, los Estados participantes se otorgan entre sí créditos de corto plazo para el ajuste de sus balanzas de pagos. 1957 - Tratado de la CEE El Tratado de la CEE requiere la coordinación de las políticas monetarias nacionales. Se establece un comité monetario y se definen los tipos de cambio como una "cuestión de interés mutuo". 1958 - BEI Se pone en funcionamiento el Banco Europeo de Inversiones como entidad de crédito independiente de la CEE, con sede en Luxemburgo. 1959 - Acuerdo monetario Habiéndose asegurado la convertibilidad plena de las monedas en la mayoría de los Estados europeos, se disuelve la UEP y se la sustituye por el Acuerdo Monetario Europeo, en cuyo marco se establece un fondo para enfrentar las dificultades transitorias de balanza de pagos y se definen reglas para la compensación multilateral de los pagos a través del Banco de Pagos Internacionales (BPI). 1964 - Consejo de Gobernadores de los Bancos Centrales El 8 de mayo de 1964 es creado el "Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los EM de la CEE". En los años siguientes, el Comité se desarrolla como institución central de coordinación monetaria, así como de crédito y de operaciones de préstamo para Europa. 1970 - Plan Werner Un comité especial, presidido por el primer ministro de Luxemburgo, Pierre Werner, aprueba un plan de varias etapas conducente a la materialización de una UEM plena hacia finales de la década del '70. Sus objetivos son los siguientes: la convertibilidad irrevocable de las monedas de la CEE; la liberalización completa de los movimientos de capital dentro de la Comunidad; tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas comunitarias; una puesta en fondo común de las reservas monetarias y el control de la política monetaria por una institución europea única. 1972 - La serpiente monetaria En marzo de 1972, el Consejo de Ministros de la CEE decide restringir los márgenes de fluctuación de las monedas de la CEE entre sí al 4,5%. Los Bancos Centrales acuerdan la intervención de los mercados monetarios para asegurar tal objetivo. Así, surge la "Serpiente Monetaria Europea". Cuando los tipos de cambio comienzan a flotar libremente después de 1973, la serpiente monetaria aplica lo que se conoce como la "flotación en bloque". 1974 - Directiva sobre convergencia y estabilidad El 18 de febrero de 1974, los Ministros de Economía y Finanzas de la CE instan a un alto grado de convergencia económica en la CEE (Decisión sobre Convergencia) y se pronuncian en favor de mayores niveles de estabilidad, empleo y crecimiento (Directiva de Estabilidad), como prerrequisitos para una mayor integración monetaria. 1975 - UEC/ECU La Unidad Europea de Cuenta (UEC) - denominada más tarde como ECU en el marco del SME - es adoptada como unidad de cuenta del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), primero y, posteriormente, del BEI y del presupuesto comunitario. La UEC/ECU es una "canasta de monedas" artificial, compuesta por las monedas individuales de los EM, ponderadas de conformidad con el poder económico de cada moneda. Si bien inicialmente sólo se considera a la UEC/ECU como un símbolo político de la integración europea, llega a jugar un papel importante en los mercados de bonos y como reserva de cambio de importancia principal en los años '80. 1978 - Bloque del marco alemán De los nueve miembros iniciales de la "serpiente monetaria", sólo mantienen su pertenencia a la misma las monedas pertenecientes al denominado "bloque del marco alemán": Alemania, Holanda, Dinamarca,

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Bélgica, Luxemburgo y, en calidad de asociado, Noruega. Un número creciente de países se retira debido a que, con una inflación en ascenso, no pudieron mantener sus monedas dentro del margen de fluctuación de la serpiente. 1979 - SME A iniciativa del Presidente francés Valery Giscard d'Estaing y el canciller alemán Helmut Schmidt, se establece el SME. El 12 de marzo de 1979 el Consejo Europeo decide la entrada en vigor del SME que se hace efectiva al día siguiente. Los tipos de cambio entre las monedas de los EM son fijos aunque ajustables, fluctuando dentro de un margen que no puede exceder la banda del 4,5%. Los tipos de cambio son fijados con respecto a la nueva Unidad Monetaria Europea (ECU) en una parrilla de paridades. Mientras que las monedas de los EM están vinculadas al ECU, éste fluctúa libremente en relación al dólar y a otras monedas. 1981 - La emisión del primer bono en ECUs La empresa italiana de telecomunicaciones Stet emite los primeros bonos denominados en ECUs. En los años siguientes, comienza a desarrollarse rápidamente la utilización privada del ECU. En una década, el ECU se transforma en la quinta principal moneda mundial, de acuerdo a la cifra de inversiones realizada en esta moneda. 1979 - Marzo de 1983 Entre 1979 y 1983 se produce un total de siete realineamientos de los tipos centrales de flotación dentro del SME. La más importante es la realineación de marzo de 1983 que involucra a todas las monedas: se establece que los cambios que se decidan emanarán de decisiones comunes y no de acciones unilaterales. En consecuencia, los realineamientos adquieren dimensión política, técnicamente difíciles de adoptar y, en ocasiones, altamente conflictivas. 1985 - El Libro Blanco Con la publicación del Libro Blanco, la CCE estipula su objetivo de poner en marcha un paquete de medidas irrevocables conducentes a la creación de un mercado único europeo a fines de 1992. Los mercados financieros reaccionan vivamente ante este anuncio. 1986 - Acta Unica Europea El proceso de integración se acelera más rápidamente de lo esperado luego de la firma del Acta Unica Europea, mediante la cual se articula la voluntad política de avanzar hacia una Unión Europea. Las normas y procedimientos tendientes a la creación de una futura unión monetaria en el AUE. 1987 - Primera moneda en ECUs Bélgica es el primer país comunitario acuña monedas de curso legal en ECUs, con ocasión del trigésimo aniversario de la creación de la CE. 1987 - Acuerdo de Basle-Nyborg El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la CE (conocido como ECOFIN), decide el 12 de setiembre controlar más estrechamente el desarrollo monetario del SME, con el objeto de reducir los diferenciales de inflación existentes entre los países, mejorar la coordinación de las tasas de interés y liberalizar las reglas de financiación de la intervención "intramarginal". 1989 - Plan Delors El denominado Comité Delors presenta su informe final sobre las vías de alcanzar la Unidad Económica y Monetaria, en el cual se propone un plan de tres etapas. En la primera, se plantea la coordinación más estrecha de las políticas económicas y monetarias de los EM; en la segunda, el establecimiento de un Banco Central Europeo; y en la tercera, la creación de una moneda europea única que reemplazaría a las monedas nacionales. 1991 - Maastricht Los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE aprueban en la ciudad holandesa de Maastricht el conocido como "Tratado de Maastricht", segunda reforma al Tratado de Roma, en el cual se sientan las bases de la UEM. 1992 - Referendos en Dinamarca y Francia Los daneses rechazan en referéndum el Tratado de Maastricht. Los franceses, en una consulta realizada pocos meses después, se pronuncian por mayoría muy estrecha en favor del mismo.

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1992 - Crisis del SME Entre 1987 y setiembre de 1992 no se realizó ningún realineamiento en el SME, lo que ofreció a los políticos razones para creer que se había logrado una convergencia económica suficiente como para alcanzar la UEM. Pero bajo el fuerte influjo de las persistentes tasas de interés altas de Alemania y la incertidumbre previa y pérdida de confianza posterior que rodea la celebración del referéndum francés, los mercados financieros ponen a prueba al SME y, en particular, a las monedas "débiles" del esquema. El 16 de setiembre el Gobierno británico resuelve retirar la libra esterlina del sistema tras soportar un fuerte asedio que obligan a ventas masivas de su moneda sin poder impedir a la postre la salida del mecanismo de paridades cambiarias; días más tarde, el Gobierno de Italia suspende la pertenencia de la lira al mecanismo, en tanto el Gobierno de España resuelve devaluar la peseta en un 5%. Las autoridades franceses logran frenar la presión especuladora sobre el franco un par de días más tarde.

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OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas Monetarias y Fiscales

Elvio BALDINELLI

Director de la Escuela Argentina de Exportación de la Fundación Banco de Boston

Cuando los tipos de cambio son demasiado volátiles crean problemas al comercio internacional y a los movimientos financieros. Esta circunstancia se acentúa cuando se trata de zonas de integración económica, pues al eliminarse los gravámenes arancelarios y demás restricciones al comercio se incrementa el efecto que sobre los precios tienen las alteraciones en la cotización de las monedas. Esto importa porque las empresas aumentan su productividad como consecuencia de competir entre ellas, siendo éste uno de los objetivos que los gobiernos buscan al participar de un proceso de integración. Pero para que los resultados sean los deseados las variables macroeconómicas deben ser neutras, lo que no se da si la paridad cambiaria en algún momento juega en favor de una de las partes. Es así que se hace necesario que los países asociados coordinen algunas políticas importantes.

Hay diversas alternativas que pueden adoptarse respecto de los tipos de cambio en un área integrada. En un extremo están los casos en los que no es necesario coordinar, como sucede cuando el intercambio intrarregional es bajo, caso de la ALADI o de los esquemas africanos. La expresión más débil consiste en reuniones sólo informativas entre las autoridades financieras de los países durante las cuales se discuten los problemas, pero sin llegar a adoptar resoluciones compulsivas, como pasa en la Asociación Europea de Libre Cambio. En otras circunstancias, como las que se dan en el Grupo de los Siete (G-7), se llega a la flotación sucia de los tipos de cambio.

La CE ofrece varios ejemplos de coordinación luego de más de 30 años de existencia. Durante los primeros tiempos hubo tipos de cambios fijos por ser todos sus países miembros del Sistema de Bretton Woods. Este tuvo fin en 1971, por lo que al año siguiente la CE estableció la llamada "serpiente en el túnel", una banda de fluctuación entre la mayoría de las monedas europeas y el dólar. En 1973 se abandonó la relación con esta última moneda pero se mantuvo la "serpiente", o sea una franja de oscilación entre los tipos de cambio de la CE, los que a su vez fluctuaban en bloque frente al dólar. En 1979 nació el SME, siempre una banda de oscilación básica de 2,25 por cada lado de la cotización central, la que ahora se expresa en ECU, moneda creada como medida de valor.

Si un tipo de cambio alcanza su límite el correspondiente Banco Central debe intervenir directamente en el mercado o ajustar la tasa doméstica de interés hasta estabilizarlo. En el extremo de las posibilidades está la adopción de una moneda única, con lo que desaparecen los tipos de cambio, tal como resolvieron en Maastricht los gobiernos de la CE.

1. Coordinación e intensidad de comercio

La experiencia en materia de integración ha demostrado que la necesidad de coordinar las políticas cambiarias se hace presente principalmente cuando los intercambios regionales alcanzan cierta intensidad. Ejemplo de ello es el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), mercado común exitosamente concluido donde la coordinación de políticas es nula, en parte debido a que los países tienen baja inflación pero también porque las exportaciones intrarregionales llegaban en 1990 a sólo el 4,4% de las totales.

Por el contrario, el G-7 expresa un ejemplo de lo contrario. No se tiene aquí ni un programa de integración ni el propósito de adoptarlo. Si bien para productos industriales la tarifa de importaciones es baja, se aplican con creciente frecuencia restricciones no arancelarias, además de lo poco que se ha avanzado en materia de protección agrícola. Sin embargo, como la mitad del comercio de estos países tiene lugar entre sí fue inevitable que las más altas autoridades se sentaran en torno de una mesa para coordinar las políticas cambiarias.

Un prerrequisito para la estabilidad de los tipos de cambio es una inflación baja, y como su control depende en buena medida de que las cuentas fiscales estén en equilibrio y de las tasas de interés, no puede asombrar que los gobiernos presten también una especial atención a estos factores. Sin embargo los intentos de coordinar políticas presupuestarias y monetarias apuntan con preferencia a asegurar lo acordado en materia cambiaria. Además, si algún país se aparta del cumplimiento de los compromisos

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asumidos, pero desea preservar su prestigio ante sus socios, más fácil le resultará disimular las desviaciones en materia fiscal y monetaria que en algo tan evidente como es el tipo de cambio. Esta es otra razón de que su vigilancia sea tan prioritaria.

Como queda dicho la falta de coordinación de la política monetaria puede alterar las condiciones de competencia entre los países. Si una nación poderosa eleva la tasa de interés para captar recursos en los mercados financieros puede provocar alteraciones en los tipos de cambio de sus asociados. Así sucede cuando EE.UU o la República Federal de Alemania (RFA) colocan bonos públicos con el propósito de financiar sus déficit de presupuesto.

Las políticas fiscales, monetarias y cambiarias son piezas centrales en el manejo de la economía de cualquier nación, motivo por el que no resulta fácil a los gobiernos y parlamentos compartir su manejo. Es que el hacerlo se traduce en costos, como el que resulta de la posibilidad de tener que aceptar transacciones que no sean óptimas, o de demorar la adopción de medidas económicas que se estiman necesarias y urgentes hasta que concluya la negociación con los demás gobiernos miembros del esquema, lo que además puede traer incertidumbre a los mercados. Debe agregarse que las dificultades para la coordinación aumentan con el número de asociados, tal como enseña la experiencia de ALADI y aún de la CE de 12.

Sucede que si los países de un determinado sistema de integración no han alcanzado un cierto desarrollo industrial sus intercambios serán marginales respecto del comercio total. De este modo serán pocas las empresas manufactureras que entren en competencia y, por lo tanto, que sufran por políticas macroeconómicas que no sean neutras. En casos como éstos no se puede esperar que los gobiernos vayan a ceder soberanía en procura de coordinación en cuestiones como los tipos de cambio, ya que preferirán tener las manos libres para considerar los problemas de relación con los países con los que realizan el grueso de sus intercambios.

La integración de las economías de un grupo de países se facilita sensiblemente si existen para ello motivaciones políticas. Es sabido que lo que llevó a Europa a formar un mercado común no fueron consideraciones económicas, sino la necesidad de prevenir el avance del comunismo desde el Este y la conveniencia de evitar un mundo bipolar, alineado detrás de EE.UU y la URSS, que pudiera llevar a una tercera guerra mundial, esta vez atómica.

Pero no siempre los procesos de integración que se dan en el mundo encuentran motivaciones tan poderosas. Lo más frecuente es que nazcan buscando beneficios apenas económicos, pero como éstos no suelen hacerse presentes de inmediato ni siempre se los evalúa del mismo modo, rara vez bastan para vencer las resistencias que los gobiernos oponen a ceder soberanía en el manejo de la economía. Esto explica que estas asociaciones no cuenten con instituciones supranacionales con autoridad delegada de acatamiento obligatorio.

2. Las experiencias

En el cuadro incluído al final de este texto, son presentados los principales sistemas de integración vigentes clasificados según la intensidad de las exportaciones intrarregionales en relación de las mundiales durante el año 1990. También se consigna el tipo de esquema de integración alcanzado o proyectado.

La CE constituye la agrupación de integración donde las exportaciones intrarregionales son relativamente más elevadas, habiendo alcanzado en 1990 al 60,4% de las totales. Como ya en 1960 éstas llegaban al 34,5% fue ineludible una adecuada coordinación de políticas cambiarias de cuya evolución ya se dio noticia más arriba. Desde que rige el SME cuando las partes discuten realineamientos de tipos de cambio ya no se toman en consideración las diferencias en los ritmos de inflación de los países miembros. Esta política fue propiciada por la RFA, ejemplo de estabilidad de precios, que procura así disciplinar a aquellos países miembros con tasas de inflación más elevadas. En el año 1991 los gobiernos de la CE aprueban el Tratado de Maastricht con varios objetivos entre los cuales sobresalen la transformación del ECU en moneda única y el equilibrio de los presupuestos fiscales, como que se ha convenido que los déficit no podrán exceder el 3% del PBI. Las tres condiciones básicas que el Tratado prevé para que cada país ingrese en la UEM son el equilibrio fiscal, la evolución de los precios y las tasas de interés.

Las exportaciones dentro del G-7 representan la mitad de las globales. La explicación de tan elevada relación se encuentra tanto en que el grueso de los intercambios mundiales tiene lugar entre los países

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industrializados, ampliamente representados en el Grupo, como en que cuatro de las naciones forman parte de la CE y dos integran el NAFTA. Es así que sólo Japón es ajeno a cualquier esquema de integración económica, pese a lo cual el 44% de su comercio es realizado con los otros seis países.

Desde el año 1975 los Jefes de Estado o de Gobierno y los Ministros de Hacienda del G-7 se reúnen periódicamente con el propósito de discutir los problemas económicos internacionales. En el año 1985 los siete países resolvieron actuar en conjunto a fin de reducir la inestabilidad cambiaria y disminuir los desequilibrios en los intercambios. El problema más importante tenía que ver con el creciente déficit comercial de EE.UU, por algunos considerado la contrapartida del desequilibrio fiscal de ese país. Por ello se entendió que atacar sólo el problema de las paridades cambiarias no hacía sino tratar los síntomas de un desequilibrio más profundo, lo que llevó a plantear como objetivo futuro la cooperación en materia fiscal.

Así fue que EE.UU y Japón aceptaron poner en discusión sus política macroeconómicas con el propósito de corregir los desbalances observados en las cuentas externas. Si bien el G-7 no cuenta con un sistema formal de coordinación, en oportunidades resuelve que sus bancos centrales intervengan en el mercado para alterar las cotizaciones de las monedas. Tampoco se negocian allí las políticas macroeconómicas, pero ocasionalmente son discutidas para llegar a compromisos que no son ni formales ni firmes.

La coordinación cambiaria entre EE.UU y Canadá aparece como necesaria debido a lo elevado de los intercambios, pero resulta mayormente de los acuerdos que, de tanto en tanto, se alcanzan en el G-7. Esto no impide que en oportunidades los empresarios canadienses se quejen de que la sobrevaluación de su moneda respecto de la de su vecino perturbe el aprovechamiento de las ventajas que ofrece NAFTA, no sólo impidiendo una mayor penetración en el mercado de EE.UU, sino permitiendo importaciones que de otro modo no serían tan elevadas.

Pero mayores pueden ser los problemas cambiarios que resulten para México de su ingreso al Tratado debido a que su inflación es mayor que la de sus socios. En un informe publicado en junio de 1991 (McLeod & Welch 1991) se estima que la moneda de este país está sobrevaluada respecto del dólar de EE.UU en aproximadamente 20 ó 30%, y que esta tendencia persiste. Se consideraba que México tenía varias opciones para atender el problema, como la de no alterar su tipo de cambio; la de continuar con las minidevaluaciones; la de regresar a la cotización doble del período 1982/87 o la de optar por una banda de fluctuación vinculada al dólar de EE.UU En el informe se recomienda esta última opción pues traería ventajas respecto de las otras, como la de una mayor flexibilidad acompañada de una presión sobre el gobierno para que adopte un comportamiento fiscal y monetario menos inflacionario.

La EFTA fue creada en el año 1960. Como en ella no se coordinan políticas a la manera de la CE, su Secretariado cuenta apenas con 70 funcionarios frente a los 17.000 que trabajan en la CCE (The Economist, 6/12/86). También en las materias de fondo hay diferencias: los países de la EFTA no han transferido soberanía a su sede en Ginebra, ni cuentan con políticas comunes de tipo alguno. Pero su proceso de integración se vio facilitado por la baja tasa de inflación de sus países miembros, fuera de que sus integrantes reconocieron la necesidad de crear un Comité para que examinara las respectivas economías.

Lo anterior permite que cada país tenga una política cambiaria bastante independiente. Así sucedió con Suecia, país que durante el año 1992 procuró mejorar la competitividad de su industria no a través de devaluaciones sucesivas sino bajando los costos. El método elegido consistió en ligar su moneda al ECU. El procedimiento ya había permitido mejorar la productividad industrial y bajar la inflación cuando una corrida cambiaria, alentada por la falta de equilibrio en las cuentas fiscales, obligó a que el 19 de noviembre de 1992 el Banco Central dejara flotar la corona, lo que determinó su devaluación (The Economist - 28/11/92).

La ASEAN aparece en el cuadro con exportaciones intrarregionales cercanas al 19% de las globales. Pero ésto resulta parcialmente de las grandes transferencias de cargas marítimas realizadas en el puerto de Singapur, en tanto que durante la última década el resto del intercambio apenas ha crecido. Los países miembros no cuentan, por otra parte, con una misma filosofía en lo que hace al desarrollo económico, como que, al tiempo que Singapur practica una de las economías más abiertas del mundo, Indonesia busca industrializarse a través de la sustitución de importaciones.

Todos los demás esquemas de integración que figuran en el cuadro muestran exportaciones intrarregionales bajas o muy bajas, como que ninguno alcanzó el 15% de las globales, lo que de algún modo explica que las políticas cambiarias no estén coordinadas. Por otra parte en sólo dos esquemas se ha

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dado total cumplimiento a los programas de eliminación de aranceles para el comercio mutuo. Estos fueron el ANZCERTA - acuerdo para el estrechamiento de las relaciones comerciales formado por Australia y Nueva Zelanda- y el CCG -integrado por Bahrein, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos - constituido por países con baja inflación.

3. Un camino posible

La dificultad que encuentran los esquemas de integración entre países con cierto grado de desarrollo industrial para alcanzar sus objetivos resulta tanto de que lo modesto del comercio intrarregional no justifica ceder soberanía para coordinar políticas, como de que en ausencia de éstas los intercambios no crecen. Se trata entonces de un círculo vicioso cuya ruptura no parece que pueda alcanzarse hasta que el comercio intrarregional alcance una cierta masa crítica. Si se observa el cuadro puede verse que la coordinación en el NAFTA tiene lugar de hecho en el G-7, mientras que en la EFTA, donde las exportaciones intrarregionales superan el 25%, no lo hace compulsivamente.

Es por ello que parece que pueden diferenciarse tres niveles en materia de necesidad de coordinación: uno cuando los intercambios intrarregionales son tan bajos que no es necesario ni posible compromiso alguno; el siguiente cuando ya existe demasiado comercio como para que se pueda prescindir de algún grado de coordinación y el último cuando es tan alto que se hace necesaria una armonización rigurosa al estilo de la CE. Respecto de este último punto conviene tener presente que en la mayoría de los sistemas el comercio intrarregional difícilmente se supera la cota del 25% -el MCCA llegó al 24% en su mejor momento- pues hacerlo significaría llevar la sustitución de importaciones en términos regionales más allá de lo conveniente.

Uno de los prerrequisitos necesarios para coordinar las políticas cambiarias consiste en que los gobiernos compartan una visión común sobre el funcionamiento general de la economía. Pero tampoco sirve cualquier coincidencia, ya que un proceso de integración en el que los países participantes quieran mantener altos aranceles respecto de terceros no sólo resultará en una excesiva desviación de comercio que reportará precios más elevados para los consumidores, sino que, tal como resulta de la experiencia latinoamericana, hará que empresas habituadas a trabajar en un mercado cerrado se resistan a aceptar la competencia intrarregional. También es indispensable que exista consenso respecto de la necesidad de combatir la inflación, siendo en este caso fundamental una adecuada política monetaria y el equilibrio presupuestario.

Hay quienes se preguntan si no sería posible seguir el ejemplo de la CE, donde mediante la adopción de compromisos se actúa sobre los países miembros para que disciplinen su economía. Sin embargo, la experiencia indica que cuando la magnitud del déficit fiscal es grande y la inflación es elevada de poco sirven las presiones externas, aún las provenientes del FMI, a menos que en los países se alcance un mínimo de consenso respecto de esa necesidad.

Cuando en un sistema de integración los países miembros tienen inflaciones reducidas y tarifas bajas respecto de terceros la eliminación de las barreras arancelarias se ve facilitada para los intercambios mutuos, con lo que éstos tienden a subir. Pero como la expansión del comercio toma su tiempo, conviene que los avances que se hagan en materia de coordinación sean prudentes. Uno de los compromisos más fáciles de lograr consiste en que se acepte la eliminación de los estímulos fiscales y financieros para las exportaciones intrarregionales, así como la coordinación de los subsidios a la producción local y respecto del funcionamiento de las zonas libres.

