La inspección del trabajo y la funciónde las iniciativas ... · Capítulo 3. Gobernanza pública...

MEPCI/2013

La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias

Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)

Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo

Ginebra, 2013

MEPCI/2013

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo

La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias

Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)

Ginebra, 2013

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2013

Primera edición 2013

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La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y

tendencias: Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación, Ginebra 10-12 de diciembre de 2013, Oficina Internacional del

Trabajo, Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo,

Ginebra, OIT, 2013.

ISBN: 978-92-2-328079-6 (impreso)

ISBN: 978-92-2-328080-2 (web pdf)

Publicado también en inglés: Labour inspection and private compliance initiatives: Trends and issues,

Background paper for the Meeting of Experts on Labour Inspection and the Role of Private Compliance Initiatives

(Geneva, 10-12 December 2013), ISBN 978-92-2-128079-8, Ginebra, 2013, y en francés: Inspection du travail et

initiatives de vérification privées: tendances et enjeux, Document d’information en vue de la Réunion d’experts

sur l’inspection du travail et le rôle des initiatives de vérification privées (Genève, 10-12 décembre 2013), ISBN

978-92-2-228079-7, Ginebra, 2013.

inspección del trabajo / responsabilidad de la empresa / responsabilidad social / seguridad en el trabajo / salud en

el trabajo / condiciones de trabajo / buenas prácticas / papel de la OIT

04.03.5

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Índice

Página

Acrónimos y abreviaturas ................................................................................................................ vii

Resumen ejecutivo .......................................................................................................................... ix

Capítulo 1. Introducción ........................................................................................................... 1

1.1. Antecedentes, finalidad y organización de este informe ...................................... 1

1.2. Labor desarrollada por la OIT en materia de inspección del trabajo

y de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ................................ 4

1.3. Normas y documentos pertinentes de la OIT ....................................................... 7

Capítulo 2. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el mundo actual ... 12

2.1. Tipos ..................................................................................................................... 12

Autoevaluación (sistemas de gestión) ................................................................. 12

Auditorías – internas y externas .......................................................................... 13

Certificación y etiquetado.................................................................................... 14

Informes públicos ................................................................................................ 15

Otros enfoques ..................................................................................................... 16

2.2. Características transversales ................................................................................. 17

Ámbito de aplicación ........................................................................................... 17

Ejemplos regionales fundamentales .................................................................... 19

Principales actores ............................................................................................... 21

Participación de los interlocutores sociales ......................................................... 22

Marco temporal ................................................................................................... 24

Participación de las instituciones públicas .......................................................... 24

Mecanismos financieros ...................................................................................... 25

2.3. Consecuencias del incumplimiento ...................................................................... 25

2.4. Características comparables de las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación .................................................................................................... 28

Capítulo 3. Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación..................................................................................................... 30

3.1. Apoyo directo a través de marcos legislativos, reglamentarios y de políticas ..... 31

3.2. Apoyo indirecto mediante la promoción de la RSE, la obligación

de presentar informes y los acuerdos comerciales ............................................... 34

3.3. Función de la inspección del trabajo (colaboración, supervisión, etc.) ................ 37

3.4. Participación de otras autoridades de administración pública .............................. 39

Capítulo 4. Repercusiones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ....... 40

4.1. ... en la seguridad y salud en el trabajo y en las condiciones de trabajo ............... 41

4.2. ... en los principios y derechos fundamentales en el trabajo................................. 43

4.3. ... en la función pública de la inspección del trabajo ............................................ 46

vi MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx

4.4. Prácticas óptimas entre las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación y las inspecciones del trabajo .................................................... 48

Capítulo 5. Perspectivas futuras ............................................................................................... 51

5.1. Opciones alternativas para responder a los desafíos y aprovechar

las oportunidades .................................................................................................. 52

5.2. Iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación e inspección

del trabajo: dificultades y potencial ...................................................................... 53

5.3. Perspectivas de mejora del respeto de las normas en el lugar de trabajo

mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ........................ 54

5.4. Opciones para mejorar la coordinación entre la inspección del trabajo

y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ................................ 55

5.5. Posibles respuestas de la OIT ............................................................................... 55

Capítulo 6. Puntos propuestos para la discusión ...................................................................... 57

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Acrónimos y abreviaturas

BCI Better Cotton Initiative (Iniciativa sobre el Algodón)

BFC Proyecto Mejores Fábricas para Camboya

4C Código Común para la Comunidad Cafetalera

CSC9000T

China Social Compliance 9000 for Textile and Apparel

Industry (norma CSC9000T para la industria textil y de la

confección de China)

COP Comunicación de Progreso (Pacto Mundial de las Naciones

Unidas)

RSE responsabilidad social de las empresas

CE Comisión Europea

ETI Iniciativa de Comercio Ético

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y

la Agricultura

FLA Fair Labor Association (Asociación para el Trabajo Justo)

FSC Consejo de Administración Forestal

GRI Iniciativa mundial de presentación de informes

HELP Haiti Economic Lift Programme (Programa de impulso

económico para Haití)

HOPE II

Haitian Hemispheric Opportunity through Partnership

Encouragement (Estados Unidos) (Ley sobre las

oportunidades de Haití en el hemisferio mediante el fomento

de las asociaciones de colaboración)

ICI International Cocoa Initiative (Iniciativa internacional del

cacao)

ICP Programa de Incentivos para el Cumplimiento (Filipinas)

IPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo

Infantil

ISEAL Alianza Internacional de Acreditación y Etiquetado Social y

Ambiental

ISO Organización Internacional de Normalización

MLC, 2006 Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006

MSHA Mine Safety and Health Authority (Nueva Zelandia)

(Administración de seguridad y salud en la minería)

SST seguridad y salud en el trabajo

OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

OSHA Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (Estados

Unidos)

PECR Promoción de Empresas Competitivas y Responsables

STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social (México)

TISCA Transparency in Supply Chains Act (California) (Ley

californiana de transparencia en las cadenas de suministro)

VPP Programa de Protección Voluntaria (Estados Unidos)

WRAP Producción Acreditada Mundialmente Responsable

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Resumen ejecutivo

A raíz de la discusión sobre administración e inspección del trabajo mantenida en la

100.ª reunión (2011) de la Conferencia Internacional del Trabajo, en octubre de 2013 el

Consejo de Administración decidió organizar una reunión de expertos sobre la inspección

del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Este

documento tiene por objeto suministrar información para la discusión de los expertos y el

examen de las cuestiones relativas a la inspección del trabajo y la función de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación.

Las iniciativas de esta índole vienen multiplicándose en todo el mundo desde los años

noventa. Las iniciativas privadas de verificación del cumplimiento de los compromisos

contraídos voluntariamente en materia de responsabilidad social de las empresas (RSE)

surgieron en América del Norte y en Europa y hoy día están vigentes en todas las regiones

del mundo y en diversos sectores económicos. Al principio aparecieron en sectores

caracterizados por una producción intensiva en mano de obra, en países (concretamente en

economías en desarrollo) que carecían de suficientes mecanismos de aplicación de la

legislación laboral para satisfacer a los compradores que se preocupaban por la reputación

de las empresas en el mercado mundial. A lo largo de la última década, las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación impulsadas por la RSE han cobrado alcance

con el apoyo de partes interesadas del ámbito público y privado, entre las cuales se

encuentran organizaciones intergubernamentales como las Naciones Unidas y algunos de

sus organismos especializados. Las administraciones y las inspecciones del trabajo también

han fortalecido sus sistemas a fin de equilibrar las iniciativas voluntarias con resultados

diversos, en función de las regiones o países.

Por su propia naturaleza, estas iniciativas privadas se definen como mecanismos

voluntarios privados para controlar la aplicación de las normas vigentes del ámbito público

(leyes o reglamentos) o privado (códigos de conducta, etc.). Son de muy diversos tipos:

iniciativas de autoevaluación (sistemas de gestión), auditoría (interna y externa),

certificación y etiquetado e informes públicos. Con independencia de su naturaleza, todas

las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen como objetivo hacer

público el nivel de transparencia de la empresa, son independientes de ésta, establecen su

compatibilidad con la legislación nacional y prestan servicios de consultoría. Si bien las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se han multiplicado, se plantean

dudas en cuanto a su eficacia y a la justificación subyacente de su existencia, sobre todo

porque sus objetivos inmediatos no suelen corresponder con los de la inspección del

trabajo y por consiguiente su eficacia no puede medirse según el mismo baremo que ésta.

Esto ha suscitado cierta preocupación respecto de su relación con la inspección del trabajo,

lo que ha contribuido a acentuar la necesidad de celebrar esta reunión de expertos. En este

contexto, y teniendo en cuenta que los cambios en las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación pueden afectar a su credibilidad y eficacia, es importante reflexionar

acerca de qué se puede hacer para mejorar la colaboración y la sinergia entre ellas en

beneficio de todos.

Las normas de la OIT definen la inspección del trabajo como una función pública. En

ellas se reconoce la existencia de instituciones privadas que desempeñan actividades

similares, y se pide a las autoridades competentes que promuevan una cooperación efectiva

con esas instituciones. En efecto, los gobiernos inciden directa e indirectamente en el

funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, en algunos

casos a través del establecimiento de un marco reglamentario, en otros facilitándolas o

dándoles apoyo, o también mediante la constitución de alianzas. Ahora bien, la OIT no se

ha pronunciado acerca de qué relación deben guardar los servicios de la inspección del

trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Aun así, en las últimas

x MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx

décadas la OIT ha tenido ocasión de probar diversos enfoques de cooperación de esa

índole. Desde sus primeras experiencias en la vigilancia y seguimiento del trabajo infantil

en Asia Meridional y posteriormente en África y América Latina, pasando por la lucha

contra el trabajo forzoso en América del Sur hasta el fomento de mejores trabajos en las

fábricas de Asia Sudoriental, muchos proyectos de la OIT se han centrado en la

colaboración entre entidades públicas y privadas o han unido a las entidades privadas y

públicas que operan en la vigilancia de la aplicación de la normativa laboral para tratar de

establecer sinergias en sus actividades. Estas experiencias pueden considerarse como

ejemplos de buena cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas y

podrían perfeccionarse, lo que aportaría un valor potencial significativo.

Siempre ha sido relativamente sencillo asegurar el grado actual de cumplimiento de la

legislación laboral, pero no ha resultado tan fácil determinar si una iniciativa de control ha

introducido mejoras que no hubieran sido posibles de otra manera. El interés prestado a

esta cuestión ha tenido como resultado algunos estudios interesantes pero de alcance

limitado. Sería útil que los expertos abordaran la cuestión de la posibilidad de coordinar, y

de qué manera, las funciones de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación para que esta cooperación redunde en beneficio de ambos.

A la luz del desafío planteado por la fragmentación y el gran número de iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación, este documento propone tres perspectivas que

los expertos tal vez consideren oportuno abordar en su debate. La primera es que la

inspección del trabajo y las iniciativas privadas ofrecen «bienes» diferentes, por así

decirlo. La segunda pone de relieve que el cumplimiento no debe ser únicamente una

responsabilidad pública y que, en determinadas circunstancias, sería útil considerar la

autorregulación privada o la corregulación como un modo de establecer una buena

cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación. Por último, la experiencia sugiere que hay margen para organizar mejor la

relación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas. Es posible que la

adopción de un enfoque práctico basado en las normas internacionales del trabajo permita

alcanzar los resultados deseados.

MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 1

Capítulo 1. Introducción

1.1. Antecedentes, finalidad y organización de este informe

1. El apoyo a las visitas de inspección en los lugares de trabajo para verificar el cumplimiento

de la normativa nacional corresponde al mandato de la OIT desde su fundación. Una de las

cuestiones que las partes del Tratado de Versalles consideraron «de especial y urgente

importancia … la necesidad de que se organice por cada Estado un sistema de inspección,

en el que participen mujeres, con el fin de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos

de protección a los trabajadores» 1. En las últimas décadas — y parece ser que con una

rapidez cada vez mayor — han surgido iniciativas privadas que directa o indirectamente

tienen por objeto asegurar el cumplimiento de las normas laborales en el lugar de trabajo.

La relación entre la inspección del trabajo en un sentido tradicional y las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación es el objeto de este informe.

2. En su 308.ª reunión, celebrada en junio de 2010, el Consejo de Administración decidió

inscribir un punto sobre el tema de la administración del trabajo y la inspección del trabajo

en el orden del día de la 100.ª reunión (2011) de la Conferencia Internacional del Trabajo.

Las cuestiones relativas a las «iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación de la

normativa» figuraban entre los numerosos temas debatidos por la Comisión de la

Administración del Trabajo de la Conferencia (Comisión de la Conferencia). Entre otras

cosas, la Comisión de la Conferencia llegó a la conclusión de que, entre otras cosas,

… la inspección del trabajo debe ser una prerrogativa de carácter público y ajustarse a

las normas internacionales del trabajo. Sin embargo, en los últimos decenios se ha registrado

un aumento de las iniciativas privadas de inspección, como el establecimiento de sistemas

privados de seguimiento y de elaboración de informes sobre cuestiones sociales. Se corre el

riesgo de que algunos tipos de iniciativas privadas socaven la inspección del trabajo pública.

Las cuestiones relativas a las iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación, la

autorregulación y las potenciales alianzas público-privadas merecen un análisis más detenido

por parte de expertos tripartitos que la OIT debería convocar. Por lo tanto, la Comisión

recomienda que el Consejo de Administración estudie la posibilidad de organizar dicha

reunión tripartita de expertos 2.

3. En la Resolución relativa a la administración del trabajo y la inspección del trabajo,

adoptada en la 100.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011, se

destacaban las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, en las que se pedía «al

Consejo de Administración que estudie la posibilidad de celebrar, en el próximo bienio,

una reunión tripartita internacional de expertos sobre las iniciativas privadas de vigilancia

de la aplicación de la normativa, que tomen como referencia las normas internacionales del

trabajo». Sobre la base de las conclusiones y la resolución adoptadas por la Comisión, el

Consejo de Administración de la OIT convino en la celebración de una Reunión tripartita

de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación. En su 319.ª reunión de octubre de 2013, el Consejo de

Administración estableció la composición, el orden del día y las fechas de la reunión, que

se celebrará del 10 al 12 de diciembre de 2013.

1 Artículo 427.

2 OIT, 2011: Resolución relativa a la administración del trabajo y la inspección del trabajo,

Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, párrafo 16.

2 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx

4. La reunión de expertos examinará más detenidamente las cuestiones relativas a las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, la autorregulación y las posibles

alianzas público-privadas. La reunión tiene por objeto:

— analizar las tendencias mundiales actuales en lo que respecta a las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación y su repercusión en las condiciones de trabajo y en el

funcionamiento de los sistemas de inspección del trabajo a la luz de las normas

internacionales del trabajo;

— examinar las funciones respectivas de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores

en lo que atañe a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación;

— identificar prácticas idóneas para mejorar la complementariedad entre las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación y los sistemas de inspección del trabajo;

— reflexionar acerca del papel que la OIT debería desempeñar respecto de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación, especialmente a la luz de la nueva esfera de

importancia decisiva destinada a reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de

trabajo mediante la inspección del trabajo para 2014-2015 3.

Por consiguiente, la finalidad de este documento es proporcionar una visión general del

fenómeno de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, relacionándolas

con las normas internacionales del trabajo correspondientes y con el objetivo y el

funcionamiento de la inspección del trabajo.

5. Ante todo, cabe definir determinadas ideas y términos, empezando por las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación. En los debates de la reunión de 2011 de la

Conferencia Internacional del Trabajo se acuñó el término «iniciativas privadas de

vigilancia de la aplicación de la normativa». Al dirigirse a la Comisión de la Conferencia,

el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, en su calidad de Secretario

General de la Conferencia, utilizó este término para describir la aparición de «programas

de responsabilidad social de las empresas (RSE) 4 notables, en virtud de los cuales las

empresas habían establecido sus propias iniciativas de cumplimiento» 5

. Durante la

discusión mantenida por la Comisión de la Conferencia, se propuso la expresión

«iniciativas privadas de auditoría» y, tras el debate, se prefirió la expresión «vigilancia de

la aplicación de la normativa» al término «auditoría» con la intención de que la idea

3 Documento GB.319/INS/16.

4 «La responsabilidad social de la empresa (RSE) es el reflejo de la manera en que las empresas

toman en consideración las repercusiones que tienen sus actividades sobre la sociedad, y en la que

afirman los principios y valores por los que se rigen, tanto en sus propios métodos y procesos

internos como en su relación con los demás actores. La RSE es una iniciativa de carácter voluntario

y que sólo depende de la empresa, y se refiere a actividades que se considera rebasan el mero

cumplimiento de la legislación». OIT, 2006: Consejo de Administración de la OIT, documento

GB.295/MNE/2/1, Ginebra. «La RSE es una iniciativa voluntaria impulsada por las empresas y se

refiere a actividades que superan el cumplimiento de la ley. La RSE no puede sustituir a la

normativa jurídica ni a la aplicación de la ley ni a la negociación colectiva. No obstante, cuando la

RSE es transparente y creíble y está basada en una genuina asociación, puede proporcionar a los

trabajadores y otras partes interesadas más oportunidades para lograr que las empresas se

comprometan con respecto a las repercusiones sociales y medioambientales de sus actividades»,

OIT, 2007: Conclusiones relativas a la promoción de empresas sostenibles, Conferencia

Internacional del Trabajo, 96.ª reunión, Ginebra, párrafo 13, 5).

5 OIT, 2011: Informe de la Comisión de la Administración del Trabajo, Conferencia Internacional

del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, párrafo 152.


reflejada fuera incluyente y englobara «auditorías, inspecciones y otras iniciativas como la

autoinspección, que la Comisión había discutido» 6.

6. En consecuencia, y en sentido estricto, las iniciativas de RSE que hacen referencia al lugar

de trabajo o al cumplimiento de determinadas normas se pueden diferenciar de aquellas

iniciativas de carácter filantrópico o que sólo tienen que ver con cuestiones ajenas al lugar

de trabajo, como el soborno y la corrupción, por ejemplo. Estas últimas pertenecen a un

grupo más amplio de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Por

consiguiente, en este documento se analizan principalmente las iniciativas privadas

estrictamente relacionadas con el lugar de trabajo o los trabajadores como un subconjunto

de las actividades de RSE, que además incluye otras iniciativas completamente ajenas a la

RSE, como la delegación explícita de las tareas voluntarias de control del cumplimiento en

entidades privadas por parte de la inspección del trabajo.

7. Un componente necesario de cualquier iniciativa privada de cumplimiento de la legislación

son las normas con respecto a las cuales se mide el desempeño de la empresa. La gama de

normas observables es tan amplia como el abanico de tipos y modalidades de las diversas

iniciativas privadas 7

. Las normas cuya aplicación se controla mediante una

iniciativa privada de cumplimiento de la legislación podrían corresponder a una iniciativa

de RSE — ya sea el código de conducta de una empresa o marca mundial 8, un código

sectorial 9 o un modelo multisectorial

10; un programa mundial como el Pacto Mundial de

las Naciones Unidas o la Iniciativa mundial de presentación de informes (GRI); o una

iniciativa de certificación 11

— o bien a las normas establecidas en la legislación y

reglamentación nacionales. Estas normas suelen contemplar, como mínimo, los principios

y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT. Las iniciativas de RSE suelen incluir

sistemas de control de auditoría interna y externa y procesos centrados en la legislación y

reglamentación nacionales, por ejemplo las iniciativas privadas de autoevaluación.

8. A efectos de la discusión relativa a la relación existente entre las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo, y en aras de una mayor claridad,

6 Ibíd., párrafo 389.

7 Véase la herramienta Standards Map del Centro de Comercio Internacional,

http://www.standardsmap.org/standard-overview/ [consultado el 18 de septiembre de 2013].

8 Por ejemplo, IKEA, Wal-Mart, Carrefour, Apple, Nike, Samsung u otras empresas. Según la

información disponible, la mayor parte de las empresas multinacionales ha adoptado códigos de

conducta.

9 Por ejemplo, los suplementos sectoriales de la GRI para el sector del automóvil, la electricidad, los

servicios financieros, la minería y el metal, las administraciones públicas y las telecomunicaciones;

el Código Común para la Comunidad Cafetalera (Código 4C); el Código de Conducta de la EICC;

la norma Responsible Care para la industria química; o la iniciativa CARE del Consejo

Internacional de la Industria del Juguete (ICTI); entre otros muchos.

10 Por ejemplo, la Iniciativa de Comercio Ético, los Principios de Derechos Humanos para Empresas

de Amnistía Internacional, los Principios Sullivan (aplicables a las empresas de los Estados Unidos

en Sudáfrica), el Código de Conducta del Lugar de Trabajo de la Fair Labour Association, etc.

11 Por ejemplo, las normas de sistemas de gestión SA8000, WRAP, ISO 9001 o 14001, entre otras,

como las normas sobre seguridad y salud en el trabajo (SST) establecidas por organismos

nacionales de normalización pertenecientes a la ISO, como la norma OHSAS 18001 de British

Standards (BS), la norma AS/NZS 4804:2001 de Standards New Zealand, o la norma ANSI/AIHA

Z10 de American National Standards Institute (ANSI)/American Industrial Hygiene Association

(AIHA).


cabe destacar que las normas que proporcionan orientaciones relativas al comportamiento

de las empresas privadas pueden ser independientes si la empresa no cuenta con un sistema

o régimen de control del cumplimiento.

9. Por último, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen dos

características que las definen: su carácter privado y voluntario y su evaluación del

comportamiento respecto de normas definidas 12

. En virtud del Convenio sobre la

inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la «inspección del trabajo» es una función pública;

por consiguiente, el carácter privado de estas iniciativas excluye que puedan considerarse

como una inspección del trabajo 13

.

10. Este documento se divide en seis capítulos; el primer capítulo corresponde a la

introducción. En el segundo capítulo se describen las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación en vigor en el mundo, exponiendo los rasgos generales de diversos tipos

de iniciativas, analizando los aspectos coincidentes y sugiriendo características que

resultan comparables entre los diversos tipos. En el tercer capítulo se examina la

gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, incluido

el papel desempeñado por la inspección del trabajo en su funcionamiento. En el cuarto se

estudia el impacto de estas iniciativas en las condiciones de trabajo y en el funcionamiento

de la inspección del trabajo. En el quinto capítulo se presentan las perspectivas futuras,

poniendo de manifiesto posibles marcos de referencia, y en el sexto se propone una serie

de puntos para la discusión de los expertos.

1.2. Labor desarrollada por la OIT en materia de inspección del trabajo y de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

11. El papel de la inspección del trabajo consiste en velar por el cumplimiento de la legislación

laboral nacional que trata de las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo y a la

protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. La inspección del trabajo es una

de las funciones básicas de todo sistema de administración del trabajo. Siempre ha sido un

elemento fundamental del mandato de la OIT, desde la fundación de la Organización

en 1919.

12. El conjunto de temas que tratan los inspectores del trabajo varía de un país a otro. No

obstante, generalmente comprenden los salarios y las condiciones de trabajo, la seguridad

y la salud en el trabajo, los contratos de trabajo, los principios y derechos fundamentales en

el trabajo, las prestaciones de seguridad social, así como las agencias públicas de

colocación. En el desempeño de su labor, los inspectores del trabajo pueden influir de

manera directa en el desarrollo social y económico de un país, pues al contribuir a la

promoción del imperio de la ley en el lugar de trabajo, concilian la protección y la

seguridad de los trabajadores con la productividad y la competitividad.

13. Históricamente, la OIT ha considerado que incumbe a las autoridades públicas la principal

responsabilidad respecto de las actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de las

normas aplicables al lugar de trabajo. La inspección de los lugares de trabajo cuyo objeto

es verificar el cumplimiento de la legislación nacional provee un bien cuasi público. En

12 Las autoridades públicas pueden proponer iniciativas que las entidades privadas pueden rechazar

o aceptar voluntariamente.

