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Análisis de las iniciativas africanas para el desar rollo:

el debate sobre las aportaciones y limitaciones del NEPAD

Eduardo Bidaurrazaga Aurre

UPV/EHU-Hegoa

Tras varias décadas de controversias sobre diferentes estrategias, políticas e

instrumentos para la promoción del desarrollo en África, y dejando a un lado los

diferentes matices, una simplificación de dichos debates nos llevaría a dibujar las

diferentes posiciones en dos extremos básicamente. Por un lado, la correspondiente

al enfoque liberal o neoclásico, caracterizado por la liberalización económica, el libre

juego de las fuerzas del mercado y la extraversión de las economías; y por otro, la

defensora de una perspectiva intervensionista o regulada, más preocupada por la

redistribución y la organización de la actividad económica en base a un modelo

endógeno y autocentrado.

Pese a la multitud de propuestas e iniciativas africanas desde el fin de la era colonial

hasta nuestros días, sus resultados, tanto en términos de diversificación productiva,

participación en los flujos económicos internacionales y bienestar de sus

poblaciones, siguen dejando mucho que desear. Dichos intentos de diseñar la

dirección y el recorrido del camino hacia el desarrollo en África han ido desde

ámbitos locales y nacionales, hasta regionales y continentales. En este trabajo nos

referiremos exclusivamente a los de este segundo grupo, como reflejo de las

iniciativas colectivas de diversos gobiernos o instituciones multilaterales dentro del

marco general de búsqueda de una estrategia común de desarrollo para el

continente, frecuentemente dando especial protagonismo a las iniciativas

regionalistas; y dentro de éstos, nos centraremos en el caso particular de la

2

propuesta africana que esta suscitando los debates más candentes en los últimos

años: el Nuevo Partenariado para el Desarrollo de África (NEPAD1).

Antecedentes

Tras la descolonización, los líderes africanos fueron muy conscientes de que la

cooperación e integración entre diversos estados dentro de un marco regional

determinado se convertía en un instrumento clave para la necesaria transformación

económica y social que contribuyera a avanzar hacia unos mayores niveles de

desarrollo. Como consecuencia de ello, ya desde un principio fueron creados

diversos grupos regionales en el continente, siendo a primeros de los años 80, y

principalmente en los 90, cuando se detecta un renovado impulso de las iniciativas

integracionistas existentes y la creación de otras nuevas, al mismo tiempo que se

produce un reavivamiento de los debates sobre el papel de dichas iniciativas como

instrumento para el desarrollo en África2.

Las diversas cumbres de la Organización para la Unidad Africana (OUA) desde su

creación en 1963 apoyaron esta línea de promoción de iniciativas regionales como

vehículo apropiado en el camino hacia el desarrollo en África. Es por ello que

incluimos la formación de grupos regionales en el apartado de antecedentes de las

iniciativas africanas para la promoción del desarrollo en el continente. No obstante,

la idea de apropiación africana ha sido puesta en duda por diversos especialistas en

la materia, dada la reproducción en ocasiones de proyectos de integración con

reminiscencias coloniales, así como la generalizada falta de participación popular en

la toma de decisiones.

1 Siglas correspondientes al denominado “New Partnership for Africa´s Development”. 2 En un momento como el actual, de claro auge del regionalismo en todo el planeta, curiosamente África, el continente marginado de la economía mundial, es en términos cuantitativos el más rico en materia de proyectos de integración regional formales. Como representativo de esta realidad cabe destacar las siglas de algunos de los más significativos en la actualidad: UMA (región norte), ECOWAS-CEDEAO y UEMOA (occidental), CEMAC y CEEAC-ECCAS (central), SACU y SADC (austral), EAEC (este) y COMESA (oriental-austral). Ahora bien, la mayor parte de la literatura entiende que este alto número de grupos regionales poco tiene que ver con su éxito real bien en cuanto a la intensificación de flujos económicos intrazona, como respecto a sus logros en términos de satisfacción de necesidades básicas y desarrollo humano.

3

La celebración de la Cumbre Extraordinaria de la OUA de 1980 en la que se aprueba

el Plan de Acción de Lagos (PAL), con el compromiso expreso de los representantes

gubernamentales africanos para la promoción de la integración económica regional,

se convirtió en uno de los hitos más destacados a este respecto. En un contexto de

profunda crisis económica, el PAL propuso una estrategia de desarrollo endógena

basada fundamentalmente en la reducción de la dependencia respecto a las

exportaciones tradicionales y la apuesta en favor de la seguridad alimentaria3, con el

objetivo de promocionar un patrón de crecimiento económico compatible con la

satisfacción de las necesidades básicas de la población africana. Uno de los

instrumentos más destacados de esta propuesta es la formación de agrupaciones

regionales que acabarían fusionándose en un gran espacio económico común

panafricano para el año 2000. Las líneas maestras del PAL se apoyaban en la idea

de que los obstáculos al desarrollo en África son básicamente externos, olvidándose

de factores de carácter interno, sin duda, también importantes en estos países. Es

por ello que una de las críticas más sólidas a su planteamiento parte de la ausencia

de responsabilidades exigidas a las élites africanas y de la elusión de temas como

los derechos humanos, la promoción de la democracia y el buen gobierno como

prerrequisitos para el desarrollo.

