La infraestructura institucional: requisito y vehículo de...

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La infraestructura institucional : requisito y vehículo de una reforma efectiva y sostenible del Estado

Miguel G. de Merodio1

Director General del Consorcio Hay, Inc. (Hay Group España)

Desde la década de los ochenta, y especialmente desde inicios de los noventa con la proliferación de procesos de paz y democratización en los países de Latinoamérica, la Reforma del Estado ha pasado a ser parte de la agenda de muchos de sus gobiernos y también, de forma muy relevante, de los organismos internacionales de financiación o cooperación (BM, BID, UE, AECI, GTZ, etc.). A pesar de los avances conseguidos en la consolidación de la democracia en poco más de una década, al hacerse balance de los intentos reformadores no deja de aparecer en las opiniones de los analistas una cierta decepción sobre la profundidad de las reformas, su ritmo y, sobre todo, sobre su sostenibilidad y su traducción en desarrollo económico equitativo. Pero lo que es aún más preocupante es el surgimiento de un cierto escepticismo sobre el futuro de dichas reformas y sobre la conveniencia de seguir invirtiendo en ellas y apoyándolas. Este documento trata de aportar argumentos para rebatir ese posible pesimismo y realizar algunas sugerencias que puedan ser útiles en el futuro. Expone las principales causas que han dificultado algunos procesos y los factores que, por el contrario, han impulsado otros. Reflexiona sobre lo urgente de tener éxito en la reforma de las instituciones públicas y sobre la importancia de su vinculación con los anhelos de la ciudadanía: el desarrollo, los derechos humanos, la democracia, la justicia. Por último expone una serie de retos de futuro y recomendaciones para el avance de la Reforma del Estado y su consolidación. • Régimen político, Mercado y Estado. El escepticismo sobre la Reforma del Estado no sólo se ha manifestado sobre el rumbo de las mismas sino también, y esto es quizá lo más grave, sobre la capacidad en sí de las sociedades latinoamericanas para producir cambios perdurables en su seno. Pero cualquier análisis serio debe reconocer que sí se han producido cambios profundos y que el avance de las reformas no ha sido igual en todos los países. Ni siquiera en un mismo país todos los temas de la agenda reformista han corrido igual suerte en estos últimos años. Podríamos decir que ha habido tres grandes clases de reformas. • Unas iban dirigidas a modificar los regímenes políticos. • Otras trataban de introducir cambios sustanciales en los mercados. • Y otras intentaban transformar las Administraciones públicas y sus organizaciones. En el primer tipo de reformas, muchos de nuestros países han realizado reformas políticas muy complicadas en muy poco tiempo. Sirvan como ejemplo los siguientes. En Nicaragua a 1 Coordinador del Panel: “La Reforma del Estado en América Latina: Claves para su Sostenibilidad e Irrevocabilidad”.


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la ex - Presidenta Chamorro le correspondió la difícil tarea de recibir un país con una precaria paz, con una economía estatalizada y una democracia incipiente y entregar un país definitivamente en paz, con una economía de mercado y con unas elecciones con una altísimo índice de participación. En El Salvador, el ex – Presidente Cristiani puso fin al conflicto armado de los ochenta y firmó los Acuerdos de Paz de 1992. Guatemala terminó con una guerra civil de más de treinta años. Chile, Argentina, Brasil o Paraguay transitaron a la democracia en un entorno económico y social nada favorable. América Latina sí puede cambiar.

“La democracia se basa en la convicción de que existen extraordinarias posibilidades en la gente ordinaria”

(Harry Emerson) En cuanto a las reformas que iban dirigidas no tanto a reformar los modelos de Estado como a transformar los modelos de Mercado también se ha tenido un cierto éxito. En general, las reformas de marcado carácter macroeconómico (las llamadas reformas de primera, segunda y tercera generación: estabilización económica, ajuste estructural, política monetaria, regulación / desregulación de sectores, etc) han avanzado. Avance al menos en su concreción, en su implantación. No está tan claro que hayan tenido éxito en provocar desarrollo económico o no al menos en la magnitud esperada. Para algunos, las reformas del Mercado serían suficiente para traer desarrollo económico sostenible pero la realidad es que, hoy por hoy, no han bastado para impulsar decididamente el desarrollo económico y ganar la batalla contra la pobreza. Otros consideramos que esas reformas eran necesarias pero no suficientes: el Mercado no puede ser eficiente y cumplir su finalidad sin un Estado también eficiente. Pero, ¿qué factores impulsaron que esos procesos de reformas del Mercado se concretaran? En primer lugar, esas reformas no sólo estaban presentes en la agenda política sino que constituyeron su centro. De hecho, algunas críticas resaltan precisamente que las políticas públicas de ciertos países se limitaron estrictamente a llevar a cabo esas reformas abandonando las políticas de transformación social como la educación, la salud, el medio ambiente, el empleo, el desarrollo industrial, etc. En segundo lugar, son reformas que pueden ser diseñadas, decididas e impulsadas por un núcleo duro de tecnócratas (en el mejor sentido de la palabra) pero que exigen para su implantación exitosa de poca o nula participación de otros. Ese fue el caso del rápido proceso de dolarización de El Salvador impulsado con éxito por la Administración del Presidente Flores. En tercer lugar, una vez decretadas las reformas, su implantación no requiere del cambio de comportamientos culturales para su éxito. Por ejemplo, ante la privatización de un determinado servicio público se pueden producir desórdenes callejeros pero para que la medida sea una realidad no se requiere una actitud activa de nadie. El ciudadano puede mantener su oposición pero no tendrá más remedio que acomodarse a la nueva situación; podrá oponer resistencia o no pero al final de mes el correspondiente recibo llegará y la medida será una realidad. En cuarto lugar, las reformas macroeconómicas han ido acompañadas de un claro apoyo


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internacional hacia los gobiernos que las acometían para ayudarles a soportar la presión social en contra que dichas medidas solían acarrear. Prueba de ese mismo apoyo ha sido, precisamente, que los críticos lo hayan calificado a menudo como ingerencia en los asuntos nacionales, merma de la soberanía o imposición de “la globalización”. ¿Qué pasó con la tercera clase de reformas? Esos factores que impulsaron las reformas macroeconómicas o del Mercado no estuvieron presentes en aquellos otros procesos que pretendían transformar realmente las estructuras del Estado: las Administraciones públicas y sus organizaciones. Un ejemplo característico de esta ausencia de factores positivos en la reforma de la Administración pública lo constituyen los esfuerzos tendentes a la profesionalización de los servidores públicos. La reforma del Servicio Civil no ha estado casi nunca, por no decir nunca, en el centro de la agenda política. Bien porque se percibía como algo que podía o debía esperar a que otras reformas se consolidaran, bien porque se creía que amenazaba la base clientelista del propio poder político. Por otra parte, tampoco se trata de reformas posibles de implantar desde un grupo reducido de técnicos de alto nivel y, además, la misma decisión de llevarla a cabo fuerza a sus responsables a llegar a algún tipo de consenso mínimo aunque tan sólo sea de no boicot. En cuanto a su implantación es claro que requiere del concurso de muchas voluntades y de un cambio radical de los comportamientos políticos y administrativos. Por último, el apoyo internacional o no ha sido tan decidido y persistente como en las reformas económicas o, al menos, no ha sido tan eficaz. Sobre este último punto a veces ni siquiera ha surtido mucho efecto el intento de vincular la reforma a la inclusión del correspondiente país en la Iniciativa de Países Altamente Endeudados (HIPIC, por sus siglas en inglés) y la consiguiente promesa de condonación de altos porcentajes de la deuda. En conclusión, no es cierto que América Latina no tenga en su seno la capacidad de auto transformarse. Sin embargo, a pesar de los avances en la democratización de nuestros regímenes políticos, lo que hemos llamado la “Reforma del Mercado” ha jugado con mejores cartas que la “Reforma del Estado” y es verdad que, por el momento, se va perdiendo la partida contra la pobreza, la inequidad y el estancamiento del crecimiento. • ¿Qué es la Reforma del Estado? Pero qué entendemos por “Reforma del Estado”. Aquí incluimos en su definición tres grandes objetivos de lo que debiera ser una verdadera reforma del Estado: o Reformas políticas que permitan un contrapeso de poderes. Como ya se ha dicho, las

