LA GLOBALIZACIÓN Y EL DESARROLLO NACIONAL...la Agenda del Trabajo Decente responde a una serie de...
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3 LA GLOBALIZACIÓN Y EL DESARROLLO NACIONAL Hacia una mayor coherencia entre políticas económicas y laborales
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LA GLOBALIZACIÓN Y EL DESARROLLO NACIONAL
Hacia una mayor coherenciaentre políticas económicas y laborales
Copyright © Organización Internacional del Trabajo, 2005
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OIT Oficina en ArgentinaLa globalización y el desarrollo nacional. Hacia una mayor coherencia entrepolíticas económicas y laborales. Buenos Aires, Oficina de la OIT en Argentina,2005.
GLOBALIZACION / POLITICA DE DESARROLLO / POLITICA ECONOMICA / POLITICALABORAL / TRABAJO DECENTE / MERCADO DE TRABAJO / RECESIONECONOMICA / DESEMPLEO / ESTADO-BENEFACTOR / ARGENTINA / COREA /ESCANDINAVIA/ IRLANDA / pub OIT03.02.3
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ISBN 92-2-318270-0 (versión impresa)ISBN 92-2-318271-9 (versión web pdf)
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PROLOGO
En febrero de 2004, la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la
Globalización, integrada por conocidas personalidades mundiales del ámbito público y
privado, publicó su informe titulado “Por una globalización justa. Crear oportunidades para
todos”. En el mismo, después de plantear una visión innovadora del problema y analizar
las principales características del proceso de globalización, se discuten una estrategia para
el cambio y cuestiones de gobernanza y se incluyen propuestas explícitas para abordar una
reforma necesaria, tanto en el ámbito nacional como internacional.
Las labores de esta comisión resumidas en el Informe mencionado fueron positivamente
recibidas por la opinión pública mundial. Además, a partir de la experiencia ganada en otras
iniciativas de tipo similar, se generó consenso sobre la necesidad de desarrollar actividades
de seguimiento del Informe, las que se han llevado a cabo en distintos países. En particular,
en Argentina se realizó una conferencia internacional bajo el título “La globalización y el
desarrollo nacional: Hacia una mayor coherencia entre las políticas económicas y
laborales”, la que se llevó a cabo en Buenos Aires el 8 y 9 de agosto de 2005.
Dada la relevancia de los temas considerados en esta Conferencia y la participación de
destacados especialistas locales e internacionales, la Oficina de la OIT en Argentina ha
decidido reunir en el presente volumen las exposiciones de altos funcionarios del gobierno
argentino y de la OIT en la sesión de apertura; las cinco ponencias presentadas en la mesa
redonda sobre el tema de la Conferencia; y la reseña de tres experiencias nacionales en este
campo.
Creemos que estos materiales, de evidente utilidad, podrán contribuir al debate
nacional e internacional sobre un tema cuya relevancia está fuera de discusión, en tanto se
refiere a las condiciones básicas que regulan en la actualidad la dinámica de las economías
y las sociedades y que, por lo tanto, conforman el factor determinante de una variedad de
efectos sociales que no siempre pueden juzgarse como positivos. En ese sentido, los
materiales publicados en este volumen deben interpretarse como un modesto aporte para
promover la toma de conciencia y la acción privada y pública en relación con la consecución
del objetivo de Trabajo Decente, el cual constituye el eje principal que estructura la acción
de la Organización Internacional del Trabajo y que ha sido expresamente asumido por el
gobierno de la República Argentina.
Ana Lía Piñeyrúa
Directora Oficina de la OIT en Argentina
La globalización y el desarrollo nacional
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ÍNDICE
1. PRÓLOGO 5
2. APERTURA: • Virgilio Levaggi, Director Regional Adjunto para las Américas OIT.
La globalización y el desarrollo. 9
• Jorge Enrique Taiana, Secretario de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
Resultados esperados de la Cuarta Cumbre de las Américas. 17
• Carlos Tomada, Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Los desafíos de una globalización justa para la Argentina. 24
3. MESA REDONDA: LA COORDINACIÓN DE POLÍTICAS LABORALES Y ECONÓMICA. IMPACTO SOBRE EL TRABAJO DECENTE Y MECANISMOS INSTITUCIONALES.• Mario Damill y Roberto Frenkel: Globalización financiera y mercado
de trabajo en la Argentina. 31
• Bill Gibson: Dos modelos para analizar el impacto de las políticas económicas. 79
• Jan Kregel: Comentarios 113
• Carlos H. Acuña: Los problemas de coordinación del Estado argentino
como contexto (ineludible) de La coordinación de políticas laborales
y económicas 123
• Marta Novick: Coordinación de políticas laborales y económicas 143
4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES:• Paddy Teahon: El caso de Irlanda 165
• Kil-Sang Yoo: Crisis financiera y medidas contra el desempleo:
la experiencia de Corea 183
• Jaakko Kiander: Crecimiento y empleo en los estados de bienestar
nórdicos en la década de 1990: una historia de crisis y revival 209
La globalización y el desarrollo nacional
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La globalización y el desarrollo nacional
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LA GLOBALIZACIÓN Y EL DESARROLLO
Virgilio Levaggi
Director Regional Adjunto para las Américas. OIT
1. ¿Por qué no tengo acceso a los beneficios de la globalización? ¿Por qué siento que no
tengo oportunidades ni se me trata en un pie de igualdad con los demás? Son preguntas
que se hacen muchas personas en el mundo.
No es bueno que grandes mayorías no sientan que la globalización los beneficie. En
cambio, que sean más quienes participen de sus beneficios y contribuyan a su generación
es muy positivo para las personas, sus familias y sociedades así como para la “aldea
global”.
En la Organización Internacional del Trabajo escuchamos estas preguntas y nos preocupó
que quienes las hacen –como lo demuestran diferentes encuestas de opinión- duden de la
funcionalidad de la democracia, política y económica, y del actual ordenamiento
internacional para responder a sus legítimas demandas por progresar.
El que casi la mitad de la población mundial sobreviva con un ingreso promedio de dos
dólares diarios, carezcan de los más mínimos servicios públicos de salud, vivienda o
educación, y sin expectativas reales de que esta situación pueda revertirse en el corto o
mediano plazo es una situación explosiva, cuyos efectos experimentan casi todos los países.
Somos conscientes que la globalización no es causante de todos los males de la
humanidad; sin embargo no ha contribuido a disminuirlos y muchos se han profundizado.
Somos conscientes, también, que los 24 países en desarrollo que -en los últimos 20 años-
se han integrado más rápidamente a la economía global han logrado acelerar su ritmo de
crecimiento, incrementar sus niveles de ingreso y mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
La globalización tiene virtudes (aplicación del avance científico en el combate contra las
enfermedades, fomento de la cercanía entre los pueblos, aplicación de las nuevas
tecnologías a la difusión de la educación, entre otras) y defectos (urbanización deficiente,
desigualdad económica y exclusión social, entre otros): como toda obra humana tiene sus
luces y sombras, que deben ser adecuadamente ponderadas.
No contribuyen al adecuado diagnóstico de la globalización la “globalfobia” o la
“globalfilia” en las que se han polarizado las posiciones respecto de este fenómeno.
2. En la OIT nos sorprendió la atención casi exclusiva que ciertos sectores le daban al
aspecto económico-comercial de la globalización y el descuido que, en la institucionalidad
internacional tiene la dimensión social. Ello debido a que la interacción entre lo económico
La globalización y el desarrollo nacional
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y lo social es evidente para el adecuado progreso de las personas y sus comunidades.
Por ello el Consejo de Administración de la OIT decidió crear la Comisión Mundial sobre la
Dimensión Social de la Globalización que –a diferencia de otras comisiones- estuvo dirigida
por dos Jefes de Estado en ejercicio e integrada por distinguidas personalidades mundiales
de diferentes orígenes. Estos Comisionados trabajaron con ahínco para sugerir cómo
priorizar la dimensión social en la agenda de la globalización, dominada por un enfoque
economicista.
La mencionada Comisión Mundial entendió que la dimensión social de la globalización se
refiere al impacto que este proceso tiene en la vida y en el trabajo de la gente, así como en
sus familias y sociedades. Incluye el impacto de la globalización en el empleo, las
condiciones de trabajo, los ingresos y la protección social. Más allá del mundo del trabajo
esta dimensión abarca las cuestiones de seguridad, cultura e identidad, inclusión o
exclusión social y la cohesión de las familias y comunidades.
Hoy es cada vez más amplio el consenso de que, para lograr un mundo mejor, la
humanidad se encuentra ante el desafío de construir una globalización justa que cree
oportunidades para todos. Al respecto, el Informe de la Comisión Mundial presenta
importante observaciones estratégicas y recomendaciones prácticas, viables y realistas.
3. Resulta importante destacar que en la Cumbre sobre Desarrollo Social de Copenhague
se logró –sobre la base de principios universales- un consenso respecto de la importancia
de la democracia, la reducción de la pobreza, la creación de pleno empleo y la cohesión
social en un mundo globalizado.
Nótese la coincidencia entre las prioridades destacadas hace 10 años y la propuesta
argentina que se ha consolidado, con el apoyo de las democracias del Hemisferio, como el
tema central de la próxima Cumbre de las Américas: “Generar trabajo para enfrentar la
pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”.
4. Desde 1999, la OIT viene perfeccionando -a partir de consultas internas con sus
mandantes- una Agenda de Trabajo Decente que integra su acervo histórico respecto de
los derechos laborales y la protección social con una propuesta moderna de generación de
empleos y creación de empresas, en un entorno que aliente el diálogo social.
Respecto de esta nueva Agenda de la OIT, tanto quienes critican como quienes tienen
expectativas frente a la globalización, se sienten interesados. Un ejemplo simbólico: el
Director General de la OIT ha sido invitado para hablar de dicha Agenda tanto por el Foro
Social de Porto Alegre (donde se reúne el mundo de la contestación a la globalización)
como por el Foro Económico de Davos (donde se reúne el mundo más favorable a la
globalización). Ambos eventos le solicitaron hablar sobre el mismo tema. Para unos porque
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la Agenda del Trabajo Decente responde a una serie de problemas que les preocupan en la
globalización mientras que para los otros porque esta Agenda incluye al mundo de las
empresas y, por tanto, a partir de ella se pueden buscar convergencias.
La creación de un consenso internacional para hacer del Trabajo Decente un objetivo
global es una de las conclusiones fundamentales del Informe “Por una globalización justa”.
En nuestra Región el apoyo a dicha opción no puede ser más amplio. Sólo entre setiembre
de 2003 y mayo de 2004, han abordado la cuestión del Trabajo Decente la XIII Conferencia
de Ministros del Trabajo de las Américas (Salvador de Bahía), la Cumbre Iberoamericana
(Santa Cruz de la Sierra), la Cumbre Extraordinaria de las Américas (Nuevo León) y la
Cumbre Unión Europea-Latinoamérica y el Caribe (Guadalajara). Las conclusiones de estas
reuniones han indicado que el trabajo decente es un instrumento idóneo para promover el
desarrollo y reducir la pobreza, así como para lograr una mayor inclusión social y también
para consolidar la democracia.
Asimismo, en el Consenso de Buenos Aires y el Acta de Copacabana, los Presidentes Lula
y Kirchner han expresado su “convicción de que el Trabajo Decente, tal como es concebido
por la OIT, es el instrumento más efectivo de promoción de las condiciones de vida de
nuestros pueblos y de su participación en los frutos del progreso material y humano”.
Palabras que nos comprometen y a las cuales hemos procurado responder, por ejemplo,
contribuyendo sustantivamente con la Conferencia Regional de Empleo del MERCOSUR y
con el Programa Nacional de Trabajo Decente que la República Argentina ha decidido
adoptar para profundizar los cambios que alienta el gobierno del Presidente Kirchner.
5. Sabemos que el trabajo decente está en el centro de las preocupaciones de la gente y
consideramos que es momento de ponerlo en el centro de las políticas para avanzar -con
estabilidad macroeconómica- del crecimiento al desarrollo y, así, forjar una globalización
justa de ciudadanos y sociedades libres.
Para ello hay cuatro niveles en los que es necesario actuar:
• Integración de las políticas económicas y sociales.
• El ámbito local. Se ha hecho mucho por facilitar las finanzas, el comercio y las inversiones
en el ámbito mundial y es muy poco lo que se ha hecho en cambio para reforzar las
comunidades y los mercados locales.
• Movilizar el tripartismo para que sea un actor global en la consecución de una
globalización justa. Nadie mejor situado que gobiernos, empleadores y trabajadores para
poder calibrar el efecto de la globalización en las empresas y lugares de trabajo.
La globalización y el desarrollo nacional
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• Una mejor coordinación del sistema multilateral.
6. La promoción del Trabajo Decente exige una mayor integración de las políticas
económicas y sociales pues los problemas del trabajo no sólo se resuelven en el mundo del
trabajo. El Informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la globalización
ofrece un muy buen marco analítico y de propuestas para esta integración de políticas.
La noción de trabajo decente tiene cuatro dimensiones principales:
- Los derechos en el trabajo.
- El trabajo y el empleo en sí mismos.
- La seguridad..
- La representación y el diálogo.
La promoción del trabajo decente gira en torno, al menos, a seis ejes:
• El empleo como parte central de políticas económicas y sociales más integradas.
• La dinamización de lo local como un factor de desarrollo y generación de empleo.
• La aplicación de la normativa laboral, especialmente los convenios fundamentales del
trabajo.
• Un entorno macroeconómico y legal conducente a altas tasas de inversión y creación de
empresas sobre todo micro, pequeñas y medianas.
• Ampliación de la cobertura de los sistemas de protección social.
• El diálogo social como instrumento de definición de políticas de solución de conflictos y
fortalecimiento de la democracia.
El concepto de Trabajo Decente permite distinguir el empleo de calidad de una simple
ocupación.
La OIT ha desarrollado el concepto de Trabajo Decente en un intento de capturar –en una
unidad con sentido y coherencia- la convergencia de las distintas dimensiones que
conforman un buen trabajo: empleo de calidad que respete a los derechos laborales
fundamentales, con adecuados niveles de protección social y derecho a la representación y
participación. Generar empleo sin considerar su calidad y los niveles de protección social a
los que permite acceder no conduce al progreso. Promover los derechos en el trabajo sin
preocuparse por que existan empleos para quienes lo necesitan es igual de infructífero. El
diálogo social es crucial para asegurar que la gente pueda contribuir con la elaboración y
ejecución de una estrategia de desarrollo, para cuyo seguimiento la democracia es el mejor
sistema.
7. Es necesaria una alternativa a la globalización tal cual hoy se presenta para potenciar sus
virtualidades y disminuir sus aspectos negativos. Los ejes de dicha alternativa serían la
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integración de políticas económicas y sociales (nuevo mecanismo para la formulación y
ejecución de políticas públicas así como para las decisiones privadas en el campo
productivo) y el diálogo social (instrumento idóneo para viabilizar dicho mecanismo). Entre
otras cosas esta sinergia entre integración y diálogo reconciliaría a la política con la
economía al poner, al centro de ambas, a la persona humana.
América Latina busca participar en la globalización de una forma tal que sea genuinamente
ventajosa para todos sus habitantes. Ello demanda humanizar la globalización y actuar
desde los ámbitos locales y nacionales hasta aquellos internacionales.
Estoy convencido que los latinoamericanos, por los valores que hemos forjado en nuestra
historia y por la calidad de nuestras gentes, tenemos mucho que aportar en la construcción
de una globalización justa. En dicha tarea estoy seguro que el Trabajo Decente será un
instrumento funcional para la consecución de un objetivo noble y realista: la construcción
de una globalización con oportunidades para todos.
Quizás ha llegado la hora de dirigidos hacia un modelo de desarrollo amigable con el
Trabajo Decente que permita mayor competitividad de las economías pero con inclusión
social.
En la humanización de la globalización, no obstante el rol central de empleadores y
trabajadores, los gobiernos no pueden ser convidados de piedra.
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RESULTADOS ESPERADOS DE LA CUARTA CUMBRE DELAS AMÉRICAS
Jorge Enrique Taiana
Secretario de Relaciones Exteriores.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
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La parte que me toca en esta cumbre, es la de ser el coordinador Nacional y las Preguntas
son: ¿Qué esperamos de la Cumbre? ¿Qué requiere necesaria y mínimamente el proceso
de cumbres?: El proceso de cumbres, éstas cumbres, las cumbres hemisféricas; esta va a ser
la cuarta cumbre, es como los mosqueteros, es la Cuarta Cumbre pero es la sexta, porque
es la Cuarta Cumbre ordinaria, pero hubo dos Cumbres Extraordinarias.
La Primer Cumbre fue en el año 1994 ella fue convocada por el Ex Presidente de los EEUU,
Bill Clinton en Miami y tuvo dos grandes ejes: uno el tema de la Democracia, era una
Cumbre post caída del muro y post transiciones democráticas en América Latina, fue una
especie de cumbre para reafirmar la importancia o la democratización del hemisferio y
también para impulsar las políticas de auge de ese momento de apertura económica de
desregulación y privatización y la perspectiva de un área de libre comercio como se señalo
entonces desde Alaska hasta tierra del fuego o sea el ALCA.
Esos fueron los ejes de la Primer Cumbre, la Segunda Cumbre que no fue segunda porque
fue extraordinaria, fue Santa Cruz de la Sierra en el año 1996 y fue sobre desarrollo
sustentable, una especie de recuperación de la Cumbre del año 1992 de Río de Janeiro, la
universal o sea el tema ambiental.
La Segunda Cumbre efectiva fue en Santiago de Chile en el año 1998 y tuvo como punto
especial el acento en la Educación, destacar la importancia de la misma. En la Segunda
Cumbre los Presidentes llaman a la negociación del ALCA y en la Tercera cumbre que es la
de Quebec en el año 2001, hubo dos temas centrales que desarrollaron mucho los
canadienses que es sumar el concepto de Seguridad Humana que es una especie de
intersección entre los conceptos más tradicionales del índice de desarrollo humano y
concepto de seguridad y el concepto de conectividad a la luz de todas las transformaciones
en los temas de comunicación y de informática.
Aquí se volvió a hablar del ALCA o la aspiración de los Presidentes al ALCA y 2001 fue la
primera Cumbre en donde ya el movimiento de oposición a la Globalización, que tiene una
presencia efectiva, es decir: los que fuimos a la Cumbre como delegados tenemos olor a
gas. Porque se tiraban gases. Eso empezó en Seattle en el año 1999, en el año 2001 ya fue
una Cumbre con un sector activo cuestionado.
Después vino la Cumbre extraordinaria de Nueva León que fue en el año 2004 en enero del
2004, esa Cumbre fue sobre el desarrollo social y es interesante porque esta Cumbre ya
marca un cierto viraje en la percepción política del hemisferio, ya habíamos tenido en el
2002 la Cumbre que es general no hemisférica en Monterrey, el Consenso de Monterrey
sobre Financiamiento para el desarrollo.
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La Cumbre del 2004 esta un poco de vuelta de la política de los noventa, o empieza a tener
una reflexión sino critica al menos más preocupada o al menos más moderada acerca de a
donde nos han llevado los cambios que hemos emprendido; y esa fue una Cumbre
extraordinaria que salió por impulso de Canadá y de México, en un momento donde se
decide, aya por el año 2002/2003 en un momento donde la Argentina que es la que había
quedado en el año 2001 en realizar la próxima Cumbre, estaba atravesando un periodo lo
suficientemente turbulento o complicado, yo creo que había dudas de si se iba a hacer la
Cumbre y es por eso un poco se hace esa Cumbre intermedia.
Esa cumbre de todas maneras tiene un debate interesante: Lula que ya es Presidente de
Brasil se opone a que se realice la cumbre si se va a hablar de temas comerciales, si se va a
hablar del ALCA, la condición para que se haga la cumbre es que ahí no se habla del ALCA,
que tiene, todo proceso comercial tiene un proceso distinto al margen, completamente
separado del proceso de Cumbres.
Hay una mención a que se espera que en enero del 2005 se encuentre en marcha el ALCA.
Hago este relato para que tengamos conciencia de lo siguiente: en el proceso de Cumbre
que nace fuertemente marcado por dos conceptos: Democracia y ALCA o posibilidades de
acuerdo de libre comercio, diez u once años después nos encontramos que el ALCA que se
iba a iniciar el primero de enero, no se inicio y de hecho esta completamente paralizada la
negociación sobre el mismo y la Democracia que en 1994 se veía con mas optimismo, hoy
es referida que tiene conceptos críticos en cuanto a su capacidad de realización para los
ciudadanos para varios sectores de la población.
Esto lo que quiere decir es: ¿Para que sea la Cumbre? Bueno, que sentido tiene la Cumbre.
Yo diría que tiene dos valores elementales: Primero, me parece que tiene sentido de la
diplomacia de los Jefes de Estado, que es una cosa que se ha multiplicado los últimos años
y en distintos foros y creo yo que un foro hemisférico es importante en sí mismo, un foro
de jefes de estado y de jefes de gobierno, mucho mas todavía porque en nuestra región,
los treinta y cuatro países que participan de este foro que son los mismos que forman parte
de la OEA, tienen regiones distintas: América Latina, El Caribe, América del Norte y tienen
la particularidad de tener en su seno al país más poderoso es decir a EEUU.
En una época, en donde justamente se señala que uno de los problemas del mundo
multilateral es la tendencia a la unilateralidad por parte de los países más poderosos,
ciertamente, generar un espacio en donde todos los jefes de estado se sienten y disputan
temas de política común es una cosa que nosotros vemos positiva en sí misma.
Segundo punto: Si la Cumbre no tiene ya esa parte tan fuerte que tuvo en sus comienzos
de acuerdo comercial hemisférico, se sostiene en el diálogo y se sostiene en su puesto, en
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la convicción de que existen una serie de valores compartido en el hemisferio sobre los
cuales los presidentes se pueden poner de acuerdo y sobre los cuales se pueden bajar o
decidir agendas concretas específicas que ayuden a un mejor bienestar de los pueblos de
la región.
Este es el supuesto fuerte que l mantiene. Uno de ellos es la Democracia obviamente, la
Democracia es un supuesto de la existencia de estas cumbres y creo que es un valor
fundamental, al contrario, lo que han demostrado estos quince años es que los países y sus
gobiernos y sus jefes de estado deben reflexionar mas, para, mejorar la calidad de la
Democracia y la representatividad de nuestro sistema político; ese es el segundo punto
importante.
El tercer punto importante tiene que ver con el lema, ya lo señalo el Sr. Virgilio Levaggi, el
lema es crear Trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática.
Nosotros creemos que en ese lema resumimos de alguna manera la evolución de la visión
o de la percepción que es la dirigencia, pero sobre todo en nuestras sociedades ha habido
en el hemisferio de lo que nos ha pasado en estos ultimo años.
Ese lema lo que busca es, uno: Poner en el centro del debate hemisférico, el Trabajo en
principio y sobre todo el Trabajo Decente, o sea que queremos poner en el centro del
debate eso ¿Porque? Porque eso no ha estado en el centro del debate, han estado en el
centro del debate, como ya vimos, otros aspectos: Los acuerdos de liberación comercial,
aspectos de educación, de tecnología de inversiones, pero no ha estado en el centro del
debate la importancia del Trabajo.
Nosotros creemos que el Trabajo es hoy primero una necesidad, sentida como una alta
prioridad por parte de una buena parte de nuestras poblaciones del hemisferio, no solo de
la Argentina.
Dos: creemos que el Trabajo es obviamente es una herramienta central por su capacidad
por su factor integrador de lo social para superar muchos de los males que tenemos, o sea
que cuando decimos “crear Trabajo” para enfrentar la pobreza y fortalecer la
gobernabilidad democrática estamos diciendo varias cosas: uno, Reflexionamos
críticamente sobre el crecimiento económico que hubo en muchos países en los noventa.
Ojo, el crecimiento de por si no garantiza mayor integración social, hay casos de
crecimiento con exclusión social, hay casos de crecimiento con destrucción de empleo, hay
casos de crecimiento con desarrollo de marginalidad y dificultades de sustentabilidad.
No hay que ir muy lejos para ver que eso pasó en algunos países del hemisferio; el nuestro
es un ejemplo quizás de los más abiertos.
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Entonces primero eso, no es cualquier tipo de crecimiento, tiene que ser un crecimiento
que contemple el Trabajo, hay que conciliar la generación del Trabajo por su rol integrador
con las políticas económicas de crecimiento, para que haya desarrollo y para que sea
sustentable.
El segundo punto es que no se enfrenta la pobreza solo ni centralmente con políticas
asistenciales que tiendan a responder en emergencia; Eso es una necesidad, eso hay que
hacerlo eso es inevitable, pero eso no tiende en general a crear bases sustentables que
eliminen las condiciones de exclusión y de marginalidad, al contrario, tenemos el riesgo de
terminar teniendo sociedades divididas en dos sectores, uno incluido y otro excluido o un
sector que trabaja y un sector que es asistido.
Así que esas son algunas de las reflexiones que están detrás de la elección del lema, de la
convicción de llevar adelante la Cumbre, y eso también enmarcado en una convicción firme
y es que para nuestro país y para muchos países de nuestra región, no hay un futuro posible
de factoría ligada a presentar como ventaja competitiva la mano de obra con salario de
hambre.
Eso no es una opción, nunca fue una opción real para Argentina, aunque varios pensaron
que podía serlo, y ni siquiera es un factor real para otros países de la región con un
desarrollo relativo inferior y con niveles salariales mas bajo como lo demuestra ahora la
crisis de buena parte de los desarrollos de Maquila que están teniendo frente a la
competencia de los países asiáticos, no hay destino basándose en eso.
Nosotros queremos un destino de desarrollo que tenga en cuenta la inclusión que tenga en
cuenta el consumo interno, que tenga un componente exportador importante pero basado
en el valor agregado y no en el bajo salario de la retribución al Trabajo.
Muchas de esas cosas están presentes en el documento e las dimensiones sociales d la
Globalización, están presentes en varios documentos de organismos, incluso de
organismos financieros, que empiezan a mirar críticamente a los años noventa y van a estar
presentes en un par de acontecimientos importantes que se van a desarrollar antes de la
Cumbre.
Uno regional y central y que es la reunión de Ministros de Trabajo del hemisferio, de donde
nosotros esperamos que a fines de septiembre en México lleguen insumos importantes y
concretos en parte para la declaración, pero esos es una cosa mas política, pero sobre todo
para el plan de acción es decir: en que cosas se pueden comprometer o poner el acento los
Presidentes que le van a dar prioridad.
También hay un acontecimiento global que es la reunión de ¿cómo la llaman ¿ “Milenio
mas cinco “ o la Cumbre de Jefes de Estado que tendrá lugar en la primera quincena de
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septiembre en Nueva York y que va a ser un poco una revisión del estado actual de los
objetivos del Milenio y de toda la Agenda Social.
Yo creo que ahí estamos avanzando hacia la formulación o hacia la aceptación de una
nueva visión y de un nuevo orden.
El tema de Políticas Laborales vuelve a aparecer y que era un concepto que prácticamente
había desaparecido del escenario internacional a un primer nivel.
¿Que esperamos? : Bueno esperamos en realidad que se concreten varias de estas cosas
que estamos diciendo.
Que efectivamente quede claro que sin nosotros pensamos que si el titulo del día siguiente
es “ Los Presidentes debatieron sobre la importancia del Trabajo y la mejor forma de crear
empleo en el hemisferio” Creo que ganamos, si logramos que la idea del Trabajo y del
Trabajo Decente, es el Trabajo con ciertas calificaciones, es un tema central en el hemisferio,
creo que es una cosa muy positiva.
También tenemos expectativa, y uno dice: Para que sirven estas cumbres, no, si sirven
porque si vemos las consecuencias de cierto político y de opinión de años pasados y la
facilidad que tuvieron para impulsar cierta agenda.
Bueno, bien podemos pensar que una visión distinta, un tipo de pensamiento dominante
diferente o otra percepción de cuales son las prioridades y de donde están los principales
problemas, deberán también ayudar a impulsar políticas que tengan el objetivo de
modificar ciertas cosas.
Por ultimo, ciertamente también esperamos tener un plan de acción con cosas concretas
referidas a como podemos impulsar la generación de Trabajo Decente en nuestro
hemisferio y sabemos que hay varias cosas, que por un lado hay que recuperar un espacio
del tripartismo que estuvo también venid a menos, o sea, no es casual que en los años
noventa, el tripartismo.
El Diálogo Social, la misma OIT hayan perdido en el espacio internacional un cierto peso
relativo, y que hoy eso se esté recuperando de cierta manera. Nosotros creemos que hay
un espacio para eso, creemos que hay espacio para discutir modelos de desarrollo
económico, creemos que hay espacio para ver la forma particular que la inserción en los
mercados internacionales puede favorecer mas o menos ciertas características de las
condiciones laborales de un país.
Creemos que hay espacio para trabajar activamente en el hemisferio y darle prioridad a la
capacitación profesional, a la formación profesional, donde hay efectivamente un enorme
La globalización y el desarrollo nacional
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y rápido proceso de cambio y en donde hay un atraso bestial en poder acompañar eso.
Creemos que también hay que pensar cual es el rol que siempre ha tenido obviamente la
micro, pequeña y mediana empresa en el tema de generación de Trabajo, pero tenemos
que pensar también que podemos hacer para ayudar a fortalecer esa generación de Trabajo
y la calidad de ese Trabajo.
Me parece a mi que hay muchos temas que pueden salir. ¿Qué aspiramos? Aspiramos a
que se construya un consenso, es difícil.
Porque obviamente los distintos países tienen distintos experiencias y esas distintas
experiencias producen distintas visiones, las perspectivas de cómo se logran estos objetivos,
pero creo que vamos bien en haber establecido el lema, o sea el centro del debate y creo
que como en otras oportunidades lograremos un consenso que refleje un aspecto
importante de los valores compartidos que hay en el hemisferio y que ese consenso sea un
punto de partida para lo que aspiramos y estas son sociedades con mayor integración con
mayor participación con menos marginación y con mas esperanza hacia el futuro.
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LOS DESAFÍOS DE UNA GLOBALIZACIÓN JUSTA PARALA ARGENTINA
Carlos Tomada.
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
La globalización y el desarrollo nacional
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En realidad no vamos a hablar de eso, en realidad vamos a hablar, después de la exposición
del Sr. Virgilio Levaggi, nuestro querido Director General Adjunto y de la exposición del Sr.
Jorge Taiana donde realmente han abarcado el tema de la Dimensión Social y de la
Globalización y del Proceso de Cumbres con este lema tan emblemático para nosotros.
En realidad estoy gratamente sorprendido por las muy destacadas presencias que hay en
esta reunión y francamente creo que hay un conjunto de Funcionarios, Representantes
Sindicales, Empresarios y Académicos que no es muy frecuente que se reúnan y supongo
esto tendrá que ver esencialmente con el tema de esta Conferencia Internacional y con la
posibilidad de escuchar tres experiencias de otros países que son realmente importantes y
que me obligan a referirme brevemente me a lo que es el tema de esta reunión. Digamos,
que el tema que nos conoca hoy es en realidad “Una Mayor Coherencia Entre Las Políticas
Económicas Y Laborales” .
Yo quisiera hacer algunas breves reflexiones sobre este tema: Hoy yo venia para acá y
estaba leyendo el tríptico y los antecedentes, y éste habla de un mayor grado de
interdependencia, luego habla de una mayor interacción social y política, como temas que
están insitos en el proceso de Globalización.
Ahora, la verdad, es que se habla mucho de interacción, articulación, interdependencia,
pero si nosotros lo observamos en términos de políticas económicas y sociales, en realidad
lo que hemos vivido y de alguna manera estamos viviendo, es una brutal escisión en lo
económico y en lo social, que remitió toda respuesta posible al terreno del derrame.
Es decir, en realidad el esquema dominante en los últimos yo diría, largos veinte,
veinticinco años ha sido de una progresiva ruptura entre la lógica económica que se basa
en el mercado y en la competencia y por otro lado una lógica social digamos y por otro lado
una lógica social, digamos, que no se ignora, no es que es despreciada, pero queda
absolutamente subordinada a que no obstaculice el funcionamiento del mercado.
Por eso nosotros hemos visto cuales han sido las políticas sociales dominantes, recordemos,
y acá en Argentina hemos vivido esa experiencia. Las políticas sociales en realidad, como
todo iba a devenir del normal funcionamiento del mercado y el consiguiente derrame, las
políticas sociales lo único que tenían que hacer era ocuparse del stock digamos de gente
no, pero bueno, o sea había que ocuparse de esta falla que se producía hasta que después
realmente iba a funcionar este otro proceso, o sea que por un lado, en forma dominante
la lógica económica, subordinadamente la lógica social.
El derrame, resolviendo todo y finalmente entonces, el único derrame que tuvimos fue el
de la pobreza y el de la exclusión. Entonces me parece que de lo que se trata, es de por lo
La globalización y el desarrollo nacional
27
menos de empezar a pensar debatir y también a actuar y cambiar esta lógica que condujo
al fracaso y a la exclusión e ir en busca de una mayor interdependencia entre las políticas
sociales y las políticas económicas y sobre eso queremos reflexionar.
Lo social no puede seguir siendo y me refiero las políticas sociales, estoy simplificando,
solamente un suplemento en función de los resultados económicos.
Creo, que las políticas laborales y las políticas sociales y la importancia de atender en forma
consistente estas demandas, son condición hoy por hoy de un modelo de crecimiento
económico dentro del sistema democrático.
Por eso decía el Sr. Jorge Enrique Taiana no hay nada mas claro que esta expresión, este
lema que es como la nave insignia de esta Cumbre, porque es esto el vincular Trabajo con
gobernabilidad democrática y con la erradicación de la pobreza y cuando la OIT nos
propone observar otras experiencias, bienvenida sea la posibilidad de tener en casa y
escuchando y aprendiendo como en otros países esta búsqueda de una mayor
interdependencia, una mayor coherencia entre las políticas se alcanzo o se esta buscando.
Creo que esta búsqueda de una mayor consistencia entra las políticas económicas y
laborales se expresa por lo menos en tres planos, yo diría en un plano conceptual, en esta
idea de: El empleo en el centro de las políticas, esto que es algo mas que una frase, está
implícito en una serie de documentos internacionales, esta búsqueda de un vinculo mayor,
una racionalidad mayor de las políticas económicas y laborales y sociales; es lo que ha
llevado al Director General de la OIT el Sr. Juan Somavia a tener y a proponer en forma
sistemática y creo que es una de las recomendaciones del informe, a un mayor vinculo entre
las políticas emergentes del Fondo Monetario y del Banco Mundial con las propuestas y las
ideas y el corpus de reflexión que surgen de este original órgano tripartito que es la OIT.
Me parece que hoy que los tiempos, el actual proceso de Globalización solamente va a ser
algo para todos y no para algunos en la medida en que avance en esta búsqueda de una
coherencia distinta.
También se expresa en un segundo término, en la política pública y me refiero en este caso
en la política pública argentina, personalmente creo que una medida hoy por hoy en la
Argentina, una medida económica, no es acertada “per se” o consistente mágicamente yo
creo que hoy para caracterizar a una medida o líneas de política económica como acertada,
solamente es posible si genera empleo, si va ordenada y dirigida a la generación de empleo.
Por eso, algunas de las decisiones de política económica que ha adoptado la Argentina
tienen que ver con esta idea de que el empleo esta en el centro de las decisiones, digo, la
decisión de recuperar a la inversión publica, no ya como una mala palabra o gasto
ineficiente, sino como elemento dinamizador de la economía y ala vez que aumenta la
competitividad de la economía en todos los problemas de infraestructura que se nos están
28
convirtiendo en un cuello de botella, genera empleo, encuentra así su mas cabal
explicación.
La idea de recuperar la noción de inversión publica, tiene que ver con el tema del empleo,
la idea de fortalecer el mercado interno y el consumo tiene que ver con que esto tenga
como elemento dinamizador la generación de empleo y la mejora del salario, es decir,
abandonara la idea del salario no solo como costo, sino, como elemento de la dignidad del
trabajador, pero también como elemento del crecimiento económico, he ahí la dinámica de
mejora social.
Entonces, cuando nosotros estamos hablando de este tipo de vínculos entre la política
económica y la sociolaboral, de alguna manera estamos tratando de ponerla en acto a
través de las políticas publicas del gobierno.
Hay una tercera dimensión, que es la institucional: Acá pegamos un salto, parecería como
de menor importancia y sin embrago debo confesarles que en el encuadre que acabo de
hacer es lo que más me preocupa como hombre que hoy por hoy está a cargo de esta
gestión.
De qué se trata? : Se trata básicamente de romper una visión fragmentada del estado una
idea de que como nuestros compatriotas digamos, tienen problemas y nosotros les
ofrecemos distintas ventanillas; yo creo que esto no es así, yo creo que a los problemas de
los ciudadanos, debemos ofrecer una visión y respuestas articuladas, porque esto también
forma parte de darle coherencia y consistencia a las políticas económicas sociales y
laborales .
En ese sentido, algunos avances importantes creo que hemos logrado, uno de ellos en el
plano internacional, la presencia del Sr. Jorge Taiana acá y el accionar conjunto con el
Ministerio de Economía en orden a sostener estos valores no solo en el plano interno, sino
también el la política internacional y la política internacional laboral, reflejan esta
vocación.
Pero también se expresan incipientemente en la existencia de un gabinete productivo
donde confluye el ministerio de economía con sus distintas dependencias, la AFIP, aduana,
la Secretaria de Industria, el Ministerio de Trabajo; en orden a definir los modos y los
mecanismos de intervención que en el caso del Ministerio de Trabajo por ejemplo, dirigido
al aumento de la empleabilidad y al fomento de la formación profesional de una política
activa en materia de empleo, da a lugar que en ese gabinete productivo donde están todos
los sectores comprometidos con la producción en la Argentina, se definan acuerdos
sectoriales y acuerdos territoriales.
Es decir, modos de intervención que por un lado privilegian cuales son los sectores que la
La globalización y el desarrollo nacional
29
Argentina ha decidido darles prioridad e impulsarlos como locomotoras de este
crecimiento y al mismo tiempo definir en que territorios estos sectores son mas dinámicos.
Del cruce de lo sectorial con lo territorial es el campo de actuación del ministerio de Trabajo
por ejemplo en términos de formación profesional o en términos de darles prioridad a las
oficinas públicas de empleo que están generando por todos lados un papel mucho mas
activo de intermediacion laboral por parte del estado.
Ahora: si esto lo hacemos exclusivamente desde la política económica desde el Ministerio
de Económica o lo queremos inventar exclusivamente desde el Ministerio de Trabajo nos
vamos a quedar otra vez con este caminar desacompasado que en definitiva genera
deficiencia, bajo impacto y mantenimiento de las condiciones de exclusión en las que
todavía estamos tratando de salir.
Lo mismo con el Ministerio de Educación, mientras este se ocupa de la educación formal,
hoy sabemos que es indispensable para la obtención de puestos de Trabajo o de empleo,
bueno, nosotros trabajamos en cerrar la brecha que se ha producido en la formación
profesional de nuestra mano de obra otrora orgullosamente calificada y hoy devastada por
la desarticulación de la educación técnica, por el abandono de un proyecto industrial.
Bueno, todo eso hay que recuperarlo, rápido, activamente; El estado tiene que tomar un
fuerte compromiso, bueno, lo hacemos conjuntamente con el Ministerio de Trabajo y
Educación. Otra vez la idea de la articulación y de la necesidad de buscar consistencia entre
todas las políticas.
Es cierto que todo esto es un proceso en gestación, no pretendo nada mas que relatar,
como, desde lo conceptual, también en esto hay que dar testimonio en la gestión
cotidiana, estoy seguro que poder avanzar en esta forma de poder encarar los problemas
de nuestro país requiere, obviamente de tiempo y de convicción para que sean
sustentables.
En definitiva yo creo que esta idea que esta implícita en este seminario, en esta Conferencia
Internacional, para nosotros es muy importante.
Creo que los argentinos hemos aprendido muy duramente la necesidad de una mayor
coherencia entre las politices económicas y laborales y creo que hoy podemos decir que no
puede aceptarse de ninguna manera un modo de producción sustentable sin instituciones
e instrumentos sociopoliticos que aseguren la igualdad de oportunidades, yo creo que esto
esta para nosotros fuera de discusión y en eso tenemos todo nuestro compromiso, antes y
ahora.
30
La globalización y el desarrollo nacional
31
GLOBALIZACIÓN FINANCIERA Y MERCADO DE TRABAJO EN LA ARGENTINA.
Mario Damill y Roberto Frenkel1
La globalización y el desarrollo nacional
1 Investigadores del Centro de Estudios de Estado y Sociedad –CEDES.
31
Introducción
La economía argentina ha mostrado desde hace varias décadas un desempeño muy
insatisfactorio en materia de generación de puestos de trabajo, tanto en cantidad cuanto
en calidad, y también una tendencia de largo plazo a la declinación de los salarios reales
medios y al empeoramiento de la distribución del ingreso.
Nuestro argumento más general es que esos rasgos del mercado de trabajo y la
distribución se vinculan estrechamente con la evolución macroeconómica. Desde mediados
de los años setenta, en particular, con la excepción de algunos períodos relativamente
breves, las condiciones laborales han sido afectadas negativamente por un conjunto de
factores macroeconómicos: la inestabilidad del producto, su bajo crecimiento tendencial, la
elevada inflación, las frecuentes oscilaciones de precios relativos asociadas a sucesivos
intentos de estabilización y a sus fracasos y un prolongado período de apreciación
cambiaria. Merecen mención especial los efectos desfavorables sobre el empleo que
tuvieron las experiencias de apertura comercial con apreciación cambiaria de fines de los
años setenta y de la década pasada, así como las crisis que atravesó la economía nacional.
Las características de la evolución macroeconómica del país en este período resultaron
de la confluencia de políticas de estabilización, procesos de reforma e importantes cambios
en el contexto internacional. Las reformas y las políticas macroeconómicas adoptadas
definieron la forma particular en que la economía nacional fue articulándose con el nuevo
marco financiero externo, durante la fase que se conoce como de “segunda globalización
financiera”. En suma, las mencionadas tendencias del empleo y la distribución están
asociadas con la trayectoria de integración internacional en el período reciente de
globalización financiera.
En la historia macroeconómica del período pueden distinguirse, a grandes rasgos,
cuatro fases principales. Una primera etapa, de desregulación y apertura comercial y
financiera, se extendió entre 1977 y 1982. Acabó en una crisis cambiaria, financiera y de
deuda y fue seguida por un lapso de cierre de los mercados externos de fondos, o de
racionamiento del crédito internacional, de 1982 a 1990. Sobrevendría luego una nueva
fase de desregulación y apertura comercial y financiera, que se corresponde con la vigencia
del régimen de convertibilidad (1991-2001). También esta fase acabó en crisis y default. A
esta última crisis le sigue el período actual de recuperación económica. Las dos experiencias
de apertura comercial y financiera desembocaron en graves crisis bancarias, cambiarias y de
deuda, mientras que la etapa intermedia, de racionamiento del crédito, concluyó en los
episodios de hiperinflación de 1989 y 1990.
En este trabajo nos concentraremos en el análisis de lo sucedido desde comienzos de
los años noventa, prestando especial atención a los procesos asociados a la dinámica
macroeconómica bajo el régimen de convertibilidad y a sus efectos sobre el mercado de
trabajo. Examinaremos también las principales características de la fase actual, posterior a
La globalización y el desarrollo nacional
33
la crisis de 2001-2002. Sin embargo, algunos rasgos estilizados importantes del
comportamiento macroeconómico de los años noventa se asemejan a lo observado en la
anterior experiencia de apertura, a fines de los años setenta. Ambas fases pueden
interpretarse a partir de un modelo común, cuya descripción es útil para caracterizar de un
modo más general la forma en que la economía argentina se articuló con los mercados
financieros internacionales en este largo período. Abordamos ese tema en el capítulo que
sigue a esta introducción. Allí comenzamos por describir de manera sucinta la dinámica
macroeconómica común a esos procesos de apertura, haciendo también referencia a
experiencias comparables de otras economías, en especial de América Latina, que pueden
interpretarse a la luz del mismo modelo. Luego se presentan los hechos estilizados propios
de la macroeconomía argentina en los años noventa, incluyendo la crisis final del plan de
convertibilidad y también la descripción de los rasgos principales de la recuperación
económica posterior a la crisis.
El tercer capítulo contiene el análisis de evidencia cuantitativa acerca de los impactos de
la evolución macroeconómica sobre el empleo, el desempleo, las remuneraciones y la
distribución del ingreso, con acento en el período 1991-2002. En la primera parte del
capítulo discutimos con algún detalle los efectos esperables de la combinación de un tipo
de cambio apreciado y la apertura comercial. Luego, en la segunda sección, se describe la
evolución del empleo agregado, del subempleo y del desempleo en los noventa. La tercera
sección se enfoca sobre las mismas variables en la fase reciente de recuperación. La sección
cuarta presenta un modelo cuantitativo para estimar el impacto agregado de la evolución
de la actividad económica y los precios relativos sobre el empleo. El análisis comprende el
período de convertibilidad y la fase de recuperación. La sección quinta describe la
composición de la contracción del empleo en los noventa, mostrando que ésta se originó
principalmente en los sectores comerciables. Las secciones seis y siete estudian la evolución
de los ingresos. Se estiman curvas de salarios en función de las tasas de desempleo en el
período de convertibilidad y en la fase de recuperación. Finalmente, la sección octava
analiza la evolución de la distribución del ingreso.
2. La macroeconomía en la fase de globalización financiera
2.1 Globalización, movimientos de capitales y ciclos
Durante el último tercio del siglo XX se desarrolló en el mundo el proceso conocido
como segunda globalización financiera. Este adquirió particular intensidad en los años
setenta, luego de que el reciclaje de los petrodólares alimentara los mercados financieros
internacionales con una ingente masa de recursos prestables. Se intensificó nuevamente en
los años noventa, cuando los flujos de fondos desde las economías desarrolladas hacia los
mercados emergentes adquirieron un renovado impulso.
A pesar de las posibilidades abiertas por el acceso considerablemente mayor al crédito
internacional de fuentes privadas propio de este período, esta etapa fue, para la Argentina,
la de desempeño económico más pobre desde que el país iniciara, más de un siglo antes,
34
su integración al mundo como productor de bienes agropecuarios e importador de
manufacturas y de capitales. Para resumirlo en un solo dato, en 2001, por ejemplo, el
producto por habitante era apenas igual al de 1975, medido a precios constantes, aunque
su distribución resultaba considerablemente más desigual que en aquel entonces.
Para indagar en las razones de tan pobre desempeño, cabe comenzar por destacar que
la Argentina ingresó a la segunda globalización financiera siendo un país con inflación alta
y crónica. Este punto es muy importante porque en los momentos en que el país resolvió
abrir su economía a los flujos de capitales, acoplándose así al proceso global, se encontraba
sumido en la inestabilidad, y el problema macroeconómico más acuciante era la
estabilización de precios.
En particular las dos experiencias de apertura económica, la de fines de los setenta y la
de los noventa, se iniciaron en contextos de inflación muy elevada y en forma simultánea
con el lanzamiento de ambiciosos programas antiinflacionarios. También en ambos casos la
pieza central de la política de estabilización fue la fijación del tipo de cambio nominal,
utilizado como ancla del sistema de precios. Nos referimos en primer lugar al programa de
“la tablita” de devaluaciones prefijadas implementado desde fines de 1978 (que estuvo
vigente hasta comienzos de 1981), y también al que, más de doce años más tarde, se
articularía en torno a la libre convertibilidad del peso con el dólar a una paridad de 1 a 1.
Se ha acumulado una considerable experiencia, no sólo en la Argentina sino en varios
otros países, acerca de los efectos de programas de ese tipo, de apertura comercial y
financiera en contextos de tipo de cambio nominal y fijo y tipo de cambio real apreciado.
Estos tienden a generar una dinámica de ciclo, a lo largo del cuál la fragilidad externa se
acentúa, llevando a la economía a trampas financieras bajo crecimiento y alta
vulnerabilidad y creando condiciones para la eventual emergencia de una crisis.
El punto puede examinarse a partir de la observación de las crisis más importantes que
tuvieron lugar en la región. En la nueva etapa de la evolución financiera internacional,
varios países latinoamericanos y de otras regiones han experimentado crisis externas y
financieras con dramáticos efectos reales. Estos episodios involucran generalmente altos
costos económicos y sociales y retrocesos en el crecimiento. Las crisis de México (1994-95),
Argentina (1995), Brasil (1998-99) y nuevamente Argentina (2001-02), estallaron en los
países que habían recibido los mayores flujos de capital en las fases de auge previas. Estos
países son, a su vez, las economías de mayor tamaño de América Latina y los mayores
“mercados emergentes” constituidos en la región.
Un examen somero de esos casos basta para identificar ciertos rasgos comunes de los
contextos institucionales y de política económica en que se presentaron las crisis: 1) el tipo
de cambio nominal era fijo o cuasi-fijo; 2) el tipo de cambio real estaba apreciado; 3) no
existían prácticamente barreras al libre movimiento de capitales; 4) los ingresos de capitales
del período de auge previo fueron de gran magnitud en comparación con el tamaño de los
La globalización y el desarrollo nacional
35
mercados nacionales de dinero y capitales preexistentes; 5) la regulación de los sistemas
financieros nacionales en la etapa de auge fue débil y permisiva2.
Las experiencias mencionadas muestran, en todos los casos, además de esas
características, una dinámica macroeconómica de ciclo, con una fase inicial expansiva,
seguida de un período de estancamiento o recesión, una creciente fragilidad financiera y
externa y, finalmente, la crisis financiera y cambiaria. Como veremos enseguida, la
Argentina experimentó el ciclo dos veces en la década pasada, porque el régimen de
convertibilidad sobrevivió a la crisis del efecto Tequila en 1995. Después de 1995 el país
atravesó otra fase expansiva respaldada por un nuevo incremento en el ingreso de capitales
que se extendió hasta la crisis asiática. El punto de inflexión de este segundo ciclo se
alcanzó en 19983.
Las distintas experiencias nacionales que acabamos de referir conjugaron la aplicación
de reformas tales como la apertura comercial y la apertura y liberalización de la cuenta de
capital – junto con privatizaciones, reformas fiscales y medidas desregulatorias en otros
mercados – con políticas macroeconómicas antiinflacionarias en las que el tipo de cambio
fijo o cuasi-fijo jugaba un papel crucial. México puso en práctica un programa de este tipo
en 1988, Argentina en 1991 y Brasil en 1994.
Detengámonos en la descripción estilizada del ciclo. El punto de partida del mismo es
la conjunción de los programas locales con un momento de auge de los flujos de capital
hacia los mercados emergentes. Es precisamente la abundancia de financiamiento
internacional a bajo precio lo que hace viable ex–ante estos paquetes de políticas.
El lanzamiento de los programas es seguido de masivos ingresos de capital y una
primera fase de acumulación de reservas y elevadas tasas de crecimiento de la moneda y el
crédito. Hay una fuerte expansión de la demanda interna y burbujas de aumentos de
precios de activos reales y financieros, tales como tierra, inmuebles y acciones. Los efectos
sobre los precios de los activos y los efectos sobre las cantidades de moneda y crédito son
muy importantes porque los ingresos de capitales son grandes en relación con el tamaño
de los mercados locales. Los sistemas financieros y los mercados de capital internos son
relativamente pequeños y poco diversificados. Hay un menú de activos pobre y un grado
de bancarización reducido. El sistema financiero local administraba antes pocos recursos y
no está preparado para asignar eficientemente una masa de crédito que se multiplica. Por
la misma razón, es reducida la capacidad de supervisión de las autoridades en un sistema
que se expande rápidamente, tanto en volumen como en número de intermediarios. Con
un tipo de cambio nominal fijo o cuasi-fijo que goza inicialmente de gran credibilidad, la
inversión en activos locales tiene alta rentabilidad en dólares. Hay fuertes incentivos a la
adopción de posiciones en activos locales financiadas con endeudamiento en moneda
internacional.
36
2 La regulación del sistema financiero se reformó y fortaleció en Argentina después de la crisis de 1995. De modo que fue más robusta en la fase de auge deingresos de capitales de 1996-97. Sin embargo, en Argentina existía un riesgo cambiario sistémico por la dolarización parcial del sistema financiero interno.Mientras los bancos tenían calzados sus activos y pasivos locales en dólares y no aparentaban enfrentar riesgo cambiario individualmente, buena parte del cré-dito en dólares era adeudado por agentes con ingresos en pesos provenientes de actividades no comerciables. 3 Un examen más detallado de la experiencia argentina de los años noventa puede encontrarse en Damill, Frenkel y Maurizio (2002 y 2003), en Damill yFrenkel (2003b), y en Damill, Frenkel y Rapetti.
El tipo de cambio real estaba inicialmente apreciado o tiende a apreciarse en la fase
expansiva porque la inflación resulta mayor que la suma de las tasas de devaluación
prefijadas (cero en los casos de tipo de cambio fijo) más la inflación internacional. La
presión de la rápida expansión de la demanda sobre los sectores no comerciables
contribuye a la apreciación.
Como consecuencia de la apreciación cambiaria, la apertura comercial y la expansión de la
demanda interna, las importaciones aumentan con rapidez y se amplía el déficit comercial.
Asimismo, el déficit de cuenta corriente tiende a aumentar, más lentamente al principio y más
rápidamente luego, a medida que se va acumulando deuda externa y aumenta el stock de capital
extranjero invertido en la economía. Los precios relativos sesgan la inversión real hacia los sectores
no comerciables. En consecuencia, en el balance en cuenta corriente, las crecientes rentas en
moneda internacional de la inversión extranjera directa no tienen contrapartida en un aumento
paralelo de las exportaciones.
La evolución de las cuentas externas y de las reservas de divisas define un aspecto del ciclo.
Hay un contínuo aumento del déficit en cuenta corriente, mientras que los flujos de capital
pueden sufrir cambios abruptos. En cierto momento el déficit de cuenta corriente es mayor que
los ingresos de capital. Las reservas alcanzan entonces un máximo y luego se contraen,
induciendo la contracción del dinero y el crédito. Sin embargo, el ciclo no está determinado
exclusivamente por este elemento mecánico: la magnitud de los flujos de capital no es un dato
exógeno. Las decisiones de portafolio de los agentes locales y externos con relación a la
proporción de activos locales - la porción de la cartera del agente expuesta al riesgo del país o al
riesgo cambiario - son afectadas por la evolución del balance de pagos y las finanzas.
La tasa de interés interna refleja los aspectos financieros del ciclo. Tiende a reducirse en la
primera fase y aumenta en la segunda. Como la política cambiaria goza inicialmente de gran
credibilidad, el arbitraje entre activos financieros y créditos locales y externos induce la reducción
de la tasa en la primera fase. Tasas de interés bajas contribuyen a la expansión real y financiera.
En este contexto se incrementa significativamente la fragilidad financiera (en el sentido de Minsky
(1975)). En la segunda fase aumenta la tasa de interés y emergen episodios de iliquidez e
insolvencia, primero como casos aislados y luego como crisis sistémica. ¿Cómo se explica el
aumento de las tasas nominales y reales de interés?
Como el mercado financiero está abierto en ambas direcciones hay arbitraje entre activos
locales y externos, como se mencionó. La tasa de interés en moneda local puede expresarse como
la suma de la tasa internacional en dólares que confronta el país más la tasa de devaluación
pautada por la regla cambiaria (cero en los casos de tipo de cambio fijo), más un residuo que
refleja el riesgo cambiario y el riesgo financiero local. A su vez, la tasa internacional que confronta
el país puede descomponerse en dos términos: la tasa de interés que paga el gobierno de Estados
Unidos – esta es la tasa base del mercado financiero internacional - más un residuo que compensa
La globalización y el desarrollo nacional
37
el riesgo de la deuda local emitida en dólares. Salvo para algunos instrumentos de deuda
excepcionales, el piso de esta compensación es la prima que pagan los bonos de deuda en dólares
del gobierno nacional, la llamada prima de riesgo país.
La suma de la prima de riesgo cambiario más la prima de riesgo país - el precio agregado del
riesgo de devaluación y el riesgo de default - es la principal variable de cuyo aumento resulta la
tendencia creciente de la tasa de interés local. El persistente aumento del déficit en cuenta
corriente – y a partir de cierto punto la tendencia contractiva de las reservas de divisas– reduce la
credibilidad de la regla cambiaria, por un lado, mientras que, por otro lado, se incrementa la
probabilidad de que la deuda emitida no sea honrada en tiempo y forma. El sostenimiento de la
regla cambiaria y el servicio regular de las obligaciones externas requieren crecientes ingresos de
capital. Por lo tanto, los precios de los riesgos tienden a aumentar. Altas primas de riesgo y,
consecuentemente, altas tasas de interés, son necesarias para equilibrar los portafolios y atraer
capital del exterior. La actividad económica se contrae y episodios de iliquidez e insolvencia
contribuyen adicionalmente a reducir la credibilidad de la regla cambiaria. Esta dinámica probó
ser explosiva en los casos que hemos mencionado más arriba. Al final del proceso no hay tasas
de interés suficientemente altas como para sostener la demanda de activos financieros locales.
Hay corridas contra las reservas del banco central, que conducen finalmente al colapso de
régimen cambiario. En los casos de los años noventa, el mercado se cierra generalmente para
nuevas colocaciones cuando la prima de riesgo país alcanza cierto nivel.
2.2 La dinámica macroeconómica en la Argentina de los años noventa
El esquema de estabilización con ancla cambiaria y apertura comercial y financiera adoptado
por la Argentina en los años noventa, bajo el plan de convertibilidad, generó una dinámica cíclica
semejante a la descripta en la sección precedente. Sin embargo, el ciclo de apertura-expansión
seguido de aumento de la fragilidad financiera externa, contracción y crisis que se describiera más
arriba fue experimentado dos veces en la década. Primero entre 1990 y 1995 (año en que la
economía fue frenada por el derrame de la crisis de México), y luego entre 1995 y 2001, como
puede verse en el gráfico del PIB que se incluye a continuación. El primero de esos ciclos no
desembocó en crisis cambiaria, aunque sí en recesión y crisis financiera.
Fuente: elaboración propia en base a cifras del Ministerio de Economía.
38
Mill
on
esd
ep
eso
sd
e19
93
300000
280000
260000
240000
220000
200000
180000
160000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
defaul y devaluación ===>
Gráfico 1. Producto Interno Bruto a precios constantesde 1993 (datos trimestrales desestacionalizados,
1990:1 - 2005: 1)
Ya hemos mencionado los cambios positivos experimentados en el contexto financiero
internacional, que tuvieron un fuerte impacto en el plano interno al inicio del período. Las
tasas internacionales de interés cayeron abruptamente a partir de 1989, al tiempo que se
recuperaba el acceso al financiamiento externo. En 1991 los ingresos de capitales
comenzaron a adquirir importancia. Además de los factores de expulsión, que explicaron
buena parte de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes (especialmente la
caída de las tasas de interés en el mundo desarrollado), también fueron relevantes los
factores internos, llamados “de atracción”: en el caso argentino cabe destacar el proceso
de privatizaciones, iniciado en 1990, la liberalización financiera y el lanzamiento del
programa de estabilización. Así, en los primeros años de la década, los ingresos netos de
fondos superaron al déficit en cuenta corriente, permitiendo una sustancial y rápida
acumulación de reservas internacionales, cuyo acervo inicial era muy pequeño. Tal como en
el ciclo estilizado descrito más arriba, la acumulación de reservas alimentó el incremento de
la cantidad de dinero y de crédito. Esto, combinado con la declinación de las tasas de
interés (externas e internas), llevó a una rápida expansión de la demanda agregada y el
producto. Este, a su vez, afectó al balance de pagos, puesto que la suba del PIB estimula
las importaciones, contribuyendo al déficit en la cuenta corriente. La apertura comercial y
la apreciación cambiaria actuaron en el mismo sentido.