La reacción del Banco Mundial contra la propuesta del PAL mediante la publicación

al año siguiente del conocido como Informe Berg4 no se hizo esperar. El enfoque

neoliberal representativo de este informe y de otros publicados seguidamente por

dicho organismo, vino a constituirse en el paradigma hegemónico de las estrategias

de desarrollo africanas en los años posteriores. Ello fue consecuencia de la actitud

de los gobiernos africanos, que no dudaron en recurrir a la financiación ofrecida por

las instituciones financieras de Bretton Woods para dar salida a la situación de

profundos desequilibrios macroeconómicos y al fuerte endeudamiento externo que

atenazaba sus economías. Pero dicha financiación quedaba condicionada a la

3 El tema de la seguridad alimentaria nos hace ser conscientes de la importancia de un sector como el agrícola, fundamental para el desarrollo en África, donde se priorice la producción para la alimentación y la diversificación frente a un modelo productivo primario exportador altamente volátil y dependiente del exterior. 4 Esta denominación informal del informe obedece al nombre del coordinador del equipo encargado de elaborar el mismo, cuyo título original era: “Towards Accelerated Development in Sub-Saharan Africa”.

4

adopción de medidas de estabilización y ajuste, dentro de la lógica de lo que se ha

venido a denominar el “Consenso de Washington”.

El ajuste estructural propuesto desde Washington ha consistido básicamente en

medidas de liberalización y apertura de los mercados, así como en la reducción

general de la intervención pública en la actividad económica. Frente a la alternativa

de una estrategia de desarrollo basada en la autosuficiencia colectiva, la propuesta

neoliberal apuesta por la especialización productiva y la promoción de las

exportaciones como motor del crecimiento económico, dentro de la lógica de la

desregulación y del libre mercado. Dada la hegemonía de este discurso y de su

puesta en práctica, las perspectivas de análisis y propuestas africanistas sobre la

base de un modelo de desarrollo autocentrado quedaron relegadas al olvido.

El pretendido éxito de tales políticas económicas autoproclamado por los citados

organismos financieros internacionales ha sido considerado totalmente injustificado

por gran parte de la literatura especializada, como consecuencia del alto coste

socioeconómico (desprotección social, desindustrialización, desempleo, inseguridad

alimentaria...) a cambio de una simple promesa de potencial beneficio futuro vía el

efecto “trickle down” y la correspondiente subida de la marea que hará elevar todos

los botes. Es por todo ello, que esta optimista visión de la realidad ha sido

contrapesada desde diversos organismos internacionales, entre los que destacan

UNICEF, UNRISD, UNCTAD, ILO-OIT, FAO y los africanos ADB y UNECA5.

5 Siglas en inglés correspondientes al Banco Africano de Desarrollo (ADB) y a la Comisión Económica para África de Naciones Unidas (UNECA).

5

En esta línea de crítica a las propuestas de la doctrina ortodoxa, y en particular al

informe del Banco Mundial de 1989 (Sub-Saharan África. From crisis to sustainable

growth), la UNECA presentó ese mismo año su African Alternative Framework to

Structural Adjustment Programs for Socio-Economic Recovery and Transformation

(AAF-SAP), que como el propio nombre indica planteaba una alternativa a los

programas de ajuste estructural desde una perspectiva africana. Este documento se

convirtió en un intento de retomar la filosofía del Plan de Acción de Lagos

reivindicando la propuesta triple de condonación, diversificación productiva y

regionalización como estrategia de desarrollo alternativa a las recomendaciones

liberalizadoras del FMI y el BM, y dando prioridad a la satisfacción de necesidades

primarias, al gasto público en sectores básicos, así como a la participación popular.

Posteriormente, ante el exceso de optimismo respecto al plazo de ejecución inicial

establecido por el PAL para los diferentes procesos de integración regional y el

continental que fusionaría todos ellos, dicho plazo fue redefinido en el Tratado de

Abuja de 1991, previendo un periodo de transición de 34 años hasta alcanzar la

ambiciosa pretensión de crear una Comunidad Económica Africana (CEA), y

destacando una vez más la relevancia de la integración regional como instrumento

para el desarrollo en el continente.

6

El Nuevo Partenariado para el Desarrollo Africano ( NEPAD)

En los últimos años se ha producido el surgimiento de diversas iniciativas

impulsadas por algunos gobiernos africanos de manera conjunta, en el marco de lo

que se ha venido a denominar “el renacimiento africano”. Nos referimos

fundamentalmente al lanzamiento del NEPAD, producto de la fusión de diferentes

planes o programas, y vinculado al nacimiento de la Unión Africana (UA), en

sustitución de la antigua Organización para la Unidad Africana (OUA)6.

