Democracia y participación vs. Areas de Desarrollo No...

V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000

Democracia y participación vs. Areas de Desarrollo no Controlado (ANC) y pobreza: un dilema aún por resolver

Economista Belén García G. I. LOS MODELOS ECONÓMICOS COMO GENERADORES DE MODELOS URBANOS DESEQUILIBRADOS Venezuela al igual que muchos otros países que pertenecen al sistema capitalista mundial, a pasado a través del tiempo por una serie de etapas históricas que se han caracterizado por presentar determinados modelos de desarrollo y/o crecimiento que se corresponden con una determinada estrategia de desarrollo y, que a su vez, en este caso explican o constituyen la génesis de los fuertes desequilibrios que, en términos de concentración espacial de la población y las actividades económicas, han conducido a la actual situación de caos, anarquía, desorden, desempleo, inseguridad y pobreza que se materializa en nuestras ciudades y que sufren las comunidades que viven en ellas. A lo largo de la historia económico-social venezolana han ocurrido profundos cambios en sus estrategias de desarrollo, cada uno de los cuales ha respondido o representado un específico momento histórico, los cuales han reproducido espacialmente sus incongruencias, insuficiencias y debilidades que han conducido a que el modelos de ocupación del espacio no se corresponda en lo absoluto con las potencialidades y fortalezas que presentan cada ciudad o región del país. 1.Etapa Petrolera. Esta etapa se extiende desde 1920 a 1950, año a partir del cual puede decirse que se inicia el proceso de industrialización, vía sustitución de importaciones. La aparición y desarrollo de la explotación petrolera genera una serie de efectos tanto económicos como en el proceso de ocupación del espacio, ambos en parte responsables de la actual organización económica y de ocupación actual del territorio. Por otra parte, la entrada de divisas que estos recursos generaron, y sobre todo su manejo centralizado, hizo posible la organización de un aparato administrativo central cada vez más extenso, localizado en la capital del país, ciudad, que se convirtió en poco tiempo en el principal mercado nacional abastecido desde un principio, en una proporción importante, desde el exterior, a causa de la escasa capacidad de respuesta de la oferta nacional, tanto del sector industrial como agropecuario. La actividad petrolera tiene una gran influencia también, en la actividad agrícola y en el auge de los movimientos migratorios. El sector agropecuario entra en franca decadencia debido especialmente al fuerte drenaje de recursos productivos que abandonó esta actividad para localizarse en otras actividades más atractivas desde el punto de vista remunerativo en las reas urbanas más importantes. Obviamente, esto se traduce en un tremendo auge que experimentaron los movimientos migratorios, los cuales se manifestaron con un notorio desplazamiento de la fuerza de trabajo agrícola hacia los centros urbanos buscando ocupación en las actividades petroleras, comerciales y de servicios. Una de las modificaciones experimentadas es la que se refleja en la jerarquización de acuerdo al criterio de rango-tamaño del Sistema de Ciudades de Venezuela. Se observa como durante la primera mitad del siglo XX se comienza propiamente a reformar sólidamente la actual aglomeración centro-norte-costera del país, donde además no por casualidad se localizan los principales puertos del país. Otros espacios igualmente dinamizados con el surgimiento de la actividad petrolera fueron la zona de Maracaibo, ligada


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a la prestación directa de servicios a la población ocupada en la explotación primaria, y, en cierta forma algunos sitios del centro-occidente, del piedemonte andino y de los altos llanos occidentales, proveedores de bienes agrícolas dirigidas a abastecer parcialmente la demanda de los principales mercados centrales. El Petróleo financia un aparato económico "artificial" y "subsidiado", en el cual se invierten recursos financieros y no se obtienen, por vía productiva, mayores beneficios y, si obtienen, éstos son apropiados por unas pocas personas y destinados a fines no reproductivos. Estamos frente a un aparato económico desproductivo, que consume, y no genera proporcionalmente riqueza. En efecto desde la aparición del petróleo, Venezuela se hizo cada vez más dependiente de dicha actividad, y, aunque la misma conllevó a significativos cambios, positivos tales como, disminución de la mortalidad con la consecuente aceleración del crecimiento, la constitución de un "núcleo" modernizante en la economía (que absorbía una parte importante de la fuerza laboral liberada de sus antiguas formas de vida y trabajo), y produjo una elevación del nivel medio de productividad e ingreso de los trabajadores, etc., estos cambios no lograron resolver problemas primordiales que estaban presentes. Cabe destacar el hecho de que como consecuencia de que la población atraída a las ciudades fue superior a la que pudo ser absorbida por las actividades económicas (comercio, construcción, etc.) aparece por primera vez una importante población flotante desocupada o dedicada a las actividades de muy baja rentabilidad (desocupación disfrazada). Esto constituye el germen de la urbanización en Venezuela y concretamente el comienzo del proceso de concentración de población marginada en nuestras ciudades Otro aspecto digno de mencionar es el hecho de que la construcción de los diferentes vías de comunicación, se adapta a la apertura de nuestro país hacia el comercio exterior. La red de carreteras establecidas en función de los puertos, respondió a la orientación del país hacia el resto del mundo, facilitando la entrada de bienes importados y reforzando la concentración urbano costera de nuestro proceso de ordenación espacial. Las principales características de esta etapa, lo cual muestra las diferentes e importantes modificaciones sufridas en la economía venezolana, son: se trata de un período de crecimiento simple (7% anual); se produce un significativo crecimiento de la población pasando de unos 2.000.000 de habitantes en 1920 a más de 5 millones en 1950; además comienza a producirse un acelerado proceso de urbanización, pasando la población de ser un 20% urbana en 1920 a un 54% urbana en 1950. (Entre 1920 y 1950 la población urbana aumenta 5 veces mientras que la rural queda virtualmente estacionaria). "Es importante señalar que hasta 1945 el éxodo rural no obedece a la penetración del capitalismo en el campo, sino por el contrario, el estancamiento y crisis de la producción agrícola y el desarrollo agresivo del capitalismo en actividades no agrícolas, que creaban constantemente nuevas oportunidades de empleo y de mejores salarios." (4) Finalmente cabe destacar el importante hecho de que es en esta etapa donde comienza el proceso de formación de desequilibrios interregionales en Venezuela, ya que aunque si bien antes no podía hablarse de un equilibrio absoluto por lo menos se apreciaba un equilibrio relativo entre las diferentes regiones venezolanas, sobre los fenómenos como el proceso de urbanización que se inicia, el aumento del poder económico del estado venezolano, el descenso de la agricultura, el auge comercial y de los servicios, etc., lo que determinaría que ciertas regiones del país experimentaran un crecimiento inferior al de las restantes, iniciándose así las desigualdades interregionales. Durante la etapa petrolera las causas principales de que comenzara a gestarse un proceso


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de desequilibrios fueron; el papel del Estado especialmente lo relativo a la distribución espacial del gasto público, los procesos migratorios tendientes a la urbanización y el descenso de la actividad agrícola y el auge de las actividades comerciales. Todo ello coadyuvó a la concentración del mercado interno en la zona central del país, lo que provocó que ésta experimentara un crecimiento muy superior a las restantes. Hasta la década de los años veinte, Venezuela no conocía el problema del desempleo estructural "la decadencia de la agricultura de exportación y su colapso ulterior sin que fuera acompañada por la expansión simultánea de otros sectores productivos con capacidad de absorción de grandes masas de trabajadores, señala el origen de uno de los mas grandes flagelos de la economía venezolana actual: el desempleo y subempleo. 2. Etapa de Sustitución de Importaciones. El proceso de sustitución de importaciones se inicia en Venezuela sobre la base de los excedentes petroleros y adquiere un riguroso impulso a partir de 1945. Venezuela se incorpora con casi 20 años de atraso, respecto al resto de los países Latinoamericanos, al proceso industrial debido a la bonanza del ingreso de divisas proporcionadas por el petróleo, lo que hacia menos imperiosa la necesidad de sustituir importaciones. La verdadera política industrial en Venezuela se inicia en 1958, cuando se comienza el proceso de planificación económica del país. El proceso de sustitución de importaciones en Venezuela fue relativo, ya que se dejó de importar bienes de consumo final para importar bienes intermedios y de capital, que venían convertidos en bienes de consumo final a través de un proceso de ensamblaje. Esto contribuyó por una parte a la incorporación de mano de obra venezolana al proceso productivo interno, pero por el otro produjo efectos negativos tales como dependencia tecnológica, que implicó el uso de una tecnología ahorradora de mano de obra intensiva en capital, características contrarias a nuestras posibilidades factoriales; los intensos requerimientos de capital por el tipo de tecnología utilizada, las importaciones de bienes intermedios y de capital, etc. Hasta la década de los años veinte, Venezuela no conocía el problema del desempleo estructural "la decadencia de la agricultura de exportación y su colapso ulterior sin que fuera acompañada por la expansión simultánea de otros sectores productivos con capacidad de absorción de grandes masas de trabajadores, señala el origen de uno de los mas grandes flagelos de la economía venezolana actual: el desempleo y subempleo. Se acentúan los procesos de desempleo estructural producto del uso intensivo del capital y de tecnología ahorradora de fuerza de trabajo. Cabe destacar la peculiar forma en que se genera y distribuye el excedente durante este período hace que la construcción de viviendas se constituya en una ruta para poder materializar en inversiones reales la acumulación de excedentes financieros. La distribución de los ingresos privados, la situación refleja que el 88% del total de personas recibe la mitad del ingreso nacional, mientras que el otro 12% recibe la mitad restante. y, si analizamos la distribución regional del ingreso la situación es aun peor, para 1957 el 17% de la población que reside en Caracas recibe el 40% del ingreso, mientras que el 83% recibe el 60%. Así mismo, se profundizan a partir de estos años los movimientos migratorios en busca de mejores oportunidades de empleo. Estos movimientos acentúan el proceso de concentración poblacional, y de concentración y centralización de recursos.