últimas décadas de siglo XX sí trajeron transformaciones de los regímenes políticos de América Latina (Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Chile, Brasil, Argentina, Paraguay, etc.). Sin embargo, varios especialistas en comportamiento electoral (como Torcal y Mainwaring) ya han advertido sobre la desafección (nihilismo electoral) y el escaso anclaje del voto en Latinoamérica y sus posibles consecuencias negativas para la credibilidad del sistema. El descrédito de la actividad política y la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y control del elector son riesgos claros para la estabilidad de nuestros países.

o Creación de institucionalidad que promueva el desarrollo económico. El Premio Nobel de

Economía Douglass C. North y el Neo Institucionalismo hace tiempo que sostienen que lo


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que hace que las sociedades alcancen el desarrollo económico es su capacidad para crear y mantener reglas formales e informales que restringen y modelan el comportamiento de los individuos y que hacen que éstos tengan estímulos o incentivos para crear riqueza. Esas reglas o instituciones son, por ejemplo, el respeto a la propiedad privada, un sistema eficaz de solución imparcial de conflictos, la fuerza vinculante de los contratos, una competencia leal, el respeto a los derechos individuales, etc. La Reforma del Estado debe evidentemente abordar la instauración de todas esas reglas que fomentan los intercambios económicos eficientes, la productividad, el crecimiento económico y, también, la justicia y equidad social.

o Creación de la infraestructura institucional. Organizaciones públicas capaces de impulsar

las transformaciones, de defender la institucionalidad y de consolidar los avances. La calidad de las organizaciones públicas es una variable esencial en el crecimiento de países como los latinoamericanos que están en transición hacia el desarrollo.

“La sociedad está bien gobernada cuando los ciudadanos obedecen a los magistrados y los magistrados las leyes” (Solón de Atenas, uno de los Siete Sabios de Grecia)

Evidentemente, estos tres objetivos están estrechamente interrelacionados y se retroalimentan mutuamente. Sin embargo, el tercero tiene una especial connotación: la infraestructura institucional es requisito y a la vez vehículo para una reforma efectiva y sostenible del Estado. Las organizaciones públicas deben ser estables, capaces, transparentes y eficientes a la hora de vigilar, velar, defender y promover el correcto funcionamiento del sistema político y de las reglas instituidas para fomentar la riqueza y la justicia social. De lo contrario, la Reforma del Estado se queda en papel mojado o en proyectos de consultoría olvidados y la frustración del ciudadano sigue en aumento. Ese es uno de los grandes retos de la Reforma del Estado: la verdadera transformación de la Administración Pública y la conversión de sus instituciones en organizaciones eficientes, transparentes y al servicio del ciudadano. El desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza, a corto, medio y largo plazo no son posibles sin una verdadera reforma de las instituciones del Estado que son las que están llamadas a liderar esa lucha y apostar por el futuro. Ya en 1999, Evans y Raunch desarrollaron su escala de “weberianismo” como poderoso elemento para predecir el crecimiento económico y demostraron como los simples principios organizacionales diseñados para incrementar la cohesión y la coherencia de las instituciones públicas pueden pagar enormes dividendos en términos de los objetivos económicos incluso demuestran como un incremento de un medio de desviación estándar en el puntaje weberiano equivale a un 26% de incremento del PTB desde 1970 a 1990 o que un incremento de una desviación estándar en el puntaje weberiano es equivalente, aproximadamente, a un salto en el promedio de años de educación de 3 a 6 años desde 1965 (Evans, 2003). El Estado es, básicamente, sus Poderes, sus instituciones, sus procesos, sus personas y su relación con el ciudadano. La reforma del Estado no va a ser efectiva si no aborda la reforma del instrumento de aplicación de las políticas públicas por antonomasia: la Administración


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Pública (ya sea ésta la ejecutiva, la judicial, la electoral o la legislativa). Por eso, la reforma del Estado no puede limitarse a la mera privatización de servicios o a la liberalización de sectores. Esas acciones, por más trascendentales y necesarias que sean no bastan porque consisten más en una reforma del Mercado que en una reforma del Estado. Ha sido en la reforma de la Administración Pública y en la estabilización de su institucionalidad en lo que no se ha tenido el éxito necesario y ante este panorama, últimamente se ha extendido la duda, quizá no del todo confesada, de hasta qué punto merece la pena seguir destinando esfuerzos y recursos para la reforma de la Administración y el fortalecimiento de sus instituciones (se llame como se llame: reforma del servicio civil, reestructuración institucional, fortalecimiento institucional, gobernabilidad, transparencia, e-gobierno, etc.). ¿No será más conveniente destinar las ayudas económicas a infraestructuras físicas que dejan resultados y desarrollo tangible y esperar a que los países, sus gobiernos y sus pueblos maduren para acometer y apoyar reformas en las instituciones públicas? Para analizar esa cuestión apropiadamente deben tenerse en cuenta tres reflexiones:

o El fracaso no ha sido absoluto ni es inevitable. o Existen motivos para el optimismo. o La reforma de las Administraciones Públicas es impostergable.

• Fracaso relativo, optimismo relativo. La reforma de la Administración más que una batalla perdida, es una batalla que apenas ha comenzado y que requiere más recursos financieros pero, sobre todo, más liderazgo político y social. Aún más, la dificultad y el largo tiempo de maduración de este tipo de reformas hace imprescindible que esa batalla se retome inmediatamente, con nuevos enfoques y con más energías que nunca si América Latina no quiere perder el tren del siglo XXI.

Como ya se ha dicho, la reforma de la Administración, entendida de esta forma, no ha contado con los mismos elementos impulsores que las reformas macroeconómicas. La reforma de la Administración no ha estado realmente en una posición central de las agendas políticas. Sin embargo, el liderazgo político y el apoyo internacional no son factores estructuralmente ajenos a la reforma. Ambos pueden convocarse a acudir en auxilio de la reforma. Pero para ello se debe ser consciente de qué ha habido detrás de esa ausencia de estímulo. En algunos casos las reformas se han visto, con razón, como amenaza a la estructura clientelista del poder político. La transparencia y la estabilidad del funcionariado es un límite a la discrecionalidad política injustificada. Pero es un límite que produce desarrollo económico y social que es, o debería ser, el fin último del propio poder político. En otros casos, ha habido temor al coste político que pudieran acarrear ciertas reformas. Lógicamente, en eso consiste la tarea de gobernar, en tomar riesgos y en asumir responsabilidades. Ese temor ha llevado en ocasiones a un apoyo tímido y en otras a un apoyo más decidido pero sin contar con la participación de la oposición política, de los servidores públicos o de los ciudadanos lo que merma las posibilidades de transformaciones profundas.


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Otro aspecto con incidencia notable ha sido que la tradicional desconfianza hacia el Estado (el Leviatán) se acentuó como reacción a las políticas económicas erróneas que se llevaron a cabo en los setenta y ochenta en los países en vías de desarrollo. En palabras de Anne O. Krueger en su obra: “La economía política de la reforma en los países en desarrollo”: Los años 80 fueron una década traumática para la mayor parte de los países en desarrollo. Después de la segunda subida del precio del petróleo en 1979, la economía mundial entró en un período de recesión que estuvo acompañado de la bajada más grave de los precios de las materias primas desde los años 30, de unos tipos de interés nominales y reales sin precedentes, y de la primera contracción del comercio internacional de la postguerra. Debido a estos y otros acontecimientos, los países se vieron, unos detrás de otros, incapaces de cubrir su deuda voluntariamente, originándose la “crisis de la deuda” en todo el mundo. Según Krueger el proceso se produjo más o menos de la siguiente manera. El tamaño y crecimiento del sector público (gastos del gobierno en torno al 30% y 40% del PIB) provocaron grandes déficits fiscales que se trataron de financiar con un crecimiento acelerado de la oferta monetaria lo que desembocó en tasas de inflación insostenibles (por ejemplo: 1,133% en Bolivia del 83 al 86; 223% en Brasil del 84 al 85; 1,828% en Perú del 88 al 89; 41% en Ecuador del 83 al 89; 54% en Méjico del 80 al 85). En nuestra opinión, como reacción a esa situación se produjo un movimiento pendular que en su camino hacia el otro extremo arrasó no sólo con el sector público innecesario, redundante o pernicioso sino también con el concepto mismo de la institucionalización de la Administración.