El NEPAD, conocido inicialmente con el nombre de Nueva Iniciativa Africana (NAI),

nace en el marco de la OUA en el 2001 a propuesta de los presidentes de Sudáfrica,

Nigeria, Argelia, Senegal, y configurando básicamente la fusión de dos iniciativas

anteriores: el Programa del Milenio para la Recuperación Africana impulsado por los

tres primeros7, también conocido como MAP, y el Plan OMEGA del último de ellos.

Desde su creación el NEPAD, también denominado en los medios de comunicación

“el Plan Marshall para África”, ha estado rodeado de abundantes debates y amplia

polémica respecto a su idoneidad como instrumento para cambiar la tendencia

económica del continente en las últimas décadas y contribuir a la mejora de sus

niveles de desarrollo. Con la intención de arrojar un poco de luz sobre los pros y

contras de esta iniciativa aún mayormente desconocida que, con independencia de

cómo se valore, se ha convertido en el principal programa oficial para el desarrollo

del continente, a continuación se procede a analizar los aspectos más significativos

de la misma y las claves de dicha controversia.

6 Tras diferentes rondas de negociaciones entre líderes africanos, la OUA anuncia en el 2001 su decisión de transformarse en UA para el año siguiente. Así, la UA se convierte en sustituta de la poco eficiente OUA, con la pretensión de fomentar la cooperación entre los países miembros, inspirándose en el modelo institucional de la Unión Europea. En este sentido, se prevé que cuente con los siguientes órganos: la Conferencia de la Unión en sustitución de la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo Ejecutivo en lugar del antiguo Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, la Comisión de la Unión sustituyendo a la Secretaría General, un Parlamento Panafricano, un Consejo Económico, Social y Cultural, tres instituciones financieras (Banco Central Africano, Fondo Monetario Africano, Banco Africano de Inversiones) y una Corte de Justicia Africana. 7 Con todo, es importante destacar el papel protagonista que el gobierno sudafricano y, muy en particular, su líder Thabo Mbeki, ha tenido desde un principio en cuanto a la elaboración y promoción del NEPAD.

7

1- Características del modelo del NEPAD

El modelo del NEPAD parte de un análisis de la realidad africana actual en el que

destaca: la escasa y decreciente participación del continente en los flujos

económicos internacionales (comercio e inversiones) y, por tanto, su marginación

respecto al proceso de expansión de dichos intercambios en el marco de la

mundialización; los altos niveles de pobreza y subdesarrollo en estos países; y su

necesidad de recursos externos para poder dar la vuelta a dicha situación de crisis8.

Las primeras previsiones sobre la atracción de fondos al continente hablaban de un

volumen de 64.000 millones de dólares anuales desde los países ricos, con la

pretensión de generar unas tasas de crecimiento anual medio en el continente

alrededor del 7%, que contribuyeran a una reducción sustancial de sus altos niveles

de pobreza para el año 2015, en la línea de los Objetivos del Milenio.

Su estrategia ha consistido en hacer que los gobiernos de los países del Norte

industrializado, y el G-8 en particular, se comprometan con la promoción del

desarrollo en África, vía el aumento de los fondos de ayuda, las inversiones en

infraestructuras, la condonación de la deuda, y el acceso a sus mercados, entre

otras medidas. A cambio, los gobiernos africanos dicen asumir responsabilidades

sobre su propio desarrollo y toman el compromiso de velar por la paz, seguridad, y

defensa de los derechos humanos, así como de garantizar la celebración de

elecciones democráticas y prácticas de buen gobierno.

Al contrario que otras iniciativas africanas del pasado, el NEPAD hace una apuesta

clara a favor del sector privado como elemento fundamental para la mejora de los

niveles de crecimiento económico y principal fuente de capital necesaria para el

desarrollo del continente, incluyendo la promoción de un sector privado africano, si

8 Otros datos, como la continuación de la tendencia decreciente del PIB per cápita en el África Subsahariana durante las últimas décadas, sumada el descenso en los niveles del índice de desarrollo humano en diversos países africanos como consecuencia de la epidemia de VIH/SIDA y el consiguiente deterioro de la esperanza de vida (Botswana, Zimbabwe, Swazilandia, Namibia, Sudáfrica...) han contribuido también a esta visión poco esperanzadora de la problemática actual de las sociedades africanas.

8

bien priorizando la atracción de capital exterior en forma de Inversión Extranjera

Directa (IED).

En cuanto a los principios y fines más específicos de este amplio y ambicioso

programa de acción destacan, entre otros, la promoción de la transparencia en la

gestión gubernamental y de la competitividad de las economías africanas; la apuesta

en favor de la apropiación de políticas y del liderazgo africano; la aceleración de la

integración regional y continental, enarbolando la bandera de la unidad africana; y el

establecimiento de un nuevo partenariado a nivel internacional que transforme las

relaciones de desigualdad entre África y el Norte industrializado.

Su estructura depende básicamente de cuatro órganos: la Cumbre de Jefes de

Estado y de Gobierno de Unión Africana, el Comité de Implementación de Jefes de

Estado y de Gobierno, el Comité Directivo, y la Secretaría, donde los países

fundadores (Sudáfrica, Nigeria, Senegal, Argelia y Egipto) adquieren un papel

destacado en materia de representación y coordinación de las diferentes áreas

priorizadas9.