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CONCENTRACION DE VENEZUELA SEGUN AREAS (Habitantes)

AÑO TOTAL % URBANA % RURAL %

1950 5.034.838 100 2.709.344 54 2.325.494 46

1961 7.523.999 100 5.073.845 67 2.450.154 33

1971 10.721.522 100 8.404.333 78 2.317.189 22

1981 14.516753 100 11.903.737 82 2.613.015 18

1991 20.500.000 100 17.630.000 86 2.870.000 14 Fuente: OCEI. Censo de Población y Vivienda. Años 1950, 1961, 1971, 1981, 1990.

De igual forma se producen alteraciones en el sistema de ciudades de Venezuela.

ORDENACION JERARQUICA DE LAS PRINCIPALES CIUDADES VENEZOLANAS (Miles de Habitantes)

AÑO 1990 AÑO 1961 AÑO 1971 AÑO 1981 AÑO 1991

CIUDADES POB RA POB RA POB RA POB RA POB RA

Caracas 720 1 1.384 1 2.147 1 3.235 1 3.998 1

Maracaibo 236 2 422 2 650 2 962 2 1.220 2

Barquisimeto 105 3 199 3 334 4 543 4 723 4

Valencia 89 4 164 4 366 3 669 3 955 3

Maracay 64 5 135 5 255 5 410 5 538 5

San Cristóbal 54 6 98 6 152 6 208 6 245 7

Cumaná 46 7 70 8 120 9 188 7 231 8

Cabimas 42 8 90 7 118 10 - - - -

Maturín* 25 - 54 - 122 8 161 9 228 9

San Félix - - - - - - - - - -

C.Guayana* 4 - 37 - 143 7 187 8 266 - Fuente: Ministerio de Fomento. Dirección General de Estadística VII, XIX, X Censo General de población. POB. = Población. RAN. = Rango *No figuraba entre las 10 mejores ciudades en 1950 y 1961. En esta etapa de sustitución de importaciones si se distingue una marcada influencia del patrón de distribución espacial de las actividades económicas sobre los desequilibrios interregionales en Venezuela, fundamentalmente como consecuencia del tipo de industrialización originada por la política de sustitución de importaciones, basada en el modelo de polos de desarrollo.


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Se produce entonces, una concentración interregional del proceso económico venezolano reforzado por el papel del Estado y el proceso de urbanización, este último caracterizado principalmente por un incremento significativo de la población marginal en las principales ciudades del país.

3. Etapa de Crecimiento Hacia Afuera La historia económica de Venezuela señala que, el modelo sobre el cual se monto la economía del país, afianzada a partir de 1970, fracasó. En la fase anterior la inversión privada estuvo orientada hacia actividades no reproductivas como a la circulación y consumo de bienes y servicios, a la vivienda y a la administración. Durante este período, el proyecto estratégico de desenvolvimiento futuro estaba ligado, antes que nada, al desarrollo prioritario y preferente de la industria. Entre las reformas más impor-tantes destaca la modificación de la legislación petrolera , aumentando la participación del gobierno en los beneficios de la industria a 60/40 y, la política redistributiva durante los primeros años, que se materializa en alzas salariales, el aliento a las organizaciones de trabajadores y, la Reforma Agraria , principalmente. Los rasgos fundamentales que caracterizan la economía durante este período son: -fuerte contracción en el volumen de inversión, que cae en más de un tercio. - a pesar de esa fuerte reducción, el PTB crece casi ininterrumpidamente por el aporte que hacen las inversiones orientadas a la agricultura y a la industria y por el incremento en un millón de B/d de petróleo. -durante este período continúa profundizándose el proceso de extranjerización de la actividad industrial y otros sectores de la economía , a través del control de la tecnología, provisión de insumos etc. Es precisamente al control que ejerce el capital monopólico extranjero al que hay que atribuirle una gran parte de la responsabilidad del escaso grado de integración de la industria venezolana y su lento crecimiento. - en este período se pone en vigor la Reforma Agraria. - se agudiza la concentración monopólica en todos los sectores productivos y se produce una marcada regresión en la participación de los trabajadores en el ingreso nacional. La remuneración al trabajo bajo de 60.8% en 1960 a 42.8% en 1973. -se ensancha la brecha entre las capas medias y superiores de la población respecto a las bajas, producto de las formas que asume la distribución del producto y del ingreso nacional. -se produce una fuerte caída en la tasa de acumulación producto del descenso vertiginoso de la inversión. Durante los primeros años de este período, el país entra en una bonanza económica, quizás la mayor conocida y vivida, que hizo que a Venezuela se le conociera inclusive como la "Venezuela Saudita". A finales de 1973, la OPEP decide incrementar significativamente los precios del petróleo en los mercados internacionales, lo cual significó una redefinición en la estrategia de desarrollo económico. Los rasgos más característicos de este período son : entre 1973 y 1976 se triplican los in-gresos fiscales de 16.433 millones de Bs. a 42.833 millones de Bs. Igualmente las reservas


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internacionales ascienden de 2.413 millones de Bs. en 1973 a 9.285 millones de Bs. en 1976. Venezuela entra en una crisis de abundancia que se superpone contradictoriamente a carac-terísticas tales como alto costo de la vida, escasez de materia prima, inseguridad etc. La crisis de abundancia genera graves desequilibrios y desajustes en la economía nacional, entre los que cabe destacar, la importación de la inflación a través de los mayores ingresos provenientes de las exportaciones petroleras y, dada la crisis agrícola, se presentan serios problemas de escasez de alimentos y materia prima de origen agropecuario, y desequilibrios en la relación costo-precio de los productos. Se refuerza el abandono del campo y a nivel urbano se acentúa la expansión metropolitana y su primacía, apareciendo la urbanización marginal al lado de la controlada. Una tercera ciudad fraccionada, oportunista y marginal, entra en la constitución de la estructura urbana local: la ciudad precaria. En la década de los ochenta , el sensible deterioro económico del país conduce a una baja notables de la inversión. El resultado de esta crisis muestra un dramático deterioro de la economía nacional, representado por un déficit fiscal sin precedentes, una gigantesca deuda pública externa, agotamiento de las reservas internacionales, fuga de capitales etc. La ciudad se transforma en el escenario de un sistema cuya dinámica económica no cesa de ser excluyente y selectiva en el plano social; la ocupación del espacio urbano ocurre en función del grado de participación de cada sector en los beneficios del producto social globa. A partir de ese momento y hasta la actualidad se ha venido intensificando el fenómeno de la marginalidad urbana, con un crecimiento exponencial de los barrios de la ciudad, lo que agudiza más aún los problemas de inseguridad, falta o ausencia de servicios públicos, todo lo cual se traduce en una baja calidad de vida y para lo cual los modelos de desarrollo hasta hoy implementados no han podido dar una respuesta. 4. Génesis de los Desequilibrios Urbano-Regionales en Venezuela Con la aparición del petróleo en Venezuela se inicia un proceso de cambios radicales de tipo económico, social, espacial etc., con lo cual comienzan a definirse las primeras estructuras que dan origen a los desequilibrios interregionales. Dado que se trataba de un modelo primario-exportador, el espacio venezolano comenzó a poblarse predominantemente en lo que constituye la franja centro-norte-costera, donde se encontraban ubicados los principales puertos del país y, por supuesto, fue donde comenzaron a localizarse las principales actividades económicas del país. Fueron factores inducidos por la exploración y explotación petrolera, el inicio de un acelerado proceso de urbanización, el aumento del poder económico del estado (cuyos centros de decisión y poder se localizaban en la capital de la república) y el auge comercial y de servicios los que determinaron que ciertas regiones y ciudades del país experimentaran un crecimiento mayor y más autosostenido que las otras. Se inicia con esto un proceso de formación y consolidación de desequilibrios y desigualdades espaciales que se mantienen hasta la actualidad y que se manifiestan en una regresiva y desigual distribución del ingreso, deficitaria y deficiente dotación de servicios de infraestructura básica que impulsen y estimulen el desarrollo agrícola, industrial, agroindustrial, etc. desiguales oportunidades de empleo y de inversión por las escasas economías de escala y mercados existentes en algunas regiones; desigual reparto de recursos financieros, tanto públicos como privados, necesarios para impulsar un desarrollo equilibrado; ausencia y/o restricción de autonomía financiera regional y municipal etc.