El crecimiento liderado por los ingresos de capitales continuó hasta 1994. En ese año se
produjo una suba de las tasas de interés internacionales (a partir de la decisión de la Reserva
Federal de elevar sus tasas de descuento, desde febrero). Esto comenzó a gravitar
negativamente sobre los ingresos de fondos y, debido al creciente déficit de la cuenta
corriente, las reservas de divisas dejaron de crecer.
Cabe resaltar que en esta primera etapa, el programa de estabilización mostró una gran
efectividad antiinflacionaria. La desaceleración de los precios posterior a su lanzamiento fue
inmediata. En el caso de los bienes transables, de los cuáles da cuenta de manera
aproximada el índice de precios mayoristas, la fijación del cambio tuvo un impacto notable.
La inflación mayorista bajó inmediatamente a cifras del orden del 1% mensual, y en
declinación. Este índice acumularía una variación de 12,5% desde el inicio del plan hasta
diciembre de 1994, lo que equivale a poco más de 3% en términos anualizados, en línea
con la inflación internacional, medida por ejemplo por el índice de precios al consumidor
de los EE.UU.
El índice de precios al consumidor argentino, en cambio, se incrementó en 58,5% en el
mismo lapso. Si bien también en este caso la caída del ritmo inflacionario fue abrupta, la
inflación residual que se acumuló en los primeros tres años no fue despreciable. Esto se
explica por el mayor peso que tienen los bienes y servicios no comercializables en el cálculo
del IPC, y expresa, en consecuencia, el cambio de precios relativos ocurrido en el período.
La divergencia entre estos dos índices de precios desaparece hacia fines de 1994. Desde ese
momento y hasta la crisis final del régimen macroeconómico, en diciembre de 2001, las
La globalización y el desarrollo nacional
39
tasas de inflación tendieron a ubicarse siempre muy próximas a cero, y con predominio de
leves variaciones negativas.
El gráfico 2 y el cuadro 1 presentan la información relativa a la evolución del tipo de
cambio real. Es importante destacar que esta variable, que había alcanzado niveles
extraordinariamente altos durante los episodios de corrida cambiaria que detonaron las
crisis hiperinflacionarias de 1989 y 90, declinó verticalmente a lo largo de este último año.
Como consecuencia, y tal como se observa en el cuadro 1, la paridad real se ubicaba ya,
en el lapso inmediatamente anterior al lanzamiento del programa de estabilización, casi
50% por debajo de su nivel medio del período 1986-90. Comparada con esa declinación,
la que se observa a partir del primer trimestre de 1991 puede considerarse de orden
secundario. Luego sigue una larga fase de estabilidad, donde las variaciones de la paridad
real son muy pequeñas, hasta la quiebra del régimen monetario en diciembre de 2001.
Fuente: elaboración propia en base a cifras del INDEC y del Banco Central.
Cuadro 1
Tipo de cambio real promedio de diferentes períodos
(segundo semestre de 1986=1)
Fuente: elaboración propia en base a cifras del INDEC y del Banco Central.
40
86 88 90 92 94 96 98 00 02
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
Gráfico 2. Tipo de cambio real(tipo de cambio nominal multiplicado por el IPC de los EE.UU
sobre el IPC local; segundo semestre de 1986=1)
El gráfico 3 y el cuadro 2 presentan los datos relativos a los salarios en dólares y a los
salarios reales medios (en el sector manufacturero). Nuevamente se destaca, en el caso del
salario en dólares, el drástico cambio de inicio de período. La suba de las remuneraciones
medidas en esa moneda supera el 50%, cuando se compara el nivel registrado en el
período anterior al lanzamiento del plan con la media de 1986-90. Aquí también las
variaciones posteriores pueden considerarse de segundo orden.
El salario real en las manufacturas, en cambio, tiene un comportamiento muy diferente,
que refleja también el proceso de apreciación cambiaria. Puesto que los precios de los
bienes y servicios no transables subieron considerablemente medidos en dólares, y estos
bienes y servicios tienen un peso elevado en el IPC, el salario deflactado por este índice
apenas ascendió levemente al inicio del programa, tras haber sufrido una caída en los
meses anteriores.
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
Cuadro 2
Salarios medios en la manufactura en diferentes períodos
(segundo semestre de 1986=100)
(*) Salario medio deflactado por el IPC.
(**) Salario medio en dólares de poder adquisitivo constante (deflactado por el IPC de
los Estados Unidos).
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
La globalización y el desarrollo nacional
41
86 88 90 92 94 96 98 00
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
Gráfico 3. Salario real medio en las manufacturas y salario medio en dólores de poder adquisitivo constante
(segundo semestre de 1986=1)
Salario real Salario en dólares constantes
Período 1986-1988 1986-1990 1990:4-1991:1 1991:2-1994:4 1995-2001
Salario real (*) 90,8 82,9 68,8 68,4 64,8
Salario en dólares (**) 80,6 73,9 112,3 133,4 125,8
Luego de una suba moderada en los primeros años de la convertibilidad, el salario real
medio en la industria manufacturera presentó una leve tendencia contractiva a lo largo de
la segunda mitad de la década. Cabe mencionar que, más allá de la evolución del salario
real, el poder adquisitivo del salario fue beneficiado, en la etapa inicial del programa, por
la fuerte reducción del "impuesto inflacionario" en relación con la fase previa de alta
inflación. Además de la recuperación del acceso al crédito externo, el aumento del poder
adquisitivo fue uno de los factores que alimentaron la recuperación de la demanda
agregada.
Como ya se indicó, a lo largo de la fase expansiva extendida entre 1990 y 1994 la
vulnerabilidad de la economía a shocks externos desfavorables se incrementó. El déficit en
cuenta corriente tendió a aumentar al tiempo que crecía en endeudamiento externo. Así,
la dependencia en relación con los ingresos de fondos del exterior se acentuó. En otras
palabras, el esquema macroeconómico se tornó más vulnerable a cambios que pudieran
afectar más o menos abruptamente la disponibilidad de financiamiento. Esta fuente de
vulnerabilidad se hizo más notoria, en el caso argentino, debido a que el régimen
involucraba una completa liberalización de los flujos de capitales. En efecto, el régimen
vigente excluía el uso de instrumentos para regular su magnitud o influenciar su
composición, en contraste, por ejemplo, con la experiencia simultánea de Chile o de
Colombia.
Estos rasgos de la situación macroeconómica de la Argentina se asemejaban por
entonces a los que presentaba México, que también venía experimentando un proceso de
estabilización de precios basado en la utilización del tipo de cambio como ancla nominal y,
por ende, enfrentaba igualmente una considerable apreciación de su moneda. Reflejando
ese fenómeno, en 1994 la prima de riesgo país se incrementó en ambos países más
acentuadamente que en otras economías de la región, como las de Chile o Brasil.
La suba de las tasas de interés y la mecánica del régimen de convertibilidad podrían
haber llevado, per se, a una fase contractiva. Pero a fines de 1994 México sufrió una corrida
contra el peso que concluyó en una fuerte depreciación. El contagio afectó
inmediatamente a la Argentina. Por lo tanto, en lugar de experimentar un ajuste endógeno
según el mecanismo típico de la convertibilidad, el shock externo llevó a una masiva y
rápida salida de fondos a comienzos de 1995, con una paralela suba, muy acentuada, de
las tasas de interés internas. El stock de reservas se redujo abruptamente y, con ello, se
contrajo la liquidez. La demanda agregada mostró un comportamiento similar. En esta fase,
la tasa de desempleo (que ya había iniciado, en realidad, una tendencia ascendente dos
años antes, cuando todavía la economía se expandía a un ritmo muy intenso) experimentó
un sustancial incremento, ubicándose siempre, desde allí en adelante, en niveles
históricamente muy elevados.
Con todo, la recesión de mitad de la década fue muy breve. Un fuerte paquete de
42
apoyo financiero externo e interno, estructurado con la coordinación del FMI, permitió
cambiar rápidamente el estado negativo de las expectativas. Además, por distintos
mecanismos, y a pesar de las limitaciones establecidas por la regla de convertibilidad, el
gobierno desplegó un intenso activismo monetario dirigido a sostener a los bancos y
detener así la profundización de la crisis financiera.
Debido a los efectos favorables del apoyo financiero externo fue posible preservar el
régimen monetario. Ya hacia el cierre de 1995 una nueva expansión estaba iniciándose. El
mecanismo monetario por detrás de esta recuperación fue el mismo que se había
experimentado en los tempranos noventa. Se reabrió el acceso a los fondos del exterior; los
ingresos de capitales comenzaron a superar al déficit de la cuenta corriente (que se había
reducido como consecuencia de la recesión), las reservas de divisas repuntaron otra vez, al
igual que las cantidades de dinero y crédito. Los elementos de la dinámica cíclica estaban
nuevamente en movimiento.
Esta nueva fase expansiva mostraría rasgos estilizados semejantes a los de la primera,
pero resultaría más corta. La prima de riesgo subió a mediados de 1997, luego de la
devaluación tailandesa, y el crecimiento se desaceleró. La crisis rusa de 1998, que también
tuvo un muy fuerte impacto en Brasil, llevó la expansión a su fin. Los ingresos de fondos
declinaron desde ese momento y la acumulación de reservas se desaceleró, para tornarse
negativa algo más adelante. Como consecuencia, a mediados de 1998 se inició una fase
de contracción del PIB, que concluiría con el colapso de 2001-2002, en el que, entre otros
numerosos acontecimientos, se experimentó la violenta depreciación del peso ya
mencionada, y el default de buena parte de los compromisos financieros externos e
internos del gobierno.
El guión argumental de la historia macroeconómica de los tardíos años noventa es
bastante simple. Para comenzar, el giro desfavorable del escenario financiero externo
experimentado en 1997-98, luego de las crisis del Sudeste de Asia y de Rusia, encontró a
la Argentina con un déficit en cuenta corriente elevado y creciente, una moneda apreciada
y una perceptible carencia de instrumentos de política para hacer frente a ese conjunto de
problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. No sorprende que, en
esas condiciones, la prima de riesgo país haya dado un salto permanente hacia arriba y que
el acceso a fondos del exterior se haya tornado más y más problemático. La subsiguiente
suba en la carga de intereses de la deuda tuvo un impacto negativo sobre todos los
deudores, incluyendo naturalmente al sector público
Ante la carencia de otros instrumentos, el gobierno respondió a esa situación mediante
políticas fiscales restrictivas. La historia oficial en relación con esta forma de activismo solía
rezar así: la disciplina fiscal restaurará la confianza en la capacidad de pagos del sector
público, de manera que la prima de riesgo sobre la deuda soberana caerá, llevando a una
declinación de las tasas de interés internas. Por lo tanto, la demanda interna de bienes y
La globalización y el desarrollo nacional
43
servicios se recuperará, arrastrando a la economía fuera del pozo recesivo. Menores tasas de
interés y un mayor nivel del producto contribuirán, a su vez, a equilibrar las cuentas públicas,
lo que también alimentará, nuevamente, la confianza, cerrando así un círculo virtuoso.
La historia macroeconómica de los tardíos años noventa es la historia del fracaso de esa
visión. A pesar del perceptible ajuste del resultado primario del sector público que se
produjo en estos años, el canal de crédito no pudo reabrirse. Más aún, las subas de
impuestos y los recortes del gasto público reforzaron las tendencias recesivas,
contribuyendo con ello a consolidar las expectativas negativas que impedían la tan
esperada declinación de la prima de riesgo país.
En conclusión, la política fiscal fue, por sí sola, impotente para compensar los fuertes
desequilibrios macroeconómicos que tenían raíces en otro lugar, más precisamente, en el
sector externo. Bajo esta orientación de política fiscal autodestructiva, la economía quedó
atrapada en un círculo vicioso por varios años, sufriendo así la más prolongada recesión
desde la primera guerra mundial.
2.3 La macroeconomía después del default y la devaluación
Luego de tres años de recesión, la actividad económica sufrió una abrupta caída
adicional desde mediados de 2001. La masiva huida hacia activos externos que tuvo lugar
en el segundo semestre de ese año precipitó el colapso del régimen de convertibilidad y
desembocó en el default y la devaluación del peso. La fuerte declinación de las reservas de
divisas experimentada a lo largo de ese año comprimió rápidamente la liquidez. Luego de
implantada una serie de restricciones al retiro de depósitos del público en los bancos (el
“corralito”) se produjo una verdadera interrupción de la cadena de pagos. El producto y el
empleo acompañaron la trayectoria de violenta contracción de las reservas de divisas y la
liquidez. Indicadores sociales como las tasas de desempleo y los índices de incidencia de la
pobreza y la indigencia, que habían desmejorado considerablemente a lo largo de la
década de los noventa, sufrieron un nuevo y brusco deterioro adicional, alimentando
también las tensiones sociales y la crisis política que puso fin al gobierno de la Alianza
(Damill, Frenkel y Maurizio, 2003).
LLaa rreeccuuppeerraacciióónn eeccoonnóómmiiccaa
La caída vertical del producto y del empleo continuó luego de la ruptura de la
convertibilidad, pero sólo por un muy breve período. En efecto, contrariando la mayor parte
de las opiniones y creencias, incluidas las de diversos funcionarios del FMI, los traumáticos
episodios políticos y económicos que pusieron fin al régimen de convertibilidad no fueron
seguidos por una depresión aún más profunda, sino por una recuperación
extraordinariamente veloz, que se inició apenas un trimestre después de esos eventos,
según puede verse en el gráfico 1, incluído más arriba.
44
En esa ilustración se constata la trayectoria en “V” configurada por la fase de colapso
económico de los últimos trimestres de la convertibilidad, y por el rápido repunte posterior.
Como acabamos de señalar, el repunte del PIB se inició muy poco después de la depreciación
cambiaria que puso fin a la década de convertibilidad (unos tres meses después, según puede
verse en los indicadores mensuales de actividad disponibles). El detonante de la recuperación
fue precisamente el cambio brusco de precios relativos a favor de los sectores productores de
bienes transables. En el inicio de la fase, la recuperación fue impulsada por la sustitución de
bienes importados por bienes producidos internamente.
Es destacable que el inicio de la nueva fase comenzara a hacerse perceptible cuando el
país estaba aún envuelto en un panorama de acentuada inestabilidad económica y de
marcada incertidumbre política, y se encontraran interrumpidos los pagos del servicio de
parte de la deuda pública4. En otros términos, el “rebote” tomó cuerpo a pesar de ese
cuadro inicial extremadamente complicado y de los efectos negativos que la depreciación
cambiaria tuvo en diversos planos.
Más allá del cambio de precios relativos, el mérito de la rápida recuperación
económica que siguió a la crisis se debe también a un conjunto de políticas que, aún con
errores, marchas y contramarchas, apuntaron generalmente a recuperar los equilibrios
macroeconómicos básicos. Es destacable el hecho de que varias de las políticas que
jugaron papeles muy importantes en esta etapa debieron enfrentar la oposición del
Fondo Monetario Internacional. Cabe mencionar entre ellas: la reimplantación de
controles cambiarios (los que por un lado forzaron a los exportadores a liquidar en el
mercado local buena parte de las divisas generadas por el comercio internacional, y por
otro limitaron las salidas de fondos por cuenta de capital); el establecimiento de
impuestos a la exportación (retenciones), que capturaron para el fisco una parte del
efecto favorable de la devaluación sobre los ingresos de los productores de bienes
transables (contribuyendo así grandemente a la recomposición del equilibrio fiscal),
atenuando el impacto sobre los precios internos y, por ende, sobre las remuneraciones
reales; una política monetaria flexible que permitió, por una parte, asistir a los bancos en
la fase de crisis y, luego, alimentar la recomposición de la demanda de dinero,
apuntalando la recuperación; una política cambiaria que procuró evitar la apreciación del
peso mediante la intervención del Banco Central (y luego también del Tesoro, con
recursos fiscales) cuando el mercado de divisas comenzó a presentar un exceso de oferta.
El FMI insistió en la libre flotación del peso y el gobierno adoptó este régimen por un
breve lapso. Una vez instaurada la flotación del peso la paridad se disparó, alcanzando
niveles próximos a $4 por dólar, en un marco de expectativas de subas mucho mayores. La
reimplantación de los controles cambiarios fue esencial para contener la burbuja cambiaria.
Forzando a los exportadores a liquidar divisas internamente, y limitando las salidas de
fondos, el gobierno consiguió, hacia mediados de 2002, estabilizar el tipo de cambio
nominal.
La globalización y el desarrollo nacional
45
4 El tipo de cambio subía aceleradamente luego de que se pasara, poco después de la devaluación inicial, que había llevado la paridad a $ 1,40por dólar, a un régimen de flotación; las subas de la paridad arrastraban a los precios nominales, el sistema financiero atravesaba una profundacrisis, etc..
Rápidamente, en cuanto se hizo perceptible que esa situación podía persistir, la
demanda de pesos comenzó a recomponerse y el mercado de divisas a mostrar un exceso
de oferta. La interrupción de la burbuja en el mercado de cambios contribuyó
decisivamente a contener las subas de los precios. En el mismo sentido operaron, por un
lado, el congelamiento de las tarifas públicas5 y, por otro, las elevadísimas tasas de
desempleo, que mantuvieron contenidos a los salarios nominales en el sector privado.
Todos estos fenómenos hicieron posible una rápida caída de las tasas inflacionarias ya
desde la segunda mitad de 2002.
Las principales características de la fase de recuperación
El repunte del PIB iniciado en la primera mitad de 2002 tuvo una breve fase inicial en la
que la demanda global apenas aumentó, y todos los componentes del gasto interno
(consumo privado, consumo público, inversión) siguieron contrayéndose, como habían
hecho sostenidamente a lo largo de la depresión anterior, aunque a un ritmo menor. De
modo que no fue el gasto interno lo que detuvo la declinación del nivel de actividad. Los
factores que actuaron expansivamente fueron principalmente las variables de comercio
internacional: exportaciones e importaciones, y en especial estas últimas. La demanda
comenzó a ser abastecida en mayor medida por bienes producidos internamente, y esta
sustitución de importaciones benefició en particular al sector manufacturero. Sin embargo,
luego de una corta etapa inicial, la fuente del dinamismo económico se desplazó
claramente hacia los componentes de la demanda interna, en especial a la inversión, que
creció a un ritmo anualizado cercano al 40% entre 2002 y 2004, y también al consumo
privado.
Es frecuente que se haga referencia al favorable contexto externo como uno de los
elementos importantes por detrás de la recuperación económica. En algunos análisis se
suele atribuir a un conjunto de factores positivos “exógenos” el grueso de la explicación
del repunte. Este, en tales interpretaciones, se estaría verificando a pesar de lo que, desde
esa perspectiva, se interpreta como una política económica plagada de errores (falta de
plan, excesivo intervencionismo, empleo de instrumentos inadecuados como impuestos
“distorsivos”, demoras en la implementación de “reformas pendientes”, etc.). Si bien la
contribución de los factores externos (los altos precios de algunas commodities en
particular) ha sido indudable, al menos hasta recientemente, el hecho de que el dinamismo
de la expansión resida sustancialmente en los factores de demanda interna quita sustancia
a esa interpretación.
Debe resaltarse, asimismo, que la recuperación del consumo y la inversión se dio en un
contexto de marcado racionamiento del crédito, tanto externo cuanto interno. La inversión
estuvo aparentemente alimentada por mayores ganancias retenidas por firmas y
productores, aunque seguramente contribuyó también el “efecto riqueza” derivado de las
importantes tenencias de activos externos por parte del sector privado residente. Estos
46
5 Muchas de las cuales estaban dolarizadas, ajustándose por la inflación de los EE.UU., según rezaban los contratos establecidos al llevarse a cabolas privatizaciones.
activos, que se ubican en el entorno de los U$S 125.000 millones en la actualidad, se
valorizaron con la depreciación cambiaria, medidos en pesos, o en comparación con activos
internos como inmuebles y tierras. Este mismo factor fue seguramente uno de los que
alimentaron la recuperación del gasto privado de consumo.
3. Los efectos de la evolución macroeconómica sobre el empleo y las
remuneraciones
3.1 Las consecuencias de los procesos de apertura con apreciación cambiaria
Los rasgos de la evolución macroeconómica de la Argentina que acaban de describirse
han tenido su correlato en el mercado laboral. Los logros iniciales del programa de
estabilización y reformas de los años noventa en materia de mayores niveles de actividad y
menores tasas de inflación tuvieron efectos positivos. Mayor actividad implica mayor
demanda de trabajo. Por otro lado, la reducción de la inflación tiene incidencia positiva
sobre el poder adquisitivo de los salarios. Más generalmente, la reducción de la inflación
disminuye la magnitud del “impuesto inflacionario”, que recae principalmente sobre los
ingresos más bajos.
Estas consecuencias son características de los programas de este tipo, en su fase inicial.
Pero otros efectos suelen tener signo negativo. Las privatizaciones son generalmente
seguidas o precedidas de procesos de racionalización de las empresas con importantes
reducciones de personal. Incidencia análoga tienen los ajustes del gasto de las
administraciones públicas nacionales, provinciales y municipales, que habitualmente
implican reducción de empleo y salarios. Estos efectos sobre el empleo y los salarios
constituyen impactos negativos “por una vez”. Fueron experimentados por la economía
argentina en los noventa, y por otros de los casos latinoamericanos que se mencionaron en
el capítulo anterior, pero su importancia relativa difiere entre países. Aunque en algunos
casos no representen magnitudes significativas en términos nacionales agregados, pueden
ser importantes en determinadas regiones o en segmentos del mercado de trabajo.
Los efectos conjuntos de la apertura comercial y la apreciación cambiaria merecen, entre
tanto, especial consideración. Esta combinación tiene efectos negativos persistentes sobre
el empleo en la producción de bienes comercializables, particularmente en la industria
manufacturera.
La política de reducción de la protección arancelaria y no arancelaria persigue el objetivo
de incrementar la eficiencia y la productividad del sector comerciable. Esto se busca a través
de la mayor competencia en el mercado interno ejercida por los bienes importados y
mediante el acceso de las firmas locales a insumos y bienes de capital de mejor calidad y
menor precio. En cualquier caso la apertura comercial implica el desplazamiento de
empresas y empleo en las áreas menos eficientes del sector comerciable. En una versión
La globalización y el desarrollo nacional
47
simple de la teoría, esos efectos negativos deberían ser compensados por la creación
simultánea de empleo en actividades que ganan competitividad a través de los aumentos
de productividad. Versiones más complejas reconocen que puede presentarse un período
más o menos extenso de caída del empleo y efectos redistributivos negativos, que debería
ser atendido por políticas públicas. Más allá de estas cuestiones, el hecho es que en la
Argentina, así como en otros países de América Latina en los años noventa, la apertura
comercial tuvo lugar conjuntamente con la apreciación de los tipos de cambio6. Este factor
acentúa la pérdida de competitividad de las actividades existentes e inhibe los incentivos al
surgimiento de nuevas actividades exportadoras o sustituidoras de importaciones,
acentuando consecuentemente los efectos negativos sobre el empleo.
Todos los efectos mencionados, positivos y negativos, se observaron en la Argentina y
también en otras economías de la región, en mayor o menor grado, en los años noventa.
De su intensidad relativa resulta el signo y la magnitud de los efectos agregados en cada
caso. La evolución en el tiempo del empleo y la distribución depende también de las
diferentes velocidades de los procesos involucrados en los distintos efectos. Un caso muy
relevante, por la importancia relativa de los países que comprende, es el de la dinámica
generada por las estabilizaciones de shock con ancla cambiaria, cuando el programa
incluye más o menos simultáneamente la apertura comercial, privatizaciones y el ajuste
fiscal. En congruencia con la dinámica macroeconómica cíclica descrita en el capítulo
precedente, en estos casos suele observarse también un ciclo en el comportamiento del
empleo y los ingresos más bajos, con una primera fase ascendente donde predominan los
efectos positivos de la reactivación y la caída de la inflación, y una segunda fase
descendente, cuando los efectos iniciales tienden a atenuarse y predominan los efectos
negativos, particularmente los efectos persistentes de la conjunción de la apertura
comercial y la apreciación cambiaria.
El ciclo de empleo que mencionamos se observa claramente en el caso argentino. Como
veremos en detalle en la sección siguiente, la tasa de empleo agregado tendió a crecer
entre el lanzamiento del programa de convertibilidad y 1993, para descender
continuadamente desde entonces y ubicarse a fines de 1996 bien por debajo de la tasa de
empleo de 1990. La contracción afectó principalmente los empleos de más de treinta y
cinco horas semanales, de hombres y jefes de hogar, y se concentró en los puestos de
trabajo en la industria manufacturera. Si bien las privatizaciones y el ajuste fiscal de las
provincias tuvieron efectos negativos sobre el empleo, el impacto desfavorable más
importante provino de la reestructuración y concentración de las actividades productoras
de bienes comerciables inducidas por la apertura comercial y la apreciación cambiaria.
La importancia de los efectos de la apertura con apreciación cambiaria hace al tema
merecedor de un mayor desarrollo. El comportamiento de la demanda de trabajo derivada
de la producción industrial puede desagregarse en tres componentes. En primer lugar, la
componente positiva que resulta del crecimiento de la demanda agregada (demanda
48
6 Estas cincunstancias contradicen las propias recomendaciones convencionales acerca de las políticas macroeconómicas que deben acompañar laapertura comercial. La mayor apertura implica menor protección de las actividades locales. En consecuencia, ceteris paribus el tipo de cambioreal, ésta induciría el aumento del déficit comercial. Para eliminar este efecto indeseado, la teoría convencional de la apertura comercial recomiendaacompañarla de una depreciación cambiaria real.
interna más exportaciones). Cuanto mayor es el aumento de la demanda, mayor será su
efecto sobre la producción industrial y sobre el empleo en el sector. En segundo lugar, dado
el crecimiento de la demanda agregada, existe un efecto negativo sobre la producción y el
empleo derivado del grado de penetración de importaciones que atienden esa demanda.
Cuanto mayor es la proporción de la demanda agregada atendida por las importaciones,
menor será la producción local y el empleo. En tercer lugar, la necesidad de ganar
rápidamente competitividad en el contexto de apertura, por un lado, y el cambio de precios
relativos a favor de los insumos y la maquinaria importados, por otro lado, inducen en las
firmas una significativa reducción de mano de obra por unidad de producción. Este
aumento de la productividad de la mano de obra resulta de cambios en la composición de
la producción (por ejemplo, menor diversidad de productos con mayor componente de
insumos importados), ganancias de eficiencia por reorganización y sustitución de mano de
obra por maquinaria.
Como fue mencionado, la resultante de esos procesos ha sido generalmente una
tendencia a la contracción del empleo en la industria. Esto es, el crecimiento de la demanda
agregada de bienes industriales ha sido insuficiente para compensar las componentes
negativas: el desplazamiento directo de producción local por importaciones y el proceso de
reducción de trabajo local por unidad de producción que tiene lugar en las empresas
sobrevivientes. Cabe mencionar que son las empresas medianas y pequeñas las que
encuentran mayores dificultades para mantenerse en actividad, por lo cual el cierre de este
tipo de firmas es un aspecto significativo de la contracción del empleo.
Merece ser enfatizado el papel que juega la apreciación del tipo de cambio en cada una
de las componentes que hemos desagregado arriba. Considérese el primer componente: la
tasa de crecimiento de la demanda agregada de bienes industriales. El tipo de cambio
apreciado opera como factor restrictivo porque inhibe la tasa de crecimiento de las
exportaciones y también limita la tasa de crecimiento de la demanda interna. En la
trayectoria de largo plazo de crecimiento de la economía, la fragilidad externa asociada a
la apreciación cambiaria opera como un factor limitante de la tasa de crecimiento potencial.
Es claro también el rol negativo de la apreciación cambiaria a través de la segunda
componente mencionada. La apreciación se suma a la apertura comercial para reducir
adicionalmente la competitividad de las actividades locales. En consecuencia, dado el nivel
de la demanda agregada, tiende a incrementar los efectos de desplazamiento directo de
producción y empleo locales por importaciones. Inhibe actividades de producción industrial
para el mercado interno o para exportar que, aún con la economía abierta, resultarían
competitivas con un tipo de cambio más depreciado.
Por último, el efecto negativo de la apreciación cambiaria sobre el empleo también es
significativo a través de la tercer componente mencionada: el proceso microeconómico de
reducción de mano de obra por unidad de producción. El tipo de cambio apreciado exagera
La globalización y el desarrollo nacional
49
los incentivos a la reducción de mano de obra por unidad de producción que tiene lugar al
interior de las firmas, reduciendo adicionalmente el precio relativo de los insumos y las
maquinarias importadas respecto del costo de la mano de obra.
Podemos resumir en tres rasgos sintéticos la configuración macroeconómica que
tiende a conformarse en el proceso de apertura con apreciación cambiaria. Estos son la
fragilidad del crecimiento, el alto desempleo y una tendencia a la creciente desigualdad
en la distribución de los ingresos. La fragilidad externa implica la dificultad de sostener
altas tasas de crecimiento sin enfrentar peligrosamente el riesgo de crisis externa. Fuerza
a la economía a evolucionar sobre una trayectoria de bajo crecimiento, que de por sí
inhibe la capacidad de creación de empleo. Por detrás de la fragilidad externa yace la
baja competitividad internacional de las actividades locales.
En Argentina, la competitividad agregada no tendió a aumentar en los noventa pese a
las importantes ganancias de productividad de la mano de obra observadas, porque los
precios relativos variaron en la dirección de neutralizar los efectos de la mayor
productividad7 . La tercera característica es principalmente consecuencia de las dos
primeras mencionadas. El desempleo alto, por sí mismo, y la presión a la baja que ejerce
sobre los salarios determina una persistente tendencia a la mayor desigualdad en la
distribución de los ingresos.
3.2 Empleo, subempleo, desempleo en la Argentina de los años noventa
En esta sección presentamos la evidencia empírica relativa a la evolución de las condiciones
del mercado de trabajo argentino que acabamos de describir. Comenzamos por examinar la
evolución del empleo, el subempleo y el desempleo agregados en los años noventa.
Las series que se examinarán a continuación se refieren a la población urbana y
provienen de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que el INDEC realizaba dos veces
por año, en los meses de mayo y octubre8.
A menos que se señale lo contrario, las series analizadas aquí están definidas como
porcentajes de la población urbana total. Ellas son:
PART = tasa de participación,
EMPL = tasa de empleo,
FTEMPL= tasa de empleo a tiempo completo;9
SUB = tasa de subocupación involuntaria (o de subempleo);
U = tasa de desempleo.
El gráfico 4 muestra la evolución de esas variables desde comienzos de los años
ochenta. En primer lugar, se observa que la tasa de empleo de tiempo completo sigue una
50
7 Cómputos con metodología común para varios países pueden verse en Tokman y Martínez (1999).8 Recientemente se ha modificado la metodología y la periodicidad de la EPH, según se describe más adelante.9 En la encuesta se considera que un individuo es un ocupado de tiempo completo si trabaja al menos 35 horas semanales. Se incluye también eneste grupo a todo aquél que, habiendo trabajado menos de 35 horas, no quiere trabajar más (es decir, esta variable comprende al "subempleovoluntario").
tendencia marcadamente declinante, que se acentúa desde comienzos de la década de los
noventa. Desde un nivel de entre 35% y 36% en los primeros años ochenta, FTEMPL cae
a 32% en 1990:1 y a 27,6% en 2001:210.
Además de esa tendencia negativa, FTEMPL también presenta una clara correlación con
el ciclo macroeconómico. Tal como sucede con el PIB, esta variable describe dos nítidos
ciclos en los años noventa. Se incrementa a partir de 1990, luego presenta una
pronunciada caída que alcanza un mínimo en 1996, para ascender nuevamente con la
segunda expansión de la década y posteriormente contraerse una vez más desde 1998.
Sin embargo, es importante destacar que el máximo alcanzado por FTEMPL en el
período expansivo de los tempranos años noventa se registró en 1992:2, bien antes del
punto de inflexión del PIB (observado al cierre de 1994, luego de la crisis de México). Es así
que en 1993 y 1994, cuando la economía estaba todavía expandiéndose a un ritmo
notable, el cociente entre los empleos de tiempo completo y la población total estaba ya
declinando.
Entre aquel punto máximo (de 34,14%) y el mínimo observado en 1996:2, FTEMPL cayó
en alrededor de 5,2%. Se recuperó en alrededor de 2,4% luego, alcanzando una nueva
cima en 1998:1. Nótese, sin embargo, que ese valor es bien inferior al máximo alcanzado
en la expansión precedente.
La declinación subsiguiente acompañó la tendencia recesiva, tanto en el período de
contracción moderada, hasta mediados de 2001, como en la fuerte caída de la actividad
que se verificó en el segundo semestre de 2001. Hacia el final de la convertibilidad, en
2001:2, FTEMPL se encontraba 6% por debajo del nivel de 1991:1.
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.
La globalización y el desarrollo nacional
51
10 Tal como se hace en el gráfico 4, adoptamos en esta sección una periodización semestral. Así, atribuimos al primer semestre la observaciónde la encuesta de hogares correspondiente a mayo de cada año, y al segundo semestre la observación de octubre, de manera que la notación2000:1, por ejemplo, refiere al primer semestre de 2000. Por otro lado, en la mayor parte de los casos, en esta sección, el signo % indica que setrata de "puntos porcentuales de la población". Sin embargo, de aquí en adelante, cuando pueda presentarse ambigüedad, se utilizará la notación"p.p." (puntos porcentuales de la población) para hacer referencia a medidas de esa naturaleza.
Gráfico 4. Indicadores del mercado de trabajo:Tasa de participación (PART), tasa de ocupación (EMPL)
tasa de ocupación a tiempo completo (FTEMPL)y sus respectivas tendencias Hodrick-Prescott
(en % de la población urbana total)
Desempleo
Subocupación involuntaria
44
40
36
32
28
2480 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00
PARTEMLFTEMPL
HP-PARTHP-EMPLHP-FTEMPL
El cociente entre el empleo total y la población (EMPL) presenta también una tendencia
declinante a comienzos de los años noventa, pero esta es considerablemente menos
pronunciada que en el caso de FTEMPL, lo que indica que la tasa de subocupación (o de
subempleo involuntario, SUB) tendió a incrementarse en ese mismo lapso. El aumento de
SUB se acentuó en 1999-2000, lo que hace que la línea de tendencia de EMPL doble hacia
arriba.
Además, como veremos enseguida, SUB presenta un comportamiento contracíclico, es
decir, tiende a subir cuando FTEMPL cae y a incrementarse cuando ésta declina. Como
consecuencia, EMPL tiene una vinculación más débil con el ciclo económico que FTEMPL.
Finalmente, la tasa de participación de la población en la fuerza de trabajo (PART)
presenta una tendencia marcadamente positiva que no se correlaciona con el ciclo
macroeconómico. Partiendo de alrededor de 38% en 1980, pasó a 39% en 1990 y saltó
nuevamente alcanzando el 42,8% en 2001:1. A lo largo de todo el período de la
convertibilidad, la tendencia de PART corresponde a un incremento de aproximadamente
un punto porcentual de la población urbana cada tres años.
La principal razón por detrás de ese comportamiento ha sido el sostenido aumento de
la participación femenina en la fuerza laboral. El nivel de la misma en la Argentina es
todavía bajo en comparación con estándares internacionales.
Como resultado de la tendencia positiva de PART y del relativo estancamiento de EMPL,
la tasa de desempleo (U) se incrementó abruptamente en los años noventa, con un
marcado salto en el período 1992-1995, como puede verse en la ilustración siguiente.
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.
52
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00
40
30
20
10
0
U+SU U
Gráfico 5. Tasas de desocupacióny de subocupación involuntaria
(en % de la población activa urbana)
SUB
El impacto de la crisis de 2001-2002 produjo un nuevo salto desfavorable de estos
indicadores. La tasa de desempleo abierto urbano trepó hasta un máximo de 21,5% en
mayo de 2002, para comenzar a descender desde entonces. El sublempleo, entre tanto,
alcanzó un pico de 19,9% de la PEA en octubre de 2002, declinando también
posteriormente, cuando la recuperación económica comenzó a tomar fuerza.
3.3 La evolución del empleo y el desempleo en la fase reciente de recuperación
En 2002, al calor de la reactivación económica, el empleo comenzó a recuperarse.
En esta sección analizamos primeramente la evolución del empleo de tiempo completo
desde el segundo semestre de 2002. Nos interesa contar con una perspectiva de plazo
largo, que permita analizar cambios en el tiempo y hacer comparaciones con el período de
convertibilidad. Una dificultad para esto es que la EPH puntual (semestral) se discontinuó
desde el primer semestre de 2003 para ser sustituida por la EPH contínua, que ofrece datos
trimestrales. Disponemos de los resultados de la EPH continua por trimestres desde el
primero de 2003, pero las tasas de empleo de ambas encuestas no son directamente
comparables por cambios de metododogía entre ellas.
Para resolver los problemas mencionados se procedió del siguiente modo. Se calcularon
promedios semestrales de las tasas de empleo de la EPH contínua, de modo de contar con
datos semestrales, de frecuencia similar a los provistos por la EPH puntual en el pasado.
Además, en lugar de trabajar con los niveles de la tasa de empleo, se computó una serie
larga de diferencias semestrales (la diferencia entre un semestre y el precedente). El
empalme de las series de diferencias semestrales de las encuestas puntuales y las encuestas
contínuas se realizó aprovechando que en el primer semestre de 2003 se cuenta con
observaciones realizadas con ambas encuestas. Esto permite calcular todas las diferencias
con datos semestrales de una misma EPH: la puntual hasta el primer semestre de 2003 y la
contínua desde el segundo semestre de 2003. La diferencia correspondiente al primer
semestre de 2003 (con respecto al segundo semestre de 2002) es calculada con los datos
de la EPH puntual. La diferencia correspondiente al segundo semestre de 2003 (con
respecto al primero de 2003) es calculada con datos de la EPH contínua. Si bien las
diferencias semestrales así calculadas no son estrictamente homogéneas, cabe suponer que
el error que se comete con este procedimiento es de segundo orden.
Denominamos D(FTEMPL) a la variable que nos interesa. Esta es la variación entre un
semestre y el precedente de la tasa de empleo a tiempo completo sin planes sociales. La
exclusión de los planes sociales en la medición de FTEMPL es importante, porque la
introducción de los planes Jefas y Jefes de Hogar conllevó un importante incremento en la
tasa de subocupación voluntaria. Si la tasa de empleo a tiempo completo no excluyera los
planes, se observaría un incremento de la misma no relacionado con los procesos
económicos. De modo que la tasa de empleo a tiempo completo que consideramos excluye
La globalización y el desarrollo nacional
53
los trabajadores con planes sociales. D(FTEMPL) está medida en puntos porcentuales de la
población urbana total. A ocontínuación se muestra la evolución de D(FTEMPL) desde el
segundo semestre de 2002 hasta el primero de 2004, junto a las tasas de crecimiento
semestral del PIB desestacionalizado (DL(PIB)).
semestre D(FTEMPL) DL(PIB)*100
2002:2 0.68 1.32
2003:1 1.06 5.07
2003:2 1.86 5.32
2004:1 0.96 3.37
En cuatro semestres, desde 2002:1, el PIB acumuló un crecimiento de 15,9%,
mientras que la tasa de empleo a tiempo completo se incrementó en 4,56 puntos
porcentuales de la población urbana.
El empleo a tiempo completo y el comportamiento reciente del desempleo
En el año 2003 y el primer semestre de 2004 los incrementos del empleo a tiempo
completo (sin planes) explicaron completamente las caídas observadas en las tasas de
desempleo. Esto puede verse en el cuadro siguiente, donde se muestran las variaciones
semestrales del desempleo y del empleo a tiempo completo. A fines de facilitar la
comparación, las variaciones del desempleo D(U) están expresadas en porcentajes de la
población urbana total:
Semestre D(U) D(FTEMPL)
2003:1 -0.94 1.06
2003:2 -1.08 1.86
2004:1 -0.35 0.96
Puede verse que los incrementos en la tasa de empleo a tiempo completo sin planes
superan en valor absoluto las caídas semestrales del desempleo, en todos los semestres.
En resumen, desde 2003 las contracciones observadas del desempleo se explican por
los incrementos de la tasa de empleo a tiempo completo sin planes. Los planes sociales
están presentes en este escenario a modo de telón de fondo relativamente estable en el
período. En consecuencia, los cambios en las condiciones en el mercado de trabajo en este
período pueden representarse por las variaciones experimentadas en las tasas de
desempleo y también por las variaciones en las tasas de empleo a tiempo completo.
54
3.4 Un modelo agregado del mercado de trabajo11
Estos hechos estilizados relativos a los indicadores de utilización de la mano de obra
pueden organizarse en un modelo simple del mercado de trabajo, con un nivel de empleo
determinado por la demanda y los precios relativos, una función de subempleo que refleja
el comportamiento contracíclico de esta variable, y una tasa de participación exógena (que
sigue una tendencia positiva, como se acaba de mencionar). Así, la tasa de desempleo se
obtiene como la diferencia entre la tasa exógena de participación y la de empleo,
determinada por la demanda.
El comportamiento del empleo está asociado con la tendencia de la actividad
económica. Sin embargo, la evolución del empleo total (tal como es definido por la EPH),
si bien está relacionada con el PIB, no muestra una correlación estrecha con esa variable
indicativa del nivel de actividad. La principal razón de esa débil correlación es el
comportamiento dinámico de una de las componentes del agregado de empleo: el
subempleo involuntario.
El subempleo involuntario tiene un comportamiento dinámico contracíclico, similar al
del desempleo. En cambio, el empleo a tiempo completo es marcadamente procíclico en el
corto plazo. En consecuencia, el subempleo involuntario evoluciona en el corto plazo en
una dirección opuesta a la del empleo a tiempo completo, de modo que el agregado
empleo total varía en forma más atenuada y con mayor “ruido” que el empleo a tiempo
completo.
La tendencia del nivel de actividad no es el único determinante de la demanda agregada
de trabajo. Otros factores afectan el crecimiento o contracción del empleo (por ejemplo, los
precios relativos). Como en el caso del nivel de actividad, la incidencia de otros factores
macroeconómicos determinantes de la demanda de trabajo también es observable con
mayor nitidez a través de los efectos sobre el empleo a tiempo completo. Así, el empleo a
tiempo completo es la variable agregada del mercado de trabajo que mejor describe la
articulación de este mercado con los procesos macroeconómicos. En consecuencia, para
analizar esa articulación es conveniente proceder en dos pasos: examinar en primer lugar
los determinantes del empleo a tiempo completo y en segundo lugar, modelar el
comportamiento del empleo total en función del empleo a tiempo completo y otras
variables.
La descripción de las principales variables ocupacionales en la Argentina que
presentáramos en el acápite anterior revela que la demanda de trabajo, representada
principalmente por la variable FTEMPL, atravesó por un profundo cambio en los años
noventa. Si bien el cociente entre las ocupaciones de tiempo completo y la población venía
ya cayendo desde los años ochenta, la década subsiguiente se caracterizó por una
perceptible agudización de esa tendencia.
La globalización y el desarrollo nacional
55
11 Versiones más detalladas de este modelo, así como estimaciones econométricas del mismo, se presentan en Frenkel y González Rozada(2000a) y Damill, Frenkel y Maurizio (2002).
En efecto, varios factores contribuyen a explicar un nítido cambio en la tecnología de
producción y en la organización de la actividad productiva de las firmas en los años
noventa. La apertura comercial y la apreciación cambiaria se ubican indudablemente entre
los más importantes.
Los cambios observados en la demanda de bienes producidos internamente y en los
precios relativos gravitaron en la utilización de trabajo por parte de las empresas. Esto
puede verse en el gráfico 6. Este muestra el cociente entre la tasa de ocupación de tiempo
completo y el PIB. Partiendo de una tendencia estancada en los años ochenta, la curva
presenta una llamativa caída entre 1991 y 1996, para estancarse nuevamente con
posterioridad.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC y del Ministerio de Economía.
Como hemos puntualizado ya, el nuevo esquema macroeconómico no emergió
gradualmente. Las principales transformaciones institucionales y el cambio de precios
relativos tuvieron lugar, sustancialmente, al comienzo del período. Teniendo en mente esa
circunstancia, sugerimos que el ajuste de la demanda de trabajo puede concebirse como
un proceso de adaptación, esta sí gradual, a un nuevo entorno definido desde un
comienzo.
Para examinar la relación entre el crecimiento de la actividad y las variaciones de la tasa
de empleo a tiempo completo estimamos el siguiente modelo:
D(FTEMPL) = a DL(PIB) + b DUMINIC + d DUMRECU + c + e,
donde D(FTEMPL) y DL(PIB) tienen los significados ya mencionados. a; b; c; d; son
parámetros a estimar y e es una variable aleatoria. El modelo dice que las variaciones
semestrales de la tasa de empleo a tiempo completo resultan de un efecto de corto
plazo del nivel de actividad y de una tendencia adicional, que puede concebirse como
el ajuste lento de la tasa de empleo a tiempo completo a las condiciones del contexto
56
Gráfico 6. Cociente entre la tasa de ocupacióna tiempo completo y el PIB (1990: = 1)
1.1
1.0
0.9
0.8
0.7
0.680 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00
(definidas principalmente, a comienzos de los años noventa, por la apreciación
cambiaria y la apertura comercial).
La estimación se hizo sobre series semestrales, con datos del período que va de
1991:1 a 2004:1. DUMINIC es una variable dummy, con valor 1 entre 1991:1 y
1996:1 y 0 en el resto del período, que es introducida para captar la magnitud y
significación de la tendencia a la contracción del empleo a tiempo completo del
primer quinquenio de la convertibilidad12. DUMRECU es una dummy con valor 1
entre el semestre 2002:2 y el semestre 2004:1 y 0 el resto del período, que capta la
tendencia adicional en el período de recuperación reciente.
La estimación por m.c.o. resulta:
Los coeficientes son significativos al 3% y la constante no es significativa. El
coeficiente de la tasa de variación del PIB es 0,19. Un incremento de 10% del PIB
aporta 1,9 puntos porcentuales de aumento de la tasa de empleo a tiempo completo.
En adición al efecto de corto plazo de la variación del nivel de actividad, los
coeficientes de DUMINIC ( - 0,64) y DUMRECU (0,62) describen las tendencias (de la
tasa de empleo a tiempo completo) adicionales a las establecidas por la tasa de
variación del PIB.
Esa tendencia adicional es negativa en la primera fase de la convertibilidad. Esta
es la tendencia autónoma a la caída del empleo a tiempo completo resultante de la
adaptación gradual al contexto de precios relativos de los años noventa.
La globalización y el desarrollo nacional
57
12 Ver Damil, Frenkel y Mauricio (2002)
Por el contrario, la tendencia adicional resulta positiva en el período de
recuperación reciente13.
En este último período representa un crecimiento autónomo anual de la tasa de empleo
a tiempo completo de algo más de 1,20 puntos porcentuales de la población urbana total.
En el período de recuperación reciente, el incremento semestral de la tasa de empleo a
tiempo completo se explica bien con la ecuación D(FTEMPL) = 0,19 * DL(PIB)*100 + 0,62,
(tomando en cuenta que DUMINIC = 0 en este período). Por ejemplo, si el producto se
incrementa 8% en un año, la variación de la tasa de empleo a tiempo completo se estima
en aproximadamente 0,19*8 +1,24 = 2,76 puntos porcentuales.
La tendencia autónoma es negativa en el primer quinquenio de la convertibilidad y
positiva en la recuperación reciente. Durante esta recuperación, el modelo describe bien un
comportamiento del empleo a tiempo completo más dinámico que el experimentado
durante la convertibilidad, en cualquiera de sus subperíodos.
Bajo el supuesto de estabilidad de la función, puede proyectarse la contribución del
crecimiento del PIB ( a través de la tasa de empleo a tiempo completo sin planes) a la caída
de la tasa de desempleo. Un incremento del PIB de 10% en determinado período daría
lugar a que la tasa de empleo a tiempo completo se incrementara en 0,19*10 + 1,86 =
3,76 puntos porcentuales de la población urbana total. Considerando una tasa de actividad
de 46%, ese incremento de la tasa de empleo a tiempo completo equivaldría a algo más
de 8 puntos porcentuales de la población activa.
Con el fin de completar la descripción de los indicadores agregados de utilización de la
mano de obra cabe considerar la evolución del subempleo involuntario. Ya hemos indicado
que esa variable tiene un comportamiento contracíclico, de modo que se correlaciona
negativamente con el empleo de tiempo completo. Nuestras estimaciones con datos de la
década de los noventa indican que la tasa de subempleo involuntario tiende a caer
58
13 En Damill, Frenkel y Maurizio (2002) presentamos estimaciones econométricas de este modelo realizadas sobre el período 1980-2001:1, algunasde las cuales resumimos brevemente en esta nota. Las ecuaciones allí estimadas para los años noventa asumen la forma: d log FTEMPL = a dlog YR + l Dpost96 + b,donde la variable dependiente no es la tasa de variación del número de ocupaciones de tiempo completo, sino la tasa de cambio de FTEMPL, quea su vez es igual a la tasa de variación del número de personas ocupadas a tiempo completo (dlog N) menos la tasa de crecimiento poblacional(dlog POB):dlog FTEMPL = dlog N – dlog POB.
Por lo tanto, el coeficiente b estimado refleja el efecto negativo conjunto, sobre FTEMPL, del ajuste del empleo al nuevo contexto, por una parte,y el crecimiento de la población, por otra.La variable Dpost96 es una variable dummy cuyo propósito es captar una modificación de la demanda de trabajo posterior a 1996. Esta variableasume un valor cero hasta 1996:2, e igual a 1 para todos los semestres siguientes.Las estimaciones econométricas de ecuaciones de esta forma mostraron los siguientes resultados para los años noventa. En primer lugar, laelasticidad a resultó positiva y significativamente distinta de cero. La estimación arrojó un valor de aproximadamente 0,6. Esta elasticidad implicaque la tasa de empleo a tiempo completo tendía a crecer (caer) 1 p.p. por cada 6% de crecimiento (contracción) del PIB. La elasticidad-productodel empleo a tiempo completo en los años noventa resultó mayor que la correspondiente a los años ochenta. El parámetro b estimado resultó también significativamente distinto de cero y negativo. La estimación cuantitativa implicó una tendencia a lacontracción de la tasa de empleo a tiempo completo de 1,44 p.p. por año, en el período 1991-96, que puede interpretarse como la tendenciaautónoma a la caída del empleo a tiempo completo – a producto constante - resultante de la adaptación gradual al contexto de precios relativosde los años noventa.Otro resultado importante es el relativo a Dpost96. El coeficiente estimado de esta dummy resultó positivo y de un valor absoluto muy semejanteal del estimador de b. Esto significa que la tendencia contractiva autónoma b se hizo nula en el período posterior a 1996.
(aumentar) 0,2 p.p. por cada 1 p.p. de aumento (caída) de la tasa de empleo a tiempo
completo. De modo que el aumento (caída) del empleo total resultante de un aumento
(caída) del empleo a tiempo completo es menor que este último. Naturalmente, las
variaciones del empleo total resultan de agregar las variaciones del empleo a tiempo
completo y el subempleo involuntario.
3.5 La contracción del empleo según sectores productivos en los años noventa
El empleo de tiempo completo por sector productivo
Acabamos de examinar los indicadores agregados de empleo generados a partir de la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) nacional. La principal área urbana del país, que
comprende la Ciudad de Buenos Aires y las jurisdicciones circundantes, configurando el
Gran Buenos Aires (GBA), representa alrededor de 37% de la población urbana total. En
esta sección nos basaremos en este subconjunto de la muestra para analizar la evolución
de la ocupación en forma más desagregada.
Se ha argumentado más arriba que es posible identificar, en los años noventa, una clara
tendencia a la contracción de la relación entre las ocupaciones de tiempo completo y la
población. El cuadro 3, que se incluye enseguida, presenta esa misma relación, por sectores
de actividad, para el GBA14. Las cifras incluyen el comienzo y el final del período de
vigencia del régimen de convertibilidad, así como los máximos y mínimos dentro del mismo,
y la diferencia entre las puntas del período (en la columna de la derecha).
Hemos indicado que la apertura comercial y la apreciación cambiaria tuvieron relevancia
a la hora de explicar el ajuste contractivo del empleo en los años noventa, como resultado
de su impacto negativo sobre los sectores que producen bienes comercializables. En efecto,
el cuadro confirma que la seria reducción de la tasa de ocupación de tiempo completo
verificada en las manufacturas explica en gran medida el comportamiento que se observa
en el agregado. Los otros dos sectores con una participación relevante en el número de
ocupaciones de tiempo completo (comercio y otros servicios) presentan también cifras
negativas pero mucho menores. Más precisamente, en el período que va hasta el primer
semestre de 2001, la contracción en los empleos de este tipo en las actividades industriales
habría explicado, por sí sola, una reducción del número de puestos de trabajo de tiempo
completo equivalente a la contracción total del empleo a tiempo completo. El colapso de
la actividad en el segundo semestre de 2001 indujo, en cambio, una contracción de
distribución sectorial más uniforme, lo que tiende a reducir en algo la participación de las
manufacturas en la contracción total del empleo, en la comparación entre las puntas del
período.
Por otra parte, si se examina la evolución de los puestos de trabajo de tiempo completo
La globalización y el desarrollo nacional
59
14 La definición de las ocupaciones de tiempo completo que se emplea en esta sección es más restrictiva que la utilizada previamente, puestoque excluye a los subocupados voluntarios. Por otro lado, cabe señalar que las cifras del Gran Buenos Aires se asemejan estrechamente a lasnacionales. Por ejemplo, la variación de FTEMPL fue de –1.86 p.p. entre 1990:1 y 2000:2 para el GBA (según se observa en el cuadro), en tantoque alcanzó a –1.8 p.p. en el plano nacional.
por categorías, se constata que perdieron terreno especialmente los trabajadores hombres
y jefes de hogar, que constituyen el tipo de ocupación tradicionalmente predominante en
el sector manufacturero15.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.
Dado el peso decisivo de las manufacturas en la evolución de FTEMPL cabe examinar el
empleo en este sector en mayor profundidad, según se hace a ocontínuación.
La ocupación en el sector industrial
La Encuesta de Empresas Industriales que el INDEC publica mensualmente suministra
información adicional sobre las manufacturas. La misma tiene alcance nacional y
comprende alrededor de 1300 firmas que emplean más de 10 trabajadores. En el gráfico
7 se representan las series de volumen físico de la producción, horas trabajadas y número
de personas ocupadas a lo largo de la década pasada, según surgen de ese relevamiento.
Fuente: INDEC.
La evolución del empleo industrial puede explicarse con un modelo que se asemeja al
que describe el comportamiento del empleo total, presentado más arriba16. En este caso
60
15 Damill, Frenkel y Maurizio, op.cit.
Gráfico 7. Empleo y producto en las manufacturas(1993 = 100)
120
110
100
90
80
70
6090 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01
(*) volumen físico de la producción(**) En número de trabajadores(***) Horas totales trabajadas por período
Producto (*) Empleo (**) Horas trabajadas (***)
estimamos el efecto de las nuevas condiciones de apertura y apreciación cambiaria
específicamente sobre el empleo en la industria manufacturera, a partir de una función de
demanda de empleo industrial de la siguiente forma:
d log Nind = a d log (PIB) + s,
donde Nind (ocupación en la industria) es definida alternativamente como el número de
trabajadores empleados (Npers) o como el total de horas trabajadas (Nhoras); PIB
representa el volumen físico de la producción, en tanto que a es la elasticidad empleo-
producción y s representa el ajuste gradual del empleo de la manufactura a las condiciones
vigentes desde el principio de la década de los noventa. Las estimaciones econométricas de
ecuaciones de la forma presentada, realizadas con datos de periodicidad trimestral, para el
período 1990:0-2001:1, arrojaron los siguientes resultados.
La estimación de s resultó significativa y de aproximadamente –1% (trimestral),
lo que implica una tendencia autónoma a la contracción del empleo industrial algo
mayor al 4% anual. Esa tendencia contractiva es de valor absoluto mayor a la
estimada para el empleo a tiempo completo total en el mismo período. Esto es
congruente con las hipótesis que predice un mayor efecto contractivo en el sector
de bienes comerciables.
En segundo término, a diferencia de lo observado en el empleo total a tiempo
completo, la tendencia contractiva no desaparece en la segunda mitad de la
década, sino que persiste hasta el final del período.
En tercer lugar, la estimación de la elasticidad empleo-producción industrial es
significativa y positiva. Al igual que el empleo a tiempo completo total, la
ocupación en la manufactura varía en el corto plazo con el nivel de actividad. Con
el empleo medido en número de trabajadores ocupados se estiman elasticidades
de entre 0,14 y 0,16. Cuando se lo mide en número de horas trabajadas se estiman
elasticidades de entre 0,55 y 0,59.
La importante diferencia entre las elasticidades en las estimaciones con personas
ocupadas y horas trabajadas indica una conducta de “labor hoarding”.
3.6 La evolución de los ingresos medios en los noventa17
La generación de empleo y el comportamiento de la desocupación, que hemos
examinado en este capítulo, son variables decisivas para entender la evolución de las
remuneraciones obtenidas por el conjunto de la población. En esta sección nos ocuparemos
inicialmente de la evolución de los ingresos medios de la población en los años noventa,
para enfocar luego su distribución.
La globalización y el desarrollo nacional
61
17 Los datos de ingresos de esta sección, y los cuadros que caracterizan su distribución, incluidos en la sección 3.8, corresponden a la EPH para elGran Buenos Aires.
El gráfico 8 presenta la evolución del ingreso real medio por trabajador ocupado y por
integrante de la población activa desde el primer semestre de 1991 hasta octubre de 2002.
Ambas series siguen trayectorias procíclicas. En el período de expansión de comienzos de
la década el ingreso promedio de los trabajadores ocupados creció un 22% (alcanzando un
máximo en 1994:1), mientras que el de la población activa aumentaba en 19%. A partir
de allí ambas series presentan declinaciones y alcanzan mínimos locales en 1996:2.
Entonces comienza un segundo ciclo, cuya fase expansiva se extiende hasta 1998:2. Sin
embargo, ninguna de las series recupera el valor máximo precedente. Posteriormente, los
ingresos de trabajadores y activos comienzan a declinar en forma persistente hasta finales
del período contemplado en la ilustración. En octubre de 2001, antes de la salida de la
convertibilidad, el nivel del ingreso superaba al vigente a comienzos de la serie en 7% en
el caso de los ocupados, mientras que registraba una pérdida de 6% para los activos,
encontrándose ambos niveles claramente por debajo del pico de 1994:1. Ello muestra que
sólo al principio de la década se produjo un incremento importante en las remuneraciones
reales, explicado fundamentalmente por la estabilidad de precios y el crecimiento
económico experimentado en esos años. Entre las puntas de la serie las remuneraciones
disminuyeron en 30% en el caso de los ocupados, y 38% en el de los activos.