Un paso más avanzado consiste en establecer una banda de fluctuación para los tipos de cambio a la manera de la CE, aunque inicialmente sin el compromiso de que las partes se mantengan en sus límites. Así será posible tanto conocer el grado de sobrevaluación o subvaluación de las diferentes monedas, como crear un antecedente para una posterior aplicación compulsiva. Pero además podría utilizarse como una forma de evitar los daños que se originan por exportaciones provenientes de países que subvaluen en exceso su moneda. El método podría consistir en que, cuando el tipo de cambio de uno de ellos supere la banda de fluctuación en cierto porcentaje, los demás queden automáticamente autorizados para restablecer total o parcialmente los derechos de importación reducidos por la aplicación del programa de desgravación.

Cuando en un sistema de integración los países involucrados no han alcanzado a dominar sus procesos inflacionarios ni a coordinar sus políticas conviene demorar la eliminación total de las restricciones al comercio recíproco. No hacerlo puede llevar a una crisis provocada por la reacción de empresarios injustamente afectados por las variaciones en los tipos de cambio. Para los casos en que ya ha habido considerables avances en el desarme arancelario puede ser de mucha utilidad el método descrito en el

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párrafo precedente, que lleva a restablecer parcial o totalmente los derechos de importación cada vez que una moneda pasa a estar subvaluada en exceso.

También puede adoptarse un proceso paulatino de armonización respecto de los presupuestos. Un procedimiento que podría ser útil es el que adoptó la EFTA con la creación de un Consejo con facultades para examinar las políticas económicas y financieras de cada asociado y sus efectos sobre los otros miembros. Con un cuerpo como éste sería posible inducir la convergencia y se tendría un marco para la discusión de temas potencialmente conflictivos sin procurar alcanzar, durante los tiempos iniciales, compromisos difíciles de cumplir. Procedimientos como los que aquí se describen podrían ayudar a pasar del círculo vicioso ya mencionado a otro que fuera virtuoso.

Cuadro: Esquemas de Integración - Exportaciones Intrarregionales (En porcentajes de las exportaciones totales regionales)

REFERENCIAS

COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

1989.- Cuarto informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la puesta en práctica del Libro Blanco de la Comisión sobre la realización del mercado interior -CEE-COM (89) 311 final- (Junio), Bruselas.

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)

1982.- "Coordinación de Políticas Macroeconómicas - Aspectos conceptuales vinculados con el Mercosur" (Mayo), Buenos Aires.

1991 .-"La Coordinación de las Políticas Macroeconómicas en el Contexto de la Integración Latinoamericana" (Junio), Santiago de Chile.

EL AGRAA, Ali M.

1982 .-International Economic Integration. New York: St. Martin's.

GANA, Eduardo

1991. -"Coordinación de políticas en la integración latinoamericana: ¿necesidad o utopía?", CEPAL (Octubre), Santiago de Chile.

INTERNATIONAL MONETARY FUND (IMF)

1992 .-"Regional Trade Arrangements" (March), Washington.

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"Argentine-Brazilian Economic Integration: an early appraisal", Departament of Political Science, Southern Methodist University, Dallas.

McLEOD, Darryl & WELCH, John H.

1991 .-"Real Exchange Rates and Investment Booms in Mexico" - North American Free Trade - Federal Reserve Bank of Dallas (June 14th), Texas.

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SCHWIDROWSKI, Arnim

1991 .-"Coordinación de políticas macroeconómicas e integración", Revista de la CEPAL nº45 (Diciembre), Santiago de Chile.

TEITGEN, P. H.

"Origines, objectifs et nature des Communautés Europèennes" - Cours de Droit Institutionnel Communautaire, Paris.

THE ECONOMIST

1986 .-"To other Western Europe", Nº 7475 (December 6th).

1992 .-"Sweat it out, Sweden", Nº 7787 (November 28th)

THE EUROPEAN FREE TRADE ASSOCIATION (EFTA)

1976.-"Structure, rules and operation", (September), Geneve

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CONDUCCION DEL ESTADO HACIA LA INTEGRACION

Yehezkel DROR

Profesor de la Universidad Hebrea de Jerusalén y Profesor Visitante del Instituto Europeo de Administración Pública

1. La integración como transformación histórica

En Europa Occidental, la evolución de la CE ha constituido un viraje de grandes proporciones en la historia. Tras aproximadamente 400 años de fortalecimiento constante de los Estados-nación, la trayectoria de la historia parece apartarse de dicha supremacía para volcarse hacia una cooperación multiestatal creciente que representa una dilución cada vez mayor de la soberanía de esos Estados-nación.

Es demasiado pronto aún para decir hasta dónde llegará este proceso en Europa durante el siglo XXI. En mi opinión, a pesar de muchas dificultades, la integración europea se profundizará e incluso se ampliará geográficamente, dando por resultado una nueva estructura de gobernación que no sería adecuado describir en base a conceptos que manejamos actualmente, tales como "federación", "confederación", etc. La integración de Europa está produciendo un nuevo sistema de gobernación, caracterizado por una inédita fusión, dinámica y abierta, de entidades supranacionales, Estados-nación y órganos sub-estatales, que confluyen en una única dimensión política, que coexiste con una multiplicidad de instituciones políticas no estatales y privadas en otros planos; todo ello a su vez crecientemente integrado en un sistema global y diferenciado. Este conglomerado origina la formación de redes complejas de gobernación que sólo en parte pueden describirse mediante términos unidimensionales como el de "subsidiaridad".

Todavía no disponemos de esquemas conceptuales, modelos o teorías que nos permitan comprender y orientar mejor las trayectorias integracionistas de Europa y las de otras regiones. No obstante, los acontecimientos en Europa tienen en parte una raíz claramente historicista, en el sentido de ser inseparables de la historia, la cultura y la situación europeas. La evocación del Imperio Romano y del Sacro Imperio Romano y la rememoración de una comunidad cristiana occidental unificada, se combinaron con los desastres de la Primera y Segunda Guerra Mundial y con el subsiguiente estancamiento económico para producir un campo fértil para que pensadores políticos y hombres de Estado de talla excepcional emplearan su talento para, parafraseando la terminología de Maquiavelo, aplicar un arte de gobernación -"statecraft"- excepcional ("virtud") para utilizar aquella ínfima oportunidad ("ocasión") que la historia les brindó ("fortuna"), con el fin de producir en forma bastante deliberada un viraje en la historia.

Estas circunstancias fueron características a las etapas iniciales de la CE. Pero, para citar a T.S. Eliot en The Cocktail Party: "todos los casos son singulares y a la vez similares a los demás". No obstante lo singular que pueda haber sido en la CE esta combinación de circunstancias históricas y contemporáneas, en América Latina pueden identificarse analogías importantes, que plantean necesidades y posibilidades de integración en parte comparables y en parte bastante diferentes: grandes porciones de América Latina comparten el sueño de Simón Bolívar y de otros héroes de la independencia de un continente unificado, a la vez que comparten una tradición y un idioma común. No menos importantes son los problemas históricos de América Latina que han refutado las predicciones que señalaban que sería el continente que lograría su unidad después de Europa, fracaso que se expresó, una vez más, en la crisis de la década de los años '80, la que está siendo superada por cambios recientes. Estos y otros factores bien pueden constituir una oportunidad para que en América Latina se lleve a cabo una reflexión sobre nuevas empresas políticas de gran envergadura y reformas en el arte de gobernar. Ello permitiría iniciar un viraje histórico hacia la integración, para lo cual existen antecedentes latinoamericanos importantes y tendencias semejantes en otras regiones, especialmente en la CE, como la principal y quizás la única forma de salir del callejón sin salida en la que gran parte de América Latina se ha visto atrapada durante bastante tiempo.

La integración en América Latina debe adaptarse a las circunstancias históricas y contemporáneas que le son propias, de igual modo que la trayectoria de la CE debe ajustarse a las situaciones rápidamente cambiantes que le rodean, en particular la evolución en Europa oriental y en la ex-Unión Soviética. No obstante, toda forma de integración comparte rasgos comunes, tales como un mercado crecientemente compartido, la coordinación monetaria y fiscal y, pasando a un dominio diferente pero también importante, el desarrollo de una autoidentidad acompañada de pluralismo. Un problema común a todos los intentos de integración en el cual puede haber un ámbito rico para compartir el aprendizaje lo constituye el nuevo diseño del Estado, tema al cual está dedicado este trabajo.

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2. El rediseño del Estado como imperativo

La "Reforma del Estado" es una necesidad aceptada en América Latina que, en este sentido, goza de una ventaja respecto de muchos países de la CE que padecen de ceguera en esa materia. (Podría ser que ciertas resistencias a la integración europea posteriores a la aprobación del Tratado de Maastricht fueran el resultado de darse cuenta, repentinamente, de que muchas de las características tradicionales de los Estados y de las políticas públicas deben cambiarse, tema que causó cierta alarma y activó muchas rigideces).

Tanto para los países de la CE, como para América Latina es esencial rediseñar el Estado (y también, de modo diferente, en otras regiones), independientemente de la integración. Tal como lo voy a exponer en el Informe que estoy preparando para el Club de Roma sobre el tema Gobernación para el Siglo XXI, todas las estructuras estatales actuales son en parte obsoletas y no sirven para encarar las aspiraciones, las oportunidades y los peligros a los que se verán enfrentadas las sociedades y toda la humanidad en un futuro próximo. Por todo ello, el rediseño del Estado es una faceta primordial en el camino hacia la integración.

La integración desempeña un triple papel respecto del rediseño del Estado.

En primer lugar, cualquier movimiento de importancia hacia la integración, más allá de la escasa dimensión de las estructuras de mercado que puedan compartirse, necesariamente trae consigo cambios significativos en la posición, las funciones y las estructuras del Estado, ya sea en forma deliberada o como un efecto inevitable.

En segundo lugar, se puede comenzar introduciendo cambios en el Estado para impulsar el proceso integracionista global, al tiempo que se crean ventajas competitivas (que mejoran la posición del país) dentro del proceso que, de funcionar bien, debería asumir el carácter de un juego de suma positiva.

Finalmente y en otro orden de cosas, puede significar una gran oportunidad realizar la modernización del Estado la cual de todos modos es necesaria bajo el paraguas de la integración por sus efectos de atenuación de las rigideces.

Un enfoque global para rediseñar los Estados con miras a la integración debiera, por lo tanto, explorar los cambios que se necesitan, aún si no están estrechamente relacionados con la integración, al tiempo que se analizan los cambios inherentes a la integración. Ese rediseño del Estado debe, a su vez, considerarse dentro del contexto más amplio del ajuste e innovación del gobierno como un todo.

Es posible concebir un proyecto para América Latina que tenga en cuenta una visión tan amplia de la reforma del Estado y de la mejora de la gobernación que logre un sinergismo pleno entre las preocupaciones reformistas actuales y la marcha hacia la integración. Esta ponencia debe, no obstante, limitarse a algunos aspectos de un segmento de esa tarea, es decir, a los ajustes del Estado necesarios para dirigirse en forma efectiva hacia la integración, lo que he dado en llamar la "Conducción (Gearing) del Estado hacia la integración".

La conducción del Estado hacia la integración comprende tres niveles:

1. la capacidad de formación de la voluntad política, de modo de llevar adelante la integración a pesar de los costos de la transición;

2. facultades para reflexionar sobre la política de integración, de modo de pensar profundamente sobre las formas preferibles de la integración, mediante un aprendizaje constante; y

3. la capacidad para que la implantación sea efectiva, de modo que la integración realmente avance.

Antes de ingresar en estos tres niveles de actuación, deberá ajustarse la filosofía subyacente del Estado a la integración, especialmente en lo que respecta a la "soberanía".

Comenzaré en consecuencia con algunos comentarios sobre modificaciones a la soberanía, de ahí pasaré a la formación de la voluntad política y a la reflexión sobre políticas públicas, para terminar con algunas

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observaciones sobre las capacidades de implementación. Me referiré a principios generales, a los que añadiré, de ser posible, recomendaciones prácticas. Toda mi exposición se refiere a las primeras fases de la "conducción hacia la integración", que antecede al amplio rediseño del Estado que se requerirá más adelante, como parte de una integración continua y de una modernización general del Estado, tal como fuera mencionado anteriormente.

2.1 Disposición mental para las modificaciones en la soberanía

Una condición imprescindible para avanzar hacia la integración es la disposición mental para modificar la soberanía del Estado. En principio, la integración significa una cierta dilución de la soberanía del clásico Estado-nación, compensada por una participación en el orden superior de soberanía en las nuevas instituciones de gobernación de la integración. Esta modificación de la soberanía se expresa nítidamente en los cambios en el derecho público y en las jurisdicciones, pero va mucho más allá. Es así que, con facultades importantes que pasan a las instituciones de integración, las relaciones entre los parlamentos y los Gobiernos dentro de los Estados cambian, como lo hace la política en su totalidad, dando lugar a una serie de frustraciones y resistencias. Los Gobiernos regionales establecerán relaciones directas con las autoridades integracionistas, erosionando aún más las nociones clásicas de soberanía del Estado. Puede surgir una percepción de "déficit democrático", aunque no justificada y basada en la aplicación inadecuada de las nociones de gobernación nacional a estructuras de integración bastante diferentes (como creo que está sucediendo en la Comunidad).

Cuando los sistemas constitucionales y la cultura política están fuertemente apegados a los símbolos y nociones de "soberanía" -como es el caso, por razones históricas de peso, en América Latina-, es necesario aclarar en qué consisten esas modificaciones a la soberanía. La estrategia alternativa que consiste en "ocultarlas" a nosotros mismos y a los demás para poder dar impulso a la integración, creo que no solamente es moralmente equivocada, sino que también puede ser políticamente contraproducente.

Por el contrario, los problemas de la cultura política y de los símbolos de la gobernación relacionados con los cambios de la soberanía pueden manejarse en forma constructiva, si se los reconoce explícita y oportunamente. Se necesita una arquitectura política constructiva, que incluya, por ejemplo, medidas para construir un apoyo público a la integración; la rápida adopción de algunos símbolos de la integración tales como una bandera y un himno; y pasos rápidos hacia la formación de órganos representativos en las instituciones de integración.

Parte de la esencia de la compensación de las pérdidas de la soberanía estatal clásica consiste en que los EM y sus órganos políticos participen en la nueva supra-soberanía de la entidad de integración, de modo de llegar a una ganancia total en capacidad neta que ejerza impacto en su futuro (que no es sino el significado correcto y sustantivo de la soberanía en un mundo de interdependencias crecientes).

Algunas de las propuestas que expresamos a continuación para conducir el Estado hacia la integración tienen ese objetivo. Su propósito es doble: ayudar a los Estados a tomar mejor sus propias decisiones en materia de integración y desempeñar un mejor papel en los procesos de elección colectiva de las estructuras de integración que van surgiendo.

2.2 Formación y mantenimiento de la voluntad política para avanzar hacia la integración

La integración no es una medicina paliativa, sino una cirugía radical sin anestesia total. En el mediano y largo plazo aportará mejoras económicas, sociales y humanas que están más allá del alcance de los países en forma individual. También para ciertos países de América Latina, al igual que para otras regiones del mundo, la integración puede significar la única escapatoria a los callejones sin salida ya mencionados, que se expresan en situaciones tales como el poder del narcotráfico y otros problemas. Más aún, la integración puede ayudar a estabilizar la democracia. Pero, en el corto plazo y quizás todavía durante bastante tiempo, la integración requerirá ajustes estructurales que implican penurias y costos sociales y políticos. Encaminarse hacia la integración significa, entonces, la mejora de la formación de la voluntad política de modo de llevar adelante la integración, aun cuando el camino se vuelva escabroso, e inclusive muy escabroso.

Para formar y mantener esa voluntad política que permite llevar obstinadamente adelante esos ajustes estructurales bastante radicales, es necesario combinar dos enfoques:

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• la concentración del poder político y la movilización del apoyo adecuado para superar las rigideces;

• la distribución de los costos sociales en forma tal que sean aceptados como equitativos sin por ello perjudicar significativamente los procesos de ajuste económico y social.

Esto no es fácil de lograr. Los países de América Latina tienen Constituciones fuertemente presidencialistas, lo que puede ser una ventaja relativa. Pero la realidad es problemática: el poder político por lo general está bastante fragmentado y en parte no legitimado; los intereses privados y sectoriales (sólo parcialmente legitimados) tienen frecuentemente una influencia excesiva en ciertas áreas; el papel de los militares plantea problemas históricos, etc. Si se postulara que el remedio a éstos y otros problemas del Estado deben preceder a la integración en América Latina, tendría que aceptarse que la integración estaría condenada a no progresar. Pero, como ya lo mencionara antes, mi razonamiento va en gran medida en la dirección opuesta, recomendando a la integración como quizás el camino óptimo para superar problemas que, de lo contrario, serían difíciles de tratar. De todas formas, es necesario hacer un rodeo en torno a algunas de estas grietas del Estado para acelerar el impulso de la integración. Es, por lo tanto, esencial reagrupar todos los resortes de poder democrático para avanzar en la integración y persistir en ello durante las etapas de la "destrucción creativa" (para utilizar el término de Joseph Schumpeter) y del "crecimiento antagonista" (según la expresión de Albert O. Hirschman). Tal vez el recurso combinado a un llamamiento directo a la población en general, el involucramiento de los grupos más poderosos de la sociedad, el prestar mucha atención a los medios de comunicación, y probablemente algún tipo de "pacto social", podrían ser lo apropiado. En algunos casos también pueden ser esenciales medidas extraordinarias tales como enmiendas constitucionales y referendos especiales. La forma de proceder para mejorar la formación de la voluntad política dependerá de las circunstancias de cada país. Pero deberá tenerse en cuenta que en todos los casos algunos intereses de poder van a ser afectados por la integración. Por lo tanto, no podrá otorgarse derecho de veto a grupo alguno y para superar las resistencias probablemente se precisarán acciones firmes. En caso contrario, la integración no tendrá posibilidad alguna de salir adelante. Enfocado desde una perspectiva más positiva, dirigirse hacia la integración significa establecer una nueva trayectoria para América Latina, mucho más allá del mero cambio cuantitativo, de la ingeniería detallista y del conservadurismo dinámico. Comprometerse en tan vasta "empresa histórica" requiere una fuerte voluntad política, especialmente durante las etapas de elección crítica en las cuales se pasa de la declaración a la acción, que es en parte irreversible. El fortalecimiento de las capacidades para la formación y sostenimiento de la voluntad política son, por lo tanto, un imperativo fundamental de la conducción del Estado hacia la integración. 2.3 Reflexiones sobre la política de integración La voluntad política, sin embargo, puede estar erróneamente dirigida y sus consecuencias serán peores en la medida en que sea ejercida con mayor energía. Incluso los mejores propósitos pueden engendrar resultados funestos, lo que puede agravarse con la complejidad y emotividad de los asuntos en cuestión, como es el caso de la integración. Por esa razón, un criterio fundamental para conducir el Estado hacia la integración es disponer de personal político con gran preparación como base principal de la toma de decisiones. Quisiera señalar a continuación cuatro prerrequisitos para moverse en la dirección adecuada:

Los altos cargos políticos deben contar con oportunidades para meditar sobre la integración y conocer su problemática fundamental.

Las deliberaciones rutinarias de gabinete y las comisiones legislativas, sumadas a algunos viajes y reuniones con expertos no son, por cierto, suficientes. En cambio pueden ser esenciales también para los jefes de Estado y sus colaboradores reunirse en encuentros de trabajo de carácter informal y recibir cursos

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especializados, ofreciéndose también oportunidades de aprendizaje no convencionales para los legisladores.

La reflexión política profunda sobre las opciones de la integración y su aplicación práctica requieren un intenso trabajo en la modalidad de gabinetes de estudio especializados ("Think tank").

Con el fin de desarrollar opciones estratégicas para la integración y considerar los distintos caminos para su aplicación, se deberá contar con masas críticas de equipos interdisciplinarios que se consagren intensamente a la investigación y el desarrollo de políticas durante amplios períodos de tiempo, con acceso a todo el conocimiento existente sobre la materia en otros continentes. Esta es la típica tarea del "Think tank", que requiere el establecimiento de una adecuada organización de investigación y desarrollo sobre políticas de integración. Los ministerios de Planeamiento, altamente desarrollados en América Latina, pueden servir de base a esas actividades, con los ajustes convenientes. La experiencia de varias organizaciones de investigación y desarrollo de políticas tanto en los países comunitarios como también en EE.UU, Japón y en otros países, resulta sumamente importante aquí, como también lo son las experiencias del propio Instituto Europeo de Administración Pública.

El Presidente y sus principales Ministros deben contar con personal profesional de alto nivel dedicado a la integración.

Las organizaciones del tipo "Think tank" pueden y deben constituir el fundamento para la formación de un pensamiento político de alta calidad y profundo para la elaboración de opciones estratégicas. Pero las decisiones de los niveles superiores del Estado requieren de personal que pueda asesorar al Presidente y a los ministros en forma permanente, basándose en los estudios de los "Think tanks", permitiendo integrar las "políticas" a la "política". La inserción, pues, de los especialistas en integración entre los colaboradores presidenciales y ministeriales es absolutamente necesaria. Algunas oficinas presidenciales de América Latina están bien equipadas en este sentido. Pero el camino hacia la integración quizás requiera más personal. Las experiencias de las oficinas ministeriales y de los equipos de asesores de los jefes de Gobierno comunitarios pueden ser importantes, al igual que experiencias similares en EE.UU y Canadá. Los proyectos de la OCDE dentro de su Servicio de Administración Pública (PUMA) que se encarga del "Centro del Gobierno" son dignos de estudio para sacar provecho de sus experiencias que, sujetas a ajuste, bien pueden satisfacer las necesidades de América Latina.

Debe llevarse a cabo una preparación acelerada de profesionales altamente idóneos en materia de integración.