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Todo ello se traduce en la coexistencia de regiones y/o ciudades prosperas, dinámicas, con altas tasas de crecimiento y elevados ingresos, altas tasas de productividad (mayor relación K/L) etc., junto con regiones estancadas y deprimidas, que sustentan el desarrollo económico de las primeras. Pero no son las consecuencias o manifestaciones de éstos desequilibrios lo más importante, son las causas que dieron origen a éste proceso las que hay que convocar a la reflexión y el análisis, para intentar reducirlos, disminuirlos o acabarlos. Los desequilibrios espaciales en Venezuela tienen su origen en el propio sistema capitalista de producción, (cuya tendencia es hacia la conformación de grandes conglomerados industriales, en detrimento de la pequeña y mediana industria), en el propio modelo de desarrollo económico adoptado y que se fundamentó en la política de sustitución de importaciones, orientada hacia la sustitución de bienes de consumo final, lo cual no genera encadenamientos productivos, intersectoriales ni interregionales, ni por lo tanto, efectos multiplicadores y aceleradores del crecimiento. Dicho modelo responde a los requerimientos y necesidades de reproducción de beneficios de determinados sectores y/o agentes localizados espacialmente en determinadas regiones del país y del exterior. El modelo de industrialización, basado en la sustitución de importaciones de bienes de consumo final por bienes intermedios y de capital, que serían convertidos en bienes de consumo final a través de un proceso de ensamblaje, no condujo a un desarrollo económico estable y creciente, sino, por el contrario, acentúa más la dependencia de nuestra economía del sector externo, ya que es la demanda externa la que induce el desarrollo nacional. Espacialmente es desequilibrado, ya que fundamentado en la estrategia de desarrollo regional polarizado, que para ese entonces (1960, aproximadamente) se presentaba como la panacea para lograr un elevado crecimiento económico, el mismo no generó los efectos positivos que pregona dicha teoría ( propagación, encadenamientos, expansión), ya que, la misma no tiene aplicabilidad en las economías débiles y dependientes, con una estructura urbana inalterable y un proceso dinámico impuesto entre las relaciones de los centros de mayor desarrollo y las regiones estancadas, con procesos de industrialización sin encadenamientos internos verticales (industrias intermedias) ni horizontales (regiones periféricas) etc. Por el contrario, la aplicación de dichas políticas (polos de desarrollo) sólo ha logrado afianzar más aún los desequilibrios espaciales. La región Latinoamericana se ha desarrollado volviendo la espalda a sus espacios interiores y localizando su actividad económica principalmente en la proximidad de las costas. La conformación urbana de Venezuela históricamente ha respondido a la necesidad de localizarse en las regiones ó ciudades donde se explotan y exportan nuestras materias primas. Este mismo hecho ha provocado que una buena parte de los excedentes generados por las principales actividades económicas básicas del país, se transfieran al exterior en forma de pagos por tecnología importada, asesorías y, más recientemente, por la cancelación de la enorme deuda externa que devengamos. Cabe señalar, el relevante papel que ha jugado el estado venezolano en la formación y reproducción de los desequilibrios interregionales e interurbanos, dado que históricamente se ha caracterizado por ser un estado concentrador y centralizador de recursos económicos y de poder de decisión.


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En Venezuela, es el Estado quien se apropia y distribuye el excedente generado en la economía, a la vez que induce, vía política de inversiones públicas, la participación del sector privado, el cual siempre ha actuado supeditando su actuación por los requerimientos exigidos por el Estado, para participar en el proceso de crecimiento y desarrollo, sobre todo en lo que se refiere a la dotación de infraestructura básica (carreteras, electricidad, acueductos), por una parte, y por la otra, a el financiamiento solicitado en condiciones muy ventajosas para dicho sector en términos de bajos intereses, grandes plazos etc. El estado venezolano se ha caracterizado por ser un Estado excesivamente paternalista y subsidiador de las diferentes actividades económicas del país. "La centralización del poder político-administrativo, significa automáticamente, centralización de decisiones... trae como consecuencia inevitable la concentración de cerebros, capital y de población, produciendo desigualdades interregionales en favor de los centros de decisión y generalmente en detrimento de las zonas periféricas" (Chen, Chi Yi, 1967: 26). La centralización descarta la participación directa de las comunidades y atenta contra la democracia participativa, por lo cual es un factor negativo para promover el desarrollo regional, local y urbano. Estas características del estado venezolano aunado a la configuración del espacio , han definido y consolidado tanto el modelo de ordenación espacial como el modelo de acumulación. El proceso de industrialización, basado en la estrategia de los polos de desarrollo, ha producido más una expansión del centro que una incorporación de la periferia. En las ciudades hacia las cuales se expande la industria, generalmente la renta urbana, la construcción y las actividades conexas, pasan a convertirse en canales importantes de la acumulación capitalista, con lo que , su configuración espacial interna, tiende a repetir los patrones de los anteriores. Como veremos en la siguiente sección, Maracaibo constituye un representativo ejemplo de los consecuencias que sucesivos errores generan en nuestras ciudades en términos de efectos económico-espaciales y sociales, por la implementación equivocada de un modelo y/o estrategia económica-territorial para nuestras ciudades, con respecto a la ocupación anárquica del espacio que ha generado caos urbano, segregación espacial de la población y las actividades económicas, colapso de los servicios de infraestructura , equipamiento y transporte y, el elemento que destacaremos en este trabajo como lo el crecimiento exponencial que han tenido las áreas de desarrollo no controlado (ANC) o lo que comúnmente se conoce como barrios, áreas en las cuales habitan hoy día más el 65% de la población de la ciudad y donde se concentra más de un 60% de familias u hogares en condiciones de pobreza crítica y extrema. II. CARACTERIZACIÓN DE UNA CIUDAD INTERMEDIA LATINOAMERICANA: MARACAIBO. En Venezuela en los últimos años se ha producido un fuerte deterioro de las condiciones de vida de la población las que muestran una tendencia hacia la pauperización generalizada de la sociedad. Se constata una degradación en la “calidad” de la pobreza (y, en particular, de la pobreza urbana) y un empobrecimiento de la población cuyo indicador más relevante lo encontramos en la contracción sostenida que ha experimentado el salario real durante los últimos 17 años (1982-98) el cual habría alcanzado, para ese período, según cifras del


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Banco Central de Venezuela, una pérdida del 70%; esta situación ha llevado a la incorporación de más miembros de la familia al mundo del trabajo (y en particular de mujeres y niños). Ha habido una notable disminución en los niveles de inversión tanto pública como privada lo que resulta en una menor oferta de empleo en los sectores productivos (formal) y, en consecuencia, un aumento creciente del desempleo y del sector informal de la economía, los cuales alcanzan para Maracaibo, un 20% y un 65%, respectivamente. Esto se traduce en un incremento de los pobres y excluidos del sistema, para los cuales el actual modelo de planificación económica local no ha sido capaz de dar respuestas efectivas y eficientes. En el plano cultural, se asiste a una transformación de la identidad cultural, en parte producto de la consolidación de la marginalidad urbana como rasgo esencial y definitorio en el comportamiento social de los individuos y de su condición ciudadana, acentuada por una creciente exclusión social que se expresa, a su vez, en una sensible segregación ecológica.. En Venezuela la población se incrementó de cinco millones de habitantes en 1950 a quince en 1980, hasta alcanzar mas de 24 millones en 1999. No obstante, el grueso de este descomunal crecimiento de población tuvo lugar en los centros urbanos. Venezuela, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, alcanzó una elevada tasa de urbanización en muy poco tiempo (48% en 1950, 73% en 1970, 80% en 1981 y 93% en 1998), impulsando una acelerada formación de asentamientos urbanos precarios.