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
La creciente brecha entre las dos series del gráfico refleja el impacto del aumento de la
tasa de desempleo en el Gran Buenos Aires a partir de 1993, y especialmente desde 1995:1
en adelante. En ese momento el ingreso medio de la población activa presenta una aguda
contracción. La declinación del desempleo entre fines de 1996 y 1998 contribuye a explicar
cierta disminución posterior de esa brecha, pero la misma vuelve a revertirse luego, en la fase
subsiguiente de incremento sostenido en los índices de desocupación. Mientras que el ingreso
medio de los activos equivalía, al comienzo del decenio, a 93% del obtenido por el conjunto
de los trabajadores, dicho porcentaje había bajado a 82% hacia el final del lapso en estudio.
Estos hechos revisten suma importancia a la hora de explicar la tendencia de los
62
900
800
700
600
500
400
30091 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
22%
19%7%
-6%
-29%
-38%
Activos
Ocupados
Efecto desempleo
Gráfico 8. Ingreso real mediode los trabajadores ocupados y de los individuos activos
(en pesos constantes de mayo de 1998)
ingresos que obtienen los hogares. A ocontínuación se muestra gráficamente la dinámica
del ingreso per cápita familiar en el período.
En el gráfico se observan fases de crecimiento y disminución similares a las mencionadas
anteriormente. El ingreso per cápita registra un incremento del 23% hasta 1994:1 para
luego caer fuertemente hasta el primer semestre de 1996. La recuperación parcial que se
verificó posteriormente se detiene en el año 1998. A partir de allí, siguiendo la tendencia
verificada en los ingresos laborales, la serie experimenta una fuerte caída hasta el final del
período. Luego del incremento de los primeros años, hacia el final del régimen de caja de
conversión el ingreso medio había retornado a su nivel inicial. Por su parte, el rebrote
inflacionario de comienzos de 2002 implicó una pérdida adicional en el ingreso medio del
orden del 30%.
Se concluye, entonces, que el contexto macroeconómico desfavorable y su correlato en
el pobre dinamismo del mercado de trabajo -con bajo nivel de demanda laboral,
precariedad en el empleo y crecientes niveles de desocupación- se tradujo en una fuerte
caída de las remuneraciones desde 1994, reforzada más tarde por el incremento en los
precios que siguió al abandono del régimen instaurado en 1991.
Cabe destacar, en particular, el papel del creciente nivel de desempleo sobre la
generación de ingresos en los hogares. La fuerte caída del ingreso medio de la población
activa entre las puntas del período está determinada por el comportamiento de las
remuneraciones de los ocupados y también por la evolución del nivel de desempleo. Este
último tiene un impacto directo sobre la generación de los ingresos de los activos por
cuanto aquella persona que se encuentra desocupada probablemente no registre ningún
ingreso. Sin embargo, adicionalmente, los altos niveles de desocupación verificados a lo
largo de toda la década tuvieron también un significativo impacto negativo, indirecto, sobre
los salarios de la población efectivamente ocupada, lo que se revela en una alta elasticidad
negativa de las remuneraciones al desempleo, según se examina en la sección siguiente.
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
La globalización y el desarrollo nacional
63
400
350
300
250
20091 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
23%
1%
-31%
Gráfico 9. Ingreso per cápita familiar real(en pesos constantes de mayo)
3.7 Remuneraciones y desempleo
En esta sección analizamos los ingresos de los trabajadores ocupados considerando la
gravitación del desempleo. La desocupación tiene un impacto directo y obvio sobre el
ingreso medio de la población activa; pero también afecta a las remuneraciones de los
ocupados. Varios esquemas teóricos, como el modelo “insider-outsider” de determinación
de salarios, el argumento de “salarios de eficiencia” y la determinación del salario como
resultante de la negociación entre sindicatos y empresas, pueden explicar la existencia de
una elasticidad negativa de las remuneraciones reales al desempleo. Esta relación suele
denominarse “curva de salarios” (“wage curve”). A ocontínuación estimamos esa relación
para el mercado laboral argentino en los años noventa.
La curva de remuneraciones en los noventa
Estimamos ecuaciones de remuneraciones utilizando microdatos extraídos de las
Encuestas de Hogares en el período 1990:1-1998:2, a partir de datos individuales relativos
a 11 centros urbanos relevados por la EPH.
La ecuación de remuneraciones estimada asume la siguiente forma:
donde w designa al ingreso de los trabajadores en términos reales y Ur a las tasas de
desempleo en los diferentes centros urbanos, en logaritmos. Los términos x, r y s
corresponden a variables de control. “x” es un vector de características de los trabajadores
(género, educación, tipo de ocupación y edad al cuadrado como proxies de los retornos de
la experiencia); “r” y “s” son vectores de variables dummy (regionales y por sector,
respectivamente). El grupo de control está integrado por los asalariados de tiempo
completo en el sector manufacturero, hombres, residentes en el GBA y con educación
primaria completa. Finalmente, duminic es una variable dummy cuyos valores son uno entre
1990:1 y 1992:2, y cero desde entonces en adelante. La misma capta el efecto inicial del
plan de convertibilidad sobre el ingreso real de los trabajadores.
Dado que las tasas de desempleo varían según región y a lo largo del tiempo, el
coeficiente estimado para dicha tasa puede ser interpretado como la elasticidad-desempleo
de las remuneraciones a lo largo del tiempo y por región.
El desempleo puede afectar a los ingresos totales a través de dos canales. Por una parte,
reduce el número de horas trabajadas; por otra, puede incidir negativamente en las
remuneraciones horarias.
64
ln w = ∂(x, Ur, r, s, duminic)
Así, hemos estimado la elasticidad desempleo de éstas últimas, y también del ingreso
total. Además estimamos una ecuación que hace depender a las horas trabajadas (en
logaritmos) de las mismas variables explicativas, con el propósito de distinguir el efecto de
las remuneraciones horarias (efecto precio) del que tienen las horas trabajadas (efecto
cantidad) sobre el ingreso total. Realizamos estimaciones separadas para los asalariados de
tiempo completo y para todos los ocupados. Encontramos que, si bien la tasa de
desempleo gravita negativamente en las remuneraciones por hora en todos los casos, solo
incide en el número de horas trabajadas cuando se trata de los trabajadores
involuntariamente subocupados. Este efecto se verifica desde el primer semestre de 1993.
Presentamos a ocontínuación las estimaciones de la elasticidad-desempleo de las
remuneraciones horarias. Las correspondientes a las horas trabajadas y al ingreso total
serán presentadas luego, y sólo para el grupo constituido por los subocupados
involuntarios18.
La variable explicativa en la ecuación de remuneraciones fue definida alternativamente
como la tasa de desempleo en sentido estricto o como la suma de la misma con la tasa de
subocupación involuntaria. En todas las estimaciones se empleó el método de mínimos
cuadrados ordinarios. Los coeficientes estimados para las variables de control fueron muy
significativos en la mayor parte de los casos y resultan muy similares a los obtenidos para
la función estadística de ingresos estimada sobre todo el período. Los hemos omitido en los
cuadros que siguen.
Cuadro 4
Elasticidad-desempleo de las remuneraciones reales por hora
La globalización y el desarrollo nacional
65
18 Las elasticidades-desempleo de las remuneraciones reales obtenidas son muy similares a las estimadas para los Estados Unidos, por ejemplo.Para más detalles, puede verse Blanchflower y Oswald.
Cuadro 5
Elasticidad de las remuneraciones reales por hora en relación con la suma
de las tasas de desempleo y de subocupación
En todas las estimaciones los coeficientes de las variables explicativas son muy
significativos y tienen el signo esperado (los estadísticos t se encuentran entre paréntesis
bajo el estimador). Por lo tanto, no se rechaza la hipótesis de una elasticidad-desempleo
negativa del ingreso. Por otra parte, el coeficiente de la variable duminic es significativo y
positivo, lo que indica que la elasticidad remuneraciones-desempleo resultó menor al inicio
del período, cuando el desempleo aún no estaba incrementándose.
Las elasticidades estimadas son menores para los asalariados de tiempo completo
que para el resto de los ocupados. Su valor alcanza a –0,095 para ese agrupamiento,
mientras que se eleva a –0,102 para el conjunto de los trabajadores ocupados en su
totalidad.
Esto indica que el grupo constituido por los no asalariados y los subocupados
involuntarios enfrentó una flexibilidad algo mayor en sus remuneraciones. Mientras que un
aumento de 10 por ciento de la tasa de desempleo da lugar a una caída de 0,95% en las
remuneraciones horarias de los asalariados de tiempo completo, la baja asciende a 1,02%
para los ocupados en general.
Nótese que la tasa de subocupación involuntaria tiene un efecto negativo
adicional sobre el ingreso. Como se observa en el cuadro 5, las elasticidades estimadas
adicionando esa tasa al desempleo resultan de –0,133 para los asalariados de tiempo
completo y de –0,15 para los ocupados en general, respectivamente.
Examinemos ahora las elasticidades estimadas para los subocupados involuntarios.
Las variables explicativas son las mismas, pero duminic fue suprimida debido al período
considerado en este caso.
66
Cuadro 6
Elasticidad-desempleo de las remuneraciones reales
y de las horas trabajadas de los subocupados
El cuadro muestra que el aumento de la tasa de desempleo afectó a este grupo de
manera negativa por dos vías: a través de la reducción de las remuneraciones por hora, por
una parte, y de una caída en las horas trabajadas, por otra. Un aumento de 10% en la tasa
de desempleo da lugar a una contracción de 1,15% en los ingresos horarios, así como a
una reducción de 1,35% en la cantidad de horas trabajadas. En consecuencia, la baja del
ingreso total de los subocupados involuntarios resultante alcanza a 2,5%.
Finalmente, estimamos la curva de remuneraciones para los asalariados de tiempo
completo de manera separada para cada uno de los centros urbanos contemplados en la
muestra, a fin de establecer si las elasticidades estimadas reflejan primariamente el efecto de
las variaciones del desempleo a través del tiempo, o bien entre regiones. Las variables de
control utilizadas fueron las mismas que anteriormente y los coeficientes estimados resultaron
significativos en casi todos los casos. El cuadro 7 presenta las elasticidades estimadas para cada
núcleo urbano.
Puede constatarse que las elasticidades-desempleo de las remuneraciones reales fueron
negativas y significativas, con las únicas excepciones de Santa Cruz y Tucumán, lo que indica
que los coeficientes estimados con anterioridad reflejan básicamente el efecto del desempleo
a lo largo del tiempo. Las tasas de desempleo aumentaron marcadamente durante los años
noventa en todos los centros urbanos. Cuando la ecuación es estimada para toda la muestra
sin incluir las dummies por región las elasticidades resultantes son aún significativas, pero
resultan menores que cuando se consideran los efectos fijos.
La globalización y el desarrollo nacional
67
Cuadro 7
Estimaciones de las elasticidades por región
La curva de remuneraciones en la fase de recuperación
En la sección precedente hemos analizado la relación entre los salarios y la tasa de
desempleo en el período de convertibilidad. En esta sección aplicamos una metodología
68
semejante para examinar la fase recuperación reciente basándonos en información
proveniente de las encuestas de la EPH contínua realizadas en 2003 y el primer semestre de
2004. Al igual que en el caso anterior, las estimaciones no rechazan la asociación entre las
variaciones de los salarios y el desempleo. En este caso, los incrementos de salarios reales se
asocian con la reducción de las tasas de desempleo.
La relación entre los cambios en los salarios y las tasas de desempleo se examina
en sus dimensiones temporal y geográfica. La dispersión regional de los aumentos salariales
y la concomitante evolución diferencial de las tasas de desempleo en el período enriquecen
la información disponible para testar la hipótesis.
El modelo estimado es similar el de la sección precedente. Supone que el salario
del trabajador i depende de las características individuales (de la región en que trabaja, la
educación que posee, el sector a que pertenece su actividad, el tamaño de la empresa, el
sexo, la edad) y de la tasa de desempleo de la región de pertenencia en el momento en que
fue recogida la información. La presencia de las variables dummy regionales en las
estimaciones recoge los efectos fijos de diferencias interregionales en los niveles salariales.
Además de las estimaciones para todo el país, realizamos estimaciones en cada
una de las regiones. En estas estimaciones las variables de control son la educación, el
sector, el tamaño de empresa, el sexo y la edad.
Realizamos estimaciones por separado en los casos de trabajadores registrados y
no registrados. Además, presentamos estimaciones correspondientes a otras categorías de
trabajadores (por ejemplo, cuenta propia) para mostrar que la evolución de sus ingresos
también estuvo asociada con los indicadores de cambios en el mercado de trabajo.
La tabla siguiente muestra las elasticidades estimadas en el caso de los
trabajadores registrados, para todo el país y cada una de las regiones. Las elasticidades son
significativas al 1%, a menos que se indique otra cosa.
Cuadro 8
Elasticidades desempleo. Registrados
La globalización y el desarrollo nacional
69
Todas las elasticidades regionales estimadas son altamente significativas en el caso de
los trabajadores registrados. Para el conjunto de trabajadores registrados la elasticidad
estimada es – 0,34, altamente significativa. Esta elasticidad implica que una caída de 10%
en la tasa de desempleo (por ejemplo, una contracción de 1,5 puntos porcentuales de la
población activa, si la tasa de desempleo es 15%) implica un aumento de salario de 3,4%.
La tabla siguiente muestra los resultados de las estimaciones para los trabajadores
no registrados.
Cuadro 9
Elasticidades desempleo. No Registrados
En el caso de los trabajadores no registrados, las elasticidades son significativas para
todo el país y en las regiones, con la excepción de NOA y Pampeana. Esto es congruente
con que en estas dos últimas regiones las variaciones estimadas de salarios en los no
registrados resultan muy pequeñas.
3.8 El comportamiento de la distribución del ingreso en los noventa
La evolución de la distribución del ingreso puede ilustrarse mediante el índice de Gini,
que nos brinda una medida sintética de cómo los cambios en las remuneraciones promedio
se distribuyeron al interior de la población.
Como se observa en el gráfico 10, el índice de Gini para los individuos activos, al igual
que el estimado para los trabajadores ocupados, presenta una tendencia creciente
prácticamente a lo largo de todo el período considerado, hasta la crisis.
El indicador de desigualdad para los activos muestra una muy breve fase inicial de
relativa estabilidad que se extiende hasta el segundo semestre de 1992. A partir de
70
entonces se produce un salto ascendente hasta el primer semestre de 1997, período en el
cual se registra el primer máximo local. Luego de una breve caída en la segunda mitad de
ese año (que de todos modos se ubica bien por encima de los valores observados al inicio
del período) la serie retoma una tendencia ascendente hasta el primer semestre de 2002,
en donde el Gini registra un valor de 0,585. En octubre de ese mismo año dicho indicador,
si bien era levemente menor que el experimentado en mayo (0,574), presentaba un
incremento de 11 p.p. con respecto al de comienzos de la serie.
La desigualdad dentro de la población activa ha estado afectada no sólo por la equidad
distributiva entre los ocupados sino por la distribución de los episodios de desempleo a
través de la población en su conjunto. La primera fase de crecimiento de la desigualdad se
correspondió con una tendencia alcista del desempleo, que alcanzó en 1995:1 a 20% de
la población activa del GBA (nivel superado sólo en el primer semestre de 2002). Sin
embargo, en el período que va de 1995 a 1997, con una tasa de desempleo en declinación,
ambas variables se mueven de manera diferente. A pesar de que el desempleo se atenúa,
el índice de Gini sigue elevándose, lo que se debe al aumento de la desigualdad entre los
trabajadores ocupados, según se describirá posteriormente.
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
Por su parte, el deterioro inicial en la equidad distributiva entre los miembros de la
población activa se explica por la fuerte redistribución de los ingresos a favor del decil de
ingreso más elevado, fenómeno que se verificó desde el comienzo de la instauración del
régimen de convertibilidad, pero que se profundizó desde 1994 y que luego tomó un
nuevo impulso desde el año 2000, tal como lo muestra el cuadro 10.
Puede verse que el primer decil de la población activa tiene un ingreso nulo desde 1998.
Ello se debe a que la tasa de desempleo se ubicaba largamente por sobre el 10%, y cuando
una persona incluida en la muestra está desocupada, constituye una observación con
remuneración nula.
La globalización y el desarrollo nacional
71
Gráfico 10. Indices de Gini para la población activay para los ocupados
23%
1%
-31%
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.3591 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Activo
Ocupado
Cuadro 10
Distribución del ingreso de la población activa por deciles
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
La disminución del índice de Gini en el último semestre de 2002 interrumpe la tendencia
creciente verificada en forma sostenida desde 1991. Ello se debe a la caída de la tasa de
desocupación, al comienzo de la reactivación económica, lo que impactó positivamente en
los deciles más bajos. En particular, son los deciles segundo y tercero los que experimentan
un incremento en su participación en el ingreso, en desmedro de los deciles medios, dado
que los dos estratos de mayores remuneraciones mantienen participaciones prácticamente
inalteradas. Entre puntas de la serie se observa un fuerte deterioro de la equidad
distributiva entre los miembros de la población activa: mientras el 50% más pobre captaba
en 1991 el 20% de los ingresos, su participación había caído a 12% en el segundo
semestre de 2002. Por el contrario, el último decil pasa de concentrar el 35% del ingreso
total a recibir el 42%, entre los extremos del período.
Puesto que la desigualdad entre los activos es afectada por lo sucedido entre los
trabajadores ocupados, en el gráfico 10 se muestra el Gini estimado para estos últimos. La
serie presenta un comportamiento fluctuante, pero en torno a un nivel estable entre 1991
y el primer semestre de 1995. A partir de entonces, dicho indicador presenta una tendencia
creciente hasta fines del año 2002, momento en el cual el índice de Gini registraba un valor
de 0,49. Esto equivale a un incremento de 17% sobre su nivel de comienzos del régimen
de caja de conversión.
72
Es importante destacar que la fase expansiva inicial del producto, que tuvo un efecto
benéfico sobre el empleo y también sobre las remuneraciones reales de la población
ocupada, sólo logró mantener el nivel de desigualdad distributiva existente al comienzo de
la convertibilidad. Luego, en la fase de caída de los ingresos medios, la distribución de los
mismos empeoró fuertemente.
La mayor regresividad de la distribución del ingreso entre los ocupados verificada desde
1994 se explica, tal como lo muestra el cuadro 11, por la fuerte concentración que
favoreció al decil de mayores remuneraciones. La participación de este grupo en el ingreso
alcanzó a 38% en 2002:2, al tiempo que la del 50% de los trabajadores ocupados de
menores remuneraciones se ubicaba en 18%. Nuevamente, el único decil que presenta un
aumento significativo en su participación en el ingreso total entre los extremos del período
considerado es el superior. Todos los demás experimentaron retrocesos, excepto el decil
noveno, que presentó también un aumento pero de pequeña magnitud.
Cuadro 11
Distribución por deciles de ingreso de la población ocupada
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
Estos indicadores permiten constatar que el empeoramiento en la equidad distributiva
entre los miembros de la población activa no sólo se explica por el fuerte incremento en la
La globalización y el desarrollo nacional
73
tasa de desempleo sino también por la concentración de ingresos entre los ocupados. La
relación entre el ingreso del décimo y el del primer decil casi se duplica entre los extremos
del período: mientras que en 1991 el 10% de la población ocupada de mayores
remuneraciones obtenía alrededor de 16 veces más que la población más pobre, en 2002
dicha relación se había elevado a casi 30 veces.
Ambos factores contribuyen, a su vez, a explicar el desmejoramiento en la distribución
según hogares. El análisis de la evolución de los ingresos de los hogares proporciona la
perspectiva más apropiada para el estudio de la distribución del ingreso total. En efecto, al
examinar las unidades familiares se adquiere una mejor perspectiva del grado de bienestar
que puede alcanzar la población, más precisa que la permitida por el estudio de los
individuos. El examen de las desigualdades en la distribución del ingreso con eje en los
hogares involucra diversos determinantes, como las diferencias en la incidencia del
desempleo en distintos grupos de hogares, o las relativas a las tasas de participación, las
horas trabajadas y los rendimientos que los individuos obtienen por su esfuerzo laboral19.
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
Como muestra el gráfico 11, y de manera congruente con lo acontecido entre los
individuos activos, pueden identificarse dos fases en el período analizado. La desigualdad
en la distribución del ingreso según hogares fluctuó en torno a un nivel estable hasta 1994.
En tanto el índice de Gini era de 0,465 en el primer semestre de 1991, resultó levemente
menor en la primera mitad de 1994, cuando alcanzó un valor de 0,451. A partir de
entonces se verifica una tendencia claramente ascendente, que lleva a un registro de 0,539
al concluir el lapso considerado. Es decir, se observa un aumento de alrededor de 16% en
el indicador, desde el inicio de la década.
Sin embargo, este desmejoramiento en la equidad es de menor magnitud que el
registrado entre los individuos activos, tal como puede constatarse comparando los cuadros
11 y 13.
74
19 En Damill, Frenkel y Maurizio (2002) se utilizan otras metodologías (por ejemplo, microsimulaciones) que confirman que el incremento deldesempleo resultó el factor principal del empeoramiento de la distribución del ingreso en los años noventa.
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Gráfico 11. Indice de Gini para los hogaressegún ingresos per cápita por hogar
0.58
0.56
0.54
0.52
0.50
0.48
0.46
0.44
0.42
El cuadro 12 muestra una leve mejora en la equidad distributiva según deciles de
hogares entre 1991 y 1994. El 50% de los hogares de menores ingresos per capita recibía
19,34% del ingreso total en 1991; esa participación había subido a 19,8% en 1994. Por
su parte, para el 80% de los hogares de menores ingresos esos porcentajes fueron de 47,7
y 48,7, respectivamente, en los mismos momentos. La contrapartida fue, naturalmente,
una pequeña reducción de la participación del 20% de los hogares de mayor ingreso per
capita entre ambos años. Esa redistribución favoreció a todos los grupos restantes. Por su
parte, el cociente entre el ingreso del décimo y el primer decil declinó de 23,6 a 22,5.
Cuadro 12
Distribución del ingreso de los hogares
(por deciles según el ingreso per cápita del hogar)
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
El cuadro también muestra que, por el contrario, la distribución del ingreso según
hogares empeoró considerablemente a partir de 1994. Se produjo entonces un intenso
proceso de concentración que favoreció exclusivamente al decil de mayores
remuneraciones por miembro. Este grupo recibía 39% de los ingresos totales a fines de
2002, cifra que se ubica cuatro puntos porcentuales por sobre la registrada al comienzo de
la década. En el momento más agudo de la crisis, en 2002:1, el ingreso de este grupo llegó
a ser equivalente a 98 veces el obtenido por el primer decil de hogares, para luego
descender a 47 veces en la última observación incluida en el cuadro. Esta caída se explica,
La globalización y el desarrollo nacional
75
a su vez, por el leve incremento en el porcentaje de ingreso obtenido por el decil de
población más pobre.
Por último, el cuadro 13 permite tener una idea más precisa de la importancia que el
incremento del desempleo tuvo sobre la desigualdad distributiva según hogares en los años
noventa. Se observa que los episodios de desocupación se distribuyeron muy
desigualmente entre deciles. Mientras que en el primer decil la tasa de desocupación entre
1991:1 y 2002:1 más que duplicó su valor, en el caso del decil de mayores ingresos
prácticamente no se vio afectada.
Por otro lado, en el segundo semestre de 2000, por ejemplo, el 5% de los jefes de
hogares no pobres se encontraban desocupados, mientras que esta situación alcanzaba a
casi 20% de los jefes de familias pobres.
La desocupación afecta directa e indirectamente el nivel de pobreza de la población: por
un lado, disminuyendo los ingresos medios familiares a partir de la caída en el número de
perceptores dentro del hogar; por otro, dado el efecto diferencial entre deciles, impacta
negativamente sobre la equidad distributiva y por esa vía, sobre los niveles de pobreza.
Cuadro 13
Tasa de desocupación por deciles de ingreso per cápita familiar
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
A su vez, como ha sido comentado previamente, la mayor desocupación no sólo genera
una disminución en los ingresos a raíz de la pérdida de perceptores, sino que
indirectamente induce también una caída de los salarios de la población ocupada (reflejada
en una elasticidad negativa de las remuneraciones reales al desempleo).
76
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78
La globalización y el desarrollo nacional
79
80
DOS MODELOS PARA ANALIZAR EL IMPACTO
DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS
Bill Gibson
Universidad de Vermont, Estados Unidos.
La globalización y el desarrollo nacional
79
Resumen: El presente trabajo analiza dos modelos de crecimiento con el fin de simular
la macroeconomía de posguerra en el caso de la Argentina. Los modelos estructuralista y
neoclásico están basados en una matriz de contabilidad social, y luego calibrados sobre un
período de 50 años. El modelo estándar parece haber funcionado bien hasta la década de
1970. A partir de entonces, es necesario un marco en relación a la demanda para examinar
las razones que hicieron colapsar la economía argentina. Posteriormente, se presenta un
mercado laboral más complejo para estudiar la distribución del ingreso vinculada al mismo.
1. Introducción
La coherencia de las políticas necesita un foco macroeconómico. La transición a la
apertura requiere la implementación de una serie de medidas que podrían operar sobre
distintos propósitos y conllevar a un modelo subóptimo de distribución, a mayores niveles
de pobreza y a un ingreso deficientemente distribuido. Dentro del contexto de la
globalización, un régimen de políticas exitoso hace hincapié tanto en la acumulación de
capital humano como de capital físico. Este trabajo analiza la implementación de
metodologías e indicadores para examinar el impacto de las políticas económicas, en
particular, sobre el mercado laboral. El objetivo del presente análisis es comparar dos
enfoques para comprender la historia económica de posguerra de Argentina. El primero es
el modelo de crecimiento estándar de Solow (1956). El segundo enfoque planteado es un
macro-modelo estructuralista dinámico con un mercado laboral bastante complejo. Ambos
están calibrados sobre la misma base de datos. Se observa que el modelo estructuralista
tiene mayor alcance para examinar las causas de la crisis argentina y esto es particularmente
evidente, al complementarlo con una explicación detallada del mercado laboral.
El estudio está organizado de la siguiente manera: la sección dos incluye una breve
reseña sobre la crisis argentina. La tercera sección describe los resultados del modelo de
crecimiento estándar calibrado sobre la base de la trayectoria de crecimiento de posguerra.
La cuarta sección presenta más información sobre el aspecto de la demanda, cuyo modelo
se realizó como un proceso estocástico. La quinta sección describe el mercado laboral. La
sexta compara los resultados del modelo estándar complementado. La séptima trata de la
crisis argentina más reciente y la penúltima sección analiza la coherencia de las políticas
laborales y económicas. La última sección propone algunas observaciones finales. La matriz
de contabilidad social en base a la cual está calibrado el modelo se presenta en forma de
apéndice1.
Versión de Agosto de 2005
Palabras y frases claves: política, modelos computables de equilibrio general (CGEs, por sus siglasen ingles), matriz de contabilidad social (SAM, por sus siglas en inglés).Elaborado para el taller “Entre la globalización y el desarrollo nacional: Hacia una mayorcoherencia entre las políticas económicas y laborales”, Buenos Aires, 8 y 9 de agosto de 2005.Gracias a Diane Flaherty y Alan Cibils por sus comentarios sobre la versión anterior del presentetrabajo. © 2005 Bill Gibson
La globalización y el desarrollo nacional
81
1Los datos y los resultados detallados de las simulaciones de los modelos están disponibles en www.uvm.edu/~wgibson.
2. GENERALIDADES
Antes del milagro chileno, existía Argentina2. Guiado por la sabiduría recibida de las
políticas de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI, por sus siglas en inglés) y de
gestión de la demanda keynesiana, el período inmediatamente posterior a la posguerra
trajo aparejados 30 años de crecimiento sostenido. Como lo indica la Tabla 1, el PIB real
crecía un promedio de 3,3 por ciento al año y la inflación era moderada3. Sin embargo,
parece que la fiesta terminó a mediados de la década de 1970. Junto con la mayoría del
resto de los países del mundo, Argentina abandonó la ISI y comenzó a abrir su economía,
como lo indica el índice de apertura de la Tabla 1. No obstante, con frecuencia se plantea
que la reforma macro-política no fue proporcional. Se desconoció gran parte del
“Consenso de Washington” pues el gobierno mantenía políticas del pasado. Ya era
incontenible el conflicto inherente, que había comenzado a finales de la década de 1970,
entre la agresiva gestión macroeconómica pro-crecimiento, alineada con los criterios
keynesianos tradicionales y una supuesta orientación pro-comercial hacia el exterior
(Saxton, 2003). Hacia fines de la década siguiente, la inflación alcanzó su pico más alto y
superó el 3.000 por ciento. Posteriormente, el índice del tipo de cambio real cayó en picada
desde un promedio de 1,16 en la década de 1980, como lo indica la Tabla 1, hasta 0,52 en
la década de 1990.
A pesar del la rápida valorización real, la cuenta corriente mejoró durante los años de
crisis debido a la caída de las importaciones. La economía se contrajo un 1,9 por ciento
promedio entre 1980 y 1989, como puede verse en la tabla.
Se había realizado un primer intento de liberación bajo la dictadura militar (1976 –
1983) pero en forma incompleta. Menem llegó al poder en 1989 a través de una campaña
con retórica populista (con la promesa de incrementar los sueldos, llevar a cabo una
revolución productiva, etc.) No obstante, en 1991, el gobierno de Menem comenzó a
realizar reformas profundas para alinear la economía más estrechamente al “Consenso de
Washington” y modificó radicalmente el mandato electoral. Como resultado, la inflación
disminuyó drásticamente, según se observa en la tabla.
Las políticas de Menem estabilizaron la economía, restauraron los índices de crecimiento
positivo y restablecieron el equilibrio fiscal. La recuperación se basó en el renovado acceso
a capitales extranjeros que cubrieron el déficit de ahorro interno. Fue un período de auge
de las inversiones, que se vieron fortalecidas por la confianza y la credibilidad en el régimen,
compartidas a nivel internacional. Las deudas, interna y externa, aumentaron
significativamente.
En 1990, comenzó un ambicioso proceso de privatización con el objetivo de reducir la
creciente deuda pública. Sin duda, el ingreso resultante de las privatizaciones fue de gran
ayuda y la deuda argentina no aumentó entre los años 1989 y 1993 (MECON, 2004).
Durante la década de 1990, se vendió la mayor parte de las empresas estatales (SOEs, por
82
2 Esta sección está ampliamente inspirada en Lovinksy y Gibson (2005).3 Los datos son de Heston et al. (2004) y de Marquetti (2004).
sus siglas en inglés) y creció el desempleo (Chisari et al., 1999). Tras la privatización de la
seguridad social en 1994, el déficit fiscal se convirtió en la norma y se plantea que la
explosión de la deuda pública tuvo sus raíces en la campaña de privatización (Baker y
Weisbrot, 2002). Los pagos de los intereses comenzaron a dominar el presupuesto público.
El proceso de liberalización estuvo acompañado de un régimen de convertibilidad
monetario en 1991, el “Plan de Convertibilidad”, que estableció la paridad uno a uno,
entre el peso y el dólar estadounidense (Galiani et al., 2003; Damill et al., 2002). Además
de establecer un tipo de cambio fijo entre el peso y el dólar, la legislación también prohibió
MODELOS ORIENTADOS A LAS POLÍTICAS
Tabla 1. Indicadores macroeconómicos
Fuente: Damill et al., 2002; MECON, 2004.
1. Programa de estabilización vigente 1990:4-1991:1. 2. Plan de convertibilidad vigente 1992:2-1994:4. 3. Porcentaje de cambio. 4. Pesos por dólares estadounidenses. 5. Salario promedio en dólares estadounidenses constantes. 6. Porcentaje. 7. Exportaciones más importaciones/PIB.
La globalización y el desarrollo nacional
83
las emisiones que no estuvieran respaldadas por la moneda estadounidense. La idea era
que la salida de capitales forzaría la reducción del gasto público y tendría efectos
contraccionistas sobre la economía (Fanelli y Damill, 2004).
A principios de la década de 1990, la absorción interna creció drásticamente en la
participación en el PIB. A la expansión de cinco años que comenzó en 1990, le siguió una
recesión en 1995; ésta fue el resultado del contagio de la crisis del peso mexicano, conocida
como la “crisis tequila”. Argentina se encontraba en segundo lugar únicamente con
respecto a México en términos de entrada de capitales y, por lo tanto, era vulnerable. Un
segundo shock externo se materializó en el tercer trimestre del año 1998 con las crisis
financieras de Asia y Rusia. Transcurrido dicho período, el crecimiento no se reanudó sino
hasta el segundo trimestre de 2002.
Como consecuencia de los shocks externos y de la privatización de la seguridad social,
la deuda comenzó a crecer rápidamente una vez más (Cibils et al., 2002). Con un tipo de
cambio sobrevaluado, las exportaciones argentinas fueron cada vez menos competitivas y
las importaciones crecieron abruptamente. El déficit comercial empeoró en 1999 cuando
devaluó Brasil, el principal socio comercial regional de Argentina (Stiglitz, 2002). El FMI
proporcionó financiamiento de emergencia hasta septiembre de 2001, pero, a partir de
entonces, se rehusó a seguir suministrándolo porque declaró que había una constante falta
de reforma fiscal (Mussa, 2002).
Fue severo el costo que se pagó para acorralar la inflación de la década de 1980. El
anclaje del sistema de precios de principios de la década de 1990 fue el tipo de cambio real
rápidamente valorizado, lo que multiplicó la vulnerabilidad de la economía ante los shocks
externos (Damill et al., 2002). La campaña de privatización había sido útil para atraer
divisas; además, el país se benefició con el importante apoyo al sector público que recibió
del FMI. Los flujos brutos que provenían de las diferentes fuentes –el Banco Mundial, el FMI
y el Banco Interamericano de Desarrollo– alcanzaron un promedio de USD 2,2 mil millones
por trimestre entre 1995 y 2000. La entrada de capitales en el sector público superó su
pasivo expresado en dólares. El tipo de cambio sobrevaluado estimuló las importaciones y
preparó el terreno para una masiva salida de capitales, mientras tanto el sector privado
animadamente obtenía préstamos en dólares contratados por el gobierno a una tasa
reducida.
Parte del problema residió en el "éxito” de la campaña de privatización, ya que se
liquidaron las empresas estatales de Argentina consideradas como los más grandes
monopolios naturales integrados verticalmente que regulan los servicios públicos
(electricidad, agua y cloacas y las comunicaciones), las materias primas (minerales, petróleo
y gas) y los sistemas de transporte y bancarios (Galiani et al., 2003). Hubo un cambio de
opinión que se inclinó en contra de la propiedad en manos del gobierno: a medida que
disminuía el apoyo fiscal a las empresas públicas, el descontento de los usuarios de los
servicios estatales favorecía cada vez más las privatizaciones (Cibils et al., 2002). El empleo
84
en el sector público (federal, provincial y municipal) cayó de 5,1 millones en 1991 a
aproximadamente un millón en 2000. Por otro lado, el empleo en el sector privado subió
de 8,1 millones en 1991 hasta alcanzar más de 12 millones en el año 2000.
La economía se acercó más estrechamente al perfil del "Consenso de Washington" y el paso
siguiente sería abandonar por completo la regulación de la demanda. La transición fue caótica pero la
pérdida de empleos se mantuvo al mínimo. No obstante, la sobrevaluación del tipo de cambio debido
al "Plan de Convertibilidad” provocó una disminución de las inversiones extranjeras y el sector privado
nunca logró cubrirlas. A pesar del creciente desempleo, básicamente, desde principios de la década de
1980, no hubo una tendencia en la participación del gasto público en el PIB.
El déficit comercial avanzaba en forma procíclica y alcanzó el superávit sólo en los años
de recesión en 1995 y 2000 – 2001. Los servicios financieros netos sufrían un déficit
estructural y el de la cuenta corriente promediaba el 3,6 por ciento del PIB entre los años
1993 y 2000. Los pagos de los intereses netos en la balanza de pagos crecieron
regularmente a lo largo del período de convertibilidad y hasta 1998. Excepto en los años
de recesión, las entradas de capitales excedieron el déficit de la cuenta corriente durante la
mayor parte de la década de 1990, lo que permitió cierta acumulación de reservas. Esto
implicó una rápida acumulación de deuda externa y, para el año 1999, los pagos de los
intereses netos superaban el 100 por ciento de las exportaciones totales. Sin embargo,
después de 1998, las entradas de capitales comenzaron a declinar y dejaron el terreno
preparado para la estrepitosa crisis financiera de los años 2001 – 2002, ya que se aceleró
la fuga de capitales y los bancos empezaron a no cumplir sus obligaciones.
Por otro lado, las inversiones exhiben una creciente tendencia de participación en el PIB
desde principios de la década de 1980. Como se menciona más arriba, el financiamiento
era principalmente externo. A medida que el desempleo agotaba el ahorro interno, se
incrementaba el ahorro externo pues era necesario para cubrir la brecha. El sector público
sólo logró empeorar el problema al aumentar la participación de las NFSP (necesidades de
financiamiento del sector público) en el PBI, de menos del uno por ciento a principios de la
década de 1990 a cerca del 5 por ciento en 1999, en gran medida debido a los crecientes
pagos de intereses (Damill et al., 2002, Tabla 4a). A fines de la década de 1990, ya era obvio
que el plan y el régimen de convertibilidad no funcionaban y contribuían a la inestabilidad
provocada por el peso sobrevaluado. Aumentó el costo de los préstamos externos porque
la mayoría de los prestamistas tenían en claro que darle dinero a Argentina era una
propuesta peligrosa (como, en realidad, resultó ser).
La devaluación de la moneda en 2002, que sobrevino tras el incumplimiento de pago de
los préstamos a finales de 2001, se implementó de un modo que empeoró significativamente
el daño hecho a la economía (Stiglitz, 2002). En diciembre de 2001, tras una corrida, se
impusieron restricciones rigurosas sobre las extracciones de dinero en efectivo de las cuentas
bancarias y, posteriormente, en enero de 2002, se congelaron y reprogramaron todos los
depósitos bancarios a plazo fijo.
La globalización y el desarrollo nacional
85
Estas cuentas fueron pesificadas a un tipo de cambio ficticiamente alto (como se
comprobó más tarde). A la flotación posterior del peso en febrero de 2002, le siguió una
rápida caída del valor del mismo. Esto a su vez borró de un plumazo los ahorros de gran
parte de la clase media. El desempleo creció drásticamente como resultado del shock
exterior. El PIB cayó un 20 por ciento entre 1999 y 2002, pero la recuperación comenzó el
segundo trimestre de 2002. En 2003, el panorama era más alentador. Las exportaciones
subieron un 17 por ciento los primeros siete meses del año 2003, gracias a las mejores
condiciones comerciales previstas para los productos agrícolas básicos. Las importaciones
crecieron un 41 por ciento los primeros siete meses después de haber caído un 56 por
ciento en 2002. El índice oficial de desempleo cayó a menos del 16 por ciento a fines de
20034.
¿Por qué sufrió Argentina las múltiples crisis de las décadas de 1980 y 1990? ¿Pueden
los modelos de crecimiento ayudar a comprender el porqué de lo ocurrido? Repasemos los
hechos interpretados tal como los tenemos. La economía funcionó correctamente durante
tres décadas o durante la primera fase de su desarrollo de posguerra para luego
tambalearse durante dos, o la segunda fase. La macro-política cambió de rumbo: de la
regulación de la demanda en la primera fase pasó a las políticas fragmentarias del
"Consenso de Washington" en la segunda. Hubo dos características importantes del
"Consenso de Washington" que no se adoptaron: un tipo de cambio competitivo y las
NFSP incluidas en el 3 por ciento del PIB. Aquellos que están a favor del enfoque del
Consenso podrán argumentar acertadamente que este no funcionó en Argentina, porque
no se implementó en su totalidad. Una macro-política inapropiada combinada con shocks
externos, que luego se combinan para producir la debacle argentina. Sin duda, este es un
razonamiento atractivo y razonable, ¿pero es realmente lo que ocurrió? Para responder esta
pregunta, vamos a observar la calibración del modelo de crecimiento para ver si logra
arrojar algo de luz sobre esta incógnita.
3. EL MODELO ESTÁNDAR
Es probable que la capacidad de modelación adecuada del marco de crecimiento
estándar se vea sobrepasada por los recientes hechos catastróficos de Argentina (Solow,
1956; Barro y Sala-i-Martin, 2004). Esta sección utiliza simulaciones numéricas para
demostrar que, una vez complementado con la información adicional sobre el aspecto de
la demanda, el modelo estándar puede arrojar información clave sobre la severa recesión
que experimentó Argentina a finales de la década de 1980 y principios de la de 1990.
86
4 El dato oficial de desempleo es sólo parcialmente correcto. Para mejorar la imagen, el gobierno decidió incluir a aquellos que recibían pagos detransferencias, como no desocupados. Si dicho beneficio no se toma en cuenta, los cálculos oficiales definen un desempleo del 16.2% actual,superior a 20% a fines de 2003.
TABLA 2.
Parámetros de calibración para el modelo de Solow
El modelo estándar es ampliamente conocido. Hay un capital homogéneo, una función
de producción Cobb-Douglas total, y la productividad marginal determina la distribución
del producto. La inversión se coloca en función del ahorro en este marco. El modelo es fácil
de simular; son muy pocos los parámetros requeridos como lo indica la Tabla 2. El
crecimiento de la fuerza laboral, n, se toma como dado en forma exógena a un 1,54 por
ciento en promedio (WDI, 2004). La participación del empleo 1 – _ en el período de
posguerra de Argentina es, en promedio, de alrededor del 41,5 por ciento (Marquetti,
2004) y se muestra en la matriz de contabilidad social del apéndice. La depreciación
también está calculada al 4 por ciento en base a los datos del capital accionario de
Marquetti (2004).
La tasa de ahorro, s, se utiliza para calibrar el modelo en forma dinámica. Es una
participación de ganancias constante y, a su vez, éstas se calculan como producción menos
los pagos de mano de obra y de factores externos _X. Se calcula que la participación de
estos últimos es de alrededor del 4 por ciento del total. La tasa de ahorro de las ganancias
de los pagos de los factores externos es s* y podría ser superior a 1, pero por ahora la
subsumimos dentro de la tasa de ahorro general utilizada para calibrar el modelo.
La tasa de variación técnica continúa apenas por debajo del 1 por ciento. Sin embargo,
como la función de producción es Cobb-Douglas no debemos preocuparnos por el tipo de
variación técnica (Barro y Sala-i-Martin, 2004). La función de producción se puede utilizar
para calcular el capital accionario inicial. Tomando la tasa salarial base a nivel unidad, la
fuerza laboral L se lee directamente de la SAM base. Al conocer las participaciones de
producto y factores (también de la SAM base), resolvemos el nivel de capital accionario.
Esto da como resultado un ratio producto-capital de 2,3.
Ahora, calibramos el modelo dinámicamente mediante la variación de la tasa de ahorro
hasta que la trayectoria dinámica del mismo replique los datos históricos. Una tasa de
ahorro de 0,4 o de 40 por ciento de las ganancias produjo la concordancia que muestra la
Figura 1. Es evidente que se trata de una “concordancia óptima” determinada
subjetivamente. Una participación del empleo (1 – _) más alta incrementaría la tasa de
La globalización y el desarrollo nacional
87
ahorro requerida para producir esta concordancia; lo mismo sucedería con una mayor
participación de insumos importados o de depreciación. Por otro lado, una tasa de
crecimiento de la productividad superior, Ø, reduciría el ahorro requerido o permitiría
mayores importaciones, o una más alta participación del empleo. En consecuencia, la
Figura 1, es un una solución intermedia combinada de teoría simple e información histórica.
Sin duda, el modelo estándar es de pleno empleo; por ello, la tasa salarial real, w, se
ajusta en forma endógena. A lo largo del período simulado, ésta aumentó alrededor de un
1,7 por ciento, al igual que el crecimiento de la productividad de la mano de obra y,
concuerda en líneas generales con los datos proporcionados por Marquetti (2004). La
descomposición del crecimiento se indica en la Tabla 3 con la participación del empleo
determinada por la SAM base. El análisis del crecimiento “funcionó”, aproximadamente,
porque los cálculos se realizaron con variaciones discretas. Todos estos son cálculos
razonables.5
FIGURA 1. Modelo de Solow, s = 0,4
[Leyendas del gráfico: PIB real (Paridad de poder de compra 1985, encadenado),
Modelo de Solow, Real]
Tabla 3. Análisis del crecimiento
Tasas de crecimiento
Producción 3,29
menos trabajo 1,54
menos capital 3,30
= productividad 0,78
. _ = 0,545
88
5 Argentina carece de una serie consistente de distribución funcional del ingreso. Los datos existentes son muy incompletos, aunque recientementeha habido intentos por crear una serie tal. Una participación del empleo del 41,5 por ciento es muy alta de acuerdo con los pocos datos ciertos queposeemos correspondientes al período posterior a 1976. La participación del empleo en los ingresos alcanzó un pico de alrededor del 44 por cientoa mediados de la década de 1970, pero desde entonces ha declinado en forma constante. Esta característica aún no se ha incorporado en el modelo.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
01940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Rea
lGD
P(1
985
PPP,
chai
ned
) Solow model
Actual
El modelo es, sin duda, muy sensible al parámetro de ahorro, s. La Figura 2 muestra la
trayectoria de Solow para s = 0,3. En ciertos aspectos este parámetro se ajusta mejor, ya
que se puede decir que en la trayectoria de Solow se captura la experiencia general de
crecimiento. En realidad, de acuerdo con este parámetro se sugiere que no hubo ninguna
crisis real; la tasa de crecimiento en 1 simplemente sobrestima una tasa de crecimiento que
fue sustentable. En lugar de ser del 3,3 por ciento, es sólo del 2,7 por ciento. En
consecuencia, la crisis no requiere más comentario o explicación que el que requiere el
desarrollo expuesto precedentemente para el período que se extiende desde la década de
1960 hasta mediados de la década de 1980.
Para ser exactos, no hay nada incorrecto en esta conclusión. Sin embargo, nótese
en qué gran medida el modelo se ajusta a la primera fase de la Figura 1. La R2 para el
período completo es 0,869, mientras que para los primeros 30 años de la Figura 1, la R2
es 0,9946.
Si aceptamos la Figura 1 como simulación (counterfactual) para medir el costo de
la crisis, es evidente que éste ha sido muy alto. Si se lo mide respecto del PIB del año 2000,
se perdieron alrededor de 5 años adicionales; respecto del PIB de 1950, la pérdida se
multiplica más de 17 veces. De no haber existido esta crisis, el producto por cada trabajador
hubiera sido un 38 por ciento más alto en el año 2000. Visto de este modo, el costo social
producto de la mala administración es abrumador.
FIGURA 2. Modelo de Solow, s = 0:3
[Leyendas del gráfico: PIB real (Paridad de poder de compra 1985, encadenado),
Modelo de Solow (s = 0.3), Real]
Aunque resulte extraño, en este análisis no se halla el estado de equilibrio. En la Figura
1 la tasa de crecimiento del PIB es simplemente un promedio, y si el modelo se extendiera,
cambiaría. No hay duda acerca de la existencia de un estado de equilibrio respecto de este
modelo; la cuestión radica en determinar si afecta de algún modo directo las conclusiones
La globalización y el desarrollo nacional
89
6 Sin embargo, para el período de 50 años la concordancia con s = 0,4 es mucho peor, con una R2 = 0,291.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
01940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Rea
lGD
P(1
985
PPP,
chai
ned
) Solow model (s= 0,3)
Actual
que hemos sacado hasta el momento. Las Figuras 1 y 2 cubren un período de 50 años, el
cual para el Modelo de Solow sólo constituye un “mediano plazo”. Si extendemos la
simulación de la economía por un período adicional de 90 años, se produce una
convergencia aproximada de la tasa de crecimiento de un 3,25 por ciento,
independientemente de cuál sea la tasa de ahorro.
La Figura 3 muestra cómo las dos versiones del modelo estándar, con diferentes tasas
de ahorro respectivamente, convergen hacia un equilibrio similar (aunque no exactamente
igual). Concretamente, para el año 2030 no se puede distinguir una economía de la otra.
Deducimos que a los efectos prácticos, el largo plazo es altamente irrelevante. La utilidad
de comprender las economías reales reside en la capacidad de rastrear datos en un
“mediano plazo” de 50 años. Las dificultades del rastreo con el modelo se presentan
mucho antes de que se alcance el estado de equilibrio.
El modelo estándar, con s = 0,4, tiene concordancia de datos para las primeras tres
décadas, pero ignora algunas características fundamentales de la economía que se dan con
posterioridad a 1980. La economía real es sustancialmente desviada de su potencial
mediante una serie de shocks sobre los parámetros fundamentales del modelo. En el caso
del modelo estándar, dichos parámetros incluyen la tasa de ahorro, la productividad de los
factores o alguno de los demás parámetros que se indican en la Tabla 2. No es obvio cuál
de ellos es responsable. Siempre podemos ajustar la tasa de ahorro para obligar al modelo
a rastrear los datos reales, como se muestra en la Figura 4.
Este análisis sugiere que el problema de la economía argentina simplemente lo
constituyeron fluctuaciones desordenadas de la tasa de ahorro de un 40 a un 70 por
ciento del total de las ganancias. Durante la década de 1980 (y la última parte de la de
1990) la tasa de ahorro tuvo que haber descendido a cero para producir una declinación
en el producto modelado.
Nuevamente, no hay nada esencialmente erróneo en este análisis, al menos a
priori, y las variaciones en otros parámetros bien podrían producir una concordancia
mayor. Sin embargo, tal como está, el modelo puede no convencer a los formuladores
de políticas debido a que carece de realismo, lo que se ha denominado el “duck test”
(Gibson, 2003) (método de comparación analógica). Además, el marco no brinda
sugerencias importantes acerca de qué puede haber funcionado mal en la economía
argentina. En realidad, parece no haber relación con el análisis anterior7.
90
7 Con cada variación de la tasa de ahorro, la economía avanza hacia un estado de equilibrio completamente diferente. Debido a que los datossugieren que el producto continuará fluctuando, es bastante evidente que el nivel de capital por hombre hacia el cual converge la economía noes más que azaroso. Es sabido que en el estado de equilibrio la tasa de crecimiento del producto es independiente de las fluctuaciones de la tasade ahorro (aunque no de la tasa de variación técnica); por ello, prácticamente no vale la pena la crítica.
FIGURA 3. Tasa de crecimiento del producto en el modelo estándar
FIGURA 4. Rastreo de los datos en el modelo estándar
[Leyendas del gráfico: PIB real (Paridad de poder de compra 1985, encadenado), s = 0.4
s = 0 s = 0.7 s = 0]
4. HACIA UN MARCO MÁS REALISTA
Buscamos que los modelos sean realistas por varias razones. La primera de ellas,
mencionada más arriba, es que resulta más sencillo convencer a los formuladores de
políticas de que los impactos del modelo en la economía representan de manera muy cabal
los impactos en la economía real. Generalmente en toda sub-disciplina científica, se busca
el realismo en los modelos de simulación y éstos son creíbles sobre esa base, ya sea que
consideremos tormentas, explosiones nucleares o multiplicaciones proteínicas simuladas
(Gibson, 2003). Es estrictamente necesario acatar principios fundamentales (hasta cierto
punto), pero insuficiente para resultar convincente. Para que un modelo provoque un
cambio en el desarrollo de políticas, se debe parecer a la economía que modela.
La globalización y el desarrollo nacional
91
s=0,3
s=0,4
0.038
0.036
0.034
0.032
0.030
0.028
0.026
0.024
0.022
0.020
1940 1970 2000 2030 2060 2090
s=0,4 s=0
s=0,7 s=0
1940 1950 1960 1970 1990 20001980 20102000
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Rea
lGD
P(1
985
PPP,
chai
ned
)
Existe otra razón más sutil y que no siempre se hace evidente. Incorporar estratos de
realidad en un modelo puede hacer que éste se comporte de maneras sorprendentes, las
cuales pueden expandir nuestra comprensión del proceso subyacente. Los modelos que se
asientan sobre principios básicos también pueden comportarse del mismo modo, pero es
más frecuente que aumenten nuestro conocimiento de dichos principios mismos antes que
del objeto empírico. En esta sección se muestra de qué modo un modelo más realista puede
sugerir hipótesis de las causas de los desequilibrios macroeconómicos que comenzaron en
la década de 1980 y persistieron hasta mediados de la década de 1990.
Continuamos empleando el modelo estándar descrito anteriormente, pero como un
parámetro cierto de comparación; un modelo que describe lo que podría haber sucedido si
no hubieran intervenido otros hechos. En esencia, el argumento es que el modelo enfocado
desde la demanda debe mantenerse al nivel de la capacidad de producción. Si la utilización
de la capacidad es insuficiente, la demanda de inversiones caerá y esto tendrá
consecuencias negativas para la economía en su conjunto. Este enfoque es tan
ampliamente conocido como lo es el modelo estándar descrito anteriormente. La novedad
y el detalle potencialmente interesante no es el modelo en sí mismo, sino lo que podemos
aprender al hacer concordar el modelo y rastrear los datos, tal como hicimos anteriormente
al cambiar la tasa de ahorro.
Debido a la gran cantidad de variaciones del modelo desde el aspecto de la demanda, será
pertinente especificar con precisión nuestro objetivo. En términos generales, se trata de un
modelo dinámico de un sector, calibrado en función de la misma SAM descrita anteriormente8.
Al igual que todos los modelos impulsados por la demanda, el ahorro se ajusta a una función de
inversión independiente.
La tasa de crecimiento del capital accionario, g, está dada por (4.1)
g = f(u, re)
donde u es la utilización de la capacidad y re es la tasa de ganancia futura esperada
para las inversiones nuevas. Ambos derivados parciales, fu y fre son positivos.9
La utilización de la capacidad, u, está dada por la tasa del producto X respecto del
producto de la capacidad Q (4.2)
u = X/Q
El producto de la capacidad está dado por la misma función de producción empleada
en el Modelo de Solow. Es en este punto donde los dos modelos convergen en uno. Se
92
8 Gibson y van Seventer (2000) comparan un CGE multisectorial estructuralista con una versión neoclásica, calibrados con la misma base de datospara Sudáfrica.9 El modelo de simulación emplea una versión lineal de f : g =_0 + _1u + _2re, donde _0, _ 1 y _ 2 son constantes de calibración. El término _0 esuna ordenada en el origen, designada para capturar el efecto de la tasa de interés y otras variables exógenas. El término _1 es similar al aceleradory suele dársele una interpretación simple; por ejemplo, cuando la utilización de la capacidad es alta, hay un estímulo para mayor inversión y viceversa.Sin embargo, aun con gran utilización de la capacidad, la tasa de ganancia esperada debe validar el impulso a la inversión. La fortaleza de larespuesta de la inversión respecto de las ganancias está dada por la constante _2.
presume que los productores calculan el nivel de Q empleando el modelo estándar. El
producto de la capacidad es, entonces, congruente con el capital accionario disponible y la
oferta de trabajo. La demanda laboral asociada con Q es nocional, por supuesto; el empleo
real se determina de acuerdo con el nivel de demanda actual.
La tasa de ganancia esperada se define como la tasa de ganancia del último período
más un término de error aleatorio
donde _ ~ N(0, _2). La varianza _2 del término de error determina la volatilidad de la
inversión y, en consecuencia, la demanda total en la economía del modelo.
El equilibrio ahorro-inversión está dado por:
(πX + J)(1- tπ)s + Sg + S* = p(I + Ig)donde π son las ganancias por unidad de producto, J son los pagos internos de intereses
sobre la deuda del estado, tπ es la tasa impositiva directa a los “ricos”, definidos como
receptores de ganancias, y s es la propensión al ahorro derivado de las ganancias como se
mencionó anteriormente10. Sólo los receptores de ganancias ahorran como se refleja en la
SAM. Los dos términos siguientes son el estado y el ahorro externo, respectivamente, y a
la derecha se encuentra el valor nominal de la inversión total, dividida en la SAM entre
privada, I, y estatal Ig. El precio, p, puede entonces expresarse así:
p = (1 + _)(wl + _)donde _ es el sobreprecio dado y fijo, w es la tasa salarial, l es el coeficiente laboral
directo y _ son los pagos de los factores externos, como se indicó anteriormente. El
equilibrio fiscal para la SAM está dado por
pG + Sg + wg + J + eJ* = (πX + J) tπ + (wlX + wg)twdonde G son los gastos estatales reales corrientes, Sg es el ahorro del sector público en
la cuenta corriente, e es el tipo de cambio nominal y J* son los pagos de intereses externos.
Los dos términos de la derecha son los ingresos fiscales provenientes de ganancias y
salarios respectivamente.
El primero es el ingreso proveniente de los impuestos a las ganancias a la tasa tp y el
segundo es sobre el salario, a la tasa tw. La masa salarial es la suma de los salarios del sector
privado, calculada como el producto de la tasa salarial, w; el coeficiente laboral directo, l;
y el nivel del producto. Los salarios estatales nominales son wg.
La globalización y el desarrollo nacional
93
10 Obviamente, esto es más realista para un país como Argentina que para los países más avanzados e industrializados.
r e= rt-1+Et
La balanza externa es
pE + S* = e [p*( _ X + M) + J*]donde E son las exportaciones y S* es el ahorro externo. Los pagos de los factores
externos, _ X; importaciones, M; y los pagos externos de intereses están a la derecha. Aquí,
p* es el precio externo de las importaciones.
El paso siguiente consiste en normalizar el equilibrio ahorro-inversión de acuerdo con el
valor bruto de producción, Y = pX. Defínase la razón NFSP, _, como
y, del mismo modo, el ahorro externo:
Queda claro que este modelo impulsado por la demanda es más complejo que el modelo
estándar solo, pero aún no está claro que sea mejor. El modelo estándar se enfoca en el
crecimiento de factor, en tanto que la característica central del modelo impulsado por la demanda
es que los agentes crean las expectativas sobre la base de cómo funciona la economía real
comparada con su potencial según lo determinado por el modelo estándar mismo.
5. EL MERCADO LABORAL
El mercado laboral en el modelo calibrado es bastante común. El salario en la SAM base
se toma como la unidad y los salarios nominales cambian de acuerdo con el exceso de
oferta de mano de obra. La oferta de mano de obra es la misma que en el modelo Solow
precedente, es decir, que crece al índice histórico observado. La demanda de mano de obra
depende de la producción y del coeficiente de empleo, l, que cambia de acuerdo con un
índice determinado exógenamente de aumento de productividad, l, ó
lt = lt - 1(1 - lt).El crecimiento de la productividad de la mano de obra depende, a su vez, inversamente,
del exceso de oferta de mano de obra, U, con una elasticidad de e
lt = l0Uet.De esta manera, el desempleo bajo induce un crecimiento de productividad de la mano
de obra. Asimismo, el modelo impide que el desempleo se torne negativo11.
El índice de salario nominal se ajusta de acuerdo con
wt/wt-1 = 1 + q Ut-1 .Ut
94
11 Si una corrida fuera a producir un índice de desempleo negativo, se podría interpretar como satisfecho por inmigración de los países vecinos.
p= plg-Sg
Y
p*=S*
Y .
MODELOS ORIENTADOS A LA POLÍTICA
Tabla 4. Parámetros de calibración para el modelo impulsado por demanda
Por lo tanto, siendo el índice de desempleo constante, el índice salarial aumenta a tasa
q. Si cae el índice de desempleo, el salario aumenta aún pero a un ritmo más lento. La
política monetaria influye sobre 0, pero no en el modelo.
Los valores de los parámetros claves del modelo aparecen en la Tabla 4.