Pese al protagonismo que ha cobrado desde su nacimiento como principal iniciativa

para el desarrollo del continente, y al apoyo recibido por parte de muy diversos

organismos internacionales, llama la atención que a día de hoy no llegue a la mitad

el número de gobiernos africanos que oficialmente son considerados miembros de la

misma10.

2- Pros y contras del NEPAD

Desde que esta iniciativa vio la luz, la polémica en torno a su contenido y a su

metodología de elaboración ha sido realmente acalorada, encontrando ya desde sus

9 Entre las diferentes áreas consideradas prioritarias destacan: agricultura, sanidad, educación, infraestructuras, nuevas tecnologías, medio ambiente, diversificación productiva, acceso a los mercados y comercio, integración regional, paz y seguridad, democracia y buen gobierno. 10 Nos referimos a: Egipto, Libia, Argelia y Túnez (región norte del continente), Nigeria, Senegal, Malí y Ghana (región occidental), Ruanda, Congo, Gabón y Camerún (región central), Kenia, Etiopía y Mauricio, (región oriental), y Angola, Mozambique, Sudáfrica y Botswana (región austral) (www.nepad.org).

9

comienzos una fuerte oposición por parte, tanto de diversos movimientos sociales

como de especialistas y académicos africanos. Pasamos a exponer a continuación

algunos de los principales argumentos esgrimidos a favor y en contra a este

respecto.

2.1- Aportaciones

Uno de los principales valores de esta iniciativa consiste en su mero lanzamiento,

como expresión de un llamamiento (o grito desesperado tal vez) a la comunidad

internacional para acabar con la invisibilidad y marginación del continente africano

en cuanto a determinados flujos económicos internacionales. Es igualmente de

agradecer su esfuerzo por ir más allá de un mero ejercicio de retórica, intentando

concretar volúmenes de financiación necesaria y diversos proyectos y programas en

sectores considerados prioritarios.

Con independencia de cómo se acaba concretando la respuesta favorable por parte

de la comunidad donante a la iniciativa del NEPAD, debería valorarse positivamente

también el hecho de que los potenciales aportadores de fondos hayan reaccionado

respondiendo al llamamiento realizado por los gobiernos africanos mediante la

elaboración de un Plan de Acción aprobado en la cumbre del G-8 en Canadá. Del

mismo modo, es sin duda beneficioso que la relación entre gobiernos africanos, por

un lado, y gobiernos de países ricos e instituciones internacionales, por otro, sea

definida en términos de partenariado y corresponsabilidad.

En teoría, ello debería contribuir a romper con la lógica anterior de enfrentamiento

Norte-Sur, así como con el paternalismo y caridad en unos casos, e indiferencia en

muchos otros, por parte del Norte industrializado con respecto a la problemática de

las sociedades africanas. A su vez, supondría también una necesaria asunción de

responsabilidades por parte de los gobiernos africanos en cuanto a su gestión y a

sus políticas en pro del desarrollo de sus países y sus gentes, reconociendo también

la importancia de factores internos. Más concretamente, la creación de un

“mecanismo africano de revisión mutua” (APRM), basado en el establecimiento y

10

monitoreo de unos mínimos en materia de democracia, gobernabilidad, buen

gobierno, etc., rompe en gran medida el sacrosanto principio de no-injerencia que

con frecuencia limitó la acción de la antigua OUA en casos de golpes de estado,

genocidios y demás violaciones manifiestas de las libertades democráticas y los

derechos humanos.

Es asimismo de agradecer la importancia dada por el NEPAD a la mejora del acceso

de los productos africanos a los mercados de los países ricos, así como al del alivio

o condonación de la deuda externa, si bien previendo la misma falta de flexibilidad

exhibida hasta el momento por estos países y los principales organismos

internacionales vinculados a dichas temáticas.

Además de los apoyos expresados por el G-8 y organismos internacionales como el

Banco Mundial, la Asamblea General de Naciones Unidas ha dado también su visto

bueno al planteamiento del NEPAD, considerándolo una iniciativa necesaria para

acabar con la situación de marginalización y pobreza del continente, y ofreciendo la

colaboración de sus agencias para labores específicas de apoyo a su

implementación, como en el caso del PNUD o la FAO o la UNECA, entre otros. El

discurso y la práctica más progresista y próxima a los enfoques del desarrollo

humano y de la satisfacción de necesidades básicas por parte de algunos de estos

organismos puede incidir positivamente en la corrección de las limitaciones y

deficiencias de esta iniciativa.