Cualesquiera sean las estructuras institucionales que se prefieran para analizar los temas de la integración, los "cerebros centrales del Estado" deberán incluir una masa crítica de profesionales altamente idóneos en materia de integración, que, en una primera etapa, no deberían ser inferiores a entre diez a 15 personas por país. Es por lo tanto imperativo abordar la capacitación intensiva de estos grupos de profesionales en integración. Teniendo en cuenta la existencia de profesionales altamente idóneos en disciplinas relevantes (entre otras economía y derecho, pero no limitados a ellas) que existen en América Latina, este requisito puede satisfacerse sin grandes dificultades. Por cierto que ya han tenido lugar en América Latina algunas actividades importantes como el Curso Internacional de Alta Dirección a cargo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) en Caracas, así como algunos proyectos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) en otros países. Adecuando esas experiencias a una capacitación intensiva de participantes de alto nivel en base a las necesidades de la integración, se podrán conseguir profesionales adecuados en un período breve. Al mismo tiempo, se podría pensar en una empresa a más largo plazo, tal como el establecimiento de una Escuela Latinoamericana de Políticas Públicas, que haga hincapié en los temas de políticas de integración. 2.4 Capacidades de implementación La transición de la voluntad política y la reflexión a la implementación es un paso difícil, y así lo ha sido en la CE. En parte, las dificultades surgen de las vacilaciones en la voluntad política y de un mal planteamiento de las opciones. Pero las debilidades generales de la maquinaria gubernamental pueden incluso erigirse en una barrera más fuerte a la hora de implementar la integración, tanto más si las reglamentaciones legales y los procesos formales no se acompasan con las características dinámicas y de aprendizaje que son esenciales para dar pasos integracionistas relativamente suaves. El pensamiento legalista, formalista y nominalista (junto con otras características que inhiben la acción y a las cuales no quiero hacer referencia aquí), domina gran parte de la administración pública de algunos países. Estas características se oponen a

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la acción efectiva y eficiente requerida e impiden el logro de los resultados deseados sobre realidades renuentes al cambio. La administración pública es un factor crucial en la implementación de la integración, a pesar de lo mucho que se debe esperar de los mercados y de otros procesos sociales (que tienen sus propias debilidades). La implementación de la integración requiere, entonces, de rupturas e interrupciones de la continuidad de muchos hábitos de la administración pública. Estas rupturas e interrupciones se precisan urgentemente también sin la integración con el fin de encaminar el Estado hacia el siglo XXI, pero son condición indispensable para que la integración sea una realidad. Por lo tanto, un requisito fundamental para la conducción de la administración pública hacia la integración consiste en desarrollar una acción intensiva a fin de producir un tipo diferente de administración pública. Lo que considero esencial para la implantación de la integración va mucho más allá de las meras reformas en la administración pública. El tránsito hacia la dirección propuesta puede significar, por ejemplo, el desarrollo deliberado de una nueva "élite profesional de la administración pública de alto nivel", compacta pero muy bien remunerada, con buena formación contable, capaz de pensar en términos históricos, subordinada a la política democrática y autónoma en cuanto a la gestión pública, por no señalar más que algunos aspectos fundamentales. Aquí solamente puedo señalar esa necesidad que también es marcada en los países de la Comunidad aunque en forma algo diferente, dejando su elaboración para otra oportunidad, en tanto que su aplicación en América Latina queda reservada para aquellos que conocen sus propios países y que son los encargados de diseñar su futuro. 2.5 Aplicaciones a las instituciones de integración En forma paralela a la conducción de los Estados hacia la integración, tendrán que diseñarse, establecerse y desarrollarse nuevas instituciones para la integración. Ellas requieren una consideración por separado pero, en principio, las necesidades de la conducción de los Estados hacia la integración tal como han sido esbozadas en esta breve ponencia también se aplican a las instituciones, hechos los ajustes convenientes. Es así que las instituciones de integración tienen que ser capaces de formar una voluntad política, obtener apoyo, reflexionar en profundidad sobre políticas de integración y estar capacitadas para implementar procesos de gran complejidad. Como sustento de esas capacidades y cualidades institucionales, deberá desarrollarse una filosofía de integración políticamente apropiada a la historia, la cultura y las situación latinoamericanas. En vista de la acuciante carencia en la CE de una filosofía política adecuada, esta podría ser un área de reflexión compartida, donde dar cabida a la participación de América Latina, los países e instituciones de la Comunidad y otras regiones que puedan estar pensando en integrarse como es el caso de los países de la ASEAN. 3. El arte de gobernar como condición para una intervención heroica en la historia Volviendo al argumento central, el tránsito hacia la integración constituye, como ya se ha indicado, una intervención heroica en la historia. Al igual que en la CE, el éxito de una empresa tan exigente depende de que en la historia se presenten oportunidades adecuadas, como creo que existen en la actualidad en América Latina. El Estado debe dotarse de una organización que le permita moverse en la dirección de la integración, lo cual puede hacerse siguiendo las líneas ilustradas en este trabajo. Pero también son esenciales grandes emprendedores innovadores y expertos sobresalientes en el arte de gobernar para avanzar hacia la integración. Ellos pueden y deben ser apoyados por especialistas de alta preparación, pero ninguna casta profesional puede reemplazarlos. El renacimiento italiano no fue capaz de engendrar los estadistas que tuvieran las virtudes adecuadas para producir el cambio en la historia, tal como reclamaba Maquiavelo. Europa Occidental produjo algunos estadistas que dieron el empuje inicial a la Comunidad, pero para el futuro se necesitará mucho más de ese arte de gobernar (statecraft) que ha tenido una expresión en Europa (eurocraft). La historia de América Latina ha demostrado su capacidad de alumbrar estadistas sobresalientes, algunos de ellos contemporáneos. La integración de América Latina constituye un desafío supremo, una oportunidad que, una vez más, requiere estadistas, hombres y mujeres, del más alto calibre, como vértice esencial para "conducir el Estado hacia la integración". Pero este asunto está fuera de las atribuciones de un amigo que viene de tierras lejanas y debe ser manejado por los propios países latinoamericanos, lo cual, no me cabe la menor duda, ellos pueden y van a hacer.

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UNA NUEVA GERENCIA PUBLICA PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADOY AFRONTAR LOS DESAFIOS DE LA INTEGRACION

Bernardo KLIKSBERG

Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización del Estado (PNUD-CLAD)

Enfrentar los desafíos que supone la integración requiere nuevas actitudes y una cultura gerencial más avanzada en el sector público y en el privado. En lo que se refiere al sector público, se requiere institucionalizar un "enfoque de integración" orientado a explorar potencialidades; facilitar y resolver rápida y eficazmente los problemas de gestión que aparezcan; fortalecer la capacidad gerencial de los organismos de integración nacionales y pensar fórmulas creativas y diseños organizacionales originales para los organismos subregionales y regionales. Todo ello requiere innovaciones sustanciales, entre otros aspectos, en la gerencia pública. Esas renovaciones deben formar parte de un cuadro más amplio de cambios en la misma. El presente trabajo tiene por finalidad construir un marco de referencia sobre la nueva "gerencia pública necesaria" y la situación y tendencias observables en este campo que puedan ser de utilidad para funcionarios y empresarios empeñados en los procesos de integración.

Para ello se recorrerán esquemáticamente varias etapas de análisis. Primero se analizará qué significa gerenciar en general en el contexto del año 2000, luego se revisarán nuevas demandas hacia la gerencia pública en la región y las insuficiencias del paradigma gerencial vigente, posteriormente se describirán las áreas de innovación que en el área de gerencia se están abriendo en el mundo y, finalmente, se analizará el perfil de la gerencia pública necesaria para nuestras sociedades en esta época histórica, gerencia que según se desarrolle o no, facilitará o creará restricciones a los esfuerzos de integración.

1. Un contexto en mutación acelerada

El tema de la gerencia se ha convertido claramente en una de las grandes cuestiones de nuestro tiempo a nivel mundial. Actualmente la buena gerencia es uno de los recursos más codiciados que hay en el planeta. Un recurso que, en análisis de toda índole, marca diferencias de competitividad entre las naciones de un modo muy significativo. Se trata de un recurso estratégico y por otra parte escaso, que no ha sido generalizado ni en el conjunto del planeta, ni al interior de las sociedades, ni siquiera de aquellas desarrolladas.

Tratando de alguna manera de conceptualizar básicamente el término, podríamos decir como lo hacen las Naciones Unidas, que gerencia es "la capacidad de obtener los resultados deseados mediante organizaciones".

No hay ninguna actividad significativa de la vida de las sociedades modernas que no se desarrolle mediante organizaciones. Gerenciar es tratar de lograr las metas previstas mediante ese modo de aglutinación de esfuerzos, característico de las sociedades humanas en esta época histórica.

Gerenciar en esta década -la década de los '90 ya terminando el siglo- implica interrogantes muy distintos de los que implicaba hace muy poco tiempo, no hace más de diez años, en la década de los '80. Gerenciar en el campo público a su vez implica, en nuestra opinión y vamos a tratar de demostrarlo, interrogantes probablemente aún más complejos que los que significa esa actividad en el campo económico en general. Implica interrogantes que son particulares a las características y objetivos de las organizaciones públicas.

No es posible ingresar mayormente en esta década de fin de siglo en el tema de la gerencia en general y el de la pública en especial, sin situar el entorno en que se desarrollan.

Gerenciar en los años '90 es distinto de gerenciar en los '80 porque estamos en un entorno histórico global modificado radicalmente y en proceso acelerado de modificación, casi día a día. Se están produciendo revoluciones absolutamente significativas en campos centrales de la historia que afectan a lo cotidiano, que impactan todas las organizaciones y que inciden fuertemente en los parámetros en los que se mueve cualquier tipo de gerencia. Así, se están produciendo revoluciones en el campo tecnológico que están variando fundamentalmente lo que podríamos denominar la matriz tecnológica de las actividades centrales de las sociedades organizadas. El impacto de las revoluciones tecnológicas en curso -en campos como entre otros la biotecnología, la microelectrónica, la informática, la robótica, las comunicaciones- está

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cambiando decisivamente la manera en que se producen bienes y servicios, así como el modo en que se comercializan, se utilizan y se consumen. Ello está modificando el paisaje de las organizaciones industriales y de servicios de toda índole a lo largo del planeta.

Por otra parte, al mismo tiempo que se están produciendo estos profundos cambios tecnológicos en muchos campos, el resultado de lo que llamamos en ciencia y tecnología "rupturas epistemológicas", es decir aquellas que implican procesos de crisis en la manera de comprender y actuar respecto a la realidad y las tecnologías del próximo siglo, están gestando un proceso de transformaciones geopolíticas de enorme magnitud, profundidad, y celeridad que está reordenando los modos básicos en los que se desarrolló toda la historia del siglo XX. Asimismo, en absoluta interacción con los dos planos anteriores, están en curso grandes transformaciones geoeconómicas y un reordenamiento a nivel mundial de las principales áreas de integración e influencia económica.

Todo este conjunto de cambios tiene algunas características muy singulares que lo diferencian totalmente de otras épocas históricas y que probablemente sólo tiene parangón con muy pocos momentos de la historia del género humano. Estos cambios se están produciendo con una tasa de celeridad totalmente excepcional, lo que hace muy difícil su metabolización individual.

Estas transformaciones que afectan a estratos muy profundos en los tres planos (económico, político y tecnológico) de lo que constituía hasta hace poco el modo de organización social básico, se están produciendo en el marco de lo que hoy llamamos, al referirnos al planeta, la Gran Aldea. Una situación de desarrollo histórico, en donde la interrelación entre países en el marco del sistema económico y político mundial, es la más estrecha que ha existido en la historia. Una situación donde los impactos significativos verificados en cualquier país central tienen repercusiones de la mayor significación en el conjunto del planeta. Además estas repercusiones se transmiten en "tiempo real", pues se trasladan inmediatamente afectando aspectos fundamentales de actividades sociales muy distantes.

Una Gran Aldea en donde se están produciendo cambios a velocidad acelerada y con la mayor profundidad. La resultante inmediata de estos procesos históricos que estoy caracterizando muy sumariamente es el crecimiento hasta umbrales hasta ahora desconocidos de lo que denominamos actualmente "la complejidad".

Un mundo absolutamente interrelacionado con cambios de esta magnitud y a esta velocidad genera niveles de complejidad en un sinfín de aspectos de la realidad y en particular en los aspectos organizacionales y de gestión, inéditos hasta la actualidad. Por otra parte un signo fundamental de esta complejidad de fines de siglo es la incertidumbre; no debe extrañar pues, que la mayor parte de los grandes cambios espectaculares que se han producido en los últimos años, por ejemplo en el escenario histórico, no fueron previstos por los centros de prospectiva más sofisticados del mundo.

Los pronósticos que se manejaron apuntaron a direcciones muy diferentes. Hemos penetrado en un mundo que parece estar rodeado por un área pronunciada de incertidumbre, que tiene que ver con la complejidad.

Hay una nueva ciencia que ha surgido en los últimos años llamada "la ciencia de la inestabilidad", producto del trabajo pionero del Premio Nobel de Química de 1978, Yllya Prigogine, un eminente científico y pensador (1) que trabaja sobre la idea de que el fenómeno básico, a diferencia de lo que pensábamos en otras épocas históricas, no es el equilibrio ni la tendencia al equilibrio de los sistemas históricos, sino que es la tendencia al desequilibrio y a la inestabilidad. Prigogine sostiene que sobre eso sabemos muy poco y que es el mundo que tenemos que explorar, el de la complejidad, el de los cambios acelerados y el de la inestabilidad.

Introduciendo solamente algunas ideas de esta nueva ciencia, Prigogine plantea que la mayor parte de las estructuras, sean éstas físicas, químicas, sociales u organizacionales, son estructuras disipativas de final abierto. No tienen un desenlace predeterminado y lo que va a suceder no esta prescrito de antemano.

Uno de los mayores pensadores de nuestro tiempo, Edgar Morin, ha refutado las tesis (como la conocida de Fukiyama), que propugnan que la historia se ha "terminado" tras el primado de la hegemonía por una superpotencia y que estamos ingresando en la historia "aburrida". Morin dice que, por el contrario, la incertidumbre se ha apoderado de la historia (2). Critica a las tesis que como la antes mencionada, confunden el fin de la historia con el fin del postmodernismo. Morin resalta que hay revoluciones en los tres campos planteados anteriormente, pero que todas esas revoluciones tienen un signo incierto, donde lo

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único que está claro es la incertidumbre. Morin también afirma que en el campo tecnológico los avances son importantísimos, pero que al mismo tiempo estamos destruyendo buena parte del planeta y que la evidencia empírica sobre este hecho es concluyente.

La Comisión Bruntland de las Naciones Unidas, dirigida por la Primer Ministro de Noruega, testificó el daño fundamental que se le está haciendo al planeta en términos de degradación del medio ambiente, de exterminio de especies, de toxicidad química en amplias zonas, de perforación de la capa de ozono, etc. Morin destaca, por su parte, que se asiste a un crecimiento espectacular de la tecnología, pero que se trata de un crecimiento ciego sin un plan histórico definido. Por un lado, se producen revoluciones en las políticas de fondo y advenimientos de tiempos muy positivos para la democracia para poblaciones enteras que antes estaban totalmente apartadas del modelo democrático y que hoy pueden empezar a regir sus destinos. Pero, por el otro, las llamadas potencias hegemónicas constituyen un punto de referencia muy confuso en esta etapa para el mundo desde el punto de vista político y se han desatado guerras civiles, procesos de autodestrucción nacional, chauvinismos extremos y olas de xenofobia y racismo.

En el campo geoeconómico, las perspectivas no están muy claras. Es un mundo que al mismo tiempo que ha hecho avances significativos está castigado por las fluctuaciones cambiarias y monetarias, por la recesión, por las crisis de fondo, y por grandes hambrunas y que es portador de inequidades sociales inéditas en la historia.

Así el último informe sobre la distribución de la riqueza mundial producido por las Naciones Unidas ha cuantificado la enorme brecha que existe entre países ricos y pobres (Véase Tabla 1: Brechas entre ricos y pobres en ingresos, mercados y ayudas y Tabla 2: Disparidad de ingresos entre el 20% más rico y el 20% más pobre de la población mundial).

Como se advierte, el 20% de la población es dueño del 82,7% del Producto Nacional Bruto, del 81% del comercio mundial, del 94,6% de los préstamos internacionales, del 80,6% del ahorro interno, y del 80,5% de la inversión interna. Por otra parte, la evolución es regresiva. Entre 1960 y 1990 las distancias se doblaron.

La conclusión del filósofo es, tal como mencionamos, que lo que ha sucedido es que la incertidumbre se ha apoderado de la historia y que de aquí en adelante el mundo que veremos no será el "del fin de la historia" sino el de una historia muy abierta, con desenlaces que dependerán de la acción humana y con signos de complejidad e incertidumbre permanentes.

En igual dirección el informe base de la última reunión del Club de Roma destaca que somos más ricos que nunca en conocimientos, pero más pobres en sabiduría. Tenemos masas inmensas de conocimientos acumulados, pero tenemos también mucha menos capacidad de comprender lo que está sucediendo que en épocas históricas anteriores (3).

Este es, en líneas absolutamente esquemáticas y generales, el entorno en el que se va a desarrollar la acción concreta de la gerencia de organizaciones, en lo que resta de la década y en las próximas a venir. Ese entorno implica para la gerencia de organizaciones, interrogantes totalmente distintos a los de la década de los '80. De este entorno de complejidad e incertidumbre y de cambio acelerado se derivan para el gerente de cualquier tipo de organización tanto pública como privada, interrogantes diarios cualitativamente muy distintos. En el campo de la gerencia, como en muchas otras ramas del saber humano, la realidad es que se está abriendo una brecha entre la marcha de los acontecimientos, la generación de estos cambios y la percepción que tenemos de esos acontecimientos. Es decir, la sabiduría a que hacíamos referencia anteriormente. No conocemos lo suficiente, en muchos casos ni lo mínimo, para poder afrontar estos cambios que se están dando.

El campo de la gerencia está en profunda crisis y es por ello que hablamos de un cambio de paradigma, lo que implica un cuestionamiento de todo el modo de pensar del problema, con todos sus subcomponentes incluidos: principios, hipótesis, cuerpos teóricos, tecnologías básicas, etc.

Esa crisis de la gerencia está ubicada dentro de la explosión de complejidad e incertidumbre planteada y es una de sus principales movilizadores.

Vamos a continuación a abordar varios aspectos de lo que está sucediendo en gerencia que son de alta relevancia para la gerencia pública. Incursionaremos en lo que vamos a llamar nuevas demandas

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gerenciales tratando de focalizar algunas de las demandas más significativas y estratégicas que le son planteadas al sector público.

Examinaremos cómo el modo de trabajar de la gerencia tradicional es impotente para contestar a esas nuevas demandas. Vamos a abordar las limitaciones con las que se maneja la gerencia tradicional en nuestras sociedades, los déficit de los programas de estudio de nuestras Universidades y de altos centros de estudio de países desarrollados para hacer frente a esas demandas. Reflexionaremos sobre lo que vamos a llamar las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia.

Procuraremos identificar por dónde marchan las organizaciones más avanzadas del mundo, aquellas que están obteniendo mejores resultados, tanto en el campo público como en el campo privado, pero pondremos énfasis en el campo público.

No pretendemos en este trabajo tratar estos aspectos de modo exhaustivo, sólo explorarlos, enunciando una agenda de problemas diferentes a los tradicionalmente planteados.

2. Nuevas demandas hacia la gerencia pública

Las nuevas demandas gerenciales hacia el sector público son muy amplias y cubren un variado espectro. Tienen que ver con el entorno al que hicimos referencia anteriormente: la nueva tecnología, los desarrollos en el campo geopolítico, los cambios en el campo geoeconómico y con las necesidades prioritarias de los países de América Latina como son la estabilización, la democracia, el desarrollo económico, la competitividad y el enfrentar la gravísima situación social ampliando la integración económica.

Vamos a seleccionar algunas demandas -de una agenda que puede ser mucho más amplia- que pueden ser significativas y que deberían, en nuestra opinión, ser consideradas atentamente por quienes tienen responsabilidades directivas en el sector público y que de modo directo o indirecto pueden incidir también en los procesos de integración.

Un primer grupo de demandas son las que tienen que ver con el perfil del Estado. ¿Hacia qué tipo de Estado vamos? Es una discusión de fondo que enmarca los propósitos de mejoramiento de la eficiencia de las organizaciones del sector público en cualquier dimensión. A nivel internacional existe un amplísimo debate abierto que ha atravesado distintas etapas.

Pareciera que la discusión está empezando a tomar un cauce distinto al de épocas anteriores. Las tesis polares sobre el Estado, o sea aquella tesis que antiguamente propugnaba que el Estado interviniese como protagonista absolutamente central, copando todos los espacios y resolviendo todos los problemas, y la tesis opuesta, en boga en algunos países y en algunos ámbitos, que preconiza la absoluta prescindencia de toda actividad estatal, el absoluto apartamiento del Estado de toda actividad significativa, parecen estar en crisis.

La evidencia actual indica que ni la una ni la otra resuelven los problemas concretos de la vida cotidiana, y mucho menos los que surgen en un tiempo dominado por la incertidumbre, del que nos habla Edgar Morin.

Un prestigioso economista ha señalado en la revista empresarial "Business Week" que una de las razones de la derrota de EE.UU en el terreno de los mercados y sus graves dificultades competitivas son las equivocaciones cometidas en los últimos diez años sobre el rol del Estado.

Mientras Japón y una serie de países europeos han mantenido un razonable y activo rol del Estado en sus sociedades, sirviendo de base al desarrollo, la competitividad y al progreso de la empresa privada; en los EE.UU, dice el trabajo, la influencia de un neoliberalismo radical ha llevado a debilitar funciones que son estratégicas para que la empresa privada pueda ser competitiva.

El titulo del artículo es: "Why business needs a stronger and wiser uncle Sam" (¿Por qué la empresa privada de los Estados Unidos necesita un Estado más fuerte y más inteligente?) (4).

Toma cuatro áreas donde demuestra este hecho de un modo muy significativo. Examina el área financiera y señala que mientras que en EE.UU la Reaganomics impuso la idea de que el sistema financiero debería ser

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totalmente desregulado, otros países occidentales han mantenido un monitoreo muy cuidadoso del sistema financiero.

¿Quién pagó la desregulación en el sistema financiero de EE.UU? Los contribuyentes, quienes tuvieron que aportar nada menos que 500.000 millones de dólares para solventar la quiebra masiva de las entidades de ahorro y préstamo y que además se hallan atemorizados frente al tambaleo de centenares de bancos en el país y frente a las dificultades financieras críticas por las que atraviesa la economía.

Según el artículo, una intervención mucho más activa del Estado a nivel regulatorio y de supervisión habría generado costos distintos para el contribuyente si se hubieran aplicado políticas preventivas.

Analiza también otro campo totalmente distinto, el de la salud, y señala que en países europeos con una cobertura social amplia, el costo final es mucho más bajo que en el caso de un sistema desregulado y totalmente abierto al mercado como el americano, ya que finalmente el Estado tiene que intervenir para subsidiar a los numerosos sectores desprotegidos y para compensar los desequilibrios.

En tercer término, señala el caso del "pleitismo" que se genera en las sociedades cuando el Estado prescinde de toda actividad. Al retirarse éste, cesan las funciones de arbitraje que ejercía de hecho en un gran número de áreas de la economía. Como resultado, aumenta el número de disputas jurídicas. El pleitismo en los EE.UU es mucho mayor que en otras sociedades occidentales, donde el Estado tiene una intervención regulatoria mucho más activa. Todo esto tiene costos superfluos (en tribunales, abogados, etc.) muy importantes para la economía.

El cuarto ejemplo que se menciona es el de la formación de mano de obra para la industria, un aspecto ciertamente fundamental. Allí la distancia entre el modelo japonés y el modelo americano es muy amplia, considerándose que es uno de los factores que más pesan en materia de competitividad. El primero de ellos caracterizado por una política estatal firme y claramente planificada para preparar cuadros aptos para la industria que ha permitido que actualmente el 90% de los japoneses en edad de enseñanza secundaria estén escolarizados; con un énfasis especial en formar técnicamente la mano de obra en el conocimiento de matemáticas y lógica. En EE.UU, en cambio, se están produciendo déficit muy importantes en educación y allí hay otra brecha de competitividad relevante.

Este es un ejemplo de muchas otras investigaciones nuevas que hay en esta línea, tomando fuerza creciente (5). La idea es que tiene que haber un Estado, con funciones distintas a las décadas anteriores, alejado de posturas paternalistas, no desplegado en áreas de la economía que le son ajenas totalmente, pero un Estado "inteligente" mucho más fuerte en funciones estratégicas sin las cuales no hay competitividad, ni se solucionan problemas fundamentales en el conjunto de la sociedad.

Un segundo tipo de demandas hacia la gerencia pública, es el de cómo lidiar con la complejidad y con la incertidumbre a las que hice referencia anteriormente. Una cosa es gerenciar en un medio como el de los años 60 o 70 e incluso el de los 80; y otra es hacerlo en el medio que termino de describir, "la aldea global" sumida en el "ultracambio".

La gerencia cotidiana debe trabajar hoy en ese entorno, tipo Aldea Global, donde todo se interrelaciona con todo. Las oscilaciones de las cotizaciones en Wall Street tienen efectos inmediatos en el Nikkei japonés, repercusiones en la Bolsa de Madrid, impactos sobre el sistema financiero a nivel internacional. Lo mismo sucede con el mercado petrolero o con otras áreas estratégicas de la economía.

En gerencia estratégica llamamos a ésto gerenciar en un "mundo de entrometidos", en un mundo en donde en el contexto del gerente de una organización de alguna significación inciden las variables fundamentales del entorno histórico global. El gerente público que no tiene en cuenta cuidadosamente el contexto va a ser sorprendido en cualquier momento y se puede equivocar de una manera muy grave.

Por otra parte, ¿cómo gerenciar en un mundo, en donde las características del entorno determinan que se nos haya virtualmente caído en su integridad el marco de referencia con el que los gerentes manejaban el problema del tiempo?