6. SIMULACIÓN DEL MODELO
La hipótesis es que este marco es más realista que el modelo estándar solo y calibrarlo
según los datos históricos permitirá comprender la debacle argentina. Procedemos de la
siguiente manera. Los dos parámetros claves de esta expresión de equilibrio, p* y p,
permiten el ingreso al modelo de shocks extranjero y fiscal. En una corrida inicial del
modelo, permitiremos que estos dos parámetros crezcan a sus índices históricos observados
promedio a lo largo del período de cincuenta años. Linearizamos la función f y tomando
en cuenta la ecuación 4.1 generamos un proceso estocástico para u12.
La Figura 5 muestra los resultados de una corrida del modelo impulsado por la demanda
calibrado, con gasto del gobierno, incluyendo los pagos de interés, las exportaciones e
importaciones tomadas con índice de crecimiento constante, histórico, desde 1950 a 2000.
El R2 de la corrida de este modelo es 0,872.
La globalización y el desarrollo nacional
95
12 Ver el anexo si se desean mayores detalles.
Según se señala más arriba, el modelo estándar se aplica correctamente siguiendo los
datos concretos hasta 1980, pero falla progresivamente a partir de entonces. El
componente aleatorio de la función de inversión impulsada por la demanda hace que se
mueva más en forma errática y supuestamente más realista. La volatilidad del componente
aleatorio se fija en forma exógena, y diferentes corridas producen diferentes
aproximaciones. La corrida de la figura es característica de la conducta del modelo, y es
bastante típica de los resultados que produce. Repetidas corridas del modelo confirman que
no diverge, por lo menos para las corridas de 70 años o menos.
El modelo impulsado por la demanda funciona adecuadamente en cuanto a estimar la
dirección de la economía concreta hasta 1980, aunque no tan bien como el modelo estándar de
la primera fase. A partir de allí, se desarrolla un sesgo, y el modelo impulsado por la demanda
también predice en exceso los datos reales, si bien en forma no tan incorrecta como el estándar.
El R2 del modelo estándar, con una tasa de ahorro de 0,3, es sólo marginalmente más bajo,
0,869, que el del modelo impulsado por la demanda, 0,872, y uno difícilmente podría ser
culpado por pensar que todo el esfuerzo extra simplemente no justifica la pequeña mejora.
Una importante diferencia se halla en la curvatura de la dirección en el más largo plazo.
FIGURA 5. Modelo impulsado por la demanda calibrado
FIGURA 6. Modelo impulsado por la demanda con p* histórica
96
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Actual
Extrapolando del punto final, el modelo estándar predice una mejora sostenida, en
tanto que el modelo impulsado por demanda predice un crecimiento más lento.
La principal ventaja del modelo impulsado por la demanda, derivada de su complejidad,
es que se puede usar para el análisis. Cuando reemplazamos la p* histórica real en el
modelo impulsado por demanda a fin de ver cuánto influye el sector externo sobre la
economía, encontramos que la varianza de la dirección estimada aumenta
significativamente en comparación con la Figura 5.
FIGURA 7. Modelo calibrado con datos históricos para p y p*
La Figura 6 sugiere que los shocks externos fueron un factor que impulsó la economía,
especialmente después de 1990, ya que el modelo calibrado se hunde dramáticamente. El
tipo de cambio sobrevaluado afectó las importaciones mucho más que las exportaciones.
Esto provocó un colapso del PIB que la simulación de valor de la tendencia ignora. De
manera similar en 1980, el patrón se revierte, y el shock de ahorro externo produce una
contracción, en tanto que la economía real experimenta una reactivación.
La hipótesis importante que se puede extraer de la Figura 6 es que la política fiscal fue
estabilizante a lo largo de la mayor parte de la historia argentina, con la excepción bastante
llamativa de fines de la década de 1980 y comienzos de la de 1990. Los datos sugieren que
durante la década de 1950, los cambios en p compensan los shocks positivos del sector
externo. Luego, nuevamente en la década de 1960, cuando los shocks del sector externo
fueron negativos, la política fiscal nuevamente fue estabilizante.
A mediados de 1970, la política fiscal parece ser neutra, pero se torna desestabilizante
a fines de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980. Al decir “desestabilizante”
en este periodo, simplemente queremos decir que la política del gobierno empujó
demasiado la economía en la dirección en que necesitaba que avanzara, realizando una
corrección excesiva. Lo mismo se aplica en forma magnificada desde fines de la década de
1980 hasta comienzos de la de 1990. La economía se hubiera expandido sobre la base del
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sector externo, sin embargo, una política fiscal de contracción la hizo descender.
Para investigar esta hipótesis, considere la Figura 7. Allí reemplazamos el ratio tendencial de
PSBR (requisitos de financiamiento del sector público, según su sigla en inglés), p, con la serie
histórica13.
Este ajuste, si bien es mejor, (R2 = 0,89) es aún imperfecto. La primera conclusión debe
ser que, en realidad, el desempeño macroeconómico incluye otros factores además de los
shocks fiscales y externos. No sólo se modela estocásticamente la inversión, sino que la
conducta del consumidor es controlada por tasas de ahorro constante. Corriendo el modelo
repetidamente, vemos que, en la década de 1960, el modelo siempre predice en exceso la
real y, en la década de 1970, la predice en menos. Esto sugiere que las tasas de ahorro
personal para ese período probablemente están subestimadas en el modelo para la década
de 1960 y sobreestimadas para la de 1970.
FIGURA 8. Deuda argentina
El año 1980 sigue siendo un problema, y parece haber sido causado por un fenómeno
temporario (blip) en la conducta del ahorro, por lo menos en lo que se refiere a la
metodología de este trabajo.
Podríamos, por supuesto, ajustar la tasa de ahorro como hicimos en la Figura 7, período
por período. Sin embargo, nada de lo precedente sugiere que sería adecuado hacerlo.
7. EL MODELO Y LA CRISIS RECIENTE
¿Puede el modelo arrojar luz sobre los recientes sucesos acaecidos en la Argentina?
Como se señala precedentemente, la sabiduría convencional afirma que el gasto excesivo
del sector público descarriló el proceso de crecimiento. El ejercicio recién completado
98
13 El lector deberá recordar que, como proceso estocástico, la Figura 7 es sólo una corrida del modelo. La corrida que se muestra es típica, peroalgunas corridas muestran brechas más grandes entre la serie calibrada y la real, es decir, un R2 menor.
Calibrated
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Actualinterna
externa
sugiere otra cosa: quizás un abordaje menos violento a la privatización podía haber
preservado la economía de la profunda recesión de comienzos de la década de 1990. En
realidad, pareciera que la política fiscal ha jugado un rol positivo, estabilizador, durante
gran parte del periodo de la posguerra. La política fiscal fue excesivamente contraccionaria
y contraproducente en un solo episodio, 1990. Más aún, en la última parte de la década
de 1990 ocurrió lo opuesto; la política fiscal aparentemente ayudó a compensar el violento
shock externo que experimentó la economía.
En una simulación final, miramos al futuro y nos preguntamos cómo afectarán la
recuperación los pagos excesivos de interés sobre la deuda fiscal acumulada. La Figura 8
ilustra las tendencias históricas de la deuda en dólares estadounidenses corrientes.
Queda claro que ha habido una acumulación significativa de deudas desde 1990. Hasta
ahora, este hecho no se ha incluido en la estructura formal; hemos asumido que los pagos
por intereses han aumentado a un índice de crecimiento determinado exógenamente14.
FIGURA 9. Tasas altas y bajas de crecimiento de los pagos de intereses
La Figura 9 ilustra cómo responde el modelo a un crecimiento más rápido de los pagos
de intereses. La tasa base de crecimiento de J* y J fue incrementada en un 50 por ciento
en 1983, y luego en 100 por ciento en 1993. El diagrama ilustra claramente que la
diferencia es pequeña. En repetidas corridas del modelo, se ve con claridad que la
volatilidad de la inversión empantana el efecto de los pagos más altos de intereses. Es, en
realidad, fácil generar una corrida en la cual el PIB sea más elevado para la mayor parte de
la trayectoria, a pesar de los elevados pagos de intereses.
La razón de que el efecto no sea tan amplio puede leerse de forma directa de la
ecuación 4.3 precedente. Allí queda claro que los pagos de intereses domésticos J se
reciclan y, por lo tanto, además de un pequeño efecto redistributivo, son sólo los pagos de
intereses extranjeros que disminuyen la utilización de capacidad a través de una p* más
alta.
La globalización y el desarrollo nacional
99
14 Si los pagos de interés externo se reinvierten luego en Argentina, este aumento de la deuda externa obviamente no tendrá impacto en elperfil de crecimiento del país. Pero dicho supuesto es dudoso, especialmente si los pagos de interés al exterior se perciben teniendo un efecto decontracción sobre la actividad económica local. En ese caso, es menos probable que retorne la salida de intereses y la profecía es auto cumplida.
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01945 1960 1975 1990 2005 2020 2035
Capacity
Low
High
8. LA COHERENCIA DE LAS POLÍTICAS LABORALES Y ECONÓMICAS
En la parte precedente, el abordaje al mercado laboral está excesivamente simplificado,
y da pocos indicios de cómo puede la política económica afectar los hogares individuales.
Esta sección muestra cómo se puede amplificar considerablemente el modelo para tomar
en cuenta el impacto sobre una muestra de hogares. Este ejercicio se realiza sólo con fines
ilustrativos, ya que no se ha hecho ningún intento por calibrar las características de los
hogares reales de Argentina con la base de datos.
El mercado laboral, en este modelo, rastrea grupos de individuos similares. En el modelo
de simulación, a continuación, hay 75 grupos diferentes que constituyen la oferta de mano
de obra en el primer periodo del modelo, en 1950. El índice de crecimiento promedio de
la fuerza laboral está levemente por encima del 2,1 por ciento para el período simulado. En
principio, la cantidad de individuos rastreada por el modelo es arbitraria.
Los grupos que se encuentran en la simulación pretenden representar respuestas en
escala a encuestas sobre ingresos y gastos de los hogares15. Están en escala para ajustarse
a las cuentas nacionales e interpoladas entre períodos en los cuales se hacen normalmente
las encuestas de hogares. Claramente, entonces, las simulaciones asumen un nivel de
disponibilidad de datos que va más allá de lo que existe actualmente. La conducta del
modelo, sin embargo, está fuertemente parametrizada de forma tal que, cuando se ajusta
razonablemente, el modelo exhibe una conducta extremadamente realista.
El mercado laboral está segmentado jerárquicamente. Existe demanda de dos tipos de
mano de obra, calificada y no calificada. Los trabajadores que carecen de un nivel de
educación que aporte los requisitos y experiencia de los trabajadores calificados no pueden
ser candidatos a puestos calificados. En contraste, los trabajadores calificados que no
encuentran empleo según su preparación pueden competir por empleos no calificados.
Éste es el significado de la segmentación jerárquica (Skott, 2005).
Existe un trabajador representativo de cada grupo de hogares. Se asigna aleatoriamente
una distribución inicial de educación y experiencia a este trabajador representativo para el
período uno, 1950. A partir de allí, la acumulación de educación y experiencia es endógena
en el modelo. La acumulación de capital humano responde, por lo tanto, a la evolución de
las políticas y al desempeño macroeconómico.
Existen muchas presunciones conductuales incluidas en el marco del modelo, que se
analizan en la continuación. La idea esencial es que los empleadores clasifican a los
candidatos de acuerdo con un puntaje. Los trabajadores obtienen puntos por educación,
experiencia, experiencia reciente y buena suerte. Por supuesto, la suerte está distribuida
aleatoriamente, pero significa que un trabajador sin educación, experiencia o experiencia
reciente (último período) puede conseguir un trabajo para el cual hay candidatos mejor
preparados en el mercado. Ésta es la función suerte e. Tal como sucede en el mundo real,
100
15 Los problemas con este abordaje se plantean en el sentido que las encuestas de hogares entran en conflicto con las cuentas nacionales. VerMcLeod (2005).
por supuesto, no se puede confiar en la suerte. En la configuración actual, la suerte, a lo
sumo, es neutra y, en el peor de los casos, resta a lo sumo un punto, ya que e es
e[-1, 0]~U(-0,5, 2÷3)y está distribuida uniformemente con un valor esperado de –0,5, con una desviación
estándar de aproximadamente 0,288. Por otra parte, la educación y la experiencia reciente
de la mano de obra calificada también agregan un punto con certeza perfecta.
Según se señala, la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo L es exógena. El
crecimiento es resultado de la diferencia entre los nuevos ingresantes y los jubilados. Los
trabajadores se pueden jubilar debido a salud, edad, migración hacia el exterior y otras
razones. La cantidad de jubilados en cualquier período la determina una probabilidad
exógena de jubilación, pr fijada ahora para que haya un 5% de probabilidad de que
cualquier trabajador se jubile al final de cualquier año.
Actualmente la jubilación no guarda relación con la edad, si bien se podría incorporar.
Se supone que los trabajadores jubilados reciben transferencias de los trabajadores
empleados, al igual que ocurre con otras personas a cargo. Cuando un individuo se jubila,
es reemplazado por un nuevo trabajador, uno a uno. La experiencia y la experiencia reciente
se fijan en cero para el nuevo trabajador que reemplaza al jubilado. La probabilidad de que
nuevos trabajadores se jubilen al final del primer año se fija exógenamente en cero. Los
nuevos trabajadores pueden ingresar al nuevo mercado de trabajo con o sin la educación
adecuada para poder acceder a un puesto calificado. En el período siguiente, todos los
trabajadores, incluyendo aquellos que ingresaron en el último período, reciben el mismo
trato. Los nuevos trabajadores acumulan experiencia en el trabajo y reúnen los requisitos
para puestos calificados a través de su nivel de educación, de la misma forma que sus
colegas. Cuando un trabajador se jubila, es reemplazado por un nuevo trabajador sin
experiencia. Que el nuevo trabajador esté educado o no cuando ingresa al mercado de
trabajo se determina exógenamente de acuerdo con la probabilidad pe = 0,5. Podrían
comenzar con riqueza negativa, pero no es así en la versión actual del modelo. La
característica de jubilación del modelo contrarresta la acumulación de experiencia. Sin
embargo, es verdad que un trabajador que logra mantener un puesto calificado durante
algunos años genera una considerable ventaja en la competencia durante el año siguiente.
Luego se incorporan los nuevos participantes del mercado de trabajo, cada año, para
adaptarse a la tasa de crecimiento exógena. Los trabajadores adicionados tienen la misma
experiencia y perfiles educativos que aquellos que reemplazan a los jubilados. En las
simulaciones, la cantidad de hogares crece de 75 en 1950 a 234 en 2000.
Como el valor esperado de la suerte es sólo –0,5, los trabajadores sin educación ni
experiencia (recientes o de otra índole) casi nunca serán preferidos a un trabajador con
educación y experiencia, aun si el trabajador no calificado tiene mucha suerte y el
La globalización y el desarrollo nacional
101
trabajador calificado es extremadamente desafortunado. Para verlo, consideremos un
trabajador educado sin experiencia y mala suerte. Su puntaje total podría, entonces, ser
cero, ya que la mala suerte anularía el nivel de educación. Un trabajador no calificado, a lo
sumo, tendría cero si la suerte adoptara su valor máximo de cero. Si bien podría haber un
empate, desde la perspectiva del empleador un trabajador no calificado nunca sería
preferido a un trabajador calificado. Efectivamente, entonces, a fin de reunir los requisitos
para la participación en el mercado laboral calificado, los trabajadores deben tener o bien
experiencia previa, Lx, como trabajador calificado, o un nivel de educación que le aporte
los requisitos, Le. La experiencia de la mano de obra calificada se acumula de año en año,
pero no aumenta en forma lineal. La expresión de experiencia en el año t, Lx,t, es
Lx,t = Lx,t-1 + 1 Lx,t-1
de forma tal que el aporte de la experiencia al puntaje total de un candidato se acumula
rápidamente en los años iniciales y, luego, disminuye con el empleo continuo. Al comienzo
de cada período se renegocian todos los contratos. Los trabajadores previamente
empleados pueden, por lo tanto, perder sus empleos y ser reemplazados por otros. Como
se modelan separadamente el empleo previo y la experiencia, un trabajador que tiene
muchos años de experiencia previa, pero fue despedido el año anterior, puede ser menos
elegible que un trabajador con menos experiencia, pero con empleo reciente como
trabajador calificado. Debido a que los trabajadores acumulan experiencia, es menos
probable que esto ocurra.
La educación se puede acumular sólo si un trabajador está desempleado en el período
previo. Si un trabajador pierde su trabajo, la probabilidad de que pueda ingresar al sector
educativo es pE. Los trabajadores que no buscan capacitación y educación adicional están
desempleados y pueden incorporarse al sector informal, si bien esa alternativa no se
modela aquí explícitamente16. Si un trabajador está en la escuela, existe una penalización
asociada en el mercado de trabajo calificado. La penalización, Lu, se fija actualmente en
menos uno. Por lo tanto, resulta posible que un individuo sea empleado a pesar de la
penalización, que se puede ajustar, sin embargo, para que ningún estudiante sea
efectivamente elegible para un empleo de tiempo completo.
El puntaje total de elegibilidad para un puesto calificado, Ls, se determina por la suma
de educación, experiencia, experiencia reciente y un término de error aleatorio, e, con
ponderaciones determinadas en forma exógena.
(8.1) Ls = geLe + gxLx + gmLm + guLu + ge(1 - e)donde las ponderaciones exógenas están dadas por g asociada y la t del subíndice se
ha suprimido para simplificar. Aquí se define Le como 0 o 1, y Lx es una variable contínua
con un límite inferior de 0 y sin límite superior (si bien la jubilación finalmente hace que el
102
16 Ver Gibson (2005) para un modelo formal de este proceso.
valor se fije nuevamente en cero). La experiencia reciente, Lm, y la penalización por la
educación actual también son binarias. Así, en la configuración actual, todas las g son uno.
Siendo la elegibilidad de los trabajadores determinada por Ls en la ecuación 8.1, las
firmas luego ranquean a los candidatos y realizan ofertas de empleo de mano de obra
calificada en orden descendiente. Así, si hay demanda, Ld, en un período dado para mano
de obra calificada, los trabajadores con
rank(Ls) £ Ldson contratados como trabajadores calificados. Son contratados como trabajadores no
calificados si
rank(Ls) £ Ld + Ldudonde Ldu es la demanda de mano de obra no calificada. Si esta última inequidad no
se mantiene, el trabajador queda desempleado.
La presencia del término de error aleatorio, e, implica que los trabajadores con mala
suerte pueden ser reemplazados por trabajadores con buena suerte y, por lo tanto, existe
una variabilidad considerable en la simulación. Los trabajadores pueden, por lo tanto, tener
suficiente educación y experiencia para un cierto puesto calificado, y sin embargo,
permanecer desempleados debido a la mala suerte. A pesar del término de error aleatorio,
la experiencia tiende a dominar el modelo ya que es la única variable acumulada en el
tiempo. Los que están desempleados tienden a permanecer desempleados, ceteris paribus.
El ajuste de las ponderaciones, g, en la ecuación 8.1, puede mejorar el realismo del modelo.
El árbol de decisión del modelo se resume debajo. Dejemos que e (li) sea una definición
aleatoria de i.
SI
e (li) > pr: el trabajador se jubila: reemplazado por un nuevo trabajador i + 1: fijar Lx = 0e (li+1) < pe : fijar Le = 0: de lo contrario, fijar Le = 1: fijar pr = 0e (li) < pr: el trabajador no se jubila
La globalización y el desarrollo nacional
103
SI
Lt-1 = Ws,t-1 : el trabajador ganaba un salario calificado, Ws,t-1Lx = Lx,t-1 + 1
Lx,t-1 : actualiza experiencia
Lm = 1 : actualiza experiencia recienteLe = Le,t-1 : actualiza educación
SI
Lt-1 < Ws,t-1 : fijar Lm = 0Le,t-1 = 0 : el trabajador puede retornar a la escuelae(li) > pe : fijar Le = 1Lu = _1 : aplicar penalización por estar en la escuela: fijar Ls = geLe + gxLx + gmLm+guLu + ge (1 - e)rank(Ls) £ Ld : contratado como trabajador calificadorank(Ls) > Ld : se retira al mercado de mano de obra no calificadarank(Ls) > Ldu : desempleado
Para integrar el bloque del mercado del trabajo con el macromodelo precedente, aplicamos
el salario actual para mano de obra calificada y no calificada a los trabajadores empleados. Los
trabajadores desempleados reciben un salario cero, pero su ingreso total puede no ser cero si
tienen ingresos por propiedades. Actualmente, el ahorro se determina como una fracción de
las utilidades distribuidas después de impuestos. Los ahorros se acumulan de de año en año en
forma de riqueza. Las utilidades del modelo se distribuyen de acuerdo con riqueza más un
término aleatorio de manera que preserve la congruencia con las utilidades informadas por el
macromodelo. El consumo se define, luego, como la diferencia entre el ingreso después de
impuestos y el ahorro, y se agrega a través de los hogares y se vuelve a insertar en el
macromodelo. La totalidad del modelo se resuelve como un sistema simultáneo de equilibrio
en los mercados de bienes y trabajo.
La Figura 10 ilustra el desempeño del modelo, y es fácil confirmar que es similar a la
Figura 5, a pesar de la cantidad significativa de modificaciones. El perfil de empleo del
modelo se presenta en la Figura 11. Ambas categorías de demanda de mano de obra
aumentan con la producción, con el empleo de mano de obra no calificada que aumenta
en forma más aguda, a pesar del hecho de que el modelo incorpora un cierto sesgo para
la mano de obra calificada. La tasa de crecimiento
104
FIGURA 10. Modelo con Mercado laboral integrado
FIGURA 11. Empleo de mano de obra calificada y no calificada
de empleo de mano de obra calificada es, en realidad, más elevada, dado su nivel inicial
más bajo. Aun más sorprendente es la sobreoferta de mano de obra calificada y no
calificada según ilustra la Figura 12. Obsérvese que el efecto de la crisis es mucho más
severo sobre la mano de obra calificada que sobre la no calificada. Aquí las razones son
evidentes, y representan una de las conclusiones más importantes de estas simulaciones.
Durante la crisis, la probabilidad de que un trabajador retorne a la escuela aumenta, ya que,
a fin de retornar a la escuela, un trabajador representativo debe haber estado desempleado
durante el último período. El efecto es observable desde 1990 en adelante. En general, hay
un aumento constante en el porcentaje de trabajadores educados en la simulación,
La globalización y el desarrollo nacional
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01940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Unskilled
1940 1950 1960 1970 1990 20001980 2010
Skilled
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80
60
40
20
0
FIGURA 12. Sobreoferta de mano de obra
FIGURA 13. Porcentaje de fuerza laboral con nivel de educación requerido
congruente con las tendencias de la posguerra. La clara consecuencia es que no existe
necesidad de recibir subsidios del gobierno para educación sin un apoyo de igual magnitud
a la demanda agregada, a fin de generar oportunidades de empleo. La distribución del
ingreso en el modelo se calcula sobre la base de categorizar a cada uno de los hogares en
quintilos. La Tabla 5 ilustra los resultados de una corrida del modelo. De acuerdo con el
modelo, la distribución del ingreso se ha deteriorado sustancialmente en el período de la
posguerra. La distribución del ingreso parece empeorar en la crisis, contrariamente a la
expectativa habitual. Durante el período en el que se mantuvieron los modelos de
crecimiento estándar,
106
Unskilled
1940 1950 1960 1970 1990 20001980 2010
Skilled
180
160
140
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100
80
60
40
20
0
1940 1950 1960 1970 1990 20001980 2010
0.700
0.600
0.500
0.400
0.300
0.200
0.100
0.000
Tabla 5. Distribución del ingreso en el modelo integrado / Fuente: Cálculos del modelo
1950-1970, pareciera que la distribución del ingreso fue relativamente estable; sólo
comienza a divergir en 1980, cuando se comienza a acelerar el ratio de los quintilos más
ricos a los más pobres.
Finalmente, nótese que el ingreso promedio del quintil más pobre, Q1, aumenta
inicialmente y luego cae en forma abrupta a medida que el modelo se aproxima al año
2000. Esto sugiere que la pobreza es un problema creciente en el modelo. En tanto que el
ingreso de los que están en mejor situación aumenta lentamente, el ratio aumenta en
forma más radical precisamente por el efecto de la mano de obra calificada desempleada
compitiendo por los empleos no calificados.
9. CONCLUSIONES
En este trabajo se ha demostrado que se pueden construir modelos dinámicos
razonablemente realistas y calibrados a datos reales, y utilizados para asesoramiento sobre
políticas. A pesar del hecho de que los modelos de este trabajo fueron construidos
mediante el uso de herramientas informáticas simples, pueden brindar importante
información sobre el funcionamiento de las economías reales. Hemos visto por qué el
modelo de crecimiento estándar empleado en la economía es tan popular; es elegante,
simple y contundente. Parece fallar progresivamente, sin embargo, al analizar la economía
argentina en el período posterior a 1970.
Este trabajo ha mostrado el poder de una metodología de modelado que busca el
realismo más que la congruencia con los primeros principios de maximización u otra teoría.
En realidad, resulta evidente que los modelos y las metodologías referidos a la transición a
la apertura se deben preocupar por la parte transitoria de las soluciones de los modelos de
crecimiento. Las comparaciones en estado de equilibrio tienen poco valor porque los
La globalización y el desarrollo nacional
107
estados de equilibrio en los modelos prácticos llevan demasiado tiempo. La política sólo es
relevante durante la transición ya que la economía se ralenta tan radicalmente al acercase
al estado de equilibrio.
Los modelos expuestos en este trabajo están simplificados, si bien sirven como
introducción a modelos de equilibrio general computables más complejos que naturalmente
requieren métodos de solución más sofisticados. Estos modelos CGE (módulos computables
de equilibrio general según su sigla en inglés) son más detallados y pueden arrojar luz sobre
problemas existentes en sectores específicos. Sin embargo, la metodología general es la
misma. El impacto de la política se debe medir contra un parámetro de comparación
razonable. Es en la construcción de parámetros similares de comparación que un modelo CGE
está calificado casi en forma singular. Estos modelos pueden impresionar a los formuladores
de políticas con su realismo y ganarse la confianza requerida para poner el modelo en acción.
Los modelos del tipo estudiado en este trabajo son capaces de construir parámetros de
comparación confiables, sin embargo si no es ese el uso para el que se pretenden, tienen poca
aplicación. Existe poco valor agregado en el uso del modelo CGE para pronósticos, ya que se
basa más en la coherencia empírica que en la teoría estadística clásica o Bayesiana.
Los modelos de este trabajo se han usado precisamente de la forma recién descripta. El
modelo de Solow se usó para ilustrar cuán caras se pueden tornar las crisis económicas y,
así, recordarnos que se deben evitar. El marco de Solow no es particularmente realista, pero
parece adaptarse bastante bien a las primeras tres décadas de la experiencia de posguerra
de Argentina. Por lo tanto, proporciona una medida de las oportunidades perdidas, y del
desempleo y crecimiento que causaron las crisis. La versión estructuralista del modelo de
crecimiento estándar también ofrece implícitamente un parámetro de comparación. Si no
hubiera habido un colapso en el gasto del gobierno, la recesión no habría sido tan
profunda. El apartamiento de la vía neoclásica habría sido mucho menos severo. Se
requiere gestión de la demanda si los formuladores de políticas pretenden posicionar la
economía como exportadora de bienes sofisticados al mercado mundial. Se debe prestar
atención a las oportunidades educativas, a los costos educativos y a los costos de
oportunidad en el mercado laboral actual. Si se sobre-estimula la demanda, o se mantienen
artificialmente los diferenciales de salarios calificados/no calificados, el resultado será una
fuerza laboral sobre-educada y no competitiva. Sin embargo resulta necesario cierto
diferencial calificado-no calificado para aportar el incentivo apropiado para acumular
capital humano.
El modelo más elaborado del mercado laboral requiere desarrollo ulterior. Pero queda
claro que el abordaje es prometedor. No sólo resulta posible estudiar las tendencias del
ingreso y de la distribución del ingreso a un nivel más desagregado sino, también,
monitorear longitudinalmente cada una de las cohortes. El modelo del mercado laboral de
este artículo es ilustrativo, y no pretende, en esta etapa, representar la historia real de la
Argentina. Se podría calibrar para encuestas de hogares y otras fuentes de información
sobre tendencias en la distribución del ingreso para incrementar grandemente su realismo.
108
10. REFERENCIAS
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11. Anexo
La matriz social inicial para 1950 en unidades de moneda local aparece en la
Tabla 6.
Con f en forma linearizada, tenemos
[s(__ + j) + __ _ _)q _ _1] u = _0 + _2__ qut_1 + " + _:
Con q constante, sería un proceso estocástico para u de la siguiente forma:
yt = _0 + _1yt_1 + "tcon
_0 =_0 + _s(__ q + j) + __ _ _ _ _1_1 =_2__ q[s (__ q + j) + __ _ _] q _ _1:
La condición para la convergencia es _1 < 1, ó
(s _ _2)__ q > sj + _ _ __ _ _1
Por ende, si el ahorro externo solo cubre los PSBR, y no existe crecimiento autónomo
(_1 = 0) ni pago de interés locales, la condición se reduce al criterio de estabilidad
estándar por los modelos de crecimiento impulsados por la demanda. Por otra parte, si el
ratio de los PSBR es elevado o la entrada de capital externo es inadecuada el modelo
110
probablemente se tornará divergente en el corto plazo. Un _1 grande también puede
resultar en que el modelo se torne explosivo, pero esto es bien sabido.
Tabla 6. Matriz de contabilidad social para Argentina (1950)
Fuente: Cálculos del autor, MECON 2004, Heston et al. (2004),Banco Mundial (2004).
28 BILL GIBSONProfesor de Economía John Converse, Universidad de Vermont, Burlington, VT
05405-4160 USA 413-548-9448.E-mail address : [email protected] / URL: http://www.uvm.edu/~wgibson
La globalización y el desarrollo nacional
111
113
114
La globalización y el desarrollo nacional
115
116
ENTRE LA GLOBALIZACIÓN Y EL DESARROLLO NACIONAL:
HACIA UNA MAYOR COHERENCIA ENTRE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS Y LABORALES
Comentarios preparados por el Prof. Jan Kregel,
Oficina de Financiación para el Desarrollo, UN DESA.
La globalización y el desarrollo nacional
113
“La coordinación de las políticas económicas y laborales: Efecto de las
políticas económicas sobre el trabajo decente y mecanismos institucionales
para la coordinación de políticas”
La responsabilidad nacional y la movilización de recursos internos son principios clave
que forman parte del enfoque de la ONU sobre el desarrollo. Inicialmente, el concepto de
movilización de recursos nacionales se refería a elevar la tasa interna de ahorro, pero ahora
es más frecuente ver Informes de la ONU referidos a aumentar los niveles de empleo. Como
la mano de obra es el más abundante de los recursos internos, las políticas de empleo están
cada vez más ligadas a la política de desarrollo. El uso de recursos externos en forma de
asistencia oficial o de endeudamiento privado debería ser necesario sólo cuando los
recursos nacionales se encuentran plenamente movilizados. Esto significa: sólo cuando las
políticas internas sustentan altos niveles de empleo nacional.
El énfasis inicial sobre la deficiencia en el ahorro interno fue el resultado de la
inapropiada aplicación de un modelo de crecimiento post-keynesiano, diseñado para
evaluar la posibilidad de sostener el crecimiento con pleno empleo en las economías
desarrolladas, a los problemas de países en desarrollo. El no concentrarse en la importancia
del pleno empleo para movilizar los recursos laborales podría remediarse simplemente
mediante la introducción de las políticas keynesianas de gestión de la demanda. Pero esto
también sería un error. Como lo reconoció Prebisch, un sagaz estudiante de la economía
keynesiana, la teoría de Keynes también fue diseñada para abordar los problemas que
enfrentaban las economías ya desarrolladas. El modelo abordaba el problema de la plena
utilización de la capacidad productiva, en tanto los países en desarrollo enfrentaban el
problema de crear tal capacidad productiva. No podía aplicarse directamente a los
problemas de los países en desarrollo. Es más, sugirió también que sería más apropiado
desarrollar teorías basadas en las condiciones específicas que enfrentan los países de la
región.
Resulta bastante fácil ver la razón. El concepto keynesiano de la gestión de la demanda
está construido sobre la base del rol del gasto para mantener la demanda de recursos
internos a un nivel que permita mantener el pleno empleo. La idea básica es producir
condiciones en las que los gastos de inversión impulsen la demanda. Pero en una economía
especializada en la explotación de recursos naturales, cualquier aumento en la demanda
representa también un aumento en la demanda de la importación de bienes de capital y
por lo tanto representa una "fuga" del proceso multiplicador. Lo mismo se puede decir de
los gastos públicos orientados a incrementar la inversión. Finalmente, una distribución
inequitativa del ingreso y una proporción elevada de propiedad extranjera en la explotación
de los recursos naturales internos produce fugas a través del consumo suntuario de bienes
importados o de la exportación de utilidades. En breve, como ha sugerido Samir Amin, el
valor del multiplicador puede ser cero o negativo en los países en desarrollo y, en palabras
de Celso Furtado, refiriéndose a la experiencia brasilera, no hubo perspectivas de
crecimiento sobre la base de que la demanda interna "diera lugar a un proceso de
La globalización y el desarrollo nacional
115
desarrollo autogenerado …la economía esclava dependía a todos los efectos prácticos de
la demanda externa".
Para Prebisch esto significaba que las economías en desarrollo siempre enfrentarían una
limitación externa, pero una limitación externa explicable por la estructura interna e
histórica de la producción más que por el concepto keynesiano tradicional de absorción del
excedente o de tasas de cambio mal alineadas.
Por ejemplo, en una economía en desarrollo especializada en la producción de
recursos primarios y en las exportaciones, un aumento en las inversiones a los niveles
requeridos para lograr el pleno empleo en condiciones de equilibrio macroeconómico
general (X+I+G=M+S+T) estaría asociado a un desequilibrio externo (X<M) ya que I=M, las
inversiones determinan un nivel equivalente de importación de bienes de capital. Además,
cualquier intento de aumentar las ganancias por exportaciones estaría asociado también
con un aumento parcial en M ya que la inversión para aumentar la capacidad productiva o
el nivel de producto también requeriría mayor importación de bienes de capital o de bienes
intermedios. Como este desequilibrio externo causado por la ausencia de producción
interna de bienes de capital o bienes intermedios puede ser causado por una decisión del
sector privado de aumentar la inversión (S<I) o por una política fiscal que apoye esto (G>T),
o ambos, frecuentemente se ha manifestado que el problema del desequilibrio externo se
debe a la insuficiencia de ahorros o al exceso en el gasto público en lugar de tratarse de
una característica estructural de movilización de los recursos naturales.
Esto ha conducido a adoptar políticas, especialmente por parte de las instituciones
financieras multinacionales, que tratan el desequilibrio externo como una situación
exclusiva de exceso de demanda causada por un desmesurado nivel de gasto público o por
el aumento de los salarios nominales superior al de la productividad. También ha conducido
a la respuesta keynesiana tradicional de reducir la demanda al punto en el cual las
importaciones se equiparan a las exportaciones. Esto por supuesto significa que la política
para garantizar el equilibrio externo no será compatible con las políticas para la plena
movilización de la mano de obra.
Como señaló Prebisch, en condiciones de deterioro de los términos de intercambio, el
problema se ve exacerbado porque cualquier aumento en la productividad se transferiría al
exterior sin aumentar el poder adquisitivo interno, causando un estancamiento en los
salarios internos y en la demanda interna y generando mayor presión para aumentar los
salarios internos.
Sin duda, la experiencia de la región Latinoamericana sugiere la importancia de
reconocer la magnitud de los problemas específicos causados por la estructura de
producción y de las exportaciones que ha caracterizado el desarrollo Latinoamericano. El
desempleo ha sido una característica de la mayoría de las economías de la región con
políticas de apertura externa y políticas de desarrollo con la mira hacia adentro. De hecho,
116
estas últimas políticas fueron criticadas temprano debido a su incapacidad de eliminar el
desempleo. El desarrollo orientado hacia el exterior en cambio genera inequidades en la
distribución. En este sentido, es importante señalar que el desarrollo Latinoamericano se
basó inicialmente en los recursos externos en la forma de préstamos extranjeros para
financiar la explotación de los recursos internos. Esta dependencia de los préstamos
externos existió tanto en las estrategias de desarrollo basadas en factores internos como en
las orientadas hacia el exterior.
Como reconoció Prebisch, el comercio, y lo que es más importante, la estructura del
sistema de comercio internacional, fue de crucial importancia para la movilización de
recursos humanos. Los arquitectos del sistema internacional de posguerra habían
reconocido plenamente la importancia de la estructura del comercio y del sistema
financiero. La prioridad, a insistencia del gobierno de EE.UU., era el rápido restablecimiento
de un sistema libre de intercambio multilateral. La arquitectura del sistema tenía tres pilares,
el FMI debía asegurar que no se utilizara el tipo de cambio para distorsionar el libre juego
de fuerzas del mercado internacional como había ocurrido durante la experiencia de “pedir
a mi vecino” del período entre guerras. El BIRD debía garantizar el flujo necesario de
recursos para reconstruir la capacidad productiva de Europa bajo el control de gobiernos
multilaterales a fin de evitar el efecto negativo de los flujos de capitales especulativos
privados que habían destruido el sistema del patrón oro en el período entre guerras.
Finalmente, la Organización Internacional del Comercio determinaría los otros
impedimentos al libre comercio, las políticas comerciales que proponían la regulación de
tarifas y subsidios, prácticas comerciales no competitivas por parte de las grandes empresas,
y garantizar la compatibilidad de las políticas internas.
Los arquitectos reconocieron que la teoría económica que explicaba los beneficios del
libre comercio se basaba en un supuesto implícito que no resultaba aplicable en el período
de posguerra. El teorema que describía las ventajas de pasar de un régimen de autarquía a
uno de apertura comercial requería que el país que abría el comercio estuviera en su curva
de posibilidad de producción, o sea, que hubiera movilizado plenamente sus recursos
internos. También se basaba en el principio de que lo mismo resultaba aplicable a los otros
países del sistema. El comercio más libre podría haber sido sin lugar a dudas beneficioso
para la apertura comercial del país, si todos los países hubieran estado en una situación de
pleno empleo.
Keynes ya había planteado el problema del ajuste “asimétrico” bajo el sistema del
patrón oro que producía una tendencia a una demanda global deficiente y por lo tanto a
la imposibilidad de que la economía global materializara el supuesto implícito de las
ganancias propuestas por el argumento comercial. Intentó remediar este problema en su
propuesta de una Unión Compensadora en la cual habría una circulación más o menos
automática de demanda de los países con superávit externo a los países con déficit externo.
Este mecanismo fue consagrado en la Carta de la Habana que luego llevaría a la creación
de la OIC en la que se da al Consejo Económico y Social la responsabilidad de coordinar las
La globalización y el desarrollo nacional
117
políticas económicas nacionales para garantizar que el ajuste internacional fuera simétrico
entre los países con déficit y los países con superávit.
Pero estas medidas estuvieron dirigidas en gran medida a los problemas de ajuste
externo de los países desarrollados. Los mismos no hubieran ayudado a los países en
desarrollo a abordar los problemas del desequilibrio estructural externo. Esto también
sugiere que la simple coordinación de políticas económicas nacionales dirigidas a garantizar
el nivel global de demanda efectiva para producir pleno empleo no hubiera sido suficiente
para sostener el intento de los países en desarrollo de ponerse a nivel. Prebisch
recomendaría luego una medida similar más aplicable a los países en desarrollo en su
propuesta de crear un Fondo para reciclar las ganancias de los términos del intercambio de
los países desarrollados a los países en desarrollo. Pero la solución ignorada fue el Capítulo
de la Carta de la Habana que permitía mayor autonomía de políticas a los países en
desarrollo al formular su política comercial mediante un tratamiento especial y diferencial.
¿En qué medida la globalización ha cambiado este escenario? Muchos países en
desarrollo han podido hacer una reestructuración para aumentar su producción y la
exportación de bienes manufacturados. No obstante, como resultado de la distribución
geográfica de las distintas etapas de producción, los bienes manufacturados han
incorporado muchas de las características de comportamiento de los precios de los
commodities primarios y la mayoría ha estado sujeta a la misma tendencia al deterioro de
los términos del intercambio característico de los commodities. Esto sugiere que los
problemas estructurales no están necesariamente ligados a ciertos commodities en
particular, sino más generalmente a la estructura productiva. También significa que se
necesita más que simplemente la coordinación de las políticas económicas.
Algo que ya se ha reconocido es que no puede haber una política para movilizar los
recursos internos sin una política para cambiar la estructura industrial que aborde las
limitaciones externas. Esto nos lleva a la idea de que la responsabilidad nacional por el
desarrollo significa una estrategia de desarrollo nacional basada en las decisiones
nacionales, lo que ahora se denomina espacio político interno. Sin embargo, en la medida
en que la financiación externa continúe siendo el mecanismo básico para superar las
limitaciones externas, dicho espacio político también estará limitado por la condicionalidad
imperante en los préstamos de las instituciones multilaterales oficiales por causa de las
limitaciones fijadas a los miembros por la Organización Mundial del Comercio. Por lo tanto,
el espacio de la política interna puede encontrarse solamente pasando por alto los
préstamos externos o dentro del marco de las regulaciones de la OMC.
Dentro del marco global actual, el remedio para solucionar las limitaciones externas es
una reducción en el nivel general de actividad a través de políticas macroeconómicas de
contracción. Las disposiciones del GATT sobre balanza de pagos representan un
mecanismo alternativo para la reducción de importaciones a través de la suspensión
temporal de sus obligaciones relativas al GATT. Esto implica que las obligaciones financieras
118
internacionales compiten en lugar de complementar los compromisos de los países en el
sistema de intercambio. Al igual que las consideraciones que subyacen a la disposición
sobre la liquidez internacional de corto plazo del FMI, las disposiciones sobre balanza de
pagos del GATT (Artículo XVIII:B) se basan en el supuesto que las dificultades a resolver
resultan de desequilibrios temporales causados por la “expansión de los mercados internos
y la inestabilidad de los términos del intercambio", en lugar de por los problemas causados
por la estructura de producción o los aumentos en el servicio de la deuda que pueden surgir
de los cambios en las políticas de los países desarrollados u otros shocks externos. En tanto
el Artículo XVIII:A permite medidas para promover “una industria en particular con miras a
elevar el nivel de vida de la población”, no está claro cómo puede aplicarse más
generalmente a un país que trata de reducir su dependencia de las ganancias provenientes
de las exportaciones primarias mediante la promoción de cambios estructurales, la
modernización y la diversificación, apoyando a sectores industriales en su totalidad.
Además, la obligación emergente del Artículo de proporcionar compensación, es contraria
a la necesidad de los países en desarrollo de incrementar la financiación para el desarrollo
con mayores ganancias por exportaciones. No sería apropiado que la comunidad
internacional pidiera compensación de los países en desarrollo que están tratando de
resolver este problema del ajuste estructural. Es importante recordar que los problemas de
esta naturaleza fueron tratados en la Carta de la Habana para la OIC señalando que la
mejor compensación para los países desarrollados que enfrentan la competencia de los
países recientemente industrializados era tratar de imponer medidas activas para ofrecer
empleos alternativos a los trabajadores de las industrias desplazadas mediante las políticas
internas de pleno empleo que serían provechosas para todos, en lugar de tratar de obtener
pagos por daños que serían negativos para todos.
Esto parece indicar que el tipo de coordinación que se requiere radica en poner mayor
énfasis en la expansión de las exportaciones en lugar de comprimir las importaciones. Se
requiere la apertura de los mercados de los países desarrollados a las exportaciones de los
países desarrollados en lugar del control sobre las importaciones, acompañados de
compromisos de financiación de más largo plazo para financiar el cambio en las estructura
interna. Este es un simple paralelo con el supuesto implícito de ganancias de la teoría del
comercio que requiere pleno empleo tanto en las economías que se están abriendo como
en el resto del mundo para garantizar los beneficios del comercio.
Ya se ha mencionado el impacto de los recursos externos sobre la movilización de
recursos internos, tal como el hecho de que los flujos financieros privados han sido parte
del desarrollo de Latinoamérica desde la independencia. Recientemente se ha considerado
que este proceso de liberalización financiera ha sido la fuerza impulsora de la globalización.
La dificultad básica asociada generalmente con la globalización de los flujos financieros es
la volatilidad de los flujos y el efecto de la crisis financiera sobre las políticas de crecimiento
y de empleo. Aquí entran en juego el mismo tipo de factores, las crisis de las cuentas de
capital normalmente son tratadas de la misma manera que las crisis de la balanza de pagos
y requieren las mismas políticas de ajuste, financiación de corto plazo, políticas de
La globalización y el desarrollo nacional
119
reducción de la demanda interna para producir contracción de las importaciones en lugar
de políticas para promover la expansión de las exportaciones. El problema aquí se percibe
como falta de liquidez de corto plazo, un problema que podría ser resuelto por la propuesta
de Keynes de formar una Unión Compensadora. Pero, como se sugiere más arriba, esto no
resolverá el problema si el mismo obedece a causas estructurales. Los flujos de capital
privado generalmente tienden a reforzar las ventajas comparativas existentes, lo que
significa reforzar los desequilibrios estructurales de la economía. La disposición de liquidez
de corto plazo no puede hacer nada para resolverlos si bien aceptan la necesidad de
financiación externa para apoyar la movilización de recursos internos.
No recurrir a recursos externos en la forma de flujos de capital privado da la posibilidad
de una forma más directa de movilización de recursos internos. El abordaje keynesiano
tradicional para resolver el desempleo es a través de una mayor demanda agregada. En la
TEORÍA GENERAL, Keynes ya observaba que esto implicaba una estructura peculiar de
producción, en particular que el producto se expandiera en todos los sectores en la misma
proporción y que ya existiera la capacidad productiva apropiada para permitir esto. Este es
un supuesto que aparece en la mayoría de las teorías de crecimiento, en particular en las
de Harrod-Domar. La teoría neoclásica disimula el problema asumiendo una sustitución de
factores sin costo. Esto llevó a la crítica de Joan Robinson sobre la naturaleza poco realista
del capital maleable en la teoría. Luigi Pasinetti luego trató de encontrar un remedio a la
expansión proporcional de los modelos de Harrod-Domar.
Esto significa que aún en economías desarrolladas con excedente de capacidad, el uso
de la mera expansión de la demanda para resolver el desempleo encontrará múltiples
dificultades. En economías con asimetrías estructurales como en el caso de los países en
desarrollo será aún menos eficiente y creará cuellos de botella y desproporciones
inflacionarias.
Pero existe una forma alternativa para enfrentar el desempleo que es movilizar
directamente los recursos internos a través de un programa de gobierno para ofrecer
empleo a todos los que están dispuestos y pueden trabajar. Es normal que los bancos
centrales empleen programas de prestamistas de última instancia para impedir que los
dueños de los activos financieros pierdan el valor de su capital, esto es sólo un programa
de empleador de última instancia para impedir que se pierda el valor del capital humano.
La objeción más frecuente a este tipo de programas es que el país no puede pagar el
costo. Sin embargo nadie sostiene que es imposible pagar los préstamos extranjeros y el
servicio de la deuda externa que se debe financiar con mayores exportaciones. El empleo
interno para crear infraestructura social y económica puede crearse a través de los
préstamos internos que siempre se pueden financiar. La verdadera objeción es que esto
hará que la demanda interna supere a la capacidad productiva interna y de este modo
cause inflación o un aumento en las importaciones. Pero, siguiendo a Hirschman, es
precisamente este tipo de desequilibrio el que da el incentivo para expandir la capacidad
120
productiva interna y lleva a un mayor nivel de empleo interno y a una reducción en los
gastos del gobierno con el programa de empleador de última instancia. El problema
externo se puede resolver a través de importaciones programadas de bienes de consumo,
de modo similar al que se ha empleado en las economías asiáticas de alto crecimiento.
Otra objeción es que financiar el programa requerirá un nivel de tasas de interés que
impediría la inversión privada interna. Pero esto confunde la forma de fijar las tasas de
intereses en la economía. Si el gobierno debe crear déficit, esto crea una base monetaria
adicional que aumentará las reservas bancarias internas por encima del encaje obligatorio.
Ese excedente de reservas llevará las tasas de préstamos interbancarios a cero a menos que
el gobierno intervenga como prestatario de última instancia. Pero el gobierno puede fijar
la tasa que desee por encima de cero para eliminar este excedente. Por lo tanto tiene un
control total sobre las tasas de corto plazo y, si lo desea, puede influenciar toda la curva de
rendimiento. No existe razón para que la financiación del programa de empleador de
última instancia produzca un aumento inaceptable en las tasas internas de interés.
Este programa es muy similar al Plan Jefas y Jefes de Hogares Desocupados aplicado en
Argentina. Sin embargo, en lugar de ser un simple programa de apoyo social, tiene la
ventajas de estar integrado a un programa de cambio estructural en la industria para
diversificar la estructura de producción y exportación de manera tal de reducir la
dependencia del capital externo y reducir los factores que han reducido la demanda de
mano de obra a largo plazo1.
La globalización y el desarrollo nacional
121
1 Se pueden encontrar explicaciones más detalladas del programa en L. Randall Wray, “The Employer of Last Resort Approach to FullEmployment,” Monografía No. 9, Jul 2000, (http://www.cfeps.org/pubs/wp-pdf/WP9-Wray.pdf) y “William Mitchell and L. Randall Wray, “FullEmployment through Job Guarantee: A Response to Critics,” Monografía No. 39, enero de 2005(http://www.cfeps.org/pubs/wp-pdf/WP39-MitchellWray.pdf).
LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN DEL ESTADO ARGENTINOCOMO CONTEXTO (INELUDIBLE) DE LA COORDINACIÓN DE
POLÍTICAS LABORALES Y ECONÓMICAS
Carlos H. Acuña
Universidad de San Andrés
La globalización y el desarrollo nacional
Introducción
Todo Estado enfrenta problemas de coordinación. Sin embargo, la naturaleza de los
problemas de coordinación que enfrenta el Estado Argentino, es de una naturaleza distinta
y de una envergadura mayor al enfrentado por otras sociedades. Esto nos lleva a un primer
llamado de atención o supuesto de estas notas: debemos ser cuidadosos frente a
recomendaciones universales, ya sea aquellas que surgen como deducciones de modelos
supuestamente válidos universalmente (característico de la “primera generación” de
reformas estructurales), como también de aquellas recomendaciones que por identificar
una “buena práctica” en una sociedad, asumen que la experiencia resulta exportable al
resto de las sociedades (propio de la “segunda generación” de reformas). La historia y
particulares configuraciones político-institucionales de cada sociedad, surgen como
variables ineludibles al momento de diseñar o reformar instituciones para mejorar las
políticas públicas. Es en esta estructura particular que debemos aplicar teorías y analizar el
grado de aprendizaje que nos brindan las “buenas” (¡y “malas”, porque de los errores
también se puede aprender!) prácticas de otras sociedades.
En segundo lugar, el “juego” de la coordinación entre áreas, políticas o programas, es
un juego político-institucional que se encuentra “anidado” con otros juegos de
coordinación. En este sentido, los diversos problemas de coordinación que enfrenta un
actor público no pueden ser comprendidos en forma discreta. En otras palabras, un
problema de coordinación puede verse resuelto o profundizado por la dinámica de
relaciones (recursos, estrategias) que se da en otra arena en la que participa el actor. Por
ello, el problema de coordinación como el que enfrentan las políticas de empleo y
económica, no debe tomar al resto de los problemas de coordinación que enfrentan las dos
áreas responsables de estas políticas, como un contexto neutro a la hora de construir su
labor conjunta. Específicamente, si bien es verdad que los funcionarios y autoridades de los
Ministerios de Trabajo y Economía tienen un problema “común”, este problema no puede
ser pensado ni encarado en forma divorciada de las influencias (positivas o negativas) que
se disparan desde la dinámica general dentro del Ejecutivo, de la relación Ejecutivo-
Legislativo, de la relación interjurisdiccional Nación-Provincias, o de las relaciones que cada
uno mantiene con actores de la sociedad civil y organismos multilaterales. Vale la pena
aclarar que no sería realista, en esta instancia, pretender una acción reformista simultánea
sobre el conjunto institucional en el que se despliegan todos estos problemas de
coordinación. No es verdad que sea necesario cambiar todo para que algo cambie. Sí, en
cambio, parece necesario incorporar en el diagnóstico y diseño de soluciones para los
problemas de coordinación entre Trabajo y Economía, el papel e influencia sobre esta
relación de los problemas de coordinación intersectoriales (dentro del Ejecutivo),
intergubernamentales (Ejecutivo-Legislativo-Judicial), interjurisdiccionales (Nación-
Provincias-Municipios), y entre el Estado y otros actores de relevancia (sociedad civil y
organismos multilaterales, como la propia OIT). Sólo de esa manera se estará en
La globalización y el desarrollo nacional
125
condiciones de estimar con mayor fundamento, los resultados probables de los cambios
político-institucionales a introducir.
En definitiva, el objetivo que persigue este trabajo es brindar pistas claves sobre la
estructura político-institucional en la que se ven inmersos los ministerios de Trabajo y
Economía, ineludibles al momento de evaluar cursos de acción conjuntos para mejorar la
coordinación de políticas de empleo con políticas económicas.
I. El contexto institucional argentino
La actual capacidad de diseño e implementación de políticas públicas del Estado en gran
parte de América Latina, sus posibilidades y limitaciones, así como la forma que adoptó la
relación entre el aparato de gestión pública, los grupos sociales y otros actores (como los
Organismos Multilaterales de Desarrollo), deben ser comprendidos como resultado de un
proceso que tuvo al Estado como espacio central de conquista en una compleja lucha
política desde los inicios de la segunda posguerra.
En el caso argentino, el rasgo central en la segunda mitad del siglo XX estuvo asociado
a la reiterada inestabilidad institucional y el movimiento pendular entre regímenes
constitucionales y autoritarios, en una creciente espiral de violencia. En este contexto, Oscar
Oszlak ha aportado la imagen del Estado argentino como un cementerio de proyectos. Esta
imagen nos sugiere que, si todo Estado debe ser considerado como una estructura
relativamente desarticulada, no consistente y unificada, la particularidad del Estado
argentino es que en general, muestra una mal articulada estructura de capas, capas casi
geológicas de distintas reformas que pretendían alcanzar objetivos de largo plazo y, con
suerte, duraron meses o quizás algunos años. Esta imagen del Estado como cementerio de
proyectos, coloca el acento de los problemas estatales en la inestabilidad política. La causa
de esta inestabilidad es en realidad triple: en primer lugar, lo ya señalado en relación a los
sistemáticos y violentos cambios de regímenes políticos, que afectaban a las políticas e
institucionalidad estatal; en segundo lugar, en períodos que se observó relativa estabilidad
del régimen político, se verifican profundos cambios político-institucionales entre diversos
gobiernos, tanto dentro de contextos autoritarios como democráticos; en tercer lugar,
también se observan períodos en los que el gobierno es estable pero, sin embargo, hay
radicales cambios de políticas y en la forma de organizar los niveles de ministerios,
secretarías, subsecretarías. Una sociedad en permanente refundación institucional no
puede sino sufrir devastación en sus capacidades estatales y de diseño e implementación
de políticas públicas. Cada intento de cambio conllevó una redefinición del papel del Estado
y la necesidad de reformular la lógica organizacional del mismo. La dinámica de
inestabilidad arriba descripta resultó en un Estado cuyas estructuras apenas articulan los
restos de las reiteradas y contradictorias reformas frustradas a poco de su inicio. Las
consecuencias de este contexto son previsibles: la inexistencia de una clara división de
trabajo entre las áreas ejecutivas y la duplicación funcional y estructural de objetivos. A esta
situación se suma el problema de escasez de recursos del Estado que, acentuado por la
126
incapacidad estatal de planificar y administrar eficientemente con los que cuenta, resulta
en una producción de políticas públicas oscura, contradictoria, desarticulada, discontinua y
excluyente.
Este cuadro histórico hoy muestra algunos importantes cambios en algunos aspectos.
Fundamentalmente, a partir de 1983 Argentina muestra el surgimiento de una democracia
estable, que no enfrentó un riesgo de quiebre ni en momentos tan críticos como durante
los levantamientos militares del periodo 1987-1990 o la profunda crisis de los años 2001-
2002. Sin embargo, el proceso democrático también nos ha mostrado que estabilidad
democrática no necesariamente implica contar con instituciones que nos ofrezcan ni buen
gobierno ni estabilidad institucional. Claramente esta estabilidad del régimen surge como
condición necesaria del fortalecimiento institucional, y particularmente del estatal, pero no
como condición suficiente. Esta estabilidad democrática ha ido de la mano de sólo un
Presidente completando sus mandatos, debacles gubernamentales, con profundos cambios
en la dirección de las políticas públicas, de la institucionalidad estatal y de su relación con
los mercados y la sociedad civil, así como de la mano del mantenimiento de una alta
rotación de ministros, secretarios y subsecretarios. En síntesis, nos encontramos que el
avance hacia la estabilidad democrática todavía no ha resultado en la estabilidad de las
instituciones de gobierno y gestión pública.
Dado el débil papel jugado por el Parlamento en la ejecución y control del diseño e
implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo
ha quedado históricamente colocado en una posición dominante y estratégica con relación
a estas políticas, por ejemplo las de índole social. En este sentido, el conflicto de poder más
significativo suele concentrarse al interior del Ejecutivo, aun cuando no sean sólo los actores
políticos profesionales (los gobernantes) los que participen en el juego de la política publica.
Este juego político, común a la gran mayoría de los países de América Latina, se enmarca
en constreñimientos estructurales también relativamente similares en la región, según sus
características político-institucionales y socioeconómicas. Respecto a las primeras, la
inestabilidad de muchos regímenes políticos conlleva importantes cambios en el Poder
Judicial así como ha derivado en cíclicos cierres/aperturas de los Parlamentos, lo cual ha
colocado al Poder Ejecutivo como el único poder de gobierno de presencia permanente a
través de los cambios de regímenes acontecidos; por ello, las lógicas institucionales y el
juego de los actores, llevan a desarrollar tecnologías de gestión preponderantemente
ligadas al Ejecutivo, por lo que el resultado tiende a mostrar no sólo gobiernos con
predominancia de este poder, sino sociedades civiles organizadas en función de intentar
influir sobre el Ejecutivo. Esta combinación de lógica de gobierno y lógica de organización
de la sociedad civil resulta en un fuerte equilibrio pro Ejecutivo con relación a los otros
poderes de gobierno.
Estas características estructurales llevan que al momento de intentar influir sobre la política
social, cualquier estrategia podía sobrellevar el costo de la falta de capacidad para influir al
Legislativo, pero no contaba con margen para desestimar priorizar su influencia sobre el
La globalización y el desarrollo nacional
127
Ejecutivo. En forma paralela a este proceso, cabe destacar también el papel jugado por el
sistema de partidos, toda vez que el mismo, víctima de la inestabilidad institucional, tiende a
resolver sus debilidades también priorizando el control de los recursos del Ejecutivo a efectos
de su propia supervivencia. Esta dependencia de la sociedad civil y el sistema partidario del
aparato estatal expresa, por el otro lado, la capacidad del Ejecutivo para moldear la demanda
social y política. Finalmente, las transformaciones estructurales que se han llevado adelante
en la década de los años noventa no han alcanzado a afectar favorablemente el entramado
de políticas sociales, a efectos de que éstas puedan reducir los problemas sociales más
importantes. Las estrategias de descentralización, privatización-desregulación y focalización
llevadas adelante en la década anterior han visto limitados sus efectos de cambio institucional,
por causas variadas. Entre éstas se destaca el hecho de que las reglas más globales del juego
político han permanecido más o menos invariables en lo que respecta a la gestión de las
políticas sociales: la ya mencionada preponderancia del Ejecutivo con la consiguiente
debilidad partidaria y social, así como los problemas de coordinación intersectorial e
interjurisdiccional que minan la calidad de las políticas sociales y de la política pública en
general. Así, lo social es apéndice de lo económico, lo social parece requerir menor
profesionalización, lo social es moneda de intercambio fácil en el juego político-electoral.