2.2- Limitaciones

Desde una perspectiva crítica, se defiende que la propuesta en términos de objetivos

y principios básicos de actuación puede considerarse en general mayormente

11

aceptable11, incluso para la mayor parte de los académicos y movimientos sociales,

pese a no haber participado en su diseño. Sin embargo, como es habitual, el

problema estriba más en la elección y delimitación de los medios que en los fines; en

este caso concreto, en la forma en que desde el NEPAD se aspira al logro de las

metas prefijadas (el trazado del camino hacia el desarrollo), es decir, mediante la

inserción de África en un proceso de mundialización asimétrico dominado por unos

pocos países y organismos internacionales, cuyo statu quo no es en ningún

momento puesto en tela de juicio (Tandon, 2002; Taylor & Nel, 2002).

En ese sentido, resulta llamativa su pobre y benévola interpretación sobre el proceso

de mundialización donde, a pesar de citar algunos de los males que bajo

determinadas circunstancias “la acompañan”, se esfuerza por subrayar el marco de

oportunidades sin precedentes que el proceso de apertura económico global ofrece

a los países y grupos sociales más desfavorecidos en su lucha contra la pobreza,

ignorando su responsabilidad en la situación de marginalización de éstos y en el

incremento de las desigualdades entre los extremos más ricos y pobres (Keet,

2002).

Llama la atención igualmente la explicación que se ofrece sobre el bloqueo del

proceso de desarrollo en el continente, definida en términos de falta de integración

en la economía mundial. No obstante, el problema de las economías del continente

no parece estribar tanto en su ausencia de integración o inserción a nivel

internacional como en la forma excesivamente extravertida, subordinada y

dependiente en la que éstas se encuentran profundamente integradas (Houtart,

2002).

11 Al igual que en el caso de documentos e informes de diferentes organismos internacionales, no cabe duda de que su discurso es “políticamente correcto”, evidenciando su habilidad para cooptar los discursos más avanzados y progresistas a la hora de definir los fines perseguidos mediante una larga enumeración de buenas intenciones. Evidentemente, resulta difícil ser crítico frente a objetivos como la promoción del desarrollo o la lucha contra la pobreza y la marginación del continente en la economía mundial, si bien la definición exacta de tales metas y las propuestas de implementación para su logro, dan amplio juego para el debate. En cuanto a las organizaciones académicas y no gubernamentales que en los últimos años destacan por sus críticas al NEPAD deben citarse Council for the Development of Social Science Research in Africa (CODESRIA) y Third World Network (TWN) Africa, entre muchos otros centros de estudios, sindicatos, movimientos sociales, etc.

12

Todo ello se acaba concretando en su ausencia de análisis crítico respecto a temas

tan trascendentales como el nuevo marco de relaciones con la UE en la era post-

Lomé por la vía de la reciprocidad comercial y la creación de áreas de libre

comercio, y con los EEUU por medio de AGOA12, o el del ámbito de negociación

multilateral de la OMC, y los efectos de dichos acuerdos para las economías

africanas y para sus procesos de integración regional y continental en términos de

debilitamiento y distorsión de su potencial colectivo. En definitiva, comete el error de

evitar el debate en profundidad sobre los agentes, instrumentos y las tendencias

más recientes de la mundialización económica y sus consecuencias para el

desarrollo del continente (Keet, 2002, Kabunda, 2003a).

Otra de sus principales limitaciones se halla en la ausencia de análisis y evaluación

exhaustiva sobre las diferentes iniciativas anteriores implementadas en el continente

para el logro de unos fines similares, así como de las controversias correspondientes

entre las diversas alternativas propuestas en las últimas décadas por gobiernos y

organismos africanos o las instituciones financieras de Bretton Woods. De esta

forma, se soslaya o se reinterpreta eufemísticamente la experiencia del ajuste

estructural de corte fondomonetarista, hecho que, junto con el apoyo recibido desde

estos organismos, hace pensar que el enfoque del NEPAD es en buena medida

coincidente con el del Consenso de Washington13. Sin duda alguna, la elaboración

de una estrategia de desarrollo para África precisaría extraer previamente diferentes

lecciones a aprender de las experiencias anteriores.

En particular, su ausencia de crítica sustancial respecto a las drásticas

consecuencias socioeconómicas de los programas de ajuste estructural para los

sectores más desfavorecidos de las sociedades africanas, hace dudar de la

12 La African Growth Opportunity Act (AGOA) supone el acceso preferencial de numerosas exportaciones africanas al mercado de EEUU a cambio de medidas efectivas de apertura comercial y de desregulación para las inversiones extranjeras procedentes de EEUU. Se trata, pues, de preferencias comerciales a cambio de ajuste y de apertura a la inversión (www.agoa.gov). 13 Desde esta óptica, algunos autores se han atrevido incluso a afirmar que en el fondo el NEPAD obedece a la autoimposición de un plan de ajuste estructural para el continente africano (Landsberg, 2002).

13

idoneidad de su enfoque14. De hecho, su análisis a este respecto se reduce a

señalar que estas políticas han prestado una atención inadecuada a la provisión de

servicios sociales, eludiendo la imputación de cualquier tipo de responsabilidad

sobre dichas recetas neoliberales en la crisis socioeconómica que padece

actualmente gran parte del continente, y recomendando la participación en los

programas actuales de dichas instituciones (Tandon, 2002; Keet, 2002; Adésínà,

2002).