Esto significa lo siguiente: tanto en las organizaciones privadas como públicas se acostumbra a utilizar el pasado como una guía. Así las cifras presupuestarias se estiman a partir de pluses o adicionales a las cifras

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presupuestarias anteriores. En el campo de la empresa privada, las cifras de marketing se proyectan teniendo en cuenta los posicionamientos históricos, etc.

Actualmente, una idea fundamental en gerencia es que el pasado es una mala guía porque, dado el cambio acelerado, el presente difiere del pasado y el futuro va a diferir todavía más del presente. Cualquiera de estos cambios espectaculares, en el campo tecnológico por ejemplo, tienen impactos de gran trascendencia a nivel económico y organizacional.

Si en una época de cambio de esta magnitud el pasado no es una guía útil, también hay dificultades muy serias con el presente y con el futuro. El futuro no está allí, ni a los diez años, ni a los 15 años, ni a ninguno de los que se manejaban normalmente en la planificación a nivel mundial. El futuro está próximo, se ha acercado totalmente al presente y las fronteras son muy confusas. ¿Cómo trabajar, pues, en este ámbito de cambio de tiempos y de protagonistas, en este mundo de entrometidos? Desde ya que se necesita que las organizaciones públicas sofistiquen mucho más sus mecanismos de interpretación de la realidad y sus capacidades de ajuste adaptativo a la misma. Una tendencia muy importante en los principales organismos que preparan gerentes a nivel mundial es la idea de que uno de los trabajos centrales del gerente aplicable a cualquier tipo de organizaciones es el de "legitimador" de la realidad. El gerente le da a su organización una visión de lo que está sucediendo en el entorno y, por lo tanto, de cómo se debería orientar la organización, teniendo en cuenta las tendencias en curso.

El gerente legitima hacia el interior de la organización una determinada interpretación de la realidad. Si se equivoca, toda la organización es inducida a cometer errores graves. Resulta fundamental capacitar al gerente público para que haga un buen trabajo de legitimación de la realidad y eso implica, por ejemplo, una preparación de primera calidad para entender la geoeconomía y la geopolítica mundial.

Se necesita reforzar su formación en instrumentos de economía, sociología, antropología, demografía, historia y filosofía, para entender lo que está sucediendo en el entorno.

Hemos señalado hasta ahora que existen demandas hacia una gerencia pública para un Estado inteligente y hacia una gerencia mucho más sofisticada para enfrentar la complejidad y la incertidumbre.

Afirmaremos a continuación que hay demandas en dirección hacia la mejora radical de la calidad de los servicios que se prestan al ciudadano. El tema que no es sencillo, comienza por preguntarnos, como lo hace Christopher Pollit ¿qué es calidad de los servicios? Sus indagaciones de campo lo llevan a la conclusión de que hay diferentes interpretaciones de calidad según los actores consultados (6).

Pollit consultó a cuatro sectores claves en el asunto, que le dieron visiones distintas. Trató de ver, en primer lugar, qué significaba mejoramiento de la calidad de los servicios para los líderes políticos, los que tienen determinada visión de lo que es ofrecer mejoras al ciudadano que suelen ser aquellas que tienen que ver con sus propias metas y con su propio tiempo político.

En segundo término, consultó al alto nivel de grandes organizaciones públicas, a nivel de presidente, vicepresidente y gerente general. En ellos apreció una visión distinta de la de los políticos, y que también coincide con sus propios intereses de supervivencia y desarrollo en el cargo y de éxito organizacional.

En tercer lugar entrevistó a los profesionales que prestan servicios, los especialistas en un campo concreto como salud, educación, vivienda, quienes tienen una visión de lo que es mejorarle la vida al ciudadano de acuerdo a sus "egos profesionales", con el sesgo de las prácticas usuales de sus disciplinas.

Finalmente consultó a los ciudadanos sobre cómo percibían los esfuerzos de mejoramiento en la calidad de los servicios, resultando que en una cantidad muy importante de casos lo que los ciudadanos quieren como mejoramiento de la calidad de los servicios resulta distinto a las percepciones de los tres sectores anteriores.

Sus énfasis, su agenda de lo que es mejorar su vida, es distinta de la de los otros sectores. Las demandas hacia la gerencia pública serían, en este caso, tener en cuenta lo que los ciudadanos piensan que se debe mejorar. Por ejemplo, los ciudadanos piensan que un tema absolutamente clave es que todas las comunicaciones oficiales que les conciernen, desde los avisos en los diarios hasta los formularios, se transmitan en un lenguaje que les sea inteligible y no en el de los funcionarios. Es un tema clave, porque

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una proporción importante, no entiende el otro lenguaje. Los ciudadanos tienen la pretensión de que las dependencias públicas funcionen en horarios en los que ellos realmente puedan acudir, que no son los horarios normalmente dispuestos puesto que coinciden con aquellos en que ellos trabajan. Y también que las oficinas estén ubicadas en lugares donde ellos tengan fácil acceso. Estas son algunas de las cosas que quiere decir para el ciudadano mejorar la calidad.

He aquí el cuarto tipo de demandas significativas hacia la gerencia pública, las que tienen que ver con la democratización de nuestras sociedades. Las sociedades exigen cambios organizacionales que concreten la democratización en los hechos. Ninguna sociedad en nuestro tiempo se conforma actualmente con votar una vez cada cuatro años para elegir autoridades, sino que se reivindica una participación mucho más cotidiana y en asuntos relevantes. Ello se expresa en una serie de demandas de cambio organizacional en términos de abrir lo que llamamos la participación ciudadana a través de modelos organizacionales que realmente faciliten y mejoren los mecanismos de transparencia en lo que hace a la información de los actos públicos, además de ingresar seriamente en el tema del control social.

Asimismo, ello implica descentralizar el Estado en espacios muchísimos más acotados y cercanos al ciudadano que le permitan controlar la gestión de un modo directo. Desde ya implica lo que en países como España, constituye una experiencia fundamental de la democracia -que miramos con muchísimo interés desde América Latina-, como la descentralización del Estado y el fortalecimiento de los municipios y de las regiones.

Hay un quinto grupo de demandas que tienen que ver con un objetivo que las Naciones Unidas ha denominado el progreso de las sociedades en términos de desarrollo humano. Las Naciones Unidas han publicado recientemente una serie de volúmenes bajo el nombre de Informes sobre el Desarrollo Humano, que son el producto de un gran esfuerzo de investigación de científicos de todo el mundo (7).

En esta obra se cuestiona muy frontalmente la visión puramente economicista del desarrollo. Se analiza lo que ha pasado en 160 países del mundo durante los últimos 30 años y se demuestra, en base a datos cuantitativos, cómo un país puede alcanzar progresos en el campo económico y al mismo tiempo puede estar retrocediendo en el campo del desarrollo humano. Se plantea que el desarrollo humano es la meta última. Se trata de medir sistemáticamente -por primera vez probablemente- el desarrollo humano. En la primera versión de este vasto trabajo mundial se mide el desarrollo humano con tres indicadores: esperanza de vida, tasa de escolaridad, y producto bruto per cápita, ponderando estos indicadores en base a la distribución del ingreso.

En una segunda versión, se han ampliado los instrumentos de análisis a once indicadores, integrando entre otros, indicadores de nivel de libertad, de democracia y de utilización de bienes culturales. La idea es que el objetivo final de las sociedades es, en resumen, que la gente viva más años con mejor calidad de vida. El hecho de que el desarrollo económico es absolutamente imprescindible nadie lo discute, pero se añade que éste debería estar al servicio de ese objetivo último que es el desarrollo humano.

Al evaluar y medir a todos los países del mundo bajo indicadores de desarrollo humano, el trabajo indicó en su primera versión que EE.UU figura en el lugar número 18.

En los dos primeros lugares de la tabla, están igualados Suecia y Japón. Los dos únicos países que han sobrepasado los 80 años de esperanza de vida. En el caso de Suecia la tasa de mortalidad infantil es la más baja del mundo (5/1000); y en una serie de otros indicadores que he mencionado son muy superiores a los de diversos países desarrollados. Les siguen los otros tres países nórdicos (Dinamarca, Noruega y Finlandia) y una serie de países de Europa Occidental.

¿Cuáles son las claves, según este trabajo, por las que unas sociedades obtengan desarrollo humano y otras no? Se mencionan entre ellas una estructura equitativa en la distribución del ingreso. Esto es un punto absolutamente fundamental ya que, de lo contrario, el progreso económico no se irradia hacia la sociedad y no se cumple el mecanismo de difusión del progreso.

Se destaca una política de cobertura social agresiva. En todos los casos, la indicación es que el Estado cumple una función muy activa en ese campo a nivel internacional, en los países que tienen desarrollo humano importante, empezando por Japón donde tiene un papel relevante en materia de cobertura social y educación.

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Por otra parte, se resalta especialmente que la política económica debe articularse con la política de desarrollo humano. Se pone en tela de juicio lo que algunos llaman "la teoría del derrame", según la cual el progreso económico se extiende por sí solo hacia el conjunto de la sociedad. El trabajo dice que ello no es así y que sin una articulación estrecha entre la política económica y la política de desarrollo humano no hay progreso en el conjunto de la sociedad. Tener un sistema fiscal progresivo resulta ser uno de los instrumentos más importantes a este respecto.

De este tipo de análisis, surgen nuevas demandas hacia la gerencia del sector público. Si el objetivo último se plantea en términos de desarrollo humano de las sociedades, la cuestión es cómo lograr orientar la gerencia en esa dirección, lo que implica propiciar la autoorganización de las comunidades, la participación activa de las mismas, la descentralización de los programas sociales, el apoyo a las organizaciones no gubernamentales, etc. (8). Ello involucra la asunción de roles complejos para la gerencia pública.

Un tipo particular de demandas nuevas hacia la gerencia pública son las ligadas con la integración. Potenciar la integración requiere una gerencia pública que le sirva de punto de apoyo favoreciendo las amplísimas posibilidades existentes en este campo.

Para ello, la gerencia debe, entre otros aspectos, ser capaz de anticipar los problemas a enfrentar e implementar mecanismos que faciliten soluciones, trabajar con un enfoque antiburocrático, flexible, dinámico y hallarse en actitud constante de búsqueda continua de oportunidades de integración, explorando vías no tradicionales y actuando como un factor de concertación nacional en favor de la integración. Se le impone también como labor fortalecer y prestar cooperación activa a los organismos de integración regional.

3. La especificidad de la gerencia pública

Todas estas demandas, y otras a identificar, delinean la gerencia pública actual como un campo de alta especificidad técnica. Se trata de gerenciar organizaciones públicas que tienen que forjar un "Estado Inteligente", hacer frente a la complejidad y a la incertidumbre, mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos, procurar el desarrollo humano al mismo tiempo que el económico y favorecer la integración económica.

Realizar todo ello al tiempo que se coopera con la profundización de los mecanismos democráticos, para que todo se haga con más transparencia, más control social, más participación ciudadana, implica una problemática gerencial que en su conjunto es distinta de las problemáticas gerenciales de otros sectores de la economía. Aunque son válidas las problemáticas de otros sectores, en el campo de la gerencia pública cada una de ellas tiene su propia especificidad. Gerenciar organizaciones públicas en el futuro próximo tiene diferencias significativas con gerenciar organizaciones privadas y de otro orden, en términos de dilemas gerenciales, opciones, problemas de compatibilización de objetivos, de restricciones y posibilidades y también en cuanto a elección de medios. Ello exige respuestas tecnológicas gerenciales que le son específicas.

Investigar sobre gerencia pública y trabajar en la formación de gerentes públicos son, por lo tanto, requerimientos esenciales para poder ser mínimamente eficaz en el sector público.

Los intentos de trasladar mecánicamente tecnologías de otros sectores al sector público han demostrado serias dificultades. Hay sobre ello múltiples evidencias a nivel internacional. A su vez, al interior del sector público es posible hablar actualmente -hay líneas muy amplias de trabajo en esa dirección- de gerencias especializadas con fuerte impacto diferencial. Los problemas varían según se trate de gerencia económica, de gerencia social o de otros tipos de gerencia.

Por ello, por ejemplo, uno de los más prestigiosos centros de formación pública del mundo, la John Kennedy School de la Universidad de Harvard, destaca el carácter particular de la gerencia pública, señalando:

"En contraste con la educación para los negocios, por ejemplo, el entrenamiento para la vida pública requiere una profunda comprensión del contexto político y constitucional de la gestión gubernamental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente difundidos. Mientras que ambos, la empresa privada y el Gobierno, demandan gerencia eficiente, los instrumentos manejados por un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones con las que el gerente público debe trabajar. El ejecutivo de negocios puede usualmente redefinir las metas de la organización, modificar su estructura y cambiar su personal. Los gerentes públicos, por su lado, deben tener aptitudes que les permitan operar dentro de las metas fijadas

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por la Ley, dentro de una estructura organizacional controlada por el sistema jurídico, con un personal protegido por el sistema de servicio civil y con una constante y

En la misma dirección, el Institut de Management Public de París ha destacado que la base de la noción de gerencia pública es el "reconocimiento de la especificidad de las organizaciones públicas'' (10).

4. Crisis del paradigma gerencial tradicional

Existen serias insuficiencias en el conocimiento científico-tecnológico manejado en América Latina sobre la problemática de la gerencia en general para hacer frente a estas nuevas demandas gerenciales. El paradigma gerencial tradicional en el que se han educado las generaciones de las últimas décadas, el modelo dominante de pensamiento en gerencia, está en crisis.

En el modelo dominante, la idea básica es que gerenciar bien es modelar una organización siguiendo las líneas del modelo weberiano o de los fundadores de la Ciencia de la Administración, Taylor y Fayol, y sus continuadores modernos. De acuerdo a este paradigma, una buena organización es la que tiene un organigrama detallado, maximiza la división del trabajo, planea detenidamente todas las funciones que la integran, cuenta con descripción de puestos, manuales de tareas, procedimientos, circuitos, etc.

Se supone que si se arma todo el andamiaje formal de la organización, se lo planifica cuidadosamente y se aplican los denominados principios de administración, como unidad de mando, ámbito de control restringido, etc., todo va a funcionar óptimamente.

Pero como se ha visto en la práctica ello no garantiza el rendimiento efectivo. Hay una vasta literatura que lo demuestra terminantemente. Entre muchas obras que lo han señalado, Peters y Wuaterman en "En busca de la excelencia" concluyen, a partir de múltiples experiencias de consultorías privadas, que aplicando muy bien el diseño y el planeamiento formal sólo se influye sobre un porcentaje muy reducido de la productividad organizacional final. Esta en su mayor parte tiene que ver con otras cuestiones mucho mas profundas en la vida de la organización.

Eso no quiere decir que se esté señalando que hay que renunciar a la organización formal. Lo que estamos planteando es que se trata de un instrumento de alcances limitados y que hay que ir mucho mas allá para poder tener resultados efectivos.

Por otra parte, en el contexto de complejidad e incertidumbre descrito -que es la condición normal en que vivimos en gerencia- el énfasis en la organización formal muy propio de nuestra cultura organizacional en la región y la consiguiente concentración de esfuerzos en esos patrones de funcionamiento puede ser altamente disfuncional. En contextos de cambio permanente como el presente, una recomendación elemental es maximizar la flexibilidad de la organización a fin de dotarla de las mejores condiciones de adaptabilidad. Si se pone el énfasis en estructuras fijas, permanentes, rígidas, se está yendo en el sentido opuesto. La capacidad de reaccionar ante situaciones cambiantes va a disminuir seriamente.

Alguna de las disfuncionalidades que con mente visionaria planteó Robert Merton hace varias décadas tienen plena vigencia actualmente. Merton señaló que las organizaciones que tendían a cumplir estrictamente el modelo de Weber producían un fenómeno que llamó de "incapacidad disciplinada", al transferir todo el valor al cumplimiento de las normas en lugar de a las metas. Todo el mundo es muy disciplinado pero absolutamente incapaz.

Si se fuerza a las organizaciones a actuar en el marco de la formalidad en un tiempo de cambio muy rápido, se tienden a generar montos de "incapacidad disciplinada" muy altos. La organización formal no puede responder a la proliferación de variedad, propia de las realidades presentes (11). Incluso instrumentos mucho más sofisticados como los del planeamiento estratégico han demostrado serias limitaciones al operar en ámbitos de complejidad e incertidumbre.

Frente al ultracambio acelerado, a la ligazón del presente con el futuro, un trabajo reciente sobre aplicación de planificación estratégica en grandes corporaciones en EE.UU dice que sólo el 10% de los planes estratégicos han tenido algún nivel de implementación.

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Henry Mintzberg, profesor de la Universidad Mc Gill de Canadá, considera que un error básico es disociar la planificación de la acción. Si alguien se sienta, planifica y después viene el proceso de implementación, la realidad es tan fluida y tan rápida, que fracasará. Lo único que vale es acercar estrechamente planificación y acción y llevar adelante un proceso continuo de aprendizaje, retroalimentando en "tiempo real" lo que está sucediendo. No se trata de dejar de planificar, sino de acelerar la planificación. Todo lo que es formal está condenado a tener dificultades muy serias frente a la mutación continua de la realidad que estábamos senalando (12).

Una gerencia pública regida por el paradigma tradicional será necesariamente impotente para responder con eficiencia a las nuevas demandas antes planteadas: Estado inteligente, complejidad, calidad de los servicios, desarrollo humano, integración. ¿Qué tipo de gerencia se necesita? Para visualizarla es necesario ir más allá del paradigma tradicional e internarse en el nuevo paradigma que se está conformando en gerencia a nivel internacional y que están tendiendo a aplicar las organizaciones públicas y privadas más avanzadas.

5. Nuevas fronteras tecnológicas en gerencia

¿Qué es lo que están haciendo las organizaciones que mejor funcionan en el mundo? Entre los principales campos de innovación, cabe mencionar:

5.1 El concepto renovado de gerencia de excelencia

¿Cómo ser un gerente de excelencia? John Kotter, titular de la cátedra de comportamiento organizacional de la Universidad de Harvard, tomó una muestra de gerentes exitosos en EE.UU (13). Siguió a estos gerentes durante varios años tratando de determinar qué hacen los gerentes de excelencia con su tiempo.

El resultado fue que más del 90% de su tiempo lo dedicaban a una actividad que se llama "conversar". El gerente de excelencia se dedica fundamentalmente a conversar, al contrario de lo que nos enseñan en Iberoamérica con mucha frecuencia en los cursos de uso del tiempo, en donde el gerente capaz sería el que está encerrado en su despacho, protegido por secretarias que no dejan pasar a nadie y que sólo habla con su staff inmediato, o aquel que está todo el día pensando en el futuro. El gerente de excelencia es un eximio conversador que conversa con todo tipo de gente, de todas las líneas de la organización y de fuera de ella y que sale permanentemente de la oficina. Mantiene un estilo de conversación en donde hay margen de tiempo ocioso. Hace muchas preguntas. No tiene su agenda preplanificada por meses, ni por años, sino que su agenda es profundamente reactiva. Si se analizan las citas concretas que hace, se advierte que surgen a instancias de la realidad inmediata.

¿Por qué alguien que se dedica a conversar del modo descrito es altamente eficiente? Según Kotter y el grupo de Harvard, con esto hace bien las dos cosas que son cruciales para que un gerente funcione bien en el mundo actual:

Primero, a través de las conversaciones, logra armar la agenda estratégica de decisiones. Logra identificar los problemas que son realmente cruciales para el futuro de la organización. Esos datos no se obtienen a través de la información de la línea burocrática, sino que lo consigue en el campo, es decir, conversando con gente de diferentes fuentes, con visiones contradictorias, que le proporcionan información y análisis frescos.

Segundo, a través de las conversaciones, logra armar lo que se llama la red de contactos. En ninguna sociedad organizada las cosas funcionan si no hay una red de contactos. El gerente desarrolla, a través de esas conversaciones, los procesos de negociación con protagonistas muy variados, lo que le permite armar la red de contactos en la que se apoyará la ejecución de sus decisiones.

En la misma dirección una reputada consultora gerencial, Stephanie Winston, cuyos libros "Getting organized" y "The organized executive", han vendido un millón de ejemplares, verificó al interrogar a 48 Ceo's (máximos ejecutivos) de grandes compañías que sólo dos horas de su jornada se componían de citas preplanificadas. Las demás se hacían en base a respuestas sobre el momento. Winston explica "los mayores ejecutivos del país van a sus oficinas en la mañana con sólo un vago sentido de lo que el día les traerá" (14).

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La directora de la Harvard Business Review, Rossabeth Moss Kantor, quien llevó a cabo una investigación sobre gerentes de excelencia, sostiene que todas las investigaciones recientes coinciden con otras realizadas en Francia y en Inglaterra, precisando que en la práctica la tarea de un gerente de excelencia consiste en hacer bien lo que se denomina "las cuatro efes" (15).

En primer lugar, "focus", esto es focalizar lo que es la agenda estratégica, lograr identificar lo que realmente son los problemas críticos, evitando dispersarse en la maraña de datos que le facilita la informática, la que -bienvenida desde ya- puede liquidar a cualquier gerente por la masa de información que puede hacer llegar a su escritorio.

En segundo lugar, "fast", lo cual quiere decir que la decisión tiene que ser rápida, pues no hay tiempo que perder. Hay que terminar, señala, con las organizaciones tipo "elevador", donde hay un "ascensor jerárquico" como estructura básica. Todo tiene que subir por el ascensor respetando cuidadosamente todas las jerarquías, las órdenes tienen que bajar por el ascensor y los informes tienen que subir por el ascensor. Los contactos horizontales están proscritos o son mal vistos por la organización. Con la organización tipo ascensor no se puede actuar rápidamente, no se puede responder a las necesidades de adaptabilidad que demanda el tiempo en el que vivimos: hay que buscar otros modelos organizacionales.

La tercera efe es "flexibility", esto es, maximizar la flexibilidad de la organización para responder. Ello implica entre otros aspectos fluidificar los contactos horizontales en las organizaciones que son los que permiten diagnosticar y resolver los problemas con rapidez.

La última efe es "friendly", que quiere decir predisposición a la negociación y a la interrelación, no operando a través de la mera imposición autocrática.

5.2 Hacia una renovación de los modelos organizacionales

¿Qué está sucediendo en materia de diseños organizacionales en organizaciones de avanzada?.

La London School of Business Administration hizo una investigación sobre modelos organizacionales actuales, concluyendo que hay cuatro modelos prevalentes. Esquematizándolos, el primero es el modelo Zeus, en el que hay un "caudillo" que centraliza todo en la organización, tiene todo el poder y lo ejerce de forma autocrática. Todo tiene que pasar por Zeus. Zeus podía existir en la década de los '60, con un mundo mucho más estable, pero no en la década actual. No hay posibilidad de que ningún ser humano pueda ser eficiente por sí solo ante la complejidad.

El segundo es el modelo Apolo, un clásico de las organizaciones en EE.UU, durante las décadas anteriores. Aquí se excita al máximo la competitividad entre los niveles directivos de la organización y la lucha interna para que emerjan los triunfadores, los Apolos. Esto crea montos de destructividad al interior de la organización y enfrentamientos muy fuertes. Para sobrevivir en un mundo de complejidad e incertidumbre y altísima competitividad, la organización tiene que promover por el contrario el espíritu de cooperación.

El tercero es el modelo Dionisius que es una variante del Apolo. Exalta el narcicismo personal en las organizaciones y todo tipo de gratificaciones individuales, la búsqueda del éxito individual por todas las vías. Tiene mucho de las contraindicaciones de Apolo en términos de excitación de la competitividad interna (16).

El último modelo que se destaca como modelo de avanzada es el Atenas. Es la idea de organizaciones altamente descentralizadas, indicación generalizada actualmente, en lugar de las macroorganizaciones. Estimula la autofijación de metas por parte de grupos descentralizados e incentiva el trabajo a partir de condiciones autonómicas de cada uno de los grupos en un marco de alta deliberación que permita entender lo que pasa en la realidad.