“El crecimiento en el número de empleados es gobernado por la Ley de Parkinson, y sería el mismo si el volumen

de trabajo aumentara, disminuyera o incluso desapareciera”

“Segunda Ley de Parkinson: El gasto público sube hasta alcanzar el ingreso”

(Cyril N. Parkinson, Laws and Outlaws, 1962)

En relación con lo anterior, además, la crisis de la deuda fue tan profunda que los análisis económicos pasaron a ser predominantes y cualquier acción reformadora se escrutaba en función de si aportaba o no al crecimiento económico y, en consecuencia, se desconfiaba sobre todas aquellas acciones cuyo impacto en el desarrollo no se pudiera medir en términos de indicadores de desempeño económico. Evidentemente, la máxima del gurú del management Peter Drucker “lo que no se puede medir, no se puede gestionar” ha tenido su influencia en esa actitud. Pero lo que Drucker nunca dijo es que todo se tuviera que medir de una sola manera. Los avances, por ejemplo, en la democratización o en la calidad de la burocracia o en el imperio del Derecho tienen impacto en el desarrollo aunque a veces quien realiza el análisis no sepa como medirlo o desconozca los estudios que ya lo han demostrado. Por otra parte, el hecho ya apuntado de que este tipo de reformas lleven aparejados cambios de comportamientos culturales y que, por tanto, los resultados no puedan verse a corto plazo es, en realidad, un problema de gestionar las expectativas de los agentes de la reforma en cuanto al tiempo, las dificultades y los resultados. Así, los juicios de valor sobre el éxito o fracaso de las reformas en cualquier país deben ponerse en relación con el tiempo razonable en que deberían haber surtido efectos y, también, con los avances en países similares o aquellos otros que sean referencia. En este sentido, la reforma de las Administraciones, tal y como hoy la concebimos, no comenzó en América Latina hasta la década de los noventa.


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Los países latinoamericanos son países jóvenes que no cuentan más de 200 años de independencia y que han tenido una historia agitada. Nuestra América no ha sido capaz de modernizar su Administración en un par de décadas pero tampoco ninguna otra región en la Historia lo ha logrado en tan corto plazo. Por ejemplo, en Europa con instituciones de siglos de existencia, los esfuerzos reformadores que son generalizados, tanto en las instituciones comunitarias como nacionales, regionales o locales, no están teniendo un éxito deslumbrante. Como ejemplo de que tampoco es fácil en Europa avanzar en la reforma sirva recordar que el ya clásico documento del Ministerio para las Administraciones Públicas de España “Reflexiones para la modernización de la Administración del Estado” no tuvo consecuencias prácticas espectaculares o el hecho de que el proyecto de Estatuto de la Función Pública tuvo que ser retirado del Parlamento por el Gobierno del Presidente Aznar al final de los noventa.

“El Reino Unido ha desarrollado un nuevo tipo de misil:

se llama funcionario público, y ni funciona ni puede ser disparado” (General Sir Walter Walker, 1982)

Paradójicamente, América Latina (y en especial Centroamérica), tiene una ventaja importante: la propia debilidad de sus instituciones es una oportunidad de reformarlas de manera menos traumática que en Europa donde el corporativismo y la fuerza de las propias instituciones hace más difícil introducir reformas y disminuir privilegios de los servidores públicos en favor del incremento de los derechos efectivos de los ciudadanos.

Por otra parte, otro motivo para el optimismo es la evolución del sector privado latinoamericano. Cada vez más el empresariado es más consciente de lo esencial que es para su propia supervivencia contar con un Estado realmente presente y activo. Cada vez más las asociaciones gremiales y empresariales están demandando avances en las reformas porque son conscientes de que en el caos administrativo no prospera el verdadero empresario. Y finalmente, ya hemos aprendidos algunas lecciones útiles y contamos con teorías como las del Neo Institucionalismo o la Nueva Gerencia Pública que están proveyendo a los responsables nacionales de las reformas de nuevos modelos conceptuales para avanzar. Desde principios de los noventa, la literatura especializada ha demostrado la relación entre la calidad de la burocracia y el desarrollo económico y social. Ya no es ninguna novedad. Salvo, quizá, para los poderes políticos. Probablemente sea ahora el momento de dar un paso adelante y “vender” más agresivamente las reformas, su importancia y su impostergabilidad. • Impostergabilidad de la reforma de la Administración. Muchas y muy evidentes son las razones para no esperar más y abordar más decididamente la reforma de la Administración. Algunas de las más críticas son las que siguen. Es impostergable la necesidad de reformular muchas de las instituciones públicas para que sean capaces de desencadenar (o al menos de favorecer que otros desencadenen) “el círculo virtuoso de mayor productividad, mayor inversión que refuerza la productividad generando aún mayor inversión, y que permite que los países pasen a las fases superiores de la transición al crecimiento” (Sebastian Edwards, ex economista jefe del Banco Mundial


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para América Latina y actual profesor de Economía Internacional en la cátedra Henry Ford II de la Escuela de Administración Anderson de la Universidad de California, en la presentación de su documento “Desaceleración del crecimiento económico en El Salvador: un avance exploratorio”). Edwards recomienda para el futuro cuatro categorías de política: a) desregulación y modernización microeconómica, b) mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y logro de la sostenibilidad fiscal, c) el desarrollo de una infraestructura moderna y eficiente, y d) reforma institucional que mejore el estado de derecho, la protección de los derechos de propiedad y la transparencia y la rendición de cuentas. El problema en aquellos países con una Administración más débil no es que las políticas públicas sean incorrectas. El problema es que no existen. Especialmente en las áreas menos económicas. Hay planes de trabajo, proyectos, acciones... pero no políticas públicas. Pero peor aún es cuando sí existen y lo que nos encontramos es con una incapacidad organizativa para implantarlas a cabalidad y el Estado se vuelve “ausente”. Otro tema de sobra conocido es la estrecha vinculación entre corrupción administrativa y subdesarrollo y prueba de la importancia que se le da al tema es la repercusión mediática que anualmente tiene el Índice de Percepción de Corrupción elaborado por “Transparencia Internacional”. Autores como Tanzi y Davoodi han demostrado, por ejemplo, que la corrupción da como resultado neto: (a) un incremento en la cuota de la inversión pública en el PIB; (b) una caída en la productividad media de esa inversión y a causa de otras restricciones presupuestarias y otras consideraciones, (c) una posible reducción en otras categorías del gasto público, tales como “funcionamiento y mantenimiento”, educación y sanidad. Como consecuencia de este y otros efectos de la corrupción sobre la economía, la tasa de crecimiento de un país en donde la corrupción es significativa se ve afectada negativamente (Tanzi y Davoodi, 2001). Según Susan Rose-Ackermann (profesora de Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Yale), Paolo Mauro demostró en 1995 que los altos niveles de corrupción se asocian a bajos niveles de inversión como parte del PIB en varios países y que un mejor estándar en el índice de corrupción (2.4) se asocia con un aumento de más de un 4% en el índice de inversión y un aumento de más de medio porcentaje de punto en el índice de crecimiento anual PIB per cápita. ¿Puede la corrupción ser un “lubricante beneficioso” para el desarrollo económico? Compartimos la opinión de Shang-Jin Wei, Profesor Asociado de Políticas Públicas en la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard, de que la respuesta es evidentemente: no. Como dice Wei, mientras que uno puede pensar en ejemplos en los que algunas compañías/personas han progresado ya sea pagando un soborno o ya sea teniendo la oportunidad de pagar un soborno, el efecto global de la corrupción en el desarrollo económico es negativo. Y, además, advierte: el éxito de cualquier campaña anticorrupción depende en última instancia de la reforma de las instituciones nacionales en los países actualmente corruptos (Wei, 2001). Otra razón para la urgencia de la reforma, quizá no menos evidente que la corrupción pero sí menos presente en la literatura especializada, es la aparición de lo que podríamos llamar el “administrado global”. Se calcula que el 70 por ciento del comercio mundial está en manos de 500 macro corporaciones y que de las 100 unidades económicas más poderosas sólo el 50% son Estados, y el resto son grandes corporaciones transnacionales (“Talento Directivo. Cómo medirlo y desarrollarlo”, Guadalupe Fernández, Hay Group, Prentice Hall 2002). Este simple dato ilustra claramente como la tradicional primacía concedida por el Derecho Administrativo al Estado, como representante del bien común, sobre el individuo puede quedarse en mera


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declaración de intenciones en situaciones en las que un Estado extremadamente débil debe lidiar con “administrados globales” (empresarios, ciudadanos, usuarios, inversores, medios de comunicación, etc.) con una extremadamente fuerte capacidad negociadora o simplemente de presión. Cuando el Estado es inexperto o ingenuo o incapaz de utilizar adecuadamente todos los recursos que el Derecho y el sentido común le brindan, el antiguo Goliat se vuelve David y los intereses nacionales no siempre salen triunfantes.