En cuanto a la integración regional y continental, se observan a su vez diferentes

deficiencias e inconsistencias. Si bien enfatiza la importancia de mejorar diferentes

redes de infraestructuras, la introducción de este instrumento en el marco de la

configuración de grupos regionales obedece normalmente a la lógica de la

redistribución y la compensación de los desequilibrios en favor de las economías

más débiles. En el caso del NEPAD, sin embargo, los proyectos de infraestructuras

se concentran en los países fundadores y/o con mayor potencial para la atracción de

inversiones extranjeras (Kabunda, 2003a).

Algo similar sucede respecto a la forma en que se pretende atraer dichos capitales

del exterior, donde al contrario que en propuestas africanas anteriores en el marco

de la OUA o la UNECA, no se tiene en consideración la creación de fondos de

desarrollo ni otro tipo de instrumentos financieros compensatorios o de intervención

pública que ayuden a redireccionar o dirigir las inversiones privadas desde el exterior

hacia las economías más desfavorecidas, o hacia sectores generadores de

14 Atendiendo a la situación particular de las mujeres y al negativo impacto de los programas de ajuste estructural sobre las condiciones de vida de éstas, la literatura crítica con el NEPAD ha subrayado su ceguera en términos de género, a pesar de la retórica de sus documentos base, donde la promoción del rol de la mujer en todas las actividades queda establecida como objetivo prioritario a largo plazo (Randriamaro, 2002).

14

empleo15. Todo ello, no cabe duda, contribuiría a la construcción de un modelo de

desarrollo más equitativo en el continente. Del mismo modo, se parte de una

concepción reduccionista del concepto de integración comercial, quedando

básicamente limitada al ámbito de la liberalización intrarregional, sin referencia

alguna a medidas correctivas que eviten la concentración de los beneficios del libre

mercado en favor de las economías más fuertes, y la sudafricana en particular16

(Tandon, 2002b, Keet, 2002).

En este sentido, puede afirmarse que el modelo de desarrollo que se propone en el

NEPAD es mayormente coherente con el proceso de mundialización en curso. Las

políticas concretas que se explicitan en su documento base persiguen la apertura y

el aprovechamiento de los flujos de comercio e inversión mundiales17, y las

infraestructuras se diseñan en función de las necesidades de la mejor inserción

internacional, perfilando un modelo de desarrollo extravertido que poco tiene que ver

con anteriores iniciativas africanas para el desarrollo del continente a partir de un

modelo endógeno.

Además, en la línea del argumento esgrimido anteriormente sobre documentos

estratégicos y programas anteriores, debe señalarse que el NEPAD parece ignorar 15 Desde el NEPAD parece asumirse que la necesidad de capital de las economías africanas debe ser cubierta por el sector privado exterior (IED), y que su actividad es beneficiosa y generadora de bienestar por definición. Sin embargo, es obvio que la IED no es buena o mala de por sí, dependiendo sus resultados sobre la economía receptora de las condiciones de establecimiento y del control sobre su actividad. La obsesión por los promotores del NEPAD de atraer capitales del exterior a cualquier precio y ofrecer a los inversores extranjeros un “risk free continent” lleva, sin embargo, a una igualación a la baja de las condiciones de establecimiento y funcionamiento exigibles a las transnacionales, lo que acaba jugando en detrimento de su repercusión favorable sobre el desarrollo en el país receptor. De ahí las recomendaciones en favor de modelos de desarrollo menos dependientes de unas IED cada vez más volátiles y de la intensificación de esfuerzos en el campo de la movilización de recursos domésticos (Tandon, 2002b, Moyo, 2002). 16 En la propia Sudáfrica diversos autores mantienen una postura claramente crítica con el destacado papel jugado por Mbeki en el marco del NEPAD y con los intereses de su gobierno y las élites vinculadas a éste para hacer de Sudáfrica la sucursal subimperial del África globalizada. Desde esta perspectiva, se establece también un paralelismo entre las políticas de corte neoliberal del gobierno de Mbeki con su programa GEAR (Growth, Employment and Redistribution) y las propuestas del NEPAD, entendiendo que ésta última tan sólo conseguirá insertar a las élites africanas en la economía mundial (el África “útil para la globalización”), pero contribuyendo al mismo tiempo a afianzar las desigualdades y a globalizar el apartheid (Taylor & Nel, 2002; Keet, 2002; Vale, 2002, Bond, 2002). 17 Es de destacar asimismo, que no existe referencia alguna a una apuesta por una globalización neoliberal “más genuina”, en cuanto a la liberalización del tercer gran mercado de la economía internacional y la desaparición de obstáculos al movimiento transfronterizo del factor trabajo como potencial instrumento para la redistribución internacional y el desarrollo de los/as africanos/as.

15

el proyecto de creación de una Comunidad Económica Africana (CEA) establecido

en el Tratado de Abuja, en vigor hasta pasado el primer cuarto del siglo XXI. Todo

ello genera dudas sobre si este sistemático y consistente programa de integración

continental, a partir de la fusión de las diferentes iniciativas regionales,

supuestamente en curso, se convierte en una iniciativa complementaria o

contradictoria con el plan de acción planteado desde el NEPAD (Keet, 2002).