Figura 1: Población, superficie y densidad de los barrios en las principales ciudades de Venezuela. POBLACIÓN POBLACIÓN

EN BARRIOS % DE

POBLACION SUPERFICIE EN BARRIOS

DENSIDA-DES EN

BARRIOS Caracas 2.685.901 1.085.543 40.42 4.053,22 267,82

Maracaibo 1.249.670 802.807 64.24 11.886,56 67,54 Valencia 903.621 465.643 51.53 5.130,50 90,76

Barquisimeto 743.414 378.227 50.88 4.507,34 83,91

Ciudad Guayana 465.738 225.485 48.41 7.784,75 28,96

Maracay 437.878 304.679 69.58 3.035,25 100,38

Barcelona 413.189 218.872 52.97 2.621,61 83,49 Fuente: J. Baldó - OCEI, Tercer Inventario Nacional de Barrios - Fundacomún, 1993

En el caso particular de Maracaibo se afirma el multiculturalismo nacido de los aportes que han hecho, al sistema de ideas y representaciones sociales, el colombiano y el guajiro y los venezolanos provenientes de todas las regiones del país. Sumergidos en un deterioro general de la economía, los venezolanos han tenido que enfrentar un vertiginoso crecimiento de los niveles de pobreza, al punto de ser considerado como uno de los países con el mayor índice de marginalidad de América Latina. Según los datos de la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI), el 60% de los 24 millones de habitantes, aproximadamente, del país no alcanza los requisitos necesarios para ponderar el estado de pobreza, y el 45 % es considerado en niveles de pobreza crítica. Maracaibo es la segunda ciudad en importancia de Venezuela, capital del Estado Zulia, y el que más a porta a la formación del PIB petrolero, concentra el 11% de la población del país y presenta uno de los más altos índices de pobreza (60% de la población), dada la fuerte


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contracción económica Figura 2. Datos generales sobre Maracaibo. Varias fuentes

. que sufre hace más de una décadas u escasa diversificación económica El proceso de empobrecimiento ha traído consecuencias negativas en lo social que se manifiestan en un deterioro de la educación y de la salud, un incremento de los niveles de violencia y, en particular, de violencia familiar; un aumento significativo de las madres “jefe de hogar”, etc. Maracaibo, otrora ciudad intermedia que cumplía su rol como tal dentro del sistema jerárquico de ciudades, al igual que en muchas ciudades latinoamericanas, son aquejadas por fuertes procesos de urbanización desordenada y disfuncional; un estilo de urbanización que les va confiriendo un carácter metropolitano poco común, signadas por un aspecto y una estructura urbana anárquica y donde la pobreza es el elemento homogeneizador de la dimensión espacial e incluso general en éstas... “Con base en estos elementos es que se ha llegado a calificarle como una metrópolis intermedia, metrópolis barrial o ciudad-barrio en la que el desarrollo urbano es acelerado, y extremadamente complejo” (PNUD, IFA y otros, 1999: 10) El proceso de urbanización se inicia en Maracaibo en los años veinte, inicio de la etapa petrolera. El agotamiento del modelo agroexportador como instrumento de acumulación de capital por lo que la oligarquía comercial se orienta entonces hacia los circuitos comerciales y financieros. En términos urbanos se produce una transformación radical en la estructura espacial del núcleo primario, que se correspondía con el área central de Maracaibo, situada en los alrededores del puerto de Maracaibo. Las compañías petroleras comienzan a ocupar las tierras de la zona norte de la ciudad para sus actividades administrativas y residenciales. De esta forma nace lo que se conoce como la Ciudad Petrolera, comenzando a gestarse entonces dos ciudades paralelas; la ciudad colonial o pre-petrolera y la ciudad petrolera. Posteriormente, con la profundización de la industrialización y la especialización en servicios se inicia la segunda fase del desarrollo urbano de la ciudad: la sub-urbanización dual. Con ella se acentúa la expansión metropolitana y su primacía, apareciendo la urbanización marginal junto a la controlada. “A partir de los años cincuenta, la revolución demográfica que

Maracaibo: ciudad barrio UBICACIÓN: en extremidad noroeste de Venezuela, en la parte occidental de su propio lago, el Lago deMaracaibo, a 750 km de la capital y a un centenar de km. de la frontera con Colombia

SUPERFICIE: 567 km.2 -el 1.11 % de la superficie del Estado Zulia- POBLACIÓN: 1.461.013 (Censo 1990) - 1.918.812 habitantes (Estimada 1999) DENSIDAD: 2,63 hab / has. TASA ANUAL DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN: 2.34 % (CONZUPLAN 1997) NÚMERO DE HOGARES: 286.473 (Censo 1990) - 286.473 (CONZUPLAN 1998) POBLACIÓN RURAL: 0.98 % NÚMERO DE BARRIOS: 360 (Municipios Maracaibo y San Francisco) DESEMPLEO: 22% de la PEA 60% de la superficie ocupada de la ciudad está ocupada por asentamientos urbanos no controlados (ANC) o Barrios


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se desarrolla en la ciudad- a una tasa promedio de 7,5% durante diez años-, y la constitución de un déficit estructural de la oferta laboral, induce a la masificación de los asentamientos irregulares, que comienzan a consumir gran cantidad de suelo urbano. Esto se ve facilitado por la existencia de una sobre-oferta de suelo urbano y por la ausencia de una legislación en materia de Planificación y Urbanismo” (Echeverría, 1998:17). La economía local que se caracterizaba por un bajo nivel de inversión industrial que además utilizaba en forma intensiva capital y no mano de obra, la monopolización de los sectores comercial y financiero y la expulsión de mano de obra ocupada otrora en el campo por el abandono al que fue sometido el mismo, fomenta la formación de un amplio sector social con escasa participación en el aparato productivo. Las disparidades existentes entre la productividad sectorial y los excedentes de fuerza de trabajo se transforman en un fenómeno estructural. “Es así como en Maracaibo...aparece un sector social netamente urbano y en rápida expansión, que excluido del mercado de trabajo se consagra a “rellenar” los espacios remanentes de la economía formal...este sector será objeto de una evidente exclusión social y una segregación en el espacio urbano” (Echeverría,1988:19). Esto constituye el primer proceso de periferización urbana. Una tercera ciudad fraccionada, oportunista y marginal entra en la constitución de la estructura urbana local: La ciudad Precaria. En la década de los años ochenta se produce una fuerte baja en la inversión. La crisis económica, inducida por una conducta gubernamental dispendiosa alcanza su más grave expresión. El resultado de ésta crisis se manifiesta en un dramático deterioro de la economía nacional, representado por un déficit fiscal sin precedentes, una gigantesca deuda pública exterior, un agotamiento de las reservas internacionales, una aguda liquidez monetaria y un desequilibrio total en la balanza comercial. La ciudad se transforma en el escenario de un sistema cuya dinámica económica no cesa de ser excluyente y selectiva sobre el plano social: esto se manifiesta por una ocupación del espacio en función del grado de participación de cada sector en los beneficios del producto social global. El desarrollo general que se observa en su territorialidad es dominada fundamentalmente por las áreas de desarrollo no controlado que se insertan en su estructura dominándola y confiriéndole su característica esencial: la anarquía en la distribución y configuración de la mayoría de sus espacios. Espacios en los que por lo regular “conviven” dos ciudades que se interpenetran constante y mutuamente: La formal y la informal. El resultado de tales acontecimientos es elocuente, Maracaibo se ha convertido en una especie de “organismo de desarrollo dual”, en el que los asentamientos informales (no controlados) superan en número y capacidad de crecimiento a las áreas de desarrollo controlado. (Ver mapas)


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En estas circunstancias y en el marco del proceso de globalización que se vive a nivel mundial, Maracaibo debe enfrentar una serie de retos, y superar ciertas debilidades para lograr insertarse y competir exitosamente, tanto a nivel nacional como internacional, y así, aprovechar los beneficios y disminuir los efectos negativos del mencionado proceso. Estos son los siguientes: RETOS QUE DEBE ENFRENTAR MARACAIBO - Crecimiento de la infraestructura de las telecomunicaciones - Incremento de la inversión en I+D - Transformación del sistema educativo (adecuación a las demandas del mercado laboral) - Desarrollo de los mercados productivos - Promoción e implementación de asociaciones estratégicas para realizar de manera más

eficiente y productiva la gestión de la ciudad - FACTORES QUE RETARDAN EL CAMBIO - Obsolescencia del modelo educativo - Escasa inversión en I+D - Bajos niveles de ingresos - Ineficiencia en el manejo del presupuesto público - Escaso poder de negociación - Escaso liderazgo político - Bajos niveles de productividad - Altos niveles de desempleo y subempleo - Escasa Gobernabilidad

III. SUGERENCIAS PARA UN NUEVO MODELO PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO URBANO LOCAL.

Dentro del contexto de la globalización, se plantea como impostergable el proceso de la reforma de los gobiernos locales, en términos de sus modelos de planificación y gestión del desarrollo urbano. La globalización plantea una serie de retos y establece nuevos roles, nuevos enfoques, nuevos modelos para gerenciar el desarrollo de las ciudades, y debemos prepararnos para aprovechar “los beneficios” que se derivan de ello. Para esto deberán ocurrir (y de hecho están ocurriendo), grandes cambios y reformas estructurales en el paradigma o modelo sobre el cual descansaba hasta hace poco la planificación y gestión del desarrollo urbano. Durante las tres décadas anteriores, en términos de la planificación y gestión del desarrollo, reinó totalmente la planificación normativa o tradicional como “modelo” o paradigma a través del cual se le intentó dar respuestas a los problemas y necesidades de las comunidades. Sin embargo, dada su rigidez, estaticidad, ausencia de territorialidad y su empeño en catalogalizar y estandarizar los problemas sociales, es un modelo que está sucumbiendo en sus propias reglas y procedimientos y mostrando, cada día más, su incapacidad de dar respuestas efectivas y eficientes a los cada vez más complejos fenómenos urbanos. Los gobiernos locales necesitan algo más que un paradigma para gobernar, para gestionar nuevas realidades, para incorporar a los excluidos y pobres de nuestras ciudades a los sistemas institucionales formales de salud, educación, vivienda, seguridad y trabajo,