Por último, los procesos de integración regional también están suponiendo ya un reto importantísimo. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) prevé establecer un bloque geográfico sin aranceles desde Alaska a la Patagonia para el año 2005. El Plan Puebla Panamá prevé la construcción de infraestructuras físicas integradoras desde el sur de Méjico hasta la república canalera. Como sabemos, procesos como éstos son protagonizados por las instituciones públicas que deben poner en juego toda su capacidad negociadora. La debilidad institucional en esas negociaciones se puede pagar muy caro no sólo para las Administraciones débiles sino para todos los jugadores ya que una percepción social sobre el desequilibrio de fuerzas podría dar al traste con la legitimidad de los acuerdos y, en última instancia, con los acuerdos mismos que deben ser ratificados por las asambleas legislativas nacionales que suelen ser muy sensibles a presiones populares, especialmente en períodos electorales.

El papel de las instituciones como desencadenante del círculo virtuoso del desarrollo, el coste de la corrupción, la aparición del “administrado global” o los procesos de integración regional son sólo algunos ejemplos de como las carencias en institucionalidad amenazan seriamente con hacer inútiles todos los esfuerzos invertidos en modernizar los sectores públicos, hipotecan los avances conseguidos y retrasan (o impiden) el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Cada vez es más evidente que si los países latinoamericanos no invierten tiempo, dinero y sobre todo talento en construir una verdadera infraestructura institucional no van a ser capaces de consolidar las reformas realizadas ni de plantear y llevar a buen término las que aún son necesarias. En este sentido, creemos importante resaltar que el desencanto ante un Estado corrupto o ausente o perezoso o incapaz es una amenaza para todos, incluso a medio y largo plazo para el propio poder político, las élites sociales o las oligarquías económicas. ¿Por qué? Por varias razones. Un Estado corrupto, ausente, perezoso o incapaz ahoga el nacimiento de las clases medias que son las que aportan a las economías nacionales la mayor parte del consumo interno y la estabilidad social necesaria para el desarrollo. Los estallidos de violencia social o el incremento de la delincuencia son a menudo resultado, entre otros factores, de la ausencia de políticas públicas que ataquen sus causas. Un Estado poco activo, además, fuerza a emigrar a gran parte del capital humano de un país y, tal vez, es la parte con más iniciativa porque es precisamente la que asume grandes riesgos para obtener un beneficio incierto. La mala calidad de los servicios públicos o su inexistencia también perjudica directamente a todas las capas sociales, incluidas las élites económicas.

“Los burócratas son tontos. Me alegro de cualquier fracaso que pueda tener el Estado”

(Heinz Nixdorf, Presidente de Nixdorf Computers) • La infraestructura institucional. En el siglo XXI, la mayoría de las instituciones de cualquier Estado iberoamericano para ejercer las funciones públicas que le son propias (seguridad, defensa, justicia, hacienda,


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relaciones exteriores, fomento, etc.) no sólo deben fortalecerse. Deben transformarse integralmente. Las naciones deben tener como tarea colectiva prioritaria la construcción de infraestructura institucional. Ésta va más allá del mero fortalecimiento de departamentos, de la asistencia técnica en análisis de causas y planificación de soluciones, de la capacitación de los servidores públicos o del diseño de sistemas informáticos que hagan más eficientes determinados procesos o controles. Un país cuenta con una verdadera infraestructura institucional cuando la regla, y no la excepción, es que sus instituciones públicas (ministerios, organismos autónomos, asambleas, tribunales de justicia, cortes de cuentas, bancos centrales, tribunales electorales, etc.) son capaces, estables y fuertes porque reúnen varias características: • No se paralizan ante un cambio de su titular. La institución, como organización, tiene una

dinámica propia y estable que la impulsa a aportar valor al ciudadano y a cumplir con su función pública más allá de la incertidumbre ante un cambio en la dirección política.

• Son rápidas y disciplinadas al reorganizarse o reorientar sus prioridades. Comprenden

claramente su rol de herramientas organizativas al servicio del poder político legítimamente constituido y tienen la voluntad y capacidad de adaptar rápidamente su propia organización interna para cumplir mejor el programa de gobierno correspondiente. Justo lo opuesto a lo que escribió Milton Friedman en 1980 en The Evening Standard: “El principal problema para un gobierno que llega al poder es el control de sus funcionarios. Todos explicarán que es imposible hacer las cosas de forma distinta a como se vienen haciendo habitualmente”.

• Cuentan con talento directivo pro activo. Los directivos y gerentes de la institución

diseñan y proponen al poder político alternativas viables de políticas públicas y dirigen eficazmente la implantación de aquellas finalmente aprobadas. Cuando esto no se da y, por lo tanto, quienes ocupan puestos directivos no tienen un verdadero perfil gerencial, los políticos al frente de una institución se ven forzados a “bajar a tomar decisiones de gestión” abandonando su dirección política y las instituciones tienden a paralizarse ante cualquier crisis que requiera la atención exclusiva del titular.

• Gestionan su talento y expertise institucional para la mejora permanente de su servicio

público. La institución conserva y desarrolla su propia cultura, su conocimiento, su talento individual, su forma de organizarse y prestar su servicio. Llevan a cabo acciones concretas y permanentes de mejora continua, miden los avances y obtienen resultados apreciables por el ciudadano. La institución genera expertise y know how propios sin ser rehén de la permanente asistencia técnica externa.

• Generan confianza, credibilidad y valor en el ciudadano. Como resultado de su actuación

profesional, independiente y de calidad los ciudadanos lo perciben y reconocen y, a su vez, ese reconocimiento es una garantía de atracción de talento.

Infraestructura, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, es el conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera. En nuestro caso el Estado. El término “infraestructura institucional” nos parece especialmente expresivo de las cualidades del concepto: básico para el desarrollo, costoso en recursos, no improvisable, con fases y ritmos


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ineludibles, perdurable, etc.

“Son muchos los funcionarios que trabajan duro. Pero si la Administración es lenta, ineficaz y hasta absurda,

parece lógico que la responsabilidad recaiga en sus servidores, los funcionarios” (Joaquín Vidal, periodista español)

• ¿Qué hacer en el futuro? Hasta aquí hemos tratado de analizar brevemente los factores que aceleraron unas reformas y frenaron otras; hemos resaltado la importancia del papel de la reforma administrativa en la evolución misma de un Estado; hemos relativizado la sensación de fracaso y tratado de dar razones para el optimismo; hemos llamado la atención sobre la urgencia de priorizar la reforma administrativa y finalmente hemos intentado definir la infraestructura institucional de forma reconocible y tangible. Ahora queremos hablar del futuro. ¿Cuáles son los retos a superar para que en el futuro se pueda construir esa infraestructura institucional? Los hemos agrupado en cuatro categorías:

• El reto de la agenda política. • El reto de la visión temporal. • El reto del reenfoque conceptual. • El reto del pragmatismo.

a) El reto de la agenda política.

Mientras que la creación de infraestructura física (carreteras, energía, puertos, etc.) es prioridad para todos los gobiernos y forma parte de la agenda política a corto, medio y largo plazo; la creación de infraestructura institucional no goza de la misma atención. La modernización institucional no se ha asumido como condición sine qua non de la sostenibilidad e irrevocabilidad de todos los demás esfuerzos de reforma de los Estados. Como hemos visto, ya se cuenta con un fuerte marco teórico que vincula directamente institucionalidad y desarrollo. Algunos datos sobre esto: • Uno de los tres criterios que el Foro Económico Mundial (WEF) utiliza para elaborar el

Índice de Crecimiento de la Competitividad (ICC) y situar a cada país en su ranking es la “calidad de sus instituciones” junto con su “nivel tecnológico” y las “condiciones macroeconómicas”.