Por lo que respecta al ámbito consultivo-participativo, se percibe una lógica política

de arriba-abajo, con ausencia de participación por parte de la sociedad civil. En este

sentido, la denominada african ownership queda reducida al marco de las

autoridades gubernamentales y sus equipos de expertos que, además de no

colectivizar el proceso de consulta, presuponen simplemente que sus gobernados

aceptarán sus decisiones y les seguirán acríticamente18 (Adedeji, 2002; Olukoshi,

2002; Tandon, 2002; Nabudere, 2002).

Pero incluso en lo que respecta al ámbito de apropiación de los propios dirigentes

africanos, cabe mantener una razonable duda sobre la autoría o convencimiento de

su discurso y sus propuestas de acción. En este sentido, algunos autores han

interpretado el NEPAD como el resultado de la aceptación de la correlación de

fuerzas global por parte de unos gobiernos africanos que dicen a sus potenciales

inversores y proveedores de fondos lo que quieren oír (Keet, 2002).

Dada la experiencia de las décadas anteriores, el nuevo compromiso en pro de la

responsabilización de los líderes africanos respecto a su gestión de gobierno, y la

correspondiente implementación del APRM, ha sembrado también dudas de diverso

tipo sobre la capacidad y voluntad de los líderes africanos para autoevaluarse, hacer

18 En cualquier caso, no debe interpretarse de estas afirmaciones que esta falta de participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión sobre determinadas opciones estratégicas sea una limitación propia únicamente de los países en desarrollo o los africanos en particular. En ese sentido cabe preguntarse hasta qué punto se ha impulsado la participación de la ciudadanía en el ámbito de la UE o la NAFTA, cuando en la gran mayoría de los países integrantes de estos proyectos tan siquiera se ha dado la oportunidad de someter la decisión para formar parte de dichos grupos regionales a la voluntad popular vía referéndum. Con todo, debe destacarse que a este respecto se están realizando diversos esfuerzos para incorporar a los movimientos sociales en el proceso, como refleja la celebración del seminario organizado por el NEPAD en colaboración con el PNUD en Accra en el 2003 sobre el rol del sector privado y la sociedad civil (UN, 2003).

16

seguimiento y ejecutar las acciones correspondientes cuando no se cumplan los

mínimos acordados colectivamente19 (Taylor & Nel, 2002). Es por ello, que desde los

movimientos sociales africanos críticos con la propuesta del NEPAD se ha

reivindicado la participación de una nutrida representación de la sociedad civil en el

citado proceso de revisión paritaria como último garante de su correcto

funcionamiento (Harsch, 2003).

Pero incluso en el caso de que algunos gobiernos africanos demuestren su

capacidad y voluntad para poner en marcha el citado mecanismo de revisión mutua,

ello puede contribuir a la creación de un modelo de dos velocidades para África,

donde el gobierno sudafricano, entre otros, se esfuerza por desmarcarse de sus

vecinos “menos presentables” internacionalmente y recibir el visto bueno y los

fondos (más privados que públicos) procedentes de los países ricos (Kabunda,

2003; Vale, 2002).

Finalmente, pese a la extraordinaria acogida del NEPAD por parte de los potenciales

oferentes de financiación para su implementación, la reacción de la comunidad

donante ha quedado reducida hasta el momento a buenas palabras y pocos fondos

en el contexto de la fatiga de la cooperación, y de la priorización de la lucha contra el

terrorismo internacional20. Así, no falta quien señale que cabe calificar este programa

para el desarrollo africano de ingenuo, excesivamente dependiente de la buena

voluntad de los gobiernos del Norte, y muy probablemente avocado a quedarse

19 El caso de las irregularidades en los últimos procesos electorales de Zimbabwe y la poco satisfactoria reacción por parte de las autoridades gubernamentales de las principales potencias económicas del continente (Sudáfrica y Nigeria) ha contribuido asimismo a nutrir el clima de desconfianza respecto a la posibilidad de que los gobiernos africanos interfieran en ámbitos de política interna de sus vecinos. 20 Los niveles decrecientes de AOD per cápita, desde primeros de los años 90 en el continente, muestran un destacado repunte en el año 2002, si bien aún lejos de niveles anteriores y de las previsiones realizadas por los impulsores del NEPAD.

17

limitado al ámbito de las iniciativas bienintencionadas21 (Tandon, 2002a,b; Kabunda,

2003b).

En ese contexto, las previsiones sobre tasas de crecimiento económico anuales en

torno al 7% como condición imprescindible para la reducción de los niveles de

pobreza, resultan ciertamente improbables, dejando a un lado valoraciones

cualitativas, pese a su retórica, aparentemente menos prioritarias para el NEPAD,

sobre las condiciones necesarias para que una vez generados los ingresos éstos

sean redistribuidos de tal forma que mejore la satisfacción de necesidades básicas,

beneficien a los sectores más desfavorecidos de sus sociedades y reduzcan sus

niveles de pobreza22.