13 Según se observa más adelante, la inspección del trabajo puede contratar a entidades privadas

para que lleven a cabo tareas en su nombre.


efecto, al contribuir a llevar a la práctica el imperio de la ley, la inspección del trabajo

propicia un entorno que permite que prevalezcan condiciones de trabajo seguras y decentes

en todos los lugares de trabajo. El buen funcionamiento y la credibilidad de los servicios

públicos de inspección del trabajo proporcionan este bien cuasi público — la gobernanza

en el lugar de trabajo — incluso en ausencia de actividades concretas de inspección. Por

esta razón, la OIT ha trabajado durante décadas para mejorar las capacidades y el

desempeño de los inspectores del trabajo y de los servicios públicos de inspección con el

fin de que sus intervenciones sean efectivas y tengan credibilidad en el lugar de trabajo. El

presente capítulo se centra en la labor de la OIT que ha trascendido el ámbito de la

inspección del trabajo, acercándose a las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación y, en algunos casos recientes, abordando directamente esta cuestión.

14. En los últimos decenios, la OIT ha trabajado en la elaboración de repertorios de

recomendaciones prácticas que establecen directrices destinadas a las autoridades públicas,

los empleadores, los trabajadores, las empresas y los organismos especializados de

protección de la seguridad y la salud en el trabajo. No son instrumentos jurídicamente

vinculantes y no tienen por objeto sustituir las disposiciones de la legislación y la

reglamentación nacionales ni las normas aceptadas a nivel nacional 14

. El origen de cada

uno de los repertorios es único, aunque tienen en común el hecho de que la mayoría han

sido adoptados ya sea por las reuniones tripartitas de expertos de la OIT, por el Consejo de

Administración de la OIT, o por ambos. Muchos repertorios de recomendaciones prácticas

se refieren al papel de la inspección del trabajo. Al menos uno de estos repertorios es

pertinente para el debate sobre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

por cuanto se ha utilizado de forma explícita como guía para el funcionamiento de los

mecanismos de control del cumplimiento de las normas. En el caso de las Directrices

sobre la inspección del trabajo en la silvicultura, se hace referencia explícita no solo a los

inspectores del trabajo, sino también a los «certificadores de la sostenibilidad forestal

encargados de evaluar el cumplimiento de las normas del trabajo en las organizaciones

forestales» y a «los auditores internos». Tanto el Consejo de Administración

Forestal (FSC) 15

como el Programa para el Reconocimiento de la Certificación Forestal

(PEFC) — ambos son programas mundiales privados de certificación de la sostenibilidad

forestal — citan específicamente las Directrices, lo que pone en relación las normas no

vinculantes de la OIT con la labor que cumplen las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación en el sector forestal.

14 Los repertorios de recomendaciones prácticas proporcionan orientaciones en materia de seguridad

y salud en el trabajo en determinados sectores económicos (por ejemplo, la construcción, las minas

a cielo abierto, las minas de carbón, la siderurgia, las industrias de metales no ferrosos, la

agricultura, los astilleros y la silvicultura), relativas a la protección de los trabajadores contra ciertos

riesgos (por ejemplo, radiaciones, rayos láser, pantallas de presentación visual, productos químicos,

asbesto, sustancias en suspensión en el aire), y a determinadas medidas de seguridad y salud (por

ejemplo, sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, principios éticos relativos a la

vigilancia de la salud de los trabajadores, registro y notificación de los accidentes del trabajo y las

enfermedades profesionales, protección de los datos personales de los trabajadores y seguridad,

salud y condiciones de trabajo en la transferencia de tecnología a los países en desarrollo).

Para obtener la lista completa de los repertorios y sus textos, véase:

http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/codes/lang--en/nextRow--0/index.htm

(consultado el 17 de septiembre de 2013).

15 Certificación FSC y Convenios OIT, FSC-POL-30-401 (2002) ES, documento aprobado por el

Consejo Directivo del FSC en su 24.a reunión, marzo de 2002. Véase el documento FSC Forest

Stewardship Standards: Structure, content and suggested indicators, FSC-GUI-60-004.

http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/codes/lang--en/nextRow--0/index.htm


15. Siguiendo esta tendencia, la Oficina ha colaborado con la Corporación Financiera

Internacional (CFI) en el Programa Better Work 16

. Los equipos del Programa Better

Work en los países evalúan el cumplimiento por parte de las fábricas de un conjunto de

normas contenidas en muchos casos en las legislaciones nacionales, si bien, en esencia,

se basan en los principios de las normas internacionales del trabajo. Estos equipos

ofrecen servicios de asesoramiento para ayudar a las empresas y sus comités

consultivos de mejora del desempeño a resolver los problemas detectados y mejorar las

condiciones de trabajo. El Programa Better Work trabaja con las firmas internacionales

poniendo en contacto, por ejemplo, a los productores de la industria del vestido y el

calzado con sus compradores en foros del sector organizados para tratar los problemas

estructurales del mercado que puedan afectar a las condiciones de trabajo y de

cumplimiento de las normas. Como se analiza más adelante, el Programa Better Work

ha establecido diferentes formas de colaboración con las inspecciones de trabajo de los

países donde se ejecuta el Programa.

16. Otro producto de la cooperación técnica de la OIT, el Programa de Promoción de

Empresas Competitivas y Responsables (PECR), tiene por objeto mejorar la

productividad y la calidad en las pequeñas y medianas empresas (PYME) mediante el

establecimiento de buenas prácticas de trabajo. El PECR es un programa de formación

que la Oficina elabora con miras a su integración en las instituciones locales —

principalmente las organizaciones de empleadores — a fin de ofrecer formación y

servicios de asesoramiento a sus miembros. La metodología del PECR incluye visitas

en el terreno, la comprobación de las listas de verificación y la orientación, con miras a

la mejora continua tanto de las condiciones de trabajo como de los procesos de

producción. Se espera que la mejora de las prácticas de gestión prevista en el programa

favorezca el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales relativas a las

condiciones de trabajo, aunque éste no constituya en sí mismo una meta específica del

PECR. Las listas de verificación contienen algunos elementos que a menudo

demuestran indirectamente el cumplimiento de las normas nacionales, por ejemplo, en

lo que respecta a las normas de seguridad nacionales. La interacción del PECR con los

servicios nacionales de inspección del trabajo es limitada, en gran medida porque los

aspectos de su trabajo relacionados con el cumplimiento de las normas tienen por

objeto aumentar la productividad.

17. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) ha

colaborado durante muchos años con actores del sector privado para realizar

actividades de vigilancia y seguimiento del trabajo infantil. Ha contribuido en gran

medida a poner de manifiesto que la lucha contra el trabajo infantil exige diferentes

tipos de intervenciones y a demostrar que la garantía del cumplimiento de las normas

por sí sola no es suficiente para lograr un cambio duradero. Las metodologías de

vigilancia y seguimiento del trabajo infantil aplicadas por el IPEC, que están basadas

en una estrategia multifacética que combina estrategias de mitigación de la pobreza,

promoción de la educación, oportunidades de readaptación profesional y vigilancia del

cumplimiento de las normas, han pasado a formar parte de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación, a menudo en estrecha colaboración con la inspección

del trabajo. El IPEC ha colaborado con iniciativas sectoriales a fin de adaptar las

metodologías de vigilancia a los aspectos específicos del sector. Entre las

intervenciones ampliamente publicitadas figuran las realizadas en la industria del

16 Véase http://betterwork.org/global/ [consultado el 6 de septiembre de 2013].


vestido 17

, el cacao 18

, el tabaco 19

y la producción de balones de fútbol 20

, todas ellas

basadas en distintos tipos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que

tienen el propósito común de evaluar la incidencia del trabajo infantil.

18. En el ámbito del trabajo forzoso, la Oficina ha elaborado materiales de orientación

destinados a los empleadores y a las iniciativas de responsabilidad social de las empresas

(RSE), con inclusión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 21

. La

Oficina también ha colaborado con las instituciones financieras internacionales a fin de dar

apoyo a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en las que participan, y

en particular a los Principios de Ecuador 22

. Por ejemplo, la OIT ha participado en

proyectos en los que se han introducido auxiliares para ayudar a los servicios de inspección

del trabajo de ciertos países a identificar los casos de trabajo forzoso, como por ejemplo en

el Brasil y en Jordania.

1.3. Normas y documentos pertinentes de la OIT

19. Según se indica en la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización

equitativa de 2008, dos de los cuatro convenios sobre gobernanza de la OIT (convenios

prioritarios) se refieren a la inspección del trabajo. En el Convenio sobre la inspección del

trabajo, 1947 (núm. 81) y la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947

(núm. 81) se establece una serie de principios relativos, entre otras cosas, a la

determinación de los ámbitos de la legislación cubiertos por la inspección del trabajo, las

funciones y la organización del sistema de inspección del trabajo, los criterios de

contratación, la situación y los términos y condiciones de servicio de los inspectores del

trabajo, y sus facultades y obligaciones. El Convenio núm. 81 especifica las funciones del

17 Proyecto de Trabajo Infantil OIT/BGMEA/UNICEF en Bangladesh. Nielsen, M. E, 2005: «The

politics of corporate responsibility and child labour in the Bangladeshi garment industry», en

International Affairs, vol. 81, núm. 3.

18 Por ejemplo, en colaboración con International Cocoa Initiative (ICI). Véase el párrafo 105,

pág. 41.

19 Por ejemplo, en colaboración con la Fundación para la erradicación del trabajo infantil en el

cultivo del tabaco (ECLT). Véase http://www.eclt.org/site/about-us/implementing-partners/

[consultado el 26 de septiembre de 2013].

20 Proyecto para la eliminación del trabajo infantil en la industria productora de balones de fútbol en

Sialkot. OIT, 2004: From stitching to school: Combating child labour in the soccer ball industry in

Pakistan.

21 OIT, 2008: Lucha contra el trabajo forzoso – Manual para empleadores y empresas, Ginebra.

22 OIT, 2008: ILO action against trafficking in human beings, Ginebra. Los Principios de Ecuador

ofrecen un marco de gestión de riesgos adoptado por las instituciones financieras para determinar,

evaluar y gestionar los riesgos ambientales y sociales de los proyectos y tienen principalmente por

objeto proporcionar una norma mínima de debida diligencia para apoyar la toma de decisiones

responsables en materia de riesgos. Actualmente 78 instituciones financieras de 35 países han

adoptado oficialmente los Principios de Ecuador, lo que representa más del 70 por ciento de la

deuda internacional de financiación de proyectos en los mercados emergentes. Véase

http://www.equator-principles.com/index.php/about-ep/about-ep [consultado el 9 de octubre

de 2013].


sistema de inspección del trabajo 23

y la noción de que « [e]l personal de inspección deberá

estar compuesto de funcionarios públicos 24

«que deben «velar por el cumplimiento de las

disposiciones legales relativas a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores en

el ejercicio de su profesión 25

. «Por consiguiente, las personas privadas que desempeñan

actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de las normas — aun cuando se trate

del cumplimiento de las leyes nacionales — no pueden ser consideradas inspectores del

trabajo en los términos del Convenio núm. 81, así como tampoco puede considerarse que

los funcionarios públicos encargados del control del cumplimiento de las normas que no

son «disposiciones legales» pueden formar parte de los servicios de inspección del

trabajo 26

. No obstante, el Convenio núm. 81 admite expresamente la noción de iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación — las instituciones privadas pueden participar

en actividades que son «similares a la inspección del trabajo» — y reconoce

implícitamente la participación de expertos y especialistas técnicos privados 27

.

20. Si bien el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) refleja

fundamentalmente las disposiciones del Convenio núm. 81, su aplicación al sector agrícola

permite definir de manera más amplia las disposiciones jurídicas que los inspectores del

trabajo del servicio público tienen la responsabilidad de hacer cumplir, lo que incluye «los

laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiere fuerza de ley y por cuyo

cumplimiento velen los inspectores del trabajo» 28

. El Convenio prevé además que «los

Miembros pueden incluir en su sistema de inspección del trabajo en la agricultura a

agentes o representantes de las organizaciones profesionales, cuya acción completaría la de

los funcionarios públicos...» 29

e insta a las autoridades competentes a «adoptar las medidas

pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros

servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades

similares» 30

.

23 Artículo 3: … a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones

de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión…; b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de

cumplir las disposiciones legales…; c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

24 Artículo 6.

25 Artículo 3, 1), a).

26 Siempre que se adopten otras medidas de protección, se puede considerar que el Convenio

núm. 81 no impide que los funcionarios de los servicios públicos de inspección del trabajo

participen en iniciativas privadas.

27 En virtud del artículo 5 «la autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para

fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales

y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares» (sin cursiva en el

original).

28 Artículo 2.

29 Artículo 8, párrafo 2. Con la condición de que «dichos agentes y representantes deberán gozar de

garantías de estabilidad en sus funciones y estar a cubierto de toda influencia externa indebida».

30 Artículo 12, 1).


21. Muchos convenios y recomendaciones incluyen disposiciones específicas sobre la

inspección del trabajo 31

. Por ejemplo, la aplicación y el control de la aplicación por parte

de «la inspección del trabajo» se citan específicamente en el Convenio sobre pueblos

indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) 32

, el Convenio sobre las agencias de empleo

privadas, 1997 (núm. 181) 33

, y el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores

domésticos, 2011 (núm. 189) 34

. Otros instrumentos se refieren a los mecanismos

destinados a garantizar la observancia de la legislación nacional a través de, entre otras

medidas, «los sistemas de inspección», sin mención específica o explícita de su carácter

público 35

. El Convenio sobre el trabajo en la pesca, 2007 (núm. 188) dispone que todo

Miembro, «a efectos de establecer un sistema eficaz de inspección de las condiciones de

vida y de trabajo a bordo de los buques pesqueros, podrá facultar, cuando proceda, a

instituciones públicas o a otros organismos a los que reconozca como competentes e

independientes para que efectúen inspecciones y expidan documentos» 36

. El Convenio

sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) asigna específicamente a los

empleadores la obligación de «adoptar todas las disposiciones necesarias para eliminar o

reducir al mínimo los riesgos para la seguridad y la salud presentes en las minas que están

bajo su control» y, en particular, de «asegurar la vigilancia, la evaluación y la inspección

periódica del medio ambiente de trabajo para identificar los diferentes riesgos a que

puedan estar expuestos los trabajadores» 37

.

22. La Declaración sobre la Justicia Social establece que la inspección del trabajo (Convenios

núms. 81 y 129) es una cuestión importante desde el punto de vista de la gobernanza 38

,

reconociendo así que los esfuerzos de aplicación de las autoridades de inspección del

trabajo redundan no sólo mejores condiciones de trabajo para las personas interesadas, sino

también en resultados cuasi-públicos como se señaló anteriormente. La Declaración

reconoce la necesidad de «fortalecer la capacidad de la OIT para apoyar los esfuerzos

desplegados por los Miembros a fin de alcanzar los objetivos de la OIT en el contexto de la

globalización» y determina que la administración y la inspección del trabajo, a través del

tripartismo y el diálogo social, son fundamentales para la consecución de estos objetivos.

También reconoce en particular que la Organización debería:

Adaptar sus prácticas institucionales para mejorar la gobernanza y desarrollar

la capacidad a fin de utilizar de la mejor manera posible sus recursos humanos y financieros ...

con miras a ... establecer nuevas alianzas con entidades no estatales y actores económicos,

tales como las empresas multinacionales y los sindicatos que actúen a nivel sectorial a escala

31 No se pretende interpretar el significado de los instrumentos citados en este párrafo.




35 Por ejemplo, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155),

artículo 9, 1); el Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162), artículo 5, 1); el Convenio sobre

seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167), artículo 35, b); el Convenio sobre seguridad

y salud en las minas, 1995 (núm. 176), artículo. 16, b); el Convenio sobre el trabajo a domicilio,

1996 (núm. 177), artículo 9, 1); y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud

en el trabajo, 2006 (núm. 187), artículo 4, 2), c).


37 Artículo 7, e).

38 Declaración sobre la Justicia Social, Seguimiento de la Declaración, Parte II, A, vi).


mundial a fin de mejorar la eficacia de los programas y actividades operacionales de la OIT,

lograr que les presten su apoyo de manera apropiada y promover por cualquier otro medio

adecuado los objetivos estratégicos de la OIT. Ello se hará en consulta con las organizaciones

nacionales e internacionales representativas de trabajadores y empleadores 39

.

En este contexto es importante y oportuno examinar la cuestión de la relación entre la

inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

23. La Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política

social (Declaración sobre las Empresas Multinacionales) es el punto de referencia para la

labor normativa de la OIT en el ámbito de la RSE 40

. Esta Declaración contiene directrices

destinadas a las empresas multinacionales, los gobiernos y las organizaciones de

empleadores y de trabajadores, pero no indica mediante qué mecanismos específicos han

de aplicarse sistemáticamente dichas directrices o qué medidas han de adoptarse para

garantizar su cumplimiento.

24. En noviembre de 2006, en un documento del Consejo de Administración sobre estrategias

y prácticas en materia de inspección del trabajo, se definieron los principales problemas

que afrontan las inspecciones del trabajo 41

. El Consejo de Administración:

… solicitó a la Oficina que preparara un documento en el que se reseñaran las

modalidades de un programa concreto para ofrecer asesoramiento a las empresas sobre la

aplicación de las normas internacionales del trabajo y la Declaración tripartita de principios

sobre las empresas multinacionales y la política social. Dicho programa podría abarcar, entre

otras cosas, investigaciones sobre las repercusiones y la utilidad de los métodos de supervisión

y evaluación de carácter privado; instrumentos para ayudar a los países a reforzar la

inspección de las cuestiones laborales a escala local; la identificación de oportunidades para el

establecimiento de asociaciones público/privadas en materia de inspección y cumplimiento; la

colaboración con el Centro Internacional de Formación de la OIT para elaborar material de

capacitación para auditores y empresas sobre las normas del trabajo; el asesoramiento y la

orientación sobre los métodos de evaluación que tengan en cuenta los instrumentos de la OIT;

y la determinación de otros posibles servicios en esa esfera 42

.

25. En 2010, la Oficina preparó y presentó al Consejo de Administración un documento en el

que se exponía la orientación que se proponía para la discusión general que se celebraría en

la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2011 43

. El párrafo 32 trata de la

cuestión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación:

La supervisión y el control por una autoridad central también podría extenderse a las

instituciones públicas o privadas que ejerzan actividades similares. En los últimos decenios se

ha observado un considerable aumento de las iniciativas sobre responsabilidad social de las

empresas, especialmente en el contexto de las empresas multinacionales del sector de las

exportaciones, iniciativas que incluyen, por ejemplo, el establecimiento de sistemas privados

de seguimiento y de presentación de informes sobre cuestiones sociales. Dichas iniciativas

pueden ser complementarias del sistema público de inspección y servir para conseguir mejoras

en las condiciones de trabajo. […] Los servicios de inspección del trabajo deberían ser capaces

de trabajar en colaboración con los diferentes actores vinculados al sistema, en el entendido de

39 Declaración sobre la Justicia Social, Parte II, A, v).

40 Documento GB.295/MNE/2/1, párrafo 3.

41 Documento GB.297/ESP/3.

42 Documento GB.297/PV, párrafo 228, a).

43 Documento GB.309/ESP/3.


que la labor de inspección propiamente dicha debería seguir siendo una prerrogativa pública.

Sólo un sistema público de inspección que funcione eficazmente puede garantizar la

credibilidad y la eficacia de las iniciativas de seguimiento privadas, debido, entre otras cosas,

al carácter disuasorio de las posibles sanciones. Al respecto, podría ser útil dar orientación

sobre este particular a las agencias de seguimiento privadas, basándose en las buenas prácticas

existentes.


Capítulo 2. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el mundo actual

26. En el mundo actual, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación son muy

numerosas y variadas. Todas ellas consisten en un proceso de verificación del

cumplimiento de las normas. Difieren entre sí en su grado de formalidad, en las partes

implicadas en sus actividades (incluidas las autoridades públicas) y las funciones

desempeñadas por esas partes y en las consecuencias de sus resultados, entre otras

características. En este capítulo se ofrece una breve descripción de ellas, comenzando con

una amplia clasificación de los tipos diferenciables y finalizando con una observación

sobre las características que todas ellas comparten con la inspección del trabajo.

2.1. Tipos

Autoevaluación (sistemas de gestión)

27. Para empezar, las empresas privadas se esfuerzan por cumplir las normas y

reglamentaciones mediante «sistemas de gestión y control para hacer las cosas bien desde

el principio» 1.

28. Estos esfuerzos suelen pasar desapercibidos para la opinión pública, aunque en las

empresas los interlocutores sociales pueden ser conscientes de ellos. Los sistemas de

gestión establecen un marco de procesos y procedimientos utilizado para garantizar que

una organización pueda realizar todas las tareas necesarias para lograr sus objetivos,

incluido el cumplimiento de las normas públicas o privadas aplicables al lugar de trabajo.

Los sistemas de gestión implican la autoevaluación, que constituye una forma de iniciativa

privada de cumplimiento de la legislación diferente de las que se basan en agentes de

vigilancia específicos internos o externos a las empresas. Mediante los sistemas de gestión

y los procesos de autoevaluación se puede vigilar el cumplimiento de leyes nacionales o

normas privadas; en efecto, este tipo de iniciativa privada no está orientado a un tipo de

norma específico. Los sistemas de gestión y los procesos de autoevaluación pueden

conllevar la realización de diversos tipos de auditoría (que se examinan más abajo), si bien

la auditoría tampoco es un elemento necesario de este tipo de iniciativas privadas; con

todo, como parte de un sistema de gestión o de una autoevaluación, la auditoría es una

buena práctica que puede marcar la diferencia entre estas iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación.

29. Cabe citar los siguientes ejemplos de autoevaluación (sistemas de gestión): la Iniciativa

sobre el algodón (Better Cotton Initiative-BCI) utiliza una herramienta de autoevaluación

participativa en su proceso de evaluación de explotaciones agrícolas 2; el Departamento de

Trabajo y Empleo de Filipinas ha dictado normas de autoevaluación 3; y el Departamento

1 OIT, 2011: Actas Provisionales núm. 30, intervención del Vicepresidente empleador, Conferencia

Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, pág. 22.

2 Véase http://www.bettercotton.org/files/BCSInfoPack/2C_Farm_Assessment_final_eng_ext.pdf


3 Véase http://www.dole.gov.ph/fndr/bong/files/DO%2057-04.pdf [consultado el 19 de septiembre

de 2013].


de Trabajo de los Estados Unidos publica herramientas de autoevaluación 4. En Viet Nam,

el sistema de inspección del trabajo combina dos métodos de vigilancia: los formularios de

autoevaluación rellenados por las empresas y las visitas de inspección tradicionales 5. La

Coalición Ciudadana de la Industria Electrónica (EICC, por sus siglas en inglés) utiliza la

autoevaluación en combinación con auditorías validadas 6

, y la iniciativa de

responsabilidad frente al sida en el lugar de trabajo de AIDS Accountability International

ofrece un método de autoevaluación mediante tarjetas de puntuación para los lugares de

trabajo 7. En ocasiones las empresas hacen públicos sus procesos de autoevaluación

8 o las

listas de verificación de sus autoevaluaciones 9.

Auditorías – internas y externas

30. La auditoría consiste en la sistematización de un proceso de recogida, análisis y

presentación de datos sobre indicadores de cumplimiento de determinadas normas. El

objetivo de la auditoría es obtener conclusiones acerca del cumplimiento de la normativa

sobre la base de datos verificables. Las empresas pueden encargar a sus propios empleados

que lleven a cabo auditorías internas en materia de cumplimiento. Una empresa también

puede contratar a personas no empleadas directamente por ella o incluso a otra empresa

para llevar a cabo una auditoría interna. La auditoría interna puede formar parte de un

sistema de gestión; esto puede evidenciar una práctica idónea, ya que la auditoría interna se

puede realizar sin que existan sistemas establecidos para recibir los resultados de la

auditoría y actuar en consecuencia.