Este es el contexto estructural en el que se inserta la especificidad de los diversos
problemas de coordinación en los que se ven inmersos el diseño e implementación de las
políticas de empleo y económicas. Cinco son las problemáticas que afectan la coordinación
de políticas que, por su relevancia en el campo social, es necesario enfatizar: a) la
problemática institucional intersectorial; b) la problemática institucional interjurisdiccional;
c) la capacidad de los Ministerios sociales; d) el rol del poder legislativo en la política social;
e) la regulación de los actores no estatales involucrados en el campo de la política social.
II. La problemática institucional intersectorial
Dado el débil papel jugado por el Parlamento en la ejecución y control del diseño e
implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo
queda colocado en una posición dominante y estratégica en relación a estas políticas en la
Argentina. En este sentido, el panorama que muestra el Ejecutivo es de choques,
discrepancias, competencia y hasta contradicciones en su propio seno, lo cual se explica no
sólo por las características propias de cada conformación coyuntural de Gabinete sino
también del modo en que las reglas electorales materializan la conformación del Poder
Ejecutivo. Se trata, a su vez, de un Ejecutivo que por su predominancia sin contrapesos en
el Legislativo y en la sociedad civil, potencia, dada la ausencia de constreñimientos
institucionales, sus conflictos internos en términos de impactos negativos sobre la calidad
de las políticas públicas.
Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda
estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema
permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado por su propia dinámica. Los
128
Ministerios, y muchas veces las propias Secretarias y/o Subsecretarías dentro de un mismo
Ministerio, cubren por definición, temáticas que se resuelven en el marco de legislaciones
distintas, por lo que actúan en un contexto de reglas de juego distintos. Cada Ministerio,
además, opera en un espacio donde participan actores distintos. Esto es, los actores que
confrontan o colaboran con las políticas educativas desde la sociedad civil son muy diversos
en organización, intereses, ideología y capacidad de acción colectiva, a aquellos actores
ligados a la política laboral, la económica o a los temas objeto del accionar del Ministerio
de Desarrollo Social. Por fin, muchas veces los Ministerios implican especializaciones
temáticas en tensión (por ejemplo, en el caso argentino, donde una situación de crisis
económica exacerba el conflicto entre Economía y las áreas sociales, así como complica la
coordinación de políticas con Trabajo).
Por un lado, cada Ministerio se maneja en un contexto de juego político distinto
(diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolución de conflictos, diversos actores,
diversas opciones y estructura costo/beneficio ligada a las opciones). Por otro lado,
sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos
grupos o líneas que participan del partido o la coalición gobernante. La combinación de
estos dos elementos siempre implica una tensión. Sin embargo, en algunos casos como el
argentino, observamos a una democracia que nos muestra un altísimo nivel no ya de
descoordinación entre las áreas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde
la abierta competencia al conflicto. En estas situaciones, queda de manifiesto que, más allá
de los elementos estructurales comunes en América Latina, las contingencias ligadas a los
procesos de lucha política específicos/nacionales juegan un papel ineludible al momento de
diseñar reformas institucionales conducentes a mejores políticas públicas y sociales.
La necesidad de coordinación a la que se hace referencia, implica, por ejemplo, que
temáticas complejas como el empleo, la pobreza o la salud materno-infantil por definición
deben ser abordadas simultáneamente por varias áreas del Ejecutivo. Estas áreas en
general, no solamente no colaboran sino que compiten activamente unas contra otras. La
colaboración tiende a ser percibida por estas distintas estructuras como una pérdida de
poder, porque en realidad lo es: la coordinación implica cierta pérdida de autonomía a favor
de una acción colectiva más eficiente. Desde este punto de vista es que no existen mayores
incentivos en la estructura institucional del Estado Argentino para que se genere una
colaboración más eficientemente entre las diversas áreas del Ejecutivo. Recordemos algunos
de los conflictos tradicionales de los gabinetes argentinos. Por supuesto la tensión entre
Economía y los Ministerios ligados a la política social (no sólo Trabajo). Pero también entre
los propios Ministerios que tienen que ver con políticas sociales las tensiones han tendido
históricamente a mostrarse como permanentes: Trabajo, Salud, Educación y Desarrollo
Social históricamente no han colaborado o coordinado sus acciones y, en su competencia
y lucha por recursos, algunos hasta se han “copiado” programas que operan sobre la
misma población objetivo en las mismas regiones.
La globalización y el desarrollo nacional
129
El poder desarticulador de esta dinámica de tensión, competencia y falta de
coordinación intersectorial, es claro al analizar dos de los recientes intentos de solución al
problema. La creación de la Jefatura de Gabinete, en el contexto de la nueva Constitución
Nacional de 1994, apuntó en la dirección correcta. Sus resultados hasta el momento no han
sido sólo magros en términos de asegurar mayor coordinación/colaboración intersectorial,
sino que los responsables de dicha Jefatura tanto durante el gobierno menemista como
durante el de la Alianza (y en alguna medida también el interregno del Presidente Duhalde),
se han visto sistemáticamente erosionados por el accionar de los Ministros al punto de
terminar soportando un alto costo político personal. Un nuevo intento constituyó la
conformación del Gabinete Social, específicamente diseñado para resolver las
superposiciones y descoordinación de las áreas sociales. Sin mayores incentivos para utilizar
ese espacio en la resolución de sus problemas de acción colectiva, los Ministerios cedieron
poco y el Gabinete no logró ni esbozar una política social conjunta. Este sigue siendo un
asunto de parcelas burocrático-políticas superpuestas e inconexas.
Los problemas de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos para la
capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos de
gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan un papel, pero la
problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales que redefinan en
un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los tomadores de decisiones
y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo momento, esperar que se produzca
un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y sus Ministerios.
Aunque estas reflexiones se centran en las propiedades del Ejecutivo nacional, son
aplicables como diagnóstico del funcionamiento y los problemas de los Ejecutivos
provinciales y municipales.
III. La problemática institucional interjurisdiccional
La lógica de reformas y los cambios en la producción de políticas públicas en el contexto
argentino, tuvo diverso impacto sobre los distintos niveles contractuales entre
jurisdicciones, que sostienen el diseño e implementación de las estrategias sociales: Nación-
Nación (por ejemplo, interrelaciones de poderes nacionales –Ejecutivo, Legislativo- así
como, con cierta superposición con la problemática intersectorial, la relación
interministerial); Nación-Provincias; Nación-Municipios; Provincia-Municipios; y Organismos
Multilaterles de Desarrollo con los distintos niveles domésticos.
Por ello, la relación entre niveles de gobierno resulta otro ejemplo significativo del modo
en que las reglas de juego vigentes habrán de impactar sobre la coordinación y desempeño
de las políticas públicas, en particular las sociales. Es evidente, asimismo, que la situación
será diferente cuando se trate de países federales o unitarios, no obstante lo cual en ambos
casos se deberá prestar atención al modo en que se distribuyen recursos y
responsabilidades entre los diferentes ámbitos jurisdiccionales participantes.
130
Resulta central para el análisis de los problemas que enfrenta la coordinación del diseño
e implementación de políticas públicas, destacar los rasgos del federalismo argentino2. Las
deficiencias del federalismo argentino están ligadas a la naturaleza de los “contratos
federales”, así como a la influencia que sobre dichos contratos generó la inestabilidad
política argentina en gran parte del siglo XX. Cabe destacar que con el regreso a las
prácticas democráticas en 1983 comenzó a registrarse un cambio en la tendencia
precedente hacia la centralización política.
Importa anotar, no obstante, que las provincias, aún siendo actores claramente
diferenciados del actor “Nación”, forman parte constitutiva de este último, interviniendo en
la toma de decisiones usualmente realizadas por los actores nacionales (aún cuando se trata
de decisiones del Poder Ejecutivo). La consecuencia de esta situación es que se profundiza la
confusión acerca de los ámbitos de toma de decisiones, lo cual expresa la ausencia de frenos
y contrapesos en el ámbito nacional. Por ende y en el marco de un sistema partidario y
electoral con problemas sustantivos, mientras que un conjunto relevante de políticas locales
es decidido a nivel del Estado nacional, las que constituyen decisiones relativas a lo
estrictamente nacional deben superar el veto de subconjuntos de Estados provinciales, lo que
entre cosas refleja la sobre-representación de las provincias pequeñas en el Poder Legislativo.
El principal ejemplo de esta problemática interjurisdiccional en la Argentina lo
constituye la falta de un buen régimen fiscal federal. Las marcadas ineficiencias del régimen
vigente obedecen en parte al oportunismo de ciertas provincias para lograr redistribuciones
a su favor, así como a la incapacidad (y falta de deseo) del gobierno nacional de
comprometerse a no actuar en forma oportunista, violando los acuerdos federales.
Esta institucionalidad que enmarca la relación entre la Nación y las provincias ayuda a
entender también algunos de los problemas fundamentales de la política social. Los legados
de un modelo de centralidad estatal, sumado a la escasa importancia que en el último cuarto
de siglo se le ha dado a lo social, condujo a que no estén claramente definidas las funciones
en esta materia, ya no sólo entre las jurisdicciones indicadas sino también en lo que respecta
a los municipios. La misma descentralización durante los años noventa de los servicios de
educación y salud, así como los fondos para vivienda y planes alimentarios, se llevó a cabo sin
la construcción de reglas claras sobre quién debía hacer qué.
El juego político de corto plazo suele tornar la gestión de lo social en “moneda de
intercambio” de otros arreglos políticos más amplios. La necesidad del gobierno nacional de
llevar adelante ciertas políticas implica, bajo la institucionalidad vigente, que la búsqueda de
apoyos en coaliciones de provincias ha derivado en que éstas encuentren mecanismos
informales para obtener más recursos sociales, en detrimento de otras provincias que quizás
tengan mayores necesidades. Es necesario enfatizar, por tanto, que “el juego de la política
social argentina” se torna de esta forma dependiente y ubicado en función de otros juegos
La globalización y el desarrollo nacional
131
2 Parte de este punto se basa en el trabajo Tommasi, M. y P. Spiller (2000).
dominantes que no obligatoriamente representan las necesidades prioritarias de la sociedad.
Es por ello que, por ejemplo, el combate al desempleo o a la pobreza no terminan de
constituirse en una clara prioridad ni como demanda ni como mandato en la agenda
gubernamental argentina.
Los espacios formales de construcción de acuerdos entre la Nación y las Provincias en
materia de política social, los denominados Consejos Federales, no han logrado constituirse
en ámbitos de construcción de reglas claras y sustentables en el tiempo. Dependiendo de
las coyunturas políticas, han servido para que el actor “Nación” discipline a los actores
provinciales respecto a alguna normativa de carácter nacional o, a lo sumo, para que el
gobierno nacional informe sobre sus líneas de acción y acuerde ajustes en el margen a sus
propuestas iniciales. Por otro lado, en algunos casos como Educación o Salud, donde gran
parte de la responsabilidad ya está en manos de las provincias, se observa que los Consejos
Federales no han facilitado la acción de Nación para disminuir los desequilibrios entre las
instancias subnacionales.
En suma, cuando se busca caracterizar el modo en que la Nación se relaciona con las
provincias, destaca no sólo la falta de coordinación entre los ministerios sociales (de lo que
se dio cuenta al hacer referencia a los problemas de intersectorialidad), sino también de los
efectos en términos de incentivos que esa descoordinación del gobierno nacional genera
en las provincias. Estas han ido desarrollando una creciente capacidad para aprovechar la
falta de una estrategia común del nivel central, lo cual se traduce en ineficiencias en la
asignación de los recursos globales.
IV. Capacidad de las áreas del Estado como precondición de una relación de
coordinación
Una de las problemáticas más abordadas en los años recientes en el campo de la política
social de la región tiene que ver con la posibilidad de conformar, en las áreas sociales del
Estado, una fuerza equivalente a la que han adquirido los Ministerios de Hacienda o
Economía. En este sentido, es necesario analizar las capacidades que tienen los Ministerios
Sociales tanto en el plano nacional como subnacional, así como del modo en que las
mismas repercuten en los procesos de gestión concretos de las políticas sociales. Asimismo,
cabe señalar que es importante avanzar en la exploración de las capacidades de las áreas
sociales en el nivel municipal, toda vez que una importante porción de los servicios y
programas sociales se ejecutan en el nivel local.
Entre las capacidades a observar se destacan tres: a) política; b) económica; c) organizacional.
Por “capacidad política” se interpretará la fuerza relativa que posee el Ministerio, Secretaría o
unidad responsable para fijar objetivos, movilizar recursos y llevar adelante acciones, lo cual
implica prestar atención tanto a la autoridad formal que emana de la institucionalidad del sistema
político como a los aspectos informales que permiten conformar coaliciones, sean éstas de apoyo
132
u oposición. Por “capacidad económica” se entiende la relación entre la dotación de recursos
financieros que el Ministerio u área social obtiene en el presupuesto a fin de llevar adelante sus
tareas y los problemas sociales que deberá enfrentar con esos recursos. Por “capacidad
organizacional” se interpreta el modo en que la definición de roles y funciones, los
procedimientos administrativos y los recursos humanos permite, o no, hacer frente a los
problemas de gestión que tiene el área social que se esté analizando, lo cual implica entre otros
aspectos la posibilidad de procesar información pertinente para la toma de decisiones públicas en
materia social. En esta última dimensión de la capacidad estatal, un elemento central está
asociado a las reglas que regulan al conjunto de la administración pública, en aspectos tales como
el reclutamiento de los agentes, su capacitación, la estructura de incentivos que enmarca el
accionar de los mismos, etc. La relación entre estas capacidades de gestión y la dinámica política
vuelve a surgir como central al evaluar la calidad de las políticas sociales, al considerar que la
ausencia de burocracias eficientes muestra una estrecha relación con la preponderancia de la
lógica de intercambio político que invade la gestión pública social: el círculo vicioso de la política
de la gestión social se reproduce por los avances de la política partidaria sobre las áreas sociales
que debilitan la constitución de un cuerpo administrativo capacitado y eficiente, debilidad que, a
su vez, evita la presencia de un cuerpo burocrático cuyos intereses e ideología podrían limitar,
justamente, el avance y la predominancia de una lógica política cortoplacista, cambiante y
clientelista en el manejo de la política social.
Al momento de coordinar políticas, una relativa paridad de capacidades (políticas, económicas
y organizacionales) es central dado que disparidades significativas entre los actores a coordinar
(en nuestro caso, los ministerios de Economía y Trabajo) resultarán en una relación de
subordinación, formal o informal, de uno frente al otro actor de política pública. Por ello, tan
relevante como la presencia de reglas que establezcan las condiciones de la relación de
coordinación, es asegurar suficiente autonomía y capacidades por parte de cada uno de los polos
a participar en esta relación de coordinación.
Específicamente, en Argentina la coordinación de las políticas de empleo y económicas
demanda dotar/fortalecer al Ministerio de Trabajo de capacidades políticas, económicas y
organizacionales3. Dadas las condiciones propias de la situación en la Argentina, de no hacerlo
las alternativas enfrentadas por las políticas de empleo y el Ministerio de Trabajo como actor son,
por un lado una acción divorciada del área económica (con el consiguiente debilitamiento de sus
funciones y, a la larga, un esperable conflicto interministerial) o, por otro lado, un acercamiento
que resulte en subordinación, esto es, sin la suficiente autonomía y capacidad como para
establecer una efectiva relación de coordinación de acciones.
V. Rol del poder legislativo en la política social
Como se enunció más arriba, una de las características centrales de la institucionalidad
democrática en América Latina es el débil papel que suele jugar el Poder Legislativo en la
definición de políticas públicas. Entre los ejemplos más destacados al respecto están las
La globalización y el desarrollo nacional
133
3 Sobre debilidades de las capacidades del Ministerio de Trabajo, particularmente en sus aspectos técnicos, ver Galín (2004: 32-33).
políticas sociales, toda vez que la tradición de la región marca que en este campo la
responsabilidad central recae en el Poder Ejecutivo, sea éste del nivel nacional, provincial o
municipal.
La posibilidad de que el Congreso participe de algún modo en las decisiones centrales de
la política social y colabore en la coordinación de políticas entre Mministerios como los de
Trabajo y Economía, se encuentra en gran medida ligada al proceso presupuestario. La
dinámica que adquiere la negociación de los recursos destinados al gasto social,
particularmente a planes relacionados al desempleo y a su relación con la política económica,
representa sin duda un ejemplo fundamental para ver el modo en que se procesa la
interacción entre actores políticos, tanto en el plano de la tensión oficialismo-oposición
como en lo que refiere a la representación provincial en el nivel legislativo. Otro aspecto a
atender en lo que se respecta al Congreso, está asociado a la existencia de comisiones
ligadas a estas políticas, lo cual permite observar el modo en que los conflictos entre actores
políticos y actores socioeconómicos (trabajadores y empresarios) con capacidad de lobby se
procesan alrededor de la discusión sobre leyes específicas en materia social.
Debemos reconocer, y prestar particular atención, a que algunos de los determinantes
sobre los cuales es necesario operar para fortalecer y mejorar el papel del Congreso en la
gestión y coordinación de políticas se encuentran fuera del mismo Congreso. Por ejemplo,
para casos como el argentino, resultan centrales la legislación electoral y la dinámica partidaria
regional en la determinación de una de las más altas rotaciones (baja tasa de reelección) de
los diputados nacionales. Con una Cámara de Diputados donde sólo el 20% de sus miembros
logran la reelección para un segundo período, cabe esperar baja profesionalización legislativa,
inclusive en aquellos que son políticos profesionales4. En este sentido, hoy el Congreso puede
aportar poco a la resolución de problemas de coordinación de políticas.
VI. Regulación de los actores no estatales involucrados en el campo de la política
social
Las reformas que se han llevado adelante en las distintas áreas de la política social en
América Latina han modificado de raíz el viejo modelo, cuya característica predominante
estaba asociada a la exclusiva presencia de actores estatales en la gestión de lo social. Los
cambios hacia un nuevo paradigma de política social ha dado como resultado, entre otros, la
presencia de actores económicos y sociales que históricamente no habían jugado un rol
descollante en la materia. Entre los más importantes, cabe destacar las empresas privadas con
activa participación en la administración de seguros sociales y el conjunto de organizaciones
no gubernamentales que actúan principalmente en aquellas políticas destinadas a enfrentar
la pobreza.
Este nuevo escenario marca, entonces, una presencia cada vez más plural de actores
políticos y socioeconómicos en la política social de la región. Surge entonces como uno de los
principales desafíos el regular, bajo distintos mecanismos, la participación de estos últimos.
134
4 Ver al respecto, Saiegh, S. et al (2000).
En la asociación entre regular y controlar, debe enfatizarse que estas funciones no
habrán de recaer exclusivamente en el sector público. La participación de la ciudadanía
genera un potencial fortalecimiento de la accountability, a la vez que permite llamar la
atención (en el sentido de “alarma de incendio”) sobre los problemas que pueden
generarse en la provisión de servicios y programas sociales, más allá de que esto lo haga el
sector público, el privado o el social. También sobre este tipo de problemáticas habrá de
fijar la atención el estudio.
VII. La coordinación y el ciclo de las políticas públicas
Las políticas públicas y su coordinación se enmarcan en contextos que fijan sus límites
de factibilidad, así como resultan de procesos políticos en los que se articulan instituciones
y comportamiento/estrategias de actores públicos y de la sociedad civil. Más allá de ello, es
necesario reconocer la especificidad diferencial del impacto de lo institucional y de la
participación de los actores, que caracteriza a los distintos momentos del ciclo de una
política pública. Esto es, no basta con reconocer que la lógica político institucional y los
actores intervinientes variarán en función de diversidades jurisdiccionales (nacionales o
regionales) o sectoriales (en relación a la temática específica o bienes o capacidades a
proveer o generar por una política social). También variarán en función de los distintos
momentos que se articulan en los procesos de demanda, decisión y producción de políticas,
por lo que debemos reconocer la especificidad de diversos problemas de coordinación: la
coordinación del diagnóstico de problemas socio-económicos y del diseño de políticas
públicas para enfrentarlos, nos muestra una lógica distinta a la coordinación de la
implementación o de la evaluación de impacto de las mismas. Por ello, es necesario
reconocer que el problema a encarar no es sólo el de la coordinación de políticas o
programas, sino el de la coordinación de estas políticas o programas en una etapa
específica del ciclo de las políticas públicas. En caso de que se persiga la coordinación del
ciclo completo, por ejemplo, de la política económica con la política de empleo, el diseño
institucional debe responder a diversos problemas de coordinación según la etapa del ciclo,
problemas que aunque articulados nos imponen arenas político-institucionales distintas.
Por ello, resolver los problemas de coordinación de políticas complejas, como las
económicas y de empleo, requiere dar cuenta del ciclo por el cual suelen atravesar las
políticas sociales, en tanto subconjunto de las políticas públicas5. Aún cuando no existe
consenso entre los especialistas en el número de fases que resultan sustantivas, aquí cabe
enumerar las siguientes: a) estructuración del problema público y su ingreso a la agenda
gubernamental; b) generación de alternativas; c) toma de decisión/diseño; d)
implementación; y e) evaluación.
Tomando en cuenta la perspectiva adoptada, el análisis del ciclo requiere un enfoque
donde se priorice el modo en que distintos individuos y grupos, particularmente aquellos
que logran constituirse en actores relevantes, interactúan a lo largo de todo el proceso. Se
La globalización y el desarrollo nacional
135
5 Es sabido que al hacer referencia al “ciclo de políticas públicas” se está llevando a cabo una operación analítica que no suele corresponderselinealmente con la realidad. En muchos casos, algunas etapas no se cumplen y en otros el orden de las mismas suele alterarse.
trata de sectores y actores que se relacionan en el marco de entramados institucionales
específicos, los cuales en tanto estructura operan para aquellos como restricciones difíciles
de ser modificadas en el corto plazo, aunque de un orden diferente a aquellos
constreñimientos a los cuales hacíamos referencia al dar cuenta de las variables
contextuales. Tal como se indicó, esas reglas de juego (que al igual que el mapa de actores
tendrá sus especificidades y legados históricos según el área de la política social que se
trate) reducen incertidumbre y distribuyen poder.
Un estudio del ciclo de las políticas sociales implica reconocer que, por lo general, no
todos los actores que son relevantes en un determinado tiempo y lugar, participan a lo largo
de todas las fases. En algunos casos por falta de iniciativa, en otros como consecuencia del
resultado del juego de intereses en el marco de cierta institucionalidad, lo cierto es que con
la excepción de la dirigencia política (por su propia lógica de maximización), es difícil
encontrar jugadores que tengan interés de operar en todos los campos y a lo largo de todo
el proceso (e inclusive, para el caso de la dirigencia política, debe ser objeto de análisis
cuáles son las etapas que muestran mayores incentivos para su intervención).
Es en este punto donde emerge con fuerza el papel de las coaliciones o alianzas
políticas, entendidas éstas en un sentido amplio que incluye tanto actores políticos
tradicionales (de los poderes Ejecutivo y Legislativo, partidos políticos) como grupos y
sectores sociales y también del sistema internacional. Lo que potencialmente genera este
tipo de articulación, es el fortalecimiento de las sinergias entre intereses, recursos e
ideología de quienes conforman esas coaliciones, por lo demás muchas veces frágiles. A
modo de ejemplo, mientras algunos grupos logran ser partícipes en la etapa de
estructuración del problema público que ingresa de una determinada manera a la agenda
gubernamental, otros socios de esa alianza quizás cuentan con la capacidad suficiente
como para promover iniciativas de cursos de acción o incluso para tomar decisiones. Esto
se explica por la capacidad de los actores y el sistema de reglas vigente, a la vez que por el
peso del contexto que genera ciertos límites de factibilidad.
Entre los elementos a tener en cuenta para observar el modo dinámico en que los
actores (y aún aquellos que no lo son) se van involucrando a lo largo del ciclo de la política
pública, resalta el tema sobre la capacidad de implementar cursos de acción capaces de
superar las restricciones operantes en todas las etapas pero, particularmente, en los
momentos de la decisión, el diseño y la implementación. Aquí el concepto de restricción
adquiere un carácter complejo, en tanto se deben tener en cuenta al menos cinco
dimensiones: lo político, lo económico, lo organizacional, lo legal y lo cultural. Se trata de
dimensiones todas de singular importancia y que en todo caso requieren de estudios
específicos para observar el modo en que se influyen entre sí en cada una de las temáticas
observadas. Es peligroso concentrar la atención sobre las restricciones políticas o
económicas, como usualmente suele suceder, toda vez que éstas son tan importantes como
contar con los recursos burocráticos o normativos apropiados, así como adaptar la
136
intervención pública a las condiciones culturales predominantes, tanto del lado de los
participantes de la política pública en cuestión (no solamente de los beneficiarios) como del
lado más amplio de la cultura política nacional, regional o local. Poner el acento en las
restricciones y el modo en que éstas se manifiestan en reglas de juego, conduce a plantear
la cuestión de la reforma institucional.
Por lo antedicho, todo ciclo de política pública, particularmente cuando la misma apunta a
reformas institucionales, implica incertidumbre e inestabilidad. Incertidumbre porque la
articulación de las diversas fases del ciclo pone en cuestión si se alcanzará el objetivo
perseguido. Inestabilidad porque cada fase implica potenciales cambios en reglas y actores.
Si bien es cierto que los procesos de transición o cambio se caracterizan por
incertidumbre e inestabilidad en lo referido a determinantes centrales de las tensiones
propias de las políticas públicas y sus resultados, sería falso inferir que este nivel de
incertidumbre se verifica en todo momento del ciclo, para todos los temas involucrados y
todos los actores intervinientes. Que estos procesos de transformación y cambio, así como
la resolución de los conflictos ligados a los mismos, sean un resultado contingente de la
lucha política, no implica niveles de incertidumbre que neutralicen el comportamiento
estratégico de los actores. ¿Qué cambia o puede cambiar en los procesos o ciclos de las
políticas públicas? La distribución de recursos con los que cuentan los actores, las reglas de
resolución de conflictos, la estructura de opciones que enfrentan, los bienes en juego, los
propios actores y hasta las preferencias de los mismos pueden variar. ¿Por qué se dan estas
variaciones? En realidad, son el resultado de la lucha política en periodos, coyunturas o fases
previas. Esto es, si por ejemplo una determinada ley resulta de la pugna de intereses, así
como de una distribución diferencial de recursos e implementación de estrategias en un t1,
la misma ley determina la redistribución de recursos y hasta el desplazamiento y/o
fortalecimiento de diversos actores en un t26. Lo que en el primer período era una variable
dependiente del resultado de la acción política, en el segundo periodo actúa como variable
independiente o factor codeterminante de la resolución de la lucha/acción política en el t2.
En otras palabras, las formas organizativas, la capacidad de acción estratégica, los actores y
las opciones que enfrentan a pesar de aparecer como "dados" en una coyuntura
determinada son, de hecho, el resultado de la acción y lucha política en coyunturas o fases
previas. Los ciclos de las políticas públicas no constituyen "juegos" de forma extendida (esto
es, juegos que admiten varias vueltas o movidas por parte de los actores) porque una de las
características de estos procesos es que los jugadores no necesariamente son los mismos en
cada una de las coyunturas sucesivas en tanto muchas veces ellos tienden a variar, a veces
llegan inclusive a constituirse como actores, como resultado del juego mismo.
En consecuencia, los actores se comportan en forma estratégica dentro de coyunturas
o períodos en los que la estabilidad es suficiente como para definir objetivos y decidir un
curso de acción como para poder alcanzarlos. La explicación de los procesos de transiciones
o ciclos complejos, como los de las políticas sociales, demanda, por lo tanto, desagregarlos
La globalización y el desarrollo nacional
137
6 Las condiciones resultantes de la lucha en t1 constituyen las condiciones iniciales de la coyuntura en t2.
en función de los espacios temporales que permiten comprender la lógica de la conducta
política de los participantes en coyunturas dadas. Estos "espacios temporales" son las cinco
fases propias de los procesos de política pública, cuyas características son la relativa
estabilidad de los actores participantes y sus preferencias, así como la relativa estabilidad de
la estructura de opciones que enfrentan y de los recursos con los que cuentan. Es más, en
cada una de estas fases usualmente existe un bien que es objeto dominante de la acción
política y, que por lo tanto, ordena las prioridades y la distribución de costo/beneficio en
juego durante el periodo.
En cada una de estas coyunturas estratégicas o fases, en donde es posible reconocer
cierta estabilidad de reglas, actores y bienes, es factible que los actores se enfrenten en
conflictos diferenciados por los bienes juego, o por los distintos niveles de agregación en
los que se puede desarrollar la acción política estratégica.
Por ello, los procesos o ciclos de políticas sociales no implican un pasaje continuo e
incremental de un "estado de cosas" a otro. Estos procesos están conformados por una
serie de coyunturas estratégicas o fases encadenadas que, de hecho, constituyen
"pequeñas" transiciones con dinámica propia y que no necesariamente revisten un carácter
unidireccional hacia el objetivo o resultado de la política. La consecuencia analítica de esto,
es que el “macro” proceso del ciclo completo de las políticas sociales, esto es aquel que
transcurre entre el extremo de las condiciones iniciales y el extremo del resultado final, sólo
puede ser explicado en base al eslabonamiento entre los “micro” procesos, definidos en
nuestro marco por el pasaje de las condiciones iniciales a las resultantes de la acción
política en cada fase o coyuntura estratégica.
VIII. De dónde venimos y dónde estamos en la coordinación de políticas
laborales y económicas en la Argentina7
El resultado de la articulación de los problemas mencionados en los apartados
anteriores, explica por qué el establecimiento del mecanismo de coordinación
interministerial de las políticas de empleo y la económica que hace la ley 24.013 (art. 6°)
de Diciembre de 1991, nunca fue reglamentado y, por tanto, puesto en vigencia.
El análisis de la relación entre los actores centrales de esta coordinación, los ministerios
de Trabajo y Economía, muestra tres etapas desde principios de los años noventa:
- desde inicios de los años noventa a fines del 2001, el Ministerio de Trabajo jugó un
papel de “acompañamiento subordinado” a las políticas macroeconómicas, por lo que las
políticas laborales resultaron diseñadas fundamentalmente por el Minsiterio de Economía y
el papel del Ministerio de Trabajo se ajustó al de la implementación (rasgo que mostró
variaciones y una acentuación a partir de 1995). El resultado de este período, es un
significativo debilitamiento de las capacidades (tanto políticas, como económicas y
organizacionales) del Ministerio de Trabajo;
138
7 Este apartado se basa en Galín (2004), capítulo VI “Las prácticas administrativas e institucionales nacionales”, pp. 27-33.
- en el período 2001-2002, que estuvo signado por la profunda crisis que sufrió la
Argentina, el Ministerio de Trabajo cobró mayor protagonismo como aparato institucional
de respuesta a la emergencia (particularmente por la responsabilidad de la gestión del Plan
Jefes y Jefas de Hogar, central en la estrrategia del Ejecutivo para enfrentar los aspectos
sociales de la crisis);
- la tercera etapa, que se inicia con la actual gestión gubernamental en el 2003, es
considerada de “recuperación institucional”, en la que se observa un paradigma
económico que acerca a ambos ministerios (dada la relevancia que para la política
económica goza la variable empleo no sólo como una cuestión social sino también por su
papel recativador de la economía).
En este sentido, el actual proceso muestra rupturas y continuidades. Las rupturas tienen
que ver fundamentalmente con los aspectos de “recuperación institucional”. Las
continuidades, por otra parte, muestran:
a) una dinámica de mayor acercamiento entre los Ministerios de Trabajo y Economía,
fundada en reglas informales (y, por lo tanto, todavía endeble y contingente a sus
conducciones);
b) una resolución de problemas de coordinación dentro del Ejecutivo que supera las
funciones de la Jefatura de Gabinete y tiende a quedar en manos de la propia Presidencia;
c) un mantenimiento de las debilidades estructurales del Ministerio de Trabajo como
estructura institucional (ilustrado por el hecho de que el acercamiento entre los Ministerios
de Trabajo y Economía surge como decisión de la política de este último y no como un
imperativo de la lógica institucional del Estado argentino).
IX. Conclusiones [en elaboración]
. La naturaleza de los problemas de coordinación que enfrentan no sólo los Ministerios
de Trabajo y Economía, sino en general el Estado argentino, es de una especie distinta y
de una envergadura mayor al enfrentado por otras sociedades. Por ello debemos ser
cuidadosos frente a recomendaciones universales sobre la forma de resolver estos
problemas. La historia y particulares configuraciones político-institucionales de cada
sociedad, surgen como variables ineludibles al momento de diseñar o reformar instituciones
para mejorar las políticas públicas.
. En segundo lugar, el “juego” de la coordinación entre áreas, políticas o programas, es
un juego político-institucional que se encuentra “anidado” con otros juegos de
coordinación. En este sentido, los diversos problemas de coordinación que enfrenta un
actor público no pueden ser comprendidos en forma discreta. En otras palabras, un
problema de coordinación puede verse resuelto o profundizado por la dinámica de
La globalización y el desarrollo nacional
139
relaciones (recursos, estrategias) que se da en otra arena en la que participa el actor. Por
ello, el problema de coordinación como el que enfrentan las políticas de empleo y
económica, no debe tomar al resto de los problemas de coordinación que enfrentan las dos
áreas responsables de estas políticas, como un contexto neutro a la hora de construir su
labor conjunta. Específicamente, si bien es verdad que los funcionarios y autoridades de los
Ministerios de Trabajo y Economía tienen un problema “común”, este problema no puede
ser pensado ni encarado en forma divorciada de las influencias (positivas o negativas) que
se disparan desde la dinámica general dentro del Ejecutivo, de la relación Ejecutivo-
Legislativo, de la relación interjurisdiccional Nación-Provincias, de las relaciones que cada
uno mantiene con actores de la sociedad civil y organismos multilaterales, así como de la
lógica especifica que demanda la coordinación en función de la etapa de política pública
en la que se despliega.
. Los problemas de acción colectiva/coordinación dentro del Ejecutivo no sólo son
estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones
basadas en “estilos de gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan
un papel, pero la problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales
que redefinan en un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los
tomadores de decisiones y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo
momento, esperar que se produzca un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y
sus Ministerios.
. En la actualidad la relación entre las políticas de empleo y económicas muestran tanto
importantes rupturas como continuidades.
. Para que las reformas institucionales alcancen el objetivo de coordinación de las
políticas de empleo y económicas, es necesario dotar/fortalecer al Ministerio de Trabajo de
capacidades políticas, económicas y organizacionales. Dadas las condiciones propias de la
situación en la Argentina, de no hacerlo las alternativas enfrentadas por las políticas de
empleo y el Ministerio de Trabajo como actor son, por un lado una acción divorciada del
área económica (con el consiguiente debilitamiento de sus funciones y esperable conflicto
interministerial) o, por otro lado, un acercamiento que resulte en subordinación, esto es, sin
la suficiente autonomía y capacidad como para establecer una efectiva relación de
coordinación de acciones.
140
Bibliografía
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Político. Revista Iberoaméricana de Análisis Político, año 1, n° 1, Fondo de Cultura Económica, Buenos
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La globalización y el desarrollo nacional
141
La globalización y el desarrollo nacional
143
LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN DEL ESTADO ARGENTINOCOMO CONTEXTO (INELUDIBLE) DE LA COORDINACIÓN DE
POLÍTICAS LABORALES Y ECONÓMICAS
Carlos H. Acuña
Universidad de San Andrés
La globalización y el desarrollo nacional
Introducción
Todo Estado enfrenta problemas de coordinación. Sin embargo, la naturaleza de los
problemas de coordinación que enfrenta el Estado Argentino, es de una naturaleza distinta
y de una envergadura mayor al enfrentado por otras sociedades. Esto nos lleva a un primer
llamado de atención o supuesto de estas notas: debemos ser cuidadosos frente a
recomendaciones universales, ya sea aquellas que surgen como deducciones de modelos
supuestamente válidos universalmente (característico de la “primera generación” de
reformas estructurales), como también de aquellas recomendaciones que por identificar
una “buena práctica” en una sociedad, asumen que la experiencia resulta exportable al
resto de las sociedades (propio de la “segunda generación” de reformas). La historia y
particulares configuraciones político-institucionales de cada sociedad, surgen como
variables ineludibles al momento de diseñar o reformar instituciones para mejorar las
políticas públicas. Es en esta estructura particular que debemos aplicar teorías y analizar el
grado de aprendizaje que nos brindan las “buenas” (¡y “malas”, porque de los errores
también se puede aprender!) prácticas de otras sociedades.
En segundo lugar, el “juego” de la coordinación entre áreas, políticas o programas, es
un juego político-institucional que se encuentra “anidado” con otros juegos de
coordinación. En este sentido, los diversos problemas de coordinación que enfrenta un
actor público no pueden ser comprendidos en forma discreta. En otras palabras, un
problema de coordinación puede verse resuelto o profundizado por la dinámica de
relaciones (recursos, estrategias) que se da en otra arena en la que participa el actor. Por
ello, el problema de coordinación como el que enfrentan las políticas de empleo y
económica, no debe tomar al resto de los problemas de coordinación que enfrentan las dos
áreas responsables de estas políticas, como un contexto neutro a la hora de construir su
labor conjunta. Específicamente, si bien es verdad que los funcionarios y autoridades de los
Ministerios de Trabajo y Economía tienen un problema “común”, este problema no puede
ser pensado ni encarado en forma divorciada de las influencias (positivas o negativas) que
se disparan desde la dinámica general dentro del Ejecutivo, de la relación Ejecutivo-
Legislativo, de la relación interjurisdiccional Nación-Provincias, o de las relaciones que cada
uno mantiene con actores de la sociedad civil y organismos multilaterales. Vale la pena
aclarar que no sería realista, en esta instancia, pretender una acción reformista simultánea
sobre el conjunto institucional en el que se despliegan todos estos problemas de
coordinación. No es verdad que sea necesario cambiar todo para que algo cambie. Sí, en
cambio, parece necesario incorporar en el diagnóstico y diseño de soluciones para los
problemas de coordinación entre Trabajo y Economía, el papel e influencia sobre esta
relación de los problemas de coordinación intersectoriales (dentro del Ejecutivo),
intergubernamentales (Ejecutivo-Legislativo-Judicial), interjurisdiccionales (Nación-
Provincias-Municipios), y entre el Estado y otros actores de relevancia (sociedad civil y
organismos multilaterales, como la propia OIT). Sólo de esa manera se estará en
La globalización y el desarrollo nacional
125
condiciones de estimar con mayor fundamento, los resultados probables de los cambios
político-institucionales a introducir.
En definitiva, el objetivo que persigue este trabajo es brindar pistas claves sobre la
estructura político-institucional en la que se ven inmersos los ministerios de Trabajo y
Economía, ineludibles al momento de evaluar cursos de acción conjuntos para mejorar la
coordinación de políticas de empleo con políticas económicas.
I. El contexto institucional argentino
La actual capacidad de diseño e implementación de políticas públicas del Estado en gran
parte de América Latina, sus posibilidades y limitaciones, así como la forma que adoptó la
relación entre el aparato de gestión pública, los grupos sociales y otros actores (como los
Organismos Multilaterales de Desarrollo), deben ser comprendidos como resultado de un
proceso que tuvo al Estado como espacio central de conquista en una compleja lucha
política desde los inicios de la segunda posguerra.
En el caso argentino, el rasgo central en la segunda mitad del siglo XX estuvo asociado
a la reiterada inestabilidad institucional y el movimiento pendular entre regímenes
constitucionales y autoritarios, en una creciente espiral de violencia. En este contexto, Oscar
Oszlak ha aportado la imagen del Estado argentino como un cementerio de proyectos. Esta
imagen nos sugiere que, si todo Estado debe ser considerado como una estructura
relativamente desarticulada, no consistente y unificada, la particularidad del Estado
argentino es que en general, muestra una mal articulada estructura de capas, capas casi
geológicas de distintas reformas que pretendían alcanzar objetivos de largo plazo y, con
suerte, duraron meses o quizás algunos años. Esta imagen del Estado como cementerio de
proyectos, coloca el acento de los problemas estatales en la inestabilidad política. La causa
de esta inestabilidad es en realidad triple: en primer lugar, lo ya señalado en relación a los
sistemáticos y violentos cambios de regímenes políticos, que afectaban a las políticas e
institucionalidad estatal; en segundo lugar, en períodos que se observó relativa estabilidad
del régimen político, se verifican profundos cambios político-institucionales entre diversos
gobiernos, tanto dentro de contextos autoritarios como democráticos; en tercer lugar,
también se observan períodos en los que el gobierno es estable pero, sin embargo, hay
radicales cambios de políticas y en la forma de organizar los niveles de ministerios,
secretarías, subsecretarías. Una sociedad en permanente refundación institucional no
puede sino sufrir devastación en sus capacidades estatales y de diseño e implementación
de políticas públicas. Cada intento de cambio conllevó una redefinición del papel del Estado
y la necesidad de reformular la lógica organizacional del mismo. La dinámica de
inestabilidad arriba descripta resultó en un Estado cuyas estructuras apenas articulan los
restos de las reiteradas y contradictorias reformas frustradas a poco de su inicio. Las
consecuencias de este contexto son previsibles: la inexistencia de una clara división de
trabajo entre las áreas ejecutivas y la duplicación funcional y estructural de objetivos. A esta
situación se suma el problema de escasez de recursos del Estado que, acentuado por la
126
incapacidad estatal de planificar y administrar eficientemente con los que cuenta, resulta
en una producción de políticas públicas oscura, contradictoria, desarticulada, discontinua y
excluyente.
Este cuadro histórico hoy muestra algunos importantes cambios en algunos aspectos.
Fundamentalmente, a partir de 1983 Argentina muestra el surgimiento de una democracia
estable, que no enfrentó un riesgo de quiebre ni en momentos tan críticos como durante
los levantamientos militares del periodo 1987-1990 o la profunda crisis de los años 2001-
2002. Sin embargo, el proceso democrático también nos ha mostrado que estabilidad
democrática no necesariamente implica contar con instituciones que nos ofrezcan ni buen
gobierno ni estabilidad institucional. Claramente esta estabilidad del régimen surge como
condición necesaria del fortalecimiento institucional, y particularmente del estatal, pero no
como condición suficiente. Esta estabilidad democrática ha ido de la mano de sólo un
Presidente completando sus mandatos, debacles gubernamentales, con profundos cambios
en la dirección de las políticas públicas, de la institucionalidad estatal y de su relación con
los mercados y la sociedad civil, así como de la mano del mantenimiento de una alta
rotación de ministros, secretarios y subsecretarios. En síntesis, nos encontramos que el
avance hacia la estabilidad democrática todavía no ha resultado en la estabilidad de las
instituciones de gobierno y gestión pública.
Dado el débil papel jugado por el Parlamento en la ejecución y control del diseño e
implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo
ha quedado históricamente colocado en una posición dominante y estratégica con relación
a estas políticas, por ejemplo las de índole social. En este sentido, el conflicto de poder más
significativo suele concentrarse al interior del Ejecutivo, aun cuando no sean sólo los actores
políticos profesionales (los gobernantes) los que participen en el juego de la política publica.
Este juego político, común a la gran mayoría de los países de América Latina, se enmarca
en constreñimientos estructurales también relativamente similares en la región, según sus
características político-institucionales y socioeconómicas. Respecto a las primeras, la
inestabilidad de muchos regímenes políticos conlleva importantes cambios en el Poder
Judicial así como ha derivado en cíclicos cierres/aperturas de los Parlamentos, lo cual ha
colocado al Poder Ejecutivo como el único poder de gobierno de presencia permanente a
través de los cambios de regímenes acontecidos; por ello, las lógicas institucionales y el
juego de los actores, llevan a desarrollar tecnologías de gestión preponderantemente
ligadas al Ejecutivo, por lo que el resultado tiende a mostrar no sólo gobiernos con
predominancia de este poder, sino sociedades civiles organizadas en función de intentar
influir sobre el Ejecutivo. Esta combinación de lógica de gobierno y lógica de organización
de la sociedad civil resulta en un fuerte equilibrio pro Ejecutivo con relación a los otros
poderes de gobierno.
Estas características estructurales llevan que al momento de intentar influir sobre la política
social, cualquier estrategia podía sobrellevar el costo de la falta de capacidad para influir al
Legislativo, pero no contaba con margen para desestimar priorizar su influencia sobre el
La globalización y el desarrollo nacional
127
Ejecutivo. En forma paralela a este proceso, cabe destacar también el papel jugado por el
sistema de partidos, toda vez que el mismo, víctima de la inestabilidad institucional, tiende a
resolver sus debilidades también priorizando el control de los recursos del Ejecutivo a efectos
de su propia supervivencia. Esta dependencia de la sociedad civil y el sistema partidario del
aparato estatal expresa, por el otro lado, la capacidad del Ejecutivo para moldear la demanda
social y política. Finalmente, las transformaciones estructurales que se han llevado adelante
en la década de los años noventa no han alcanzado a afectar favorablemente el entramado
de políticas sociales, a efectos de que éstas puedan reducir los problemas sociales más
importantes. Las estrategias de descentralización, privatización-desregulación y focalización
llevadas adelante en la década anterior han visto limitados sus efectos de cambio institucional,
por causas variadas. Entre éstas se destaca el hecho de que las reglas más globales del juego
político han permanecido más o menos invariables en lo que respecta a la gestión de las
políticas sociales: la ya mencionada preponderancia del Ejecutivo con la consiguiente
debilidad partidaria y social, así como los problemas de coordinación intersectorial e
interjurisdiccional que minan la calidad de las políticas sociales y de la política pública en
general. Así, lo social es apéndice de lo económico, lo social parece requerir menor
profesionalización, lo social es moneda de intercambio fácil en el juego político-electoral.
Este es el contexto estructural en el que se inserta la especificidad de los diversos
problemas de coordinación en los que se ven inmersos el diseño e implementación de las
políticas de empleo y económicas. Cinco son las problemáticas que afectan la coordinación
de políticas que, por su relevancia en el campo social, es necesario enfatizar: a) la
problemática institucional intersectorial; b) la problemática institucional interjurisdiccional;
c) la capacidad de los Ministerios sociales; d) el rol del poder legislativo en la política social;
e) la regulación de los actores no estatales involucrados en el campo de la política social.
II. La problemática institucional intersectorial
Dado el débil papel jugado por el Parlamento en la ejecución y control del diseño e
implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo
queda colocado en una posición dominante y estratégica en relación a estas políticas en la
Argentina. En este sentido, el panorama que muestra el Ejecutivo es de choques,
discrepancias, competencia y hasta contradicciones en su propio seno, lo cual se explica no
sólo por las características propias de cada conformación coyuntural de Gabinete sino
también del modo en que las reglas electorales materializan la conformación del Poder
Ejecutivo. Se trata, a su vez, de un Ejecutivo que por su predominancia sin contrapesos en
el Legislativo y en la sociedad civil, potencia, dada la ausencia de constreñimientos
institucionales, sus conflictos internos en términos de impactos negativos sobre la calidad
de las políticas públicas.
Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda
estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema
permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado por su propia dinámica. Los
128
Ministerios, y muchas veces las propias Secretarias y/o Subsecretarías dentro de un mismo
Ministerio, cubren por definición, temáticas que se resuelven en el marco de legislaciones
distintas, por lo que actúan en un contexto de reglas de juego distintos. Cada Ministerio,
además, opera en un espacio donde participan actores distintos. Esto es, los actores que
confrontan o colaboran con las políticas educativas desde la sociedad civil son muy diversos
en organización, intereses, ideología y capacidad de acción colectiva, a aquellos actores
ligados a la política laboral, la económica o a los temas objeto del accionar del Ministerio
de Desarrollo Social. Por fin, muchas veces los Ministerios implican especializaciones
temáticas en tensión (por ejemplo, en el caso argentino, donde una situación de crisis
económica exacerba el conflicto entre Economía y las áreas sociales, así como complica la
coordinación de políticas con Trabajo).
Por un lado, cada Ministerio se maneja en un contexto de juego político distinto
(diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolución de conflictos, diversos actores,
diversas opciones y estructura costo/beneficio ligada a las opciones). Por otro lado,
sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos
grupos o líneas que participan del partido o la coalición gobernante. La combinación de
estos dos elementos siempre implica una tensión. Sin embargo, en algunos casos como el
argentino, observamos a una democracia que nos muestra un altísimo nivel no ya de
descoordinación entre las áreas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde
la abierta competencia al conflicto. En estas situaciones, queda de manifiesto que, más allá
de los elementos estructurales comunes en América Latina, las contingencias ligadas a los
procesos de lucha política específicos/nacionales juegan un papel ineludible al momento de
diseñar reformas institucionales conducentes a mejores políticas públicas y sociales.
La necesidad de coordinación a la que se hace referencia, implica, por ejemplo, que
temáticas complejas como el empleo, la pobreza o la salud materno-infantil por definición
deben ser abordadas simultáneamente por varias áreas del Ejecutivo. Estas áreas en
general, no solamente no colaboran sino que compiten activamente unas contra otras. La
colaboración tiende a ser percibida por estas distintas estructuras como una pérdida de
poder, porque en realidad lo es: la coordinación implica cierta pérdida de autonomía a favor
de una acción colectiva más eficiente. Desde este punto de vista es que no existen mayores
incentivos en la estructura institucional del Estado Argentino para que se genere una
colaboración más eficientemente entre las diversas áreas del Ejecutivo. Recordemos algunos
de los conflictos tradicionales de los gabinetes argentinos. Por supuesto la tensión entre
Economía y los Ministerios ligados a la política social (no sólo Trabajo). Pero también entre
los propios Ministerios que tienen que ver con políticas sociales las tensiones han tendido
históricamente a mostrarse como permanentes: Trabajo, Salud, Educación y Desarrollo
Social históricamente no han colaborado o coordinado sus acciones y, en su competencia
y lucha por recursos, algunos hasta se han “copiado” programas que operan sobre la
misma población objetivo en las mismas regiones.
La globalización y el desarrollo nacional
129
El poder desarticulador de esta dinámica de tensión, competencia y falta de
coordinación intersectorial, es claro al analizar dos de los recientes intentos de solución al
problema. La creación de la Jefatura de Gabinete, en el contexto de la nueva Constitución
Nacional de 1994, apuntó en la dirección correcta. Sus resultados hasta el momento no han
sido sólo magros en términos de asegurar mayor coordinación/colaboración intersectorial,
sino que los responsables de dicha Jefatura tanto durante el gobierno menemista como
durante el de la Alianza (y en alguna medida también el interregno del Presidente Duhalde),
se han visto sistemáticamente erosionados por el accionar de los Ministros al punto de
terminar soportando un alto costo político personal. Un nuevo intento constituyó la
conformación del Gabinete Social, específicamente diseñado para resolver las
superposiciones y descoordinación de las áreas sociales. Sin mayores incentivos para utilizar
ese espacio en la resolución de sus problemas de acción colectiva, los Ministerios cedieron
poco y el Gabinete no logró ni esbozar una política social conjunta. Este sigue siendo un
asunto de parcelas burocrático-políticas superpuestas e inconexas.
Los problemas de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos para la
capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos de
gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan un papel, pero la
problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales que redefinan en
un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los tomadores de decisiones
y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo momento, esperar que se produzca
un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y sus Ministerios.
Aunque estas reflexiones se centran en las propiedades del Ejecutivo nacional, son
aplicables como diagnóstico del funcionamiento y los problemas de los Ejecutivos
provinciales y municipales.
III. La problemática institucional interjurisdiccional
La lógica de reformas y los cambios en la producción de políticas públicas en el contexto
argentino, tuvo diverso impacto sobre los distintos niveles contractuales entre
jurisdicciones, que sostienen el diseño e implementación de las estrategias sociales: Nación-
Nación (por ejemplo, interrelaciones de poderes nacionales –Ejecutivo, Legislativo- así
como, con cierta superposición con la problemática intersectorial, la relación
interministerial); Nación-Provincias; Nación-Municipios; Provincia-Municipios; y Organismos
Multilaterles de Desarrollo con los distintos niveles domésticos.
Por ello, la relación entre niveles de gobierno resulta otro ejemplo significativo del modo
en que las reglas de juego vigentes habrán de impactar sobre la coordinación y desempeño
de las políticas públicas, en particular las sociales. Es evidente, asimismo, que la situación
será diferente cuando se trate de países federales o unitarios, no obstante lo cual en ambos
casos se deberá prestar atención al modo en que se distribuyen recursos y
responsabilidades entre los diferentes ámbitos jurisdiccionales participantes.
130
Resulta central para el análisis de los problemas que enfrenta la coordinación del diseño
e implementación de políticas públicas, destacar los rasgos del federalismo argentino2. Las
deficiencias del federalismo argentino están ligadas a la naturaleza de los “contratos
federales”, así como a la influencia que sobre dichos contratos generó la inestabilidad
política argentina en gran parte del siglo XX. Cabe destacar que con el regreso a las
prácticas democráticas en 1983 comenzó a registrarse un cambio en la tendencia
precedente hacia la centralización política.
Importa anotar, no obstante, que las provincias, aún siendo actores claramente
diferenciados del actor “Nación”, forman parte constitutiva de este último, interviniendo en
la toma de decisiones usualmente realizadas por los actores nacionales (aún cuando se trata
de decisiones del Poder Ejecutivo). La consecuencia de esta situación es que se profundiza la
confusión acerca de los ámbitos de toma de decisiones, lo cual expresa la ausencia de frenos
y contrapesos en el ámbito nacional. Por ende y en el marco de un sistema partidario y
electoral con problemas sustantivos, mientras que un conjunto relevante de políticas locales
es decidido a nivel del Estado nacional, las que constituyen decisiones relativas a lo
estrictamente nacional deben superar el veto de subconjuntos de Estados provinciales, lo que
entre cosas refleja la sobre-representación de las provincias pequeñas en el Poder Legislativo.
El principal ejemplo de esta problemática interjurisdiccional en la Argentina lo
constituye la falta de un buen régimen fiscal federal. Las marcadas ineficiencias del régimen
vigente obedecen en parte al oportunismo de ciertas provincias para lograr redistribuciones
a su favor, así como a la incapacidad (y falta de deseo) del gobierno nacional de
comprometerse a no actuar en forma oportunista, violando los acuerdos federales.
Esta institucionalidad que enmarca la relación entre la Nación y las provincias ayuda a
entender también algunos de los problemas fundamentales de la política social. Los legados
de un modelo de centralidad estatal, sumado a la escasa importancia que en el último cuarto
de siglo se le ha dado a lo social, condujo a que no estén claramente definidas las funciones
en esta materia, ya no sólo entre las jurisdicciones indicadas sino también en lo que respecta
a los municipios. La misma descentralización durante los años noventa de los servicios de
educación y salud, así como los fondos para vivienda y planes alimentarios, se llevó a cabo sin
la construcción de reglas claras sobre quién debía hacer qué.
El juego político de corto plazo suele tornar la gestión de lo social en “moneda de
intercambio” de otros arreglos políticos más amplios. La necesidad del gobierno nacional de
llevar adelante ciertas políticas implica, bajo la institucionalidad vigente, que la búsqueda de
apoyos en coaliciones de provincias ha derivado en que éstas encuentren mecanismos
informales para obtener más recursos sociales, en detrimento de otras provincias que quizás
tengan mayores necesidades. Es necesario enfatizar, por tanto, que “el juego de la política
social argentina” se torna de esta forma dependiente y ubicado en función de otros juegos
La globalización y el desarrollo nacional
131
2 Parte de este punto se basa en el trabajo Tommasi, M. y P. Spiller (2000).
dominantes que no obligatoriamente representan las necesidades prioritarias de la sociedad.
Es por ello que, por ejemplo, el combate al desempleo o a la pobreza no terminan de
constituirse en una clara prioridad ni como demanda ni como mandato en la agenda
gubernamental argentina.
Los espacios formales de construcción de acuerdos entre la Nación y las Provincias en
materia de política social, los denominados Consejos Federales, no han logrado constituirse
en ámbitos de construcción de reglas claras y sustentables en el tiempo. Dependiendo de
las coyunturas políticas, han servido para que el actor “Nación” discipline a los actores
provinciales respecto a alguna normativa de carácter nacional o, a lo sumo, para que el
gobierno nacional informe sobre sus líneas de acción y acuerde ajustes en el margen a sus
propuestas iniciales. Por otro lado, en algunos casos como Educación o Salud, donde gran
parte de la responsabilidad ya está en manos de las provincias, se observa que los Consejos
Federales no han facilitado la acción de Nación para disminuir los desequilibrios entre las
instancias subnacionales.
En suma, cuando se busca caracterizar el modo en que la Nación se relaciona con las
provincias, destaca no sólo la falta de coordinación entre los ministerios sociales (de lo que
se dio cuenta al hacer referencia a los problemas de intersectorialidad), sino también de los
efectos en términos de incentivos que esa descoordinación del gobierno nacional genera
en las provincias. Estas han ido desarrollando una creciente capacidad para aprovechar la
falta de una estrategia común del nivel central, lo cual se traduce en ineficiencias en la
asignación de los recursos globales.
IV. Capacidad de las áreas del Estado como precondición de una relación de
coordinación
Una de las problemáticas más abordadas en los años recientes en el campo de la política
social de la región tiene que ver con la posibilidad de conformar, en las áreas sociales del
Estado, una fuerza equivalente a la que han adquirido los Ministerios de Hacienda o
Economía. En este sentido, es necesario analizar las capacidades que tienen los Ministerios
Sociales tanto en el plano nacional como subnacional, así como del modo en que las
mismas repercuten en los procesos de gestión concretos de las políticas sociales. Asimismo,
cabe señalar que es importante avanzar en la exploración de las capacidades de las áreas
sociales en el nivel municipal, toda vez que una importante porción de los servicios y
programas sociales se ejecutan en el nivel local.
Entre las capacidades a observar se destacan tres: a) política; b) económica; c) organizacional.