En la misma dirección que este trabajo, un prestigioso investigador de Harvard, el profesor Willis Harman, sostiene que la gerencia se ha entendido tradicionalmente como la dirección de recursos humanos, materiales y financieros hacia determinados objetivos. Hoy en realidad correspondería modificar totalmente el concepto. Gerencia no es la dirección hacia determinados objetivos, sino que es facilitar las condiciones para que los recursos humanos de la organización respondan individualmente, creativamente, a un medio que requiere adaptaciones permanentes y facilitar espacios. Esta es la idea del modelo Atenas, donde los grupos puedan reaccionar a las condiciones particulares del contexto en que trabajan.

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Es interesante a este respecto señalar, entre otros, el ejemplo de IBM a nivel internacional. La nueva directiva a los gerentes seccionales en todo el mundo es que hagan lo que entiendan que es mejor de acuerdo a las condiciones locales, al entenderse que la capacidad de adaptabilidad desde una organización central es mínima en las condiciones de complejidad actuales.

La última respuesta a la necesidad de llevar a su máxima expresión la flexibilidad en organizaciones es la idea de la "organización virtual". Esta consiste en producir combinaciones de un número amplio de organizaciones ubicadas en diversos países para aprovechar oportunidades de mercado o sumar recursos para generar productos tecnológicos innovadores. Estas organizaciones "virtuales" son transitorias y desaparecen al cumplirse el objetivo de su creación (17).

5.3 La revalorización del personal

Las evidencias de todo orden indican que en este mundo de complejidad e incertidumbre, la organización no puede progresar sin una buena dotación en recursos humanos. La clave está más que nunca en el personal, en su motivación, en su capacidad de entender la realidad y en su aptitud de adaptarse, crear e innovar.

Korn Ferry International, una de las principales reclutadoras de ejecutivos del mundo entero, realizó una encuesta a 1.500 ejecutivos de 20 países para determinar el perfil del gerente del año 2000 y seleccionar personal en base a ese perfil. En el perfil determinado aparecen en primer lugar tres cualidades.

El gerente deberá gerenciar en la complejidad -asociado a aquello que mencioné anteriormente-, ser un muy buen negociador y tener un desarrollo muy importante en liderazgo y orientación de recursos humanos. Los recursos humanos ocupan un lugar central.

Price Waterhouse, por su parte, realizó una encuesta en 1990 entre 6.000 empresas europeas y americanas para investigar cuáles eran las prácticas de personal en empresas privadas. Se detectó que el punto central era el cambio absolutamente fundamental en el manejo de los recursos humanos. El trabajo concluye que "toda organización empresarial que descuida las relaciones humanas está condenada al fracaso o a la mediocridad". Los cambios son tan radicales que Price Waterhouse señala en los resultados de la encuesta, por ejemplo, que una tendencia moderna creciente es eliminar las comunicaciones internas por memorándum y sustituirlas por la comunicación oral como modo óptimo de comunicarse en organizaciones, porque permite la retroalimentación, la interacción, la creatividad y favorece el establecimiento de lazos, mientras que el memorándum bloquea, incomunica. Se advierte la necesidad de nuevos tipos de liderazgo de personal cuya base principal ha de ser la participación.

La fórmula milenaria de LAO TZE parece tener plena aplicación en nuestro tiempo:

• El dirigente malvado es aquel a quien la gente desprecia. • El buen dirigente es aquel a quien la gente reverencia. • El gran dirigente es aquel que hace decir a la gente: "lo hicimos nosotros mismos".

5.4 Renovación en la formación de gerentes Todo este conjunto de cambios están determinando finalmente variaciones trascendentales en cómo se forman y se preparan gerentes. Una investigación publicada en la revista "Fortune" arroja evidencias sorprendentes (18). El 50% de los egresados de prestigiosas Escuelas de Business Administration en EE.UU están desempleados. No tienen dónde colocarse, a diferencia de lo que sucedía en otra década cuando las empresas iban a buscar a los egresados a las Universidades. Las empresas, frente al desajuste entre la preparación de los egresados y las exigencias de la complejidad y de la incertidumbre en la Gran Aldea, han optado por tratar de formar sus propios recursos. Hay una creciente competencia entre los planes de formación de las empresas y el trabajo de las Universidades. Frente a estos resultados, algunas Universidades, entre ellas afamados centros de EE.UU, están replanteando sus planes de estudio. Así por ejemplo, la Escuela de Wharton de la Universidad de Pennsylvania, una de las primeras del "ranking", cambió todo el currículum de estudios en Business Administration. Se pondrá énfasis en que el nuevo gerente que se va a formar para el siglo XXI tenga aptitudes para tratar con la gente; tenga una perspectiva más global, desarrolle las capacidades de creatividad e innovación, promueva la solución de problemas en el mundo real y examine los problemas de las empresas desde un punto de vista interdisciplinario.

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El estudio de la revista Fortune señala que hay un déficit marcado, entre lo que las escuelas enseñan y lo que las empresas piden, en términos de "soft skills", habilidades de tecnologías blandas, tales como las que termino de mencionar y que han sido introducidas por Wharton. En una frase muy lapidaria, el artículo señala que en definitiva con las Escuelas de Business Administration de EE.UU ha sucedido lo mismo que con buena parte de la industria americana: han quedado fuera de competitividad por no adaptarse a los nuevos tiempos. 6. En torno al gerente público necesario Luego de caracterizar el contexto de los años '90, nos hemos ocupado de las nuevas demandas gerenciales referidas al gerente público. En un momento posterior nos referimos a la insuficiencia del paradigma tradicional en gerencia para responder a las actuales demandas gerenciales. En otro momento, muy rápidamente, enunciamos las nuevas líneas de reflexión en este campo y las tecnologías renovadoras que podrían tener múltiples aplicaciones en gerencia pública. En un mundo en donde, como dice Morin, la incertidumbre se ha instalado con altas fluctuaciones económicas, con competitividad creciente, con dificultades sociales muy significativas, con intentos muy esperanzadores de procesos de democratización profundizados, se va a requerir una intervención estatal mucho más afinada, mucho más inteligente, mucho más estratégica, diferente totalmente a la de otros tiempos. Un Estado no paternalista pero, como se vio anteriormente, más inteligente en lo estratégico en campos como el de la integración. Ello no podrá llevarse adelante sin una gerencia de primera calidad. En definitiva, a través de la gerencia, se lograrán implementar o se frustrarán las políticas mejor diseñadas y los ensayos más audaces tanto en el campo de la política económica como en el de la política social. No hay ninguna razón para pensar que en el sector público no pueda haber gerencia de la mejor calidad. La excelencia gerencial tiene que ver con todas las cosas antes referidas, con los modelos organizacionales, con las tecnologías utilizadas y con el tipo de entrenamiento de los gerentes, los cuales no son patrimonio de nadie. El desafío está en lograr adecuar las organizaciones públicas para lograr excelencia. Para obtenerlo se requiere, junto a los avances tecnológicos, rescatar la noción de servicio público con sus consiguientes implicaciones en términos de honestidad en la función. Actuar en el sector púlico es servir a la sociedad y tratar de contribuir al bienestar colectivo. Sir Douglas Wass, quien fue durante varias décadas el Director del Servicio Civil de Inglaterra, considera en sus memorias que llama poderosamente la atención como -a pesar de frustraciones, desencantos, decepciones y de la inclemencia de la vida burocrática- sobrevive y florece en los funcionarios el deseo de servir genuinamente al público (19) y perdura el desafío que significa servir a la Comunidad, aún bajo condiciones tan adversas. Es la vocación de servicio la que tendría que enmarcar todo lo que se haga sobre gerencia en el sector público. Es en la vocación de servicio apoyada en un instrumental moderno adaptado a las especialidades de la gerencia pública y a las nuevas demandas donde están las posibilidades de excelencia para mejor servir a nuestros ciudadanos. El desafío de la integración, complejo y difícil camino, requiere necesariamente de una gerencia pública de este tipo, moderna, renovada, abierta y preocupada profundamente por coadyuvar a la consolidación en la región de regímenes democráticos productivos, activos y equitativos. NOTAS 1) Ver entre otros trabajos Yllya Prigogine: Tan sólo una ilusión. Una exploración del caos al orden. Tusquets Editores, Barcelona 1988. 2) Edgar Morin. El astro errante. Un nouveau commencement. Editions Du Seuil. 3) Club de Roma. Informe Base. Reunión 1991. Punta del Este. 4) Robert Kuttner: "Why Business needs a stronger and wiser-uncle Sam", Business Week, June 3 ( 1991). 5) Entre ellas el economista americano Walter Russel Meed, quien subraya que la superioridad competitiva de algunos países europeos y Japón sobre EE.UU y Gran Bretaña se debe al liberalismo dogmático de estos últimos frente a las políticas económicas de los anteriores que "desarrollaron estrategias industriales en las cuales el Estado no reniega de su papel orientador de la actividad económica". Escribe Meed (Los Angeles Times-Clarín 22/2/92); "Desde hace algunos años resultaba claro para los observadores agudos

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que las cosas iban mal con el Gran Experimento de la década del '80. El derretimiento de los ahorros desregulados y los bancos, el clima de escándalo y piratería de los mercados financieros, la constante caída de los salarios reales y, tal vez lo más preocupante, el lento crecimiento de la productividad eran indicadores de que algo andaba mal. Los verdaderos creyentes, sin embargo, siguieron impertérritos. No venía ninguna recesión, decían. Luego, cuando vino, dijeron que sería corta. Apenas estaba llegando cuando ya decían que había terminado. Ahora con la recesión que se prolonga y las elecciones a la vista, se oyen ruidos de pánico en el templo". Por su parte el Premio Nobel de Economía Paul Samuelson sugirió al Presidente Clinton impulsar programas públicos antirecesivos y favorecer la formación de capital humano (Clarín 17/01/93). 6) Christopher Pollit: The politics of quality assessment in profesionally, provided public services en B. Kliksberg (comp..): Pobreza. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para combatirla (en edición, Fondo de Cultura Económica, México). 7) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano. Informes 1990, 1991, 1992. 8) El autor trata detalladamente el tema de la gerencia social, en sus obras: Bernardo Kliksberg (comp.) ¿Cómo Enfrentar la Pobreza? Aportes para la acción, Grupo Editor Latinoamericano. 2a edición, 1993, y en B. Kliksberg (comp.). Pobreza, Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para Combatirla (en edición, Fondo de Cultura Económica, México). 9) John F. Kennedy: School of Government, Harvard University, 1987-1988. 10) L'Institut de Management Public. CESMAP, Paris, 1984. 11) Puede encontrarse una crítica detallada de las versiones modernas del formalismo administrativo en B. Kliksberg: El Pensamiento Organizativo. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 12va. edición. Editorial Tesis. NORMA. 1992. 12) Henry Mintzberg: "The designs school: reconsidering the basic premises of strategic management". Management Journal, march-april 1990. 13) John Kotter: "What effective general managers really do?". Harvard Business Review, nov-dic 1982. 14) "The Ceo's Secret of Managing Time", Fortune, jun 1 (1992). 15) Rossabeth Moss Kantor. Tendencias Gerenciales en los Estados Unidos. Investigación y Gerencia. Caracas, Nº 34, 1991. 16) Una investigación sobre una amplia muestra de gerentes americanos demuestra que vivían el problema del siguiente modo: "Creían que la competencia excesiva inducía a la actuación para impresionar, a las conductas propias de jugadores, rupturas de comunicaciones, extravíos del ego, maniobras políticas y, en casos extremos, aún sabotaje y asesinato moral. Los gerentes pusieron en claro que el exceso de conflictos en sus filas es un hecho muy común y que un gerente puede enredarse en dedicar más tiempo a tratar de ganar o defenderse que a mejorar la productividad". (Clinton 0. Longenecker & Dennis. A. Gioia: Diez mitos de la conducción de gerentes. Alta Gerencia, Buenos Aires, Marzo 1992, Nº 6). 17) John A. Byrne: "The virtual corporation", International Business Week, february 8, 1993. 18) Alan Deutschman: "The Trouble with MBAs" Fortune, July 29 1991. 19) Sir Douglas Wass: "The public service in modern society", Public Administration Royal Institute of Public Administration, vol. 61, Nº l, primavera de 1983, Londres, p. 18.

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ASPECTOS INSTITUCIONALES Y JURIDICOS DE LA INTEGRACION

Jean-Paul JACQUÉ

Director del Servicio Jurídico del Consejo de las Comunidades Europeas; Profesor en el Colegio de Brujas. Ex-Presidente de la Universidad de Estrasburgo

Para comprender bien los aspectos institucionales y jurídicos de la integración tal como ha sido realizada, es necesario previamente señalar tres elementos.

El primero consiste en la oposición entre integración y cooperación intergubernamental. Mientras que la cooperación intergubernamental, por medio de los procedimientos clásicos del derecho internacional, intenta organizar el trabajo en común de los diferentes Estados preservando las estructuras nacionales existentes, la integración da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de competencias de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se adoptan en los nuevos ámbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creación. A partir de entonces, los mecanismos nacionales de ratificación o de aprobación dejan de tener razón de ser y el juego de la reciprocidad, clásica en derecho internacional, cesa en sus efectos.

Ello no significa que el sistema intergubernamental sea completamente descartado. La estructura contenida en el Tratado de Maastricht crea junto al "pilar" integrado -la Comunidad Europea- otros dos pilares, el de la política exterior y seguridad común y el de justicia y asuntos internos que permanecen siendo intergubernamentales, si bien existen posibilidades de evolución de lo intergubernamental hacia lo integrado y aun cuando el marco institucional sea único.

El segundo elemento reside en el carácter funcional de la integración tal cual ella ha sido establecida. Su objetivo es constituir un mercado único. Esto lleva aparejado que la CE disponga de todas las competencias necesarias para su realización. En un sistema clásico de distribución de competencias entre distintos niveles de poderes se procede generalmente a una enumeración de competencias atribuidas al nivel superior, en tanto las otras competencias permanecen en el dominio de los Estados. La CE no conoce un sistema de este tipo. El Tratado define objetivos y procedimientos; las competencias podrán ser deducidas a partir de ambos.

En numerosos casos, la justificación de la competencia comunitaria se halla en la necesidad de realizar el mercado interior. En un principio se pensó que este método vería sus efectos limitados por la naturaleza esencialmente económica del campo de acción de la Comunidad. Pero dicha suposición implicaba desconocer el efecto atractivo de lo económico y la ausencia de fronteras precisas entre el aspecto económico y el cultural o el social. De este modo, por ejemplo, la libre circulación de libros o de programas de televisión se derivan de la libre circulación de mercancías o de la libre prestación de servicios; por lo tanto, la cultura termina viéndose concernida. Asistimos pues, a una intervención creciente de la Comunidad en áreas que en un principio los EM consideraban de su competencia exclusiva.

A fin de limitar esta intervención, el Tratado de Maastricht incorpora en su artículo 3 B el principio de subsidiariedad, según el cual la Comunidad sólo puede intervenir en los sectores para los cuales es competente y en los cuales no dispone de una competencia exclusiva, en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por parte de los EM y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Este principio, ante todo político, pero para cuyo cumplimiento no se excluye un control jurisdiccional, debería servir para moderar la acción comunitaria y para reducir la inquietud de los EM.

El tercer elemento reside en el carácter dinámico de la integración. Este carácter es a la vez extrínseco al tratado comunitario e intrínseco al mismo.

Es extrínseco en la medida en que los Estados se fijan un objetivo que va mucho más allá del establecido en el tratado original, esto es, crear una unión cada vez más estrecha entre ellos. Dado que los progresos en la unidad y las necesidades externas requieren nuevos desarrollos, el tratado deberá ser revisado regularmente. Las modificaciones sucesivas de los tratados y la perspectiva de una nueva conferencia de revisión en 1996 testimonian este aspecto.

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La dinámica también es geográfica. El efecto de atracción ejercido por la Comunidad sobre los Estados vecinos entraña un proceso de incremento permanente del número de miembros. La elección inicial que consistió en realizar una integración fuerte con un número limitado de países fue acertada porque nunca se hubiera alcanzado un nivel de integración de esa envergadura a una escala más amplia. Las nuevas adhesiones no pueden poner en cuestión el "acervo comunitario" y los nuevos Estados, cuya incorporación deberá ser precedida necesariamente por un período de transición, serán sometidos a la misma disciplina que los miembros fundadores. Aquí surge un dilema clásico y permanente: es necesario en primer lugar profundizar la unión o, por el contrario, debe acometerse previamente la ampliación, con el riesgo que comporta de que los nuevos EM se muestren luego reticentes a la profundización. La opción escogida en Maastricht fue alcanzar un nivel cualitativo superior antes de abrir plenamente la Comunidad a nuevas adhesiones.

Pero el dinamismo es igualmente intrínseco. El tratado original contenía objetivos que sólo se podían alcanzar progresivamente. Se suprimieron inicialmente las barreras aduaneras antes de acometer los restantes obstáculos que se interponían a los intercambios. Del mismo modo, se comenzó adoptando las decisiones por unanimidad antes de transitar hacia la mayoría calificada. El tratado era rico en virtualidades que sólo se convirtieron en realidad progresivamente (creación de recursos propios de la Comunidad, elección del Parlamento por sufragio universal directo).

En efecto, los objetivos que se fijan sólo se pueden alcanzar si se corresponden más o menos con la solidaridad y con la confianza recíproca existente entre los socios, sin lo cual el tratado corre el riesgo de quedar en letra muerta. De ahí la necesidad de prever un marco en el cual el grado de exigencias en cuanto al cumplimiento de los objetivos vaya a la par de los progresos alcanzados en la solidaridad entre los miembros.

Es sobre esta base que podemos considerar los aspectos institucionales antes de abordar los aspectos más específicos relativos al orden jurídico comunitario.

I. LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES

La estructura institucional de la Comunidad no es comparable a la de un Estado nacional. Si, por mor de la necesidad, se encuentran en ella los mismos poderes que los ejercidos a nivel nacional -los de legislar, ejecutar, controlar y juzgar- su distribución entre las diferentes instituciones no responde al esquema tradicional de la separación de poderes, tal como ha sido adoptado por la mayoría de los sistemas constitucionales. En efecto, el modelo institucional se inspiró en la necesidad de llevar a la práctica la integración. De ello se deriva una gran confusión entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Aunque la evolución reciente tiende a un modelo de separación de poderes, este objetivo aún encuentra grandes obstáculos para su concreción.

1. El tándem decisorio Comisión - Consejo

Mientras que el Consejo podría ser asimilado en ciertos aspectos a la Asamblea General de una organización internacional clásica, la Comisión es una institución original que se distingue totalmente de la Secretaría General de una organización internacional. La Comisión no tiene la función de asistir al Consejo en sus trabajos, sino que ha recibido una misión propia de representación del interés general de la Comunidad frente al Consejo, el cual representa el interés de los EM. De esto resulta que la Comisión -cuyos miembros son designados de común acuerdo por los EM- constituye un órgano independiente que delibera en forma colegiada y que no está sometido a control alguno por parte de los gobiernos. Esto no significa por supuesto que el Colegio de Comisarios no tome en cuenta las preocupaciones de los gobiernos. Por el contrario, partiendo de ellas debe determinar su posición, pero tomando en cuenta el interés global de la Comunidad.

La función principal de la Comisión es el ejercicio del poder de iniciativa. Es su atribución proponer al Consejo el texto de los reglamentos y directivas sobre los cuales éste tendrá que deliberar. Esto significa que el Consejo no puede, salvo raras excepciones, deliberar sin propuesta de la Comisión. Esta última, por lo tanto, elige el calendario, los temas y el modo de abordarlos. Pero, además, la facultad de iniciativa de la Comisión está protegida en virtud de que el Consejo sólo puede apartarse de ella por unanimidad. Esta protección carece de peso cuando el Consejo toma sus decisiones por unanimidad, dado que así siempre podrá, si reúne la unanimidad para adoptar un texto, desatender la propuesta de la Comisión. Esta adquiere una importancia esencial cuando el Consejo toma una decisión por mayoría calificada. En ese caso, a partir

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del momento en que un solo Estado miembro apoye el contenido de la propuesta, el Consejo, aunque reúna una mayoría, no puede decidir. En este supuesto, el Consejo se ve obligado a negociar con la Comisión a fin de encontrar con ella una solución de compromiso. De este modo, la Comisión ocupa un lugar central en el proceso de decisión. Dependiendo de si ella acepta o no modificar su proposición, la comisión facilita o dificulta la adopción de una medida.

Por consiguiente, se debe insistir en el hecho de que el proceso de decisión del Consejo varía de acuerdo con las áreas abordadas. En los sectores en los cuales los intereses nacionales de los Estados siguen predominando, se requiere la unanimidad, regla que las abstenciones no pueden romper. En las otras áreas, la mayoría calificada, calculada mediante votos ponderados por país que responden a la importancia demográfica y económica de cada uno de ellos, es suficiente.

Toda la evolución comunitaria traduce un pasaje progresivo de la unanimidad hacia la mayoría calificada. Durante el período transitorio hacia la instauración de la Comunidad, la unanimidad fue la regla. Luego, aún en las áreas en las que se imponía la mayoría calificada, se admitió, en el plano político y no en el jurídico, que era difícil dejar en minoría a un Estado cuando estaba en juego alguno de sus intereses esenciales. Sólo a partir del AUE el recurso a la mayoría calificada se practicó a gran escala.

Esto no significa, sin embargo, que los trabajos del Consejo se asemejen a los de una asamblea deliberante con una mayoría y una minoría estables. La tradición quiere que se hagan todos los esfuerzos posibles para buscar la unanimidad y sólo en caso de fracasar en este intento, se resuelve votar. Aún en este caso, los Estados que forman parte de la minoría se benefician con todas las concesiones posibles a fin de que su posición sea soportable. Además, no existe mayoría automática. Los problemas y los intereses son lo suficientemente variados para que aquel que está dentro de la mayoría, mañana se encuentre dentro de la minoría y viceversa. El grado de confianza mutua y el conocimiento recíproco de los Estados es tal que pueden estar seguros de no ser colocados brutalmente dentro de la minoría en un tema que consideren esencial. Están seguros de que sus dificultades serán tenidas en cuenta y de que, aun cuando formen parte de la minoría, los otros Estados habrán intentado encontrar soluciones para que la decisión les sea más soportable. Por añadidura, el juego de las cláusulas de exenciones provisorias y de los plazos diferenciales de aplicación puede permitir acuerdos temporales. Por último, cuando los problemas son delicados, la técnica de negociación por acuerdo global ("package deal") permite ganar en un plano lo que se pierde en otro.

En síntesis, el sistema decisorio es el resultado de una alquimia sutil entre el interés comunitario representado por la Comisión y el interés de los Estados. Sin el diálogo Comisión-Consejo y sin la confianza recíproca de los Estados, nada sería posible. Es decir que el éxito del sistema sólo se ha podido construir con el transcurso del tiempo y gracias a un proceso de largo aliento.

Debemos hacer algunas puntualizaciones adicionales. En primer lugar los trabajos del Consejo son objeto de una larga preparación y el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es la clavija maestra. A él le corresponde preparar las deliberaciones del Consejo, solucionar las cuestiones de detalle y someter al arbitraje de los Ministros sólo los asuntos esenciales. La mayoría de los asuntos son objeto de un acuerdo en el seno del COREPER y se aprueban sin debate en el Consejo.

Además, aunque el Consejo sea jurídicamente un órgano único, existen en su seno numerosas formaciones especializadas. En resumen, el Consejo se reúne en esas distintas formaciones más de 150 días por año. Si se le agregan los encuentros bilaterales, las sesiones informales, se tejen entre los hombres lazos personales y una buena comprensión mutua que continúa asentando la solidaridad anteriormente mencionada.

Por último, el papel de la presidencia, cuyo carácter es rotatorio por períodos semestrales, es determinante. Ella es la que fija las prioridades en los trabajos, y, a veces olvidando el interés nacional, propone de acuerdo con la Comisión los compromisos indispensables. Es también sobre la que recae la búsqueda sin descanso de fórmulas ampliamente aceptables por sus socios sobre asuntos delicados.