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principalmente. Cada vez con más frecuencia, en los gobiernos locales, se escuchan frases como “asociación público-privada”, “delegar”, “gestión de calidad total”, “participación”, “cogestión”, etc., como vías alternativas para resolver los problemas que otrora pretendían ser resueltos, centradamente, desde los despachos gubernamentales. Solo hay que observar el crecimiento anárquico y desordenado de las ciudades, la situación crítica de los principales servicios públicos urbanos, la obsolescencia de los sistemas de transporte y vialidad, los elevados índices de pobreza, el crecimiento exponencial de los barrios en la ciudad, y la deficiente calidad de vida de la población para constatar el fracaso en la gestión de los gobiernos locales apegados y anclados en los viejos modelos. El cambio no es fácil pero sí inevitable y posible. Actualmente están surgiendo nuevos líderes, con una visión distinta de lo que debe hacerse y como debe hacerse. Líderes convencidos de que lo más importante no es presentar resultados cuantificables, mensurables al final de sus períodos de gestión.. Hay que innovar, aplicar nuevos esquemas y procedimientos y, por sobre todas las cosas, hay que gobernar con y para la comunidad. Todos estos cambios que vienen gestándose hace tres décadas, aproximadamente, terminan por provocar la ruptura definitiva del viejo paradigma de desarrollo para darle paso a uno nuevo mucho más moderno y eficiente. Este nuevo modelo que algunos denominan de “Reforma Gerencial” descansa sobre la filosofía de la Planificación Estratégica, la cual aplicada a la planificación urbana se traduce en un esfuerzo ordenado para producir decisiones y acciones fundamentales que conforman y guían lo que una ciudad quiere conseguir a partir de la perspectiva de lo que es. La planificación estratégica facilita la comunicación, estimula la participación, acomoda intereses divergentes y ayuda a ordenar las decisiones que se han de tomar, y además, garantiza una mejor implantación de las mismas. Sustentada en este estamento, la Reforma Gerencial conlleva a una modificación estructural del aparato del Estado. No puede ser confundida con la mera implementación de nuevos instrumentos de gestión, como la calidad total, que aunque innovadoras y útiles, constituirían por si solas un mero maquillaje. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas burocráticas más generales, lo que permitiría a los administradores públicos adoptar estrategias y técnicas de gestión más adecuadas. El éxito de los cambios institucionales urbanos orientados hacia el modelo estratégico gerencial dependen, en primer término, de la formulación de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos para la actuación de todos los actores sociales que conviven en la ciudad, lo que, en suma, se constituiría en un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios públicos y la sociedad. Es preciso, además, una aplicación continua de las reformas, monitoreándolas y estableciendo, respecto a la burocracia, una nueva cultura administrativa. De esta manera, la transformación de las reglas y de la cultura administrativa forman parte de un mismo proceso. Esta Reforma de la Administración pública en general ,viene teniendo lugar en un número cada vez mayor de países, y es la que ofrece las mejores respuestas a los desafíos económicos, sociales y políticos que se presentan en América Latina. La implementación de la misma es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema político. El modelo “gerencial estratégico” tiene su inspiración en las transformaciones


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organizacionales aplicadas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes. De ahí el nombre de gerencial. Este modelo debe indefectiblemente adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público. En tal sentido, así como un contexto político bajo un régimen democrático constituye uno de los pivotes fundamentales para la implementación exitosa de este modelo estratégico gerencial aplicado a al Gestión Urbana, otro no menos importante lo constituye la necesaria asociación y/o transferencia de competencias que deberá hacer el gobierno local con el mercado, con la comunidad y con el tercer sector de la cual surgen: nuevos recursos, algo extremadamente importante, en el actual momento de escasez; de la asociación con la comunidad, la participación activa de los principales interesados en las políticas y de la asociación con el tercer sector, un conocimiento especializado y la actuación de grupos altamente motivados para resolver los problemas.. “En realidad, la solución para los complejos problemas contemporáneos está en el equilibrio entre estos varios marcos institucionales, el estatal, el mercado y el público no estatal” (CLAD,1999: 13) De esta forma el modelo estratégico gerencial es un proceso que está reinventando la noción de gobierno, porque modifica la relación entre el estado y la sociedad. Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organización de la acción colectiva, y más específicamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y la de sus familias - como la seguridad en el barrio, la gestión de la escuela de los hijos, los centros de atención primaria de la salud, etc. Este nuevo paradigma nos ofrece una doble posibilidad: construir una democracia representativa eficaz, e instituir nuevas formas de participación, principalmente en lo que se refiere al control público a nivel local del suministro de los servicios públicos. “Es necesario destacar que dadas las dinámicas del contexto global, los Estados ya no pueden alcanzar por si solos sus propios objetivos de crecimiento económico y desarrollo social si no implantan estrategias de integración, que en el caso de Iberoamérica se ven facilitadas por características comunes tanto históricas como culturales. La integración regional, conservando la individualidad de los Estados, constituye una de las respuestas más eficaces que el Estado puede dar para enfrentar los desafíos de la globalización. (CLAD, 1998:10). A continuación se señalan algunos de los elementos que debería incorporar el diseño del nuevo Modelo de Gestión del Desarrollo Urbano, pasando desde el nivel macroeconómico al microeconómico, hasta llegar al nivel urbano-local. 1. A nivel Macroeconómico. En Latinoamérica, los cambios recientes en dimensiones tales como el proceso de metropolización, las transformaciones y ajustes en las políticas de desarrollo, la modernización del estado y los sistemas de gobierno y, el retorno a la democracia como régimen político dominante, hacen necesario repensar los procesos de gestión y gerencia pública, tanto nacional como regional y localmente. Las cambiantes condiciones políticas y económicas, los nuevos paradigmas de desarrollo, el avance en proporciones inconmensurables de la pobreza y la brecha cada vez más fuerte


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entre la disponibilidad de recursos económico-financieros y las necesidades de la población, en términos, principalmente, de las demandas de servicios de equipamiento e infraestructura, hacen impostergable la necesidad de un replanteamiento en los procesos y métodos que han caracterizado, hasta el momento, la forma de hacer gobierno en la administración pública. aparición. En última instancia las dos concepciones mas determinantes han sido las de concebir al Estado como una institución creada exclusivamente para administrar las reglas de juego previamente consensuadas por los individuos viviendo en sociedad, o, del otro lado, afirmar que el Estado representa un interés general y está dotado de un poder de generar políticas más allá del mandato expreso otorgado por los ciudadanos. Después de un largo período de preeminencia de ideas estatistas, a partir del ajuste estructural de la segunda mitad de los ochenta la mayor parte de los países de Latinoamérica han llevado a cabo reformas todas ellas vinculadas a los paradigmas del mercado y del derecho individual, con profundas consecuencias sobre el modo en que se venía desarrollando la administración pública. Hoy día, cada vez más, el modelo socio-político, como lo es la descentralización, caracteriza y se impone en los diferentes países Latinoamericanos (aunque con distinta trayectoria y eficacia), junto con un modelo o paradigma económico que se sustenta en la diversificación productiva exportadora como fundamento del crecimiento y desarrollo; en la equidad social, como requisito esencial del incremento de la productividad y, en la búsqueda de la estabilidad democrática y la sustentabilidad ecológica, como dimensión clave del desarrollo de largo plazo. Una de las reformas que se han venido aplicando con mayor intensidad es la devolución del poder a la sociedad conjuntamente con la Descentralización del Estado hacia las comunidades territoriales y sus respectivos gobiernos. Estas son las tendencias que en el futuro inmediato pueden significar los cambios más profundos en la gestión pública. Cada vez con mayor intensidad, se cuestiona la eficacia del Estado como instrumento creado para regular la vida en sociedad y la posibilidad de su progresiva sustitución por otras formas mediante las cuales la comunidad puede, por si misma, ejercer los poderes que históricamente confirió al Estado o, según otras versiones, éste expropió de los individuos. En los albores del siglo XXI, de un lado la globalización de los mercados y de la economía y del otro la exacerbación de los nacionalismos, constituyen fenómenos que comprueban, con motivaciones opuestas, la crisis del Estado tal como tradicionalmente venía siendo concebido. En buena medida, la Sociedad parece estar enfrentando la reforma del Estado con movimientos nítidos de un retorno a las raíces, es decir a arreglos de convivencia anteriores inclusive al surgimiento del Estado Nacional. Hoy día ya es posible identificar algunos cambios que modifican sustancialmente la administración financiera pública. En la mayoría de los países de la región, a partir de los años cincuenta y durante las tres décadas siguientes, el dogma en materia de distribución de competencias entre los gobiernos centrales y los gobiernos territoriales, es decir regionales o locales, prescribía que los ingresos municipales estaban limitados básicamente a los impuestos a la propiedad inmueble y a los vehículos y a las tasas por servicios municipales, mientras todo el resto de la base imponible constituía materia reservada al nivel nacional. Por su parte, el Gobierno Central era responsable, además de los servicios clásicos del nivel nacional, de la prestación y financiación de servicios como los de salud y de educación que, respondiendo a políticas centrales uniformes, se localizaban geográficamente en niveles estrechamente vinculados a la comunidad beneficiaria.