Por “capacidad política” se interpretará la fuerza relativa que posee el Ministerio, Secretaría o
unidad responsable para fijar objetivos, movilizar recursos y llevar adelante acciones, lo cual
implica prestar atención tanto a la autoridad formal que emana de la institucionalidad del sistema
político como a los aspectos informales que permiten conformar coaliciones, sean éstas de apoyo
132
u oposición. Por “capacidad económica” se entiende la relación entre la dotación de recursos
financieros que el Ministerio u área social obtiene en el presupuesto a fin de llevar adelante sus
tareas y los problemas sociales que deberá enfrentar con esos recursos. Por “capacidad
organizacional” se interpreta el modo en que la definición de roles y funciones, los
procedimientos administrativos y los recursos humanos permite, o no, hacer frente a los
problemas de gestión que tiene el área social que se esté analizando, lo cual implica entre otros
aspectos la posibilidad de procesar información pertinente para la toma de decisiones públicas en
materia social. En esta última dimensión de la capacidad estatal, un elemento central está
asociado a las reglas que regulan al conjunto de la administración pública, en aspectos tales como
el reclutamiento de los agentes, su capacitación, la estructura de incentivos que enmarca el
accionar de los mismos, etc. La relación entre estas capacidades de gestión y la dinámica política
vuelve a surgir como central al evaluar la calidad de las políticas sociales, al considerar que la
ausencia de burocracias eficientes muestra una estrecha relación con la preponderancia de la
lógica de intercambio político que invade la gestión pública social: el círculo vicioso de la política
de la gestión social se reproduce por los avances de la política partidaria sobre las áreas sociales
que debilitan la constitución de un cuerpo administrativo capacitado y eficiente, debilidad que, a
su vez, evita la presencia de un cuerpo burocrático cuyos intereses e ideología podrían limitar,
justamente, el avance y la predominancia de una lógica política cortoplacista, cambiante y
clientelista en el manejo de la política social.
Al momento de coordinar políticas, una relativa paridad de capacidades (políticas, económicas
y organizacionales) es central dado que disparidades significativas entre los actores a coordinar
(en nuestro caso, los ministerios de Economía y Trabajo) resultarán en una relación de
subordinación, formal o informal, de uno frente al otro actor de política pública. Por ello, tan
relevante como la presencia de reglas que establezcan las condiciones de la relación de
coordinación, es asegurar suficiente autonomía y capacidades por parte de cada uno de los polos
a participar en esta relación de coordinación.
Específicamente, en Argentina la coordinación de las políticas de empleo y económicas
demanda dotar/fortalecer al Ministerio de Trabajo de capacidades políticas, económicas y
organizacionales3. Dadas las condiciones propias de la situación en la Argentina, de no hacerlo
las alternativas enfrentadas por las políticas de empleo y el Ministerio de Trabajo como actor son,
por un lado una acción divorciada del área económica (con el consiguiente debilitamiento de sus
funciones y, a la larga, un esperable conflicto interministerial) o, por otro lado, un acercamiento
que resulte en subordinación, esto es, sin la suficiente autonomía y capacidad como para
establecer una efectiva relación de coordinación de acciones.
V. Rol del poder legislativo en la política social
Como se enunció más arriba, una de las características centrales de la institucionalidad
democrática en América Latina es el débil papel que suele jugar el Poder Legislativo en la
definición de políticas públicas. Entre los ejemplos más destacados al respecto están las
La globalización y el desarrollo nacional
133
3 Sobre debilidades de las capacidades del Ministerio de Trabajo, particularmente en sus aspectos técnicos, ver Galín (2004: 32-33).
políticas sociales, toda vez que la tradición de la región marca que en este campo la
responsabilidad central recae en el Poder Ejecutivo, sea éste del nivel nacional, provincial o
municipal.
La posibilidad de que el Congreso participe de algún modo en las decisiones centrales de
la política social y colabore en la coordinación de políticas entre Mministerios como los de
Trabajo y Economía, se encuentra en gran medida ligada al proceso presupuestario. La
dinámica que adquiere la negociación de los recursos destinados al gasto social,
particularmente a planes relacionados al desempleo y a su relación con la política económica,
representa sin duda un ejemplo fundamental para ver el modo en que se procesa la
interacción entre actores políticos, tanto en el plano de la tensión oficialismo-oposición
como en lo que refiere a la representación provincial en el nivel legislativo. Otro aspecto a
atender en lo que se respecta al Congreso, está asociado a la existencia de comisiones
ligadas a estas políticas, lo cual permite observar el modo en que los conflictos entre actores
políticos y actores socioeconómicos (trabajadores y empresarios) con capacidad de lobby se
procesan alrededor de la discusión sobre leyes específicas en materia social.
Debemos reconocer, y prestar particular atención, a que algunos de los determinantes
sobre los cuales es necesario operar para fortalecer y mejorar el papel del Congreso en la
gestión y coordinación de políticas se encuentran fuera del mismo Congreso. Por ejemplo,
para casos como el argentino, resultan centrales la legislación electoral y la dinámica partidaria
regional en la determinación de una de las más altas rotaciones (baja tasa de reelección) de
los diputados nacionales. Con una Cámara de Diputados donde sólo el 20% de sus miembros
logran la reelección para un segundo período, cabe esperar baja profesionalización legislativa,
inclusive en aquellos que son políticos profesionales4. En este sentido, hoy el Congreso puede
aportar poco a la resolución de problemas de coordinación de políticas.
VI. Regulación de los actores no estatales involucrados en el campo de la política
social
Las reformas que se han llevado adelante en las distintas áreas de la política social en
América Latina han modificado de raíz el viejo modelo, cuya característica predominante
estaba asociada a la exclusiva presencia de actores estatales en la gestión de lo social. Los
cambios hacia un nuevo paradigma de política social ha dado como resultado, entre otros, la
presencia de actores económicos y sociales que históricamente no habían jugado un rol
descollante en la materia. Entre los más importantes, cabe destacar las empresas privadas con
activa participación en la administración de seguros sociales y el conjunto de organizaciones
no gubernamentales que actúan principalmente en aquellas políticas destinadas a enfrentar
la pobreza.
Este nuevo escenario marca, entonces, una presencia cada vez más plural de actores
políticos y socioeconómicos en la política social de la región. Surge entonces como uno de los
principales desafíos el regular, bajo distintos mecanismos, la participación de estos últimos.
134
4 Ver al respecto, Saiegh, S. et al (2000).
En la asociación entre regular y controlar, debe enfatizarse que estas funciones no
habrán de recaer exclusivamente en el sector público. La participación de la ciudadanía
genera un potencial fortalecimiento de la accountability, a la vez que permite llamar la
atención (en el sentido de “alarma de incendio”) sobre los problemas que pueden
generarse en la provisión de servicios y programas sociales, más allá de que esto lo haga el
sector público, el privado o el social. También sobre este tipo de problemáticas habrá de
fijar la atención el estudio.
VII. La coordinación y el ciclo de las políticas públicas
Las políticas públicas y su coordinación se enmarcan en contextos que fijan sus límites
de factibilidad, así como resultan de procesos políticos en los que se articulan instituciones
y comportamiento/estrategias de actores públicos y de la sociedad civil. Más allá de ello, es
necesario reconocer la especificidad diferencial del impacto de lo institucional y de la
participación de los actores, que caracteriza a los distintos momentos del ciclo de una
política pública. Esto es, no basta con reconocer que la lógica político institucional y los
actores intervinientes variarán en función de diversidades jurisdiccionales (nacionales o
regionales) o sectoriales (en relación a la temática específica o bienes o capacidades a
proveer o generar por una política social). También variarán en función de los distintos
momentos que se articulan en los procesos de demanda, decisión y producción de políticas,
por lo que debemos reconocer la especificidad de diversos problemas de coordinación: la
coordinación del diagnóstico de problemas socio-económicos y del diseño de políticas
públicas para enfrentarlos, nos muestra una lógica distinta a la coordinación de la
implementación o de la evaluación de impacto de las mismas. Por ello, es necesario
reconocer que el problema a encarar no es sólo el de la coordinación de políticas o
programas, sino el de la coordinación de estas políticas o programas en una etapa
específica del ciclo de las políticas públicas. En caso de que se persiga la coordinación del
ciclo completo, por ejemplo, de la política económica con la política de empleo, el diseño
institucional debe responder a diversos problemas de coordinación según la etapa del ciclo,
problemas que aunque articulados nos imponen arenas político-institucionales distintas.
Por ello, resolver los problemas de coordinación de políticas complejas, como las
económicas y de empleo, requiere dar cuenta del ciclo por el cual suelen atravesar las
políticas sociales, en tanto subconjunto de las políticas públicas5. Aún cuando no existe
consenso entre los especialistas en el número de fases que resultan sustantivas, aquí cabe
enumerar las siguientes: a) estructuración del problema público y su ingreso a la agenda
gubernamental; b) generación de alternativas; c) toma de decisión/diseño; d)
implementación; y e) evaluación.
Tomando en cuenta la perspectiva adoptada, el análisis del ciclo requiere un enfoque
donde se priorice el modo en que distintos individuos y grupos, particularmente aquellos
que logran constituirse en actores relevantes, interactúan a lo largo de todo el proceso. Se
La globalización y el desarrollo nacional
135
5 Es sabido que al hacer referencia al “ciclo de políticas públicas” se está llevando a cabo una operación analítica que no suele corresponderselinealmente con la realidad. En muchos casos, algunas etapas no se cumplen y en otros el orden de las mismas suele alterarse.
trata de sectores y actores que se relacionan en el marco de entramados institucionales
específicos, los cuales en tanto estructura operan para aquellos como restricciones difíciles
de ser modificadas en el corto plazo, aunque de un orden diferente a aquellos
constreñimientos a los cuales hacíamos referencia al dar cuenta de las variables
contextuales. Tal como se indicó, esas reglas de juego (que al igual que el mapa de actores
tendrá sus especificidades y legados históricos según el área de la política social que se
trate) reducen incertidumbre y distribuyen poder.
Un estudio del ciclo de las políticas sociales implica reconocer que, por lo general, no
todos los actores que son relevantes en un determinado tiempo y lugar, participan a lo largo
de todas las fases. En algunos casos por falta de iniciativa, en otros como consecuencia del
resultado del juego de intereses en el marco de cierta institucionalidad, lo cierto es que con
la excepción de la dirigencia política (por su propia lógica de maximización), es difícil
encontrar jugadores que tengan interés de operar en todos los campos y a lo largo de todo
el proceso (e inclusive, para el caso de la dirigencia política, debe ser objeto de análisis
cuáles son las etapas que muestran mayores incentivos para su intervención).
Es en este punto donde emerge con fuerza el papel de las coaliciones o alianzas
políticas, entendidas éstas en un sentido amplio que incluye tanto actores políticos
tradicionales (de los poderes Ejecutivo y Legislativo, partidos políticos) como grupos y
sectores sociales y también del sistema internacional. Lo que potencialmente genera este
tipo de articulación, es el fortalecimiento de las sinergias entre intereses, recursos e
ideología de quienes conforman esas coaliciones, por lo demás muchas veces frágiles. A
modo de ejemplo, mientras algunos grupos logran ser partícipes en la etapa de
estructuración del problema público que ingresa de una determinada manera a la agenda
gubernamental, otros socios de esa alianza quizás cuentan con la capacidad suficiente
como para promover iniciativas de cursos de acción o incluso para tomar decisiones. Esto
se explica por la capacidad de los actores y el sistema de reglas vigente, a la vez que por el
peso del contexto que genera ciertos límites de factibilidad.
Entre los elementos a tener en cuenta para observar el modo dinámico en que los
actores (y aún aquellos que no lo son) se van involucrando a lo largo del ciclo de la política
pública, resalta el tema sobre la capacidad de implementar cursos de acción capaces de
superar las restricciones operantes en todas las etapas pero, particularmente, en los
momentos de la decisión, el diseño y la implementación. Aquí el concepto de restricción
adquiere un carácter complejo, en tanto se deben tener en cuenta al menos cinco
dimensiones: lo político, lo económico, lo organizacional, lo legal y lo cultural. Se trata de
dimensiones todas de singular importancia y que en todo caso requieren de estudios
específicos para observar el modo en que se influyen entre sí en cada una de las temáticas
observadas. Es peligroso concentrar la atención sobre las restricciones políticas o
económicas, como usualmente suele suceder, toda vez que éstas son tan importantes como
contar con los recursos burocráticos o normativos apropiados, así como adaptar la
136
intervención pública a las condiciones culturales predominantes, tanto del lado de los
participantes de la política pública en cuestión (no solamente de los beneficiarios) como del
lado más amplio de la cultura política nacional, regional o local. Poner el acento en las
restricciones y el modo en que éstas se manifiestan en reglas de juego, conduce a plantear
la cuestión de la reforma institucional.
Por lo antedicho, todo ciclo de política pública, particularmente cuando la misma apunta a
reformas institucionales, implica incertidumbre e inestabilidad. Incertidumbre porque la
articulación de las diversas fases del ciclo pone en cuestión si se alcanzará el objetivo
perseguido. Inestabilidad porque cada fase implica potenciales cambios en reglas y actores.
Si bien es cierto que los procesos de transición o cambio se caracterizan por
incertidumbre e inestabilidad en lo referido a determinantes centrales de las tensiones
propias de las políticas públicas y sus resultados, sería falso inferir que este nivel de
incertidumbre se verifica en todo momento del ciclo, para todos los temas involucrados y
todos los actores intervinientes. Que estos procesos de transformación y cambio, así como
la resolución de los conflictos ligados a los mismos, sean un resultado contingente de la
lucha política, no implica niveles de incertidumbre que neutralicen el comportamiento
estratégico de los actores. ¿Qué cambia o puede cambiar en los procesos o ciclos de las
políticas públicas? La distribución de recursos con los que cuentan los actores, las reglas de
resolución de conflictos, la estructura de opciones que enfrentan, los bienes en juego, los
propios actores y hasta las preferencias de los mismos pueden variar. ¿Por qué se dan estas
variaciones? En realidad, son el resultado de la lucha política en periodos, coyunturas o fases
previas. Esto es, si por ejemplo una determinada ley resulta de la pugna de intereses, así
como de una distribución diferencial de recursos e implementación de estrategias en un t1,
la misma ley determina la redistribución de recursos y hasta el desplazamiento y/o
fortalecimiento de diversos actores en un t26. Lo que en el primer período era una variable
dependiente del resultado de la acción política, en el segundo periodo actúa como variable
independiente o factor codeterminante de la resolución de la lucha/acción política en el t2.
En otras palabras, las formas organizativas, la capacidad de acción estratégica, los actores y
las opciones que enfrentan a pesar de aparecer como "dados" en una coyuntura
determinada son, de hecho, el resultado de la acción y lucha política en coyunturas o fases
previas. Los ciclos de las políticas públicas no constituyen "juegos" de forma extendida (esto
es, juegos que admiten varias vueltas o movidas por parte de los actores) porque una de las
características de estos procesos es que los jugadores no necesariamente son los mismos en
cada una de las coyunturas sucesivas en tanto muchas veces ellos tienden a variar, a veces
llegan inclusive a constituirse como actores, como resultado del juego mismo.
En consecuencia, los actores se comportan en forma estratégica dentro de coyunturas
o períodos en los que la estabilidad es suficiente como para definir objetivos y decidir un
curso de acción como para poder alcanzarlos. La explicación de los procesos de transiciones
o ciclos complejos, como los de las políticas sociales, demanda, por lo tanto, desagregarlos
La globalización y el desarrollo nacional
137
6 Las condiciones resultantes de la lucha en t1 constituyen las condiciones iniciales de la coyuntura en t2.
en función de los espacios temporales que permiten comprender la lógica de la conducta
política de los participantes en coyunturas dadas. Estos "espacios temporales" son las cinco
fases propias de los procesos de política pública, cuyas características son la relativa
estabilidad de los actores participantes y sus preferencias, así como la relativa estabilidad de
la estructura de opciones que enfrentan y de los recursos con los que cuentan. Es más, en
cada una de estas fases usualmente existe un bien que es objeto dominante de la acción
política y, que por lo tanto, ordena las prioridades y la distribución de costo/beneficio en
juego durante el periodo.
En cada una de estas coyunturas estratégicas o fases, en donde es posible reconocer
cierta estabilidad de reglas, actores y bienes, es factible que los actores se enfrenten en
conflictos diferenciados por los bienes juego, o por los distintos niveles de agregación en
los que se puede desarrollar la acción política estratégica.
Por ello, los procesos o ciclos de políticas sociales no implican un pasaje continuo e
incremental de un "estado de cosas" a otro. Estos procesos están conformados por una
serie de coyunturas estratégicas o fases encadenadas que, de hecho, constituyen
"pequeñas" transiciones con dinámica propia y que no necesariamente revisten un carácter
unidireccional hacia el objetivo o resultado de la política. La consecuencia analítica de esto,
es que el “macro” proceso del ciclo completo de las políticas sociales, esto es aquel que
transcurre entre el extremo de las condiciones iniciales y el extremo del resultado final, sólo
puede ser explicado en base al eslabonamiento entre los “micro” procesos, definidos en
nuestro marco por el pasaje de las condiciones iniciales a las resultantes de la acción
política en cada fase o coyuntura estratégica.
VIII. De dónde venimos y dónde estamos en la coordinación de políticas
laborales y económicas en la Argentina7
El resultado de la articulación de los problemas mencionados en los apartados
anteriores, explica por qué el establecimiento del mecanismo de coordinación
interministerial de las políticas de empleo y la económica que hace la ley 24.013 (art. 6°)
de Diciembre de 1991, nunca fue reglamentado y, por tanto, puesto en vigencia.
El análisis de la relación entre los actores centrales de esta coordinación, los ministerios
de Trabajo y Economía, muestra tres etapas desde principios de los años noventa:
- desde inicios de los años noventa a fines del 2001, el Ministerio de Trabajo jugó un
papel de “acompañamiento subordinado” a las políticas macroeconómicas, por lo que las
políticas laborales resultaron diseñadas fundamentalmente por el Minsiterio de Economía y
el papel del Ministerio de Trabajo se ajustó al de la implementación (rasgo que mostró
variaciones y una acentuación a partir de 1995). El resultado de este período, es un
significativo debilitamiento de las capacidades (tanto políticas, como económicas y
organizacionales) del Ministerio de Trabajo;
138
7 Este apartado se basa en Galín (2004), capítulo VI “Las prácticas administrativas e institucionales nacionales”, pp. 27-33.
- en el período 2001-2002, que estuvo signado por la profunda crisis que sufrió la
Argentina, el Ministerio de Trabajo cobró mayor protagonismo como aparato institucional
de respuesta a la emergencia (particularmente por la responsabilidad de la gestión del Plan
Jefes y Jefas de Hogar, central en la estrrategia del Ejecutivo para enfrentar los aspectos
sociales de la crisis);
- la tercera etapa, que se inicia con la actual gestión gubernamental en el 2003, es
considerada de “recuperación institucional”, en la que se observa un paradigma
económico que acerca a ambos ministerios (dada la relevancia que para la política
económica goza la variable empleo no sólo como una cuestión social sino también por su
papel recativador de la economía).
En este sentido, el actual proceso muestra rupturas y continuidades. Las rupturas tienen
que ver fundamentalmente con los aspectos de “recuperación institucional”. Las
continuidades, por otra parte, muestran:
a) una dinámica de mayor acercamiento entre los Ministerios de Trabajo y Economía,
fundada en reglas informales (y, por lo tanto, todavía endeble y contingente a sus
conducciones);
b) una resolución de problemas de coordinación dentro del Ejecutivo que supera las
funciones de la Jefatura de Gabinete y tiende a quedar en manos de la propia Presidencia;
c) un mantenimiento de las debilidades estructurales del Ministerio de Trabajo como
estructura institucional (ilustrado por el hecho de que el acercamiento entre los Ministerios
de Trabajo y Economía surge como decisión de la política de este último y no como un
imperativo de la lógica institucional del Estado argentino).
IX. Conclusiones [en elaboración]
. La naturaleza de los problemas de coordinación que enfrentan no sólo los Ministerios
de Trabajo y Economía, sino en general el Estado argentino, es de una especie distinta y
de una envergadura mayor al enfrentado por otras sociedades. Por ello debemos ser
cuidadosos frente a recomendaciones universales sobre la forma de resolver estos
problemas. La historia y particulares configuraciones político-institucionales de cada
sociedad, surgen como variables ineludibles al momento de diseñar o reformar instituciones
para mejorar las políticas públicas.
. En segundo lugar, el “juego” de la coordinación entre áreas, políticas o programas, es
un juego político-institucional que se encuentra “anidado” con otros juegos de
coordinación. En este sentido, los diversos problemas de coordinación que enfrenta un
actor público no pueden ser comprendidos en forma discreta. En otras palabras, un
problema de coordinación puede verse resuelto o profundizado por la dinámica de
La globalización y el desarrollo nacional
139
relaciones (recursos, estrategias) que se da en otra arena en la que participa el actor. Por
ello, el problema de coordinación como el que enfrentan las políticas de empleo y
económica, no debe tomar al resto de los problemas de coordinación que enfrentan las dos
áreas responsables de estas políticas, como un contexto neutro a la hora de construir su
labor conjunta. Específicamente, si bien es verdad que los funcionarios y autoridades de los
Ministerios de Trabajo y Economía tienen un problema “común”, este problema no puede
ser pensado ni encarado en forma divorciada de las influencias (positivas o negativas) que
se disparan desde la dinámica general dentro del Ejecutivo, de la relación Ejecutivo-
Legislativo, de la relación interjurisdiccional Nación-Provincias, de las relaciones que cada
uno mantiene con actores de la sociedad civil y organismos multilaterales, así como de la
lógica especifica que demanda la coordinación en función de la etapa de política pública
en la que se despliega.
. Los problemas de acción colectiva/coordinación dentro del Ejecutivo no sólo son
estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones
basadas en “estilos de gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan
un papel, pero la problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales
que redefinan en un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los
tomadores de decisiones y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo
momento, esperar que se produzca un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y
sus Ministerios.
. En la actualidad la relación entre las políticas de empleo y económicas muestran tanto
importantes rupturas como continuidades.
. Para que las reformas institucionales alcancen el objetivo de coordinación de las
políticas de empleo y económicas, es necesario dotar/fortalecer al Ministerio de Trabajo de
capacidades políticas, económicas y organizacionales. Dadas las condiciones propias de la
situación en la Argentina, de no hacerlo las alternativas enfrentadas por las políticas de
empleo y el Ministerio de Trabajo como actor son, por un lado una acción divorciada del
área económica (con el consiguiente debilitamiento de sus funciones y esperable conflicto
interministerial) o, por otro lado, un acercamiento que resulte en subordinación, esto es, sin
la suficiente autonomía y capacidad como para establecer una efectiva relación de
coordinación de acciones.
140
Bibliografía
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Agenda Institucional, EUDEBA/PNUD, Buenos Aires.
La globalización y el desarrollo nacional
141
La globalización y el desarrollo nacional
143
LA COORDINACIÓN DE POLÍTICAS LABORALES YECONÓMICAS: IMPACTO SOBRE EL TRABAJO DECENTE Y
MECANISMOS INSTITUCIONALES
Marta NovickSubsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Daniel KostzerDirector de Estudios y Coordinación Macroeconómicos de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
La globalización y el desarrollo nacional
143
Introducción
En diciembre de 2001 Argentina entró en un proceso de crisis política, económica y
social sin precedentes, que llevó a que muchos temiesen, inclusive, por la continuidad de
la institucionalidad democrática.
El deterioro dramático de casi todos los indicadores sociales de referencia habitual, se
sumaban al proceso de crecimiento desarticulado de la economía, caracterizado por una
creciente polarización y heterogeneidad en todos los niveles, que se había iniciado hacía
una década.
Durante los últimos dos años, se alcanzó y se ha ido consolidando una rápida y
sostenida recuperación tanto en las dimensiones productivas como en las sociales, a partir
de un nuevo patrón de crecimiento económico. Sin embargo, si no se toman algunas
medidas que tengan como base al empleo en el centro de las políticas económicas y
sociales, esta recuperación puede no ser suficiente para que los hogares del país recuperen
los niveles de desempleo, pobreza e indigencia previos a los de la década de los ´90.
A pesar de la recuperación reciente, en Argentina aún existe una demanda de empleo
insatisfecha y socialmente inaceptable que da cuenta del déficit que existe en el mercado
de trabajo, tanto en términos de cantidad como en calidad del empleo. Esta surge
principalmente del resultado de las políticas de la década de los ´90, donde convivieron
elevadas tasas de crecimiento económico con incrementos significativos de las tasas de
desempleo, la precariedad laboral, la creciente dispersión de las remuneraciones y los
ingresos, la informalidad en todas sus formas, etc.
En este documento se intentará fundamentar esta visión acerca de la centralidad del
empleo en las decisiones de políticas, planes y programas públicos para adecuarlo a un
nuevo patrón de crecimiento que pueda ser sustentable en el tiempo y compatible con las
necesidades económicas y sociales de la población, en un contexto de integración regional
y mundial.
La primer parte del documento planteará una visión del mercado de trabajo como
articulador entre el contexto macroeconómico y el bienestar de los hogares. Esto contrasta
con la aproximación convencional de los años ´90, fundada en un esquema de economía
des-regulada, con apertura comercial y financiera, en un marco de ajuste estructural, que
dejaba de lado la consideración de los efectos de ese esquema sobre el mercado de
trabajo.
Seguidamente se enumerarán las características que presenta el nuevo patrón de
crecimiento definido a partir de la salida abrupta de la convertibilidad cambiaria, basado en
un tipo de cambio competitivo y estable, y se presentarán algunos indicadores de la
recuperación que tuvo el empleo en este contexto.
La globalización y el desarrollo nacional
145
Para finalizar, se presentará el esquema de planificación y coordinación de políticas
económicas, sociales y educativas tomando a la generación de empleo de calidad como
función objetivo, con un ejemplo en relación con las metas que tiene el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
El marco de interpretación
Para la definición del contexto institucional más apropiado, así como los instrumentos y
las prácticas pertinentes es preciso explicitar algunos puntos de vista sobre el rol que tiene
el mercado de trabajo en un contexto de crecimiento, sustentable económica y
socialmente, esto es tendiente a la inclusión de todos sus miembros, satisfaciendo sus
necesidades básicas.
Partimos de la concepción de que el mercado de trabajo es la caja de transmisión que
vincula la economía en su nivel más macro con el bienestar de los hogares dado que es la
principal herramienta de generación de ingresos para la mayoría de los individuos. Si bien
los ingresos son una función de los atributos de los individuos y de sus capacidades, la
satisfacción de las necesidades más elementales de las personas, la pobreza, así como la
ruptura en su reproducción intertemporal, afectan de manera directa a los hogares.
En términos generales esta relación de múltiple recursividad e interacciones depende de
cómo se distribuyen los factores productivos en una economía, sean estos capital, trabajo
o recursos naturales.
Pero éstos cobran una significación e importancia diferente según el patrón de
crecimiento que adopta la economía, de cómo se genera valor agregado, cómo incide y
regula el estado las relaciones de producción y económicas en el ejercicio de sus distintos
roles, cómo se recaudan los impuestos, quién los paga, y cómo gasta, tanto en rubros
corrientes como en la inversión en infraestructura o social del país. En definitiva, los
incentivos para la distribución y la producción son cruciales de interpretar.
Diagrama no. 1: Flujos, relaciones económicas y el mercado de trabajo.
146
Estado
Marco Institucional
Impuestos
Gastos
Legislación
AmbienteMacroeconómico
Patrón decrecimiento
Mercado defactores
Hogares
Características estructuralesRestricciones macro Efectos de equilibrio general Inversión-capacidad utilizada
Mercado deTrabajo
Características de hogares:
Capital Físico y HumanoComposición y DemográficaEstrategias Acceso a mercados
POBREZA
y
DESIGUALDAD
Secretaría o dirección
En un diagrama de flujos se puede mostrar que el mercado de trabajo, influenciado por
el contexto macroeconómico y por las características estructurales así como por los
atributos de los hogares, determina entre otras cosas los niveles de pobreza y desigualdad
que posteriormente se observan en la sociedad.
Los hogares, en tanto unidades productoras o proveedoras de fuerzas de trabajo, como
por las diferentes estrategias de supervivencia y producción, son quienes determinan
cuántos miembros venden su fuerza de trabajo, en qué miembros individuales invierte
desarrollando mayores capacidades, etc., definiendo su inserción en el contexto macro.
La estructura económica interviene definiendo limitaciones y restricciones en términos
de los recursos naturales, la estructura de mercados, el acceso al capital y el comercio
internacional, los desarrollos e innovaciones tecnológicas, las políticas tecnológicas en
general y la forma en que se maneja la inversión y los incentivos en la materia, ya sea por
la ampliación de la capacidad productiva, el mix tecnológico que la misma tiene o por la
utilización de stock de capital y de recursos en cada momento.
La situación del mercado de trabajo es expresada en la cantidad y calidad del empleo,
la pobreza y la desigualdad, que a su vez van retroalimentando este proceso, ya que de
alguna forma redefine el ambiente macro donde las firmas diseñan sus estrategias
comerciales productivas o financieras en función de las expectativas de rentabilidad que los
distintos productos y sectores ofrecen. De este modo concurren a los mercados como
oferentes y demandantes.
Las decisiones de inversión y de utilización de la capacidad instalada definen a su vez la
demanda, los requerimientos que las empresas hacen en el mercado de trabajo, de las
distintas calificaciones, y los hogares van ajustando sus estrategias de forma permanente
(con toda la precariedad e inestabilidad que ello implica).
El estado media en este proceso implementando un régimen de regulación, a partir de
la fijación de un marco institucional a través de sus distintas decisiones de imposición de
gastos, de la tan mentada seguridad jurídica, de las decisiones monetarias, políticas
sectoriales, crediticias, sociales, etc.
La visión sobre el trabajo según el patrón de crecimiento de las diferentes etapas
de la economía Argentina
Si bien la dinámica planteada en el diagrama anterior es común a cualquier régimen de
acumulación o paradigma de crecimiento, las características puntuales de los mismos son
muy variables, así como los resultados que se obtienen, tanto en términos de crecimiento
económico como de los guarismos que adquieren el empleo y el desempleo, las
condiciones laborales, y en definitiva, de la sustentabilidad del modelo en general.
Analizando la forma en que se vinculó la economía argentina al mercado de trabajo en
La globalización y el desarrollo nacional
147
sus distintas etapas, se observa que en el modelo de economía cerrada correspondiente a
la industrialización sustitutiva de importaciones, existían articulaciones sociales sectoriales y
espaciales muy sistemáticamente integradas, un sistema semejante al juego de cajitas
chinas en las que se encastran mutuamente. El patrón de crecimiento era básicamente
auto-centrado.
El empleo y las condiciones de trabajo estaban vinculados con el ciclo económico, con
leves y breves episodios de desempleo friccional, y bajas tasas de desempleo estructural.
Pero, básicamente, el esquema de seguridad y protección social de los ciudadanos
estaba estrechamente vinculado a la condición de trabajador asalariado del individuo, y se
trasladaba a todos los miembros de la familia.
En este contexto, el estado fijaba las reglas generales, básicamente a partir de la
legislación laboral, y actuaba también como empleador anticíclico, regulando el gasto y la
inversión pública.
Este esquema, a mediados de los años ´70 se fue agotando producto tanto de sus
contradicciones internas como de los cambios ocurridos en la economía mundial.
Las pujas distributivas y los límites al crecimiento, el proceso de inflación, la caída de la
inversión, pero también algunos fenómenos colaterales como la crisis del petróleo en su
momento, y los cambios tecnológicos modificaron las escalas de producción, los regímenes
y procesos de acumulación.
La transición en el estancamiento
Los fines de los ´70 y los años ´80 fueron los de la crisis de la deuda y el ajuste constante,
donde el bajo crecimiento y la volatilidad de la economía fueron reduciendo la capacidad
de los sectores del trabajo y las empresas de menor tamaño relativo para mantener sus
participaciones en el producto.
148
Fuentes: Ministerio de Economía y Producción e INDECPIB en miles de pesos a precios constantes 1986Tasa de empleo total aglomerados urbanos
Los fallidos intentos de estabilización macroeconómica volvían la situación cada vez más
explosiva, terminando en un proceso hiperinflacionario de fuertes efectos sobre el tejido
social y productivo del país.
Estudios e Informes de la CEPAL 1984 “Precios, Salarios y Empleo en la Argentina”
Estadísticas económicas de corto plazo
Estos fracasos dieron lugar a la estrategia que se implementa en los ‘90, siguiendo los
principios del denominado Consenso de Washington, tendientes a profundizar las reformas
pro-mercado, que no pudieron implementarse por ciertas resistencias en los momentos
previos a la hiperinflación.
El modelo de apertura y desregulación
En el modelo de globalización, apertura y desregulación que la Argentina vivió en forma
abrupta en los noventa, el empleo debía ajustar por precios o cantidades sin intromisiones,
debía reducirse la rigidez del mercado de trabajo para que éste de alguna forma se
adaptase al nuevo entorno.
Para aquellos que justificaron la reforma, las tasas de desempleo se debían a un
problema de matching entre lo que pretendían los empresarios en términos de calidad y la
que existía en la oferta de mano de obra en ese momento. Esto desaparecería si la
calificación de la mano de obra mejoraba y si se eliminaban las rigideces en el mercado de
trabajo, lo cual a su vez les servía para explicar el aumento de la informalidad y la no-
La globalización y el desarrollo nacional
149
registración de los trabajadores.
En definitiva, teniendo los datos fundamentales de la macroeconomía en orden, y
flexibilizando las relaciones laborales, no habría impedimentos para que el desempleo
involuntario desapareciera, ya que se estaría en presencia de un equilibrio entre la oferta
de trabajo, representada por la población económicamente activa, y la demanda por parte
de las firmas.
Hoy nadie ignora cómo los procesos de desregulación en el mercado de trabajo
argentino llevaron a un fuerte aumento de la precariedad, de la no-registración y también
del desempleo, a pesar que se redujeron de manera significativa los componentes no
salariales del costo laboral, se flexibilizó la extensión de la jornada laboral, se descentralizó
la negociación colectiva y se implementaron modalidades de contratación “atípicas”, hasta
entonces ausentes en la legislación laboral Argentina.
El crecimiento del desempleo, la precariedad laboral y la intermitencia en la percepción
de ingresos impactaron fuertemente en los crecientes niveles de pobreza y desigualdad, y
por lo tanto, en los niveles de vida de los hogares.
Este esquema fracasó producto de su inevitabilidad política y su inviabilidad política y
social, por la creciente desigualdad y pobreza, por la debilidad institucional que lo
acompañó lo cual llevó a nuestro país, a una fuerte crisis institucional. Este fenómeno
resulta observable también en casi todos los países de la región que adoptaron modelos
similares.
No obstante, no es posible ni deseable volver atrás a ninguno de esos modelos o
sistemas. Actualmente, se está en presencia de una nueva situación que se caracteriza por
un tipo de cambio alto y competitivo en relación al pasado que implica nuevos precios
relativos y que impacta en mejoras en el empleo por diversas vías.
La salida tumultuosa y dramática de la convertibilidad, precedida de tres años de
estancamiento económico y crecimiento del desempleo, puso en peligro la propia
estabilidad institucional en Argentina, evidenciando que las presiones acumuladas durante
tantos años terminan emergiendo de algún modo, y casi siempre del más dramático.
La devaluación inicial del tipo de cambio y el aumento de precios resultante dejó a más
del 50% de los argentinos bajo la línea de la pobreza y los niveles de desempleo alcanzaron
a más del 20% de la PEA.
150
El nuevo patrón de crecimiento
En un contexto de recesión y de capacidad instalada sub-utilizada, una política de tipo
de cambio flotante, competitivo y estable en el largo plazo, presenta una serie de ventajas
significativas catalizadoras del crecimiento.
Frenkel (2004 y 2005) y Frenkel y Ros (2004) muestran que el tipo de cambio real tiene
diversos impactos sobre el empleo los cuales se pueden expresar en lo que denominan los
tres canales de influencia.
El primero de ellos, el canal macroeconómico plantea que las firmas locales
productoras de bienes transables recuperan competitividad internacional por el tipo de
cambio. Sabido es que hay toda una literatura que resalta los impactos recesivos que tienen
a priori las devaluaciones, pero con el acompañamiento de políticas fiscales y monetarias
apropiadas, ante la existencia de capacidad instalada ociosa y desempleo, estos efectos
La globalización y el desarrollo nacional
151
contractivos pueden revertirse. Este canal influye en el empleo de corto plazo por la
determinación de un nuevo nivel de actividad, que solo con la inclusión de nuevos
trabajadores, luego de agotada la extensión horaria, e insumos intermedios permite
acompañar la nueva demanda agregada.
El segundo canal es el del desarrollo, que se asemeja a la utilización de estímulos que
redundan en una virtual sustitución de importaciones, en especial ante las limitaciones que
propone el contexto internacional para la utilización de políticas de incentivos comerciales
para promover las exportaciones y la producción de productos importables. Se protege de
hecho a las industrias nacientes, y se les otorga incentivos generales para intentar el acceso
a los mercados externos.
Esto influye en el empleo en el largo plazo por el incentivo a la producción de bienes
transables, manufacturados y con múltiples encadenamientos hacia delante y atrás.
El tercer canal que definen los autores es el de la intensidad laboral. Esta define la
participación de los salarios en el producto total por afectar la relación entre el precio de
los bienes de capital vis-a-vis y el trabajo, la que tuvo un sesgo en favor de tecnologías
capitales intensivas y llave en mano que caracterizaron la inversión en los años ´90.
Este canal hace variar la relación empleo-producto “…vía cambios en la estructura de
producción –entre firmas y sectores- y en la canasta de productos de cada firma y sector, y
también vía cambios en la tecnología y en la organización de la producción”. (Frenkel
2005).
En resumen, el tipo de cambio alto protege de hecho a la producción doméstica
induciendo al uso de tecnologías apropiadas que no discriminan a la mano de obra, o sea
no se eligen porque en sí mismas eliminan trabajadores (canal de intensidad del trabajo).
El estado recuperó grados de libertad para hacer políticas impositivas, de distribución
de ingresos, crediticias, etc., permitiendo una rápida reactivación de numerosas economías
regionales, consideradas inviables hace no mucho tiempo.
De ese modo, se contrapesaron los efectos contractivos de las devaluaciones,
implementándose un programa como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados, cuyo
costo es de casi 1% del PBI, se financiaba a partir de la imposición a las exportaciones
primarias, posibilitadas por las ganancias extraordinarias originadas en la renta agraria.
Simultáneamente, una política dirigida hacia los trabajadores del sector privado de la
economía basada en incrementos de suma fija y aumentos del salario mínimo vital y móvil
en un contexto de tripartismo, permitió promover el crecimiento de modo más difundido.
Si se analiza la dinámica de crecimiento del empleo, empezó a impactar primero en los
aglomerados del interior y después se dirigió hacia el Gran Buenos Aires1. Del esquema
anterior de crecimiento elevado, pero focalizado en ciertas actividades, regiones o grupos
152
1“Encuesta de indicadores laborales: dos años de crecimiento del empleo” (octubre 2002 – octubre 2004) Serie Estudios Nº1 Trabajo, ocupación y empleo,Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales, Ministerio del Trabajo Empleo y Seguridad Social.
de individuos, se pasó a uno de carácter más homogéneo, que intenta restablecer algunas
de las articulaciones desmanteladas en los ´90.
La globalización y el desarrollo nacional
153
Evolución del empleo
Pobreza en Hogares
22.0%
24.0%
26.0%
28.0%
30.0%
32.0%
34.0%
36.0%
38.0%
2 sem 2003 1 sem 2004 2 sem 2004 1 sem 2005Fuente: Elaboración propia en base a EPH INDEC
Los desafíos de las políticas
En la agenda pendiente, aún quedan por adoptar algunas decisiones estratégicas que
tienen que ver con direcciones de largo plazo en la economía, con la especialización
productiva que permita una inserción internacional, incrementando alianzas comerciales y
productivas.
También quedan algunos interrogantes, muchos de los cuales se van a ir develando
sobre la marcha, sobre decisiones tan centrales como el tipo de políticas cambiarias,
financieras y monetarias que definirán el entorno macro para la consolidación del rumbo
productivo elegido.
Y obviamente, en un país con los dramáticos índices sociales que tiene todavía
Argentina, las definiciones sobre el rol del estado en el proceso de la redistribución del
ingreso y de las políticas sociales, no puede estar ajeno, al igual que la estructura tributaria
e impositiva.
Todo esto en función de la generación de oportunidades de trabajo decente y del
empleo necesario para retornar a indicadores sociales aceptables y sustentables en el
tiempo.
Como señalara el Dr. Richard Freeman en su visita a la Argentina en 2003, “las
soluciones a los problemas del mercado de trabajo no se resuelven en el mercado de
trabajo”.
El diseño de la política económica racional o “Paradigma de Tinbergen”
Jan Tinbergen2, primer premio Nobel de Economía en 1969, y uno de los pioneros en
vincular herramientas matemáticas y estadísticas a la economía, en particular a la
planificación de políticas, planteó una serie de pasos, que posteriormente se denominó el
Paradigma de Tinbergen, definiendo los componentes básicos de una política económica
“racional”. Esto dió lugar luego a las más sofisticadas teorías de la planificación.
De manera esquemática los cursos de acción se pueden expresar en el siguiente punteo:
I Metas de políticas expresadas cualitativamente
II Expresión cuantitativa de los objetivos
III Función objetivo definida para las metas y nivel de efectividad
IV Set de instrumentos disponibles para la gestión de políticas
V Modelo teórico de los encadenamientos y contradicciones entre instrumentos y metas.
El primer paso es la definición de las metas de políticas en términos cualitativos, esto
es, los objetivos de la intervención pública en sus rasgos más conceptuales.
154
2 Tinbergen, J. 1956 Economic Policy: Theory and Design. Amsterdam, The Netherlands: North Holland Publishing Co.
Luego los mismos deben ser expresados en términos cuantitativos, para evitar
intervenciones difusas o sin definiciones claras y permitiendo que los objetivos puedan ser
posteriormente medidos en términos de efectividad y eficiencia.
Ello implica el paso de la definición de una función objetivo en términos de la política,
dada para las metas y el nivel de efectividad deseable o mínimo admisible para las mismas.
Posteriormente, se deben identificar los instrumentos de políticas que están a
disposición de los responsables de la gestión, ya que de allí se definirá la necesidad de
utilizar algunos instrumentos existentes o la necesidad de la creación de nuevos.
Todo esto requiere un marco de un modelo teórico conceptual que:
a) Defina los impactos de los instrumentos en las metas,
b) Vincule las diferentes metas entre sí, y
c) Vincule y evalúe los impactos contradictorios que puede haber entre los
instrumentos, para evitar efectos perversos de la intervención.
El modelo teórico o marco conceptual proviene de la cosmovisión teórica o del
paradigma que se tiene, en especial en este caso, del mercado de trabajo, su impacto en
el bienestar de los hogares, de los estímulos que lo guían, del rol del estado en ese
contexto, del accionar de los actores, del papel que puede jugar la negociación colectiva,
entre otras variables consideradas.
Por todo ello es que tiene importancia el diagrama expuesto al comienzo, en el que el
mercado de trabajo articula entre la macroeconomía y los indicadores de satisfacción de
necesidades de los hogares.
Un ejemplo puntual para la coordinación de políticas
Desde la actual gestión en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se está
avanzando en esta dirección3 por lo que parece ilustrativo utilizar un ejemplo global con
algunas metas - tal vez un poco optimistas - para analizar un procedimiento de
planificación racional y cómo éste se articula con el entorno institucional del país.
a. Las metas cualitativas
• Mejora en los niveles de vida de la población.
• Desarrollo inclusivo e integrador.
• Aumento de la productividad sistémica.
• Trabajo de mayor calidad.
• Estabilidad macroeconómica.
• Institucionalidad para mejorar la distribución del ingreso.
La globalización y el desarrollo nacional
155
7 En el inicio se constituyó dependiendo directamente del Sr. Ministro, la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, como ámbito deestudios, reflexión y diseño de instrumentos en esta dirección, y dentro de su estructura se creó la Dirección de Estudios y Coordinación Macroeconómicos,como ámbito de análisis y de vinculación técnica con otras áreas gubernamentales o de apoyo a las propias instancias del MTESS.
Claramente, las metas están vinculadas a mejoras en los niveles de vida de la población,
a un desarrollo inclusivo integrador, a un aumento de la productividad en su concepto más
sistémico, a un trabajo de mayor calidad, al logro de un trabajo decente, una estabilidad
macro económica y la institucionalidad vinculada a la mejora de la distribución del ingreso.
El ejercicio siguiente es transformar las metas cualitativas a metas cuantitativas, donde
obviamente, se requiere congeniar los escenarios optimistas y pesimistas que siempre
conviven en este tipo de prácticas.
b. Metas cuantitativas
• Reducir el desempleo al 6%.
• Eliminar la pobreza extrema.
• Reducir la pobreza al 15%.
• Eliminar el trabajo infantil en sus peores formas.
• Reducir la tasa de trabajo infantil en un 50%.
• Reducir a la mitad la brecha de ingresos entre géneros.
• Reducir el trabajo no registrado al 30%.
• Mejorar el coeficiente de Gini en un 15%.
Las metas cuantitativas, o sea los niveles que se aspira a alcanzar en estos indicadores
de resultados, requieren la introducción de un perfil temporal, que de algún modo y dadas
las urgencias de la coyuntura, muchas veces atentan contra el objetivo general, o definen
prioridades de primer y segundo orden, que no siempre son aceptadas a nivel social.
Las metas, como ya se manifestó, requieren de un set de instrumentos apropiados.
Cada objetivo necesita de un instrumento, a fin de evitar el voluntarismo o forzar los
posibles impactos.
El punto c expresa en los términos más precisos posibles estos instrumentos. Como se
manifestó, pueden ser ya existentes o, a crear, pero la mayor parte de las veces requerirán
la adecuación de los mismos en su diseño para alcanzar los objetivos planteados.
c. Los instrumentos inter-jurisdiccionales
• Inversión pública en infraestructura en sectores claves equivalente a 3% del PBI.
• Estrategias de financiamiento a actividades generadoras de empleo y sustitutivas de
importaciones.
• Establecimiento de un SMVM en el nivel de la línea de la pobreza.
• Incrementos salariales superiores a la evolución del nivel de precios.
• Promoción y apoyo a la negociación colectiva entre los actores sociales.
• Programas sociales y de empleo integrales para garantizar la canasta alimentaria en los hogares.
156
Un buen número de los instrumentos citados no involucran directamente a la
jurisdicción del Ministerio de Trabajo, sino a otras áreas gubernamentales. Se definen
entonces los instrumentos a los cuales este Ministerio de Trabajo tiene acceso directo, y que
también contribuyen a alcanzar las metas fijadas, áreas donde éste puede tener influencia
u opinión sobre los mismos y lo que corresponde a otras jurisdicciones.
d. Una mayor precisión en los instrumentos
Trabajo no registrado
• Reforzar la estructura y aumentar la cobertura territorial de la inspección del trabajo.
• Realizar convenios con todas las provincias para potenciar la inspección y mitigar los
efectos de la descentralización y debilitamiento producto de los ´90.
Distribución del ingreso
• Apoyo a la negociación colectiva.
• Reforma impositiva progresiva.
Incremento de los reembolsos sobre IVA para los bienes de la canasta básica a partir de
las cuentas bancarias donde se abonan los salarios de los trabajadores
Comercio internacional y empleo
• Tipo de cambio competitivo y estable.
• Acuerdos comerciales no gravosos al empleo nacional.
Se puede observar que con esta batería de instrumentos se estaría bajando al nivel de
implementación de políticas, planes y programas más concretos para afrontar los desafíos
propuestos.
El combate contra el trabajo no registrado requiere reforzar la estructura del área de
inspección, aumentar la cobertura territorial de la inspección del Trabajo y obviamente
incrementar el presupuesto dedicado a estos fines. Se requiere por la descentralización de
algunas funciones a las provincias, la realización de convenios con las mismas para
potenciar la inspección en un marco de descentralización y de pérdida de poderes del poder
central.
La distribución del ingreso requeriría una reforma impositiva progresiva, el cambio de
impuestos y probablemente un incremento en los reembolsos sobre el IVA de bienes de la
canasta básica. También la promoción de la negociación colectiva, como ámbito no sólo de
resolución de conflictos sino de negociación de mejoras en la distribución funcional del
ingreso, a partir del apoyo del estado a la misma, constituye una herramienta inmejorable
en esta dirección.
La globalización y el desarrollo nacional
157
En materia de comercio internacional y empleo hay dos temas que a pesar de la
sencillez con que se manejan, tienen una complejidad adicional. Por un lado la necesidad
de un tipo de cambio competitivo y estable, el cual incrementa la competitividad de las
firmas locales incidiendo de este modo en el empleo. Por otro, avanzar en los acuerdos
internacionales que no sean gravosos para el empleo nacional, es decir sostener que todo
acuerdo, todo proceso, toda integración comercial debe estar acompañada por un análisis
y evaluación de lo que implica o lo que puede implicar en términos de empleo en cantidad
y calidad.
Se reitera que estos instrumentos involucran a distintos organismos y no sólo a los
Ministerios de Economía y Producción y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
como se señala habitualmente. En este herramental están presentes jurisdicciones diversas
del estado nacional que deben participar de manera directa o indirecta en el proceso
general.
e. Las jurisdicciones involucradas
• Ministerio de Economía y Producción.
• Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Cancillería
Argentina.
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
• Ministerio de Desarrollo Social.
• Ministerio de Educación y Ciencia.
• Banco Central de la República Argentina.
• Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Las necesidades de la coordinación
La coordinación institucional de políticas públicas en función del empleo tiene dos ejes
fundamentales.
El primero es diseñar nuevos instrumentos para la evaluación del impacto de las
intervenciones públicas en el empleo y el segundo se refiere a los nuevos marcos
institucionales, flexibles y dinámicos donde se llevaría a cabo la misma.
a. Nuevos instrumentos para el diseño y la evaluación
I El diseño y evaluación ex-ante requiere.
- Generación de información compartida.
- Definición de sistemas de indicadores.
- Diseño de sistemas de instrumentos.
- Modelos analíticos de simulaciones.
158
II El Monitoreo on-going
- Diseño y aplicación de modelos de evaluación de gestión
- Definición e implementación de esquemas de operación rectificatorios.
III - La Evaluación ex-post
- Diseño y aplicación de modelos de evaluación de impactos
I Diseño y evaluación ex-ante
Muchas veces los mayores problemas de coordinación no surgen de diferencias en los
objetivos o los enfoques sobre la política global, en particular cuando existe una visión
similar acerca de la naturaleza del problema en cuestión, sino a partir de diferentes visiones
sobre las herramientas a utilizar y la forma en que se llevan a la práctica por la
implementación de planes y programas concretos. A veces por verdaderas diferencias
conceptuales, otras por un problema de poder entre jurisdicciones.
Para reducir estas diferencias, que muchas veces se confunden, o que pueden tener la
forma de avasallamiento de funciones específicas de ciertas áreas, es imprescindible
acordar en el uso de instrumentos, innovadores y probados, para el diseño de las políticas,
los planes y los programas.
En lo que respecta al diseño y evaluación ex-ante se requiere básicamente de un
proceso de diagnóstico acordado, para lo cual es central compatibilizar y centralizar el
acceso a la información, ya sea disponible o por generarse.
Dado que las políticas económicas, de empleo y de mejoras en el bienestar de las
personas y los hogares son en general multidimensionales, es necesario explicitar las metas
cuantitativas a través de la definición de los sistemas de indicadores que reflejen esa
multi-dimensionalidad. Esto último requiere acuerdos entre las jurisdicciones que por su
especificidad, tienden a mirar parcialidades de la problemática, o sobreestimar ciertas
facetas de la misma.
Derivado de las diferentes visiones en “pugna” se requiere una valoración a-priori de las
intervenciones puntuales, por lo que se deben acordar los sistemas de instrumentos a
utilizar, evitando que las naturales pujas burocráticas por espacios de poder obscurezcan los
objetivos planteados por la política.
Es muy importante tener en claro cuál es el impacto de una política, plan o programa
cuando alguno de ellos se implementa. A tal efecto hay que diseñar modelos analíticos que
permitan simular los efectos de su implementación, no sólo en los puntos focales de la
intervención, sino considerar las externalidades que pueden surgir, ya sean positivas o
negativas, y poder a partir de allí, tomar las decisiones pertinentes. Los que trabajan en
La globalización y el desarrollo nacional
159
políticas aducen que una política que no puede ser evaluada ni implementada, ya que no
se tendrían en claro los más mínimos niveles, no ya de eficiencia en lo que respecta al uso
de recursos para alcanzar ciertos objetivos, sino de los grados de cumplimiento de los
mismos.
II. Monitoreo on-going
La marcha de los programas, la instrumentación de medidas correctivas para el ajuste
de los mismos, así como la evaluación del alcance de las metas temporales en la
implementación, requiere, tanto como la primera etapa del proceso definido, acordar los
instrumentos para la evaluación de la gestión. No todas las áreas tienen igual visión
de la marcha de un programa o plan, es por ello que casi desde el inicio se deben
establecer las metas intermedias con clara definición de los desvíos que las mismas pueden
tener en la marcha. Esto permitirá redefinir en el proceso algunas de las metas y el uso de
ciertos instrumentos, previstos o no.
Asumiendo que la primer etapa del proceso fue cumplida, una vez implementado un
programa que involucra diferentes jurisdicciones, las responsabilidades deben quedar más
claras, no sólo en lo referente a los resultados de gestión, sino también a la instrumentación
de las medidas correctivas para alcanzar los resultados previamente fijados, o modificar
los mismos en función de la realidad planteada.
III. Evaluación ex-post
Una vez finalizada la intervención pública decidida, que muchas veces requiere de
rediseños por haberse alcanzado las metas fijadas, o por cambios en el contexto que exigen
otro tipo de medidas, la evaluación ex-post no debe ser obviada, no sólo por parte de los
organismos involucrados, sino también por parte de cuerpos independientes del más alto
nivel, que pueden generar recomendaciones para la definición de mejores prácticas a partir
de estos resultados.
En esta instancia también es crucial el acceso a instrumentos efectivos que puedan dar
cuenta del impacto de la intervención, de lo que hubiese sucedido en ese contexto de no
haberse llevado a cabo, y fundamentalmente cuales fueron las externalidades que tuvo,
tanto en la denominada población objetivo, como en aquellos sectores no directamente
destinatarios.
b. Ambitos de coordinación para las políticas, planes y programas
Como se señaló, gran parte de los programas tendientes a la generación de empleo y
trabajo decente, no sólo en nuestro país sino en todo el mundo, involucran a diferentes
jurisdicciones. Por ello, surge la necesidad de creación de ámbitos no burocráticos de
análisis y diseño. Estos adquieren aún más importancia luego del desmantelamiento de las
instituciones de planificación previas a los programas de ajuste estructural que confiaban
160
en el achicamiento del estado y la preponderancia de los mercados.
Si se aspira a que estos ámbitos no sean meras construcciones burocráticas que luego
se vuelven difíciles de ajustar, las mismas se deben centrar en las siguientes funciones que
se derivan de todo lo antes expuesto.
A continuación se definen algunos de los objetivos que deben perseguir estos ámbitos
inter institucionales en lo referente al diseño de políticas.
- Plantear las metas cuali-cuantitativas.
- Definir los modelos de análisis.
- Diseñar los sistemas de indicadores.
- Analizar los resultados.
- Redefinir acciones y medidas correctivas.
- Realizar la evaluación ex-post.
Existen experiencias en el nivel internacional que pueden ser utilizadas de manera
provechosa, no sólo en los países de mayor desarrollo relativo, sino también en algunos
más humildes pero con vasta experiencia en la implementación de planes masivos que
involucran este tipo de coordinación.
Las mismas van desde organismos de planificación centralizada o semi descentralizada,
institutos de estudios y definición de políticas estratégicas ad-hoc, hasta consejos inter
ministeriales u otros tripartitos que tienen los objetivos planteados.
Para escoger el que resulte óptimo para las necesidades de nuestro país, se debe avanzar
en el análisis de las experiencias locales e internacionales y definir cuál es el que se requiere,
desprendidos de lo que implica en términos del poder jurisdiccional en el caso de cada uno,
sino pensando justamente en las metas que se quieren alcanzar.
Conclusiones
Hemos planteado a lo largo de este documento una aproximación a un esquema de
coordinación entre las políticas públicas, que haga centro en el empleo, no sólo como
objetivo sino como herramienta para brindar mayor bienestar a la población, coadyuvando
a un proceso de desarrollo sustentable económica, social y políticamente, en el corto y en
el largo plazo.
El hecho de que el empleo pueda ser el centro de las políticas económicas, sociales,
comerciales, etc. evidencia que no es, más que en parte, incumbencia del Ministerio de
Trabajo, sino que exige de otras instancias gubernamentales con las que se relaciona de
manera directa. Exige de marcos macroeconómicos apropiados, políticas crediticias,
La globalización y el desarrollo nacional
161
industriales, de integración regional y global, científicas y tecnológicas, educativas, entre
otras, que propicien el crecimiento con más y mejores puestos de trabajo, para lo cual un
enfoque multisectorial y multidisciplinario son un imperativo.
Nada de esto sería posible si no se partiese del análisis objetivo y crítico de qué sucedió
en nuestra economía a lo largo de la historia, pero fundamentalmente de la convicción de
que no hay mejor política económica o social que el pleno empleo, ni hay mejor trabajo
que el trabajo decente, bien remunerado, con protección social, capaz de garantizar los
niveles de vida presentes y futuros de la población, y de tener la vocación política para
poder colocar al empleo en el centro de todas las decisiones del gobierno.
162
BIBLIOGRAFIA
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Santiago de Chile.
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SSPTyEL Serie Estudios Nº1 Trabajo, Ocupación y Empleo “Encuesta de indicadores laborales: dos
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Tinbergen Jan (1956) Economic Policy: Principles and Design, North Holland, Amsterdam.
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La globalización y el desarrollo nacional
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LA COORDINACIÓN DE POLÍTICAS LABORALES YECONÓMICAS: IMPACTO SOBRE EL TRABAJO DECENTE Y
MECANISMOS INSTITUCIONALES
Marta NovickSubsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Daniel KostzerDirector de Estudios y Coordinación Macroeconómicos de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
La globalización y el desarrollo nacional
143
Introducción
En diciembre de 2001 Argentina entró en un proceso de crisis política, económica y
social sin precedentes, que llevó a que muchos temiesen, inclusive, por la continuidad de
la institucionalidad democrática.
El deterioro dramático de casi todos los indicadores sociales de referencia habitual, se
sumaban al proceso de crecimiento desarticulado de la economía, caracterizado por una
creciente polarización y heterogeneidad en todos los niveles, que se había iniciado hacía
una década.
Durante los últimos dos años, se alcanzó y se ha ido consolidando una rápida y
sostenida recuperación tanto en las dimensiones productivas como en las sociales, a partir
de un nuevo patrón de crecimiento económico. Sin embargo, si no se toman algunas
medidas que tengan como base al empleo en el centro de las políticas económicas y
sociales, esta recuperación puede no ser suficiente para que los hogares del país recuperen
los niveles de desempleo, pobreza e indigencia previos a los de la década de los ´90.
A pesar de la recuperación reciente, en Argentina aún existe una demanda de empleo
insatisfecha y socialmente inaceptable que da cuenta del déficit que existe en el mercado
de trabajo, tanto en términos de cantidad como en calidad del empleo. Esta surge
principalmente del resultado de las políticas de la década de los ´90, donde convivieron
elevadas tasas de crecimiento económico con incrementos significativos de las tasas de
desempleo, la precariedad laboral, la creciente dispersión de las remuneraciones y los
ingresos, la informalidad en todas sus formas, etc.
En este documento se intentará fundamentar esta visión acerca de la centralidad del
empleo en las decisiones de políticas, planes y programas públicos para adecuarlo a un
nuevo patrón de crecimiento que pueda ser sustentable en el tiempo y compatible con las
necesidades económicas y sociales de la población, en un contexto de integración regional
y mundial.