Es necesario subrayar, además, la existencia del Consejo Europeo compuesto por los Jefes de Estado y de Gobierno que constituye la instancia arbitral suprema y es el que, pese a no adoptar decisiones jurídicas, orienta la evolución de la Comunidad.

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No es evidente que esta estructura sea transponible tal cual es, pero algunos de sus ingredientes son indispensables para la integración. La existencia de un órgano independiente como la Comisión permite que el juego salga del marco intergubernamental y que una visión de conjunto, a veces discutida, dirija los progresos del proceso de integración. Dejar el sistema librado exclusivamente a los intereses nacionales y a su combinación encierra un riesgo de parálisis, preludio del fracaso del proceso.

El recurso al voto por mayoría lo más inmediatamente posible es igualmente una prueba de éxito. Desde que existe la posibilidad de quedar en minoría, los Estados reticentes a una medida pierden la posibilidad de aferrarse a su posición y de bloquear indefinidamente las decisiones. Se ven obligados a negociar para lograr que la mayoría se aproxime a su posición. La mayoría es una exigencia que impulsa la búsqueda de la unanimidad.

2. La evolución reciente

La evolución reciente de la CE está signada por el aumento de poder del Parlamento Europeo (PE) y por la necesaria democratización del sistema. En un principio, el PE, compuesto por los representantes de los Parlamentos nacionales, ejercía esencialmente una función consultiva y de control. Era consultado sobre ciertas medidas, podía plantear preguntas a la Comisión y al Consejo y tenía el poder, que nunca empleó, de censurar a la Comisión. La decisión de elegir sus miembros por sufragio universal directo modificó la situación, llevando al PE a reivindicar nuevos poderes. Hoy dispone de facultades presupuestarias que comparte con el Consejo y cuenta con el derecho de última palabra sobre una parte de los gastos del presupuesto de la CE (en torno al 20% del total). Pero, en particular, el AUE, acrecienta su influencia sobre el proceso legislativo sin otorgarle, empero, poder de decisión.

El Tratado de la Unión Europea da, en ciertas áreas, un paso decisivo hacia la codecisión. En efecto, el PE tendrá derecho a rechazar algunos actos aprobados por el Consejo. Se trata de un poder negativo y solamente el Consejo puede adoptar una decisión. Pero nadie duda de que el PE sabrá emplear ese poder de veto para exigirle al Consejo que tenga en cuenta sus opiniones. El Consejo deberá elegir entre abstenerse de tomar una medida o aceptar las enmiendas defendidas por el PE. El Tratado de Maastricht reconoce igualmente al PE el poder de investir a la Comisión, lo que contribuirá a reforzar la legitimidad de la misma y forzará a los Estados a tomar en consideración los criterios parlamentarios en el momento de designar los miembros de la Comisión.

Esta democratización era inevitable teniendo en cuenta el volumen de las competencias transferidas a la Comunidad. Los Parlamentos nacionales se vieron despojados de competencias en provecho de los ejecutivos nacionales reunidos en el seno del Consejo. La participación democrática que desaparecía de este modo a nivel nacional debía volverse a encontrar a nivel comunitario por medio de un reforzamiento de los poderes del PE.

En su conjunto, pese a la elección de soluciones de una gran complejidad de procedimiento por la necesidad de preservar los poderes del Consejo acentuando al mismo tiempo el carácter democrático de la CE, el PE juega un papel eficaz en el sistema decisorio y una buena parte de sus opiniones son tomadas en cuenta por la Comisión y el Consejo.

No obstante, la solución que consiste en fortalecer los poderes del PE no parece suficiente. Los parlamentos nacionales, que, en ciertos EM, sólo tomaron conciencia en forma tardía de la importancia del fenómeno de integración y de la desposesión que resultaba de ello, reivindican una participación y un control incrementados. Resulta difícil integrar a los parlamentos nacionales en el proceso decisorio comunitario en una etapa avanzada, pues se correría el riesgo de destruir el carácter específico de la integración organizando un sistema de ratificación de las decisiones comunitarias que paralizaría el proceso decisorio. Dentro de estas condiciones, la única intervención posible se sitúa antes de la decisión tomada en el Consejo y depende de las competencias nacionales. Se nota una tendencia hacia los sistemas del tipo de los que existen en Dinamarca y en el Reino Unido que consisten en consultar al parlamento nacional o a una comisión especializada del parlamento sobre las proposiciones de la Comisión a fin de que la actitud del Gobierno pueda ser adoptada tomando en cuenta las posiciones parlamentarias.

No obstante, la necesidad de apertura y de democratización va más lejos. Las reacciones populares en el marco del proceso de ratificación del Tratado de la Unión Europea son testimonio del hecho de que la integración permaneció durante mucho tiempo como un proceso de alto tecnicismo cuya comprensión era patrimonio exclusivo de las "élites" políticas y económicas. A partir de que este proceso toma importancia y

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comienza a afectar temas sensibles como son los contenidos en el marco de la unión política, el consenso político debe ampliarse a todos los ciudadanos y, de no ser así, se corre el riesgo de un rechazo producto del temor a lo que se ignora. El Consejo Europeo de Edimburgo fue sensible a este aspecto y tomó las primeras medidas hacia la apertura y la transparencia. Un cierto número de sesiones del Consejo serán públicas, pero las sesiones propiamente legislativas seguirán siendo confidenciales. Los votos formales de los Estados y sus explicaciones de voto se harán públicos.

El movimiento hacia la apertura y la transparencia corre el riesgo de modificar el proceso actual de decisión, privando a los Estados de la flexibilidad necesaria para la búsqueda del compromiso. se tiende a tornar más difícil la elaboración de un consenso. Una transparencia total podría transformar al Consejo en una fosa legislativa en cuyo seno las prioridades de los Estados serían más rígidas a raíz de la presión de las opiniones públicas. Las soluciones actuales intentan garantizar a la vez la transparencia y la preservación de la eficacia. Se trata, en todo caso, de un equilibrio evolutivo.

Podemos concluir que si bien en un principio, el proceso de integración puede limitarse a un proceso técnico asociando élites políticas con la adhesión de los medios económicos, su desarrollo requiere un acrecentamiento de la democratización del sistema tanto a nivel nacional como en el plano comunitario. Quitarle importancia a este factor conduciría a una ruptura entre la integración y los ciudadanos, ruptura que podría trabar todo desarrollo ulterior.

II. EL LUGAR DEL DERECHO EN EL PROCESO DE INTEGRACION

El derecho ha jugado un papel fundamental en la integración europea. Teniendo en cuenta las diferencias lingüísticas, culturales y económicas, el derecho comunitario ha constituido un factor de unidad. La tradición común del Estado de derecho ha llevado a un acercamiento de los Estados en el respeto a las normas jurídicas. Pero esta preeminencia de las reglas del derecho no hubiera revestido tal importancia si el Tratado no hubiera previsto la creación de un Tribunal de Justicia. Es gracias a este Tribunal, a su interpretación de las reglas del Tratado y a su colaboración con las jurisdicciones nacionales que se ha asistido a esta valorización de la norma jurídica, a tal punto que se ha podido hablar de una "constitucionalización" del tratado.

1.Los elementos del derecho comunitario

Dos elementos esenciales del derecho comunitario deben ser puestos de relevancia: su primacía sobre el derecho interno y su aplicabilidad directa.

1.1 El tratado no prevé expresamente la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno. Ello fue estipulado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa/ENEL del 15 de julio de 1964 y precisada luego, principalmente en la sentencia Simmenthal del 9 de marzo de 1988. Para el Tribunal, el derecho comunitario, ya sea que se trate del derecho comunitario o de las reglas fijadas sobre la base del Tratado, está por encima del derecho nacional anterior o posterior. En efecto, si un Estado miembro pudiera mantener en vigor o adoptar una regla contraria al derecho comunitario, ésta no se aplicaría de la misma manera en toda la Comunidad. La sustancia misma del Tratado estaría puesto en cuestión. La primacía es asegurada ante todo por los jueces nacionales y tal como dice el Tribunal en la sentencia Simmenthal:

"Todo juez nacional a quien se le someta un asunto a consideración dentro del marco de su competencia, tiene la obligación de aplicar íntegramente el derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin efecto toda disposición eventualmente contraria a la ley nacional, ya sea ésta anterior o posterior a la regla comunitaria."

En la medida en que el Tribunal no es competente para anular el derecho nacional contrario al derecho comunitario y en que puede, a lo sumo, constatar el incumplimiento de un Estado con respecto a las obligaciones comunitarias, resultó necesario que los jueces nacionales aceptaran dicha primacía, con el efecto consiguiente sobre las leyes nacionales que hallaran contrarias. Es lo que ha sucedido progresivamente. Si bien la primacía del derecho comunitario sobre las leyes nacionales anteriores no presentaba problema alguno, la situación difería en cuanto a la primacía sobre las leyes posteriores, dado que era necesario que el juez nacional aceptara privar de efecto una voluntad del legislador nacional que se habría expresado luego de la adopción de la regla comunitaria. A pesar de esta dificultad, y a pesar de la posición particular de los países en los que las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno

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están organizadas de acuerdo a una concepción dualista, los jueces nacionales han terminado por prestar atención al Tribunal de Justicia.

1.2 El efecto directo. Se trata de saber si el Tratado y los actos realizados sobre la base del mismo pueden ser invocados por los particulares ante las jurisdicciones nacionales. Si la respuesta hubiera sido negativa, el derecho comunitario hubiera podido seguir siendo, para los individuos, una abstracción en la medida en que sólo hubiera involucrado relaciones entre Estados. Sin embargo, estos últimos, en función de intereses políticos o económicos, pueden estar más o menos interesados en la aplicación concreta del derecho comunitario y abstenerse de utilizar las medidas que les molestan. Sólo se hubiera podido encontrar remedio para esta situación en el caso en que otro Estado hubiera protestado, pero, por razones comprensibles, los Estados evitan oponerse sistemáticamente a un Tribunal internacional y hubieran preferido solucionar los problemas por medio de la negociación y del compromiso. La efectividad y la uniformidad del derecho comunitario se hubieran visto, entonces, altamente comprometidas.

La respuesta del Tribunal es, por oposición a los principios del derecho internacional que hacen del efecto directo la excepción, reconocer un alcance muy amplio al efecto directo en derecho comunitario. Las disposiciones del Tratado son de efecto directo, excepto cuando dejan a las autoridades comunitarias un amplio margen de apreciación para su puesta en práctica. Esto significa que los particulares podrán invocar ante los tribunales en una acción judicial contra los Estados o contra otros particulares numerosas reglas del Tratado, especialmente las que imponen a los Estados una obligación de abstención, o las que establecen la libertad de circulación de bienes, servicios y mercancías, desde el momento en que pueden ser aplicadas concretamente sin que sea indispensable tomar medidas específicas de aplicación. Por este intermedio, el Tribunal ha podido sortear el obstáculo de la inacción de las instituciones para imponer por la vía judicial el cumplimiento del Tratado.

El efecto directo de los reglamentos comunitarios está previsto por el propio Tratado. Estos reglamentos son aplicables con primacía sobre el derecho interno desde su entrada en vigor y pueden ser invocados por los particulares.

El caso de las directivas es más interesante. La directiva es una norma-marco que fija los objetivos y deja a los Estados la determinación de los medios. Para producir efectos en el derecho interno de los países, la directiva debe ser objeto de una medida nacional de transposición. Sin embargo, nos encontramos a menudo confrontados al atraso o a la mala voluntad de los Estados en el marco de la transposición. El Tribunal ha decidido que en ausencia de transposición los particulares podían invocar una directiva con respecto al Estado si ésta es lo suficientemente precisa y no deja a los EM poder de apreciación para su aplicación. De esta forma, en numerosos casos se pudo no tener en cuenta el obstáculo de la no transposición y prohibir al Estado la aplicación sobre el particular de un texto interno no conforme a la directiva no transpuesta.

De estas características del derecho comunitario resulta que el mismo ya no es un corpus jurídico que se aplica exclusivamente a las relaciones entre los Estados. Es un derecho que concierne en primer lugar a los particulares, operadores económicos y trabajadores, que pueden invocarlo ante las jurisdicciones nacionales contra legislaciones nacionales que se le oponen.

Tal como lo expresa el juez Pescatore, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha apartado de una visión interestatal y

"ha optado por otra visión de Europa cuya puesta en marcha pertenece a todas las "fuerzas vivas", es decir a las personas físicas y jurídicas, a quienes el proceso comunitario involucra no menos directamente que a los Estados".

2. El Tribunal de Justicia

Para el TJCE, la CE es una Comunidad de Derecho. La conducta de las instituciones y de los Estados debe estar acorde con el Tratado que es la Carta Constitucional de la Comunidad. Como tal, el Tribunal hace respetar la distribución de las competencias entre los Estados y la Comunidad, así como la distribución de los poderes entre las instituciones comunitarias, y dispone, en última instancia, del monopolio de la interpretación del Tratado.

2.1 Las competencias del Tribunal

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No es necesario extenderse mucho con respecto al control de legalidad ejercido por el Tribunal sobre los actos comunitarios, pues no difiere fundamentalmente de los sistemas nacionales. Lo mismo sucede con el aspecto contencioso de la responsabilidad.

Por el contrario, una originalidad esencial del Tratado reside en el mecanismo de interpretación. En efecto, el Tratado ofrece la facultad -e impone la obligación para las jurisdicciones que resuelven en última instancia- a los jueces nacionales ante quienes se presentan litigios en los cuales se plantea una duda relativa a la interpretación del derecho comunitario, de recurrir prejudicialmente -o sea antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto- al Tribunal de Justicia para obtener la interpretación del Tratado o del acto comunitario en cuestión. Este mecanismo permite una interpretación uniforme del derecho comunitario. A falta de un mecanismo de este tipo, si cada EM tuviera la facultad de dar su propia interpretación, asistiríamos rápidamente al desarrollo de interpretaciones divergentes que dividirían el mercado. El mecanismo de la cuestión prejudicial es pues la garantía de la interpretación uniforme del derecho comunitario. La interpretación es dada de antemano, antes que el tribunal nacional se haya pronunciado, lo que es preferible a una apelación a posteriori, que conduciría al Tribunal a revisar la interpretación enunciada por un juez nacional. Se instaura así un diálogo fructífero entre un juez nacional y el juez comunitario, lo que resulta en un mecanismo de pedagogía recíproca.

El Tribunal puede igualmente constatar, a solicitud de la Comisión o de otro Estado, los incumplimientos de un Estado. El Estado involucrado debe entonces conformarse con la sentencia de incumplimiento. Para fortalecer la eficacia del procedimiento, el Tratado de Maastricht prevé la posibilidad de infligir sanciones financieras a los Estados "rebeldes". El procedimiento de incumplimiento sólo es parte sumergida del iceberg y la mayoría de las hipótesis de incumplimiento se solucionan por medio de un diálogo entre la Comisión y los Estados.

3. Una Comunidad de Derecho

A veces se ha mencionado el fantasma de un gobierno de jueces en la Comunidad. Es cierto que el Tribunal, por una interpretación finalista de los Tratados, ha contribuido en gran medida a la integración y se puede decir, que durante años, Europa progresó gracias a un motor judicial.

No obstante, es conveniente moderar esta apreciación. El Tribunal no tiene una función legislativa y sólo expresa la voluntad de los Estados en el momento de la ratificación del Tratado. Además, el Tribunal por sí mismo no puede hacer nada si las jurisdicciones nacionales, que son las primeras ante quienes se presentan los asuntos que ponen en juego el derecho comunitario, no siguen su jurisprudencia. Tampoco dispone de ningún medio jerárquico para imponer su voluntad a un juez nacional. Debe pues, convencer y eventualmente modular o modificar su jurisprudencia en función de las reacciones de los jueces nacionales.

Por el contrario, el mecanismo provoca un cortocircuito sobre los Estados que, si pueden rebelarse contra las interpretaciones dadas por el Tribunal -y a veces lo hacen- pueden con mayor dificultad dejar sin ejecución los juicios emanados de las jurisdicciones nacionales.

El Tribunal tampoco puede ser insensible a las reacciones provocadas por sus sentencias, pues como todo juez, está sometido al dilema de bien emitir decisiones demasiado audaces, pero inaplicables, o, por el contrario, emitir decisiones en exceso prudentes que arruinen la confianza en él depositada. Sin embargo, el Tribunal no ha caído en ninguno de estos excesos y ha justificado la confianza que los Estados habían puesto en él.

Concluyendo, en el plano jurídico, la lógica de la integración nos lleva a mantener las reglas de la primacía, que conoce también el derecho internacional, y del efecto directo. Nos impone recurrir a una instancia jurisdiccional abierta directa o indirectamente a los particulares. Las soluciones del tipo de los arbitrajes o de los paneles no ofrecen a los principales actores del mercado -los particulares- ninguna garantía, y dejan a las jurisdicciones nacionales fuera del campo de la integración.

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CAPACIDADES LEGALES-INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION

Raimundo BARROS CHARLIN

Representante Permanente de la República de Chile ante la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)

1. Fisonomía jurídica institucional de la integración latinoamericana

1.1 Tratados-marco

En este punto nos limitaremos a señalar los rasgos básicos que podrían configurar la fisonomía de la integración jurídica e institucional que nos presenta la integración latinoamericana a través de sus distintos esquemas. En primer término, debemos señalar que los procesos se han ido gestando a través de Tratados-marco. Esto es, de convenios que señalan los objetivos de cada proceso; las instituciones que servirán para expresar los acuerdos o las resoluciones emanadas de aquellas instituciones; los instrumentos utilizados para perfeccionar el proceso. No se trata de convenios reglamentarios que legislen minuciosamente sobre los compromisos adquiridos, sino que otorgan el marco institucional e instrumental que permitirá ir perfeccionando gradualmente el proceso.

1.2 Jerarquía legal

En este sentido, cabe señalar que, por norma general, ninguno de los convenios en cuestión ha precisado que éste prime sobre la ley interna de cada país miembro, como tampoco han señalado explícitamente la jerarquía jurídica que adoptan las resoluciones de los órganos de integración y cooperación en los ordenamientos jurídicos nacionales. En relación a la primacía del tratado de integración sobre la ley interna de cada país miembro, habrá que estarse, en cada caso al que señale la Constitución Política de cada Estado, la jurisprudencia de los tribunales o a las normas comunes de interpretación legal vigentes en cada país miembro.

Debemos entender que los tratados válidamente emitidos priman sobre la ley interna, de tal suerte que si un país dicta una ley posterior al convenio que lo contradiga o menoscabe debe entenderse que el país entró en conflicto con el proceso de integración.

En el mismo sentido, debe entenderse que las resoluciones emanadas de los órganos destinados a perfeccionar un proceso de integración tienen el mismo valor jurídico que el del tratado (derecho originario y derecho derivado).

De otra manera, podrían quedar sin efecto, por leyes o decretos internos nacionales, los compromisos jurídicos que se adopten durante el desarrollo de un proceso de integración.

Lamentablemente, los convenios de integración no han precisado en el caso latinoamericano de una manera expresa esta jerarquía jurídica propia del derecho de la integración.

1.3 Solución de controversias

Un segundo aspecto que cabe destacar dentro de estas consideraciones jurídicas generales, es que tampoco los convenios latinoamericanos de integración, salvo el caso del Tribunal Andino de Justicia han establecido mecanismos jurisdiccionales propios que vayan más allá de un sistema de arbitraje internacional. En este sentido podemos afirmar que, a diferencia del caso europeo, los esquemas latinoamericanos de integración han mostrado cierta alergia a someter las controversias que puedan suscitarse entre los países miembros a tribunales creados especialmente a estos efectos. Recientemente, en el Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre Chile y México y en un Protocolo expreso suscrito al efecto con los países del MERCOSUR, se han ido estructurando mecanismos de solución de controversias. Estos mecanismos operan mediante instancias gubernamentales de negociación directas, consultas, mediación e incluso estipulan la posibilidad de arbitraje, sin llegar a constituir tribunales especiales de una naturaleza jurídica-institucional similar al caso europeo o al vigente entre los países del Acuerdo de Cartagena (Tribunal Andino de Justicia).

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Asimismo, por regla general, la interpretación relativa al contenido y alcance de los compromisos jurídicos pactados le corresponde a los órganos políticos superiores establecidos en los diferentes esquemas de integración.

1.4 Automaticidad de las normas

Otra consideración jurídica que es conveniente destacar es que ninguno de los esquemas de integración, salvo el caso de lo establecido en el Protocolo que crea el Tribunal del Acuerdo de Cartagena establece la "automaticidad" de las resoluciones de los órganos establecidos en cada convenio. Debe entenderse por "automaticidad", la penetración directa de la norma de integración en el derecho interno sin que sea necesario ningún acto legal o administrativo adicional por parte de un país miembro involucrado en un proceso de integración.

1.5 Organo comunitario

Otra peculiaridad institucional propia de los esquemas de integración vigentes en América Latina es la carencia de un órgano de proposición legislativa, autónomo de los gobiernos y que tenga fuerza vinculante frente a los órganos políticos superiores establecidos en cada tratado. Nadie puede ignorar el papel determinante que ha tenido en el caso de la integración europea el funcionamiento de la Comisión que crea el Tratado de Roma y que obliga a los países miembros de la CEE a pronunciarse mediante un determinado sistema de votación acerca de las propuestas emanadas del órgano comunitario que "virtualmente" tiene el monopolio de proposición. De esta manera, en el caso europeo la iniciativa para legislar sobre un asunto de integración de interés común radica en una institución plenamente autónoma de los gobiernos. En el contexto latinoamericano de integración, la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) fue concebida dentro de la misma perspectiva europea. Es el único ejemplo que podría señalarse.

1.6 Sistema de votación

Otra modalidad de carácter institucional que prima en todos los ejemplos latinoamericanos de integración y cooperación está dada por el hecho que las decisiones y resoluciones se adoptan por mayoría de países, o incluso por 2/3 de votos favorables sin que haya voto negativo. Forma parte de la esencia del derecho americano de integración que a cada país le corresponde un voto. Difícilmente podría prosperar en la región una iniciativa destinada a establecer un sistema de votación calificado o ponderado como el señalado en el caso europeo.

1.7 Vinculación con otros órganos

Finalmente, cabe señalar que los órganos políticos superiores establecidos en los esquemas latinoamericanos de integración no están obligados, antes de aprobar una resolución, a escuchar la opinión de otros órganos como ocurre en el caso europeo tratándose del PE o del Consejo Económico y Social, según los casos.

1.8 Subregionalización

En las líneas anteriores se ha pretendido precisar, muy someramente, la fisonomía jurídica-institucional de los procesos latinoamericanos de integración, contrastándola con la experiencia europea. Aparte de subrayar la característica singular de Tratados-marco propia de los convenios latinoamericanos de integración, cabe señalar que éstos revisten un carácter regional (como es el caso de la ALADI) o bien de subregional (como es el caso del Pacto Andino, el MERCOSUR, el MCCA y la CARICOM).

Los Acuerdos de Complementación Económica propiamente tales son instrumentos derivados del Tratado de Montevideo de 1980. Normalmente todos estos convenios quedan abiertos a la adhesión de cualquier país latinoamericano, constituyendo una excepción la norma de adhesión contemplada en el Tratado de Asunción que crea el MERCOSUR.

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1.9 Financiamiento

Demás está señalar que ninguna experiencia latinoamericana de integración, a diferencia del caso europeo, establece modalidades de financiación directa de sus organismos, siendo el presupuesto de éstos cubiertos por aportes de los países miembros.

2. Supuestos jurídico institucionales

2.1 Búsqueda de credibilidad

Resulta primordial que los procesos latinoamericanos de integración adquieran el máximo de credibilidad, especialmente frente a los operadores económicos, a los inversionistas extranjeros y a la comunidad nacional organizada de los países miembros. La única forma realmente válida para adquirir tal credibilidad, aparte de la legitimidad política que tengan esos procesos, es la certeza jurídica que ellos logren inspirar. En torno a esta cuestión de la certeza jurídica cabe formular algunas consideraciones de carácter general.