31. A diferencia de la auditoría interna, la auditoría externa es realizada por partes que son

ajenas a la empresa e independientes de ella. Puede tratarse de segundas partes en una

relación comercial, como compradores, o de terceras partes totalmente independientes de

la empresa. La auditoría externa puede realizarse desde cero o para confirmar las

conclusiones de una auditoría interna. Las auditorías efectuadas por actores externos

suelen considerarse más fiables que las realizadas a nivel interno, especialmente cuando se

adoptan medidas para reducir las posibilidades de conflictos de intereses y corrupción.

32. La auditoría interna puede realizarse sobre la base de normas de auditoría públicas o

privadas, ya que el tipo de normas no es una característica definitoria de esta clase de

iniciativa privada de cumplimiento de la legislación. Una auditoría interna basada en

normas públicas puede realizarse como preparativo para una auditoría externa a cargo de

una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación o para una inspección a cargo de

un servicio de inspección del trabajo.

4 Véase http://www.youthrules.dol.gov/for-employers/compliance/grocery/index.htm [consultado el

19 de septiembre de 2013].

5 La presentación de informes de autoevaluación se implantó en virtud de la decisión

núm. 02/2006/QD-BLDTBXH, de 16 de febrero de 2006. Véase el recuadro 3.2 que figura más

abajo.

6 Véase http://www.eicc.info/initiatives04.shtml [consultado el 19 de septiembre de 2013].

7 Véase http://www.aawscorecard.org/ [consultado el 22 de octubre de 2013].

8 Véase, por ejemplo, http://www.novozymes.com/en/investor/sustainability-investment-

facts/Pages/human-rights-and-labor-standards.aspx [consultado el 19 de septiembre de 2013].

9 Véase http://www.hp.com/hpinfo/globalcitizenship/environment/pdf/laborethicsquestionnaire.

pdf [consultado el 19 de septiembre de 2013].


33. Por definición, la transparencia pública no es una característica definitoria de la auditoría

interna ni de la externa, aunque los resultados parciales o completos de las auditorías

internas o externas pueden utilizarse en informes que se hacen públicos. Habida cuenta del

amplio uso y la gran variedad de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

basadas en auditorías, induciría a error citar ejemplos al respecto.

Certificación y etiquetado

34. Mediante la certificación se confirma que una empresa cumple determinadas normas de

referencia. Aunque la certificación puede y suele ser el resultado de una auditoría, el

método utilizado para confirmar el cumplimiento de una norma no es un aspecto

definitorio de la certificación 10

. El carácter continuado de la certificación es un rasgo

determinante de un tipo de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación. Las

iniciativas privadas basadas en la certificación ofrecen al titular de la certificación un modo

reconocido de demostrar el cumplimiento de la normativa a las partes interesadas. La

certificación otorgada a una empresa se considera una garantía de cumplimiento de la

normativa comparable a una verificación de dicho cumplimiento. Cabe señalar el ejemplo

de Dinamarca, que cuenta con un sistema de certificación en materia de seguridad y salud

en el trabajo (SST) que está adquiriendo una dependencia creciente de los enfoques

voluntarios, tal y como prevé la norma OHSAS 1800111

.

35. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en la certificación

dependen de la publicidad y, en última instancia, de su credibilidad. Las certificaciones

suelen expedirse con arreglo a normas privadas que son de dominio público y mediante

métodos de acreditación conocidos 12

. En algunos casos se permite publicar la certificación

mediante el etiquetado del producto. Algunas iniciativas privadas basadas en la

certificación incluyen el control de las instalaciones físicas utilizadas por la empresa y

certifican, por ejemplo, la seguridad en dichas instalaciones. Otras iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación certifican los sistemas de gestión utilizados para velar por

el cumplimiento de las normas relacionadas con las condiciones de trabajo.

36. Cabe citar como ejemplo los procedimientos de elaboración de normas aplicados por la

Organización Internacional de Normalización (ISO) y sus miembros nacionales, algunos

de los cuales se someten a certificación 13

. Además, en las Directrices de la OIT relativas a

10 El proceso de certificación — acreditación — es específico de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación. Existen ejemplos de metodologías de certificación aplicadas por

primeras, segundas o terceras partes.

11 La norma OHSAS 18001 es una especificación de sistemas de gestión de seguridad y salud en el

trabajo reconocida internacionalmente.

12 Las normas ISO se pueden adquirir.

13 Con respecto a la gestión de la calidad, las normas de certificación son: ISO 9001:2008, que

establece los requisitos que debe cumplir un sistema de gestión de la calidad; ISO 9000:2005, que

abarca los conceptos y términos básicos; ISO 9004:2009, que se centra en la forma de lograr que un

sistema de gestión de la calidad sea más eficiente y eficaz; e ISO 19011:2011, que proporciona

orientaciones sobre las auditorías internas y externas relativas a los sistemas de gestión de la

calidad. Véase http://www.iso.org/iso/iso_9000 [consultado el 8 de octubre de 2013]. La OIT y la

ISO firmaron un Acuerdo en agosto de 2013 por el que se establecía un marco de cooperación. En

dicho Acuerdo se señala que las normas de la ISO relacionadas con ámbitos que forman parte del

mandato de la OIT (en adelante, ámbitos de la OIT) deberían respetar y apoyar las disposiciones de

las normas internacionales del trabajo. Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/

groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_222296.pdf.


los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo (ILO-OSH 2001) 14

se hace

un llamamiento para que se formule una política y un marco nacionales acerca del uso de

los sistemas de gestión de la SST. Otros ejemplos son la organización Social

Accountability International, que proporciona la certificación SA8000, así como el FSC 15

.

Fairtrade International es una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación basada

en la certificación y el etiquetado 16

. Care and Fair 17

y GoodWeave (anteriormente

Rugmark) 18

son iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en el

etiquetado que se centran en el trabajo infantil en la industria de las alfombras. La Alianza

Internacional de Acreditación y Etiquetado Social y Ambiental (Alianza ISEAL) es una

organización de coordinación integrada por organismos de normalización y de acreditación

que cumplen los códigos de la Alianza ISEAL en materia de elaboración de normas,

evaluación de impactos y garantía del cumplimiento 19

.

Informes públicos

37. La presentación sistematizada de informes públicos es otro tipo distinto de iniciativa

privada de cumplimiento de la legislación. El hecho de que una empresa haga pública su

situación en materia de cumplimiento de la legislación pública o la normativa privada

permite a la sociedad civil cuestionar la veracidad del contenido de su informe. Este

mecanismo incentiva el cumplimiento, ya que supone un riesgo para la reputación de la

empresa que publica el informe. La existencia de un marco para la presentación de

informes es el rasgo característico de este tipo de iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación; no es necesario que la empresa aplique métodos específicos para garantizar

el contenido de su informe, aunque dichos métodos pueden estar presentes en la iniciativa.

El nivel de visibilidad de la información publicada varía: la publicación en internet

proporciona un alto nivel de visibilidad, mientras que la publicación por otros medios, ya

sea en papel o en formatos no digitales, es menos eficaz.

38. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas utiliza una iniciativa privada de cumplimiento de

la legislación simple, basada en los informes públicos. El informe se denomina

«Comunicación de Progreso».

La publicación de información mediante la Comunicación de Progreso promueve la

transparencia y la difusión de datos, lo que permite a las partes interesadas comprobar que las

empresas cumplen su compromiso con respecto a los principios del Pacto Mundial. También

proporciona a las partes interesadas información que les permite realizar elecciones fundadas

con respecto a las empresas con las que interactúan, ya sea como consumidores, inversores o

empleados. El visto bueno de las partes interesadas es una piedra angular de la misión del

14 Véase http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/WCMS_107727/lang--

en/index.htm.

15 Incluye el «Principio 4: Relaciones con las comunidades — mantenimiento o mejora del bienestar

social y económico de las comunidades locales».

16 Véase http://www.fairtrade.net/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

17 Véase http://www.care-fair.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

18 Véase http://www.goodweave.org/home.php [consultado el 9 de octubre de 2013].

19 Véase http://www.isealalliance.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].


Pacto Mundial de promover la transparencia y la difusión de información como medio de

impulsar el desempeño 20

.

Otros ejemplos son la Iniciativa mundial de presentación de informes (GRI) 21

y la Ley de

Transparencia en las Cadenas de Suministro de California (TISCA) 22

.

Otros enfoques

39. En algunas iniciativas de RSE se recurre a otros mecanismos para ayudar a garantizar el

cumplimiento, con frecuencia en combinación con los enfoques descritos más arriba. La

Iniciativa de Comercio Ético (ETI) y la BCI, por ejemplo, promueven el cumplimiento a

través de la afiliación y del intercambio de enseñanzas y buenas prácticas, bajo la amenaza

de medidas disciplinarias, la denegación de la pertenencia a la organización y la expulsión

en caso de incumplimiento 23

. Para ser miembro de la organización es preciso suscribir el

código de la organización, y su cumplimiento suele controlarse mediante auditorías. La

Campaña Ropa Limpia (CRL) 24

, el Consorcio de los Derechos del Trabajador (WRC) 25

y

el Foro Internacional de Derechos Laborales (ILRF) 26

, entre otras plataformas, son

iniciativas basadas en campañas que realizan labores de investigación y promoción y

campañas de publicidad para «denunciar y deshonrar» a las empresas que no cumplen la

legislación laboral. No es necesario que las empresas hayan suscrito ninguna norma

privada para ser objeto de una campaña. Estos enfoques, en cuanto prácticas aisladas, no se

pueden equiparar directamente con las actividades de inspección del trabajo y, por tanto,

no se abordan en el presente documento, si bien los detonantes operacionales de la difusión

pública, el intercambio de datos sobre buenas prácticas y otros aspectos de su

funcionamiento son potencialmente pertinentes para la discusión de los expertos.

20 Véase http://www.unglobalcompact.org/Languages/spanish/Comunicacixn_de_Progreso.html


21 Véase http://www.globalreporting.org [consultado el 9 de octubre de 2013].

22 Véase http://www.state.gov/documents/organization/164934.pdf [consultado el 13 de octubre

de 2013].

23 Véase http://www.ethicaltrade.org/faqs [consultado el 18 de septiembre de 2013].

24 Véase http://www.ropalimpia.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La CRL consiste en una

red de unas 200 organizaciones y sindicatos de países productores de prendas de vestir cuya

finalidad es detectar problemas y objetivos a nivel local y contribuir a la formulación de campañas

estratégicas para ayudar a los trabajadores a alcanzar sus metas.

25 Véase http://www.workersrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La WRC realiza

evaluaciones en fábricas como respuesta directa a quejas presentadas por trabajadores, así como

evaluaciones proactivas.

26 Véase http://www.laborrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].


Recuadro 1

La participación voluntaria en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la relación con la aplicación de la ley

Teniendo presente la distinción establecida en el presente documento (véase el párrafo 5 más arriba) entre las iniciativas privadas de responsabilidad social y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y, al mismo tiempo, tomando nota de la conexión entre unas y otras, se puede observar que en principio el propio actor empresarial decide el contenido de las responsabilidades sociales voluntarias que desea asumir. En la práctica, la empresa asume responsabilidades sociales empresariales totalmente por propia iniciativa, en respuesta a los llamamientos procedentes del mercado o la sociedad civil — el movimiento del Pacto Mundial de las Naciones Unidas es un buen ejemplo de ello — o como resultado de las condiciones de colaboración con sus asociados comerciales, como en el caso de los proveedores de empresas que ponen énfasis en el cumplimiento de las responsabilidades sociales. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden darse en cada uno de estos contextos.

Aunque se suele decir que la RSE no guarda relación con el cumplimiento de requisitos legales 1, en lo que respecta a las normas laborales existe una coincidencia entre los requisitos legales obligatorios y las normas voluntarias de las que se ocupan las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: las normas privadas suelen solaparse con las públicas, aunque no siempre de forma total o idéntica 2..Así, por ejemplo, el compromiso asumido a nivel privado de no recurrir al trabajo infantil coincide con una ley nacional que prohíbe trabajar a las personas menores de 15 años. Al mismo tiempo, los sistemas establecidos para garantizar el cumplimiento del compromiso privado contribuyen a garantizar el cumplimiento de la legislación nacional, aunque por lo general no lo hagan de manera explícita (ya que esta labor es del dominio exclusivo de la inspección del trabajo).

1 J. Lepoutre, N., Dentchev, A. y Heene, A., 2007: «Dealing with uncertainties when governing CSR policies», en Journal of Business Ethics, vol. 73, y las citas contenidas en él. 2 Buhmann, K., 2006: «Corporate social responsibility: What role for law? Some aspects of law and CSR», en Corporate Governance, vol. 6, núm. 2.

2.2. Características transversales

Ámbito de aplicación

40. Sería incorrecto decir que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se aplican

solo en empresas que producen en el marco de cadenas mundiales de suministro o únicamente

para la exportación. Aunque es difícil recabar datos sobre el número de empresas y

trabajadores abarcados por estas iniciativas privadas, la definición incluyente de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación aglutina potencialmente dentro de su ámbito de

aplicación las iniciativas desarrolladas por un servicio de inspección del trabajo para su uso por

todas las partes interesadas dentro de su ámbito de supervisión, por ejemplo los mecanismos de

autoevaluación. Dicho esto, en general las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación predominan sobre todo cuando existe una deficiencia en materia de cumplimiento

en el lugar de trabajo, junto con la percepción por las empresas privadas de un riesgo para su

reputación; un coeficiente elevado de mano de obra es la característica típica de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación impulsadas por estas consideraciones. A este

respecto, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienden a centrarse en

cuestiones de cumplimiento en empresas o sectores específicos o en una determinada cadena

de suministro, más que velar de forma más general por el cumplimiento de la legislación

laboral en el mercado de trabajo. Con todo, la evolución de la práctica de la RSE, tal vez

impulsada por una necesidad de armonizar mejor las actividades empresariales con las

obligaciones en materia de derechos humanos, ha expandido de forma efectiva las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación desde el sector secundario intensivo en empleo

hasta el sector primario y, por último, el sector terciario de la economía mundial 27

. En la

práctica, esto significa que estas iniciativas se han extendido a los lugares de trabajo de la

27 Smith, G. y Feldman, D., 2013: Company codes of conduct and international standards: An

analytical comparison, vol. 1, Washington, DC, Banco Mundial.


agroindustria y las industrias extractivas (petróleo, minería, silvicultura), la manufactura

intensiva en mano de obra — incluida la industria del vestido y del calzado y los aparatos

electrónicos de consumo —, el sector elaboración y transformación de alimentos y, por último,

el sector de los servicios, como el turismo y las finanzas 28

. Tras examinar el amplio abanico de

normas privadas, el Centro de Comercio Internacional concluyó que, aunque la incidencia y el

alcance de las normas privadas ha aumentado considerablemente durante los últimos años,

estas todavía parecen concentrarse en determinados sectores que comparten expectativas

legales o de consumo (como las frutas y las verduras y hortalizas), en sectores donde son

fácilmente identificables en el producto final (como el café y el cacao), en industrias altamente

extractivas (como la silvicultura o la pesca) o en industrias donde las cadenas de suministro

más breves o las conexiones más estrechas entre comprador y vendedor facilitan su aplicación

(por ejemplo, la industria platanera) 29

.

41. En lo que respecta en primer lugar al sector primario, los códigos, las normas y las

reglamentaciones sobre buenas prácticas agrícolas son directrices formuladas en los

últimos años por la industria alimentaria, organizaciones de productores, gobiernos y

organizaciones no gubernamentales (ONG) para codificar las prácticas agrícolas con

respecto a diversos productos a nivel de las explotaciones 30

. La globalización desencadenó

la evolución del concepto y dio lugar a un creciente número de normas, códigos de

recomendaciones prácticas y programas de certificación en los sectores agrícola y

alimentario. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

(FAO) adoptó por primera vez un enfoque relativo a las buenas prácticas agrícolas en

2005, algunos años después de que se pusieran en marcha las iniciativas privadas 31

.

Actualmente las buenas prácticas agrícolas suelen incluir valores sociales, como la

satisfacción de al menos las necesidades mínimas de los trabajadores agrícolas, el respeto

de las normas internacionales relativas al trabajo infantil y otros requisitos 32

. Los

repertorios de normas relativas a las buenas prácticas agrícolas respecto de los

cuales existen iniciativas privadas basadas en la certificación son

GLOBALG.A.P 33

, China-GAP 34

, India-GAP 35

, BRC-GAP 36

, e ISO 22000 37

.

28 Los factores que motivan al sector financiero podrían ser bastante diferentes de los demás.

29 Centro de Comercio Internacional, 2012: When do private standards work?, Ginebra, pág. 36.

30 Véase http://www.fao.org/docrep/010/ag130e/ag130e12.htm [consultado el 18 de septiembre

de 2013].

31 Véase http://www.fao.org/prods/gap/resources/keydocuments_es.htm [consultado el 9 de octubre

de 2013].

32 Poisot, A.-S., Speedy, A. y Kueneman, E., 2004: Good agricultural practices — a working

concept, documento de trabajo para el taller interno de la FAO sobre buenas prácticas agrícolas,

Roma, 27-29 de octubre de 2004.

33 Tiene un ámbito de aplicación europeo. Las normas sociales se consideran como un elemento

adicional del proceso de certificación, denominado Evaluación de Riesgos en materia de Práctica

Social de GLOBALG.A.P. (GRASP). Véase http://www.globalgap.org/uk_en/what-we-

do/globalg.a.p.-00001/GRASP/ [consultado el 18 de septiembre de 2013].

34 China-GAP es un repertorio de normas relativas a la inocuidad de los alimentos que utiliza

iniciativas privadas basadas en la auditoría y la certificación y que incluye normas sociales. El

Gobierno emprendió la elaboración del repertorio de normas, y actualmente su aplicación corre a

cargo de organismos de certificación acreditados de carácter privado.


42. Además de los mecanismos relacionados con las buenas prácticas agrícolas, las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación también abordan directamente la sostenibilidad

social en los sectores agrícolas, como las dirigidas a las industrias de producción de

plátanos 38

, café 39

, algodón 40

, azúcar 41

y cacao 42

, además de la acuicultura 43

.

43. Los productos del sector de la manufactura respecto de los cuales existen iniciativas privadas

de cumplimiento de la legislación siguen la pauta descrita en el párrafo 40 que precede.

44. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación también abarcan el sector de los

servicios, incluidos el turismo y las telecomunicaciones. Otras iniciativas privadas de esta

índole se centran en temas tales como la consideración de los mecanismos del ciclo de la

vida para la aplicación de políticas ambientales 44

, la producción de productos agrícolas

orgánicos y otras finalidades 45

.

Ejemplos regionales fundamentales

45. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación están presentes en casi todas las

regiones del mundo. Las diferencias regionales dependen del tipo de actividad económica

en la región y del grado de desarrollo económico y de integración en los mercados

mundiales, los cuales fomentan con frecuencia la RSE y las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación conexas. Existen iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación dondequiera que se produzcan productos agrícolas para la exportación, donde

se extraigan minerales, árboles u otros bienes agrícolas, donde se fabriquen prendas de

vestir, calzado, aparatos electrónicos de consumo, juguetes y productos químicos, donde

existan zonas francas industriales y donde la intensidad de la mano de obra y el valor de

marca formen parte de la cadena de suministro productiva. Así, los ejemplos

fundamentales de cualquier región o país se basan en la actividad económica pertinente.

35 Véase http://www.qcin.org/documents/GAP/INDIAGAP-FINAL.pdf [consultado el 18 de

septiembre de 2013]. Aborda principalmente la seguridad y la salud de los trabajadores.

36 La Norma Mundial de Seguridad Alimentaria del Consorcio de Minoristas Británicos (British

Retail Consortium Global Standard for Food Safety) se centra en la formación, los equipos de

protección y la higiene personal; se basa en auditorías por terceros y en el etiquetado.

37 La norma ISO/TS 22002-1:2009 se centra en la manufactura de alimentos e incluye normas de

certificación de los establecimientos relacionadas con la salud y la seguridad de los trabajadores.

38 Rainforest Alliance (certificación basada en auditorías, etiquetado de productos).

39 Asociación 4C (certificación basada en auditorías).

40 Iniciativa sobre el algodón (Better Cotton Initiative) (autoevaluación y auditoría).

41 Iniciativa sobre la caña de azúcar (Better Sugar Cane Initiative) (auditoría por terceros y

etiquetado).

42 Iniciativa Internacional del Cacao (International Cocoa Initiative).

43 Consejo de Gestión de la Acuicultura (Aquaculture Stewardship Council) (certificación y

etiquetado).

44 ABNT Ecolabel (etiqueta de certificación, Brasil).

45 AFRISCO (certificación, Sudáfrica); BioSuisse (certificación agrícola y etiquetado).


Aunque actualmente no existen cifras mundiales verificables a este respecto 46

, se puede

esbozar un panorama general de la situación para su examen por los expertos tripartitos.

46. Así, por ejemplo, en África, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

predominan en el sector de la producción agroindustrial 47

, las industrias extractivas 48

y, en

menor medida, la manufactura, aunque el abastecimiento global por parte de marcas de

ropa y calzado en empresas de África Meridional y Septentrional conlleva para estas

últimas obligaciones con respecto a la RSE y a las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación 49

. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen una

presencia importante en los sectores económicos primarios de América Latina 50

, aunque,

como ocurre en África, también se implantan allí donde exista un abastecimiento global de

prendas de vestir y calzado 51

. En Asia, las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación suelen prevalecer en la manufactura, seguida de la agroindustria y los sectores

extractivos. El predominio de las economías informales y de las denominadas economías

«tradicionales» en estas regiones, donde la producción está integrada solo parcialmente en

los mercados mundiales, significa que la inspección del trabajo es el único proceso de

vigilancia del cumplimiento para esta gran parte de la población activa.

47. En Europa y América del Norte, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

basadas en la autoevaluación y la presentación de informes tal vez sean más frecuentes que

en otras regiones. Las empresas privadas con sede en estos continentes y los gobiernos de

los países afectados han sido importantes motores a escala mundial de iniciativas de RSE,

46 Según una organización que organiza campañas de defensa de los derechos de los trabajadores,

cada año se realizan decenas de miles de estas auditorías [sociales], bien en forma de controles

internos de las empresas, bien en forma de verificaciones independientes por terceros (normalmente

una empresa auditora), y añade que la auditoría social es actualmente una industria importante.

Véase http://www.labourbehindthelabel.org/news/item/641-social-audits-turning-a-blind-eye.

47 Por ejemplo, la producción de cacao y cacahuetes en África Occidental, de tabaco en África

Meridional y de café, té y flores en África Oriental.

48 Por ejemplo, las industrias de extracción de diamantes, oro, uranio, bauxita, acero, aluminio,

cobre, platino y carbón en todas las subregiones del continente, ampliamente abarcadas por

iniciativas de RSE con iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas.

49 Aproximadamente el 55 por ciento de los responsables de compras de las principales marcas de

ropa y calzado consideran que, en los próximos cinco años, el África Subsahariana cobrará

importancia para las estrategias de abastecimiento de sus empresas. Esto conlleva que los códigos

de conducta de la industria del vestido adquirirán una importancia cada vez mayor para la región, en

comparación con las iniciativas agroindustriales. Véase McKinsey & Company, 2013: The global

sourcing map – Balancing cost, compliance, capacity: McKinsey's Apparel CPO Survey 2013.

50 En América Latina, la RSE y sus iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas

están implantadas en gran parte de la producción de bienes agrícolas, por ejemplo café, té, algodón,

plátanos y especias.

51 Los principales productores mundiales de marcas de ropa se abastecen en países de América Latina, si

bien la región concentra solo en torno al 14 por ciento del comercio total de prendas de vestir, textiles y

ropa con los Estados Unidos, su principal comprador natural en cuanto a cercanía geográfica y tendencias

de consumo. Algunos productores importantes de prendas de vestir a escala mundial se abastecen en

Colombia, la República Dominicana, El Salvador, Haití, Honduras, México, Nicaragua y el Perú. Véase

Lamson-Hall, P., 2012: Sourcing in Latin America: Strategies, obstacles, and opportunities.


con sus iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. La Comisión

Europea fomenta por norma la RSE a través de sus políticas exteriores 52

.