La primer parte del documento planteará una visión del mercado de trabajo como
articulador entre el contexto macroeconómico y el bienestar de los hogares. Esto contrasta
con la aproximación convencional de los años ´90, fundada en un esquema de economía
des-regulada, con apertura comercial y financiera, en un marco de ajuste estructural, que
dejaba de lado la consideración de los efectos de ese esquema sobre el mercado de
trabajo.
Seguidamente se enumerarán las características que presenta el nuevo patrón de
crecimiento definido a partir de la salida abrupta de la convertibilidad cambiaria, basado en
un tipo de cambio competitivo y estable, y se presentarán algunos indicadores de la
recuperación que tuvo el empleo en este contexto.
La globalización y el desarrollo nacional
145
Para finalizar, se presentará el esquema de planificación y coordinación de políticas
económicas, sociales y educativas tomando a la generación de empleo de calidad como
función objetivo, con un ejemplo en relación con las metas que tiene el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
El marco de interpretación
Para la definición del contexto institucional más apropiado, así como los instrumentos y
las prácticas pertinentes es preciso explicitar algunos puntos de vista sobre el rol que tiene
el mercado de trabajo en un contexto de crecimiento, sustentable económica y
socialmente, esto es tendiente a la inclusión de todos sus miembros, satisfaciendo sus
necesidades básicas.
Partimos de la concepción de que el mercado de trabajo es la caja de transmisión que
vincula la economía en su nivel más macro con el bienestar de los hogares dado que es la
principal herramienta de generación de ingresos para la mayoría de los individuos. Si bien
los ingresos son una función de los atributos de los individuos y de sus capacidades, la
satisfacción de las necesidades más elementales de las personas, la pobreza, así como la
ruptura en su reproducción intertemporal, afectan de manera directa a los hogares.
En términos generales esta relación de múltiple recursividad e interacciones depende de
cómo se distribuyen los factores productivos en una economía, sean estos capital, trabajo
o recursos naturales.
Pero éstos cobran una significación e importancia diferente según el patrón de
crecimiento que adopta la economía, de cómo se genera valor agregado, cómo incide y
regula el estado las relaciones de producción y económicas en el ejercicio de sus distintos
roles, cómo se recaudan los impuestos, quién los paga, y cómo gasta, tanto en rubros
corrientes como en la inversión en infraestructura o social del país. En definitiva, los
incentivos para la distribución y la producción son cruciales de interpretar.
Diagrama no. 1: Flujos, relaciones económicas y el mercado de trabajo.
146
Estado
Marco Institucional
Impuestos
Gastos
Legislación
AmbienteMacroeconómico
Patrón decrecimiento
Mercado defactores
Hogares
Características estructuralesRestricciones macro Efectos de equilibrio general Inversión-capacidad utilizada
Mercado deTrabajo
Características de hogares:
Capital Físico y HumanoComposición y DemográficaEstrategias Acceso a mercados
POBREZA
y
DESIGUALDAD
Secretaría o dirección
En un diagrama de flujos se puede mostrar que el mercado de trabajo, influenciado por
el contexto macroeconómico y por las características estructurales así como por los
atributos de los hogares, determina entre otras cosas los niveles de pobreza y desigualdad
que posteriormente se observan en la sociedad.
Los hogares, en tanto unidades productoras o proveedoras de fuerzas de trabajo, como
por las diferentes estrategias de supervivencia y producción, son quienes determinan
cuántos miembros venden su fuerza de trabajo, en qué miembros individuales invierte
desarrollando mayores capacidades, etc., definiendo su inserción en el contexto macro.
La estructura económica interviene definiendo limitaciones y restricciones en términos
de los recursos naturales, la estructura de mercados, el acceso al capital y el comercio
internacional, los desarrollos e innovaciones tecnológicas, las políticas tecnológicas en
general y la forma en que se maneja la inversión y los incentivos en la materia, ya sea por
la ampliación de la capacidad productiva, el mix tecnológico que la misma tiene o por la
utilización de stock de capital y de recursos en cada momento.
La situación del mercado de trabajo es expresada en la cantidad y calidad del empleo,
la pobreza y la desigualdad, que a su vez van retroalimentando este proceso, ya que de
alguna forma redefine el ambiente macro donde las firmas diseñan sus estrategias
comerciales productivas o financieras en función de las expectativas de rentabilidad que los
distintos productos y sectores ofrecen. De este modo concurren a los mercados como
oferentes y demandantes.
Las decisiones de inversión y de utilización de la capacidad instalada definen a su vez la
demanda, los requerimientos que las empresas hacen en el mercado de trabajo, de las
distintas calificaciones, y los hogares van ajustando sus estrategias de forma permanente
(con toda la precariedad e inestabilidad que ello implica).
El estado media en este proceso implementando un régimen de regulación, a partir de
la fijación de un marco institucional a través de sus distintas decisiones de imposición de
gastos, de la tan mentada seguridad jurídica, de las decisiones monetarias, políticas
sectoriales, crediticias, sociales, etc.
La visión sobre el trabajo según el patrón de crecimiento de las diferentes etapas
de la economía Argentina
Si bien la dinámica planteada en el diagrama anterior es común a cualquier régimen de
acumulación o paradigma de crecimiento, las características puntuales de los mismos son
muy variables, así como los resultados que se obtienen, tanto en términos de crecimiento
económico como de los guarismos que adquieren el empleo y el desempleo, las
condiciones laborales, y en definitiva, de la sustentabilidad del modelo en general.
Analizando la forma en que se vinculó la economía argentina al mercado de trabajo en
La globalización y el desarrollo nacional
147
sus distintas etapas, se observa que en el modelo de economía cerrada correspondiente a
la industrialización sustitutiva de importaciones, existían articulaciones sociales sectoriales y
espaciales muy sistemáticamente integradas, un sistema semejante al juego de cajitas
chinas en las que se encastran mutuamente. El patrón de crecimiento era básicamente
auto-centrado.
El empleo y las condiciones de trabajo estaban vinculados con el ciclo económico, con
leves y breves episodios de desempleo friccional, y bajas tasas de desempleo estructural.
Pero, básicamente, el esquema de seguridad y protección social de los ciudadanos
estaba estrechamente vinculado a la condición de trabajador asalariado del individuo, y se
trasladaba a todos los miembros de la familia.
En este contexto, el estado fijaba las reglas generales, básicamente a partir de la
legislación laboral, y actuaba también como empleador anticíclico, regulando el gasto y la
inversión pública.
Este esquema, a mediados de los años ´70 se fue agotando producto tanto de sus
contradicciones internas como de los cambios ocurridos en la economía mundial.
Las pujas distributivas y los límites al crecimiento, el proceso de inflación, la caída de la
inversión, pero también algunos fenómenos colaterales como la crisis del petróleo en su
momento, y los cambios tecnológicos modificaron las escalas de producción, los regímenes
y procesos de acumulación.
La transición en el estancamiento
Los fines de los ´70 y los años ´80 fueron los de la crisis de la deuda y el ajuste constante,
donde el bajo crecimiento y la volatilidad de la economía fueron reduciendo la capacidad
de los sectores del trabajo y las empresas de menor tamaño relativo para mantener sus
participaciones en el producto.
148
Fuentes: Ministerio de Economía y Producción e INDECPIB en miles de pesos a precios constantes 1986Tasa de empleo total aglomerados urbanos
Los fallidos intentos de estabilización macroeconómica volvían la situación cada vez más
explosiva, terminando en un proceso hiperinflacionario de fuertes efectos sobre el tejido
social y productivo del país.
Estudios e Informes de la CEPAL 1984 “Precios, Salarios y Empleo en la Argentina”
Estadísticas económicas de corto plazo
Estos fracasos dieron lugar a la estrategia que se implementa en los ‘90, siguiendo los
principios del denominado Consenso de Washington, tendientes a profundizar las reformas
pro-mercado, que no pudieron implementarse por ciertas resistencias en los momentos
previos a la hiperinflación.
El modelo de apertura y desregulación
En el modelo de globalización, apertura y desregulación que la Argentina vivió en forma
abrupta en los noventa, el empleo debía ajustar por precios o cantidades sin intromisiones,
debía reducirse la rigidez del mercado de trabajo para que éste de alguna forma se
adaptase al nuevo entorno.
Para aquellos que justificaron la reforma, las tasas de desempleo se debían a un
problema de matching entre lo que pretendían los empresarios en términos de calidad y la
que existía en la oferta de mano de obra en ese momento. Esto desaparecería si la
calificación de la mano de obra mejoraba y si se eliminaban las rigideces en el mercado de
trabajo, lo cual a su vez les servía para explicar el aumento de la informalidad y la no-
La globalización y el desarrollo nacional
149
registración de los trabajadores.
En definitiva, teniendo los datos fundamentales de la macroeconomía en orden, y
flexibilizando las relaciones laborales, no habría impedimentos para que el desempleo
involuntario desapareciera, ya que se estaría en presencia de un equilibrio entre la oferta
de trabajo, representada por la población económicamente activa, y la demanda por parte
de las firmas.
Hoy nadie ignora cómo los procesos de desregulación en el mercado de trabajo
argentino llevaron a un fuerte aumento de la precariedad, de la no-registración y también
del desempleo, a pesar que se redujeron de manera significativa los componentes no
salariales del costo laboral, se flexibilizó la extensión de la jornada laboral, se descentralizó
la negociación colectiva y se implementaron modalidades de contratación “atípicas”, hasta
entonces ausentes en la legislación laboral Argentina.
El crecimiento del desempleo, la precariedad laboral y la intermitencia en la percepción
de ingresos impactaron fuertemente en los crecientes niveles de pobreza y desigualdad, y
por lo tanto, en los niveles de vida de los hogares.
Este esquema fracasó producto de su inevitabilidad política y su inviabilidad política y
social, por la creciente desigualdad y pobreza, por la debilidad institucional que lo
acompañó lo cual llevó a nuestro país, a una fuerte crisis institucional. Este fenómeno
resulta observable también en casi todos los países de la región que adoptaron modelos
similares.
No obstante, no es posible ni deseable volver atrás a ninguno de esos modelos o
sistemas. Actualmente, se está en presencia de una nueva situación que se caracteriza por
un tipo de cambio alto y competitivo en relación al pasado que implica nuevos precios
relativos y que impacta en mejoras en el empleo por diversas vías.
La salida tumultuosa y dramática de la convertibilidad, precedida de tres años de
estancamiento económico y crecimiento del desempleo, puso en peligro la propia
estabilidad institucional en Argentina, evidenciando que las presiones acumuladas durante
tantos años terminan emergiendo de algún modo, y casi siempre del más dramático.
La devaluación inicial del tipo de cambio y el aumento de precios resultante dejó a más
del 50% de los argentinos bajo la línea de la pobreza y los niveles de desempleo alcanzaron
a más del 20% de la PEA.
150
El nuevo patrón de crecimiento
En un contexto de recesión y de capacidad instalada sub-utilizada, una política de tipo
de cambio flotante, competitivo y estable en el largo plazo, presenta una serie de ventajas
significativas catalizadoras del crecimiento.
Frenkel (2004 y 2005) y Frenkel y Ros (2004) muestran que el tipo de cambio real tiene
diversos impactos sobre el empleo los cuales se pueden expresar en lo que denominan los
tres canales de influencia.
El primero de ellos, el canal macroeconómico plantea que las firmas locales
productoras de bienes transables recuperan competitividad internacional por el tipo de
cambio. Sabido es que hay toda una literatura que resalta los impactos recesivos que tienen
a priori las devaluaciones, pero con el acompañamiento de políticas fiscales y monetarias
apropiadas, ante la existencia de capacidad instalada ociosa y desempleo, estos efectos
La globalización y el desarrollo nacional
151
contractivos pueden revertirse. Este canal influye en el empleo de corto plazo por la
determinación de un nuevo nivel de actividad, que solo con la inclusión de nuevos
trabajadores, luego de agotada la extensión horaria, e insumos intermedios permite
acompañar la nueva demanda agregada.
El segundo canal es el del desarrollo, que se asemeja a la utilización de estímulos que
redundan en una virtual sustitución de importaciones, en especial ante las limitaciones que
propone el contexto internacional para la utilización de políticas de incentivos comerciales
para promover las exportaciones y la producción de productos importables. Se protege de
hecho a las industrias nacientes, y se les otorga incentivos generales para intentar el acceso
a los mercados externos.
Esto influye en el empleo en el largo plazo por el incentivo a la producción de bienes
transables, manufacturados y con múltiples encadenamientos hacia delante y atrás.
El tercer canal que definen los autores es el de la intensidad laboral. Esta define la
participación de los salarios en el producto total por afectar la relación entre el precio de
los bienes de capital vis-a-vis y el trabajo, la que tuvo un sesgo en favor de tecnologías
capitales intensivas y llave en mano que caracterizaron la inversión en los años ´90.
Este canal hace variar la relación empleo-producto “…vía cambios en la estructura de
producción –entre firmas y sectores- y en la canasta de productos de cada firma y sector, y
también vía cambios en la tecnología y en la organización de la producción”. (Frenkel
2005).
En resumen, el tipo de cambio alto protege de hecho a la producción doméstica
induciendo al uso de tecnologías apropiadas que no discriminan a la mano de obra, o sea
no se eligen porque en sí mismas eliminan trabajadores (canal de intensidad del trabajo).
El estado recuperó grados de libertad para hacer políticas impositivas, de distribución
de ingresos, crediticias, etc., permitiendo una rápida reactivación de numerosas economías
regionales, consideradas inviables hace no mucho tiempo.
De ese modo, se contrapesaron los efectos contractivos de las devaluaciones,
implementándose un programa como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados, cuyo
costo es de casi 1% del PBI, se financiaba a partir de la imposición a las exportaciones
primarias, posibilitadas por las ganancias extraordinarias originadas en la renta agraria.
Simultáneamente, una política dirigida hacia los trabajadores del sector privado de la
economía basada en incrementos de suma fija y aumentos del salario mínimo vital y móvil
en un contexto de tripartismo, permitió promover el crecimiento de modo más difundido.
Si se analiza la dinámica de crecimiento del empleo, empezó a impactar primero en los
aglomerados del interior y después se dirigió hacia el Gran Buenos Aires1. Del esquema
anterior de crecimiento elevado, pero focalizado en ciertas actividades, regiones o grupos
152
1“Encuesta de indicadores laborales: dos años de crecimiento del empleo” (octubre 2002 – octubre 2004) Serie Estudios Nº1 Trabajo, ocupación y empleo,Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales, Ministerio del Trabajo Empleo y Seguridad Social.
de individuos, se pasó a uno de carácter más homogéneo, que intenta restablecer algunas
de las articulaciones desmanteladas en los ´90.
La globalización y el desarrollo nacional
153
Evolución del empleo
Pobreza en Hogares
22.0%
24.0%
26.0%
28.0%
30.0%
32.0%
34.0%
36.0%
38.0%
2 sem 2003 1 sem 2004 2 sem 2004 1 sem 2005Fuente: Elaboración propia en base a EPH INDEC
Los desafíos de las políticas
En la agenda pendiente, aún quedan por adoptar algunas decisiones estratégicas que
tienen que ver con direcciones de largo plazo en la economía, con la especialización
productiva que permita una inserción internacional, incrementando alianzas comerciales y
productivas.
También quedan algunos interrogantes, muchos de los cuales se van a ir develando
sobre la marcha, sobre decisiones tan centrales como el tipo de políticas cambiarias,
financieras y monetarias que definirán el entorno macro para la consolidación del rumbo
productivo elegido.
Y obviamente, en un país con los dramáticos índices sociales que tiene todavía
Argentina, las definiciones sobre el rol del estado en el proceso de la redistribución del
ingreso y de las políticas sociales, no puede estar ajeno, al igual que la estructura tributaria
e impositiva.
Todo esto en función de la generación de oportunidades de trabajo decente y del
empleo necesario para retornar a indicadores sociales aceptables y sustentables en el
tiempo.
Como señalara el Dr. Richard Freeman en su visita a la Argentina en 2003, “las
soluciones a los problemas del mercado de trabajo no se resuelven en el mercado de
trabajo”.
El diseño de la política económica racional o “Paradigma de Tinbergen”
Jan Tinbergen2, primer premio Nobel de Economía en 1969, y uno de los pioneros en
vincular herramientas matemáticas y estadísticas a la economía, en particular a la
planificación de políticas, planteó una serie de pasos, que posteriormente se denominó el
Paradigma de Tinbergen, definiendo los componentes básicos de una política económica
“racional”. Esto dió lugar luego a las más sofisticadas teorías de la planificación.
De manera esquemática los cursos de acción se pueden expresar en el siguiente punteo:
I Metas de políticas expresadas cualitativamente
II Expresión cuantitativa de los objetivos
III Función objetivo definida para las metas y nivel de efectividad
IV Set de instrumentos disponibles para la gestión de políticas
V Modelo teórico de los encadenamientos y contradicciones entre instrumentos y metas.
El primer paso es la definición de las metas de políticas en términos cualitativos, esto
es, los objetivos de la intervención pública en sus rasgos más conceptuales.
154
2 Tinbergen, J. 1956 Economic Policy: Theory and Design. Amsterdam, The Netherlands: North Holland Publishing Co.
Luego los mismos deben ser expresados en términos cuantitativos, para evitar
intervenciones difusas o sin definiciones claras y permitiendo que los objetivos puedan ser
posteriormente medidos en términos de efectividad y eficiencia.
Ello implica el paso de la definición de una función objetivo en términos de la política,
dada para las metas y el nivel de efectividad deseable o mínimo admisible para las mismas.
Posteriormente, se deben identificar los instrumentos de políticas que están a
disposición de los responsables de la gestión, ya que de allí se definirá la necesidad de
utilizar algunos instrumentos existentes o la necesidad de la creación de nuevos.
Todo esto requiere un marco de un modelo teórico conceptual que:
a) Defina los impactos de los instrumentos en las metas,
b) Vincule las diferentes metas entre sí, y
c) Vincule y evalúe los impactos contradictorios que puede haber entre los
instrumentos, para evitar efectos perversos de la intervención.
El modelo teórico o marco conceptual proviene de la cosmovisión teórica o del
paradigma que se tiene, en especial en este caso, del mercado de trabajo, su impacto en
el bienestar de los hogares, de los estímulos que lo guían, del rol del estado en ese
contexto, del accionar de los actores, del papel que puede jugar la negociación colectiva,
entre otras variables consideradas.
Por todo ello es que tiene importancia el diagrama expuesto al comienzo, en el que el
mercado de trabajo articula entre la macroeconomía y los indicadores de satisfacción de
necesidades de los hogares.
Un ejemplo puntual para la coordinación de políticas
Desde la actual gestión en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se está
avanzando en esta dirección3 por lo que parece ilustrativo utilizar un ejemplo global con
algunas metas - tal vez un poco optimistas - para analizar un procedimiento de
planificación racional y cómo éste se articula con el entorno institucional del país.
a. Las metas cualitativas
• Mejora en los niveles de vida de la población.
• Desarrollo inclusivo e integrador.
• Aumento de la productividad sistémica.
• Trabajo de mayor calidad.
• Estabilidad macroeconómica.
• Institucionalidad para mejorar la distribución del ingreso.
La globalización y el desarrollo nacional
155
7 En el inicio se constituyó dependiendo directamente del Sr. Ministro, la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, como ámbito deestudios, reflexión y diseño de instrumentos en esta dirección, y dentro de su estructura se creó la Dirección de Estudios y Coordinación Macroeconómicos,como ámbito de análisis y de vinculación técnica con otras áreas gubernamentales o de apoyo a las propias instancias del MTESS.
Claramente, las metas están vinculadas a mejoras en los niveles de vida de la población,
a un desarrollo inclusivo integrador, a un aumento de la productividad en su concepto más
sistémico, a un trabajo de mayor calidad, al logro de un trabajo decente, una estabilidad
macro económica y la institucionalidad vinculada a la mejora de la distribución del ingreso.
El ejercicio siguiente es transformar las metas cualitativas a metas cuantitativas, donde
obviamente, se requiere congeniar los escenarios optimistas y pesimistas que siempre
conviven en este tipo de prácticas.
b. Metas cuantitativas
• Reducir el desempleo al 6%.
• Eliminar la pobreza extrema.
• Reducir la pobreza al 15%.
• Eliminar el trabajo infantil en sus peores formas.
• Reducir la tasa de trabajo infantil en un 50%.
• Reducir a la mitad la brecha de ingresos entre géneros.
• Reducir el trabajo no registrado al 30%.
• Mejorar el coeficiente de Gini en un 15%.
Las metas cuantitativas, o sea los niveles que se aspira a alcanzar en estos indicadores
de resultados, requieren la introducción de un perfil temporal, que de algún modo y dadas
las urgencias de la coyuntura, muchas veces atentan contra el objetivo general, o definen
prioridades de primer y segundo orden, que no siempre son aceptadas a nivel social.
Las metas, como ya se manifestó, requieren de un set de instrumentos apropiados.
Cada objetivo necesita de un instrumento, a fin de evitar el voluntarismo o forzar los
posibles impactos.
El punto c expresa en los términos más precisos posibles estos instrumentos. Como se
manifestó, pueden ser ya existentes o, a crear, pero la mayor parte de las veces requerirán
la adecuación de los mismos en su diseño para alcanzar los objetivos planteados.
c. Los instrumentos inter-jurisdiccionales
• Inversión pública en infraestructura en sectores claves equivalente a 3% del PBI.
• Estrategias de financiamiento a actividades generadoras de empleo y sustitutivas de
importaciones.
• Establecimiento de un SMVM en el nivel de la línea de la pobreza.
• Incrementos salariales superiores a la evolución del nivel de precios.
• Promoción y apoyo a la negociación colectiva entre los actores sociales.
• Programas sociales y de empleo integrales para garantizar la canasta alimentaria en los hogares.
156
Un buen número de los instrumentos citados no involucran directamente a la
jurisdicción del Ministerio de Trabajo, sino a otras áreas gubernamentales. Se definen
entonces los instrumentos a los cuales este Ministerio de Trabajo tiene acceso directo, y que
también contribuyen a alcanzar las metas fijadas, áreas donde éste puede tener influencia
u opinión sobre los mismos y lo que corresponde a otras jurisdicciones.
d. Una mayor precisión en los instrumentos
Trabajo no registrado
• Reforzar la estructura y aumentar la cobertura territorial de la inspección del trabajo.
• Realizar convenios con todas las provincias para potenciar la inspección y mitigar los
efectos de la descentralización y debilitamiento producto de los ´90.
Distribución del ingreso
• Apoyo a la negociación colectiva.
• Reforma impositiva progresiva.
Incremento de los reembolsos sobre IVA para los bienes de la canasta básica a partir de
las cuentas bancarias donde se abonan los salarios de los trabajadores
Comercio internacional y empleo
• Tipo de cambio competitivo y estable.
• Acuerdos comerciales no gravosos al empleo nacional.
Se puede observar que con esta batería de instrumentos se estaría bajando al nivel de
implementación de políticas, planes y programas más concretos para afrontar los desafíos
propuestos.
El combate contra el trabajo no registrado requiere reforzar la estructura del área de
inspección, aumentar la cobertura territorial de la inspección del Trabajo y obviamente
incrementar el presupuesto dedicado a estos fines. Se requiere por la descentralización de
algunas funciones a las provincias, la realización de convenios con las mismas para
potenciar la inspección en un marco de descentralización y de pérdida de poderes del poder
central.
La distribución del ingreso requeriría una reforma impositiva progresiva, el cambio de
impuestos y probablemente un incremento en los reembolsos sobre el IVA de bienes de la
canasta básica. También la promoción de la negociación colectiva, como ámbito no sólo de
resolución de conflictos sino de negociación de mejoras en la distribución funcional del
ingreso, a partir del apoyo del estado a la misma, constituye una herramienta inmejorable
en esta dirección.
La globalización y el desarrollo nacional
157
En materia de comercio internacional y empleo hay dos temas que a pesar de la
sencillez con que se manejan, tienen una complejidad adicional. Por un lado la necesidad
de un tipo de cambio competitivo y estable, el cual incrementa la competitividad de las
firmas locales incidiendo de este modo en el empleo. Por otro, avanzar en los acuerdos
internacionales que no sean gravosos para el empleo nacional, es decir sostener que todo
acuerdo, todo proceso, toda integración comercial debe estar acompañada por un análisis
y evaluación de lo que implica o lo que puede implicar en términos de empleo en cantidad
y calidad.
Se reitera que estos instrumentos involucran a distintos organismos y no sólo a los
Ministerios de Economía y Producción y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
como se señala habitualmente. En este herramental están presentes jurisdicciones diversas
del estado nacional que deben participar de manera directa o indirecta en el proceso
general.
e. Las jurisdicciones involucradas
• Ministerio de Economía y Producción.
• Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Cancillería
Argentina.
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
• Ministerio de Desarrollo Social.
• Ministerio de Educación y Ciencia.
• Banco Central de la República Argentina.
• Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Las necesidades de la coordinación
La coordinación institucional de políticas públicas en función del empleo tiene dos ejes
fundamentales.
El primero es diseñar nuevos instrumentos para la evaluación del impacto de las
intervenciones públicas en el empleo y el segundo se refiere a los nuevos marcos
institucionales, flexibles y dinámicos donde se llevaría a cabo la misma.
a. Nuevos instrumentos para el diseño y la evaluación
I El diseño y evaluación ex-ante requiere.
- Generación de información compartida.
- Definición de sistemas de indicadores.
- Diseño de sistemas de instrumentos.
- Modelos analíticos de simulaciones.
158
II El Monitoreo on-going
- Diseño y aplicación de modelos de evaluación de gestión
- Definición e implementación de esquemas de operación rectificatorios.
III - La Evaluación ex-post
- Diseño y aplicación de modelos de evaluación de impactos
I Diseño y evaluación ex-ante
Muchas veces los mayores problemas de coordinación no surgen de diferencias en los
objetivos o los enfoques sobre la política global, en particular cuando existe una visión
similar acerca de la naturaleza del problema en cuestión, sino a partir de diferentes visiones
sobre las herramientas a utilizar y la forma en que se llevan a la práctica por la
implementación de planes y programas concretos. A veces por verdaderas diferencias
conceptuales, otras por un problema de poder entre jurisdicciones.
Para reducir estas diferencias, que muchas veces se confunden, o que pueden tener la
forma de avasallamiento de funciones específicas de ciertas áreas, es imprescindible
acordar en el uso de instrumentos, innovadores y probados, para el diseño de las políticas,
los planes y los programas.
En lo que respecta al diseño y evaluación ex-ante se requiere básicamente de un
proceso de diagnóstico acordado, para lo cual es central compatibilizar y centralizar el
acceso a la información, ya sea disponible o por generarse.
Dado que las políticas económicas, de empleo y de mejoras en el bienestar de las
personas y los hogares son en general multidimensionales, es necesario explicitar las metas
cuantitativas a través de la definición de los sistemas de indicadores que reflejen esa
multi-dimensionalidad. Esto último requiere acuerdos entre las jurisdicciones que por su
especificidad, tienden a mirar parcialidades de la problemática, o sobreestimar ciertas
facetas de la misma.
Derivado de las diferentes visiones en “pugna” se requiere una valoración a-priori de las
intervenciones puntuales, por lo que se deben acordar los sistemas de instrumentos a
utilizar, evitando que las naturales pujas burocráticas por espacios de poder obscurezcan los
objetivos planteados por la política.
Es muy importante tener en claro cuál es el impacto de una política, plan o programa
cuando alguno de ellos se implementa. A tal efecto hay que diseñar modelos analíticos que
permitan simular los efectos de su implementación, no sólo en los puntos focales de la
intervención, sino considerar las externalidades que pueden surgir, ya sean positivas o
negativas, y poder a partir de allí, tomar las decisiones pertinentes. Los que trabajan en
La globalización y el desarrollo nacional
159
políticas aducen que una política que no puede ser evaluada ni implementada, ya que no
se tendrían en claro los más mínimos niveles, no ya de eficiencia en lo que respecta al uso
de recursos para alcanzar ciertos objetivos, sino de los grados de cumplimiento de los
mismos.
II. Monitoreo on-going
La marcha de los programas, la instrumentación de medidas correctivas para el ajuste
de los mismos, así como la evaluación del alcance de las metas temporales en la
implementación, requiere, tanto como la primera etapa del proceso definido, acordar los
instrumentos para la evaluación de la gestión. No todas las áreas tienen igual visión
de la marcha de un programa o plan, es por ello que casi desde el inicio se deben
establecer las metas intermedias con clara definición de los desvíos que las mismas pueden
tener en la marcha. Esto permitirá redefinir en el proceso algunas de las metas y el uso de
ciertos instrumentos, previstos o no.
Asumiendo que la primer etapa del proceso fue cumplida, una vez implementado un
programa que involucra diferentes jurisdicciones, las responsabilidades deben quedar más
claras, no sólo en lo referente a los resultados de gestión, sino también a la instrumentación
de las medidas correctivas para alcanzar los resultados previamente fijados, o modificar
los mismos en función de la realidad planteada.
III. Evaluación ex-post
Una vez finalizada la intervención pública decidida, que muchas veces requiere de
rediseños por haberse alcanzado las metas fijadas, o por cambios en el contexto que exigen
otro tipo de medidas, la evaluación ex-post no debe ser obviada, no sólo por parte de los
organismos involucrados, sino también por parte de cuerpos independientes del más alto
nivel, que pueden generar recomendaciones para la definición de mejores prácticas a partir
de estos resultados.
En esta instancia también es crucial el acceso a instrumentos efectivos que puedan dar
cuenta del impacto de la intervención, de lo que hubiese sucedido en ese contexto de no
haberse llevado a cabo, y fundamentalmente cuales fueron las externalidades que tuvo,
tanto en la denominada población objetivo, como en aquellos sectores no directamente
destinatarios.
b. Ambitos de coordinación para las políticas, planes y programas
Como se señaló, gran parte de los programas tendientes a la generación de empleo y
trabajo decente, no sólo en nuestro país sino en todo el mundo, involucran a diferentes
jurisdicciones. Por ello, surge la necesidad de creación de ámbitos no burocráticos de
análisis y diseño. Estos adquieren aún más importancia luego del desmantelamiento de las
instituciones de planificación previas a los programas de ajuste estructural que confiaban
160
en el achicamiento del estado y la preponderancia de los mercados.
Si se aspira a que estos ámbitos no sean meras construcciones burocráticas que luego
se vuelven difíciles de ajustar, las mismas se deben centrar en las siguientes funciones que
se derivan de todo lo antes expuesto.
A continuación se definen algunos de los objetivos que deben perseguir estos ámbitos
inter institucionales en lo referente al diseño de políticas.
- Plantear las metas cuali-cuantitativas.
- Definir los modelos de análisis.
- Diseñar los sistemas de indicadores.
- Analizar los resultados.
- Redefinir acciones y medidas correctivas.
- Realizar la evaluación ex-post.
Existen experiencias en el nivel internacional que pueden ser utilizadas de manera
provechosa, no sólo en los países de mayor desarrollo relativo, sino también en algunos
más humildes pero con vasta experiencia en la implementación de planes masivos que
involucran este tipo de coordinación.
Las mismas van desde organismos de planificación centralizada o semi descentralizada,
institutos de estudios y definición de políticas estratégicas ad-hoc, hasta consejos inter
ministeriales u otros tripartitos que tienen los objetivos planteados.
Para escoger el que resulte óptimo para las necesidades de nuestro país, se debe avanzar
en el análisis de las experiencias locales e internacionales y definir cuál es el que se requiere,
desprendidos de lo que implica en términos del poder jurisdiccional en el caso de cada uno,
sino pensando justamente en las metas que se quieren alcanzar.
Conclusiones
Hemos planteado a lo largo de este documento una aproximación a un esquema de
coordinación entre las políticas públicas, que haga centro en el empleo, no sólo como
objetivo sino como herramienta para brindar mayor bienestar a la población, coadyuvando
a un proceso de desarrollo sustentable económica, social y políticamente, en el corto y en
el largo plazo.
El hecho de que el empleo pueda ser el centro de las políticas económicas, sociales,
comerciales, etc. evidencia que no es, más que en parte, incumbencia del Ministerio de
Trabajo, sino que exige de otras instancias gubernamentales con las que se relaciona de
manera directa. Exige de marcos macroeconómicos apropiados, políticas crediticias,
La globalización y el desarrollo nacional
161
industriales, de integración regional y global, científicas y tecnológicas, educativas, entre
otras, que propicien el crecimiento con más y mejores puestos de trabajo, para lo cual un
enfoque multisectorial y multidisciplinario son un imperativo.
Nada de esto sería posible si no se partiese del análisis objetivo y crítico de qué sucedió
en nuestra economía a lo largo de la historia, pero fundamentalmente de la convicción de
que no hay mejor política económica o social que el pleno empleo, ni hay mejor trabajo
que el trabajo decente, bien remunerado, con protección social, capaz de garantizar los
niveles de vida presentes y futuros de la población, y de tener la vocación política para
poder colocar al empleo en el centro de todas las decisiones del gobierno.
162
BIBLIOGRAFIA
Frenkel, R. (2003) “Globalización y crisis financieras en América latina”, Revista de la CEPAL, Nº80,
Santiago de Chile.
Frenkel, R. (2004) “Real Exchange Rate and Employment in Argentina, Brazil, Chile and Mexico”,
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La globalización y el desarrollo nacional
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168
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LA EXPERIENCIA DE IRLANDA
Paddy Teahon
ex jefe del Departamento del Primer Ministro de irlanda
y ex director del Consejo Nacional Económico y Social Irlandes
[Las opiniones expresadas en el artículo son las opiniones personales del autor, y no las del Departamento del Primer Ministro ni del ConsejoNacional Económico y Social [NESC]. Agradezco a Rory O’Donnell, actual Director del NESC por permitirme utilizar su trabajo; en particular, su artículosobre la Transformación Económica de Irlanda identificado en las Referencias al final de este trabajo] Para mayor información sobre los artículos delDr. Rory O’Donnell, visitar: http://www.nesc.ie/organisation/papers.asp?authorId=88
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[Las opiniones expresadas en el artículo son las opiniones personales del autor, y no las del Departamento del Primer Ministro ni del Consejo NacionalEconómico y Social [NESC]. Agradezco a Rory O’Donnell, actual Director del NESC por permitirme utilizar su trabajo; en particular, su artículo sobre laTransformación Económica de Irlanda identificado en las Referencias al final de este trabajo] Para mayor información sobre los artículos del Dr. Rory O’Donnell,visitar: http://www.nesc.ie/organisation/papers.asp?authorId=88
Este artículo intenta expresar las características claves de la experiencia de desarrollo de
Irlanda. Se concentra en la sección 1 del modelo sugerido de la OIT, en particular
comparando la experiencia irlandesa de mediados de la década de 1950 a mediados de la
de 1980, con la de fin de 1980 hasta la actualidad. Luego, ofrece de manera más resumida
respuestas a los temas identificados en las secciones 2-5 del modelo sugerido por la OIT,
particularmente considerando el claro enfoque adoptado para el análisis, coordinación e
implementación de políticas en Irlanda.
Problemas de desarrollo y políticas coherentes
Surgen dos temas interesantes de la experiencia económica irlandesa:
• Por qué Irlanda no participó en la experiencia de crecimiento sostenido de Europa
Occidental de mediados de la década de 1950 hasta mediados de la década de 1980; en
lugar de ello, tuvo un desempeño económico en general malo durante ese período de 30
años, a pesar de por lo menos dos iniciativas políticas particulares que apuntaban a
contrarrestar ese deficiente desempeño de fines de las décadas de 1950 y 1970.
• Por qué Irlanda pasó a un crecimiento sostenido con excelente desempeño económico
desde fines de la década de 1980 hasta la actualidad, un período de casi 20 años, que se
ha llegado a conocer como el “Período del Tigre Celta”.
El contraste existente entre ambos períodos y el análisis de las causas del desempeño
relativamente malo primero y excelente después resultan útiles para comprender la
experiencia irlandesa y tratar de definir si existen lecciones a aprender de dicha experiencia,
aplicables en otros países.
En este trabajo
• Presentaré algunas cifras para mostrar el contraste cuantitativo entre el primero y
segundo período;
• Examinaré en cierto detalle dos conjuntos de factores que, en mi opinión, combinados
representan las causas esenciales de los diferentes desempeños irlandeses específicamente;
• Una serie de decisiones y desarrollos políticos en el contexto externo;
• Una serie de importantes desarrollos institucionales y organizacionales, especialmente
en el contrato social, en el último período.
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Reconociendo, al mismo tiempo, la realidad de la recuperación y una cierta cantidad de
buena y mala suerte. Los dos conjuntos de factores están claramente interrelacionados,
pero establecer diferencias entre ellos proporciona una base para comprender sus aportes
relativos al desempeño.
El contraste cuantitativo
TABLA 1
Cambio anual en PNB, empleo y migración 1947 – 2004
Fuentes: Calculados del banco de datos de ESRI; PNB y empleo 1947-61 de K.
Kennedy, T. Gibbin y D. McHugh (1988), El desarrollo económico de Irlanda en el siglo XX;
las cifras de migración 1988-97 son del Ministerio de Economía (2004), Estadísticas
Presupuestarias y Económicas.
TABLA 2
Gasto público, déficit público, deuda nacional y balanza de pagos como porcentaje
del PNB
Fuentes: Banco de datos de ESRI; Organismo de Gestión del Tesoro Nacional (NTMA);
Ministerio de Economía, Estadísticas Económicas y CSO, Resumen Estadístico de Irlanda,
1965.
Notas: El gasto público es el gasto público total según la definición de CSO menos el
rescate de préstamos, títulos valores y préstamos emitidos.
168
TABLA 3
Ingreso per capita en Irlanda comparado con la Unión EuropeaUE (15) =100
Fuentes: Comisión Europea, Economía Europea, primavera de 2005; Comisión Europea,
Anexo Estadístico de Economía Europea, primavera de 2003 (para los años 1968 y 1978).
Cifras de PNB calculadas aplicando la relación de PNB/PIB a las cifras de PIB de la Economía
Europea.
Decisiones políticas y el contexto externo
El primer conjunto de causas relacionadas con la política e influidas por el contexto
externo consisten en:
• Política particularmente referida a la estabilidad macroeconómica, las finanzas
públicas, y la deuda nacional;
• El impacto de las decisiones políticas, en particular, de incorporarse a la Comunidad
Europea y desarrollar en forma intensiva el sistema de educación irlandés, y el impacto
sostenido de estos desarrollos en el tiempo; y
• La influencia del contexto externo, especialmente el crecimiento del comercio
mundial.
El período de 30 años que va desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de
la década de 1980 se debería contemplar en el contexto histórico de una Irlanda que había
sufrido serias crisis agrarias y desindustrialización en el siglo XIX, junto con la hambruna de
mediados de 1800. El resultado fue una emigración masiva que disminuyó a menos de la
mitad la población de Irlanda.
Desde comienzos de la década de 1930 se recurrió a la independencia política para
tratar de alcanzar una política proteccionista descripta como “autosuficiencia”. Si bien esto
llevó a un cierto aumento en el empleo, no resolvió el problema subyacente de desarrollo,
y la década de 1950 fue testigo de recesión, emigración y severas dificultades en la balanza
de pagos.
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169
Una sólida iniciativa política en 1958 sostuvo persuasivamente que, en tanto pequeña
economía periférica, Irlanda debía adoptar una postura política con miras al exterior, con
fuerte énfasis en el desarrollo industrial, incluyendo la inversión extranjera directa. Gran
parte de esta desviación de la política fue evaluada correctamente, y su propósito fue lograr
una economía de exportación a través de la modernización de las industrial locales y
atrayendo el ingreso de inversiones sobre la base de fuertes incentivos fiscales y
financieros. En la realidad, este abordaje se ha sostenido e incrementado hasta el presente.
Dos factores significaron que el desempeño fuera inferior al que podría haber sido, un
abordaje influenciado por Keynes a las finanzas públicas, que no tomó suficientemente en
cuenta la naturaleza menor y especialmente abierta de la economía irlandesa, y el hecho
de que el ajuste de las empresas locales respecto de la competencia internacional
mayormente fracasó.
El resultado para el período de 20 años hasta fines de la década de 1970, fue de un
crecimiento inicialmente más rápido pero sujeto a incipientes conflictos en la distribución
del ingreso, y limitaciones de la balanza de pagos debido al crecimiento de las
importaciones, ya que la mayor demanda local no era equiparada por el crecimiento de las
exportaciones.
En 1978 se recurrió a una iniciativa política mucho menos sensata, que pretendió
alcanzar un crecimiento influenciado más fuertemente por Keynes en cuanto al gasto
público, admitidamente con políticas diseñadas para la sustitución de importaciones pero
no realista en cuanto al contexto externo que luego resultó, especialmente después del
ingreso a la Comunidad Europea en 1972.
Las debilidades inherentes a esta iniciativa se tornaron evidentes en el período 1980 a
1987, que fue de recesión, disminución del estándar de vida, problemas significativos en
las relaciones industriales y un dramático aumento del desempleo. La gravedad de esta
experiencia llevó a una significativa sensación de crisis nacional y a la creencia de que la
economía irlandesa enfrentaba una quiebra inminente. Dada la experiencia del Tigre Celta,
resulta difícil transmitir adecuadamente la dimensión del desaliento cultural.
La historia de Irlanda desde 1987 al presente se relata mejor desde una perspectiva
institucional y organizacional, y volveré a esto en breve. Antes de hacerlo, debería
identificar dos desarrollos particulares: la incorporación a la Comunidad Europea, y la
participación educativa de las décadas de 1960 y 1970, pero cuyo impacto absoluto sobre
el desarrollo irlandés sólo se tornó claro en el clima de crecimiento internacional y local más
favorable de la década de 1990.
Irlanda se incorporó a la Comunidad Europea en 1972, una evolución de profundo
significado para el país, desde la perspectiva económica, social y cultural. Aún mayor
cuando se reconoce que los efectos de la integración llevaron mucho tiempo, y que la
170
Comunidad Europea, ahora Unión, también se sigue desarrollando en el tiempo. Las áreas
clave de importancia fueron: el sector agrícola, la cohesión, los Fondos Estructurales, y el
SME y la UME. La incorporación a la UE ha sido, para la gran mayoría, una experiencia
altamente positiva para Irlanda, en términos del impacto tanto económico como social y un
sustancial impacto cultural sobre la identidad nacional.
Irlanda tiene una larga tradición histórica de valoración de los beneficios de la
educación. Hasta mediados de la década de 1960, la educación habría sido virtualmente
universal para el nivel inicial, pero limitada a una minoría en los niveles superiores. Se
tomaron importantes iniciativas políticas a fines de la década de 1960 para ampliar la
participación educativa en el segundo y tercer nivel. Nuevamente, como ocurrió en relación
con la incorporación a la UE, los efectos de una mayor participación educativa requieren
tiempo, pero unidos a una población relativamente joven estos efectos han sido y
continúan siendo de gran importancia en la experiencia irlandesa.
Desarrollos institucionales y organizacionales
Pasando a los desarrollos institucionales y organizacionales del caso irlandés, creo que
corresponde reconocer el trabajo a nivel histórico tanto teórico como práctico, que ha
tenido lugar en tiempos relativamente recientes, a fin de demostrar que al desempeño
económico lo determina en gran medida el tipo y calidad de las instituciones que se crean,
y las organizaciones que se originan a partir de dichos marcos institucionales. Yo citaría, en
particular, el trabajo de Douglass North, que ha sostenido que el cambio económico
depende significativamente de la “eficiencia adaptativa”, la efectividad de una sociedad en
crear instituciones productivas, estables, más justas y ampliamente aceptadas – y
suficientemente flexibles para cambiar y mejorar en respuesta al feedback político y
económico. Creo que dichos enfoques son muy relevantes para el caso irlandés, y
posiblemente relevantes en el contexto institucional particular de cada país.
La historia institucional y organizacional de Irlanda se comprende mejor analizando,
primero, la más reciente experiencia de contrato social del período post-1987 y, luego,
analizando el contraste con la experiencia menos desarrollada del período que comprende
desde mediados de la década de 1950 a mediados de la de 1980.
En un contexto de profunda desesperación en la sociedad irlandesa, a mediados de
1980, los actores sociales —actuando en el Consejo Nacional Económico y Social
tripartito— produjeron una estrategia consensuada para escapar del círculo vicioso de
estancamiento, impuestos crecientes y deuda en expansión. LA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO
del NESC (1986) fue la base sobre la cual un nuevo gobierno y los actores sociales
negociaron rápidamente el Programa para la Recuperación Nacional que habría de
implementarse desde 1987 a 1990. Este sería el primero de seis acuerdos que han llevado
La globalización y el desarrollo nacional
171
recientemente a Irlanda a casi 20 años de políticas económicas y sociales negociadas.
A continuación de la influencia de UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO, la negociación de
cada programa de contrato social ulterior ha sido precedida por un informe de ESTRATEGIA
del NESC que plantea la perspectiva compartida de los actores sociales sobre los logros y
límites del último programa, y los parámetros dentro de los cuales se deberá negociar uno
nuevo.
En su segundo documento de ESTRATEGIA, en 1990, el NESC presentó un marco que ha
signado su trabajo ulterior, y que señala el compromiso del gobierno y de los actores
sociales con el proceso. Sostenía que existen tres requisitos para un marco político
congruente en una democracia europea, pequeña y abierta:
(I) La economía debe tener un abordaje político macroeconómico que garantice baja
inflación y crecimiento constante de la demanda agregada.
(ii) Debe haber una evolución de los ingresos que garantice una mejora contínua de la
competitividad, y que maneje el conflicto de distribución de forma tal que no altere el
funcionamiento de la economía.
(iii) Debe haber un conjunto de políticas complementarias que faciliten y promuevan el
cambio estructural, a fin de mantener y mejorar la competitividad en un contexto externo
en permanente cambio.
La manera de desarrollar un abordaje general, congruente y efectivo varía
considerablemente entre países. La consideración de cómo varios países, con diferentes
estructuras y tradiciones políticas, operan la política económica y social, sugiere que el
sistema debe ser internamente congruente, y adecuado a la economía y la sociedad en la
cual se aplicará.
El NESC sostuvo que, en el caso irlandés, el macro-requisito se cumplía mejor
respetando el MTC, un tipo de cambio no acomodaticio, y lo más rápido posible,
incorporación a la UME. El segundo requisito sobre ingresos se cumplía mejor mediante una
determinación negociada de ingresos y, para ser realmente efectivo, dicho abordaje
negociado debe incorporar no sólo la evolución del salario sino, también, los impuestos, las
finanzas públicas, el tipo de cambio y la política monetaria, las áreas principales de
provisión pública y bienestar social. En busca del tercer requisito de cambio estructural, el
Consejo abogó por un programa importante de reforma estructural en impuestos,
bienestar social, vivienda, política industrial, política laboral y la gestión de las empresas
públicas. Sostuvo que dichas reformas sólo pueden tener éxito con el consentimiento activo
y la participación de aquellos que trabajan en los organismos e instituciones respectivos.
Esta participación era más probable en una atmósfera de relaciones industriales positivas,
alcanzable a través de la política nacional, lo que por una parte minimizaba el alcance del
conflicto relacionado con los salarios y, por otra, planteaba los derechos y obligaciones que
alientan la seguridad y flexibilidad.
172
En su informe de 1996, LA ESTRATEGIA HACIA EL SIGLO XXI, el NESC caracterizó de la
siguiente manera el contrato social:
I El proceso de contrato social involucra una combinación de CONSULTA, GESTIÓN Y
NEGOCIACIÓN.
II El contrato social depende mayormente de un ENTENDIMIENTO COMPARTIDO de los
mecanismos y relaciones claves en un área política dada;
III El GOBIERNO tiene un rol singular en este proceso. Aporta el escenario dentro del cual
opera el proceso. Comparte su autoridad con los actores sociales. En algunos aspectos del
proceso político más amplio, apoya activamente la formación de organizaciones de interés;
IV El proceso refleja la INTERDEPENDENCIA entre los actores.
V El contrato social se caracteriza por un abordaje a la resolución de problemas
diseñado para producir consenso, en el cual diversos grupos de interés abordan problemas
comunes;
VI El contrato social involucra COMPENSACIONES tanto entre los grupos de interés como
dentro de ellos;
VII El contrato social involucra a DIFERENTES PARTICIPANTES en diversos temas de agenda,
que van desde la política macroeconómica nacional al desarrollo local.
Se puede establecer una distinción entre dos conceptos, o dimensiones, del contrato
social:
• Interdependencia funcional, negociación y conclusión de acuerdos
• Solidaridad, inclusión y participación.
Un contrato social efectivo involucra a ambos, pero no se puede basar por entero en
ninguno de ellos. Caer totalmente en el primero podría significar validar la aseveración de
que el proceso sólo refleja el poder de los actores sociales tradicionales, especialmente si
no se incluyen reclamos por los desempleados y marginados en la interdependencia
FUNCIONAL, y se ven como puramente MORALES. Adoptar una visión abarcativa ingenua podría
reducir el proceso a uno meramente consultivo, en el cual todos los intereses y grupos sólo
expresan sus puntos de vista y exigencias. Si bien ambas dimensiones están presentes, aun
juntas no son adecuadas.
Existe una tercera dimensión del contrato social que trasciende a estas dos. Si bien los
conceptos de “gestión” y “negociación” establecen una distinción entre el contrato social
y los enfoques más liberales y pluralistas, en los cuales la CONSULTA es más prominente, no
son totalmente adecuados para capturar el proceso de contrato social. “Negociación”
describe un proceso en el cual cada parte viene con preferencias definidas y busca
maximizar sus ganancias. Si bien esto es una parte definida del contrato social irlandés, el
proceso general (incluyendo diversos foros políticos) parecería involucrar algo más. El
La globalización y el desarrollo nacional
173
contrato social involucra a los actores en un proceso de deliberación que tiene el potencial
de conformar y reformar su entendimiento, identidad y preferencias. Esta idea de que la
identidad se puede conformar a través de la interacción es importante. Está implícita en la
descripción de NESC del proceso como “dependiente de un entendimiento compartido”, y
“caracterizado por un enfoque a la resolución de problemas diseñado para producir
consenso”. Esta tercera dimensión se debe agregar al astuto concepto de negociación, (y
a la idea de solidaridad), para capturar adecuadamente el proceso.
El elemento final de esta discusión es que existen limitadas precondiciones para un
contrato social efectivo de este tipo. La clave parecería ser la adopción de un “enfoque
orientado a la resolución de problemas”. Como lo expresó un experimentado actor social,
“la sociedad espera que resolvamos problemas”. Una característica notable de los
experimentos efectivos de contrato social es que los actores no debaten sus visiones
sociales últimas. Este enfoque a la resolución de problemas es un aspecto central del
proceso y es esencial para su efectividad. Esto sugiere que, en lugar de ser PRECONDICIÓN para
el contrato social, el consenso y el entendimiento compartido son más bien un RESULTADO.
Es un hecho notorio, si bien no fácilmente comprendido, que la deliberación tendiente a
resolver problemas y práctica produce consenso, aun donde existen conflictos de intereses
subyacentes y aun donde no existió entendimiento inicial. También es un hecho que el uso
de este abordaje para producir consenso en un área, facilita el mismo abordaje en otras
áreas. La clave puede residir en comprender qué tipo de consenso se obtiene al utilizar la
deliberación tendiente a resolver problemas. Generalmente, es un consenso provisorio al
que debe seguir la acción práctica, como si una cierta perspectiva analítica fuera correcta,
al tiempo que se mantiene abierta la posibilidad de una revisión de los objetivos, medios y
análisis subyacentes.
La orientación internacional del contrato social irlandés estuvo claramente resaltada en
el estudio que señala PARTNERSHIP 2000. Si bien la globalización sin duda ha socavado
numerosos elementos de la política económica nacional, incluso en países grandes, quedan
ciertas áreas en las que la política nacional sigue siendo crucial e, incluso, puede haberse
tornado más importante. Las políticas nacionales con influencia en la dirección de las
empresas, la innovación, el mercado de trabajo y las relaciones industriales aun tienen un
efecto significativo sobre la prosperidad nacional. Además, el estudio de las condiciones
económicas actuales aclara los enfoques políticos que pueden resultar efectivos en una
democracia europea pequeña y abierta como Irlanda:
I la mayoría de las políticas que afectan la prosperidad nacional son políticas de oferta;
II dado el rápido cambio económico, las políticas nacionales deben producir FLEXIBILIDAD;
III las políticas nacionales de oferta exitosas, dirigidas a la innovación y la
competitividad, dependen del “elevado nivel de cohesión social y cooperación que el
estado puede requerir y desarrollar”.
El NESC sostuvo que esta visión de la globalización tiene implicancias para los tres
174
elementos de un marco político congruente, delineado precedentemente. Resalta la
importancia del consenso, a través de actores sociales y partidos políticos, sobre política
macroeconómica y monetaria. Sugiere que, una vez que se implemente dicho consenso —
y se refleje en la política de gobierno, y en la negociación y administración de salarios—
tiene poco valor la discusión activa de los asuntos macroeconómicos, o la indecisión
respecto de la transición hacia la unión monetaria europea o sus términos. El foco principal
del análisis y desarrollo de políticas deberían ser las medidas de oferta, que influyen sobre
la ventaja competitiva y la inclusión social, y los acuerdos institucionales que alientan el
descubrimiento y la implementación de dichas medidas.
Implementación a través de programas nacionales en Irlanda
El Programa de Recuperación Nacional, 1987-1990 (PNR) involucró acuerdo entre
empleadores, sindicatos, intereses agrícolas y gobierno sobre los niveles de salarios, tanto
en el sector privado como en el público, durante un período de tres años. Se consideraba
esencial un aumento de salarios moderado para la competitividad internacional y para
lograr el control de las finanzas públicas. Sin embargo, el PNR y sus sucesores incluyeron
mucho más que una negociación centralizada de salarios. Incluyeron acuerdo en un amplio
rango de políticas económicas y sociales —que abarcan la reforma impositiva, la evolución
de las prestaciones sociales, tendencias en los gastos en salud, ajuste estructural y el
respeto por parte de Irlanda de la banda angosta de los criterios de MTC y de Maastricht.
En el frente macroeconómico, cada actor acordó que no generaría presiones inflacionarias
que llevaran a la devaluación, ni buscaría la devaluación cuando surgieran problemas
externos. El PNR también creó un nuevo Comité Central de Revisión para monitorear la
implementación del programa y garantizar un diálogo permanente entre el gobierno y los
actores sociales sobre temas claves de políticas económicas y sociales.
El PNR atrajo el apoyo de los sindicatos para abordar una corrección radical de las
finanzas públicas. A cambio de ello, el gobierno aceptó que mantendría el valor de las
prestaciones sociales. Además, se comprometió a introducir reformas en el impuesto a las
ganancias que beneficiaran a los miembros de los sindicatos, a reformar la ley de trabajo y,
recientemente, a fijar un salario mínimo. Cada programa fue ratificado por una votación de
todos los miembros del sindicato.
Los cinco acuerdos subsiguientes —el Programa para el Progreso Económico y Social
(PESP) 1990-1993, el Programa para la Competitividad y Trabajo (PCW) 1994-1996,
Partnership 2000, PPF 1997-2000, y Sosteniendo el Progreso 2002-2005—han tenido una
forma mayormente similar. Cada uno ha cubierto un período de tres años, definiendo
aumentos salariales acordados para el sector público y privado. También contenían
acuerdos sobre una variedad de áreas políticas, incluyendo compromisos a la equidad social
La globalización y el desarrollo nacional
175
y a la reforma impositiva. En tanto que la estrategia macroeconómica se ha respetado en
forma congruente desde 1987, los acuerdos subsiguientes contenían iniciativas políticas
que cabe resaltar. El PESP inició un experimento en el cual los contratos sociales locales
buscan abordajes innovadores para el desempleo de largo plazo. Una evaluación por parte
de la OCDE de las políticas de desarrollo económico local de Irlanda consideró que el
abordaje local al contrato social constituía un experimento de regeneración económica y
democracia participativa, que potencialmente tiene importancia internacional. La
comercialización, y la privatización limitada de las empresas estatales de Irlanda ha
continuado en la década del contrato social.
Partnership 2000 contenía una medida de acuerdo sobre la modernización de los
servicios públicos, logrando el apoyo de los actores sociales para la iniciativa de gestión
estratégica. Partnership 2000 señala cierto progreso en el abordaje del contrato social a
nivel empresa. Además, se adoptó un abordaje de este tipo en varias áreas políticas, y se
reflejó en un número de TASK FORCES y Foros que analizaron temas relacionados con la
educación, la pobreza, la comunidad viajera y las personas con discapacidades. Una
característica importante del enfoque irlandés es la ampliación del contrato social más allá
de los tradicionales actores sociales (sindicatos, intereses comerciales y agrícolas) para
incluir a los representantes del sector voluntario y comunitario. Reflejando esto, Partnership
2000 se negoció de una nueva manera, involucrando a representantes de los
desempleados, grupos de mujeres y otros que abordan la exclusión social.
El abordaje del contrato social produjo la muy necesaria recuperación de la desastrosa
primera mitad de la década de 1980 y ha fortalecido un período sostenido de crecimiento
desde entonces, según lo ilustran los datos presentados en las Tablas 1-3.
El crecimiento desde 1987 refleja un crecimiento continuo de las exportaciones y, más
recientemente, una fuerte demanda local. Con las condiciones económicas creadas
después de 1987, Irlanda atrajo una elevada proporción de inversión de Estados Unidos en
Europa, particularmente en electrónica, productos farmacéuticos y biotecnología, software,
servicios financieros y teleservicios. Entre 1987 y 1996, el número de empresas extranjeras
creció de 670 a 1050, un aumento de 57 por ciento en una década. En 1996, las empresas
extranjeras representaban 47 por ciento de empleo en fabricación y servicios
internacionales. Para 2004, el empleo en sectores combinados de fabricación y servicios
internacionales estaba dividido en forma pareja entre empresas irlandesas y de propiedad
extranjeras, con 149.000 empleados en cada grupo propietario. Dentro de la fabricación,
el empleo en empresas extranjeras representaba 47 por ciento del empleo total. Las
empresas de propiedad extranjera eran más dominantes en los servicios financieros e
internacionales de otro tipo, representando el 64 por ciento del empleo.
No hay duda de que las exportaciones y el empleo de empresas “extranjeras” constituye
una parte significativa de la transformación económica de Irlanda. Sin embargo, existe
evidencia de mayor fortaleza en las empresas nativas, la actividad bancaria irlandesa y las firmas
176
de seguros, muchas de las cuales se consolidaron antes de la competencia internacional
introducida por el programa “1992”, y han crecido notablemente. En la fabricación, se ha
estimado que las exportaciones de empresas de propiedad irlandesa han crecido a un índice
anual del 11 por ciento en el período 1986 a 1995, sobrepasando levemente a la UE (10,2 por
ciento) y la OCDE (10,5 por ciento). Entre 1987 y 1996, las empresas de propiedad irlandesa
representaban 28 por ciento del aumento de empleos, y en el período 1993-96 representaban
41 por ciento del crecimiento neto de empleo en la fabricación. En años recientes, una
cantidad significativa de empresas irlandesas— de alimentos y servicios financieros— han
realizado fusiones, adquisiciones y alianzas en el exterior. Las empresas irlandesas se han
convertido en atractivas adquisiciones para los inversores extranjeros. Dichas adquisiciones, y el
lanzamiento de empresas irlandesas emergentes en la Bolsa de Nueva York o de Londres, se
han convertido en una característica de rutina de la vida comercial. Existen pruebas de que los
nuevos métodos de organización descentralizada y flexible siguen siendo adoptados por la
TNC y las firmas locales de Irlanda.