2.2 Precisar la jerarquía legal

Resulta conveniente precisar inequívocamente la jerarquía legal de los compromisos jurídicos que se adquieren en el desarrollo de un proceso de integración. Al efecto, de una manera clara y uniforme debe establecerse categóricamente que el derecho de la integración prima sobre la ley interna tratándose de compromisos válidamente contraídos dentro de los órganos regionales o subregionales competentes.

2.3 Contar con mecanismos de solución de controversias

En segundo término, deben señalarse claramente los procedimientos que habrán de seguir los países o, incluso, los particulares afectados cuando aleguen incumplimiento de los compromisos contraídos. No se trata, necesariamente, de transplantar modelos que existan al efecto en otros esquemas de integración que obedecen a otros propósitos y a otras tradiciones jurídicas. Simplemente se trata de que nadie pueda ser afectado impunemente por el incumplimiento o por una interpretación equivocada del compromiso de integración adquirido. Corresponderá a los juristas determinar los procedimientos más adecuados que deben estructurarse al efecto. Sobre el particular no hay recetas uniformes. Con todo, debe tenerse presente la innovación que representa respecto al cumplimiento de los compromisos contraídos el Artículo 38 letra i) del Tratado de Montevideo de 1980.

2.4 Búsqueda de un órgano técnico

En tercer término, cabe destacar que resulta imprescindible desde el punto de vista institucional la existencia de un órgano técnico que inspire, promueva u oriente el debate de los órganos políticos superiores del proceso de manera independiente y provisto de una visión de conjunto. Resulta muy poco realista señalar el esquema institucional ideal para abordar un proceso de integración sin una profunda consideración de las posibilidades políticas y jurídicas que ofrezcan los países miembros en una circunstancia histórica precisa.

2.5 Relatividad institucional

El engranaje institucional de un proceso de integración dependerá del hecho de si los países persiguen una ZLC, una UA, un mercado común o una simple área de preferencias económicas regionales.

En el contexto latinoamericano los países han sido reacios a establecer mecanismos compulsivos que permitan coordinar las políticas económicas más directamente comprometidas en un proceso de integración. Con todo, los países del MERCOSUR han avanzado en descubrir algunas modalidades que les vayan permitiendo avanzar gradualmente en esa perspectiva.

Resulta extraño que ni en el marco de la antigua ALALC, vigente desde 1960 a 1980, ni en el de la actual ALADI se hayan ideado mecanismos que vayan permitiendo una coordinación adecuada de ciertas políticas económicas nacionales que necesariamente se ven involucradas en un proceso de integración aun cuando éste avance tímidamente.

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Incluso un simple programa de liberación arancelaria puede verse perjudicado o puede producir efectos inequitativos frente a medidas cambiarias, monetarias o fiscales que adopte algún país miembro que le resulten contraproducentes.

La coincidencia que ofrecen los países latinoamericanos en tratar de promover en la actualidad políticas económicas similares facilita indiscutiblemente una coordinación de las mismas. Prácticamente, esta circunstancia constituye un hecho inédito en la integración regional y deberá aprovecharse aquella situación para velar por una coordinación adecuada de aquellas políticas.

2.6 Normas de competencia comercial

Otro supuesto jurídico imprescindible para llevar a cabo sobre bases justas y equilibradas un proceso de integración en el caso latinoamericano es la necesidad de contar con instrumentos jurídicos claros destinados a corregir los efectos adversos derivados de prácticas desleales de comercio, como es el caso de subvenciones, subsidios en general, dumpings, entre otras prácticas de efectos equivalentes.

2.7 ALADI: Centro articulador

Finalmente, se debe señalar que por muy importantes, novedosos y promisorios que sean los esquemas regionales de integración que han aparecido en el área últimamente, subsiste la conveniencia de abordar con un criterio regional lo más amplio posible algunos temas que resultan, por su naturaleza, de interés común para la región como es el caso de los transportes, del turismo, de los medios de pago, de las normas de origen, de las normas técnicas y sanitarias, de la cooperación científico-tecnológica, etc. ALADI resulta ser, tanto por el número de países comprometidos en ella como por su capacidad de respuesta técnica, el foro adecuado para abordar estos temas.

No se debe olvidar que el Tratado de Montevideo de 1980 persigue el objetivo de un gradual establecimiento de un Mercado Común Regional y que mientras más sean los temas que se aborden en la perspectiva de una dimensión regional, más fácil será en el futuro lograr aquel propósito. De otra manera, habría que forzar artificialmente la llamada "convergencia" de acuerdos subregionales para precipitar un Mercado Común Regional, lo que resulta a todas luces carente de realismo.

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GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo, Gerencia y Coordinación

Les METCALFE

Profesor de Gestión Pública y Director de Investigación del Instituto Europeo de Administración Pública, Maastricht, Holanda

La integración política y económica requiere de nuevas instituciones y de nuevas actitudes y procedimientos para la formulación, gestión y ejecución de las políticas públicas. También plantea nuevas demandas a las organizaciones gubernamentales existentes así como al tipo de relaciones que mantienen entre ellas. La gestión de un programa de integración requiere capacidades adicionales para formular e implementar las políticas tanto a nivel nacional como supranacional, pero rara vez se presta a la provisión de esas capacidades requeridas la atención que merece. Las cuestiones referentes a la gestión del proceso de integración no figuran como prioridades en la agenda del debate político sobre la deseabilidad y dirección de la integración. La atención política se centra por lo general en los beneficios que la integración ofrecerá en última instancia y en la forma que adquirirá una vez que esté plenamente realizada. Pero cualquiera sea la forma que adquiera, la integración no será factible sin las capacidades de gestión necesarias. Peor aún, las iniciativas políticas que plantean expectativas irreales acerca de lo que se puede lograr y hacen falsos supuestos acerca de los costos que conlleva pueden probablemente desacreditar toda la idea de integración.

Una perspectiva de gerencia pública de la integración regional nos lleva a estudiar los problemas relacionados con la conducción del proceso de integración. A pesar de lo importante que es la conjunción y desarrollo de capacidades para gestionar la integración, las capacidades adicionales requeridas normalmente se subestiman y ni siquiera se comprenden. Una razón por la cual se subestima lo que se necesita se debe a la voluntad política de evitar cuestiones espinosas en la implementación del proceso, las cuales pueden dar lugar a divisiones cuando se establecen acuerdos intergubernamentales de alto nivel. Las "buenas noticias" acerca de los beneficios de la integración pueden entonces presentarse sin las "malas noticias" de los costos del cambio y de quien se hará cargo de ellos. Los temas de la gestión de la integración también pueden ser objeto de un error de comprensión basado en una creencia que, si bien es genuina, es errónea, porque opera en términos de una dicotomía ya superada que diferencia entre "política" y "administración", relegando la gestión a un papel subordinado de mera aplicación rutinaria de políticas predefinidas. Tal como se está descubriendo en la CE en la actualidad, la implementación de nuevas políticas ambiciosas tales como el programa del Mercado Unico Europeo, está lejos de ser algo rutinario. En muchas ocasiones, la implementación implica el desarrollo en profundidad de políticas que comporta afrontar problemas no previstos.

El objetivo de este trabajo consiste en proponer perspectivas más amplias para la gestión del proceso de integración que hagan hincapié en cómo incrementar las probabilidades de éxito. Como lo indica el título, nos centraremos en el proceso de integración y no en el objetivo final. Esta elección no se debe al hecho de que no se crea necesario tener una visión del futuro, cuya importancia es incuestionable. Pero ya se trate de visiones utópicas de una "unión cada vez más estrecha" o de las visiones pragmáticas del logro de un mercado común, siempre se requerirá un esfuerzo sostenido y organizado. O en otros términos, de un proceso de integración bien gestionado.

Los requisitos precisos para la gestión de la integración dependerán, ciertamente, del programa de integración que se tiene la intención de alcanzar y del marco temporal dentro del cual se piensa realizarlo. Los objetivos más ambiciosos y los calendarios más exigentes requieren mayores compromisos de recursos y un apoyo político más decisivo. La disponibilidad de capacidades apropiadas de gestión es una exigencia para su avance. Los límites al ritmo del proceso de integración serán establecidos por la celeridad con que puedan desarrollarse los recursos humanos y las nuevas relaciones institucionales creadas. Se necesita realismo en cuanto a los plazos. Aun cuando se disponga de recursos, no se podrá capacitar al personal para que desempeñe sus nuevas funciones de la noche a la mañana. Y se necesitan años y no simplemente meses para desarrollar organizaciones efectivas. Más aún, no tiene sentido hablar de recursos y capacidades sin tener una visión clara de los modelos de gestión y de las tareas generadas por la integración.

La gestión de la integración requiere, pues, capacidades de gestión adecuadas a las necesidades que difieren de las capacidades que se precisan para la gestión empresarial o de las recientemente utilizadas en la gestión de las reformas del Estado. Hay dos razones para ello.

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La primera es que la integración requiere la orientación y la idoneidad a la que el Profesor Dror ha cifrado tan bien dentro del concepto de "el arte de reformar" (statecraft). El arte de reformar es ese componente de la gobernación que se necesita para formular e implementar las reformas con éxito. La reforma requiere una capacidad permanente de gestión del cambio, más que el esfuerzo ocasional para enfrentar el desafío a la situación vigente. En un medio cambiante, es necesario que el gobierno sea idóneo en el arte de la reforma para conducir los cambios sucesivos. Es mejor considerar la integración como una sucesión de cambios más que como un acontecimiento que tiene lugar en un momento determinado.

En segundo lugar, si la gestión en general significa la realización de determinadas acciones a través de otras personas, la gestión pública es lograr que las cosas se hagan a través de organizaciones. Si bien la gestión es algo que se piensa en relación a las organizaciones individuales, su funcionamiento interno y la forma en que éste se adecua al entorno, la gestión pública invariablemente se ocupa del funcionamiento y el desempeño de las redes de organizaciones. Dentro del contexto de la integración, la dimensión de la gestión entre organizaciones es algo sumamente importante y difícil. La integración no es cuestión de transferir la soberanía y la autoridad a una organización separada que luego actúa independientemente de los participantes del proceso de integración. La integración es la gestión de la interdependencia. Incluye el diseño y desarrollo de una relación asociativa entre un gran número de organizaciones que participan en campos de políticas específicas, de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses. La gestión del proceso de integración requiere capacidades para gestionar las redes de organizaciones.

Cualesquiera sean los objetivos específicos, hay algunos temas generales que deben ser abordados, cada uno de los cuales requiere distintos tipos de conocimientos en materia de gestión y capacidades organizativas. No se trata de las aptitudes estándar al uso aplicables a programas de capacitación en gestión de empresas. Se trata, en cambio, de experiencias que son especialmente importantes en el marco intergubernamental de la integración que tienen que desarrollarse al interior de ese proceso o al menos teniendo en cuenta el proceso de integración. Las cuestiones que vamos a examinar en relación a la gestión pueden dividirse en tres grupos:

1. Liderazgo

2. Gestión del cambio

3. Coordinación

1. Liderazgo

El liderazgo es una faceta importante de los procesos de integración. Mucho podría decirse al respecto, pero por el momento basta con concentrarse en el contexto, estilo y función del liderazgo en el proceso de gestión de la integración.

El contexto del liderazgo es diferente por las razones ya expuestas. En primer lugar, la integración es un proceso de reforma y, en segundo lugar, abarca redes de organizaciones en proyectos y políticas de cooperación. Dentro de este contexto, el liderazgo debe ir más allá del mantenimiento del sistema existente a través de procesos ejecutivos para los cuales hay autoridad y precedentes establecidos. La integración positiva significará la formación de nuevas relaciones y el fortalecimiento de las relaciones existentes para promover el proceso de integración. El contexto de liderazgo consiste en múltiples intereses que, de tener éxito la integración, deben participar en forma activa. La activación de estos intereses requiere un proceso de liderazgo que puede verse como la formación y la gestión de una coalición. Por lo tanto, se requiere que los líderes posean aptitudes en negociación para crear y mantener las coaliciones. También se requerirá que tengan habilidad para diseñar organizaciones, de modo de poder crear nuevos marcos institucionales para la formulación de políticas integradas. La factibilidad de la integración en ciertas instancias dependerá de si se pueden cumplir o no esos requisitos de coalición. Por ejemplo, en materia de integración monetaria, se requieren relaciones de cooperación entre los bancos centrales, mientras que en la integración de mercados resultarán esenciales las relaciones de cooperación entre los servicios de aduana y otras autoridades públicas para asegurar que se eliminen los obstáculos a la vez que se salvaguarde toda una gama de otros intereses que van desde la seguridad del producto a la prevención del terrorismo.

Dado que la integración significa que las cosas se hagan a través de organizaciones, esta visión del liderazgo a modo de coalición debería influir en el estilo mismo del liderazgo. La CE es un caso especial ya

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que en ella la Comisión tiene claramente definido el derecho de iniciativa; esto no significa, sin embargo, que pueda adoptar un estilo de liderazgo de tipo directivo. Tanto en la formulación como en la implementación de políticas, el éxito depende del desarrollo de un enfoque cooperativo para poner a prueba y movilizar el compromiso y también para preparar el terreno para la implementación de políticas. En vista de la necesidad de una cooperación con una base amplia, vale la pena considerar cómo se podrán estabilizar y utilizar patrones de liderazgo plural mediante la integración de organizaciones nacionales a la formulación de políticas. Aunque esto complica el proceso para la toma de decisiones, si se le utiliza correctamente, significará un medio para anticipar y, en parte resolver, algunos de los problemas de formación de equipos que son una parte inseparable de la tarea de integración.

De esta forma, la función de un liderazgo integrador no solamente establece una dirección. Tiene también que contribuir a diseñar y desarrollar nuevas redes de relaciones entre organizaciones dentro de los países participantes. Muchas veces la formación de relaciones efectivas de trabajo significará la superación de los obstáculos y las fuentes de resistencia al cambio que están arraigadas en las prácticas establecidas de las relaciones de trabajo. Los obstáculos que hay que superar para que las organizaciones de los diferentes países trabajen conjuntamente son aún mayores que dentro de un mismo país. Desde una perspectiva diferente, la integración es un proceso de gestión del cambio.

2. La gestión del cambio

La integración comprende dos componentes: la invención y la innovación. En ciertas ocasiones se trata a ambas como sinónimos, si bien son analíticamente diferentes. La invención es la generación de nuevas ideas, conceptos y propuestas políticas. La innovación es el proceso de hacer que las nuevas ideas funcionen en la práctica. En términos muy simples, la invención puede verse como la función política ejercida por políticos y sus colaboradores dentro y fuera del gobierno, mientras que la innovación es más una función de gestión ejercida por los administradores dentro del gobierno.

Si bien son analíticamente diferentes, es importante recordar que están efectivamente relacionadas como partes complementarias del proceso de gestión de la integración. Dentro de un proceso de integración, la implementación de nuevas políticas y la formación de instituciones que puedan ser necesarias para ponerlas en práctica, genera sus propios desafíos y requiere aptitudes y experiencia en la gestión de cambios complejos y a gran escala. La innovación requiere una clase diferente de originalidad y creatividad que la invención. Especialmente en la esfera de la integración demanda idoneidad y experiencia en planificación y gestión del cambio.

Hace relativamente poco tiempo que los gobiernos han comenzado a considerar seriamente los problemas de gestión del cambio. Y debe señalarse que las dificultades en la gestión del cambio referidas a la integración entre gobiernos son aún más complejas que las que surgen en las reformas internas. Tanto la invención como la innovación deben gestionarse para asegurar la capacidad para una integración positiva. La retórica política sugiere que la integración económica es ante todo un asunto de integración negativa, es decir, de reducir obstáculos y de eliminar las barreras al comercio. Sin embargo, la esfera administrativa requiere una cantidad considerable de reorganización y reestructuración, es decir, de integración positiva.

En el programa '92 de la CE (Mercado Unico), por ejemplo, la integración de los servicios de aduana se está volviendo un proceso mucho más difícil y lento que lo previsto. Pero desde el punto de vista de la perspectiva de gestión del cambio, las dificultades eran predecibles en general, aunque no lo fueran en detalle, dado que "1992" significa la fusión de doce servicios nacionales que emplean en total algo más de 100.000 personas. Por otra parte, recién ahora se está reconociendo la magnitud de las tareas que implica el establecimiento de otros componentes del régimen de mercado único. En el contexto diferente de una UM, también es muy probable que la CE afronte problemas similares en la gestión del cambio a aquellos experimentados al mantener el proceso de integración a la vez que se enfrentaban las inestabilidades no previstas del SME y las dudas crecientes sobre la solidez del diseño institucional propuesto.

La brevedad de este trabajo no nos permite entrar en el detalle de las estrategias alternativas para la planificación y gestión del cambio. Como tema de discusión vale la pena señalar la debilidad del modelo familiar para la gestión del cambio. En efecto, lo que no tiene probabilidades de funcionar es lo que podría llamarse el "modelo del consultor externo" convencional, según el cual un agente externo prepara un informe con recomendaciones que se suponen ofrecen la receta para la reforma. Muchas veces esas recetas dependen de los sistemas y capacidades de gestión para aplicarlas. Pero en la gestión de la integración su existencia no puede darse por sentada. Parte de la tarea de la integración consiste en

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gestionar el desarrollo de las capacidades que se necesitan para hacer que los nuevos sistemas de políticas funcionen. La integración requiere la adaptación de las organizaciones existentes, la formación de otras nuevas o, lo más usual, la combinación de las dos. Es incorrecto suponer que es simplemente un asunto de reprogramación de la maquinaria administrativa ya existente.

3. Coordinación: la conjugación de los actos políticos

De lo anterior se desprende que la integración requiere una estrecha colaboración entre organizaciones que actúan dentro de diferentes sistemas de gobierno. La coordinación a nivel intergubernamental o supranacional es evidentemente esencial para el éxito de toda la empresa. Sin embargo está lejos de ser suficiente por sí misma. Se necesita más que las meras instituciones de integración a nivel intergubernamental. Estas son meramente la punta del iceberg. Es imposible concebir una forma de integración que funcione o que sea políticamente aceptable y que pueda absorber todos los poderes y responsabilidades dentro de una única unidad centralizada. Se necesitan redes de organizaciones y relaciones asociativas que permitan crear vínculos más estrechos entre los responsables de las políticas más allá de las fronteras nacionales para progresar en materia de integración. Pero al aumentar la importancia de la gestión de la interdependencia a través de fronteras nacionales, el proceso de integración incrementa las presiones dentro de los gobiernos participantes para que "conjuguen sus actos". La coordinación efectiva a nivel nacional es un factor importante que sustenta la coordinación a nivel supranacional a la vez que constituye un beneficio en su propio derecho.

Es útil comenzar considerando las necesidades de coordinación desde un punto de vista nacional. En sus términos más simples, los miembros de los diferentes ministerios deben estar informados y bien preparados para presentar y defender las posiciones negociadoras y no contradecir las posturas de otros ministerios de su propio gobierno. Si los políticos y funcionarios del mismo gobierno aparecen mal preparados, presentando posiciones contradictorias entre sí o incluso inseguros en cuanto al alcance de sus responsabilidades, los intereses nacionales se verán comprometidos. Muchas veces se pasa por alto la necesidad de mejorar las capacidades de coordinación a nivel nacional, en parte porque se supone que en su propio interés los gobiernos lo van a hacer de todas formas y en parte debido al concepto erróneo de que la coordinación inadecuada a nivel nacional es algo bueno porque deja más espacio a la formulación de políticas a nivel supranacional. Pero lo cierto es lo contrario. La coordinación nacional inadecuada tiende a sobrecargar las instituciones de integración y, al mismo tiempo, no tiene en cuenta las preferencias e interdependencias internas. Además estas desventajas afectan adversamente las percepciones públicas de la integración.

La importancia estratégica que una mejor coordinación tiene para todo el proceso de integración merece un examen más detallado. Las polémicas políticas se centran en los extremos de la independencia completa o la integración total. La gestión pública brinda una gama más amplia de opciones y posibilidades intermedias. Hay graduaciones y pasos importantes desde las situaciones en que las organizaciones individuales son genuinamente independientes y capaces de valerse por sí mismas a las situaciones en que la interdependencia de las partes de todo un sistema es tan grande que es indispensable una colaboración intensa. A continuación, presentaremos brevemente un enfoque analítico para evaluar las capacidades de coordinación. Este enfoque es de aplicabilidad general, pero se relacionará específicamente con la política de coordinación a nivel nacional, como fase preparatoria de la formulación de políticas supranacionales. Hay una razón práctica especial para centrarse en este aspecto. Dado que los procesos de integración muchas veces se ven como amenazas a la autonomía e identidad nacional, es importante señalar que a) el progreso de la integración realmente puede requerir que se fortalezcan las capacidades gubernamentales nacionales y b) que la coordinación no es un asunto de todo o nada.

3.1 Definición de la coordinación

Conviene comenzar con un breve comentario sobre el significado de la coordinación. Si bien su importancia para la acción gubernamental es ampliamente reconocida, la coordinación por lo general se discute en forma muy imprecisa. El término es empleado abundantemente pero pocas veces se lo define con precisión. A veces se lo asimila al control centralizado, a veces con cualquier forma de cooperación, o hasta incluso con comunicación. A veces se establecen distinciones entre la coordinación negativa y la positiva, la coordinación horizontal y la vertical, o la coordinación formal y la informal. Implícita en todas ellas está la idea de que la coordinación es una respuesta a la interdependencia y al reconocimiento de que las partes de un sistema deben trabajar juntas para lograr sus propios objetivos y mejorar el buen funcionamiento del todo. Esta definición de coordinación abarca varias formas y significados diferentes del "trabajar juntos". La

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coordinación no siempre requiere una autoridad superior con poder de supervisión. En muchas instancias, la coordinación entre organizaciones dedicadas a las políticas públicas se logra a partir de una base voluntaria, sin un "coordinador".

Coordinación significa que las organizaciones que se dedican a un campo de políticas en particular deben establecer los medios para "conjugar su actuación" mediante la formación y regularización de formas de cooperación más o menos estables a través de fronteras de organizaciones. Debe lograrse una coordinación efectiva en la forma como trabajan las organizaciones, evitando superponerse a ellas como si fueran compartimentos estancos de funciones como Personal o Finanzas. Gran parte del trabajo de coordinación depende de la participación voluntaria de las organizaciones individuales en elaborar líneas comunes de acción. Las organizaciones tienen muchas formas de ajustar e integrar sus políticas sin subordinarse a una autoridad externa. A veces hay reglas generales y supuestos de trabajo insertos en la cultura administrativa; a veces se negocian convenios a largo plazo que establecen hábitos y prácticas de colaboración entre organizaciones que se vuelven una segunda naturaleza para los interesados.

3.2 Medición de la coordinación

Dada la complejidad y diversidad de los procesos de coordinación, hay que analizar y definir precisamente cómo las diferentes capacidades de coordinación se relacionan entre sí. La coordinación no se puede cuantificar pero se puede medir cualitativamente. El enfoque adoptado para analizar las capacidades de coordinación es la escala Guttman. La escala Guttman es unidimensional, ordinal y acumulativa. Los niveles de coordinación pueden verse como una serie de pasos cada uno dependiente de los que están por debajo de él.

La metodología y conceptos básicos son bastante generales. El elemento central es una ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS, que puede visualizarse como una serie de pasos que agregan nuevas funciones de coordinación en una secuencia lógica específica. La escala consiste en nueve pasos, cada uno de los cuales introduce una función adicional de coordinación. Se parte en el nivel inferior de la toma autónoma de decisiones por los ministerios en forma individual hasta llegar en lo alto de la pirámide con una visión del gobierno como un sistema totalmente integrado. En el extremo inferior, los ministerios individuales formulan sus propios puntos de vista dentro de su esfera de competencia y actúan independientemente. En el extremo superior, una estrategia gubernamental global presupone la resolución de todos los problemas de coordinación interna. En todos los sistemas de gobierno el "mito" oficial es que todas estas funciones de coordinación se realizan igualmente bien. Pero, al examinarlas, surgen diferencias importantes que significan que la capacidad real de coordinación puede estar bastante por debajo del máximo. De todos modos, en nuevas áreas de políticas, la existencia de capacidades de coordinación no puede darse por sentada.