• Keefer y Knack (1995) descubren que un índice sobre la calidad de las instituciones

gubernamentales es un factor determinante de la inversión y el crecimiento de gran importancia (citado de Rose-Ackermann, en GAPP N° 21).

• La prestigiosa International Country Risk Guide (ICRG), una guía manejada sin duda por

los inversores internacionales, utiliza el parámetro de calidad burocrática para elaborar sus índices. Shang-Jin Wei refiriéndose al trabajo de Evans y Raunch ya mencionado


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anteriormente explica que estos autores demostraron que las clasificaciones transnacionales, tales como la ICRG, están estadísticamente relacionadas de manera significativa con la forma en que se reclutan y promocionan a los funcionarios públicos. El reclutamiento meritocrático es el más importante para reducir la corrupción, seguido de la promoción meritocrática y la seguridad en el empleo. Y añade Wei: el carácter y la cualidad moral de los funcionarios del gobierno son ciertamente otro determinante importante del alcance de la corrupción de un país. La calidad de los burócratas, a su vez, está altamente relacionada con la forma en que son reclutados, pagados y promocionados.

• R. Barro ha realizado estudios empíricos para evaluar la importancia de instituciones,

especialmente el respeto de los derechos de propiedad en el crecimiento; utilizando una muestra de cien países a lo largo de tres décadas, 1960s, 1970s y los ochenta (...) La evaluación de Barro establece que existe una relación fuerte y estadísticamente significativa entre el índice que mide la existencia de reglas claras, especialmente referidas a los derechos de propiedad, y el crecimiento. Por ejemplo, podría, en el caso extremo, representar un incremento del 3% en la tasa de crecimiento anual (Luis Carlos Palacios en analítica.com, Venezuela, 2001)

• Douglass C. North, al recoger el Premio Nobel de Economía en 1993 decía ”las

instituciones forman la estructura de incentivos de una sociedad y, por tanto, las instituciones políticas y económicas son las determinantes fundamentales del desempeño económico (...) Es la interacción entre instituciones y organizaciones la que da forma a la evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones y sus empresarios son los jugadores (...) Se crean organizaciones que reflejan las oportunidades ofrecidas por la matriz institucional. Esto es, si el marco institucional premia la piratería, surgirán entonces organizaciones piratas; y si el marco institucional premia las actividades productivas, surgirán organizaciones –empresas- que se dediquen a actividades productivas”. Es evidente que las instituciones públicas que conforman la Administración tienen un impacto real (aunque sea por omisión) en la estructura de incentivos de una sociedad (las instituciones de las que habla North).

Si aún hay dudas de la relación entre calidad de la Administración pública y desarrollo económico piénsese en el impacto de una política acertada de incentivos fiscales a la creación de empresas; o en políticas sociales para prevenir la delincuencia de las pandillas (en El Salvador se calcula que las maras están integradas por más de 9,000 miembros); o en políticas relacionadas con la explosión demográfica (la población de Méjico se ha duplicado en los últimos treinta años); o en políticas de agilización de pasos fronterizos (la velocidad media del transporte por carretera en Centroamérica se ha calculado como 1/5 de la de Estados Unidos, entre otras razones, por los procesos aduaneros). Ya contamos con suficientes pruebas para, cuando menos, prestar atención a la relación entre calidad de las instituciones públicas y desarrollo económico. Pero las élites políticas no lo saben. Éste es el primer reto: contárselo. Muchas de las personas que llegan a ser titulares de instituciones públicas manejan un pálido reflejo de las teorías neoliberales y, por desgracia, sus opiniones se basan más en mitos que en investigaciones científicas. Los políticos deben saber que la reforma de la Administración debe y puede ser uno de los grandes legados de una legislatura o de un mandato presidencial.


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Para ello es imprescindible que las Unidades de Modernización elaboren estrategias de concienciación a largo plazo entre las élites políticas. La reforma de la Administración debe “salir del armario”, o si se prefiere “abandonar la clandestinidad” en la que a veces se desarrolla. Situar la cuestión en el debate político puede tener sus riesgos pero esos riesgos deben asumirse. Para que la Reforma del Estado sea una “cuestión de nación” antes debe ser una cuestión de partidos políticos. Éstos deben llegar a consensos de nación donde se establezcan principios mínimos intocables. Evidentemente, el introducir la cuestión en el ámbito político no quiere decir que la comunicación de las Unidades de Modernización deba ser “a bombo y platillo”. La discreción no está reñida con la participación. Una verdadera transformación de un Estado no puede ni debe hacerse al margen de la población. Ni siquiera relegando a esta a mero actor electoral. Y los partidos políticos deben ser las organizaciones representativas por excelencia. Sin duda, además de la concienciación de los partidos, se debe mejorar la comunicación con otros agentes sociales: sindicatos, asociaciones empresariales, iglesias, prensa, organismos internacionales, embajadas, etc. Además de lo anterior, no nos resistimos a plantear brevemente el estudio de ciertas reformas políticas para la gobernabilidad democrática que van más allá, o tal vez preceden a la reforma administrativa. Los resultados del Latinobarómetro de 2001 arroja conclusiones preocupantes sobre la salud de la democracia porque muestran la presencia de debilidades de los sistemas democráticos (...). Estos son la baja importancia de los bienes políticos, la alta correlación entre el desempeño económico y el apoyo al sistema democrático, la baja confianza en las instituciones y los personeros que gobiernan, el reconocimiento de que los militares tienen una influencia en el acontecer político, junto con la confusión de su función dentro del sistema democrático. América Latina ha mirado las reformas estructurales y económicas como el objetivo central para conseguir el desarrollo y la estabilidad política, pero al mismo tiempo ha descuidado la atención a la construcción de bienes políticos, que son propios de la democracia, para que los individuos se adhieran a ésta por la valoración que tienen de éstos. La consecuencia es que hoy los bienes económicos parecen competir con el sistema democrático en vez de transmitir el mensaje de que son complementarios. Estos resultados muestran la necesidad de buscar un mayor equilibrio entre la obtención de los bienes económicos y de los bienes políticos en una democracia (Informe de Prensa de la Encuesta Latinobarómetro 2001). Algunos de los datos aportados por este informe son muy preocupantes: • Menos de uno de cada dos latinoamericanos apoyan la democracia y uno de cada cuatro

está satisfecho con ella. • El apoyo a la democracia en América Latina es del 48% mientras que en España es del

84%. La satisfacción con la democracia es del 25% en Latinoamérica y del 71% en España.

• Un 51% de los latinoamericanos declaran que el desarrollo económico es más importante que la democracia, sólo un 25% dice que la democracia es más importante, y un 18% señala que son ambos por igual.

• El respeto a las minorías, el gobierno representativo, el sistema de partidos, y la función del parlamento carecen de importancia para los ciudadanos de América Latina.

En este sentido, son varias las propuestas para estudio por parte de las Unidades de Modernización.