Conclusiones

El análisis hasta ahora realizado pretende subrayar la idea de que, pese a los

aspectos positivos del NEPAD, las reticencias respecto a su planteamiento y sus

propuestas son múltiples. Una vez más, la controversia generada sobre esta

iniciativa en particular reproduce en gran medida el debate más general sobre

modelos autocentrados y regulados en un extremo frente a los extravertidos y

neoliberales en el otro, con diversas combinaciones intermedias.

21 Otro tanto cabría afirmar respecto a las propuestas concretas del NEPAD en materia de mejora de las condiciones de acceso de los productos africanos a los mercados del Norte industrializado y promoción de la diversificación productiva, o respecto a la condonación de la deuda externa, dada la escasa voluntad política exhibida hasta el momento para hacer que las trabas actuales en dichas áreas desaparezcan y dejen de obstaculizar el desarrollo de las sociedades africanas. En este sentido, el hincapié hecho por el Africa Action Plan del G-8 en materia de buen gobierno, paz, seguridad, y más concretamente respecto a la puesta en marcha del APRM, poco tiene que ver con el escaso interés mostrado en otros como los ahora destacados. Asimismo, los términos realmente difusos en que los miembros del G-8 entienden su compromiso con el NEPAD, subrayando su libertad absoluta para realizar sus propias valoraciones sobre prioridades y países que consideren oportuno apoyar, así como sobre la condicionalidad de carácter económico y político a exigir, tampoco dejan mucha espacio para el optimismo (Harsch, 2002). 22 La experiencia del continente africano en la últimas décadas a este respecto evidencia también la contradicción entre los objetivos de las políticas de equilibrio macroeconómico (entendidas desde el NEPAD como prerrequisitos para la realización del crecimiento económico) y las de reducción de la pobreza y, en su defecto, la supeditación de las últimas a las primeras, incluso en el caso de la implementación de los más recientes PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) en el marco de la iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) (Adésínà, 2002; Randriamaro, 2002).

18

De este modo, en general puede afirmarse que si hay algo realmente positivo en el

lanzamiento del NEPAD es que, aunque sin haberlo pretendido, ha traído consigo el

resurgimiento de los interesantes debates actuales sobre cuáles pueden ser las

estrategias y políticas más adecuadas para el logro de unos mayores niveles de

satisfacción de necesidades primarias y desarrollo humano en un continente, con

unas particularidades socioeconómicas y políticas, como las del africano.

No cabe duda de que dichos debates sobre las alternativas para el desarrollo en

África son buenos y enriquecedores en sí mismos, dado que, en el peor de los

casos, ponen de manifiesto la mera existencia de diferentes enfoques de análisis,

estrategias o políticas. Y en el mejor, además, la labor crítica que desde parte del

mundo de la academia y los movimientos sociales se está realizando respecto al

NEPAD puede contribuir a que, más allá de la cooptación del discurso y la retórica

sobre un modelo de desarrollo desde y para las personas, se adopten medidas

concretas en esta línea que marquen un antes y un después de su implementación.

Es importante que desde los representantes del NEPAD, o los de cualquier otra

iniciativa con similares pretensiones, se entienda que el desarrollo no es sólo un

resultado, sino también un proceso, y para ello la agenda de prioridades, estrategias

y políticas debe ser más abierta, participativa y susceptible de modificaciones. En

términos de metodología, sólo de este modo podrá aspirar a ser una verdadera

iniciativa africana.

Y por lo que se refiere a su contenido, ante al discurso monocorde pro-mercado y la

lógica del pensamiento único, es fundamental insistir en la constatación de que la

polémica sobre los pros y contras de esta iniciativa, como instrumento para el

desarrollo en África, existe. Por ello, desde esta perspectiva, es asimismo necesario

exhibir la oposición al principio “TINA” (there is no alternative). Dentro de la misma

lógica de la afirmación “otra globalización es posible”, también lo es “otro NEPAD”, o

mejor dicho, otra iniciativa africana para el desarrollo del continente más

panafricanista y menos extravertida y dependiente (más liberal en algunos ámbitos y

más regulada en otros); más crítica con el orden establecido, con el asimétrico

reparto del poder en los organismos internacionales y con unas reglas del juego

19

poco favorables para los intereses de la gran mayoría de africanos/as; más exigente

con la calidad del crecimiento económico y de las inversiones, y más sensible a la

problemática de la redistribución de los recursos y de la satisfacción de las

necesidades básicas.

En las circunstancias actuales, surgen dudas de diverso tipo sobre la capacidad real

del NEPAD para marcar una diferencia sustancial sobre la calidad de vida de los

millones de africanos que habitan el continente. Desafortunadamente, pese al

protagonismo cobrado inicialmente en medios de comunicación y debates

académicos, las serias limitaciones señaladas hacen que vaya camino de sumarse

al grupo de iniciativas irrelevantes para la transformación de las condiciones

socioeconómicas y políticas, y en definitiva, para el desarrollo en África.

20

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