Principales actores

48. Las estructuras de gestión empresarial son consideradas como las principales protagonistas

en la formulación de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Con todo, los

actores de la cultura actual del cumplimiento empresarial incluyen a un amplio abanico de

participantes externos al lugar de trabajo propiamente dicho, entre ellos sindicatos,

asociaciones de empleadores, asociaciones de compradores, ONG e incluso autoridades

públicas.

49. En lo que respecta en primer lugar al origen de las normas y de sus iniciativas privadas

conexas, podemos identificar una serie de organizaciones privadas de normalización 53

y

órganos industriales (únicos o múltiples) 54

que han elaborado normas con iniciativas privadas

conexas en materia de cumplimiento de la legislación. Por lo general, estos órganos no

colaboran con otras partes interesadas en los procesos de elaboración de las normas, aunque es

posible que dicha colaboración se haga más frecuente 55

. Estos órganos normativos pueden

establecer o no iniciativas privadas para vigilar la aplicación de sus normas; de hecho, los

sistemas de la ISO y muchos otros sistemas se basan en una segregación de las actividades

normativas y de las actividades de vigilancia de la aplicación de las normas 56

. Los grupos

integrados por múltiples partes establecen normas y vigilan su aplicación, y se distinguen por

hacer partícipes en sus actividades a un gran abanico de partes interesadas, como grupos de

consumidores, organizaciones de trabajadores, sindicatos, grupos de sensibilización y otros

grupos 57

. Algunas organizaciones internacionales como las Naciones Unidas 58

y la OCDE 59

y

52 Comisión Europea: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité

Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones 2011. COM (2011) 681 final.

53 Por ejemplo, la ISO y sus organizaciones nacionales de normalización.

54 Como el Consejo Internacional de la Industria del Juguete (ICTI), el programa de Producción

Acreditada Mundialmente Responsable (WRAP), el Consorcio de Minoristas Británicos (BRC), la

Iniciativa para la Responsabilidad Social de la Empresa (BSCI) y la red de Intercambio ético de

datos de proveedores (SEDEX).

55 La elaboración de normas completamente unilateral no es probablemente la mejor práctica en la

actualidad. «En la medida en que las lagunas de gestión constituyen la raíz de la problemática de los

derechos humanos y las empresas, las respuestas eficaces deben encaminarse a reducir esas lagunas.

Pero las medidas individuales, ya las adopten los Estados o las empresas, pueden verse constreñidas

por la dinámica de la competitividad que acabamos de describir [en la fuente]. Por tanto, se

necesitan planteamientos más coherentes y concertados. El marco ‹proteger, respetar y remediar›

puede ayudar a todos los actores sociales — gobiernos, empresas y sociedad civil — a reducir las

consecuencias negativas para los derechos humanos producidas por estos desajustes». Asamblea

General de las Naciones Unidas y Consejo de Derechos Humanos, 2008: Proteger, respetar y

remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos humanos, Informe del

Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las

empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie, Ginebra, Naciones Unidas,

párrafo 17.

56 Véase http://www.iso.org/iso/home/standards/certification.htm [consultado el 25 de septiembre de

2013]. Este principio se aplica a las organizaciones nacionales de normalización afiliadas a la ISO, y

también es aplicado, por ejemplo, por Fairtrade International y GLOBALG.A.P.

57 Como la FLA, la ETI, Fairwear y otras organizaciones.


varias instituciones financieras internacionales también son actores importantes, ya que

introducen normas e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas en las

operaciones empresariales.

50. Los agentes de vigilancia del cumplimiento de la legislación 60

— ya se trate de gestores

locales (en el caso de las autoevaluaciones y de la presentación de informes), de auditores

internos o externos a la empresa, etc. — trabajan en primera línea de las iniciativas

privadas que velan por el cumplimiento de la legislación. La calidad de su trabajo se ve

afectada por quienes los contratan, por quienes pagan por sus servicios, por las condiciones

en las que desarrollan sus labores de evaluación del cumplimiento, por la formación y

experiencia que tienen y por otros factores.

51. Los asociados comerciales de las empresas examinadas mediante iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación también desempeñan un papel primordial en el

funcionamiento de estas últimas. Para garantizar que en las cadenas mundiales de

suministro se cumplan las normas sociales, es necesario acordar con los asociados

comerciales que forman parte de la cadena de suministro condiciones que se ajusten a las

normas privadas y a sus mecanismos conexos de vigilancia del cumplimiento.

Actualmente, casi todas las marcas mundiales o empresas multinacionales insisten a sus

proveedores en la necesidad de cumplir la normativa y ofrecer una garantía de

cumplimiento.

52. Las organizaciones de defensa de los derechos de los consumidores, de las personas y de

los trabajadores y los grupos de sensibilización, tanto dentro como fuera del país de origen

de la empresa, también desempeñan un papel determinante como guardianes de la RSE

señalando posibles fallos y deficiencias en el funcionamiento de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación. Constituyen una importante fuente de motivación para las

iniciativas privadas y el cumplimiento.

53. Cuando los sindicatos locales e internacionales y los movimientos de trabajadores se

implican en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, adoptan un papel

protagónico. También ejercen una función de vigilancia, frecuentemente junto con otros

grupos de la sociedad civil.

Participación de los interlocutores sociales

54. Como ocurre con casi todos los demás aspectos de las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación, las modalidades de participación de los empleadores y los trabajadores en

su diseño, aplicación y seguimiento varían enormemente en función de la política aplicada

por el titular de la iniciativa.

55. En lo que respecta a los empleadores y los productores, cabe señalar que, en general, los

proveedores mundiales no participan en la elaboración de las normas e iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación conexas con respecto a las cuales adquieren una obligación

privada. Esta falta de participación es uno de los problemas de los sistemas normativos

58 Mediante el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, con sus iniciativas privadas basadas en la

autoevaluación y la presentación de informes.

59 Mediante sus Directrices sobre las empresas multinacionales y su mecanismo de aplicación

consistente en puntos nacionales de contacto.

60 Mediante esta expresión se hace referencia a un abanico de actores que tienen en común el hecho

de juzgar el cumplimiento.


privados y puede debilitar la influencia que se ejerce sobre la formulación de normas privadas a

nivel mundial 61

. En lo que respecta a los trabajadores, les puede resultar difícil participar en la

formulación de normas (que suelen ir acompañadas de una iniciativa privada de de

cumplimiento). La labor de promoción realizada en los últimos años puede haber propiciado

una mayor participación de las organizaciones de trabajadores dentro del grupo más amplio de

la sociedad civil que participa en la elaboración de normas privadas 62

.

56. El proceso conocido como «entrevista a los trabajadores» es característico de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en auditorías; la

participación real de los representantes de los trabajadores en las iniciativas privadas es en

general mucho menos frecuente. Con todo, se pueden encontrar casos de participación de

organizaciones de trabajadores en la elaboración de metodologías para realizar auditorías

sociales 63

. La credibilidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y

su capacidad para utilizar fuentes de información con miras a identificar deficiencias en

materia de cumplimiento están en juego en este proceso. Al ejercer su función de

vigilancia, las organizaciones de trabajadores pueden influir en la credibilidad de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, incluso cuando no están

directamente implicadas en su aplicación 64

.

57. Los comités conjuntos de trabajadores y directivos son un rasgo común de las

actividades de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación. Dichos comités se pueden constituir por prescripción o

recomendación legislativa. De igual modo, las iniciativas de RSE prescriben o

recomiendan la constitución de comités conexos. La naturaleza del comité u otro

órgano puede depender del tamaño de la fuerza de trabajo de la empresa o de la

finalidad para la cual se establece dicho comité u órgano. Por supuesto, las empresas

pueden crear libremente sus propios foros internos de diálogo. El funcionamiento y la

finalidad de estos comités también varían. En algunos casos se centran en cuestiones

específicas, como por ejemplo la SST o le mejora del lugar de trabajo. La relación que

guardan con el proceso de inspección del trabajo o con las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación reviste interés para el presente estudio. En algunos

casos, estos comités tienen derecho a participar directamente en la tarea de vigilancia;

en otros casos tienen derecho a pedir que se realice dicha vigilancia, y en otros a

participar en las actividades de seguimiento o de subsanación de deficiencias 65

.

61 Por ejemplo, Neilson, J. y Pritchard, B., 2007: «Green coffee? The contradictions of global

sustainability initiatives from an Indian perspective», en Development Policy Review, vol. 25,

núm. 3.

62 Justice, D. W., 2002: Corporate social responsibility: Challenges and opportunities for trade

unionists.

63 Véase http://www.inditex.com/annual_report/es/index.html [consultada el 19 de septiembre de

2013].

64 Institute for Crisis Study and Alternative Development Strategy, 2011: «The impact of corporate

social responsibility on workers and trade unions in Indonesia», en CSR Research Paper Series,

Hong Kong, Asia Monitor Resource Center.

65 Arrigo, G., Casale, G. y Fasani, M.: A guide to selected labour inspection systems (with special

reference to OSH), Ginebra, OIT; Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo,

2012: Worker participation practices: A Review of EU-OSHA case studies, Luxemburgo; Agencia

Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2013: Analysis of the determinants of workplace

occupational safety and health practice in a selection of EU member states, Luxemburgo.


Marco temporal

58. La frecuencia de las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación varía en función tanto del tipo como de la naturaleza específica de la iniciativa.

Los sistemas de gestión, por ejemplo, funcionan en principio de forma continuada e

incluyen la realización de autoevaluaciones periódicas y la introducción de las

correcciones sugeridas en el proceso de gestión. Las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación basadas en auditorías, en la certificación y el etiquetado y en informes

públicos suelen comenzar con una primera actividad, secundada por actividades periódicas

de seguimiento. La evaluación de riesgos se utiliza en ocasiones para determinar el

objetivo y la frecuencia de una actividad de una iniciativa privada de cumplimiento de la

legislación, sobre la base del riesgo percibido tanto en la empresa como en el país donde

esta última opera.

59. En general, la cantidad de actividades periódicas realizadas en el marco de iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación en todo el mundo es considerable. Una

importante empresa con sede en los Estados Unidos y que se abastece a nivel mundial

indicó en su informe sobre responsabilidad ciudadana corporativa de 2010 que había

realizado o recibido más de 70 000 evaluaciones de establecimientos desde la puesta en

marcha en 1996 de su programa sobre el cumplimiento de las normas internacionales del

trabajo 66

. Otra empresa de prendas de vestir con sede en Europa y que se abastece a escala

mundial indicó que en 2012 había efectuado 3 513 auditorías de fabricantes y

proveedores 67

. Una empresa mundial de aparatos electrónicos con sede en Asia informó de

al menos 2 545 autoevaluaciones de proveedores y de 1 795 encuestas o auditorías sobre el

terreno únicamente en 2012 68

.

Participación de las instituciones públicas

60. En la práctica, las instituciones públicas (incluida la inspección del trabajo) no suelen

participar directamente en las actividades realizadas en el marco de iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación. Se exceptúan los casos en que las autoridades públicas han

sido decisivas para que las iniciativas sean operativas o cuando en el marco de las propias

iniciativas se encomienda a las instituciones públicas una función esencial en el

mecanismo de vigilancia del cumplimiento.

61. En los países escandinavos, los gobiernos participan regularmente en la formulación y

supervisión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. En Dinamarca,

por ejemplo, esto se lleva a cabo a través del sistema de certificación de la SST

mencionado más arriba. Por su parte, Singapur es un ejemplo de país en el que las

autoridades públicas logran que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

sean operacionales, ya que el Ministerio de Mano de Obra alienta a las empresas a realizar

inspecciones periódicas para detectar deficiencias en materia de seguridad y salud en el

66 Véase http://(corporate.disney.go.com/citizenship2010/supplychain/overview/internationallabor

standards/ [consultado el 19 de septiembre de 2013].

67 Véase http://www.inditex.com/annual_report/es/index.html [consultado el 19 de septiembre de

2013].

68 Véase http://www.samsung.com/us/aboutsamsung/sustainability/suppliers/download/Samsung_

sr_2012_Supplier_CSR_FINAL.pdf [consultado el 19 de septiembre de 2013].

http://(corporate.disney.go.com/citizenship2010/supplychain/overview/internationallabor%20standards/

http://(corporate.disney.go.com/citizenship2010/supplychain/overview/internationallabor%20standards/

http://www.samsung.com/us/aboutsamsung/sustainability/suppliers/download/Samsung_


lugar de trabajo 69

. En otros lugares, las empresas privadas pueden realizar evaluaciones

técnicas que se pueden utilizar voluntariamente para establecer una presunción de

cumplimiento de una norma pública o privada por medio de una certificación privada.

62. En las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden

participar otras instituciones públicas. Por ejemplo, el Sistema de Vigilancia del Trabajo

Infantil de Ghana conlleva el seguimiento de la asistencia a las escuelas, labor en la que

participan las instituciones públicas de educación básica y formación profesional 70

. La

policía y las instituciones de bienestar social de Ghana y de otros países también participan

en las actividades de vigilancia del trabajo infantil, y su metodología ha sido utilizada por

actores privados para contribuir a luchar contra las prácticas del trabajo infantil y el trabajo

forzoso.

Mecanismos financieros

63. Los costos incurridos por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación suelen

ser sufragados por las empresas en cuestión, en particular cuando la inspección del trabajo

no está operativa, no es fiable o no puede satisfacer las necesidades de cumplimiento de las

empresas de que se trate (por ejemplo mediante la prestación de servicios de

asesoramiento). Los costos de las iniciativas privadas basadas en la expedición de

certificados suelen ser sufragados por la empresa que potencialmente se beneficiará de la

certificación. Los costos de las auditorías externas que se han de realizar en el marco de las

condiciones de colaboración entre asociados comerciales son sufragados bien por el

comprador, bien por el vendedor.

2.3. Consecuencias del incumplimiento

64. En principio, las repercusiones que se derivan del incumplimiento deberían conducir a una

mejora del cumplimiento. Teniendo en mente el amplio abanico de iniciativas privadas en

este ámbito, debería ser posible clasificar las consecuencias del incumplimiento en

consecuencias comerciales o privadas, por un lado, y consecuencias no comerciales o

públicas, por otro. La consecuencia pública más clara del incumplimiento sería la remisión

del caso a las autoridades de inspección del trabajo, suponiendo que la norma incumplida

pueda equipararse a una ley o reglamentación nacional; las autoridades de inspección del

trabajo podrían decidir entonces imponer sanciones económicas o penales 71

. La

consecuencia comercial más frecuente es la terminación de un contrato o relación

empresarial, lo que repercute de forma efectiva en la demanda del producto. Ambos tipos

de medidas coercitivas tienen como finalidad estimular el cumplimiento.

69 Véase http://www.mom.gov.sg/workplace-safety-health/worker-workplace-surveillance/

workplace-inspections/Pages/default.aspx [consultado el 1.º de octubre de 2013].

70 Véase http://www.cocoainitiative.org/images/stories/pdf/National_Reports/Ghana/ghana_child_

labour _montoring_system.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013].

71 El cálculo económico del cumplimiento aplicado a los salarios mínimos se ha definido como una

función — en el supuesto de que todos los demás factores permanezcan invariables — de los costos

previstos del pago del salario debido frente al costo previsto del incumplimiento, entendiendo este

último concepto como la probabilidad de ser descubierto y tener que pagar una multa frente a la

probabilidad de no ser descubierto y pagar salarios inferiores al salario mínimo obligatorio.

Ashenfelter, O. y Smith, R., 1979: «Compliance with the Minimum Wage Law», en Journal of

Political Economy, vol. 87, núm. 2, págs. 333-350.

http://www.mom.gov.sg/workplace-safety-health/worker-workplace-surveillance/

http://www.cocoainitiative.org/images/stories/pdf/National_Reports/Ghana/ghana_child_


65. Las medidas coercitivas pueden tener consecuencias tanto públicas como privadas. Por

ejemplo, en el sector de las exportaciones de Camboya, la asociación de fabricantes de

prendas de vestir y productos textiles puede adoptar, en caso de incumplimiento, medidas

para excluir a una empresa infractora de la lista de exportadores habilitados. En la práctica,

los trabajadores y los sindicatos pueden presentar directamente al Ministerio de Comercio

quejas relativas al incumplimiento de las normas laborales por una de las empresas

pertenecientes a la Asociación de Fabricantes de Prendas de Vestir de Camboya (GMAC).

Si el Ministerio considera dicha queja justificada, puede optar por suspender la licencia de

exportación de la empresa infractora. Otro ejemplo es el de la industria de fabricación de

prendas de vestir de los Estados Unidos. La legislación de los Estados Unidos establece

que los servicios de inspección del trabajo tienen la facultad de embargar los productos

fabricados en violación de la legislación laboral. Cuando los productos son embargados

como resultado de infracciones detectadas mediante la inspección pública del trabajo, la

autoridad de inspección del trabajo acuerda directamente con el comprador de las prendas

de vestir en cuestión que adopte disposiciones de vigilancia respecto de todos sus

contratistas de producción actuales y futuros. Así, el ejercicio de la facultad estatal de

interrumpir el flujo de mercancías fomenta un control privado más amplio de los

contratistas a través de la vigilancia de los compradores 72

.

66. Las consecuencias también pueden ser de tipo promocional, de nuevo con la intención de

mejorar el cumplimiento. Entre los ejemplos de consecuencias positivas cabe citar el

fortalecimiento de la capacidad para promover el cumplimiento sostenible y la facilitación

de asesoramiento acerca de las causas fundamentales del incumplimiento. Tanto las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como los servicios de inspección del

trabajo recurren a estas consecuencias no coercitivas; estos enfoques se examinan más

adelante en el presente documento.

67. Las disposiciones relativas a las consecuencias del incumplimiento suelen estar

estrechamente relacionadas con los incentivos para fomentar la participación en las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Las iniciativas privadas que están

integradas en actividades de inspección del trabajo tienen que mantener un equilibrio entre

la incentivación de la participación y el logro del cumplimiento; el hecho de imponer

directamente sanciones a las empresas que participan de forma voluntaria en una iniciativa

privada de cumplimiento de la legislación desincentiva dicha participación. Algo similar

sucede con las sanciones comerciales: el cese inmediato de las relaciones comerciales

cuando se detecta un incumplimiento ha sido por lo general contraproducente para

fomentar un cumplimiento sostenible en las cadenas mundiales de suministro. La

subsanación de las deficiencias detectadas por una iniciativa privada tiene que

recompensarse mediante la continuación de la relación con los clientes. Asimismo, la

relación entre la imposición de sanciones por incumplimiento en el marco de una iniciativa

privada, por un lado, y el impulso efectivo de las malas prácticas soterradas en lugares de

trabajo no vigilados, por otro, es extremadamente compleja. Aunque apenas existen datos a

este respecto, la complejidad de los fenómenos en cuestión y de cualquier posible

investigación basada en datos objetivos puede hacer que este aspecto de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación y de la política de sanciones resulte imposible

de determinar.

72 Weil, D. y Mallo, C., 2007: «Regulating labour standards via supply chains: Combining

public-private interventions to improve workplace compliance», en British Journal of Industrial

Relations, vol. 45, núm. 4. Es un ejemplo de aumento de los costos de los bienes privados (prendas

de vestir) para fomentar la adquisición de bienes públicos (cumplimiento), lo que repercute en el

cálculo económico del cumplimiento.


68. Teniendo en cuenta el carácter voluntario de la mayoría de las iniciativas privadas

de cumplimiento de la legislación, parece apropiado establecer mecanismos de

subsanación basados en la conciliación para los casos de incumplimiento. La Fair

Labour Association (FLA) cuenta con un proceso de presentación de quejas por

terceros destinado a examinar denuncias específicas y verificables de

incumplimiento de su Código de Conducta del Lugar de Trabajo. El proceso se basa

esencialmente en la determinación de los hechos, la publicación y la conciliación y se ha

utilizado en muchas ocasiones 73

. En el procedimiento no se establece ningún recurso

específico. En las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales se prevén

puntos nacionales de contacto cuya función es básicamente conciliadora.

Recuadro 2

El cumplimiento como productor de bienes públicos y privados

El funcionamiento adecuado de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación provoca, entre otros efectos, a) la mejora de las condiciones de trabajo para los trabajadores, en la empresa y en general (inculcando una «cultura del cumplimiento»); b) el cumplimiento de las reglamentaciones públicas y privadas, del que se benefician los funcionarios estatales y los auditores de las iniciativas privadas (que obtienen respeto y ven reforzada su autoridad, entre otras cosas); y c) la mejora de la reputación de la marca y de la empresa (la cual beneficia a las marcas y los fabricantes, ya que aumenta la cuota de mercado, permite establecer precios altos y mejora potencialmente la productividad y la satisfacción de los trabajadores, entre otras cosas). Si los resultados de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se analizan en estos términos — esto es, como bienes públicos o privados 1 —, es posible identificar los factores que incentivan el cumplimiento. Si, por ejemplo, los niveles de remuneración de los inspectores del trabajo son tan bajos que éstos no pueden mejorar su situación social independientemente de cómo realicen su trabajo, existen muchas probabilidades de que ni siquiera cumplan con sus responsabilidades. Los productores que trabajan para marcas mundiales que se ven obligados a respetar códigos privados de conducta para poder acceder al cliente preferirán que su cumplimiento se reconozca públicamente más que de forma privada, ya que un reconocimiento público les puede dar acceso a nuevos clientes con ideas afines. En igualdad de condiciones, se preferirá un sistema público de certificación frente a uno privado. Si un servicio de inspección del trabajo pudiera producir — con fondos públicos (o públicos y privados) — bienes de cumplimiento privados de la misma calidad que los que se supone que producen las iniciativas privadas, estas últimas serían redundantes.

La adaptación de las condiciones de los servicios de inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación para reflejar los distintos tipos posibles de bienes o «productos de cumplimiento» puede contribuir a mejorar la cantidad y la calidad de estos distintos bienes. Puede resultar útil considerar la relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación desde esta perspectiva, tomando nota de las diferentes motivaciones para producir diferentes tipos de bienes, con el fin de elaborar enfoques que mejoren la producción de bienes públicos y, al mismo tiempo, producir los bienes privados necesarios para motivar a los actores privados (véase el ejemplo que figura en el párrafo 64) 2.

1 Un bien público tiene dos características. En primer lugar, su consumo por un consumidor no afecta o reduce su consumo por otro consumidor (los consumidores no compiten por el producto). En segundo lugar, un consumidor del producto no puede impedir que otro lo consuma (el bien no es exclusivo). Una lista estándar de bienes públicos incluiría la paz, el estado de derecho, el aire limpio, un sistema de derechos de propiedad y de ejecución de contratos, los sistemas de comunicación y transporte, la belleza, el conocimiento o los faros. Un bien privado genera competencia y es exclusivo. Una hogaza de pan es un bien privado; su posesión por una persona impide que otra persona la posea y reduce las reservas de pan de las que otras personas pueden abastecerse. En la vida real, los bienes no son totalmente públicos o privados; un faro puede ser de titularidad privada (bien privado), pero su haz de luz es un bien público. El pago adecuado de los salarios es un bien privado, mientras que su reconocimiento público (en el contexto de la inspección del trabajo o de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación) es un bien semiprivado (ya que produce beneficios públicos y privados). 2 Se puede consultar más información sobre el análisis de la RSE y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en lo que respecta a los bienes públicos y privados en Besley, T. y Ghatak, M., 2007: «Retailing public goods: The economics of corporate social responsibility», Journal of Public Economics, vol. 91, núm. 1; Young, S. B.: CSR and public goods, http://www.cauxroundtable.org/newsmaster.cfm?&menuid=99&action=view&retrieveid=65 [consultado el 10 de octubre de 2013].

73 Véase http://www.fairlabor.org/transparency/complaints-investigations [consultado el 27 de

septiembre de 2013].


2.4. Características comparables de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

69. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación — independientemente de

su tipo — presentan algunas características comunes, aunque en grados diferentes. En

función de estas características y de los resultados que persiguen, los distintos tipos de

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se pueden comparar y contrastar.