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Una. Se debería analizar hasta que punto todos los partidos políticos con representación parlamentaria debieran ser receptores de asistencia técnica para convertirse en organizaciones estables que cuenten con líderes con capacidad de formular políticas públicas partidistas y asumir puestos de dirección política en las instituciones a la hora de asumir el poder. Dos. Invertir en el desarrollo de emprendedores políticos, empresariales y sociales que, en el futuro, reclamen el avance de las reformas y se comprometan con su sostenibilidad e irrevocabilidad amén, por supuesto, de crear desarrollo económico que per se es un aliado de la reforma. Tres. También se debieran estudiar en profundidad las “reglas de juego” existentes en nuestros sistemas políticos y proponer debates serios y transparentes sobre algunas instituciones políticas que pueden ser revisables. Sólo a título de ejemplo, mencionamos la abolición de la prohibición de un segundo mandato presidencial consecutivo o el ajuste de los períodos electorales para los poderes Ejecutivo y Legislativo. Algunas de estas reformas políticas se perciben como demasiado radicales. Sin embargo, el caso colombiano demuestra que están en la mente de muchos (en Colombia la eliminación de la traba constitucional que le impediría un segundo mandato consecutivo al Presidente Uribe ha sido planteada a mediados del 2003, bastantes meses antes de que comience el próximo período electoral). No estamos recomendando ninguna propuesta. Estamos diciendo que las Unidades de Modernización deberían analizar cómo inciden en la democratización y en el desarrollo sostenible. Cuatro. Se debe analizar seriamente la regionalización de la reforma del Estado como elemento de irrevocabilidad. Concreciones de esa regionalización podrían ser: la homogeneización de las políticas regionales de reforma, el análisis conjunto del papel a desarrollar por los organismos internacionales, la planificación y financiación de proyectos multipaís, la elaboración de una agenda de apoyo de los instrumentos de integración regional a los procesos de reforma, etc. b) El reto de la visión temporal. La Reforma del Estado y, más concretamente, de la Administración no es algo coyuntural sino permanente. No lo es en América Latina ni lo es en el resto del mundo. Para hacerlo patente sólo hace falta enumerar, por ejemplo, algunas de las reformas de la función pública española desde comienzos del siglo XIX: • Los Reales Decretos de López Ballesteros de 7 de febrero de 1827 y 3 de abril de 1828

que regularon la carrera y retribuciones de los empleados de la Secretaría de Hacienda. • El Estatuto de Bravo Murillo (Real Decreto de 18 de junio de 1852) que, entre otros

aspectos, diseñó una carrera administrativa basada en categorías profesionales, reguló el ingreso y ascenso y la integración de militares en la Administración civil.

• El Estatuto de Maura (Ley de Bases de 22 de julio de 1918) que estuvo en vigencia

durante más de cuarenta años y que generalizó el sistema de oposiciones para el ingreso.


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• La Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado de 20 de julio de 1963 que creó órganos centrales de gestión y coordinación horizontal.

• La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública que

adecuó el sistema al nuevo régimen cuasi federal de España. • La Ley 6/1987, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado (LOFAGE). • La Ley 9/1987, de 12 de julio, de órganos de representación, determinación de

condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas y la Ley 7/1990, de 19 de julio que la modificó.

• El ya citado documento “Reflexiones para la Modernización de la Administración del

Estado” de 1991. • El Proyecto de Estatuto Básico de la Función Pública presentado en 1999 a las Cortes. Si se admite que la Reforma del Estado es tarea permanente será fácil entender que necesita a su vez de entes estables y especializados, organizaciones inteligentes generadoras de su propio know how que se encarguen de la “función pública reformadora”. El énfasis de estos entes no debe estar tanto en ser “centrales de contratación de consultoría” como en ser arquitectos y constructores de la infraestructura institucional, esto es, transformadores de instituciones como un todo. Esos entes especializados pueden contar con el formato de secretarías o ministerios de Administraciones públicas como entes garantes y rectores de la reforma desde un punto de vista integral y que consigan superar la visión de los proyectos de transformación de la Administración pública como mera alternativa más de destino para fondos internacionales. En realidad son un requisito previo para que esa ayuda sea efectiva y sus resultados sean duraderos, sostenibles e irrevocables. Esa visión temporal también debe ser sostenida persistentemente por los organismos financieros multilaterales. Éstos deben estar vigilantes del compromiso político con este tipo de reformas en las que los gobiernos deben “trabajar sus músculos organizativos” y, a menudo, la fatiga surge de inmediato. Pero, al mismo tiempo, los organismos deben ser conscientes de que resultados se pueden esperar en el corto, medio y largo plazo. En otras palabras, las reformas deben avanzar “sin prisa, pero sin pausa” y basadas en un claro y legitimo compromiso local. Ese compromiso debe ser con la reforma y sus objetivos como requisito para el desarrollo nacional y no con la imagen coyuntural que un gobierno pueda querer dar ante los organismos internacionales. c) El reto del reenfoque conceptual. 1.- La creación de modelos propios. Es necesario crear modelos institucionales propios, equilibrados y alejados de tópicos nocivos. Latinoamérica no debe ni puede tener instituciones públicas anglosajonas o europeas. Los modelos son sólo eso, modelos, referencias. Nada más y nada menos.


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Para dar nacimiento a esos modelos propios, se debe huir del dogmatismo técnico o ideológico que algunas veces acompaña los programas modernistas y que no permite un análisis racional y desapasionado y, peor aún, que contamina apriorísticamente cualquier solución o sesga los diseños propuestos. De nuevo algunos ejemplos ilustrarán mejor lo que queremos decir. Resulta típico ya que el caso neocelandés se enarbole como paradigma de éxito. Sin embargo, a veces se utiliza esa referencia sin haber reflexionado sobre aspectos como que quizá no haya pasado suficiente tiempo para ver los efectos de esa experiencia. La referencia no se tamiza en función del tipo de Administración de la cual se partía o de la clase de sector privado que tenía el país. O, en la mayoría de los casos, se olvidan datos como los apuntados por Guillermo Martín en su análisis comparado entre Canadá, Reino Unido y Nueva Zelanda. Datos como el de que pese a que quienes introdujeron las reformas fueron reelectos en los tres casos para un segundo mandato, las consecuencias de estas reformas, una vez percibidas, los hicieron salir de la escena bajo críticas despiadadas. No sólo cayeron los líderes, sino que sus partidos han quedado despedazados y todavía no han podido reconstruir sus bases. O que pese a los intentos, el programa de agencias no atrajo al número de gerentes privados deseados. Más del 70% de los postulantes surgió del sector estatal... La “agencialización” y contractualización de los funcionarios de la reforma hizo rebotar el proceso, revaluando la capacidad de análisis desde la generalidad y multifuncionalidad (Martín, 2003). Este último punto es especialmente sensible a la realidad de cada país. ¿Tienen todos los sectores privados de Latinoamérica la capacidad de generar talento gerencial para sustituir o renovar el actual talento público? ¿El nivel del talento directivo público es suficiente como para que merezca la pena invertir en la mejora de sus miembros?. Otro ejemplo típico es el del tamaño del Estado y su relación con el gasto público. ¿De qué línea de base se parte? ¿tiene el mercado laboral nacional capacidad de generar puestos de trabajo para absorber el desempleo público resultante? ¿se está política y socialmente dispuesto a soportar el coste de incrementar el desempleo (perder elecciones, aumento de la delincuencia, etc.? Evidentemente, el control del gasto público puede y debe ser una meta pero no la única. Si el Estado se clausura se puede ahorrar mucho pero la realidad social, política y económica de nuestros países no cambiará. El riesgo de que la única política pública eficaz sea la del control del gasto público es mayor cuanto más débiles son las instituciones encargadas de proponer políticas públicas en otros ámbitos. Y eso precisamente está dando argumentos a quienes piensan que si el Estado no cumple con su tarea de transformación de la realidad social lo lógico, en vez de reformarlo, es abolirlo.

“El Estado es necesario. Debe mantenerse.

Pero debe mantenerse a raya” (Ramón Pi).