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Ya durante los ochenta, y marcadamente en lo corrido de los noventa, las demandas de los gobiernos territoriales por mayor poder han derivado en incrementos sustanciales de sus participaciones en el total de los recursos del Sector Público. Bajo la forma de coparticipaciones en los ingresos corrientes del Gobierno Central, transferencias o subsidios del presupuesto nacional y, en menor número de ocasiones, como traslado de materias imponibles, los recursos financieros a disposición de las entidades territoriales se vienen incrementando en términos relativos sin que sus responsabilidades en el financiamiento de la prestación de servicios a la comunidad haya crecido en igual proporción. A diferencia de lo acontecido durante la crisis fiscal de principios de los ochenta, luego del doloroso ajuste de carácter estabilizador se estaría gestando un nuevo desequilibrio fiscal motivado ahora por la asimetría entre las transferencia de recursos y la de gastos, desde el gobierno central hacia los gobiernos territoriales. En la realidad, la actual descentralización de recursos en las regiones y municipios parece responder más a las presiones de las minorías dirigentes locales, políticas, gremiales y económicas, que a una real devolución de poder a la comunidad local. A pesar del potencial desequilibrio fiscal implícito en la actual descentralización de recursos, no parece factible el retroceso en el crecimiento de la importancia de los niveles locales de gobierno. En el futuro, la viabilidad financiera de esta reforma estatal estará en la medida que responda a una efectiva devolución y democratización del poder en los niveles locales, incluyendo la prestación y control de la mayor cantidad posible de servicios públicos y, simultáneamente, una mayor responsabilidad en el recaudo de tributos para eliminar la "pereza fiscal" de entidades que obtienen recursos en forma automática a partir de recaudos nacionales. Gobiernos territoriales prestando la mayor cantidad posible de servicios públicos y teniendo responsabilidad directa en el recaudo de los tributos, constituye una imagen objetivo que de concretarse deberá transformar, radicalmente, la administración financiera pública de hoy día. El sentido que adquiere el gobierno de la ciudad en esta perspectiva, “estará estrechamente ligado a formas de gestión pública que establezcan capacidades decisionales efectivas sobre cuestiones básicas, o de interlocución eficaz con los agentes decisionales, ya sean estos partidos políticos, movimientos sociales o grupos organizados... todo lo anterior le confiere un carácter marcada y eminentemente político a la conducción de la ciudad” (3) (Galilea, S. 1994:2) Hasta el momento en la gestión de los gobiernos regionales y locales ha prevalecido el enfoque tradicional de gerenciar centrado en la administración de servicios locales, la recaudación de tasas y derechos (la más de las veces absolutamente desactualizadas e irrisorias) y llevando sobre si la carga de la representación de un gobierno local severamente limitado en su gobernabilidad, por la influencia de instancias de rango nacional-sectorial . La superación de esquemas tan anacrónicos y desactualizados como éste, pasa por la propuesta de un municipio “convocante y que ejerza el liderazgo, de una institución local que se moderniza, profesionaliza e informatiza, de un municipio abierto permanentemente al diálogo con las organizaciones empresariales, vecinales y de opinión, de un municipio dotado de capacidad de diálogo eficaz y de entendimiento con otros agentes institucionales, un municipio que maneja con eficiencia y eficacia sus recursos empezando por lo que son propios y por las rebajas de sus costos de administración, que optimiza las transferencias nacionales y que consigue aportes de la cooperación internacional. Finalmente una


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estructura institucional que dé cuenta de las problemáticas emergentes en aspectos tan variados y desafiantes como el tratamiento para los grupos sociales discriminados y en pobreza, el tratamiento de las emergencias naturales, la conservación del patrimonio natural y cultural, la seguridad ciudadana y la búsqueda permanente de incrementos significativos de la calidad de vida de la población (Ibid:3) Esta perspectiva contrasta notoriamente con los instrumentos habituales de planificación del desarrollo urbano y también con los enfoques teóricos sobre las ciudades, sus umbrales de crecimiento y especialización, las normativas de zonificación etc., dado que suelen adolecer de importantes rigideces, están desactualizados respecto a los problemas emergentes y no responden rápidamente a los cambios y evoluciones que se presentan en el entorno. A nivel macroeconómico también es importante considerar una Reconstrucción de las Leyes Económicas en función de la nueva Constitución Nacional, así como del nuevo Marco Jurídico, para establecer reglas claras del juego que generen confianza y proporcionen estabilidad para los inversionista privados, tanto nacionales como internacionales. Se trata pues, de una reconfiguración Institucional que implica una Redefinición de funciones y redimensionamiento del estado, que le permita arbitrar los conflictos políticos y sociales de forma justa y equitativa, rompiendo definitivamente con el estado paternalista y subsidiador que otrora causo tantos estragos en la economía del país y, contrariamente a lo esperado ensancho, mas aun, la brecha entre ricos y pobres, privilegiados y excluidos. 2. A nivel Microeconómico A este nivel, varios son los ajustes necesarios de adelantar para coadyuvar a la implementación de un modelo de gestión local eficiente, justo y equitativo. En función de esto, a continuación se señalan brevemente algunas sugerencias al nivel de cada una de las áreas que conforman el sistema económico nacional. a) Política Fiscal La obtención de ingresos, la ejecución de gastos, el financiamiento para cubrir déficits y la inversión de excedentes de liquidez, constituyen el proceso de trabajo que se ha denominado administración financiera pública. La política gubernamental que orienta este proceso es reconocida como la política fiscal que se integra estrechamente con otras políticas Sin embargo, a diferencia de la administración financiera privada que solo debe responder a los objetivos organizacionales, la administración financiera pública debe servir eficientemente y en forma simultánea a dos fines: a los objetivos institucionales de un lado y a las metas de la política fiscal del otro. Cuanto más diversificados sean los objetivos económicos y sociales que se le atribuyan a la política fiscal, más se acentúa la dualidad de la administración financiera pública en desmedro de los objetivos institucionales básicos, que no son otros que responder eficientemente a las demandas de bienes y servicios que los individuos y la sociedad le formulan. Definitivamente las características de la política fiscal determinan la viabilidad de la reforma de la administración financiera pública y condicionan el éxito de la misma. En ese sentido, el contexto ideal para la eficiencia de la administración financiera pública


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respecto de sus objetivos institucionales, estaría dado por una política fiscal lo más neutral posible respecto de objetivos de política económica y donde esta última perciba al Sector Público como un agente más de los que se mueven en el sistema, sujeto a las mismas y únicas reglas de juego que rigen para todos. b) Política Económica En términos de la política económica la misma deberá sustentarse en una reorientación de la inversión pública hacia aquellos sectores donde se generen los mayores efectos multiplicadores y aceleradores de la misma como son la construcción de viviendas e infraestructura y equipamientos que soportarán, en el mediano y largo plazo, el proceso de generación e instalación de procesos productivos industriales y manufactureros. A nivel local, la inversión pública deberá dirigirse principalmente hacia la promoción e impulso de las Pequeñas y medianas Empresas (PYMES). Con esto se reducirán paulatinamente dos de los grandes flagelos de la economía venezolana en los últimos años como son el creciente déficit estructural de viviendas y el problema de las altas tasas de desempleo y subempleo. Se trata de romper con la visión cortoplacista que ha prevalecido hasta ahora, por una reorientación de la inversión con visión de largo plazo que conduzca a la implementación de un modelo de desarrollo económico sustentable, productivo y competitivo. c) Política Social En este caso el acento deberá colocarse, con carácter de prioridad en el cambio del modelo educativo y su diseño curricular y su orientación a la capacitación y formación para el trabajo. El modelo educativo nuestro es obsoleto, privilegia la memoria, no es analítico. El mismo está desvinculado de los perfiles curriculares de los profesionales y técnicos que demanda el sector productivo, más aún si se trata de las organizaciones públicas donde es esencial contar con una función pública profesionalizada y altamente calificada, para lo que se hace necesario una inversión significativa en programas de formación y capacitación especializados. En atención a la problemática antes descrita queda claro que el Estado debe transformarse y reconfigurarse de forma tal que pueda enfrentar exitosamente los constantes desafíos y oportunidades planteadas en el contexto internacional, y maximizar las ventajas susceptibles de ser derivadas de la globalización, para lo cual deberá aumentar los niveles de productividad de su fuerza de trabajo y aprovechar los beneficios derivados de la misma. Es necesario entender que el recurso más valioso con el que cuenta un país es su recurso humano. Aún en los actuales momentos, donde predomina el uso de tecnologías intensivas en capital y, con el vertiginoso auge y crecimiento del sector de la informática y las telecomunicaciones, es el hombre quien crea, diseña e implementa las mismas. Por tanto, el gasto orientado a la readecuación del sistema educativo constituye más que un gasto una inversión con un efecto multiplicador y acelerador de la misma sin precedentes y, constituye el soporte fundamental del desarrollo sustentable. 3. A nivel Espacial-Local La diversidad y magnitud de las competencias de los gobiernos locales, aunado a las transformaciones que a nivel mundial se están sucediendo en el campo de la gerencia