Esto resulta útil para examinar la relación existente entre las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo, en tanto en cuanto los procesos

de inspección del trabajo también posean esas características 74

.

70. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden examinarse y

compararse en cuanto a su transparencia pública (o su falta de transparencia, esto es, su

secretismo). Al ser privadas, estas iniciativas tienen la opción de hacer o no públicos todos

los aspectos de su funcionamiento. Además de un funcionamiento adecuado, se percibe

una correlación positiva entre la transparencia y la apertura, por un lado, y la credibilidad

ante las partes interesadas, por otra. La información publicada puede referirse a las normas

cuyo cumplimiento se vigila, los métodos utilizados para la vigilancia, la frecuencia, los

resultados y las consecuencias de la vigilancia, y otros aspectos. En cuanto actividad

pública, la inspección del trabajo se lleva a cabo en principio con una gran transparencia y

puede ofrecer un alto grado de credibilidad. La transparencia de la inspección del trabajo

puede verse constreñida, por ejemplo, por la falta de financiación para elaborar informes,

por la importancia atribuida a la confidencialidad de los resultados, por prácticas poco

éticas en materia de inspección del trabajo y por factores similares.

71. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen una característica

operativa que las hace externas o internas a la empresa. El hecho de que una iniciativa

privada sea interna a la empresa permite subsanar las deficiencias en materia de

cumplimiento con el fin de «hacer las cosas bien desde el principio», tal y como dijo el

Vicepresidente empleador en la 100.ª reunión de la CIT (véase el párrafo 27 más arriba).

Las iniciativas privadas externas a la empresa tienen un mayor potencial de independencia

y objetividad. Los procesos de inspección del trabajo son externos por definición, lo que

les confiere potencialmente una gran independencia y objetividad.

72. Dado que todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación miden el respeto

de una norma, se puede observar la coherencia o incoherencia de las normas examinadas

con respecto a la legislación y las reglamentaciones nacionales, esto es, la normativa cuyo

cumplimiento vigilan las autoridades nacionales de inspección del trabajo. Las empresas

multinacionales que se abastecen a escala mundial y venden a mercados mundiales han

divulgado, difundido y aplicado iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que

comparan las prácticas con las normas internacionales. La medición con respecto a una

norma internacional aumenta el prestigio de una iniciativa privada de cumplimiento de la

legislación, aunque la incoherencia de las propias normas puede representar en la práctica

un desafío para las iniciativas privadas en este proceso. El resultado para la inspección del

74 La clasificación que se ofrece en el presente documento permite establecer una comparación entre

las inspecciones del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación; esto no es

posible con las clasificaciones más tradicionales de las iniciativas de RSE que figuran en los

estudios al respecto, como la siguiente clasificación establecida por la OCDE: 1) códigos de

conducta empresariales, 2) iniciativas multilaterales, 3) sistemas de certificación y etiquetado,

4) códigos tipo, 5) iniciativas sectoriales, 6) iniciativas de inversión socialmente responsable, y

7) acuerdos marco internacionales (OCDE, 2009: «Overview of selected initiatives and instruments

relevant to corporate social responsibility», en Annual report on the OECD guidelines for

multinational enterprises 2008: Employment and industrial relations).


trabajo es similar: la medición del cumplimiento de las leyes y reglamentaciones

nacionales que se ajustan a las normas internacionales aumenta el prestigio de la autoridad

de inspección del trabajo.

73. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden brindar asesoramiento

en el contexto de la evaluación del cumplimiento 75

. Al igual que la inspección del trabajo,

las iniciativas privadas pueden evitar examinar y corregir las causas fundamentales del

incumplimiento y dejar que la dirección de la empresa se encargue de diagnosticarlas. Se

ha sugerido que una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación puede alcanzar

resultados mejores y más sostenibles si adopta un enfoque basado en la detección de

deficiencias y la facilitación de asesoramiento 76

. Se han observado resultados similares

para la inspección del trabajo 77

.

74. Por último, como se ha señalado más arriba, todas las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación conllevan consecuencias derivadas del cumplimiento o, en su caso, del

incumplimiento. Las consecuencias del incumplimiento se perciben en la esfera comercial,

ya en el propio mercado — impuestas por el posible usuario final o consumidor — o en la

relación comercial — impuestas por el asociado empresarial preocupado por su reputación,

que actúa bien para mejorar el cumplimiento, bien para desvincularse del incumplimiento.

75. El aviso previo es una característica distintiva fundamental de las auditorías y las

inspecciones (esto no afecta a las iniciativas privadas basadas en la autoevaluación o la

presentación de informes). Algunas iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

conllevan la realización de visitas no anunciadas por los auditores. La metodología

aplicada suele consistir en un examen de la documentación y un recorrido por el

establecimiento de producción. Las entrevistas al personal directivo son habituales, y

también se realizan con frecuencia a los trabajadores, aunque no siempre se prevén

entrevistas privadas con estos últimos.

75 La prestación de asesoramiento es la característica en la que se basa la distinción realizada en los

estudios sobre la materia entre el modelo angloamericano y el modelo francoíbero de inspección del

trabajo. El enfoque angloamericano de la aplicación de la legislación laboral es inflexible y

burocrático. Los agentes encargados de aplicar la legislación se encuentran distribuidos en

diferentes servicios burocráticos con competencias limitadas. Se supone que tienen que seguir las

reglas establecidas en todo momento. Por tanto, no pueden conciliar los objetivos en ocasiones

incompatibles de la creación (o preservación) del empleo y la calidad del empleo. En el modelo

francoíbero, los inspectores no sólo ofrecen a los propietarios de las empresas que incumplen la

normativa la oportunidad de corregir sus infracciones antes de iniciar acciones judiciales contra

ellas, sino que también les proporcionan asesoramiento a lo largo del proceso — y, de esta forma,

cubren los costos del cumplimiento sin minar las perspectivas de inversión, creación de empleo y

crecimiento. Véase Schrank, A. y Piore, M., 2007: «Norms, regulations, and labor standards in

Central America», en Serie Estudios y Perspectivas, núm. 77. La idea contenida en el concepto de

RSE de «cumplimiento sostenible» — en comparación con los resultados menos sólidos y más

temporales de la vigilancia del cumplimiento — se basa en la premisa de que una iniciativa privada

de cumplimiento de la legislación se complementa con una función de asesoramiento y orientación

en el marco de la iniciativa de RSE.

76 Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons

from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology.

77 Pires, R., 2008: «Cómo hacer realidad la ley. Métodos y logros de la inspección del trabajo

brasileña», en Revista Internacional del Trabajo, vol. 127, núm. 2-3.


Capítulo 3. Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

76. En algunos casos, los gobiernos han prestado un apoyo directo a las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación alentando, autorizando o recurriendo activamente a este

tipo de iniciativas para supervisar la conformidad con las normas públicas. En estos casos,

resulta pertinente hablar de «gobernanza» pública. Los gobiernos también han prestado un

apoyo indirecto a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, fomentando

iniciativas de responsabilidad social de las empresas que, en muchos casos, contienen

características propias de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación;

como se verá, algunas de estas características son más claras que otras. En los casos de

apoyo indirecto (relacionado con la RSE), la expresión «gobernanza» pública puede no ser

adecuada para describir la relación entre políticas públicas e iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación. No está claro qué tipo de apoyo predomina, si bien el

apoyo indirecto a través de la promoción de la RSE tiende a ser más visible. Sea como

fuere, a continuación se examinan estos dos tipos de relaciones entre actores públicos y

privados 1.

Recuadro 3.1

Externalización de funciones relativas a la inspección del trabajo e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

En algunos casos, los gobiernos han externalizado a empresas privadas determinadas funciones de inspección, por lo general funciones técnicas especializadas como la realización de pruebas con sustancias o materiales. Esta solución permite que los gobiernos en cuestión respeten sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 81, por cuanto siguen siendo responsables de velar por el cumplimiento de la legislación, y, al mismo tiempo, emplean a terceros bajo unas condiciones contractuales que prevén la supervisión por parte de las autoridades públicas y la posibilidad de realizar una validación independiente de los resultados a fin de garantizar que no se producen abusos. Estos tipos de acuerdos no se consideran iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Tampoco se consideran alianzas de colaboración público-privadas dado que, por definición, no existe contraprestación económica por la prestación de servicios sino que los recursos públicos y privados se integran en una empresa conjunta.

Por ejemplo, la República Unida de Tanzanía organizó recientemente una convocatoria para que los particulares presentaran sus manifestaciones de interés para trabajar, en régimen contractual y para la Autoridad de Seguridad y Salud en el Trabajo, como proveedores privados de servicios de inspección en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo 1. La oferta tenía como fin encontrar inspectores de instalaciones eléctricas, fábricas, en materia de higiene laboral y del sector de la construcción, funcionarios médicos y personal de enfermería/personal auxiliar de enfermería. En todos los casos, se establecía una remuneración «basada en un porcentaje de las sumas recaudadas durante las inspecciones, sobre la base de la tasa acordada en aquel momento en concreto» 2.

1 En una evaluación reciente de las necesidades, la OIT observó que, en la República Unida de Tanzanía continental, los puestos especiales están reservados para lo que se conoce como inspectores «privados». De hecho, se trata de especialistas técnicos contratados por la OSHA con contratos de duración determinada para que lleven a cabo labores de vigilancia en su ámbito de especialidad, si bien no están facultados para sancionar o perseguir. Su actuación se limita a informar sobre la situación en materia de seguridad y salud en el trabajo de las empresas de su rama de especialidad. Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---lab_admin/documents/publication/wcms_144184.pdf, pág. 37. 2 http://www.osha.go.tz/downloads/Private-Inspectors-Announcement.pdf [consultado el 9 de octubre de 2013].

1 En este caso, la conceptualización que se hace en Europa del enfoque semipúblico o privado como

vía para lograr una mejor regulación podrían interpretarse como fenómenos análogos.


3.1. Apoyo directo a través de marcos legislativos, reglamentarios y de políticas

77. Existen numerosos ejemplos de servicios de inspección del trabajo que incorporan a su

labor elementos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación similares a los

modelos de autoevaluación 2. En algunos casos, los actores del sector privado emplean de

manera autónoma herramientas que les ha facilitado la autoridad pública como medio para

mejorar la vigilancia del cumplimiento de la normativa en su propia empresa o empresas,

principalmente en la esfera de la seguridad y salud en el trabajo. Por ejemplo, el

Departamento de Empresas y Regulación Profesional de Florida ha publicado un

«instrumento de autoevaluación que permite [a las empresas] evaluar … las iniciativas de

aplicación de la legislación en materia de trabajo infantil [a fin de elaborar] un plan de

acción que incluya medidas correctivas que ellas mismas pueden llevar a la práctica para

dar cumplimiento a la ley» 3. El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos ofrece

distintas herramientas de autoevaluación para evaluar el cumplimiento de las normas en

materia de trabajo infantil 4 y de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Los

Programas de Protección Voluntaria (VPP) de la Administración de Seguridad y Salud

Ocupacional (OSHA) de los Estados Unidos de América identifican a los empleadores y a

los trabajadores del sector privado y de las agencias federales que han aplicado sistemas

efectivos de gestión de la seguridad y la salud y que mantienen, en sus respectivos

sectores, una tasa de lesiones y enfermedades que se sitúa por debajo de la media nacional

de la Oficina de Estadísticas del Trabajo 5. En los programas voluntarios participan unos

2 358 empleadores 6. Los participantes en los Programas de Protección Voluntaria están

exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos

programas.

78. En España, el Programa Voluntario de Reducción de Accidentes (PREVEA) se dirige a las

empresas con una tasa de siniestralidad laboral superior a la media. El Programa, que se

puso en marcha en 2008, establece un marco de colaboración con las empresas para poner

en marcha un programa formal y sujeto a un calendario fijo que se centra en las causas

profundas de los siniestros anteriores, en cuya elaboración han intervenido las autoridades

2 Para otros ejemplos, véase Vega, M. L. y Robert, R., 2013: Labour inspection sanctions: Law and

practice of national labour inspection systems, Ginebra, OIT, pág. 40.

3 Véase http://www.myfloridalicense.com/dbpr/reg/childlabor/DivisionofRegulationChildLabor.html


4 Véase http://www.youthrules.dol.gov/for-employers/compliance/grocery/index.htm [consultado el

19 de septiembre de 2013].

5 Los empleadores, los trabajadores y la OSHA colaboran proactivamente en los VPP para evitar

accidentes mortales, lesiones y enfermedades sobre la base de un sistema centrado en: la prevención y el

control de los riesgos; un análisis del lugar de trabajo; la capacitación; y el compromiso de la dirección y

la implicación de los trabajadores. Para participar en los programas, los empleadores deben presentar una

solicitud a la OSHA y someterse a una rigurosa evaluación in situ por parte de un equipo de profesionales

de la seguridad y la salud. A los solicitantes representados por una unidad de negociación se les exige el

apoyo de una organización sindical. Los participantes en los VPP se someten periódicamente a un nuevo

examen (no antes de tres años ni después de cinco) a fin de permanecer en el programa. Los participantes

en los VPP están exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos

programas. https://www.osha.gov/dcsp/vpp/index.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].

Herramienta detallada del programa: http://www.in.gov/dol/files/vpp_kit.pdf [consultado el 20 de

septiembre de 2013].

6 Véase https://www.osha.gov/dcsp/vpp/sitebystate.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].


públicas. La participación en el programa es voluntaria: la implicación de los interlocutores

sociales en las empresas se materializa a través de la elaboración y la puesta en práctica de

un subprograma de mejora. Durante los 24 meses por espacio de los cuales se prolonga el

plan de acción, la autoridad de inspección del trabajo no lleva a cabo visitas planificadas ni

evalúa las sanciones relacionadas con las deficiencias de desempeño detectadas sobre las

que se está trabajando; las inspecciones que se realizan durante ese período son

simplemente una respuesta a un siniestro o una queja. Así, la compañía está sujeta a un

sistema de control basado en la colaboración, y no en las sanciones. La aplicación del

subprograma de mejora está supervisada.

Recuadro 3.2

Autoevaluaciones «voluntarias» frente a autoevaluaciones «obligatorias»: el caso de Viet Nam

Viet Nam ha adoptado un informe de autoevaluación en virtud del cual los empleadores deben responder a un cuestionario y enviarlo a la autoridad de inspección del trabajo competente. El empleador y el representante sindical (en aquellos casos en los que se ha establecido una organización sindical en la empresa) deben firmar el informe una vez cumplimentado. Las violaciones identificadas en la autoevaluación y señaladas en el cuestionario no resultan necesariamente en una visita de seguimiento de la inspección o en una sanción. En 2011, el organismo pertinente encargado de la inspección del trabajo en Hanoi envió 640 formularios de autoevaluación, de los que le fueron devueltos 523; en Ciudad de Ho Chi Minh, se enviaron 8 531 formularios y se recibieron 2 642. Los empleadores que no devuelven los formularios de autoevaluación se incluyen en el plan anual de inspección para una visita de seguimiento. Asimismo, aquellos informes de los que se desprende la existencia de infracciones graves (162 en 2011) reciben un tratamiento prioritario a fin de organizar una visita de inspección para el año siguiente 1.

El cumplimiento del programa es obligatorio en tanto en cuanto la no presentación de un informe de autoevaluación acarrea una inspección. Así, el programa podría interpretarse como un mecanismo para dar prioridad a las inspecciones tradicionales en el lugar de trabajo respecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

1 Oficina Internacional del Trabajo, Programa sobre Administración e Inspección del Trabajo, 2012: Technical memorandum: Viet Nam labour inspection needs assessment, Ginebra, OIT.

79. En Filipinas, además de las inspecciones periódicas y de las visitas de asesoramiento

técnico, el Ministerio de Trabajo y Empleo promueve el cumplimiento voluntario como

enfoque complementario a las iniciativas para garantizar el cumplimiento de la normativa

laboral en el lugar de trabajo 7. Los establecimientos que cumplen con la normativa general

en materia de empleo, con las normas de seguridad y salud en el trabajo y con otros

mecanismos laborales vigentes pueden obtener un sello de excelencia si se inscriben

voluntariamente en un Programa de Incentivos para el Cumplimiento. Dicho programa:

… fomenta el cumplimiento voluntario de la normativa laboral: a) reconociendo

debidamente e incentivando toda iniciativa empresarial que tenga como objetivo garantizar el

cumplimiento voluntario de la legislación laboral así como a las empresas que hayan aplicado

normas más estrictas mediante la concesión de un Sello de Excelencia Tripartito para sus

productos y el establecimiento; o b) prestando asistencia a una empresa que infrinja la

normativa laboral a través de programas de capacitación y de asistencia técnica a fin de que

cumpla los requisitos legalmente establecidos; cuando lo haga, tanto el establecimiento como

sus productos recibirán la certificación tripartita correspondiente y/o un Sello de Excelencia

Tripartito, en función de cada caso.

Un total de 128 empresas se inscribieron en el programa a partir del 6 de diciembre de

2012, fecha en que el Secretario de Trabajo y Empleo lo puso en marcha oficialmente;

otras 220 empresas han solicitado el Certificado Tripartito de Cumplimiento de las Normas

7 Véase http://site.clkss.org.ph/resources/policies/administrative-issuances/guidelines-on-the-

implementation-of-the-incentivizing-compliance-program [consultado el 20 de septiembre de 2013].


del Trabajo de primer nivel. Según el comunicado de prensa pertinente, el Programa de

Incentivos para el Cumplimiento «... es una reforma institucional incluida en el Plan de

Trabajo y Empleo de Filipinas 2011-2016 y tiene por objetivo la convergencia y la

integración de los programas sobre cumplimiento de las normas del trabajo a fin de

fortalecer la autorregulación y el cumplimiento voluntario de las normas del trabajo entre

las empresas del país» 8. El Programa se desplegará a lo largo de un período de cuatro

años, a partir del último trimestre de 2012. En aquellos casos en los que se expidan

certificados, las inspecciones del trabajo se llevarán a cabo solamente tras la recepción de

una queja.

80. En Brasil, el Pacto Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo es un proceso

paralelo a las inspecciones del trabajo, en virtud del cual las empresas se comprometen a

acabar con el trabajo forzoso en sus operaciones y su cadena de suministro, así como a

cesar toda transacción comercial con aquellas empresas en las que se haya detectado

empleo de trabajo forzoso y que figuren en la lista que publica al respecto la autoridad de

inspección del trabajo 9. Este proceso mejora las iniciativas de aplicación de la ley de la

inspección del trabajo y propaga los efectos disuasorios de dichas iniciativas entre las

empresas que no han sido objeto de una inspección o una investigación directas.

81. En sentido general, las alianzas de colaboración público-privadas son acuerdos en los que

se combinan recursos públicos y privados (recursos humanos, recursos financieros,

sistemas, etc.) en un plan de acción concertado para llevar a cabo una iniciativa de interés

común, por lo general una iniciativa cuyos beneficios sean públicos o cuasi-públicos. La

colaboración de la OIT con la industria del cacao en la lucha contra el trabajo infantil en

los países productores de cacao del África Occidental se considera una alianza de

colaboración público-privada en tanto en cuanto los compradores han financiado el empleo

de los conocimientos técnicos de la OIT para el desarrollo del mecanismo de iniciativa

privada de cumplimiento de la legislación que se emplea en los países proveedores.

Resulta interesante comprobar que, en un ejercicio reciente que se ha llevado a cabo para la

Federación Sindical Europea de Servicios Públicos (FSESP) y cuyo fin era elaborar un

mapa de los servicios de inspección del trabajo, no se encontró en ninguno de los 15 países

examinados ningún ejemplo que pudiera calificarse claramente como una alianza de

colaboración público-privada 10

, una conclusión que conviene señalar a tenor de las

políticas de la Unión Europea que fomentan el estudio de nuevas formas de regulación.

8 Véase http://www.dole.gov.ph/secondpage.php?id=3384 [consultado el 1 de febrero de 2013].

9 Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/

genericdocument/wcms_189835.pdf y http://reporterbrasil.org.br/2013/07/brazils-dirty-list-names-

and-shames-companies-involved-in-slave-labour/ [consultado el 1.º de octubre de 2013].

10 Syndex, 2012: A mapping report on labour inspection services in 15 European countries,

Bruselas, Federación Sindical Europea de Servicios Públicos. No obstante, el Secretario General de

la FSESP lanza una advertencia: «Recientemente, la OIT ha mostrado su preocupación por el papel

cada vez mayor del sector privado en las inspecciones del trabajo, por cuanto es una amenaza para

los sólidos principios de la independencia y la neutralidad del sector público. Si bien el informe no

ha encontrado indicios de participación del sector privado en los países examinados, las medidas de

austeridad actuales podrían acentuar este riesgo», pág. 5.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/


82. En China, la norma CSC9000T para la industria textil y de la confección es una norma

de 2005 sobre sistemas de gestión, elaborada bajo los auspicios del Estado y con la

participación de las partes interesadas, que incluye unos requisitos para los sistemas de

gestión de las empresas e impone una serie de garantías en materia de vigilancia del

cumplimiento a modo de auditoría interna y externa 11

. Esta norma fue la primera que se

elaboró en China y parece reflejar un cambio en la política gubernamental, que ha

abandonado su pasividad respecto de las iniciativas de responsabilidad social de las

empresas para adoptar un papel más activo al respecto a fin de mantener la competitividad

de las empresas chinas en los mercados mundiales 12

.

3.2. Apoyo indirecto mediante la promoción de la RSE, la obligación de presentar informes y los acuerdos comerciales

83. Es un hecho conocido que los gobiernos han apoyado de distintas maneras las iniciativas

sobre RSE, en los planos local, nacional e internacional 13

. Algunas de estas iniciativas

están directamente relacionadas con iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

En otros casos, como se verá más adelante, los gobiernos establecen requisitos que

determinan las características y el funcionamiento de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación 14

.

84. Por ejemplo, los gobiernos se han valido de sus buenos oficios para reunir a las partes

interesadas a fin de establecer iniciativas y organizaciones de RSE que cuentan con

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. La creación de la

Asociación para el Trabajo Justo (FLA) es fruto de una iniciativa que se puso en práctica

durante el mandato de Bill Clinton en 1997.

85. El Gobierno de la India publicó en 2011 una guía nacional voluntaria sobre las

responsabilidades sociales, ambientales y económicas de la empresa. Se trata de un

conjunto de directrices «diseñadas para ser utilizadas por todas las empresas,

independientemente de sus dimensiones, del sector al que pertenezcan o del lugar donde se

encuentren», y «se espera que todas las empresas de la India, incluidas las empresas

11 El texto puede consultarse en http://www.csrchina.net/page-566.html. El resumen está disponible

en: http://search.standardsmap.org/assets/media/ChinaSocialComplianceforTextileApparelIndustry

CSC9000T/English/AtAGlance_EN.pdf [consultado el 11 de octubre de 2013].

12 Chen, T. y Mark-Herbert, C.: Identified opportunities and challenges in CSR certification: The

case of CSC9000T in China’s textile industry, documento de referencia para el 22.º Simposio y Foro

Mundial Anual sobre Gestión Internacional de las Agroindustrias y las Industrias Alimentarias,

Shanghai, junio de 2012; Gugler, P. y Shi, J. Y.J., 2009: «Corporate social responsibility for

developing country multinational corporations: Lost war in pertaining global competitiveness?», en

Journal of Business Ethics, núm. 87.

13 OCDE: 1) Instrumentos internacionales elaborados y acordados formalmente por gobiernos

(Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la

OIT (Declaración sobre las Empresas Multinacionales) y las Líneas Directrices de la OCDE);

2) iniciativas internacionales elaboradas por organismos intergubernamentales (Pacto Mundial de

las Naciones Unidas, normas medioambientales y sociales de la Corporación Financiera

Internacional (CFI)); 3) iniciativas internacionales refrendadas por gobiernos (normas de la ISO y la

GRI), y 4) iniciativas nacionales elaboradas y refrendadas por gobiernos.