La novedosa contribución de la escala consiste en la diferenciación de los principales componentes de la coordinación, poniéndolos en un orden claramente definido que se relaciona directamente con las preocupaciones de la gestión. A continuación se resumen los diferentes niveles de la escala:

ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS

9. Estrategia gubernamental global 8. Establecimiento de prioridades gubernamentales

7. Establecimiento de parámetros para ministerios 6. Arbitraje de diferencias interministeriales

5. Búsqueda de acuerdos interministeriales 4. Evitar divergencias entre ministerios

3. Consulta con otros ministerios 2. Comunicación con otros ministerios

1. Toma de decisiones a nivel ministerial independiente

Las razones del uso de esta escala es que la coordinación estable y efectiva depende de la formación de capacidades de abajo hacia arriba. Cualquier falta de adecuación o ambigüedad que afecte a los niveles inferiores de la capacidad de coordinación afectará adversamente, e incluso socavará totalmente, el desempeño de los niveles más altos de la coordinación. Los niveles más altos son inefectivos si las funciones de los niveles más bajos se realizan en forma insatisfactoria. Debe advertirse que los niveles de la

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escala no se refieren a los distintos niveles de la jerarquía de la autoridad en la organización. En realidad el propósito principal de la escala es el de brindar los medios para medir y diagnosticar las capacidades de coordinación y las necesidades entre ministerios más que dentro de ellos. Esto abarca ciertas relaciones jerárquicas pero, como resultará claro, la coordinación efectiva utiliza abundantemente las relaciones laterales, la cooperación voluntaria y la reciprocidad entre ministerios.

3.3 Definiciones de los niveles de la escala de coordinación de políticas públicas

A continuación se definen con mayor detalle los distintos pasos en la Escala de Coordinación de Políticas Públicas:

a) Toma de decisiones a nivel ministerial en forma independiente

El primer nivel es aquel en que cada ministerio retiene su autonomía y su independencia de acción. Los ministerios individualmente formulan sus propias posiciones políticas sin referencia alguna a lo que están haciendo otros departamentos. También se apoyan en sus propias prerrogativas legales o políticas y tratan la formulación de políticas intergubernamentales como una actividad especializada. A este nivel se hacen las elecciones básicas de cuáles han de ser los problemas de coordinación que se manejarán dentro de los ministerios y cuáles quedarán para ser tratados entre ministerios.

b) Comunicación con otros ministerios

La comunicación entre ministerios es el primer paso más allá de la acción independiente por parte de los ministerios individuales. Aunque los ministerios conserven su autonomía en la toma de decisiones, puede haber normas y convenios dentro del gobierno que obliguen a informar a otros ministerios sobre lo que se está haciendo. A este nivel de la escala existen canales regulares de comunicaciones confiables y aceptados. Los ministerios se aseguran que los otros ministerios sepan lo que están haciendo. Sistemas de información más o menos formalizados, redes de computadoras y comunicaciones informales de persona a persona son los medios específicos para informar y adquirir información. La coordinación a este nivel significa que un sistema de gobierno opera sobre una base integrada de datos.

c) Consultas con otros ministerios

Al siguiente nivel, la comunicación es de dos vías más que de una sola. Además de informar a otros ministerios sobre qué se está haciendo, los ministerios individualmente pueden consultar a otros ministerios en el proceso de formulación de sus propias políticas. Este proceso de influencia puede ser bastante amplio sin por eso infringir la autonomía de los ministerios. La consulta suministra retroalimentación a toda una variedad de fuentes para el ministerio, el que podrá entonces integrar esto a su propio conocimiento y toma de decisiones. La consulta es una fuerza de unión poderosa que asegura la comprensión mutua de lo que está sucediendo y de lo que es relevante en todo el sistema de gobierno.

d) Evitar divergencias entre ministerios

Los gobiernos tratan de "hablar con una sola voz". Con ese fin se buscan mecanismos para evitar las divergencias abiertas en los distintos puntos de vista de los ministerios que participan en los procesos de negociación. Antes de hacer compromisos públicos, los ministerios aclaran las cosas entre ellos. Lo hacen mediante discusiones y contactos directos antes de definir políticas y posiciones de negociación. Una coordinación negativa de este tipo quizás no logre mucho más que ocultar los desacuerdos frente a los de afuera, pero aún esto es una presión importante sobre los funcionarios para que "conjuguen su actuación" antes de entrar en negociaciones. Al menos en público, el gobierno presentará un frente unido.

e) Búsqueda interministerial de acuerdos

En lugar de la coordinación negativa para evitar que se revelen las diferencias (nivel 4), los ministerios pueden trabajar conjuntamente en forma más positiva para lograr acuerdos sobre objetivos comunes, o al menos, sobre políticas complementarias. Este tipo de coordinación interministerial positiva es más intensa, más exigente y más activa que la coordinación del nivel 4. Pero es esencialmente un proceso voluntario en los que se embarcan los ministerios porque reconocen la interdependencia del proceso y el interés mutuo

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por resolver conflictos de políticas muy arraigados. Esto puede necesitar investigación, ajuste mutuo y resolución de conflictos entre los ministerios participantes.

f) Arbitraje de diferencias interministeriales

Cuando las diferencias de posición interministeriales no pueden resolverse mediante los procesos de coordinación definidos en los niveles 2 al 5, se hace necesaria una maquinaria central de arbitraje. El arbitraje por una tercera parte resuelve los conflictos que los propios ministerios no han sido capaces de resolver. Se trata nuevamente de una coordinación negativa porque el proceso de arbitraje es esencialmente una respuesta de reacción ante problemas específicos que no han podido resolverse mediante los procesos de los niveles inferiores. Es posible equipararla al sometimiento de una disputa a un juez en lugar de intentar resolverla a través de una reconciliación entre las partes.

g) Establecimiento de límites para los ministerios

El centro puede desempeñar un papel más activo mediante el establecimiento de parámetros (tales como restricciones presupuestarias) a las facultades de los ministerios. Estos límites pueden todavía dejar a los ministerios con un margen de laxitud para fijar sus propias políticas y responder a los acontecimientos externos dentro de un conjunto común de recursos o restricciones de políticas. En el nivel 7, pues, la coordinación define aquello que los ministerios no deben hacer más que prescribir lo que deben hacer.

h) Establecimiento de prioridades gubernamentales

El centro del gobierno puede desempeñar un papel de liderazgo más positivo estableciendo las principales líneas de política. Las prioridades gubernamentales claras ofrecen criterios y dirección definidos al trabajo de los ministerios y un conjunto claro de expectativas en cuanto a cómo resolver las diferencias interministeriales. Las prioridades comunes brindan un marco coherente para la formulación de políticas ministeriales e interministeriales. Al mismo tiempo, su formulación y elaboración depende del funcionamiento efectivo de las funciones de coordinación en los niveles inferiores.

i) Estrategia gubernamental global

Se trata de un caso límite. El gobierno es contemplado como un sistema de formulación de políticas totalmente unificado en el que los ministerios son meros instrumentos de conveniencia técnica para elaborar e implementar una estrategia basados en la mejor información disponible y una función de objetivos bien definida. Se hacen las elecciones básicas y luego se trasladan a los ministerios. Efectivamente, el gobierno actúa como un sistema monolítico y no existe una distinción significativa entre la coordinación entre organizaciones y dentro de ellas. Este caso límite se incluye a fin de completar el cuadro, más que por la posibilidad de lograrlo en la práctica.

Hay algunas propiedades generales de esta escala que tienen que ser aclaradas. La escala es acumulativa. Esto quiere decir que las funciones de coordinación de más alto nivel no están "flotando en el aire". Dependen de la existencia de los pasos inferiores. Sin comunicación (nivel 2), ninguno de los niveles superiores puede existir. El nivel potencial de coordinación efectiva depende, por lo tanto, de que se hayan recorrido todos los pasos inferiores. Los intentos por establecer prioridades gubernamentales (nivel 8) no podrán tener éxito si los procesos de consulta son de escasa densidad o si las decisiones de arbitraje son cuestionadas constantemente.

En la práctica no es siempre necesario o deseable utilizar el potencial total de la capacidad de coordinación disponible. Si se pueden resolver los problemas de coordinación mediante, por ejemplo, consultas (nivel 3), no es necesario activar los procesos de coordinación en los niveles superiores. Más aún, la coordinación exige tiempo de los niveles superiores y por lo tanto debería emplearse lo más espaciadamente posible. No se está sugiriendo que cuanto mayor coordinación, mejor. La forma y nivel de coordinación que se usen dependerán de las dificultades de la gestión de la interdependencia en cada caso en particular. La forma cómo se logre la coordinación será un asunto de criterios de gestión. Lo importante es que se disponga de un potencial suficiente que pueda ser activado en caso de necesidad.

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3.4 Usos y aplicaciones

La Escala de Coordinación de Políticas Públicas puede usarse de diferentes formas para distintos fines. Puede usarla un analista independiente como herramienta de medición para definir el nivel (cualitativo) de la coordinación en un sistema de gobierno dado. Otros usos derivan de éste. Puede ser usada por profesionales como medio para recopilar y compartir información acerca de las capacidades de coordinación. Puede usarse como herramienta de diagnóstico para evaluar la adecuación de las capacidades reales de coordinación a las capacidades necesarias y asegurar así su efectividad en una situación particular. También puede usarse para decidir qué tipos de aptitudes e instituciones de coordinación hay que desarrollar con mayor urgencia.

En principio la escala puede aplicarse a redes de organizaciones en cualquier nivel del gobierno. La atención a la coordinación de políticas públicas a nivel nacional para su posterior reflejo en la integración regional es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia. Con ello se pretende aludir a temas que deben plantearse en una etapa precoz de la integración. Sin embargo, las preguntas planteadas sobre las capacidades de las organizaciones para gestionar la coordinación son igualmente relevantes a nivel intergubernamental y no menos importantes.

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CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Liderazgo, Gestión y Coordinación

Jorge SIENRA

Director de la Comisión Sectorial para el MERCOSUR de la República Oriental del Uruguay

1. Introducción

En primer lugar, quisiera destacar en forma muy especial la oportunidad y conveniencia de la realización de esta Conferencia organizada por el Centro de Formación para la Integración Regional, en una temática en la cual Uruguay en particular, sus socios del MERCOSUR, la región latinoamericana y el hemisferio americano se encuentran transitando.

Me refiero a los procesos de integración regional, a través de las distintas regiones, que nos están impulsando y motivando a profundos cambios estructurales en diversas ramas, tanto sociales, como políticas, económicas y de otra índole.

En segundo lugar, señalar que la presencia en la ciudad de Montevideo del CEFIR -creado en el marco del convenio suscrito entre la CCE y los países integrantes del Grupo de Río (Santiago de Chile, 28/05/92)- tendrá una especial significación. Acompañar el proceso de integración regional con su apoyo, soporte y posibilidades, a través de la experiencia conjunta de latinoamericanos y europeos, será un desafío, un aprendizaje y el desarrollo de una metodología de trabajo.

Como tercer comentario, quisiera referirme a la estructura del programa de esta Conferencia.

• La primera parte, dedicada al análisis de los grandes objetivos y temas de la integración regional ofrece una visión combinada de especialistas de muy alto nivel, europeos y sudamericanos, sobre la UA, la política comercial, el diseño de políticas públicas, la experiencia comunitaria europea, el mercado de trabajo, el desarrollo y la competencia, la convergencia y el ajuste, las políticas monetarias y fiscales.

• La segunda parte, referida a la capacidad para lograr los objetivos a través de la modernización del Estado, aspectos legales e institucionales, la gestión y la coordinación.

Quería hacer esta breve referencia al programa, porque estimo que tal como se nos plantea, quienes estamos participando del proceso de integración regional, también estamos enfrentados a esta suerte de programación de actividades. Como condimento adicional, los cuatro países del MERCOSUR se encuentran en el proceso de negociación del Tratado del Mercado Común. Esto es, la dinámica de eventos en cada uno de los países tendría que estar insertada en una visión de largo aliento que lleve a quienes toman decisiones -políticas, económicas, empresariales, sindicales- a no perder el rumbo. De ahí que, reitero, la contribución que CEFIR puede hacer en la región es sustantiva, pues en definitiva implicará un proceso común de formación, que si bien en la primera etapa estará orientado a administradores públicos de alto nivel, debería pasar rápidamente a incorporar tanto a empresarios como a trabajadores. 2. Capacidad de liderazgo, gestión y coordinación Este tema, probablemente sea el nudo gordiano del proceso de integración regional. Definidos los grandes temas que conforman un espacio geográfico armonizado -ya sea en forma de mercado común, UA, ZLC, etc.- el resto será responder al interrogante de cómo estamos preparados para trabajar en ese contexto. Quisiera referirme al caso de Uruguay. Es consenso nacional que el crecimiento del país pasa por su grado de integración hacia afuera. Un mercado pequeño, en términos de consumo, rodeado por dos países de gran tamaño, tiene en su comercio exterior su palanca de apoyo y arranque.

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Definido ésto, pasemos al significado del "hacia afuera". Entiendo que ello implica una integración con la región y el mundo. No como conceptos antagónicos, sino como el complemento lógico y natural que permita el desarrollo de los distintos sectores de la actividad productiva nacional. El grado de industrialización, la estructura empresarial, la producción agropecuaria, el sector de servicios, el desarrollo de las empresas del Estado, tienen que estar necesariamente vinculados a las posibilidades que el país tiene de trabajar en forma más eficiente. Y la eficiencia medida en términos de logros, finalmente, pasará por la región y por el mundo. Es a este "trabajo nacional" que debemos encontrarle la capacidad y calidad de liderazgo, gestión y coordinación. 2.1 ¿Cómo estamos enfrentando el período de transición? Desde marzo de 1991 que fue firmado el Tratado de Asunción, el país en su conjunto ha venido preparándose en formas diversas. Es evidente que por problemas de tiempo, espacio y temática, no es el momento de hacer una historia de cómo se llega al Tratado de Asunción. Digamos simplemente que desde fines de la década de los sesenta, ya teníamos especiales vínculos comerciales con nuestros principales vecinos y socios comerciales. Este período de transición que va desde 1991 hasta 1995 ha mostrado que una amplísima mayoría de ciudadanos, en todo el territorio nacional, ha visto y seguido el proceso MERCOSUR con enorme avidez y atención. Se ha estado informando y siempre pretende estar más informado. Todo el material que esté a su alcance, es poco, comparado con sus necesidades. El Poder Ejecutivo creó, en el ámbito de la Presidencia de la República y Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Comisión Sectorial para el MERCOSUR en donde hemos tenido como partes activas de trabajo a las distintas asociaciones empresariales privadas, sector laboral y empresas públicas (se anexa a esta ponencia información especial sobre el organigrama correspondiente). Asimismo, a nivel de los departamentos del Interior, se constituyeron Comisiones Departamentales también integradas por las fuerzas productivas, laborales y autoridades municipales. Los cometidos asignados a la Comisión Sectorial han sido: a.- Asesorar al Poder Ejecutivo en lo referente a la adopción de medidas internas tendientes a la aplicación, seguimiento y evaluación del proceso de integración regional. b.- Coordinar y supervisar la actuación de las Subcomisiones de Trabajo que se crean:

• industria; • comercio; • agropecuaria • servicios y energía; • ciencia y tecnología; y • Comisiones Departamentales del Interior.

c.- Obtener y difundir información en materia de integración. d.- Proyectar y proponer a la Comisión Interministerial MERCOSUR, todas las medidas necesarias para la instrumentación del Mercado Común en sus aspectos internos, atendiendo en especial a la reconversión de las actividades económicas y a la readecuación del país al Mercado Común. e.- Realizar los estudios necesarios pudiendo solicitar los asesoramientos técnicos correspondientes. Asimismo se estableció que "el Director de la Comisión Sectorial podrá asistir a las reuniones de la Comisión Interministerial y será oído respecto a los temas de competencia de la Comisión Sectorial..." En materia de comunicaciones, se determinó que "la Comisión a través de su Director podrá comunicarse, en forma directa, con todas las dependencias del Poder Ejecutivo y demás organismos públicos y privados..." En suma, desde el punto de vista institucional, hubo preocupación especial por establecer un mecanismo flexible, dinámico, transparente, participativo y de coordinación a nivel nacional.

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Los otros tres países del proceso MERCOSUR han desarrollado otros mecanismos institucionales. En la última reunión del Grupo Mercado Común (Montevideo, diciembre 1992), se hizo una recomendación para que se institucionalicen a nivel nacional -en todos los países- foros con participación del sector empresarial privado, sector laboral y consumidores. Uruguay tiene un mecanismo perfectamente creado desde el inicio y en actividad desde junio de 1991. Además, la Comisión Sectorial se encuentra trabajando en un Programa de Cooperación Técnica con la CE en el área de reconversión industrial y acciones en el campo laboral. Este Programa será ampliado por un período de 24 meses en áreas de la cooperación empresarial, cooperación industrial y de servicios, ya aprobado por la Comisión Mixta CE-Uruguay (Montevideo, noviembre 1992). Conjuntamente con el BID y el PNUD, se aprobó en enero 1993, un proyecto de cooperación -también para un período de 24 meses- para la realización de estudios de competitividad sectorial y apoyo a mecanismos de coordinación, información y difusión. Con el PNUD se ha venido trabajando en forma ininterrumpida desde el comienzo de actividades. En este primer enfoque hemos visto entonces cómo en Uruguay, desde el punto de vista institucional, se dio una conformación especial para trabajar durante el período de transición. Es interesante ver asimismo como probablemente por vez primera se ha producido una movilización nacional muy intensa, con gran sentido de responsabilidad colectiva en torno a una temática tan vasta. Ello crea múltiples sensaciones y percepciones. A la luz del proceso de integración europea, hemos aprendido que además de los aspectos institucionales, de los temas sustantivos de la conformación del mercado común, existe un área de difícil descripción pero muy real: las sensaciones y percepciones de los agentes. Es decir de la gente bajo sus diferentes roles tales como empresarios, productores agropecuarios, banqueros, sindicalistas, consumidores, electores, trabajadores, etc. El proceso de integración se refiere a un proceso de cambio. Procesar cambios son tareas realmente ciclópeas, difíciles. Orientar cambios con objetivos predeterminados, conceptualmente definidos, implica dotar al proceso de instrumentos entendibles que permitan tomar decisiones. El juego de las percepciones en esta etapa es bien importante. Para ello se requiere aunar una serie de elementos, algunos obvios como la voluntad política, otros no tan obvios que apuntan a las racionales dificultades que implica una integración, como asimetrías marcadas (vistas en todos los procesos de integración), como por ejemplo la coordinación de políticas macroeconómicas, mercado laboral, desarrollo empresarial, capacidad de producción, tamaño de mercados, y otras más. Como elemento importante entonces, a ser tenido en cuenta debidamente en los próximos años, está la percepción que el agente tenga de la marcha del proceso. Esto requiere un estrecho contacto y un proceso de retroalimentación permanente. También implica señales claras de parte de los Gobiernos. 2.2 Programas de formación Nos referíamos anteriormente a los requerimientos de liderazgo, de gestión y de coordinación del proceso. Difícilmente podríamos abordar estas tareas, si no hacemos una labor de formación previamente. Formación en el sentido amplio. Para el administrador público, para el empresario privado -sea industrial, comerciante, de servicios, agropecuario- para el trabajador, y para el sindicalista, que tiene una fuerte responsabilidad de conducción. También deberá ser una formación aplicada: para tareas, áreas de actividad, gestión, coordinación, dirección. A efectos de concretar lo más posible el concepto, quisiera mencionar algunos temas y ejemplos que llevan a que, en la medida que el proceso formativo no sea permanente y adecuadamente orientado, encontraremos fácilmente frustraciones y por ende déficit notorios en toda la estructura.

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2.3 ¿Qué nos plantea el proceso MERCOSUR? Al país más pequeño territorialmente, al de menos población, MERCOSUR le plantea una serie de desafíos, oportunidades, alertas y amenazas ciertas. Es en base a ese proceso de transformación que hemos planteado y desarrollado las aspiraciones del Uruguay en lo que respecta a encontrar su ámbito de crecimiento. A través de la experiencia y del contacto permanente con los distintos agentes, podemos configurar en grandes líneas y sin agotar la totalidad de posibilidades, algunas áreas sensibles que están planteadas al país en su conjunto, estando muchas de ellas vinculadas al área de formación.

a.- Un entorno regional dinámico, que está en un proceso de cambio permanente. b.- Necesidad de formación y capacitación para responder a esa dinámica, frente a marcos y procedimientos regulatorios administrativos, judiciales, etc, rígidos. Formación y capacitación consideradas como inversión y no como gasto. c.- Necesidad de competir, regional e internacionalmente. d.- Necesidad de cambios tecnológicos importantes en un tiempo relativamente corto. e.- Una mayor exigencia del cliente y/o consumidor final que requiere dotar a los procesos de producción de servicios adicionales, al que probablemente no estemos acostumbrados. f.- El contacto directo y permanente del productor de un bien o servicio con el consumidor, y ello requiere como complemento una inteligente utilización de los medios de comunicación. g.- En general, falta de políticas para el desarrollo y administración de los recursos humanos, tanto a nivel de los organismos estatales como del sector privado. h.- El concepto de eficiencia que comienza a percibirse como un requisito básico. i.- El cambio tecnológico que requiere capital de inversión y por ende estructuras empresariales (públicas y privadas) saneadas. j.- Necesidad de un mercado de capitales. k.- Planificación estratégica empresarial. l.- Acceso a tecnología de avanzada. m.- La calidad como concepto amplio aplicada a producción, gestión, servicio, producto, dirección y coordinación. n.- La inamovilidad -en el área de recursos humanos en la función pública- como tema a considerar. o.- Estructura de costos. p.- Acceso a la última generación en materia de informática, y en general del sector electrónico. q.- Necesidad de que la información y comunicación intra- e inter empresarial circule y se pueda acceder a ella. r.- Sistemas de comunicación con el mundo eficientes, a costos internacionales, con programas de inversión sostenidos.

Como corolario de lo dicho y para completar esta presentación, quisiera señalar que los programas de cooperación mencionados -tanto con la CE como con el BID/PNUD- apuntan a desarrollar iniciativas para:

• modernizar los sectores público y privado en materia de decisiones y bases operacionales;

• identificar cuellos de botella en el funcionamiento institucional y económico; y

• establecer las necesidades de sectores con una estrategia de corto, mediano y largo plazo, principalmente en las áreas de progreso tecnológico y formación de recursos humanos.

Estas iniciativas, a su vez, se desglosan en las tres áreas siguientes: 1.- Iniciativas sectoriales:

• reestructuración industrial y cooperación empresarial para sectores seleccionados;

• comercio e inteligencia económica; y

• relaciones estratégicas con empresas en la región.

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2.- Obras de infraestructura/servicios:

• puertos; • telecomunicaciones/energía; • transporte; y • servicio de apoyo logísticos.

En este capítulo existe un grupo de organismos nacionales trabajando activamente con los que se colaborará en temas puntuales a ser definidos.

3.- Aspectos institucionales:

• fortalecimiento de mecanismos de coordinación, gestión y dirección; • vínculos entre el sector financiero y sector productivo (bienes y servicios); y • sensibilización a la opinión pública: información, asesoramiento y difusión.

Espero de esta forma haber contribuído a este evento organizado por CEFIR, en el entendido que esta tarea que Uruguay ha emprendido exige un alto grado de convicción, compromiso y trabajo por parte de todos. El objetivo de crecimiento y desarrollo está estrechamente vinculado al hombre y su bienestar. El proceso de integración regional así concebido apunta al mismo objetivo.

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