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pública, demanda que se planteen nuevos esquemas de gestión, nuevas técnicas y procedimientos acordes con la dinámica actual de las ciudades, en donde el incremento poblacional, el crecimiento anárquico y desordenado, la ocupación incontrolada de áreas no aptas para el desarrollo urbano, junto a los déficits presupuestarios y a la crisis financiera que presentan las ciudades, constituyen las características más resaltantes de la dinámica urbana actual Bajo este contexto, hay que ser flexible en el diseño y aplicación del nuevo modelo, pero persistente y aplicando todo el rigor necesario para el logro del fin último, cual es la implementación de un esquema de desarrollo sustentable, con justicia y equidad y que permita la incorporación paulatina de los pobres y excluidos del los sistemas formales de empleo, educación, vivienda y salud, principalmente. En este sentido tres son los soportes fundamentales en los que se apoyaría este modelo, a saber: la implementación de un verdadero Proceso de Descentralización-Democratización, la Participación real de la Comunidad Organizada no Estatal (ONGs, sector privado, asociaciones vecinales, universidades) y la conformación de Alianzas Estratégicas como la vía para alcanzar altos niveles de productividad, eficiencia y justicia social que permitan enfrentar los retos que tienen planteados las ciudades para el nuevo siglo. En tal sentido, una de las reformas que se han venido aplicando con mayor intensidad es la devolución del poder a la sociedad conjuntamente con la Descentralización del Estado hacia las comunidades territoriales y sus respectivos gobiernos. Estas son las tendencias que en el futuro inmediato pueden significar los cambios más profundos en la gestión pública. Cada vez con mayor intensidad, se cuestiona la eficacia del Estado como instrumento creado para regular la vida en sociedad y la posibilidad de su progresiva sustitución por otras formas mediante las cuales la comunidad puede, por si misma, ejercer los poderes que históricamente confirió al Estado o, según otras versiones, éste expropió de los individuos. En los albores del siglo XXI, de un lado la globalización de los mercados y de la economía y del otro la exacerbación de los nacionalismos, constituyen fenómenos que comprueban, con motivaciones opuestas, la crisis del Estado tal como tradicionalmente venía siendo concebido. En buena medida, la Sociedad parece estar enfrentando la reforma del Estado con movimientos nítidos de un retorno a las raíces, es decir a arreglos de convivencia anteriores inclusive al surgimiento del Estado Nacional. En la mayoría de los países de la región, a partir de los años cincuenta y durante las tres décadas siguientes, el dogma en materia de distribución de competencias entre los gobiernos centrales y los gobiernos territoriales, es decir regionales o locales, prescribía que los ingresos municipales estaban limitados básicamente a los impuestos a la propiedad inmueble y a los vehículos y a las tasas por servicios municipales, mientras todo el resto de la base imponible constituía materia reservada al nivel nacional. Por su parte, el Gobierno Central era responsable, además de los servicios clásicos del nivel nacional, de la prestación y financiación de servicios como los de salud y de educación que, respondiendo a políticas centrales uniformes, se localizaban geográficamente en niveles estrechamente vinculados a la comunidad beneficiaria. Ya durante los ochenta, y marcadamente en lo corrido de los noventa, las demandas de los gobiernos territoriales por mayor poder han derivado en incrementos sustanciales de sus participaciones en el total de los recursos del Sector Público. Bajo la forma de coparticipaciones en los ingresos corrientes del Gobierno Central, transferencias o subsidios del presupuesto nacional y, en menor número de ocasiones, como traslado de materias


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imponibles, los recursos financieros a disposición de las entidades territoriales se vienen incrementando en términos relativos sin que sus responsabilidades en el financiamiento de la prestación de servicios a la comunidad haya crecido en igual proporción. A diferencia de lo acontecido durante la crisis fiscal de principios de los ochenta, luego del doloroso ajuste de carácter estabilizador se estaría gestando un nuevo desequilibrio fiscal motivado ahora por la asimetría entre las transferencia de recursos y la de gastos, desde el gobierno central hacia los gobiernos territoriales. En la realidad, la actual descentralización de recursos en las regiones y municipios parece responder más a las presiones de las minorías dirigentes locales, políticas, gremiales y económicas, que a una real devolución de poder a la comunidad local. A pesar del potencial desequilibrio fiscal implícito en la actual descentralización de recursos, no parece factible el retroceso en el crecimiento de la importancia de los niveles locales de gobierno. En el futuro, la viabilidad financiera de esta reforma estatal estará en la medida que responda a una efectiva devolución y democratización del poder en los niveles locales, incluyendo la prestación y control de la mayor cantidad posible de servicios públicos y, simultáneamente, una mayor responsabilidad en el recaudo de tributos para eliminar la "pereza fiscal" de entidades que obtienen recursos en forma automática a partir de recaudos nacionales. Gobiernos territoriales prestando la mayor cantidad posible de servicios públicos y teniendo responsabilidad directa en el recaudo de los tributos, constituye una imagen objetivo que de concretarse deberá transformar, radicalmente, la administración pública de hoy día. Por su parte, el desarrollo de la participación directa de la ciudadanía, es decir el vínculo comunidad-funcionario público sin intermediación del sistema político, no supone un cambio radical respecto a la realidad de los procesos tradicionales de planificación y presupuestación del Sector Público. Lo que resulta novedoso de las tendencias actuales en materia de participación es la institucionalización de sus herramientas de suerte tal que se va diluyendo o cambiando de forma la tajante división anterior entre Estado y Sociedad. En efecto, cada vez con mayor detalle se va estableciendo el funcionamiento de comités de usuarios de servicios públicos, comités de vecinos en las comunidades locales; juntas de vigilancia sobre las organizaciones y servidores públicos; organizaciones territoriales de base y figuras similares, instrumentos todos ellos que alteran sustancialmente los procesos de la administración pública local. El desarrollo de las nuevas formas de participación ciudadana alteran los procesos financieros en: - La iniciativa del gasto y la asignación de recursos fiscales a programas, actividades y proyectos deja de ser derivación exclusiva de una planificación de lo general a lo particular, para convertirse también en un proceso decisorio de abajo hacia arriba donde el rol preponderante lo juega la comunidad directa o grupos delimitados de beneficiarios. - La ejecución del gasto y la administración de los recursos deja de ser, exclusivamente, una responsabilidad de los servidores públicos para desembocar en la administración directa por los propios beneficiarios, en su manejo por organizaciones no gubernamentales creadas para el efecto e, inclusive, en entidades privadas fiduciarias. Por todo ello, los esquemas de participación conducirán, en su desarrollo, al rediseño de los procesos clásicos de la administración financiera pública para adecuarlos a un Estado que, en un futuro bastante cercano, se asemeje más a una red de organizaciones que lo


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entrelazan con la Sociedad en lugar de las estructuras organizativas jerárquicas y de fronteras bien definidas bajo cuya imagen hemos percibido al Sector Público hasta nuestros días. Finalmente, la conformación de Alianzas Estratégicas entre el estado y otras instituciones u organismos públicos no estatales y privados, generan una serie de beneficios en todos los ámbitos, entre los que se pueden mencionar:

a) Económicos: i) Permiten incorporar a los pobres y excluidos a los procesos de capacitación

y formación y a los procesos productivos. ii) Generan empleo e ingresos proyectables en el tiempo(desarrollo

sustentable) iii) Facilitan la capacitación masiva para el trabajo, lo que incrementa la

productividad y la competitividad, permitiendo aprovechar los beneficios de la Globalización

b) Sociales-Culturales:

i) Modifica la escala de valores. Se incrementa el valor al trabajo como generador de ingresos y como vía para mejorar la calidad de vida

ii) Amplia la “esfera social” de los involucrados y reduce, paulatinamente, la atomicidad social.

iii) Mejora la autoestima personal, el deseo de superación y estimula la sana competencia entre las comunidades.

iv) Contribuye a reducir la pobreza y las graves desigualdades sociales.

c) Institucionales y políticos: i) Promueve la autogestión y el desarrollo sustentable...” no le des un pez,

enséñale a pescar” ii) Promueve y estimula la iniciativa y la creatividad para generar modelos

organizacionales propios o readaptar y adecuar a cada realidad formas organizacionales en función de sus características sociales, económicas, culturales etc.

iii) Se refuerza la Descentralización como filosofía fundamental del modelo político y se redefine y reorienta la democracia hacia la satisfacción de las cada vez mayores demandas comunitarias.

iv) Permite compartir de una forma más equitativa las responsabilidades (accountability) entre el estado, la comunidad y el tercer sector, en lo que se refiere a la ejecución de los servicios públicos (vivienda, salud, educación etc.).