14 Gond, J.-P., Kang, N. y Moon, J., 2011: «The government of self-regulation: On the comparative

dynamics of corporate social responsibility», en Economy and Society, vol. 40, núm. 4.

http://search.standardsmap.org/assets/media/ChinaSocialComplianceforTextileApparelIndustry


multinacionales que operan en el país, se esfuercen por acatarlas. La guía incluye normas

laborales como parte de su Principio 3, según el cual las empresas deberían promover el

bienestar de todos los asalariados», y menciona varios principios y derechos fundamentales

en el trabajo entre sus «elementos básicos». En las directrices para aplicar los principios y

sus elementos básicos se prevén actividades de autoevaluación y supervisión por terceros,

auditoría y presentación de informes 15

.

86. En derecho público, la obligación de las empresas de someterse a auditorías financieras y

publicar ciertos datos es un componente de los regímenes tributarios, pero también una

herramienta de gobernanza empresarial; los accionistas tienen derecho a pedir a terceros

que verifiquen la situación financiera de empresas de capital público y cotizadas en bolsa.

En agosto de 2012, el Gobierno federal de los Estados Unidos promulgó una ley aplicable

a las empresas que son propiedad del Estado, están cotizadas en bolsa en los Estados

Unidos y manufacturan productos que requieren minerales procedentes de zonas de

conflicto — minerales de la República Democrática del Congo o de países limítrofes —

para sus operaciones o su producción, y a las empresas que explotan minas en los Estados

Unidos. La divulgación de estas informaciones especializadas requiere, en el primer caso,

la presentación de un informe que ha de someterse a una auditoría privada independiente y

que describa, entre otras cosas, las medidas adoptadas para actuar con la debida diligencia

en la fuente de responsabilidades y en la cadena de custodia de esos minerales 16

. En el

caso de las minas, los operadores deben divulgar información sobre las infracciones en

materia de seguridad y salud, lo cual incluye una enumeración de las infracciones

detectadas, las resoluciones y las notificaciones que hayan recibido de la Autoridad de

Seguridad y Salud en las Minas (MSHA). La empresa también debe revelar si ha recibido

de la MSHA resoluciones sobre situaciones de peligro inminente o notificaciones que

indican que una mina viola o podría haber violado de manera continuada las normas

obligatorias de seguridad y salud. Los minerales procedentes de zonas de conflicto se

utilizan ampliamente en aparatos electrónicos de consumo, automóviles y otros

productos 17

. Estas disposiciones para la presentación de informes no incluyen requisitos

sustantivos adicionales sobre las cuestiones laborales de que se trata, a saber, el trabajo

forzoso y otras violaciones de los derechos humanos en el caso de los minerales

procedentes de zonas de conflicto, y la seguridad de las minas en el caso de los operadores

de las minas, y han sido objeto de críticas. Funcionan como una alerta potencial para los

consumidores y los inversionistas que les indican cómo es la situación de los derechos en

el lugar de trabajo y los derechos humanos en las empresas de producción.

15 Gobierno de la India, Ministerio de Asuntos Corporativos, 2011: National voluntary guidelines of

social, environmental & economic responsibilities of business, Nueva Delhi. Esta guía se ha

inspirado en iniciativas privadas y no contiene ninguna referencia específica a la OIT ni a sus

normas.

16 Título XV de la Ley Dodd-Frank de reforma de Wall Street y de protección del consumidor,

artículo 1502; http://www.sec.gov/spotlight/dodd-frank/speccorpdisclosure.shtml [consultado el 9

de octubre de 2013].

17 Ibíd., artículo 1503.


87. Dinamarca, Francia, Suecia, los Países Bajos y España han adoptado disposiciones que

obligan a las empresas más grandes a incluir información de carácter social y

medioambiental en sus informes anuales, o a publicar informes sobre la RSE, pero no

prevén medidas de control de la aplicación ni sanciones por el incumplimiento de la

normativa 18

. Estas obligaciones brindan un apoyo similar a las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación en la medida en que las partes interesadas pueden exigir

que las empresas se atengan a las declaraciones consignadas en los informes requeridos 19

.

88. Todos los vendedores minoristas y fabricantes que operan en el estado de California, en

Estados Unidos, con ingresos brutos anuales de 100 millones de dólares o más en todo el

mundo deben divulgar a través de un sitio web todas las informaciones previstas en la Ley

Californiana de Transparencia de las Cadenas de Suministro (TISCA). El minorista o

fabricante debe indicar si aplica cinco medidas específicas diseñadas para impedir la trata

de personas en las cadenas de suministro de las empresas 20

. La TISCA no prevé sanciones

explícitas en caso de incumplimiento.

89. Por lo que se refiere a las iniciativas regionales, la Comisión Europea (CE) renovó su

estrategia en materia de RSE en 2011, subrayando, entre otras cosas, el papel de las

autoridades públicas. La CE advirtió que «el desarrollo de la RSE deben liderarlo las

propias empresas. Los poderes públicos deben desempeñar un papel de apoyo ofreciendo

una combinación inteligente de medidas voluntarias y, en caso necesario, de acciones

reguladoras, por ejemplo para promover la transparencia, incentivar en el mercado un

comportamiento responsable de las empresas y asegurarse de que estas deben rendir

cuentas». No se hace referencia directa a las inspecciones del trabajo ni a iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación relacionadas con la RSE. La CE observó que

«las empresas participan a menudo en procesos de autorregulación o corregulación, por

18 Steurer, R., 2010: «The role of governments in corporate social responsibility: Characterising

public policies on CSR in Europe», en Policy Sciences, vol. 43, núm. 1. Para mayores informaciones

sobre las disposiciones adoptadas en Dinamarca (en inglés), véase http://csrgov.dk/legislation

(consultado el 6 de septiembre de 2013). Véase también Comisión Europea, párrafo 4.5.

19 Varios gobiernos europeos han promovido indirectamente la RSE exigiendo a las empresas que

negocian en bolsa que publiquen informes anuales sobre sus prácticas sociales y medioambientales

y alentando, o en algunos casos, exigiendo, a los fondos públicos de pensiones que tomen en

consideración las prácticas sociales y medioambientales de las empresas al adoptar decisiones sobre

sus inversiones (sin cursiva en el original inglés). Vogel, D., 2010: «The private regulation of global

corporate conduct: Achievements and limitations», en Business & Society, vol. 49, núm. 1.

20 Se llevan a cabo verificaciones de las cadenas de suministro de productos para evaluar y abordar

los riesgos de trata de seres humanos y de esclavitud; se realizan auditorías de los proveedores para

evaluar si cumplen las normas de la empresa que prohíben la trata de seres humanos y la esclavitud

en las cadenas de suministro; se exige a los «proveedores directos» que certifiquen que los

materiales incorporados en el producto están en conformidad con la legislación relativa a la

esclavitud y la trata de seres humanos del país o los países en los que tienen actividades; se aplican

normas y procedimientos internos de rendición de cuentas a los asalariados o a los contratistas que

no respetan las normas de la empresa que prohíben la esclavitud y la trata de seres humanos; los

asalariados de la empresa y de la dirección con responsabilidades directas en la gestión de la cadena

de suministro reciben una formación sobre la trata de seres humanos y la esclavitud, en particular

con respecto a la mitigación de los riesgos de las cadenas de suministro. La TISCA entró en vigor el

1.° de enero de 2012.


ejemplo con códigos de conducta sectoriales sobre cuestiones sociales pertinentes para el

sector en cuestión» 21

.

90. Los acuerdos comerciales también han promovido eficazmente el establecimiento de

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, relacionadas a menudo con la

inspección del trabajo. Los ejemplos más claros son los acuerdos concertados con los

Estados Unidos. En el plano bilateral, el acuerdo comercial entre los Estados Unidos y

Jordania (véase el párrafo 116) ha tenido una incidencia directa en el establecimiento de

una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación en Jordania. Un acuerdo unilateral

ha tenido efectos importantes en Haití. Este país obtiene beneficios comerciales derivados

de la Ley sobre las Oportunidades de Haití en el Hemisferio Mediante el Fomento de las

Asociaciones de Colaboración (Ley HOPE II) 22

y de la Ley que rige el Programa de

Impulso Económico para Haití (Ley HELP), que son leyes de Estados Unidos. La Ley

HOPE II, que fue adoptada en 2008, permite importar a Estados Unidos en franquicia

arancelaria un número limitado de prendas de vestir procedentes de Haití. La Ley HELP

prevé, entre otras cosas, la extensión hasta 2020 de las preferencias en virtud de la Ley

HOPE II. Para acogerse al régimen de las Leyes HOPE II/HELP, Haití debe establecer un

servicio de ombudsman independiente para cuestiones laborales, que ha de ser nombrado

por el Presidente en consulta con los interlocutores sociales. En el terreno, Better Work

Haití está aplicando las medidas de asistencia técnica previstas en las Leyes HOPE

II/HELP, con el apoyo financiero de los Estados Unidos, a partir de versiones adaptadas de

los modelos de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación utilizados en otros

programas por país de Better Work 23

.

3.3. Función de la inspección del trabajo (colaboración, supervisión, etc.)

91. En el Convenio núm. 81 se dispone que «la autoridad competente deberá fomentar «la

cooperación efectiva de los servicios de inspección … con instituciones privadas, que

ejerzan actividades similares». Las inspecciones del trabajo pueden desempeñar, por

ejemplo, un papel de supervisión a través de disposiciones que exijan el registro, la

certificación o la autorización de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación,

o a través de mecanismos de consulta más informales.

92. En el sector marítimo existe un modelo de iniciativa intergubernamental internacional que

requiere una certificación. Desde mediados del siglo XVIII hay sociedades de clasificación

privadas que establecen normas y realizan actividades de supervisión, y que por tanto

desempeñan una función esencial de evaluación del cumplimiento en este sector. El sistema de

sociedades de clasificación es básicamente voluntario, pero su labor tiene muchas

repercusiones en derecho público y privado. La novedad más reciente en este ámbito de las

actividades de cumplimiento es la adopción del Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006

21 En el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor», de 2003, Diario Oficial núm. C 321 de

31 de diciembre de 2003: «Se entiende por autorregulación la posibilidad de que los agentes

económicos, los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones

adopten para sí directrices comunes de ámbito europeo (en particular, códigos de conducta o

acuerdos sectoriales)», y «Se entiende por corregulación el mecanismo por el que un acto legislativo

comunitario habilita para la realización de los objetivos definidos por la autoridad legislativa a las

partes interesadas reconocidas en el ámbito de que se trate (en particular, los agentes económicos,

los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones)».

22 Véase http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACN939.pdf [consultado el 11 de octubre de 2013].

23 Véase http://betterwork.org/global/?page_id=316 [consultado el 11 de octubre de 2013].


(MLC). En él se refunden 37 convenios marítimos de la OIT en los que se abordan las

condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar, y se introduce un mecanismo innovador

que comprende incentivos para la ratificación y el cumplimiento del Convenio. Por ejemplo,

los Miembros ratificantes deberían verificar, a través de un sistema eficaz y coordinado de

inspecciones periódicas, medidas de supervisión y otras medidas de control, que los buques que

enarbolan su pabellón cumplen los requisitos del Convenio. La labor de inspección debería

estar a cargo de un número suficiente de inspectores calificados o de «organizaciones

reconocidas» autorizadas a llevar a cabo inspecciones bajo el control del sistema de inspección

público. Tras la realización de este tipo de inspección periódica se expide un «certificado de

trabajo marítimo». El certificado se complementa con una declaración de conformidad laboral

marítima (firmada por la autoridad competente) en la que se indican los requisitos previstos en

el Convenio en relación con las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar y se

enumeran las medidas adoptadas por los armadores para garantizar el cumplimiento de los

requisitos a bordo del buque o de los buques de que se trata. El certificado de trabajo marítimo

y la declaración de conformidad laboral marítima se consideran como pruebas del

cumplimiento de los requisitos del Convenio relacionados con las condiciones de trabajo y de

vida de la gente de mar a bordo del buque. Por consiguiente, las inspecciones en los puertos

deberían limitarse normalmente a examinar el certificado y la declaración, salvo en

circunstancias excepcionales. Este sistema se complementa con un mecanismo de presentación

de quejas fácilmente accesible que obliga a los Estados ratificantes a investigar y subsanar las

situaciones de no conformidad, y un procedimiento de presentación de quejas a bordo. Cuando

se detectan casos de no conformidad, el Convenio autoriza a los inspectores del Estado del

puerto a adoptar varias medidas, incluida la inmovilización del buque en el puerto hasta que se

subsane el problema.

93. Desde 1997, México autoriza y supervisa la evaluación del cumplimiento de las

normas sobre seguridad y salud en el trabajo mediante unidades de verificación

privadas aprobadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). Estas

unidades de verificación expiden un certificado para las empresas en el cual se

reconoce oficialmente que cumplen la normativa. Las empresas pueden contratar a una

unidad de verificación para que lleve a cabo una inspección y rinda un informe sobre

su conformidad con la normativa ante las autoridades pertinentes. Las unidades de

verificación que operan por instrucciones de la STPS deben cumplir los requisitos

aplicables a los inspectores del Gobierno. Los empleadores tienen derecho a presentar

pruebas a estas unidades, como lo hacen cuando se trata de inspectores del Gobierno.

Los informes de verificación pueden utilizarse para demostrar el cumplimiento de la

normativa, con lo cual las empresas quedan eximidas de una inspección del Gobierno.

Las unidades de verificación requieren una acreditación que puede suspenderse por

incumplimiento de las normas profesionales pertinentes. Las unidades de verificación

contribuyen con recursos de inspección privados a la labor de las autoridades

gubernamentales para hacer cumplir la normativa, pero no remplazan a las autoridades

nacionales de inspección y control del cumplimiento 24

.

94. En Ontario, Canadá, la legislación autoriza la creación de comités de empresa mixtos sobre

seguridad y salud en ciertas empresas agrícolas 25

. Los miembros del comité deben realizar

inspecciones en el lugar de trabajo una vez al mes, a menos que el Ministerio de Trabajo

estipule otra cosa. Se ha establecido un sistema de certificación de los miembros del

24 Véase Arrigo, Casale y Fasani.

25 Explotaciones de producción de setas, cultivos en invernadero, producción de lácteos, ganadería

porcina, bovina y aviar, que emplean regularmente por lo menos a 20 trabajadores. Véase

http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pdf/farming_jhsc.pdf [consultado el 25 de septiembre

de 2013].


comité mixto, que los autoriza a realizar inspecciones especiales. Las autoridades

pertinentes inspeccionan los lugares de trabajo, y los miembros de los comités mixtos

tienen la posibilidad de acompañar a los inspectores públicos cuando llevan a cabo todas

las inspecciones e investigaciones 26

.

Recuadro 3.3

Retos y oportunidades para acercar las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación a las autoridades de inspección del trabajo:

Un ejemplo de Nueva Zelandia

Extracto del documento «Practical proposals for improving the Department of Labour’s approach to high hazard industries» («Propuestas prácticas para mejorar el enfoque aplicado por el Departamento de Trabajo a las industrias de alto riesgo»):

Los órganos de inspección tienen una relación directa con los operadores del sector del petróleo, lo cual es comprensible porque cada operador debe obtener un certificado de conformidad de un órgano de inspección reconocido. Debido a esta relación directa entre los operadores y los servicios de inspección de terceras partes, el Departamento de Trabajo se ha desentendido de estos órganos de inspección. Es una situación desafortunada porque estas entidades tienen mucha información acerca de prácticas tecnológicas seguras, modelos de prácticas óptimas e ideas sobre aspectos técnicos y operativos.

Los órganos de inspección tienen experiencia y son grandes conocedores de la industria porque están presentes en ella, a diferencia del Departamento de Trabajo. Será beneficioso poder construir una relación con estos órganos y permitirles ayudar al Departamento de Trabajo a mejorar su labor, identificar y examinar posibles nuevas normas y prácticas para mejorar el desempeño.

Los órganos de inspección no forman parte del Departamento de Trabajo. Por ejemplo, el Departamento de Trabajo no puede incorporar a los órganos de inspección como parte de un enfoque más amplio del cumplimiento de la normativa. Sin embargo, es muy lógico que el Departamento trabaje con órganos de inspección para compartir información y centrarse en desarrollar una mejor comprensión de los aspectos técnicos de la industria. Los órganos de inspección tal vez se podrían beneficiar también interactuando entre sí a través de una buena relación con el Departamento de Trabajo (por ejemplo, dando alertas) y se podrían beneficiar de una relación más fuerte con el Departamento para obtener información útil sobre los cambios en la industria y en la reglamentación.

El Departamento también debería invitar a otras entidades de regulación y partes interesadas (como el Ministerio del Medio Ambiente) para que participen en reuniones periódicas con órganos de inspección. Esto proporcionará un medio útil para que organismos como el Ministerio del Medio Ambiente puedan hacer investigaciones sobre el estado o la calidad del equipo y los sistemas mediante plataformas de información particulares preparadas por personas conocedoras y con experiencia 1.

1 Véase http://www.dol.govt.nz/news/media/pikeriver/high-hazard-industries/high-hazard-industries_06.asp [consultado el 2 de octubre de 2013].

3.4. Participación de otras autoridades de administración pública

95. En principio, otras autoridades de administración pública podrían participar en la

gobernanza y la promoción de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación o

interactuar con ellas. Los funcionarios de hacienda, la policía o las autoridades de

inmigración, por ejemplo, se podrían interesar en la información facilitada por las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Ahora bien, la cooperación con la

policía o las autoridades de inmigración no debe impedir que se garanticen los derechos de

los grupos vulnerables, por ejemplo, los trabajadores migrantes y en situación irregular.

26 Véase http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pubs/farming/jhsc/jhsc_5.php (consultado el

15 de noviembre de 2013).

http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pubs/farming/jhsc/jhsc_5.php


Capítulo 4. Repercusiones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

96. ¿Cómo repercuten las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el

cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, por un lado, y en la institución de la

inspección del trabajo, por otro? Este capítulo está consagrado al análisis de este tema.

97. No es fácil evaluar las repercusiones de tales iniciativas en el cumplimiento continuo de

las normas en el lugar de trabajo. El criterio de la reincidencia en el incumplimiento de

las normas tras un determinado periodo de tiempo transcurrido después de una auditoría o

inspección es el método que se suele utilizar para determinar las repercusiones duraderas

tanto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como de las

inspecciones del trabajo. Resulta especialmente complicado realizar investigaciones

rigurosas sobre las iniciativas privadas debido al carácter confidencial tanto de los

procesos como de los resultados. El criterio de resultados duraderos presenta también

dificultades porque las intervenciones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación (es decir, auditorías, informes, etc.) siguen una programación periódica;

además, los resultados positivos de una auditoría social — como las conclusiones de

inspecciones del trabajo — no garantizan el cumplimiento continuo, lo que plantea

importantes problemas para medir las repercusiones de la intervención. Las

investigaciones adolecen a menudo de problemas derivados de las hipótesis de contraste.

A pesar de ello, el enorme interés por el tema ha generado una multitud de

investigaciones que aportan algunas respuestas, aunque suelen depender mucho del

contexto 1.

Recuadro 4.1

Datos sobre las repercusiones

En un informe de 2013, Newitt examinó los datos sobre las repercusiones de las iniciativas voluntarias del sector privado en la normativa laboral 1. En el informe se examinan diversas publicaciones que tratan de las repercusiones en las condiciones de trabajo, el diálogo y la acción colectiva, así como en la cultura empresarial.

En el ámbito de las condiciones de trabajo, Newitt señaló que «hasta ahora, la mayoría de las evaluaciones de impacto se han basado en metodologías cualitativas (entrevistas a partes interesadas y estudios de caso) que valoran los impactos retrospectivos, en lugar de utilizar metodologías cuantitativas y cualitativas que midan los impactos a lo largo del tiempo … aunque hay una creciente presión para demostrar que los impactos son positivos, los datos disponibles son esporádicos y con frecuencia anecdóticos… La mayor parte de las evaluaciones se reducen a ejercicios de investigación aislados y adolecen de una insuficiencia de datos ampliamente comparables y de una capacidad limitada para sacar conclusiones sobre el impacto aplicables a todo el sistema. La falta de «datos de contraste» es una de las principales limitaciones, esto es, saber qué hubiera ocurrido si no se dispusiera de códigos, establecidos por comparación con un grupo de control.» (se han omitido las citas).

1 Newitt, K., 2013: Private sector voluntary initiatives on labor standards: Background paper for

the World development report 2013, Londres, Ergon Associates Limited. Esta publicación presenta

un panorama general excelente de la situación actual en las páginas 11-15. «Hasta la fecha, son

pocos los datos disponibles sobre las repercusiones a largo plazo de las iniciativas del sector

privado en la normativa laboral. Si bien algunas organizaciones supervisan las acciones de sus

miembros basándose en criterios previamente definidos, muy pocas han publicado evaluaciones

del impacto en los beneficiarios. …[G]ran parte de la bibliografía académica publicada hasta la

fecha se centra en los resultados logrados por las iniciativas multilaterales ya que, por su estructura

de gobernanza, tienden a caracterizarse por un mayor grado de apertura y transparencia y, por

consiguiente, son más fáciles de examinar…». Véase también el recuadro 4.1.


Se examinaron dos evaluaciones consideradas representativas de algunas de las evoluciones más positivas y que presentaban retos comunes 2. En la evaluación realizada en varios países por la Iniciativa de Comercio Ético en 2006 se llegó a la conclusión de que las actividades habían tenido un impacto positivo en las vidas de los trabajadores y de los pequeños productores, pero los resultados se habían agrupado por ámbitos «visibles» y no contenciosos. Según el estudio, los impactos positivos más claros se daban en el ámbito de la salud y la seguridad, cuya mejora podía medirse a partir de ciertos indicadores, como la disminución del número de accidentes. Asimismo, las actividades habían tenido amplias repercusiones en las horas de trabajo, registrándose disminuciones tanto del número de horas de la jornada ordinaria como de las horas extraordinarias y del pago de horas extraordinarias como resultado de los códigos de conducta… Entre los ámbitos en los que ha habido una incidencia escasa o nula cabe mencionar las cuestiones relacionadas con el empoderamiento o los derechos, en particular la libertad sindical y de asociación y la discriminación… Más importante aún, según el estudio, los trabajadores más beneficiados eran los trabajadores permanentes y de plantilla, lo que era motivo de cierta preocupación dado que prevalecía el recurso a las relaciones de trabajo temporales, como el trabajo estacional, en régimen de subcontratación y los trabajadores migrantes — y que era probable que dichos trabajadores tuvieran que hacer frente a las peores condiciones de trabajo, como el hecho de recibir menos prestaciones o sentirse menos capacitados para presentar reclamaciones o hacer valer sus derechos. En general, los evaluadores observaron que la prevalencia del empleo temporal tenía una incidencia negativa en la pobreza, al agravar la precariedad de la situación financiera de los trabajadores… Por último, [los evaluadores] llegaron a la conclusión de que la incidencia de los códigos de conducta corporativos en el desarrollo de los trabajadores no puede sino ser limitada, en particular fuera de las fábricas de suministro y explotaciones: los códigos, en el mejor de los casos, deberían servir de catalizadores para reforzar la legislación laboral y su cumplimiento, y contribuir a promover el respeto del derecho de los trabajadores a organizarse libremente y negociar de forma colectiva.»

1 Newitt. 2 Kuit, M., van Rign, F. y Jansen, D., 2010: Assessing 4c implementation among small-scale producers, Iniciativa de Comercio Ético.

4.1. ... en la seguridad y salud en el trabajo y en las condiciones de trabajo

98. Las investigaciones muestran que las iniciativas de comercio justo mejoran

perceptiblemente las vidas de los productores agrícolas 2. En cuanto a la inspección del

trabajo, los análisis recientes de datos apareados de 409 inspecciones aleatorias de la

seguridad y salud en el trabajo realizadas en California muestran una disminución de la

tasa de lesiones del 9,4 por ciento, así como una disminución de los costos por lesiones

del 26 por ciento, sin que haya indicios de que dichas mejoras se hayan producido en

detrimento del empleo, de las ventas, de la calificación crediticia o de la supervivencia de

la empresa 3.