Gobierna mejor quien gobierna menos

(Lao Tse) Otro más. La descentralización de servicios hacia las municipalidades se puede exponer como una estrategia cuasi mágica aplicable en cualquier realidad. Pero, a la hora de la verdad, las municipalidades de Latinoamérica se revelan como extremadamente débiles para


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asumir algunas competencias adicionales, sobre todo, si se piensa no en las capitales nacionales sino en ciudades más pequeñas o en poblaciones rurales. Si, además, la transferencia competencial no se acompaña de transferencia de medios humanos y materiales su aplicabilidad se antoja ilusoria (esto lo saben muy bien algunas comunidades autónomas españolas que, lógicamente, han sido muy reticentes a asumir más competencias sin contar con la capacidad técnica adecuada o sin más presupuesto). El último ejemplo. Para demostrar que este reto no es nuevo y que no es propio sólo de Latinoamérica reproducimos unas líneas del profesor Sánchez Morón de la Universidad de Alcalá de Henares en su obra “Derecho de la Función Pública”: En el plano de las normas, el derecho español se inspira en el modelo de carrera característico del sistema francés. Sucede, pues, con el régimen de la función pública lo mismo que con otras instituciones administrativas francesas, que también se intentan trasladar a nuestra legislación en la primera mitad del siglo (XIX). Pero, en la mayoría de los casos, con resultados deficientes, porque no existen en España las condiciones sociales, políticas y culturales que explican su aceptación en Francia (Sánchez Morón, 2002). La pregunta que se suelen hacer los países en vías de desarrollo es ¿qué están haciendo los países desarrollados? Pero ¿no sería más útil preguntarse qué hicieron en el pasado cuando no eran tan desarrollados? España es una excelente referencia para Iberoamérica, además de por sus evidentes conexiones culturales, porque recientemente ha superado con éxito retos que ésta está afrontando ahora. Pero incluso el caso español no es más que una referencia, un espejo donde mirarse. No es una receta mágica. No es un dogma de fe. En palabras, otra vez, de North en su discurso al recibir el Nobel: transferir las reglas informales y económicas formales de las exitosas economías de mercado de Occidente a economías del Tercer Mundo y de Europa del Este no es condición suficiente para un buen desempeño económico. La privatización no es una panacea para corregir un desempeño económico pobre. El reto de elaborar modelos conceptuales aplicables a la realidad latinoamericana debe partir de una lucha contra el dogmatismo. El dogmatismo ideológico y el dogmatismo técnico. 2.- La permeabilidad con el sector privado. Aprender del sector privado sin complejos e incorporar a las instituciones aquello que se pueda adaptar y que merezca la pena. Pero el sector privado no son sólo son indicadores y beneficio económico. También es la proliferación de Códigos de Ética empresarial, la transparencia en la retribución de los altos cargos, la fortaleza y estabilidad de los equipos directivos, la estabilidad y empleabilidad laboral, la gestión del talento y del conocimiento. Y también, curiosamente, es la institucionalidad empresarial, esto es: imagen corporativa, orgullo de pertenencia, cultura de empresa, responsabilidad social, aportación a los stakeholders, etc. El mito de que todo lo privado es mejor que lo público es uno de los más nocivos para la reforma y, a pesar de lo injustificado y absurdo del planteamiento, es uno de los más profundamente arraigados en la mente de demasiadas personas, a veces de forma muy inconsciente. No nos resistimos a detenernos brevemente en este aspecto. Para darse cuenta de lo injusto del tópico basta pensar en los sistemas privados de buses en algunas capitales de América, y utilizarlos, y compararlos con los sistemas públicos de transportes europeos. Así mismo, conviene no olvidar que la primera aplicación práctica de la teoría del


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management no tuvo lugar en una empresa, sino en las entidades no lucrativas y en los organismos gubernamentales, (...) la aplicación del “management científico” de Taylor que más se dio a conocer no tenía como objetivo una empresa, sino el Watertown Arsenal, del Ejército de Estados Unidos, propiedad del Gobierno y dirigido por éste, (...) lo que llevó a la identificación del management con el management empresarial fue la Gran Depresión con su hostilidad hacia las empresas y su desprecio por los ejecutivos de la empresa. A fin de que no se viera manchada con el nombre de “empresa”, el management del sector público fue rebautizado como “gestión pública” (Drucker, 2000). Igualmente podemos recordar que David McClelland, fundador de Hay/McBer (la firma de I+D de HayGroup en comportamiento organizacional) y considerado el padre de las competencias actitudinales acuñó este concepto en 1973 en el transcurso de un proyecto sobre el perfil de los Foreing Service Officers del Departamento de Estado de Estados Unidos.

“No encontrarás (en los funcionarios) nunca esa sensación, que tantas veces he experimentado en el mundo de los negocios, de excitación y ebullición de ideas. Son incapaces de actuar as”

(Sir Jonh Hoskyns 1982, Presidente de Burton Group) A pesar de esa permeabilidad de conceptos entre el sector privado y el público, el Estado es una macro organización que tiene muy pocas referencias integrales absolutamente válidas en el mundo privado. Quizá un conglomerado de empresas de distintos giros es el modelo más cercano y del que se pueden extraer más enseñanzas. Por no extendernos sólo mencionaremos sus estructuras corporativas, sus políticas de equidad interna retributiva o de promoción interna, su gestión estratégica y proactiva de todos sus directivos o su creciente preocupación por la ética empresarial. 3.- Fortalecer el fortalecimiento institucional. Dentro del reenfoque conceptual uno de los aspectos a revisar es el del “fortalecimiento institucional” tal y como se está dando en muchos casos. Ese fortalecimiento no puede consistir en la sistemática sustitución de capacidades institucionales inexistentes por asistencia técnica externa. Precisamente, ese enfoque no fortalece la institución, más bien todo lo contrario. Es posible que en algunos momentos se precisen expertos ajenos en aspectos estratégicos o incluso técnicos pero de nada servirá el trabajo de esos expertos si tras su partida la institución es demasiado débil para comprender y aplicar su trabajo. La creación de infraestructura institucional debe resultar en una transformación integral que contemple, al menos, los siguientes aspectos: • La consolidación de una estructura organizativa estable, racional y jerarquizada alejada

del mito de la estructura plana. • Incorporación en la gestión diaria de un sistema de control basado en indicadores

conectados con la misión, visión y estrategia institucional. El Cuadro de Mando Integral ya cuenta con suficientes experiencias públicas en el mundo como para constituirse en una excelente alternativa.

• Desarrollo de la calidad directiva entendida como un liderazgo orientado a la

institucionalidad y, por tanto, basado en los estilos de dirección orientativo (que aporta la


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visión de hacia dónde se debe ir), capacitador (que incorpora como prioridad de los gerentes el desarrollo profesional de sus subordinados) y participativo (que incorpora la opinión de los más capaces a la aportación de soluciones de mejora institucional).

• Construcción de un clima organizativo de alto rendimiento basado en la claridad de la

misión, visión y estrategia, el establecimiento de estándares retadores, la responsabilidad y la autonomía, la flexibilidad y el “apoderamiento” para la asunción de riesgos calculados, el reconocimiento del desempeño diferencial y el fortalecimiento del espíritu de equipo institucional.

4.- La masa crítica. La teoría de las redes nos explica como un sistema cambia sólo cuando se ha alcanzado una masa crítica que produce un cambio cualitativo y perdurable. En esa masa crítica se producen fenómenos como las “comunicaciones virales” en virtud de las cuales los valores del cambio se contagian y los paradigmas se transforman. Pues bien, para el éxito del cambio del sistema administrativo es indispensable que se construya una masa crítica de líderes del cambio: directivos, gerentes y mandos medios estables, profesionales e imparciales que hagan carrera en la Administración y que desarrollen las competencias actitudinales propias de los ejecutivos públicos que no son ni deben ser igual a los privados. La institucionalización del desarrollo de las capacidades de liderazgo y las habilidades gerenciales fundamentales del personal clave de las organizaciones públicas es mucho más que la capacitación más o menos intensiva que se ha realizado hasta ahora. Se trata de una gestión estratégica, proactiva y personalizada del talento directivo público.

“No se gobierna con ideas, sino con hombres” (Anónimo)

d) El reto del pragmatismo. 1.- Huir del legalismo. El Premio Nobel de Literatura Carlos Fuentes escribió en “El espejo enterrado” que en América Latina la Ley se acata pero no se cumple. La excusa de que cualquier transformación necesita una reforma legal está muy extendida en nuestros países. Sin embargo, como ya dijimos al principio de este texto, las transformaciones en la Administración requieren del concurso de muchas voluntades aunadas en un cambio de comportamientos. Si eso es así, y así es, el objetivo no debe ser tanto conseguir el máximo rango legal para la implantación normativa de las reformas sino lograr el consenso más amplio y el compromiso más sólido sobre las mismas. Muchas reformas se pueden implantar por medio de otros instrumentos normativos diferentes a la Ley; o a través de contratos, negociación, comunicación o un cambio cultural basado en el ejemplo de los líderes.