IV. COMENTARIOS FINALES. El Estado se encuentra hoy en el centro de controvertidos debates políticos y económicos a la luz de los desafíos que el fenómeno de la globalización plantea. Este fenómeno es producto de la creciente interdependencia entre los miembros de la comunidad internacional, no sólo en el plano económico sino también en el político, cultural, tecnológico y social, para mencionar los más importantes. Sin embargo éste se manifiesta particularmente significativo en la esfera económica. En efecto, la globalización se ha convertido en un factor condicionante del proceso de desarrollo de la economía de los países, reproduciendo las


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contradicciones y dualidades de las sociedades económicas tradicionales expresadas en el incremento de las diferencias entre países ricos y países pobres, entre naciones industrializadas y no industrializadas y en la exacerbación de las desigualdades internas de las sociedades nacionales. En términos generales la globalización ofrece grandes oportunidades de crecimiento económico interno, pero al mismo tiempo genera un alto grado de incertidumbre e inestabilidad económica y social, a la que los Estados deben estar preparados para enfrentar. De hecho, la globalización está afectando en forma creciente a la propia naturaleza del Estado y a su posición frente al contexto global y, consecuencialmente, está atravesando un proceso de limitación de sus potestades soberanas, que ahora debe compartir con otros Estados y agentes sobre los cuales tiene muy poco control. En efecto, los preceptos fundamentales de todo proceso de Desarrollo Sustentable, que permita hablar con propiedad de democracia, desarrollo y justicia social, se pueden sintetizar en los siguientes conceptos: Diversidad Económica, Autosuficiencia, Control( social y del proceso productivo) y participación locales, democracia de base y autonomía Este nuevo modelo que incorpora cualidades político-territoriales, económicas y sociales deberá sustentarse legalmente y ser aplicado con flexibilidad pero con rigor y permanencia. BIBLIOGRAFÍA CITADA ASSELIN, Lynette. (1995). “Integrated Financial Management in Latin América”.World Bank.

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CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD).“Una Nueva Gestión Pública para América Latina”. Documento CLAD. Caracas, 1998. 43pp

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ECHEVERRÍA , Andrés. “Los Asentamientos Irregulares en el proceso de urbanización de Maracaibo: la formación de la ciudad precaria. Trabajo de Ascenso. Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño. Universidad del Zulia. Maracaibo, 1995.127 pp.

GARCÍA, Belén. “ Fundamentos Teórico-Metodológicos para la Aplicación del Método de Planificación estratégica Situacional en la Gestión pública Local”. Trabajo de ascenso. Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y diseño. Universidad del Zulia. Maracaibo,.1997.

OFICINA CENTRAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA (OCEI). “ Indicadores de la Fuerza de Trabajo”. Caracas, Primer semestre, 1998,. 612pp.

OSBORNE, David y GAEBLER, Ted. “La Reinvención del Gobierno”. Ediciones Paidós Ibérica, sa. Primera edición, 494pp.

PNUD, LUZ, ALCALDÍA DE MARACAIBO Y OTROS. Programa “Promoción de la Ciudadanía Plena como mecanismo para la Superación de la Pobreza”. Subprograma “Vivienda Digna”.


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Diagnóstico. Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura La Universidad del Zulia.20pp.

Belén GARCÍA Economista, egresada en 1980 de la Universidad del Zulia. Adscrita a la Sección Urbano Regional (SUR) del Instituto de Investigaciones de Arquitectura, Facultad de Arquitectura de LUZ, desde 1982. Realizó estudios de postgrado en “Implementación y ejecución de planes, programas y proyectos para el desarrollo regional, dictado por el Centro Interamericano de Desarrollo Regional (CINDER), Maracaibo-Venezuela. Se diploma en 1987 como Técnico Urbanista en el Instituto de Administración Local (IEAL), Madrid (España).Realiza la escolaridad de los estudios de doctorado en la Universidad Complutense de Madrid en el período 1985-87

Inicia sus actividades como investigadora en el IFA en 1982 participando desde entonces en los siguientes proyectos: ”Creación de la nueva Ciudad Guasare” (1982-1983); “Mercado de Mayorista para Maracaibo y la COL” (1984-1985) “Desequilibrios Interregionales en Venezuela” (1987-1994) “Plan de Desarrollo Urbano Local para la ciudad de Maracaibo” (1991-1994) del cual fue Coordinadora de los Estudios Socio-económicos (1992-1994) y Coordinadora General del Proyecto (1993-1994)

Ha dictado curso, como profesora invitada, en la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales y Empresariales de la Universidad Complutense de Madrid (1986).

Es profesora de la División de Estudios para Graduados de la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Zulia en las maestrías en Gestión Urbana y Vivienda.

Asume la subdirección del IFA (1991-1994) y fue jefe de la Sección Urbano Regional (1991-1994).

Entre las últimas investigaciones realizadas se encuentran “ Un modelo de evaluación para la gestión municipal” (1996-97), la cual fue financiada por el Consejo de desarrollo Científico y Humanístico (CONDES) de la Universidad del Zulia y “ Fundamentos teórico-metodológicos para la aplicación del método de planificación estratégica situacional (PES) en la gestión pública local” (1996-97).

Actualmente tiene dos investigaciones en curso, a saber, “Inventario de métodos, técnicas e instrumentos de aplicación en el área de la Gestión Financiera Pública Local”, también financiado por el CONDES y el proyecto “Fundamentos teórico-metodológicos para un modelo de gestión pública financiera basado en el método de la planificación estratégica pública ( PEP)”.

Tiene dos artículos publicados en revistas arbitradas: “Ruptura y emergencia de paradigas: planificación normativa vs planificación estratégica”, publicado en la Revista de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales ,Vol. 3, diciembre 1997, Maracaibo-Venezuela; y “Transferencia de recursos económico-financieros e impactos territoriales en Venezuela”, en Revista EURE, Vol. XXV, abril 1999.

En este momento tiene otros dos artículos en proceso de arbitraje, a saber “Hacia una visión estratégica de la Planificación Urbana”, enviado a la revista Urbana, en Caracas-Venezuela y “ La Globalización y la Planificación Local ¿incompatibles?, enviado a la revista Ciudades, México.

En éste momento es profesor Títular, a dedicación exclusiva en la Facultad de Arquitectura, Universidad del Zulia.


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Democracia y participación vs Areas de Desarrollo no Controlado (ANC) y pobreza: un dilema aún por resolver Belén M. García Guzmán Los modelos y estrategias de desarrollo económico implementados en Venezuela a partir de 1920 (etapa petrolera) caracterizados por una centralización y concentración de la población, las actividades económicas y los recursos económico-financieros, conforman, la génesis estructural en la que se fundamenta el acelerado proceso de urbanización, producto de los flujos migratorios, así como constituyen el germen que explica el surgimiento de las hoy llamadas Areas de Desarrollo no Controlado (ANC) popularmente conocidas como Barrios. En Venezuela la población se incrementó de cinco millones de habitantes en 1950 a quince millones en 1980, hasta alcanzar los 23 millones en 1998. El grueso de este descomunal crecimiento de población tuvo lugar en los centros urbanos. Venezuela, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, alcanzó una elevada tasa de urbanización en muy poco tiempo (48% en 1950, 73% en 1970, 80% en 1981 y 93% en 1998), impulsando una acelerada formación de asentamientos urbanos precarios. La crisis fiscal, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y la inconmensurable deuda externa condujeron a estas economías, en mayor o menor grado, a intensos procesos de estancamiento e inflación en la última década, los que se convirtieron en los mas graves obstáculos a superar, para poder conducir estas economías hacia verdaderos procesos de desarrollo sustentable y con base en la justicia social. No se trata, pues, de desmantelar el estado, sino de redimensionarlo y redefinir sus competencias y funciones, en el marco de la globalización, y adelantar la implementación, paulatina, de un modelo institucional y territorial apropiado y en función de las limitaciones y potencialidades que presente cada ciudad en particular y, cuya filosofía deberá sustentarse en el cambio de la visión cortoplacista, que ha prevalecido en las últimas décadas, por uno con visión de largo plazo, basado en la participación a través de asociaciones y/o alianzas estratégicas que permitan la incorporación de los pobres y excluidos. La incorporación de éstos al proceso productivo, que les permita acceder a un empleo remunerado y a un hábitat adecuado, constituye la clave fundamental para poder hablar de desarrollo sustentable y de justicia social. Esto último, se convierte en una condición sine qua non, ya que mientras más del 60% de la población que vive (o sobrevive) en nuestras ciudades permanezca en situación de pobreza extrema, mal puede hablarse de democracia, desarrollo y justicia social. Este nuevo modelo que incorpora cualidades político-territoriales, económicas y sociales deberá sustentarse legalmente y ser aplicado con flexibilidad, pero con rigor y permanencia Palabras clave: globalización, democracia, participación, áreas de desarrollo no controlado

Democracia y participación vs. Areas de Desarrollo No...

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