99. Para resolver el problema de la confidencialidad de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación, Locke y otros utilizaron una serie única de datos basada

en las auditorías de fábrica sobre las condiciones de trabajo de más de 800 proveedores de

Nike en 51 países. En la investigación se analizó si el control del cumplimiento mediante

códigos de conducta corporativos corregía realmente la situación en cuanto a la mejora de

las condiciones de trabajo y el respeto de los derechos laborales. Los datos pusieron de

manifiesto que, pese a los importantes esfuerzos e inversiones realizados por Nike para

mejorar las condiciones de trabajo entre sus proveedores, el control por sí solo no parecía

2 Becchetti, L. y Costantino, M., 2006: The effects of fair trade on marginalised producers: An

impact analysis on Kenyan farmers, Society for the Study of Economic Inequality; Ruben, R. y

Fort, R., 2012: «The impact of fair trade certification for coffee farmers in Peru», en World

Development, vol. 40, núm. 3.

3 Levine, D. I., Toffel, M. W. y Johnson, M. S., 2012: «Randomized government safety

inspections reduce worker injuries with no detectable job loss», en Science, vol. 336, núm. 6083.


aportar más que resultados limitados. Las investigaciones indicaban que cuando las

medidas de control se combinaban con otras intervenciones centradas en atajar algunas de

las causas fundamentales de las condiciones de trabajo precarias, dichas condiciones

parecían mejorar sensiblemente 4. Refiriéndose a sus investigaciones anteriores, el mismo

autor comentó recientemente:

… ¿han mejorado estas iniciativas privadas la normativa laboral? No mucho. Pese a los

muchos esfuerzos de buena fe desplegados en los últimos 15 años, la regulación privada ha

tenido un impacto limitado. El trabajo infantil, las condiciones de trabajo peligrosas, la

duración excesiva de la jornada laboral y los bajos salarios siguen afectando a muchos

lugares de trabajo del mundo en desarrollo, lo que ha provocado escándalos y situaciones

embarazosas para las empresas mundiales que se proveen en estas fábricas y explotaciones

agrícolas 5.

100. Un amplio estudio económico del Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, publicado

en 2011, presentaba datos concretos de que dicho proyecto estaba logrando su objetivo de

mejorar las condiciones de trabajo reales en las fábricas de confección de prendas de

vestir en Camboya. El estudio segregaba los efectos de las visitas a fábricas realizadas en

el marco del proyecto de factores externos como las variaciones de precios y el volumen

de exportación, y llegaba a la conclusión de que el cumplimiento de las normas mejoraba

con las visitas 6.

101. En 2011 se pasó revista al Programa de Protección Voluntaria (VPP) de la

Administración de Seguridad y Salud Ocupacional de los Estados Unidos (OSHA) 7.

Aunque «hay casos en que ha habido una evolución positiva, como la disminución de las

tasas de lesiones, la reducción de los costos por indemnización de los trabajadores y la

adquisición y divulgación de conocimientos en materia de seguridad», el VPP no escapa a

la crítica; en 2011 se informó de que «desde el año 2000, han fallecido como mínimo

80 trabajadores en lugares de trabajo [abarcados por el VPP], y los investigadores

detectaron graves violaciones en materia de seguridad en por lo menos 47 de los casos

examinados» 8. En esta misma investigación se indicó que «un análisis de los datos del

organismo obtenidos previa solicitud de acceso a los archivos indicaba que, entre 2000 y

2008, cada año un promedio de aproximadamente el 13 por ciento de los lugares de

trabajo abarcados por el VPP obtenía peores resultados que otras empresas análogas del

sector en uno o los dos criterios de medición (lesión y enfermedad) utilizados por la

OSHA». En el examen se planteó la cuestión de la exención de inspecciones

programadas. La posibilidad de dicha exención se consideraba a menudo un señuelo para

lograr que la dirección inyectara recursos en el VPP. Muchos sindicatos participan en el

4 Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons

from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology.

5 Véase http://bostonreview.net/forum/can-global-brands-create-just-supply-chains-richard-locke

[consultado el 22 de octubre de 2013].

6 Robertson, R., 2011: Apparel wages before and after Better Factories Cambodia, Ginebra, OIT.

7 Smith, N. y otros, 2011: OSHA’s Voluntary Protection Programs (VPP) Review, Administración

de Seguridad y Salud Ocupacional.

8 Véase http://www.publicintegrity.org/2011/07/07/5130/model-workplaces-not-always-so-safe



programa 9. Se propuso un proyecto de ley al Congreso de los Estados Unidos para hacer

obligatorio el VPP y ampliar su cobertura a las pequeñas empresas 10

.

102. En 2012, el Centro de Comercio Internacional publicó los resultados de un estudio

sistemático de la bibliografía que tenía por objeto evaluar los datos de las investigaciones

actuales sobre el impacto socioeconómico y ambiental de las normas de sostenibilidad a

nivel del productor 11

. El análisis se centró en el sector de la agricultura y la silvicultura y

en él se pasó revista a 47 estudios, 16 de los cuales se referían a los medios de

subsistencia y a las condiciones de trabajo de los productores. Se llegó a la conclusión de

que los procesos de garantía (incluidas las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación) eran un importante componente de las normas del sector privado: se

determinó que «un proceso de verificación fiable, incluida la acreditación y la

certificación de terceros» era el único factor fundamental de la legitimidad de la norma 12

.

El estudio de la bibliografía indicaba que las capacidades técnicas deficientes, los

criterios de control poco claros (que daban lugar a enormes variaciones en los resultados

de auditoría) y los posibles conflictos de interés (que se percibían como una falta de

independencia) eran los factores con mayores probabilidades de impedir la introducción

de procesos de garantía legítimos.

4.2. ... en los principios y derechos fundamentales en el trabajo

103. La mayor parte de las normas privadas que las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación están encargadas de controlar se refieren a los principios y derechos

fundamentales en el trabajo de la OIT, las «normas fundamentales del trabajo», o los

convenios fundamentales del trabajo pertinentes. En caso de discrepancia entre las

normas nacionales e internacionales, se suele recurrir a las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación para llevar cabo el control siguiendo las normas

internacionales. Por ejemplo, verificar las prácticas en relación con el acoso sexual puede

formar parte de las actividades de la auditoría privada, pero no es un componente habitual

de las inspecciones del trabajo. En cuanto a la libertad sindical y de asociación, el

cumplimiento de normas nacionales que no están de conformidad con las normas

internacionales plantea problemas en muchos lugares que revisten importancia para las

cadenas mundiales de suministro, como en Bangladesh, China y Viet Nam. La OIT ha

señalado las posibilidades que tienen los actores que impulsan y aplican las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación de promover una mayor conformidad de las

normas nacionales con las normas internacionales 13

, a lo cual también se hace referencia

9 Véase https://www.osha.gov/dcsp/vpp/byunuion.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].

10 Véase http://www.safetyandhealthmagazine.com/articles/new-house-bill-seeks-to-codify-vpp


11 Centro de Comercio Internacional.

12 Alianza ISEAL, 2011: The ISEAL 100: A survey of thought leader views on sustainability

standards 2010, Londres, ISEAL Alliance.

13 Véase http://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_152375/lang--

es/index.htm [consultado el 1.° de octubre de 2013].


en la bibliografía sobre el tema 14

. Aunque sólo sea por esta razón, el impacto de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en los principios y derechos

fundamentales en el trabajo pudiera ser limitado. Sin embargo, el peso de la opinión

pública en relación con el trabajo infantil y el trabajo forzoso a menudo hace que el

cumplimiento promovido por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

adquiera una importancia especial. Un experto ha llegado a la conclusión de que las

repercusiones de las iniciativas del sector privado en relación con «cuestiones de

derechos y de equidad, como la libertad sindical y de asociación y la igualdad de género»

parecen ser positivas pero de menor envergadura que las relacionadas con la salud y la

seguridad, las horas de trabajo y el pago de salarios 15

. Según un estudio encargado por la

Comisión Europea en apoyo a las labores del Grupo de Alto Nivel en Responsabilidad

Social de las Empresas, que se basó en el documento de la ONU titulado «Proteger,

respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos

humanos», había cinco «cuestiones relacionadas con la RSE a las que esta última no

aportaba todavía ninguna solución.» El trabajo infantil y la libertad sindical y de

asociación y la negociación colectiva eran dos de estas cinco cuestiones. Los autores

observaron que la experiencia mostraba que si bien las auditorías sociales podían mejorar

las prácticas laborales de proveedores individuales, pudieran no bastar para generar

mejoras sostenidas para los trabajadores, y a menudo no detectaban violaciones de la

libertad sindical, la imposición de jornadas de trabajo excesivamente largas y de horas

extraordinarias obligatorias, los tratos abusivos y la discriminación de trabajadores 16

.

104. El trabajo forzoso y la trata de personas han sido un tema de preocupación importante

para las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 17

. La Organización

Internacional para las Migraciones (OIM) está contribuyendo a difundir sistemas de

etiquetado contra el trabajo forzoso y la trata de personas 18

. En 2006, los representantes

de la comunidad empresarial adoptaron los Principios Éticos de Atenas, con los que se

comprometieron a luchar contra la trata de seres humanos, bajo los auspicios de la

Iniciativa mundial de las Naciones Unidas para luchar contra la trata de personas. Entre

las medidas que pueden adoptar los actores privados, el Principio 6 es único: «Con el

propósito de incrementar el cumplimiento, acudiremos a los gobiernos con el fin de

14 Tajgman, D., 2011: «Corporate social responsibility meets traditional supervision of

fundamental labour rights: Why CSR needs social dialogue to fill the governance gaps», en Novitz

T. y Mangan, D. (directores de publicación), The role of labour standards in development: from

theory to sustainable practice?, Oxford, Oxford University Press.

15 Newitt, pág. 4.

16 Van Opijnen, M. y Oldenziel, J., 2011: Responsible supply chain management, potential success

factors and challenges for addressing prevailing human rights and other CSR issues in supply

chains of EU-based companies, Bruselas, Comisión Europea. pág. 78.

17 Siegrist, N., 2013: «Corporate social responsibility and human trafficking: The private sector’s

long road to fight modern slavery», en Global Eye on Human Trafficking.

18 Etiquetados como: tomates: Rainforest Alliance, Fairtrade, Institute for Marketecology, Fair for

life; gambas: Marine Stewardship Council, Eco Label, Butler’s Choice; cacao y café: Fairtrade,

Rainforest Alliance, Naturland, UTZ Certified, Institute for Marketecology, Fair For Life; caña de

azúcar: Bonsucro, FairTrade, Banana: Rainforest Alliance, Naturland, Fairtrade, Global GAP,

Institute for Marketecology, Fair for Life.


iniciar la revisión de las leyes y reglamentos relacionados directa o indirectamente con el

desarrollo de políticas en contra de la trata de personas» 19

.

105. En el Brasil, a raíz de una exitosa iniciativa sobre el trabajo forzoso emprendida por la

inspección del trabajo (Grupo Especial de Inspección Móvil) 20

se suscribió en 2005 un

Pacto Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo impulsado por múltiples partes

interesadas. Las empresas signatarias se obligan a cortar las relaciones comerciales con

empresas que recurran al trabajo en condiciones análogas a la esclavitud, a incorporar

cláusulas contractuales contra prácticas propias de la esclavitud, a aplicar mecanismos

para el rastreo de los productos y a proporcionar formación en la empresa para los

trabajadores y socios comerciales sobre trabajo en régimen de esclavitud a fin de

erradicar el problema 21

. Según las informaciones, más de 400 empresas, que representan

casi el 30 por ciento del producto interior del Brasil, han suscrito el Pacto. En una «lista

sucia», elaborada por la Secretaria de Inspección del Trabajo, figuran casi 300 empresas,

desde grandes marcas a empresas pequeñas, que se detectó se beneficiaban del trabajo

esclavo 22

.

106. Gracias a la presión pública para que la industria chocolatera no recurra al trabajo infantil

ni al trabajo forzoso en la fabricación de sus productos, se firmó un protocolo

internacional, el Protocolo Harkin-Engel, en Washington, DC en septiembre de 2001, con

objeto de eliminar las peores formas de trabajo infantil y de trabajo forzoso en el cultivo y

procesamiento del cacao. Entre los signatarios del Protocolo Harkin-Engel figuran

gobiernos y representantes de la industria del cacao, y como testigos en la firma del

Protocolo estuvieron presentes activistas sociales, ONG y sindicatos. Además de

comprometerse públicamente a poner fin a las prácticas de trabajo abusivas, el acuerdo

preveía el establecimiento de una fundación, la International Cocoa Initiative (ICI), que

se encargaría de emprender las labores necesarias para hacer cambiar la situación. Así, en

2002 se constituyó, con arreglo al Derecho suizo, la ICI como una alianza entre ONG,

sindicatos y la industria chocolatera, financiada principalmente por dicha industria. Desde

entonces, la OIT ha brindado apoyo a los Gobiernos de Ghana y Côte d’Ivoire para la

creación y el fortalecimiento de mecanismos de control del trabajo infantil con miras a

hacer un seguimiento del compromiso contraído por las empresas. Las entidades públicas

tienen participación en el enfoque integral del cumplimiento de la normativa adoptado en

el marco de la ICI 23

.

19 Principios Éticos de Atenas (acordados en Atenas, Grecia, el 23 de enero de 2006). Véase

http://www.endhumantraffickingnow.com/wp-content/uploads/2012/08/AEP-Spanish.pdf [consultado

el 25 de septiembre de 2013]. Cuentan con 177 signatarios al 6 de junio de 2012, véase

http://www.endhumantraffickingnow.com/wp-content/uploads/2012/08/List-of-AEP-Signatories_6-

June-2012.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013].

20 OIT, 2010: Las buenas prácticas de la inspección del trabajo en Brasil: La erradicación del

Trabajo Análogo al de Esclavo, Brasilia.

21 Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/

genericdocument/wcms_189835.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013].

22 Véase http://reporterbrasil.org.br/2013/07/brazils-dirty-list-names-and-shames-companies-

involved-in-slave-labour/ [consultado el 25 de septiembre de 2013].

23 Según la ICI, en 2012, las actividades que desarrolló en Côte d’Ivoire y Ghana beneficiaron a

más de 800 000 personas en 331 comunidades dedicadas al cultivo del cacao. Véase

http://www.cocoainitiative.org/en/projects [consultado el 9 de octubre de 2013].

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/


107. Se puede observar un contraste interesante entre las actividades desarrolladas por el IPEC

en el marco de las alianzas público-privadas y los sistemas más tradicionales que se

aplican al margen de dichas alianzas. En estos últimos, por ejemplo, aunque se pudiera

aducir que la menor incidencia del trabajo infantil observada en los lugares de trabajo es

atribuible al control en el ámbito de una iniciativa privada de cumplimiento de la

legislación, si no existe un vínculo orgánico entre la iniciativa privada concreta y las

intervenciones de lucha contra el trabajo infantil, la contribución de las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación a los resultados de dichas intervenciones se

vería mermada. Así, aunque las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

pudieran medir los beneficios derivados del cumplimiento de la normativa, no tendrían

ninguna influencia ni en las acciones correctivas ni en los mecanismos de mercado que

pudieran ser una causa coadyuvante del trabajo infantil 24

.

4.3. ... en la función pública de la inspección del trabajo

108. La inspección del trabajo es, por definición, una función pública. Cabe preguntarse si el

funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ha

repercutido en la inspección del trabajo. Todo apunta a que las iniciativas privadas suelen

disponer de suficientes recursos mientras que, según se desprende de las discusiones

mantenidas en 2011 en la Comisión de la Administración del Trabajo de la Conferencia,

muchos sistemas nacionales de inspección del trabajo adolecen de una insuficiencia de

recursos. Aunque no hay datos que indiquen que la situación de las primeras influya en la

de estos últimos, es importante considerar si existe o no una correlación. Por ejemplo,

cabe preguntarse si se da menos prioridad a la inspección del trabajo en los presupuestos

públicos debido al funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación y si se han reorientado las actividades de inspección del trabajo.

109. Aunque se ha observado una gran variedad de posibles relaciones entre los métodos de

gobernanza nuevos y los tradicionales y se han formulado diversas teorías al respecto 25

,

ha habido pocos análisis rigurosos sobre los impactos e implicaciones reales de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en la inspección del trabajo como

institución de gobernanza 26

. Puesto que nos hemos centrado en la garantía del

cumplimiento de la normativa, tomando como premisa los sistemas reglamentarios

actuales, ya se trate de sistemas públicos tradicionales o de los nuevos sistemas privados,

observamos que todavía no se han publicado estudios basados en datos empíricos sobre la

interacción que existe entre los mecanismos públicos y privados de vigilancia de la

aplicación de la normativa. La tendencia general observada en las distintas publicaciones

es que la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación funcionan paralelamente, que pueden complementarse entre sí pero sin que

haya una interacción operativa importante, y que en algunas situaciones la inspección del

24 Chhorvirith, T. y otros, 2005: Experiences and lessons learned on child labour monitoring:

Rubber, salt and fishing sectors in Cambodia, Phnom Penh, OIT.

25 Trubek, D. M. y Trubek, L. G., 2007: «New governance & legal regulation: Complementarity,

rivalry, and transformation», en Columbia Journal of European Law, vol. 13, núm. 3.

26 Better Work y O’Rourke, D., 2003: «Outsourcing regulation: Analyzing nongovernmental

systems of labour standards and monitoring», en The Policy Studies Journal, vol. 31, núm. 1;

Amengual, M., 2010: «Complementary labor regulation: The uncoordinated combination of state

and private regulators in the Dominican Republic», en World Development, vol. 38, núm. 3; etc.


trabajo innova al incorporar tipos limitados de iniciativas privadas, a saber, mecanismos

de autoevaluación y de presentación de informes 27

.

110. En Filipinas, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación antes descritas se

instituyeron por falta de fondos para la inspección del trabajo, y como un medio de

complementar las actividades de inspección del trabajo y promover el cumplimiento. En

Camboya, Indonesia y Viet Nam, las actividades desarrolladas en el marco del Proyecto

Mejores Fábricas para Camboya y del programa Better Work Viet Nam se consideran

complementarias de la inspección del trabajo. Por ejemplo, las inspecciones del trabajo de

Indonesia y Viet Nam están representadas como miembros permanentes en los comités

consultivos del programa Better Work.

111. En Jordania, en 2006 se elaboró conjuntamente entre la industria y el Gobierno un

repertorio de recomendaciones prácticas con miras a promover un mayor cumplimiento

de la legislación laboral del país y de las normas internacionales del trabajo por parte de

los empleadores. El código de la «lista de oro» contiene criterios específicos relacionados

con las condiciones de trabajo, el tratamiento de los trabajadores foráneos y la

contratación de nacionales jordanos. La verificación del cumplimiento incumbe a la

inspección del trabajo de Jordania y no a los agentes privados y da lugar a la inclusión de

las empresas en la lista de oro 28

. Las empresas que figuran en esta lista reciben un trato

preferencial; por ejemplo, quedan eximidas de las garantías bancarias que normalmente

se exigen a un empleador que desee contratar a trabajadores extranjeros 29

.

Recuadro 4.2

Regulación complementaria del trabajo: combinación descoordinada de reguladores públicos y privados en la República Dominicana

En la República Dominicana, sobre la base de un estudio cualitativo de las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación de una de las mayores empresas del mundo de prendas de vestir y calzado, con un volumen de negocios de casi dos mil millones de dólares, y las del servicio nacional de inspección del trabajo, Amengual sostiene que no hay datos que indiquen que la regulación estatal en la República Dominicana haya sido desplazada, ni que haya una coordinación entre los agentes públicos y privados. En cambio, cuando reguladores públicos y privados intervienen en las mismas fábricas, las ventajas comparativas señaladas [en el estudio] pueden traducirse en una regulación complementaria del sector público y privado. Además, cuando se tiene en cuenta la economía de la República Dominicana en general, incluidos los sectores de la exportación y del mercado interno, está claro que la regulación privada puede apoyar a la regulación pública en sectores que no revisten interés para los actores internacionales. De estas conclusiones se desprende que la regulación privada puede complementar a la regulación estatal de dos maneras: 1) liberando recursos del Estado para abordar problemas laborales que se presentan fuera de las zonas francas industriales (ZFI) y 2) sumándose a los esfuerzos desplegados en las fábricas de las ZFI de manera que se aprovechen las ventajas comparativas de los reguladores estatales y privados 1.

El estudio y las conclusiones de Amengual son generalmente corroborados por otros que se examinaron para la preparación del presente documento. Cuando las normas que son objeto de control por parte de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo «se superponen casi completamente» las posibles repercusiones en el cumplimiento son complementarias, los actores intervienen paralelamente y las posibilidades de coordinación todavía están por explotar.

1 Amengual, pág. 410.

27 Amengual.

28Ministerio de Trabajo del Reino hachemita de Jordania, 2008: Labour administration and

compliance in Jordan: A multi-stakeholder collaboration, Amman, Ministerio de Trabajo, pág. 15.

29 Véase http://www.ilo.org/labadmin/info/WCMS_159113/lang--en/index.htm (consultado el

27 de septiembre de 2013).


4.4. Prácticas óptimas entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones del trabajo

112. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, sería conveniente determinar las

prácticas seguidas por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y por las

inspecciones del trabajo que demuestren objetivamente la eficacia de la relación existente

entre ellas y su posible complementariedad. Varias de ellas tienen que ver con

características comunes observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación como la transparencia, externalidad, coherencia y asesoramiento, a las que se

han referido otras publicaciones en relación con las iniciativas de RSE en general 30

.

113. Hay un amplio consenso en que la transparencia en el funcionamiento de las iniciativas

voluntarias de RSE y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

conexas es esencial para que tengan credibilidad. Cabe preguntarse de qué manera los

interlocutores sociales y la administración e inspección del trabajo pueden promover en

mayor medida este principio y cómo se puede lograr este objetivo sin dejar de respetar el

carácter voluntario de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

114. En la actualidad, se reconoce ampliamente que no basta con adoptar un enfoque

basado exclusivamente en las sanciones para asegurar el cumplimiento de la

normativa laboral, incluso en relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación. Por ejemplo, Locke y otros, sobre la base de las investigaciones que

llevaron a cabo en el terreno en 2006 y 2007, en las que se realizaron casi 300

entrevistas a propietarios, directores y trabajadores de fábricas, representantes de

ONG, funcionarios y sindicatos en Bangladesh, China, la República Dominicana,

Honduras y la India, llegaron a la conclusión de que un enfoque «tradicional» del

cumplimiento respecto de la aplicación de códigos de conducta no produce resultados

duraderos, pero los «planteamientos de compromiso» — que abarcan el análisis de

causas fundamentales, la solución conjunta de problemas, tutorías, aprendizaje,

fortalecimiento de la capacidad, etc. — han demostrado dar resultado 31

. Better Work,

Fair Labor Association y otras iniciativas privadas han adoptado estos enfoques de

«cumplimiento sostenible», y ofrecen asesoramiento a fin de reducir las deficiencias

en materia de cumplimiento y/o actividades de formación o de fortalecimiento de la

capacidad. Los programas de este tipo afrontan problemas específicos, como la falta

de disposición y motivación de las empresas, que a menudo rehúsan pagar por esos

servicios. Los compradores de productos también se muestran a veces reticentes a

sufragar estos costos. Volviendo a la inspección del trabajo, Colombia inició una

política de «inspecciones preventivas» con miras a que los inspectores pudieran

prestar asesoramiento sin tener que sancionar las infracciones. Se conciertan

«acuerdos de mejora» entre el empleador y los trabajadores y, en caso de

30 Centro de Comercio Internacional; Alianza ISEAL.

31 Locke, R., Amengual, M. y Mangla, A., 2009: «Virtue out of necessity? Compliance,

committment, and the improvement of labor conditions in global supply chains», en Politics &

Society, vol. 37, núm. 3. Cabe señalar que ello iría en contra de las publicaciones sobre el cálculo

económico del cumplimiento.


incumplimiento, el inspector inicia una «inspección reactiva» a fin de imponer

sanciones 32

. Cabe preguntarse si se puede o se debería promover esta tendencia.