“Los estados más corrompidos son los que más leyes tienen” (Tácito, historiador romano)

“Es más fácil hacer leyes que gobernar”

(Tolstoi, escritor ruso)


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2.- Reformas de instituciones concretas. Cualquier programa de reforma debe orientarse a generar transformaciones radicales en las organizaciones públicas ineficientes. Incluso las reformas horizontales, tales como adquisiciones, profesionalización del servidor público, equidad de género o control financiero, deben apoyar y vincularse a la transformación de instituciones concretas cuyo cambio en la prestación de sus servicios sí va a ser percibido por el ciudadano. El hecho de que instituciones públicas específicas sean objeto de programas integrales de transformación tiene tres beneficios claros. En primar lugar, el ciudadano recibe antes los frutos de la reforma y, por tanto, ésta cumple su objetivo que no es otro que aportar valor al ciudadano. En segundo lugar, avances concretos en una institución servirán de referencia para otras y serán argumentos de venta de la reforma. Por último, alejarán el fantasma del fortalecimiento de ineficiencias a base de sustituir las capacidades institucionales por asistencias técnicas puntuales e inconexas. En este sentido, en los proyectos de reestructuración bancaria es bastante habitual el hecho de se encargue a una firma, tras un proceso de licitación internacional, la administración y gestión de una entidad bancaria durante uno o dos años con el fin de mejorar sus ratios, sanear sus cifras y mejorar su desempeño para proceder luego a su venta, la mayoría de las veces. La administración internacional debe cumplir unos determinados objetivos y cobrará además de sus honorarios un fee de éxito en función de ciertas metas pactadas de antemano. No es común encontrar este tipo de licitaciones en otros ámbitos distintos al financiero. Sin embargo puede ser una excelente solución cuando se trata de crear instituciones nuevas o cuando deban acometerse procesos de transformación integral de instituciones existentes pero muy deterioradas. También puede ser una alternativa atractiva para aquellas instituciones que deben velar imparcialmente por el Estado de Derecho en aquellos países en los que los intereses creados presionen fuertemente sobre los árbitros del sistema. Y, además, puede ser una opción políticamente interesante para privatizaciones controvertidas. 3.- Ampliar el foco. A lo largo del presente documento hemos tratado de hacer ver la relación entre la existencia de una institucionalidad nacional (reglas de juego estables y agentes que jueguen a favor de esas reglas) y el desarrollo económico. También hemos puesto de manifiesto el papel que las Administraciones públicas deben jugar como sujeto y objeto de reformas impulsoras de esa institucionalidad. Además hemos visto como existen momentos en los que el avance en la reforma de las organizaciones públicas encuentra resistencias o no encuentra los apoyos y el entusiasmo necesario para su avance. ¿Qué se puede hacer en esos casos? Quizá ampliar el foco de la reforma. El sector privado, como tal, las universidades, las asociaciones de consumidores o los sindicatos podrían ser nuevas áreas de expansión del “negocio de la reforma del Estado”. Y seguro que hay más. En cuanto al sector privado, su propia debilidad no deja de ser una debilidad de la institucionalidad de una nación y, por tanto, un objetivo de las Unidades de Modernización


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porque el sector privado es un claro demandante de avances en las reformas, un agente natural de la sostenibilidad e irrevocabilidad de las mismas, una referencia interna cercana para las organizaciones públicas y, además, una buena alternativa de focalización del esfuerzo reformador en aquellas coyunturas en las que no se cuente con el apoyo político necesario para avanzar en la reforma administrativa. Esa asistencia al sector privado debería dirigirse, por un lado, a ayudar a su propia institucionalidad, es decir, a la vertebración de su asociacionismo como elemento impulsor de su propia óptica en las reformas y generador de propuestas sectoriales desde sus propios y legítimos intereses. Por otro lado, la asistencia también debería intensificarse, y sobre todo ser más eficaz, en la creación de aquellos instrumentos dirigidos específicamente al desarrollo de capacidad exportadora como elemento sustancial del desarrollo. Buen ejemplo de esto último es el Programa para el Desarrollo de Ventajas Competitivas que está impulsando la Secretaría de Estado de Industria y Comercio (SEIC) de la República Dominicana que tiene el objetivo específico de “establecer una institucionalidad y un Fondo de Competitividad para apoyar el esfuerzo compartido entre los sectores público y privado en el diseño e implementación de políticas y actividades del plan de acción de Estrategias Competitivas Sectoriales (ECS) para mejorar el clima de negocios para exportaciones”. Por su parte, las universidades debieran convertirse en un semillero de talento tanto para el sector público como para el sector privado. Es difícil pensar en una renovación institucional en una nación si por una parte las universidades no inculcan los valores institucionales y, por otra, no son capaces de dimensionar adecuadamente la oferta (en cantidad, calidad y diversificación) de titulados superiores, y sobre todo de titulados medios. Las universidades latinoamericanas deben modernizarse también e introducir mejoras en su gestión docente, investigadora y administrativa. Sobre las asociaciones de consumidores cabe también reclamar una mayor profesionalización y un abandono de concepciones ideológicas que, a veces, les restan eficacia y legitimidad en su rol de denuncia, control, reivindicación o certificación. Las Unidades de Modernización también pueden impulsar o financiar o, al menos, ofrecer asistencia para la mejora organizacional de estas asociaciones porque ellas pueden jugar un papel muy positivo después de procesos de privatización. Evidentemente, los sindicatos también pueden ser receptores de ayudas. España es de nuevo una buena referencia de cómo los sindicatos de clase han ido profesionalizándose y han ido construyendo una estructura de cuadros y técnicos altamente cualificados. Los responsables de las reformas económicas de España en las dos últimas décadas reconocen abiertamente que con sindicatos de clase (no corporativistas) y preparados ha sido posible llegar a arreglos institucionales positivos y duraderos sin que ello haya supuesto la renuncia a sus planteamientos ideológicos o, sobre todo, a su rol constitucional. Insistimos en que los anteriores sólo son ejemplos de cómo la modernización de un Estado latinoamericano tiene varios caminos de avance y de cómo cuando uno de ellos se cierra se pueden abrir otros. • Sostenibilidad e irrevocabilidad. Sin instituciones públicas eficientes las transformaciones alcanzadas no se sostienen y las reformas por conseguir no se obtienen. La inercia de la desidia o de la incapacidad reconquista rápidamente el terreno ganado por el progreso. Sin organizaciones públicas


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capaces y fuertes que apuntalen la institucionalidad de una nación es fácil que intereses particulares o populistas puedan revocar reformas que sólo el poder de la democracia debería revocar.

“Se puede hacer la revolución dondequiera, salvo

en las administraciones; incluso para acabar con todo hará falta destruir el universo y sólo acto seguido las administraciones”

(Karel Capek, autor de “La fábrica del absoluto”, 1945) La reforma de las administraciones sí es posible. Es más, es una de las claves del progreso de nuestra América. Es una necesidad y una necesidad urgente.

“Una sociedad no se puede conservar más que progresando” (Conde de Apponyi, político húngaro de principios del siglo XX)

Afrontar esa necesidad con valentía, determinación, coraje, sensatez y talento es tarea de todos los que, de una u otra forma, trabajamos para la Reforma del Estado.

“La especie progresa solamente

por los logros adicionales del individuo. Usted es el individuo”

(Charles H. Townes, físico estadounidense) Bibliografía. Corporación Latinobarómetro (2001), “Informe de Prensa de la Encuesta Latinobarómetro

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Reseña biográfica. Miguel G. de Merodio Director General de Consorcio Hay, Inc. la firma de HayGroup España especializada en la asistencia técnica a las Administraciones Públicas de América Latina. Licenciado en Derecho y Master en Recursos Humanos con especialidad en Relaciones Laborales, cuenta con más de diez años de experiencia como consultor de HayGroup España habiendo asesorado tanto a empresas privadas como a organizaciones públicas. Desde mediados de los noventa ha trabajado en Centroamérica como director de proyectos de reforma del Servicio Civil y reestructuración institucional. Miguel G. de Merodio Director General ConsorcioHay (HayGroup España) Final 79 Av. Sur, Pasaje C, N° 6 Colonia Escalón, San Salvador. El Salvador Tel.: (503) 263 60 71; Fax: (503) 264 17 94 Pza. de la Lealtad, 2 28014 Madrid. España Tel.: (34) 91 522 28 30; (34) 91 522 11 30 [email protected] www.consorciohay.com www.haygroup.es

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