115. Se ha observado ampliamente la importancia que reviste para las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación entender cabalmente la relación que existe entre las

normas nacionales y privadas 33

, factor que es propio de la característica de la coherencia.

Para ello es necesario un buen contacto y comunicación entre las inspecciones del trabajo

y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, lo que resulta difícil dado el

gran número de iniciativas privadas que operan dentro de un mismo país. El carácter

excepcional de programa por país que presentan los proyectos de Better Work facilita el

inventario de los nexos que vinculan sus normas con las leyes nacionales 34

. Las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que abarcan varios países, o varios

sectores dentro de un mismo país, o que recurren a personal a tiempo parcial para realizar

auditorías o controlar el cumplimiento, pudieran contar con recursos financieros y

humanos limitados o disponer de escasas competencias técnicas para establecer un

inventario fundamentado que vincule sus normas privadas con las legislaciones

nacionales.

116. Apartándose de las características observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento

de la legislación, los ejemplos de inspección del trabajo del Brasil y de Jordania ponen de

relieve la posibilidad e importancia de vincular los resultados de una inspección del

trabajo continua con las iniciativas privadas. En ambos casos la garantía del

cumplimiento incumbe a las autoridades públicas, pero los mecanismos privados se

utilizan para mejorar los resultados. En el caso del Brasil, las empresas se comprometen

no solo a respetar normas estrictas contra el trabajo forzoso y la trata de seres humanos,

sino también a romper las relaciones comerciales con las empresas explotadoras de

trabajo esclavo. El hecho de ser signatario del Pacto da buena reputación, y se ejerce

presión comercial en las empresas infractoras para que abandonen las prácticas delictivas.

En la lista de oro de Jordania se utiliza un mecanismo de compromiso similar, puesto que

se hace valer la importancia de figurar en la lista para fomentar la motivación privada de

cumplir la normativa. Esto nos vuelve a llevar a las características observadas con

respecto a las consecuencias, y la idea de prescindir de la distinción entre

32 La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT «recuerda

al Gobierno, como lo hizo en los párrafos 279 y 282 de su Estudio General de 2006, Inspección del

trabajo, que la información y asesoramiento previstos en el artículo 3, párrafo 1, apartado b), del

Convenio, que no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir

asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de

infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo. Las funciones de control y de

asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Por ese motivo, la libertad de decisión prevista en

el artículo 17, 2) [del Convenio núm. 81], supone para el personal de inspección una facultad de

distinguir entre la infracción intencional grave o repetida, la negligencia culposa o la mala

voluntad flagrante, que deben ser sancionadas, y la infracción involuntaria o leve, que puede ser

objeto de una simple advertencia». Colombia – CEACR, Convenio núm. 81, Observación, 2012.

La CEACR solicitó al Gobierno que proporcionase más información.

33 En numerosos estudios examinados se señala que «Las reglamentaciones claras, estables y

obligatorias favorecen la adopción y aplicación exitosa de las normas privadas», Centro

Internacional de Comercio, pág. 32. Véanse también como ejemplo las recomendaciones

contenidas en Iniciativa de Comercio Ético, 2006: Report on the ETI impact assessment, Londres,

Iniciativa de Comercio Ético.

34 Better Work Viet Nam, 2011: Guide to Vietnamese labour law for the garment industry,

Ginebra, OIT; Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, 2005: Guide to the Cambodian labour

law for the garment industry, Phnom Penh, OIT.


comercial/privado y no comercial/público. Cabe preguntarse de qué manera las

inspecciones del trabajo pueden aprovechar mejor los resultados en materia de

cumplimiento que tienen consecuencias comerciales/privadas y en qué circunstancias

pueden lograrse que el carácter voluntario de la iniciativa resulte atractivo.

117. Se generarían nuevos retos y oportunidades si se pusieran en conocimiento de los

inspectores del trabajo los resultados reales de las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación, lo que haría cambiar completamente la limitación de recursos a la que se

enfrentan las inspecciones del trabajo al poder aprovechar los resultados de las iniciativas

privadas en el sector público. En Nueva Zelandia, por ejemplo, en las propuestas

consideradas para reforzar la relación entre las inspecciones del trabajo y terceras

entidades de inspección en las operaciones petroleras de alto riesgo se señalaron tanto las

dificultades prácticas como las posibles oportunidades (véase recuadro 3.3). En Viet

Nam, Better Work ha logrado firmar con el Gobierno un Protocolo de Tolerancia Cero,

en virtud del cual Better Work Viet Nam comunica a las autoridades gubernamentales los

casos de incumplimiento o presunto incumplimiento de una fábrica en relación con

cuestiones como violaciones graves de los derechos humanos, el trabajo infantil, el

trabajo forzoso, riesgos inminentes o importantes para la seguridad y salud de los

trabajadores, y en particular, violaciones graves de la libertad sindical y de asociación 35

.

35 También se notifica la información a los compradores internacionales a quienes la empresa

infractora haya facilitado el acceso de terceros a sus datos relativos al cumplimiento según los

controles realizados por Better Work Viet Nam.


Capítulo 5. Perspectivas futuras

118. Se reconoce en general que la existencia de lagunas en materia de cumplimiento es un

factor que contribuye de manera importante al desarrollo de iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación, en particular de aquéllas relacionadas con la

responsabilidad social de las empresas (RSE) 1.

119. En ese contexto, y debido a la globalización y a los limitados recursos públicos, se asiste

a una merma de la capacidad de los servicios de inspección del trabajo para controlar

mediante su actuación las consecuencias adversas del alcance y los efectos de las fuerzas

y actores económicos para el respeto de los derechos en el lugar de trabajo. La escasez de

recursos, unida a la baja prioridad que se asigna a estos aspectos en términos de

financiación pública, complican aún más las dificultades con que tropieza la inspección

del trabajo. En algunos casos, los inspectores del trabajo han promovido iniciativas

privadas para ayudar a resolver el problema; en otros, los propios actores privados son los

que han propugnado la acción encaminada a establecer dichas iniciativas, decidir las

normas que precisan vigilancia y la manera de proceder a la vigilancia. Como se verá más

adelante, las lagunas que presentan las actividades de inspección del trabajo son reales, y

ni las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo

pueden garantizar un cumplimiento cabal. Por tanto, el interrogante que se plantea es si

las enseñanzas y experiencias adquiridas por ambas partes pueden ayudar a trazar

soluciones viables para mejorar las condiciones de trabajo gracias a la actuación de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo, y

qué papel puede desempeñar la OIT en este proceso.

Recuadro 5

Dificultades de la inspección del trabajo en las cadenas mundiales de suministro

La mera existencia de las cadenas mundiales de suministro ampliadas plantea desafíos que no guardan relación con la limitación de recursos que afecta a la inspección del trabajo. Las mercancías y materiales que cruzan las fronteras en proceso de transformación en productos acabados llevan asociados posibles riesgos para la salud y la seguridad, por ejemplo, riesgos químicos o mecánicos aparentes o encubiertos. El mero hecho de que existan cadenas de suministro globalizadas ya es un obstáculo para la labor de inspección del trabajo en los diferentes países. La proximidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación a las empresas afectadas y su capacidad para trabajar a nivel internacional las sitúa en una

posición privilegiada para conocer los riesgos asociados a las materias intermedias en la cadena de suministro y, en definitiva, para colmar la laguna de gobernanza que generan estos nuevos métodos de producción cada vez más utilizados 1. ¿Pueden los servicios de inspección del trabajo nacionales aprovechar los conocimientos generados por las iniciativas privadas en materia de cumplimiento? No cabe duda de que las autoridades públicas podrían promulgar reglamentaciones que permitieran recoger los datos correspondientes, pero — en comparación con lo que se podría hacer si se utilizara una iniciativa privada bien diseñada — ¿cuál de las dos reglamentaciones, la pública o la privada, tendría más posibilidades de resultar eficaz? Las investigaciones apuntan a la importancia del contexto para responder a esta pregunta; ante la complejidad de las cadenas de suministro globalizadas, no existe una panacea en el ámbito de la inspección del trabajo ni en el de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

1 Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2012: Promoting occupational safety and health through the supply chain, Luxemburgo.

1 Asamblea General de las Naciones Unidas y Consejo de Derechos Humanos, párrafo 3.


5.1. Opciones alternativas para responder a los desafíos y aprovechar las oportunidades

120. En líneas generales, la creación de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

brinda la oportunidad de mejorar las condiciones generales en el lugar de trabajo gracias a

una mejora del cumplimiento. Un desafío es la posibilidad de que los mecanismos

privados resten autoridad a las reglamentaciones públicas y a los sistemas alternativos

establecidos para vigilar el cumplimiento. Como ya se ha señalado, desde un punto de

vista normativo no resulta claro si las iniciativas privadas de cumplimiento de la

legislación son necesariamente contrarias a un sistema de inspección del trabajo o a la

idea de que pueden contribuir a mejorar las condiciones de trabajo. Sin embargo, la

Organización no ha tenido la oportunidad de definir con respecto a este asunto una

posición detallada en materia de políticas o basada en la investigación, en particular,

sobre cómo pueden potenciarse al máximo las oportunidades que presentan las iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación y reducirse al mínimo los problemas que

plantean, teniendo en cuenta el amplio espectro de iniciativas privadas existentes. Hay

indicios, incluso en la labor de la OIT, de que existe un potencial de complementariedad

que puede tener efectos positivos sobre el lugar de trabajo.

121. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, además de facilitar productos

privados que satisfacen la demanda de los actores privados para obtener información

relativa al cumplimiento, pueden ofrecer productos cuasi-públicos al mejorar el

cumplimiento de las normas públicas y contribuir a desarrollar un entorno que reconoce,

apoya y promueve el estado de derecho. Una forma en que la inspección del trabajo y las

autoridades públicas podrían innovar sería ayudando a las iniciativas privadas a responder

a las críticas que reciben, para aumentar realmente su oferta de productos cuasi-públicos,

de forma independiente o conjuntamente, a través de la coordinación con la inspección

del trabajo. Esto implicaría que tomaran medidas para aumentar directa o indirectamente

su transparencia, externalidad, coherencia y funciones consultivas — o para mejorar la

conformidad de las leyes y reglamentos nacionales con las normas internacionales — y

para ampliar las consecuencias del incumplimiento. La Alianza ISEAL trata de hacer

esto, pero sin conexión alguna con la inspección del trabajo.

122. En este punto puede ser útil recordar los principios relacionados con la idea de la

autorregulación y corregulación (o «autorregulación regulada»). En determinadas

circunstancias — especialmente cuando pueden tener que intervenir los mecanismos del

mercado para apoyar sus objetivos fundamentales — estas formas de gobernanza se

consideran una alternativa apropiada a las formas de reglamentación tradicionales de

«imposición y control». Por supuesto, la analogía no es del todo correcta en la medida en

que las normas del trabajo llevan siendo objeto de regulación estatal desde hace más de

un siglo, y no se está sugiriendo que esto deba cambiar. De momento, en el ámbito de la

normativa laboral, el temor de que «la existencia de actores privados induzca al Estado a

retirarse progresivamente y de que las instituciones existentes queden atrofiadas» 2 puede

considerarse infundado. Sin embargo, tal vez haya algo en estos principios que pueda

ayudar a formular una política o estrategia. ¿Cómo podríamos estructurar la búsqueda de

una solución viable? ¿Es posible que la autorregulación o corregulación a un determinado

2 Grabosky, P., 2013: «Beyond Responsive Regulation: The Expanding Role of Non-State Actors in

the Regulatory Process», en Regulation & Governance 2013, núm. 7, pág. 121.


nivel relacionado con diversos aspectos de la inspección del trabajo tenga en cuenta y

aproveche las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación? 3.

123. Como se ha esbozado anteriormente, existen indicios de buenas prácticas basadas en

datos empíricos que se ajustan a parámetros teóricos. Esos indicios se basan en la

participación de las partes interesadas, el carácter abierto de las iniciativas y el hecho de

que operan de buena fe y pueden servir para avanzar hacia una relación de coexistencia

positiva entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección

del trabajo.

5.2. Iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación e inspección del trabajo: dificultades y potencial

124. Teniendo en cuenta lo que antecede, cabe señalar que existen áreas de posible

cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación. Por ejemplo, el hecho de que la presencia de control se limite a los lugares

de trabajo que participan voluntariamente en el contexto de una iniciativa privada

impulsada por la inspección del trabajo, de una iniciativa privada impulsada por la RSE o

de cualquier otra iniciativa puede proporcionar una buena base para ese tipo de

cooperación. De hecho, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación no han

asegurado un cumplimiento de forma continuada, y las deficiencias resultantes podrían

socavar su capacidad para crear una cultura de cumplimiento o para reforzar el estado de

derecho a fin de garantizar el respeto sistemático de los derechos en el lugar de trabajo.

125. Por otra parte, las personas que participan en las actividades de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación pueden estar o no estar altamente calificadas. Teniendo en

cuenta la diversidad de las iniciativas privadas, se plantean interrogantes acerca de la

competencia de los auditores de cumplimiento, que son los actores más visibles en el

ámbito del cumplimiento en las iniciativas privadas. Hay multitud de programas de

formación y certificación a nivel académico, profesional y técnico.

126. En general, se entiende que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se

benefician de poder vigilar el cumplimiento de normas que pueden cambiarse con relativa

rapidez en relación con aspectos fundamentales del lugar de trabajo que son objeto de

supervisión. Al ser privadas, estas normas pueden aplicarse o no aplicarse de manera

compatible con las leyes nacionales. Sin embargo, incluso cuando el cumplimiento se

examina de buena fe, es posible que se pasen por alto oportunidades para interpretar o

aplicar las normas privadas de manera compatible con las leyes nacionales.

127. A ese respecto, la inspección del trabajo desempeña un papel fundamental: su fortaleza es

que se trata de una actividad pública, con un grado potencialmente alto de credibilidad y

sostenibilidad ya que su misión es asegurar el cumplimiento de las normas en el lugar de

trabajo. Su capacidad punitiva, a través de las sanciones penales y económicas impuestas

por el Estado, constituye sin duda su fuerza distintiva 4. Sin embargo, se han de tener en

cuenta los problemas con que tropieza la inspección del trabajo en muchos países, a

saber: la falta de recursos, el recurso a prácticas contrarias a la ética y el mandato de velar

por la aplicación de reglamentaciones inadecuadas o incoherentes. Por último, las

3 Comisión Europea, 2013: Activity Report – Principles for Better Self – and Co-Regulation,

Bruselas.

4 Vega y Robert.


sanciones que no tienen poder disuasorio socavan la fuerza crítica potencial de la

inspección del trabajo. Con respecto a todos estos puntos, cabe señalar que muchos países

se están esforzando por propiciar un cambio, lo que pone de relieve la fuerza inherente

que puede encerrar la acción estatal basada en políticas y normas (por oposición a la

basada en el mercado) para corregir las deficiencias que estamos examinando 5.

5.3. Perspectivas de mejora del respeto de las normas en el lugar de trabajo mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

128. ¿Pueden las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación cooperar eficazmente

con los servicios públicos de inspección del trabajo para fortalecer el cumplimiento de las

normas en el lugar de trabajo? Se ha señalado que «los ejemplos más claros de regulación

privada trascienden en situaciones caracterizadas por la presión que ejercen en la cadena

de suministro las preferencias de los consumidores. Cuando el producto en cuestión es

algo más que un producto de consumo comercializado por un minorista con capital

reputacional y una marca cuyo nombre hay que proteger», la eficacia de la regulación

privada se pone más en entredicho 6. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo

ha de regir en todas partes, y en ese sentido, las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación y la inspección del trabajo pueden cooperar, sobre todo en dos puntos: el

potencial que tienen las buenas prácticas de eliminar los malos resultados y de asegurar la

sostenibilidad de los buenos resultados.

129. La bibliografía consultada parece indicar que las iniciativas privadas de cumplimiento de

la legislación pueden ayudar a mejorar el respeto de las normas en el lugar de trabajo

cuando éste va acompañado de un cambio de gestión. Las iniciativas privadas

relacionadas con el sistema de gestión, o las de carácter consultivo, ofrecen más

posibilidades de asegurar un cumplimiento sostenible, con independencia de las normas

que se estén utilizando 7. De ser ello posible, y si uno de los objetivos es satisfacer la

demanda del mercado de cumplir las normas internacionales, esto implicará una mayor

conformidad de las normas nacionales con las normas internacionales. De modo opuesto,

la inspección del trabajo nunca podrá ser suficiente para los fines comerciales de las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación mientras las normas nacionales no

satisfagan los requisitos de la cadena de suministro; la inspección del trabajo para evaluar

el cumplimiento de la norma nacional no podrá satisfacer los requisitos de la cadena de

suministro si ésta última requiere un máximo incondicional de 40 horas semanales de

trabajo y la legislación laboral nacional permite 60 horas. La armonización de las normas

nacionales con las normas internacionales redunda en interés de todas las partes.

130. Cabe señalar asimismo que es poco probable que la inspección del trabajo sea suficiente

mientras exista el riesgo de incumplimiento en la cadena de suministro. Ni la iniciativas

privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo pueden lograr

realmente un cumplimiento al 100 por ciento, lo que parece indicar que deben ajustarse

las expectativas en cuanto al desempeño, o que las iniciativas privadas solo seguirán

5 Blanc, F., 2012: Inspection Reforms: Why, How, and with What Results, París, OCDE.

6 Grabosky, pág. 121.

7 Conviene destacar que una importante decisión adoptada en relación con la elaboración de la

norma ISO 26000 relativa a la responsabilidad social fue que dicha norma sería una norma de

orientación y no una norma de gestión certificable.


funcionando mientras el mercado siga pidiendo que el riesgo de incumplimiento en las

cadenas de suministro represente un mínimo absoluto.

5.4. Opciones para mejorar la coordinación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

131. Una forma de responder a las tendencias y los problemas actuales es la posibilidad de

coordinar las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación

(sobre todo las auditorías) con las inspecciones públicas, logrando eficiencias para todos.

El desafío, visto desde ambos lados, es la equivalencia de los servicios, en función del

tipo de coordinación que trate de instaurarse. Al examinar la labor de la inspección del

trabajo, las iniciativas privadas se interesarían por las normas que se están aplicando, la

credibilidad de los resultados y la frecuencia de las visitas. Lamentablemente, estos son

los problemas que puede decirse que han motivado en primera instancia la creación de

iniciativas de RSE e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. A su vez, la

inspección del trabajo tenderá a examinar la cuestión de las normas y la transparencia de

los resultados. En este sentido, cabe imaginar un intercambio de los resultados en materia

de vigilancia. Se conocen las dificultades importantes que existen a ese respecto, sobre

todo cuando las iniciativas privadas identifican las lagunas de cumplimiento y pueden

comunicarlas a los inspectores de trabajo, que están facultados para imponer sanciones.

Sin un buen conocimiento de las operaciones de uno y otro, los resultados de cada

proceso podrían impugnarse informalmente, lo que frustraría la finalidad perseguida.

132. El programa Better Work tiene experiencia en el establecimiento de contactos y la

colaboración con los servicios de inspección del trabajo de algunos de los países en los

que opera, como Jordania, Indonesia y Viet Nam. Las actividades se han seguido

desarrollando en paralelo, aunque a veces se han coordinado, por ejemplo, para aclarar el

significado de las normas nacionales, compartir metodologías de inspección o

intercambiar los resultados de evaluación en el caso de infracciones muy graves. En

varios casos, el potencial de coordinación ha existido gracias a la similitud de las culturas

de vigilancia del cumplimiento, pero las posibilidades de colaboración han sido escasas

en los casos en que los servicios de inspección del trabajo aplicaban un enfoque

sumamente estricto de «imposición y control».

133. La relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación funciona en ambos sentidos. La inspección del trabajo tal

vez pueda utilizar los índices de éxito que inspiran las actividades de las iniciativas

privadas. Por lo que respecta al abanico de productos privados originados por las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, por ejemplo, podemos observar

que más del 80 por ciento de las empresas multinacionales comunicaron en el marco de

un estudio realizado en 2003 que, antes de cerrar un acuerdo sobre una nueva empresa,

analizaban el desempeño en materia de RSE de los asociados y ubicaciones posibles, y

que ese desempeño era el que supervisaban las iniciativas privadas. Quizás en

determinadas circunstancias y regiones, la inspección del trabajo podría esforzarse por

proporcionar informes de cumplimiento creíbles con los mismos fines.

5.5. Posibles respuestas de la OIT

134. Como se pone de relieve en el Informe sobre la administración del trabajo e inspección

del trabajo presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011, la OIT viene

trabajando por conducto de su programa Better Work para reforzar los vínculos entre las

iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección pública del trabajo,


por ejemplo en Haití, Indonesia y Viet Nam. Este trabajo incluye, por ejemplo, la

participación de altos funcionarios de la administración de la inspección del trabajo en los

comités consultivos de mejora del desempeño, el intercambio periódico de información y

la comunicación de las infracciones, y las actividades conjuntas de formación con

asesores de empresa e inspectores del programa Better Work.

135. Por otra parte, en el contexto de las reformas recientes en la OIT, el Director General ha

designado como esfera de importancia decisiva en el programa de la Oficina para

2014-2015, la de «Reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo

mediante la inspección del trabajo». En el marco de esta nueva esfera, la Oficina se

centrará en desarrollar la capacidad de los mandantes para mejorar el cumplimiento en el

lugar de trabajo de las leyes y reglamentaciones nacionales del trabajo, las normas

internacionales del trabajo ratificadas y los convenios colectivos aplicables. Para ello se

mejorará la colaboración entre los empleadores y los trabajadores en lo que respecta al

cumplimiento de las normas; se reforzarán las funciones de la inspección y la

administración del trabajo en materia de aplicación y prevención; se ofrecerán servicios

de asistencia técnica y desarrollo de la capacidad a las instituciones públicas encargadas

de velar por la inspección y la aplicación de las normas y a los interlocutores sociales; se

prestará apoyo en la elaboración de la legislación del trabajo y de mecanismos eficaces de

solución de conflictos; y se constituirán alianzas público-privadas. La OIT colaborará con

los mandantes para desarrollar enfoques innovadores y complementarios en lo que

respecta al cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, incluso en la economía

informal.

136. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo es un tema importante y de

actualidad que afecta a un gran número de empleadores y trabajadores, y es motivo de

gran preocupación para muchos países. La Oficina podría tratar de acopiar «buenas

prácticas» en la materia, y asegurarse de que las normas en el lugar de trabajo se apliquen

de manera compatible con la legislación nacional. La investigación y la publicación de

los resultados son medios tradicionales de acción; en este caso, también convendría

basarse en la experiencia práctica.


Capítulo 6. Puntos propuestos para la discusión

1. ¿Qué opinan los mandantes acerca del impacto de las iniciativas privadas de

cumplimiento de la legislación en las condiciones de trabajo, a la luz de las normas

internacionales del trabajo pertinentes? ¿Existe una interacción entre estas iniciativas

privadas y los sistemas de inspección del trabajo, y en ese caso, en qué medida

afectan a su funcionamiento?

2. ¿Qué opciones existen y qué prácticas se están aplicando para establecer una acción

coordinada, intercambiar información, forjar alianzas y promover otros procesos

entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones

del trabajo con objeto de reforzar las medidas destinadas a asegurar el respeto de las

normas en el lugar de trabajo?

3. ¿Cuál debería ser el papel, si lo hubiere, de los gobiernos (y en particular de la

administración e inspección del trabajo), los trabajadores y los empleadores en

relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación?

4. ¿Qué papel debe desempeñar la OIT, en su caso, respecto de las iniciativas privadas

de cumplimiento de la legislación, en particular teniendo en cuenta la nueva esfera

de importancia decisiva para 2014-2015 que tiene por objeto reforzar el

cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo mediante la inspección del

trabajo?

La inspección del trabajo y la funciónde las iniciativas ... · Capítulo 3. Gobernanza pública...

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