Desde 2000, el empleo en el sector productivo ha estado cayendo con una disminución
del empleo industrial de tiempo completo superior a 11 por ciento entre 2000 y 2004.
Continuó su crecimiento el empleo en servicios internacionales pero inferior a la caída del
empleo industrial. El crecimiento del empleo en los últimos años se produjo principalmente
en el rubro construcción y servicios domésticos.
Al evaluar los méritos y potencial del experimento del contrato social, se deberá
considerar el contexto político. En el pasado se pudo haber creído que el modelo del
contrato social dependía de la posición dominante del partido político de centro izquierda,
multiclasista (catch-all), Fianna Fail. Sin embargo, desde 1987, la composición partidaria del
gobierno irlandés ha sufrido rápidos cambios, de forma tal que todos los partidos políticos
de cierta importancia han estado en el gobierno en diversas coaliciones. El enfoque del
contrato social no sólo ha sobrevivido sino que ha ganado el apoyo del Partido Laborista y
del segundo partido mayoritario, Fine Gael. En realidad, la evolución del contrato social ha
encontrado una evolución simultánea en la política partidaria irlandesa hacia un sistema de
coalición permanente, si bien frecuentemente renegociada. Esto acerca a Irlanda al sistema
europeo de gobernabilidad, que no tiene las características del ‘ganador se lleva todo’
(winner-takes-all) ni ‘de oposición’ del sistema británico.
Comparación con el período de mediados de la década de 1950 a mediados de
1980
Irlanda, sin duda, ha hecho progresos importantes en la gestión y el desempeño
económicos en el período que se inicia en 1987. En particular, el consenso sobre la
estrategia ha excluido al tipo de cambio y, por lo tanto, a la inflación, de la competencia
política partidaria cotidiana y el conflicto de relaciones industriales. Esto se puede comparar
La globalización y el desarrollo nacional
177
con la realidad de la experiencia del período desde mediados de la década de 1950 hasta
mediados de la de 1980 cuando el conflicto de las relaciones industriales y la competencia
entre los partidos políticos eran una característica lamentablemente común de la vida,
esencialmente porque no había consenso ni entendimiento compartido sobre el modo de
avanzar.
El contraste identificado es una porción importante de una realidad más amplia. La
experiencia irlandesa ilustra que aun cuando el análisis político es en general correcto,
como en 1958 en el caso irlandés, a menos que exista un marco institucional y
organizacional que facilite el consenso y el entendimiento compartido sobre la estrategia,
la implementación resultará difícil si no imposible. Donde el análisis político es
esencialmente incorrecto, la ausencia de un marco institucional y organizacional adecuado
incrementa la fundamental debilidad política, como ocurrió en 1978 en el caso irlandés.
Otras dos características organizacionales del contraste en el caso irlandés son, en mi
opinión relevantes. El análisis político de 1958 fue realizado por el responsable del
Ministerio de Economía. En 1978, se creó un nuevo Departamento de Planificación y
Desarrollo Económico (de corta duración) para efectuar el análisis de política. La experiencia
de 1987, en contraste, se centró en el Departamento del Primer Ministro (Taoiseach)
trabajando en estrecha colaboración con el NESC. En mi opinión, el éxito del enfoque
adoptado desde 1987 a la fecha se debe en gran medida a la excelente relación de trabajo
entre el Departamento del Primer Ministro (Taoiseach) y el NESC, y la capacidad de dicho
departamento de emplear la coordinación necesaria para la negociación y ulterior
implementación de los programas nacionales.
La segunda característica organizacional es la de masa crítica. En particular, cuando se
observa retrospectivamente la experiencia de 1958, no hubo suficientes “creyentes”. Esta
dimensión de masa crítica se relaciona claramente con el entendimiento compartido de un
grupo del gobierno y de funcionarios públicos de categoría superior con la totalidad de
Actores Sociales, que genera la masa crítica esencial de la experiencia irlandesa más
reciente.
Coordinación e implementación del análisis político
Como espero que resulte claro en este trabajo, Irlanda ha adoptado e implementado
durante casi 20 años un enfoque específico al análisis político y a la coordinación e
implementación de políticas en ciclos de tres años. El mismo consiste en: informes de
estrategia producidos por el Consejo Nacional Económico y Social, seguido por
negociaciones que llevan a Programas Nacionales. Ambos procesos involucran al gobierno,
a los funcionarios públicos de categoría superior, y al rango completo de actores sociales –
Sindicatos, Empleadores, Agricultores y Organizaciones Voluntarias.
178
La experiencia irlandesa sugiere que la fijación de objetivos se debe abordar con
considerable cautela. La experiencia irlandesa anterior influenciada por los métodos de
planificación franceses, mostró que la fijación de objetivos para colectivos sobre quienes se
podía ejercer a lo sumo influencia indirecta tenía dudosa validez, y podía tener fuertes
efectos negativos si no se lograba por razones ajenas al control local. La experiencia
irlandesa ulterior sugiere que un abordaje estratégico, con políticas para colectivos
controladas por los actores involucrados, ciertamente resultó muy superior en el caso
irlandés.
Los irlandeses también reconocen que el consenso se logra más fácilmente en
condiciones de dificultad relativa o incluso crisis que en condiciones de éxito o prosperidad.
Si bien es objetivamente correcto, no resulta obvio cómo se pueden crear las condiciones
necesarias. La experiencia irlandesa, sin embargo, refleja fuertemente el valor de un claro
enfoque a la resolución de problemas y los beneficios de un entendimiento compartido de
los problemas y de la naturaleza y alcance de las compensaciones (trade-offs) en ciertas
situaciones.
La relación entre la creación de políticas, y su implementación y monitoreo, está
cambiando de manera que el monitoreo de un nuevo tipo, es el centro del desarrollo de
políticas. Por diversas razones, es improbable que el contrato social a nivel nacional, que se
centra en la CREACIÓN DE POLÍTICAS a nivel nacional, resuelva los complejos y variados
problemas que afectan a los ciudadanos. Hace falta examinar los éxitos y fracasos prácticos,
para revisar tanto los MÉTODOS como las METAS de la política. Esto demanda una nueva fusión
de diseño de políticas, implementación y monitoreo.
Lecciones aprendidas y el futuro para Irlanda
El abordaje al contrato social irlandés desde 1987 ha actuado como disparador de
importantes desarrollos organizacionales —particularmente, la creación de un sistema de
monitoreo central— que ha mejorado la concertación tripartita y que se esfuerza por
superar la indecisión y el clientelismo que puede surgir dentro del sistema de partidos
políticos irlandeses. A diferencia de los acuerdos de la década de 1970, los de las décadas
de 1980 y 1990 se han basado en un entendimiento compartido de los problemas que
afronta la economía y la sociedad irlandesa, y los principales lineamientos políticos
necesarios para darles respuesta.
Se ha realizado una comparación con los casos neocorporatistas clásicos del norte de
Europa en el caso irlandés, pero puede haber perdido parte de su relevancia. Los desarrollos
internacionales sugieren la existencia de una cierta revisión de las ideas tradicionales en
cuanto a LAS CONDICIONES PARA Y LA NATURALEZA del neocorporatismo. Parece más relevante
comparar el experimento irlandés con abordajes a la concertación social de otros países
europeos en años recientes, más que con los días de gloria del neocorporatismo de
posguerra. Esto sugiere que podemos comparar abordajes alternativos al problema político
La globalización y el desarrollo nacional
179
de fines de las décadas de 1980 y 1990 —cómo controlar la inflación y mantener la
cohesión social en el contexto de una integración europea más profunda y una
competencia internacional más intensa— en lugar del problema político de la edad de oro
de la posguerra. A pesar de la retórica de los 80s, no parece útil comparar países en
términos tradicionales, tales como negociación “estado versus mercado” y “centralizada
versus descentralizada”.
El abordaje irlandés ha sido abarcativo en dos sentidos: comprendió una porción
suficientemente amplia de los actores económicos como para producir baja inflación y
creciente competitividad; y abarcó suficientes aspectos que preocupan a estos actores —
precios, salarios, impuestos, bienestar y provisión social— como para tornar coherente la
estrategia total. El abordaje irlandés presenta ciertas similitudes con otros casos: como en
Alemania, existe una despolitización de la política referida al tipo de cambio, combinada
con una politización (o, por lo menos, institucionalización) de otras áreas políticas; presenta
ciertas similitudes con los paquetes de emergencia impuestos en Bélgica, los Países Bajos y
los países nórdicos; puede, también, involucrar cierta “promoción social” de los sindicatos,
en busca de metas sociales más amplias, tal como ocurre en España, Italia, Grecia, Portugal
y Francia. Sin embargo, el énfasis en abarcar organizaciones no encaja bien con el intento
irlandés de ampliar el contrato social más allá de los actores sociales tradicionales.
Lo que ha dado resultado, entonces, en el caso irlandés es lo siguiente:
• Un enfoque orientado a resolver problemas.
• Entendimiento compartido.
• Desarrollos institucionales específicos, en particular el rol del Departamento del Primer
Ministro, del NESC, y del Comité Central de Revisión en el monitoreo de la implementación.
La discusión que plantea este trabajo sobre la naturaleza y precondiciones del contrato
social, combinadas con los tres factores recién delineados, plantea una visión del contrato
social tal como se está desarrollando en Irlanda. En particular, las categorías e ideas
encontradas en estudios anteriores del neocorporatismo clásico del norte de Europa
parecen inadecuadas para comprender el experimento irlandés. En realidad, es posible que
el caso irlandés pueda ayudar a la formulación de un nuevo concepto de concertación post-
corporatista, tal como está emergiendo en varios países europeos.
Las negociaciones para el Programa que sucederá a Sustaining Progress vigente durante
el período 2003-5 inclusive, se iniciaron en Dublín recientemente, a fines de julio.
Los problemas esenciales que enfrenta Irlanda para su avance, en mi opinión, se centran
en afrontar los dos requisitos que surgen del rápido crecimiento del pasado:
• Un déficit de infraestructura en el sentido más amplio de la palabra que incluye la
180
infraestructura física de viviendas a caminos y a interconectores eléctricos, así como
infraestructura humana, especialmente en investigación, desarrollo y educación; y
• Un requisito social, sobre todo en términos de lo descripto por el NESC recientemente,
crear consenso sobre la dirección estratégica que debería seguir la reforma del estado de
bienestar de Irlanda y garantizar la resolución efectiva de cualquier efecto futuro de la
inmigración sobre la inequidad y la protección social.
Elementos de la experiencia irlandesa que pueden ser de particular interés para
Argentina
Confío que haya quedado claro que en mi opinión, el éxito del caso irlandés se debe,
en gran medida, a la innovación institucional y organizacional en cuanto a sentar las bases
para la solución de los problemas y el desarrollo del entendimiento compartido sobre una
estrategia esencial para la implementación de políticas “correctas”. El análisis objetivo de
dichas políticas “correctas” resulta fácil en muchos aspectos, especialmente cuando se
compara con el esfuerzo necesario para obtener su aceptación y poderlo implementar.
Trasladar el trasfondo institucional y organizacional de un país a otro no es simple pero, a
mi juicio, el trabajo necesario para adaptar el éxito institucional y organizacional del caso
irlandés a las circunstancias de Argentina redundaría en recompensas considerables.
Creo que sería de interés encarar un debate al finalizar mi presentación de este trabajo,
centrado en las posibilidades de que la experiencia institucional y organizacional irlandesa
se pueda aplicar al caso de Argentina. Me complacerá participar en tal debate y aclarar con
mayor detalle cualquier tema identificado en este trabajo.
La globalización y el desarrollo nacional
181
CRISIS FINANCIERA Y MEDIDAS CONTRA ELDESEMPLEO:
LA EXPERIENCIA DE COREA
Kil-Sang Yoo
Instituto de Trabajo de Corea
La globalización y el desarrollo nacional
183
1. Introducción
La crisis financiera asiática originada en Bangkok se difundió a Corea en noviembre de
1997, forzando al gobierno a recurrir al Fondo Monetario Internacional (FMI) en busca de
créditos de emergencia. A cambio de este paquete de rescate que impidió la moratoria, el
FMI impuso reformas estructurales de gran alcance a Corea. Desde entonces, el gobierno
ha seguido fielmente las sugerencias impuestas al programa de préstamo del FMI, que
exigía una reestructuración global del sector financiero, público, empresario y laboral.
La crisis financiera de Corea causó una drástica depresión económica: el índice de
crecimiento del PIB declinó de 4,7% en 1997 a –6,9% en 1998, y el ingreso per cápita cayó
de 11.176 dólares estadounidenses en 1997 a 7.355 dólares estadounidenses en 1998. Las
declinantes condiciones macroeconómicas generaron perturbaciones importantes del
mercado laboral en 1998: el índice de desempleo trepó de 2,6% en 1997 a 7,0% en 1998,
el salario real cayó en 9,3% en 1998. La creciente inseguridad laboral, y una mayor pobreza
e inequidad de los ingresos se convirtieron en temas sociales. Los grupos marginales
sufrieron un impacto desproporcionado. El resultado fue no sólo la miseria económica sino,
también, el dolor social: mayor cantidad de personas sin techo, aumento del delito,
creciente deserción escolar, aumento en el índice de divorcios, y un abrumador sentido de
desasosiego social.
Después de unos pocos años de intensa adaptación estructural, Corea parece estar en
la senda de la recuperación. Se ha estabilizado el tipo de cambio, el PIB creció 9,5% en
1999, y el crecimiento promedio del PIB entre 1999 y 2004 registró 6,1%. Los salarios
reales aumentaron 11,1% en 1999, y el crecimiento promedio del salario real entre 1999
y 2004 registró 5,9%. El índice de desempleo cayó de 7,0% en 1998 a 6,3% en 1999,
4,1% en 2000, 3,% en 2001, y 3.1% en 2002.
Este trabajo describe profundos cambios en el mercado laboral y las medidas para
superar el alto desempleo posterior a la crisis financiera de Corea.
2. La economía de Corea bajo los programas del FMI
Durante las últimas décadas a partir de 1960, la economía coreana registró un elevado
índice de crecimiento promedio anual de 7~8 % antes de la crisis financiera de 1997. Con
este alto desarrollo económico y social, en el pasado una economía agrícola pobre, se ha
transformado en una economía industrial avanzada. En 1996, Corea se convirtió en la
economía número 11 del mundo, y miembro de los países de la OCDE.
Sin embargo, desde comienzos de 1997, quebró una cantidad sin precedentes de
grandes empresas. Las quiebras debilitaron gravemente el sistema financiero de Corea. Al
mismo tiempo, la aguda declinación de los precios de las acciones redujo el valor del
La globalización y el desarrollo nacional
185
patrimonio neto de los bancos y redujeron aún más su capital. El débil estado del sector
bancario ha llevado a sucesivas reclasificaciones en categorías inferiores por parte de los
organismos internacionales de calificación de crédito y una fuerte restricción de la
disponibilidad de financiación externa.
De esta manera, la economía de Corea apenas sobrevivió con préstamos de un día de
entidades financieras internacionales. El valor del won coreano cayó en más del 100 por
ciento contra el dólar estadounidense entre octubre y diciembre de 1997.
A fin de resolver la crisis financiera, el gobierno coreano decidió recurrir al FMI para
solicitar un plan de rescate el 19 de noviembre de 1997, y el FMI aprobó un amplio paquete
de financiación de aproximadamente 58.400 millones de dólares estadounidenses tanto a
nivel multilateral como bilateral.
Sujeto a la condición de recibir el programa de rescate del FMI, el gobierno de Corea
debía asegurar:
(1) fuertes medidas macroeconómicas diseñadas para facilitar la reducción ordenada del
déficit de la cuenta corriente externa; reconstruir la reserva extranjera del Banco de Corea, y
contener la presión inflacionaria a través de una política monetaria y fiscal más estricta;
(2) una estrategia abarcativa para reestructurar y recapitalizar el sector financiero y tornarlo
más transparente y orientado al mercado, y mejorar la supervisión de las entidades financieras;
(3) medidas para reducir el elevado grado de deuda de corto plazo de las empresas privadas
y entidades financieras, y permitir una mejor diversificación del riesgo en la economía.
Los programas del FMI pretendían disminuir el déficit de cuenta corriente externa a
menos del 1 por ciento del PIB en 1998 y 1999, contener el índice de inflación en 5 por
ciento o menos (posteriormente, se cambió a 9), y limitar el crecimiento real del PIB a
aproximadamente 3 (luego se cambió a -4.2) por ciento en 1998, seguido por una
recuperación hacia el potencial total en 1999.
A pesar del paquete de rescate del FMI, durante la última semana de diciembre de
1997, Corea estuvo a punto de entrar en cesación de pagos de sus deudas externas.
Apenas logró evitar ese destino llegando a acuerdos por un paquete de préstamos de
emergencia de último momento armado por el FMI y los países del G-7, incluido Estados
Unidos.
A condición de suministrársele programas de rescate, el FMI insistió que la primera
prioridad de Corea fuera su ajuste estructural. A fin de inducir el ajuste estructural de las
empresas privadas e invitar al capital extranjero, el FMI insistió que la tasa de interés debía
ser muy alta a través de políticas monetarias y fiscales muy estrictas. El FMI también insistió
que todas las entidades financieras debían cumplir con el ratio de suficiencia de capital de
186
8% del BPI (Banco de Pagos Internacionales) para fin de 1998, y que toda entidad
financiera que no lograra reclasificar en una categoría más alta dicho ratio debía ser cerrada
de inmediato después de 1998.
Debido a que el ratio de suficiencia de capital de la mayoría de las entidades financieras de
Corea era mucho menor al 8 por ciento, las entidades financieras comenzaron a retirar
préstamos a las empresas privadas y casi a interrumpir nuevos préstamos. Las tasas de interés
aumentaron hasta cifras tan elevadas como 40% y estas tasas de interés súper elevadas y el
retiro de los préstamos incrementaron los riesgos de cesación de pagos de las empresas. Las
crecientes quiebras de empresas hicieron aumentar las tasas de interés aún más y congelaron
los préstamos a las empresas.
Este círculo vicioso de entidades y empresas financieras había creado una restricción
pronunciada del crédito y paralizado el funcionamiento del sistema financiero de Corea. El
colapso del sistema financiero ha debilitado el potencial de crecimiento de la economía de
Corea. Incluso las empresas financieramente solventes y muy competitivas en el mercado
interno eran empujadas a la quiebra.
Tabla 1. Tendencia de los principales indicadores económicos de Corea
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, Encuesta Nacional de Establecimientos.
La globalización y el desarrollo nacional
187
Con la adversa conmoción de la crisis, el consumo disminuyó 10,6% y la inversión
disminuyó 22,9% en 1998, como ilustra la Tabla 1. El índice de crecimiento del PIB registró
– 6,9% en 1998. El ingreso per capita medido en dólares estadounidenses cayó 34%, de
11.176 dólares en 1997 a 7.355 dólares en 1998. En años siguientes, sin embargo, el país
pudo lograr un atractivo crecimiento anual de 9,5% gracias a la recuperación de la
economía mundial instigada por el boom de la industria de la tecnología informática, y a
la reforma económica que impulsó la reestructuración corporativa y financiera, la
privatización de las empresas públicas, y un aumento en la flexibilidad del mercado laboral.
Debido a la rápida y amplia reestructuración de las empresas y entidades financieras en
las postrimerías de la crisis, la economía coreana ha superado gradualmente el shock de la
crisis, como ilustra la Tabla 1. El saldo actual, que sufrió déficits crónicos en los años
anteriores a la crisis, ahora ha alcanzado suficiente superávit. Las exportaciones también
están en un aumento sostenido, con la excepción del año 2001. El índice de inflación y el
valor del won coreano han estado estables desde 1999. Las tasas de interés han caído a
casi un tercio del nivel de la época previa a la crisis, dando paso a una economía de bajas
tasas de interés y bajos precios. La reestructuración empresaria y financiera ha disminuido
los importantes ratios deuda-capital de las empresas a aproximadamente cien por ciento,
que eran superiores al 300% antes de la crisis.
3. Condiciones del mercado laboral después de la crisis financiera
3.1. Elevado aumento del índice de desempleo
La crisis financiera trajo aparejado un ralentamiento económico agudo, y
reestructuración financiera y del sector empresario que llevaron a muchas empresas a la
bancarrota y al cierre temporario. En el sector financiero, más de 400 entidades insolventes
se habían cerrado o suspendido para comienzos de la década del 2000. Como la mayoría
de los bancos enfrentaron la necesidad de cumplir con el ratio de suficiencia de capital de
8 por ciento del BPI, dudaban de efectuar nuevos préstamos, incluso a empresas solventes.
Esta contracción del crédito cerró una gran cantidad de empresas pequeñas y medianas.
Varias CHAEBOLS también se presentaron en convocatoria. Debido a los elevados ratios
deuda-capital, los CHAEBOLS coreanos eran especialmente vulnerables a las contracciones
cíclicas y cambios en los costos del servicio de la deuda. LOS CHAEBOLS tuvieron que reducir
su apalancamiento de deuda, lo que inevitablemente llevó a despidos masivos y otras
medidas de ajuste de empleo. Como resultado, se produjeron cambios fundamentales en
las instituciones del mercado laboral.
Los 30 CHAEBOLS líderes disminuyeron su cantidad de empleados en 26% y las entidades
financieras también lo hicieron en 13% durante el período 1997-2001. Estos programas de
reestructuración resultaron en un creciente desempleo. Con el shock adverso, el mercado
188
laboral coreano cayó en un caos sin precedentes. El índice de desempleo trepó de 2,1% en
el tercer trimestre de 1997 a 8,4% en el primer trimestre de 1999. El índice de desempleo
comenzó a declinar desde el segundo trimestre de 1999 como ilustra la Figura 1.
Figura 1. Tendencias en el desempleo durante la crisis financiera
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, Encuesta de la Población Económicamente
Activa, cada año.
3.2. El impacto desproporcionado del creciente desempleo
El rápido aumento del desempleo no fue un proceso neutral en cuanto a género. El
índice de participación de mujeres en la fuerza laboral cayó a 47,0 por ciento en 1998, de
49,5 por ciento en 1997. Una cantidad desproporcionadamente grande de mujeres se
convirtió en población económicamente inactiva después de la crisis, ya que abandonaron
la búsqueda de nuevo empleo en el mercado laboral. En 1998, las mujeres conformaban
hasta 80,6 por ciento de un aumento neto de 721.000 personas económicamente
inactivas. El desempleo femenino estuvo estrechamente asociado con su salida del mercado
laboral.
Los trabajadores informales y de baja educación sufrieron un impacto desproporcionado
de la crisis económica, pasando a conformar una porción dominante de personas
involuntariamente desempleadas. El índice de desempleo entre las personas con baja
educación (escuela secundaria y menos en la Tabla 2) casi se cuadruplicó entre 1997 y
1998. El índice de desempleo de los graduados de escuelas secundarias aumentó menos,
pero fue dos veces y media superior al nivel anterior.
Durante 1998-2000, la proporción anual promedio de empleados informales fue
aproximadamente 50,4% de la totalidad de los trabajadores asalariados. En contraste, los
La globalización y el desarrollo nacional
189
Un
emp
loye
dp
erso
ns
(%)
2.1
2.6
5.6
6.8
7.4 7.4
8.4
6.6
5.6
4.6
5.1
3.8
3.63.7
4.8
3.5
3.3 3.23.6
2.9
9
8
7
6
5
4
3
2
1
01997.3/4 1998.1/4 3/4 1999.1/4 3/4 2000.1/4 2001.1/43/4 3/4 2002.1/4
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Period (Quarter)
Unemployment rate Number of unemployed persons
empleados informales desempleados representaron 78,7% de los trabajadores asalariados
desempleados (Tabla 3). Dada esta situación del mercado laboral, los jornaleros y una gran
parte de los trabajadores temporarios tenían más necesidad de una red de seguridad, pero
no estaban cubiertos por el Sistema de Seguro de Empleo, que sigue siendo uno de los
mayores desafíos para el sistema actual de red de seguridad social. Por lo tanto, hubo que
implementar programas de apoyo AD HOC, como diversas obras públicas.
Tabla 1. Índice de desempleo por nivel educativo
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, base de datos de la Encuesta de Población
Económicamente Activa
Tabla 2. Composición de empleo y desempleo de trabajadores asalariados por categoría
(Unidad: miles, %)
Nota: 1) Aquellos que perdieron su empleo menos de un año antes.
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, base de datos de la Encuesta de Población
Económicamente Activa
3.3. Aumento de jóvenes desalentados y trabajadores añosos desempleados
Según se observó comúnmente en otros países, los jóvenes no calificados y los de baja
educación fueron el grupo más vulnerable del ajuste estructural. Con la aparición de la
crisis, las empresas interrumpieron la contratación, y decenas de miles de nuevos graduados
quedaron sin empleo. Habiendo buscado empleo en vano, una porción sustancial de ellos
(en particular, las jóvenes graduadas), sintiéndose desalentadas, pueden haber abandonado
el mercado laboral.
190
Empleo por categoría Desempleo por categoría anterio r1)
1998 1999 2000 1998 1999 2000 Total de trabajadores asalariados
12,191 (100.0)
12,522 (100.0)
13,142 (100.0)
999 (100.0)
891 (100.0)
595 (100.0)
Fijo 6,457 (53.0)
6,050(48.3)
6,252 (47.6)
259(26.0)
172 (19.3)
111 (18.6)
Temporario 3,998 (32.8)
4,183 (33.4)
4,511 (34.3)
397(39.7)
337 (37.8)
246 (41.4)
Diario 1,735 (14.2)
2,289 (18.3)
2,378 (18.1)
343 (34.3)
382 (42.9)
238 (40.0)
Las empresas no sólo restringieron su contratación sino que, también, apelaron al así
llamado programa de retiro “voluntario” ofreciendo un incentivo en indemnización a
aquellos que voluntariamente solicitaban un programa de jubilación. El índice de
desempleo entre los trabajadores añosos (55 y más, en la Tabla 4), aun cuando no fue tan
elevado como el nivel general de desempleo, aumentó abruptamente de 0,9% en 1997 a
3,3% en 1998. Aumentó más en 1999, mientras que el nivel de desempleo de los otros
grupos etarios disminuía.
Tabla 3. Índices de desempleo por grupo etario
(Unidad: %)
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, base de datos de la Encuesta de Población
Económicamente Activa
3.4. Disminución de la calidad del empleo
La proporción de empleados fijos era de 54,1% en 1997 y continuó disminuyendo
hasta llegar a 47,6% en 2000. Durante el mismo período, la proporción de trabajadores
temporarios y diarios aumentó de manera acorde (Figura 2). Esta tendencia del aumento
de empleados informales se observó aun antes de la crisis, pero ésta parece haber
acentuado la tendencia.
La composición observada indica que una gran parte del empleo se transformó en
trabajadores informales empleados de manera inestable. Aun con la recuperación
económica, la tendencia no se revirtió ni se agotó (Tabla 3). Entre 1998 y 2000, el índice de
desempleo decreció de 6,8% a 4,1%, y la cantidad de empleados aumentó en 0,95 millón
(7,8% de aumento). Pero la cantidad de trabajadores fijos disminuyó en 0.21 millón (3.2%
de disminución), en tanto que los trabajadores temporarios y los diarios aumentaron en
0,51 millón (12,8% de aumento), y 0,64 millón (37,1% de aumento) respectivamente. La
crisis financiera resultó en la inestabilidad del empleo.
Hubo nuevamente marcadas diferencias de género en los patrones de empleo. A
diferencia de los trabajadores masculinos, una mayoría de mujeres fue empleada como
trabajadoras temporarias/diarias. En tanto que la proporción de empleados fijos entre los
La globalización y el desarrollo nacional
191
trabajadores masculinos fue 60 por ciento en 1999, entre las mujeres fue de sólo 30,5 por
ciento. Esta tendencia sugiere que las formas atípicas de trabajo y empleo se han expandido
significativamente en Corea, especialmente a un gran costo para las trabajadoras,
siguiendo un sendero de flexibilidad concertada del mercado laboral. La creciente cantidad
de fuerza laboral no estándar ha generado preocupación debido a que estos empleos
pagan salarios bajos, ofrecen pocas prestaciones y seguro social, y no tienen garantías
implícitas de empleo de largo plazo. La legislación laboral que rige la protección social para
los trabajadores frecuentemente no se aplica a los que están cubiertos por acuerdos no
estándar. Más, aun si las leyes brindan dicha protección, los empleadores frecuentemente
las violan flagrantemente.
Figura 2. Tendencias en la proporción de trabajadores asalariados por tipo de empleo
(Unidad: % del total de trabajadores asalariados)
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, base de datos de la Encuesta de Población
Económicamente Activa.
3.5. Desempleo recurrente
La proporción de desempleados de largo plazo (6 meses y más) aumentó agudamente
mes tras mes desde 5,7% en el primer trimestre de 1998 a 20,0% para el cuarto trimestre
de 1998. Sin embargo, permaneció alrededor del 14% en 2000, inferior al nivel anterior a
la crisis. Fue relativamente elevado sólo desde el tercer trimestre de 1998 al tercer trimestre
de 1999. El desempleo de largo plazo de más de 12 meses exhibió una tendencia similar: el
índice de desempleo de largo plazo aumentó de 0,7% en el primer trimestre de 1998 a
4,1% en el segundo trimestre de 1999 y permaneció desde 2000 alrededor del nivel previo
a la crisis (Figura 3).
Una gran parte de trabajadores precarios sufrió períodos breves de empleo y desempleo.
192
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.01995 1996 1997 1998 1999 2000
58.1 56.654.1 53.0
48.3 47.6
34.3
18.1
27.7
14.2
29.5
13.8
31.6
14.3
32.8
14.2
33.4
18.3
Regular Temporary Daily
Aproximadamente un tercio de aquellos que sufrieron desempleo desde enero de 1998 a
junio de 1999 habían estado desempleados recurrentemente (Lee, 2000). En cuanto a los
empleados informales, 77,5% de ellos sufrieron desempleo más de dos veces durante dichos
18 meses. Un grupo con grandes desventajas en el mercado de trabajo de Corea no cayó en
la trampa del empleo de largo plazo, sino en una “trampa de desempleo recurrente”. Esto
parece explicar por qué la proporción de los desempleados de largo plazo es relativamente
pequeña comparada con la de países europeos y norteamericanos (Tabla 5).
Figura 3. Desempleo de largo plazo como porcentaje del desempleo total
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, base de datos de la Encuesta de Población
Económicamente Activa.
Tabla 4. Desempleo de largo plazo en países seleccionados de OCDE, 1999
(Unidad: % del desempleo total)
Fuente: OCDE (2000), Panorama de Empleo.
La globalización y el desarrollo nacional
193
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.01995 1996 1997 1998: 1998: 1998: 1998: 1999: 1999: 1999: 1999: 2000: 2000: 2000: 2000:
17.715.8
15.6
5.7
10.6
19.3 20.017.7
19.720.5
16.6 14.5 14.5
14.713.4
4.3 3.82.5
0.7 0.8 1.22.7
3.9 4.1 4.0 3.0 2.3 2.1 2.02.9
Over 6 months Over 1 year
Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4
4. El acuerdo tripartito para compartir la carga de la crisis
Desde la crisis financiera, el gobierno coreano ha implementado consistentemente
reformas económicas basadas en el mercado. Con el ajuste estructural como prioridad
mayor, el gobierno firmemente creyó que la reforma laboral más fundamental es mejorar
la flexibilidad del mercado laboral, lo que crearía eficiencia y empleo. A fin de suavizar el
proceso de reestructuración económica, Corea creó la Comisión Tripartita en enero de 1998
como organismo asesor presidencial. La Comisión estaba compuesta por los representantes
del gobierno, de las dos confederaciones sindicales, la FKTU y la KCTU, y las asociaciones
de empleadores a nivel nacional, la KFI (Federación Coreana de Industrias) y la KEF
(Federación de Empleadores Coreanos). Después de emitir la “Declaración Conjunta
Tripartita sobre la forma Justa de Compartir la Carga en el Proceso de Superación de la
Crisis Económica”, el 20 de enero de 1998, la Comisión diseñó un detallado pacto social
el 9 de febrero de 1998, que incluía 90 ítems y 21 temas adicionales a ser debatidos. La
preocupación principal de la Comisión era promover la flexibilidad en el mercado laboral,
para lo cual resultaba vital la cooperación de los trabajadores. La Comisión acordó en la
revisión de la Ley de Normas Laborales, facilitar los procedimientos de despido cuando
existieran RAZONES GERENCIALES URGENTES1, e introdujo un proyecto de ley para el empleo de
trabajadores despedidos ocupando las vacantes temporarias.
A cambio de estas medidas, que amenazaban severamente la seguridad del empleo, los
trabajadores obtuvieron la promesa de fortalecer las redes de seguridad social para los
desempleados, y mejorar los derechos sindicales. Se asignó un total de 5 trillones de won
en 1998 para varias medidas de desempleo, y se garantizaron más extensamente la libertad
de asociación y las actividades políticas de los sindicatos. Los CHAEBOLS (conglomerados
industriales coreanos) también fueron obligados a mejorar la transparencia gerencial y la
estructura financiera empresaria, y a crear un sistema de gestión responsable.
El acuerdo de los actores sociales de la Comisión Tripartita de compartir la carga de la
reestructuración de la economía coreana resultó muy útil para superar la crisis financiera.
Inspirados en el Acuerdo Tripartito los coreanos estaban dispuestos a compartir la carga de
la crisis. El gobierno disminuyó en 20% el número de empleados y congeló los salarios de
los trabajadores del sector público durante la crisis para ahorrar presupuesto del gobierno.
Millones de personas vendieron materiales de oro que poseían para repagar la deuda
externa con la mayor celeridad posible.
5. Medidas contra el desempleo durante la crisis
Enfrentado a un creciente desempleo, el nuevo presidente Kim Dae-Jung declaró que
su gabinete era el gabinete para las medidas de desempleo. Siguiendo sus órdenes, el
gobierno coreano emitió medidas diversas e intensas para aliviar el impacto adverso de la
crisis sobre el mercado laboral. Todos los miércoles, el Ministro de Trabajo informaba al
presidente sobre la situación del desempleo y las medidas para superarlo. El Ministro de
194
1 Las razones gerenciales urgentes incluyen absorciones, fusiones y adquisiciones de empresas para evitar dificultades gerenciales.
Trabajo se reunía con los investigadores del Instituto de Trabajo de Corea cada sábado por
la mañana para analizar las medidas de desempleo e informarlas al presidente.
Las medidas contra el desempleo tomadas por el gobierno coreano durante la crisis
financiera se pueden clasificar en cinco categorías: (1) apoyo a los ingresos, (2) creación de
empleo, (3) capacitación para el reempleo, (4) mantenimiento de empleo, y (5) servicio de
empleo público (SEP).
Para implementar estas medidas de apoyo al ingreso y desempleo, el gobierno coreano
asignó 10,1 trillones de won en 1998, 15,8 trillones de won en 1999 y 6,7 trillones de won
en 2000, respectivamente, de los cuales los gastos en medidas contra el desempleo en tal
sentido representaron 5,3 trillones de won en 1998, 7,5 trillones de won en 1999, y 5,0
trillones de won en 2000, respectivamente. Las diferencias justifican los gastos en
inversiones en SOC, apoyo para empresas de riesgo y PyMES, entre otras. En promedio, se
gastó aproximadamente 1,2% del PIB para las diversas políticas de apoyo a los ingresos y
al empleo durante tres años consecutivos posteriores a la crisis (Tabla 5).
Tabla 5. Gastos y beneficiarios de las medidas contra el desempleo
(Unidad: 100 millones de won, 1.000 personas)
Fuente: Ministerio de Trabajo
5.1. Apoyo al ingreso
Con una recesión económica severa y desempleo masivo, la pobreza entre los
desempleados y las familias de bajos ingresos emergió como un importante problema social
que debía ser abordado de inmediato. Se implementaron programas de apoyo al ingreso
en dos direcciones. Primero, a fin de que el SSE (Sistema de Seguro de Empleo) pudiera
ocuparse de la mayor cantidad de desempleados posible, se amplió la cobertura de SSE, se
relajaron los requisitos, y los beneficiarios del seguro de desempleo recibieron días de
La globalización y el desarrollo nacional
195
prestación adicionales, hasta 60 días. Segundo, los desempleados de bajos ingresos
recibieron apoyo a los ingresos o crédito en forma de préstamos para gastos de subsistencia
(incluyendo gastos médicos y educativos familiares), y otras prestaciones de asistencia
pública.
(1) Prestaciones al desempleo
En julio de 1995, antes de la crisis financiera, Corea tuvo que crear un Sistema de
Seguro de Empleo (SSE). Los tres componentes de este sistema eran: Programa de
Estabilización del Empleo, Programa de Desarrollo de Habilidades para el Empleo, y
Prestaciones para el Desempleo (PD).
Cuando se introdujo el SSE, la cobertura de PD estaba limitada a trabajadores
empleados en empresas con más de 30 empleados. Enfrentados al creciente desempleo, y
a numerosos trabajadores de bajos ingresos en empresas pequeñas más vulnerables al
desempleo, se consideró esencial ampliar la cobertura de PD para expandir la protección
social de los empleados. De esta manera, el gobierno coreano amplió la cobertura de PD a
firmas con más de 10 empleados a partir del 1 de enero de 1998, a empresas con más de
5 empleados a partir del 1 de marzo de 1998 y, luego, a todas las empresas con 1
empleado por lo menos a partir del 1 de octubre de 1998. A partir del 1 de enero de 2004,
los trabajadores de tiempo parcial cubiertos por el SSE se ampliaron, pasando de aquellos
que trabajaban menos de 80 horas por mes a aquellos que trabajaban menos de 60 horas
por mes, los trabajadores jornaleros empleados durante menos de un mes se incluyeron en
la cobertura del SSE.
Tabla 6. Ampliación de cobertura del Sistema de Seguro de Empleo coreano (SSE)
La ampliación de la cobertura del SSE tuvo un efecto muy limitado en cuanto a proteger
a los desempleados porque la experiencia de haber recibido el seguro no resultó suficiente
para la elegibilidad para prestaciones por desempleo (PD). En virtud de la vieja
196
reglamentación, uno debe ser despedido involuntariamente después de haber aportado la
prima del seguro durante más de 12 de los últimos 18 meses para ser candidato a la
prestación por desempleo. Con estos requisitos, sin embargo, los trabajadores temporarios
y otros trabajadores empleados en forma inestable en pequeñas empresas, difícilmente
resultaban candidatos a prestaciones por desempleo. Para proteger a esos trabajadores
marginales y a los empleados recientemente cubiertos en forma eficiente, a partir del 1 de
marzo de 1998, el gobierno relajó los requerimientos, lo que incluyó suavizar los requisitos
de aportes mínimos de 12 de los últimos 18 meses a 180 días de los últimos 12 meses.
La duración de la prestación por desempleo varía dependiendo del período de empleo
con seguro y la edad del solicitante. Estaba entre un mínimo de 60 días y un máximo de
210 días. Sin embargo, como el SSE de Corea se implementó el 1 de julio de 1995, el
período con seguro de los empleados no podía superar los cinco años y, por lo tanto, la
duración real de la prestación por desempleo no podía superar los 150 días hasta el 30 de
junio de 2000.
Dada la limitada duración de la prestación y la desfavorable situación del mercado
laboral, sin precedentes, se implementó a partir de julio de 1998 una reglamentación de
prestaciones ampliadas para que los desempleados que reunieran los requisitos pudieran
recibir hasta 60 días más que los días designados por la matriz de duración de la prestación.
Y la matriz de duración de la prestación de seguro de desempleo, que se modificó a partir
de los originales 60 a 210 días cambiando a 90 a 240 días, a partir del 1 de enero de 2000.
El ratio de reemplazo de prestaciones por desempleo comparado con el nivel de salario
previo al despido es 50% en el SSE coreano. Para proteger a los grupos de salarios bajos,
el gobierno elevó el nivel mínimo de prestación por desempleo de 70% del salario mínimo
desde el 1 de marzo de 1998, a 90% del salario mínimo desde el 1 de enero de 2000. De
esta manera, la duración promedio de la prestación por desempleo aumentó hasta 126 días
en 1999, a partir de los 85 días de 1997 y 91 días de 1998.
A pesar de esos esfuerzos implementados por el gobierno, como la ampliación de la
cobertura, la relajación de los criterios requeridos y la extensión de las prestaciones, los
beneficiarios representan una porción demasiado limitada de desempleados como para que
las prestaciones por desempleo resulten una red de seguridad primaria contra el
desempleo. El ratio de beneficiarios de las prestaciones por desempleo comparados con los
desempleados totales era 7,6% en 1998, 10,4% en 1999, 13,3% en 2001 y 21,4% en
2004, considerablemente más bajo que el de otros países de la OCDE cuyo rango estaba
entre 30 y 40%.
(2) Protección de los medios de vida para los pobres.
Como el SD (seguro de desempleo) no podía proteger eficazmente a una gran parte de
los desempleados por su pérdida de ingresos, en vista del masivo desempleo, se debía dar
respuesta a la pobreza de los desempleados con diferentes medidas en el contexto de la
La globalización y el desarrollo nacional
197
protección de los medios de vida para los pobres. El programa pre-existente de protección
de los medios de vida, basado en la Ley de Protección de los Medios de Vida legislada en
1961, preveía apoyo a los ingresos de los pobres cuando los mismos estaban por debajo de
cierto nivel (ingreso mensual per cápita de 230.000 won). En 1997, aproximadamente 1,2
millones de personas estaban protegidas por este programa. Sin embargo, la asignación en
efectivo se pagaba sólo a aquellos que se consideraban privados físicamente de la
capacidad de trabajar (discapacitados, enfermos o demasiado añosos, etc.) y los carentes
de ingreso. Para todos los demás que tenían capacidad de trabajar, las asignaciones de
subsistencia se daban sólo en especie o en forma de servicios, como alimentos, educación
gratuita para los niños, cobertura médica, etc. De 1,2 millones de beneficiarios, menos de
la mitad podía recibir una asignación de subsistencia en efectivo.
Con la aparición de la crisis, el gobierno introdujo un programa de Protección
Temporaria de los Medios de Vida en marzo de 1998 a fin de proteger los medios de vida
de los pobres desempleados que no reunieran los requisitos para la prestación por SD ni la
de protección de los medios de vida. Este último programa temporario incluía préstamos
de largo plazo con bajo interés para cubrir las necesidades de subsistencia, y una ayuda
para los costos de vivienda, médicos, y educación.
El Programa de Protección Temporaria de los Medios de Vida se diferenciaba de los
programas preexistentes porque relajaba el criterio de riqueza necesario para ser aceptado
como candidato. Aquellos que poseían propiedad por menos de 44 millones de won, en
lugar de 29 millones de won, podían ser candidatos para el programa. De esta manera,
aproximadamente 300.000 personas desempleadas pudieron beneficiarse con el programa
de protección de los medios de vida en 1998.
El programa temporario de protección de los medios de vida, sin embargo, seguía
siendo demasiado restrictivo en su cobertura y generosidad como para sustituir a las
prestaciones por desempleo. Por ejemplo, un hogar con cuatro miembros podía recibir
250.000 won por mes, en tanto que los gastos mínimos de vida de una familia de igual
tamaño se estimaban en 880 mil won. Si bien el gobierno coreano desarrolló diversas redes
de protección social para los desempleados después de la crisis, el nivel de asistencia
absoluta era bajo a la luz de los estándares de vida básicos.
Luego, el gobierno realizó una enmienda de la Ley de Protección de los Medios de Vida
lanzando una nueva en 1999 denominada “Ley de Seguridad Nacional Básica de los
Medios de Vida (BLS)”, cuyo objeto era garantizar un estándar de vida mínimo para todas
las personas, independientemente de su capacidad de trabajo. La ley entró en vigencia el
1 de octubre de 2000, y 640 mil hogares o 1,5 millones de beneficiarios comenzaron a
recibir la protección del programa BLS, cuyo presupuesto total significó 2,7 trillones de won
en 2001.
198
5.2. Creación de empleo
Las medidas para la creación de empleo incluyeron (a) creación de nuevos empleos
apoyando y subsidiando la creación de nuevas empresas, y (b) ofrecimiento de obras
temporarias o de socorro para los trabajadores desempleados, como programas de obras
públicas.
Para crear nuevos empleos apoyando financieramente la creación de nuevas empresas
se brindó créditos privilegiados para la creación de pequeñas empresas y emprendimientos
con buenos planes de negocios. Las nuevas pequeñas empresas y emprendimientos
estaban exentos de impuestos a la adquisición y a la inscripción. El gobierno expandió la
inversión pública SOC, a partir de lo cual el efecto generador de empleo fue sustancial.
Para ofrecer oportunidades de trabajo temporario, se introdujeron proyectos de obras
públicas (POP) y de pasantías a gran escala, porque el desempleo y la pobreza aumentaban
rápidamente y las redes de seguridad preexistentes hacían agua. Tomaron como blanco a
los desempleados de bajos ingresos, así como a los nuevos ingresantes al mercado de
trabajo que no lograban encontrar empleo. De esta manera, los proyectos de obras
públicas habían cumplido dos objetivos políticos: la creación de oportunidades temporarias
de empleo, que permitían a las personas que buscaban empleo mantener su conexión con
el mercado laboral, y la protección de los medios de vida básicos de los desempleados.
Los proyectos de obras públicas se operaban en períodos unitarios de tres meses. Se
implementaron en períodos de dos unidades en 1998, y en períodos de cuatro unidades en
1999 y 2000. Una persona que reunía los requisitos podía participar en hasta tres unidades.
Entre períodos consecutivos, los participantes tenían una interrupción de 10 días. Si bien
diseñadas primariamente para los jefes de hogar, los proyectos también atrajeron a muchas
trabajadoras excluidas de otras oportunidades laborales. En las etapas posteriores, las jefas
de hogar recibieron alta prioridad.
Los proyectos de obras públicas estaban divididos en proyectos del gobierno central y
de los gobiernos locales. Los gobiernos locales y los ministerios del gobierno central podían
proponer diversos proyectos de obras públicas. Se llevaron a cabo diferentes proyectos de
servicios públicos y construcción de bases de datos2: forestación, construcción de ciber-
bibliotecas, monitoreo de programas de políticas de desempleo ON SITE, restauración y
mantenimiento de instalaciones de bienestar social y públicas, etc.
Los criterios de selección podían diferir dependiendo de las características de los
proyectos. Para los proyectos administrados por los gobiernos locales, el tamizaje para la
participación se realizaba sobre la base de puntajes asignados a los siguientes 9 ítems: edad
(10), jefe de hogar (10), cantidad de personas a cargo (15), titularidad de propiedad (20),
ingresos del hogar (10), jefa de hogar (5), discapacitado (5), duración del desempleo (10),
y participación en proyectos anteriores de obras públicas (10).
La globalización y el desarrollo nacional
199
2 Ver Lee y Kim (2000) para obtener más detalles.
En principio, los participantes en los proyectos de obras públicas debían tener entre 18 y
60 años de edad, estar desempleados o ser trabajadores jornaleros sin ingreso fijo, o sin
hogar cuya condición pudiera ser verificada por los organismos u organizaciones
administrativas. Los beneficiarios de prestaciones por desempleo no podían participar en los
proyectos de obras públicas independientemente del monto de sus prestaciones. Sin
embargo, los cónyuges de aquellos que recibían menos de 300.000 won en prestaciones por
desempleo eran candidatos a las obras públicas. El índice de salario diario para los
participantes dependía del tipo y dificultad del trabajo.
El gasto en proyectos de obras públicas representó 0,9 trillones de won en 1998, 2,3
trillones de won en 1999, y 1,5 trillones de won en 2000 (ver Tabla 5). Aproximadamente
2,8 millones de personas participaron en los proyectos de obras públicas desde su inicio en
mayo de 1998. Los participantes trabajaban, en promedio menos de 5 meses en los
programas. El promedio mensual de participantes alcanzaba a 0,4 millones.
Los proyectos de obras públicas resultaron medidas efectivas contra el desempleo más
allá de lo esperado. Proporcionaban oportunidades de ingreso tanto a familias de bajos
ingresos como a personas desempleadas que necesitaban urgente protección social. Más
del 50% de los desempleados participaron en los proyectos de obras públicas (Lee y Kim,
2000). La mayoría de los participantes eran los marginados tales como trabajadores no
calificados, con menor educación, y anteriormente no fijos, mujeres y trabajadores añosos,
excluidos de otras medidas institucionalizadas contra el desempleo, tales como
prestaciones por desempleo y programas de créditos. Su nivel de salario era
sustancialmente menor que el de sus empleos anteriores. Los participantes expresaron su
satisfacción respecto de la administración y resultados de los programas de obras públicas,
salvo en el nivel de salario y la duración del programa. Querían que los programas
continuaran y preferían los proyectos de obras públicas a la asistencia por desempleo (Lee
y Kim, 2000). Por lo tanto, se encontró que los proyectos de obras públicas resultaron más
efectivos que lo esperado en cuanto a complementar los ingresos de los desempleados, y
de otras familias de bajos ingresos.
Los resultados eran supervisados por un grupo especial de tareas denominado Centro
de Monitoreo de Medidas contra el Desempleo, instalado en el Instituto de Trabajo de
Corea, y los comentarios y el asesoramiento sobre políticas de diversos grupos se reflejaron
casi de inmediato durante la implementación del programa. Al comienzo, el nivel de
salarios estaba en un rango de 22.000 a 35.000 won por día, bastante más elevado que el
salario mínimo. Podía generar un impacto negativo sobre el grupo de bajos ingresos del
mercado laboral. Respondiendo a las opiniones de los grupos asesores, el gobierno
disminuyó el índice salarial en 30.000 won el 1 de octubre de 1998, y finalmente llegó a
un rango de entre 19.000 y 29.000 won.
Los proyectos de obras públicas también plantearon inconvenientes. En la etapa inicial
del programa, no estaban bien preparados los mecanismos de control adecuados y se
200
identificaron a algunas personas de mayores ingresos participando en los programas, en
tanto que quedaron excluidos muchos pobres desempleados. Los participantes marginados
tendían a depender de los proyectos de obras públicas en forma perenne. Algunos
participantes se opusieron a la interrupción de los programas, y solicitaron seguridad del
empleo.
El gobierno coreano redujo la escala de obras públicas a partir del 2000, al mejorar la
situación del mercado laboral, e interrumpió los proyectos de obras públicas a partir de
2003, transformando una parte de los proyectos y de la capacitación vocacional en
programas de auto suficiencia que acompañaron a la Ley BLS.
Los proyectos de obras públicas y los programas de entrenamiento vocacional para el
reempleo han resultado efectivos como medidas temporarias para brindar ingreso, empleo,
oportunidades de reconversión durante la crisis económica. Sin embargo el costo de
implementación de programas diseñados con premura no fue despreciable. Debía existir un
monitoreo adecuado y un grupo de evaluación especial a escala local y central para
minimizar la incorporación de personas ajenas al grupo objetivo (TARGET) y el peligro moral
de los participantes.
Se pueden diseñar mejor los proyectos de obras públicas con la participación de diversos
ministerios, comunidades locales y ONG. Las comunidades locales tienden a identificar
mejor a los beneficiarios potenciales de los proyectos de obras públicas, por lo cual podrían
participar en la toma de decisiones sobre la elección de proyectos de obras públicas.
La implementación de dichos proyectos, a escala local, tiende a estar limitada por el
presupuesto asignado para salarios. Sin una adecuada provisión, se subutiliza el
presupuesto asignado, o se lo utiliza para programas menos productivos. Una opción
podría ser integrar los proyectos de obras públicas a los programas de desarrollo local. El
gobierno central puede financiar salarios, y los gobiernos locales pueden aportar bienes
intermedios o los materiales para crear activos productivos en los proyectos de obras
públicas.
5.3. Capacitación en el empleo para el reempleo
Las medidas de capacitación en el empleo apuntan a capacitar a los empleados para
mejorar sus habilidades e incrementar su empleabilidad: se ofrecieron y/o subsidiaron
oportunidades de reconversión para los desempleados; se brindaron oportunidades de
empleo a las universidades para los nuevos graduados.
Desde el inicio de la crisis económica, el gobierno implementó programas de
capacitación para los desempleados. En 1998, 386 mil desempleados participaron, y se
beneficiaron, de varios programas de capacitación para el empleo, patrocinados por el
La globalización y el desarrollo nacional
201
gobierno, aproximadamente 8 veces la cantidad del año precedente. Los gastos en
formación profesional representaron 7,2 billones de won en 1998. En 1999, el
Ministerio de Trabajo proporcionó oportunidades de capacitación laboral a 399 mil
trabajadores desempleados con un presupuesto de 5,6 billones de won.
Los trabajadores desempleados que habían trabajado en las empresas cubiertas por
SSE podían solicitar programas de capacitación para el reempleo y recibían subsidios de
capacitación cuya duración iba de un mes a un año, hasta tres veces, hasta que
encontraran un nuevo empleo. Los subsidios para capacitación se recortaban a la mitad
si continuaban participando en el segundo curso de capacitación y se reducían a cero
para el tercer curso.
Los subsidios de capacitación eran 200-300 mil won (equivalentes a 60-90% del
salario mínimo). Los pasantes que estaban adquiriendo habilidades para empleos no
favorecidos, que habían tenido carencia de mano de obra durante la gran recesión,
recibían un beneficio adicional. Oportunidades de capacitación similares, financiadas
por el presupuesto general del gobierno, se ofrecieron a los desempleados que no
habían estado asegurados en el SSE. Por lo tanto, la oportunidad de formación
profesional se brindó sustancialmente a todos los desempleados.
Los programas de capacitación en el empleo para los desempleados les brindaron
oportunidades de reconversión para mejorar su propia empleabilidad futura, mientras
que los subsidios a la capacitación ayudaban a aliviar sus dificultades económicas. Es
decir, además del objetivo mismo de la capacitación para el empleo, los programas de
capacitación actuaron a modo de red de seguridad social: los desempleados que no
podían recibir prestaciones en efectivo participaban en programas de formación
profesional y recibían subsidios a la capacitación.
Sin embargo, los diversos programas de capacitación con una regulación más
flexible pero sin monitoreo ni inspección adecuada llevaron a riesgos morales de algunas
instituciones de capacitación y personas que recibían el entrenamiento. Algunas
instituciones de capacitación inadecuadas aprovecharon los programas de capacitación
y brindaron algunos cursos para matar el tiempo a fin de obtener reembolsos del
gobierno, limitando, así, la efectividad de los programas de capacitación. También
algunos participantes estaban interesados en los subsidios a la capacitación, y no en
adquirir habilidades.
Un sistema subdesarrollado de información sobre el mercado de trabajo, y la falta de
expertos para gerenciar los programas de capacitación, tendieron a limitar la efectividad
de los mismos. Las instituciones y programas de capacitación recibían sus permisos
puramente según las condiciones pre-existentes, como equipo disponible, instalaciones,
etc. Se prestó poca atención a las demandas cambiantes del mercado laboral o a las
necesidades de los potenciales participantes. Las instituciones de capacitación tendían a
202
brindar rutinariamente a los desempleados los mismos programas, una y otra vez. Como
resultado, algunos programas no resultaron de significativa utilidad para los
participantes que buscaban conseguir nuevo empleo. El índice de reempleo de los
participantes fue de 33% en 2000, y aumentó a 42% en 2004.
5.4. Búsqueda y promoción del empleo para los marginados
Las medidas tendientes a la conservación del empleo incluían dos categorías de
programas: uno involucraba la ayuda a las empresas en dificultades, y el otro
subsidiaba a las empresas que trataban de evitar los despidos y retenían a sus
empleados durante la recesión.
El gobierno brindó a las PyMES viables servicios de garantías para créditos, y
préstamos de rescate para protegerlas de la quiebra. El capital del CREDIT GUARANTEE
FUND se expandió para otorgar más créditos a las PyMES. Se indujo a los bancos a
evaluar la viabilidad de las PyMES y ofrecerles créditos adecuados.
Se implementaron programas de subsidios a través del Programa de Estabilización
de Empleo del SSE3. Los subsidios para mantenimiento del empleo pretendían
minimizar el ajuste del empleo a través de despidos, proporcionando subsidios para
salarios a las empresas que se esforzaban por evitar despedir a los trabajadores
redundantes durante su ajuste del empleo. Para recibir los subsidios, las empresas
debían estar en una situación en que la reducción de empleados fuera inevitable por
razones administrativas y debían adoptar las medidas adecuadas para mantenerlos,
tales como (1) cierres temporarios, (2) reducción del horario de trabajo, (3)
proporcionar capacitación a los trabajadores redundantes, (4) ofrecer licencias
pagas/sin goce de sueldo, (5) despachar o reasignar trabajadores. Se reintegraban
subsidios equivalentes a 1/2-2/3 (dependiendo del tamaño de la empresa) de los
salarios o de los subsidios pagados a sus trabajadores durante un máximo de seis
meses.
Los requisitos para los subsidios de mantenimiento del empleo se flexibilizaron
durante la crisis, y se aumentó el nivel de ayuda para proporcionar más incentivos y
cubrir a más empresas y trabajadores. En 1998, se pagó un total de 74,2 millones de
won para mantener el empleo de aproximadamente 0,7 millones de trabajadores, en
tanto que, en 1999, se gastaron 79,2 millones de won para una cantidad total de 0,4
millones de trabajadores. Al mejorar la situación del mercado laboral, el gasto en
mantenimiento del empleo disminuyó a 29,3 millones de won, cubriendo a 0,15
millones de beneficiarios (Tabla 8).
La globalización y el desarrollo nacional
203
3 El SSE de Corea tiene tres programas: el Programa de Estabilización de Empleo, el Programa de Desarrollo de Habilidades de Empleo, y lasPrestaciones por Desempleo. Ver Yoo (2000) para más detalles sobre la estructura del SSE de Corea.
Tabla 8. Subsidios al empleo vía SSE (Unidad: miles de won, personas)
Nota: 1) En cierta medida, la suma total y la cantidad total de beneficiarios de esta tabla difieren de los valores de la Tabla 5 porque los criterios de agregación fueron diferentes entre las fuentes de datos.2) De manera similar, en la Tabla 5 los gastos no incluyen las garantías crediticias para los autónomos, PyMES, etc.
Fuente: Oficina Central de Información sobre Empleo, Monthly Statistics of Employment
Insurance, varios números.
Los programas de subsidios fueron criticados inicialmente por algunos economistas
alegando que podían obstaculizar o demorar “el ajuste estructural” de la economía al
subsidiar a las empresas marginales que habían perdido competitividad en el mercado. Sin
embargo, las empresas subsidiadas no necesariamente eran empresas deficientes destinadas
a terminar en la quiebra. Las empresas solventes podían enfrentar dificultades temporarias en
el flujo de fondos en medio de una crisis financiera donde las instituciones financieras no
funcionaban adecuadamente. Además, como las empresas podían elegir los programas de
subsidios o despedir a los trabajadores redundantes, no había razones a priori para creer que
los programas de subsidios impedían la reestructuración de las empresas. De esta manera, se
abogó en su favor, y se mantuvieron como programas importantes de política para el mercado
laboral. Como una cuestión de hecho, según Hwang (1999), las empresas con buenos
recursos humanos tendían a utilizar los subsidios para el mantenimiento del empleo.
Sin embargo, no se debe exagerar el aporte del subsidio al empleo en cuanto a reducir el
desempleo. La cantidad de trabajadores que se beneficiaron con el programa fue en
promedio aproximadamente 25.000 por mes en 1998-99. Kim et al. (1999) analiza los efectos
sobre el mantenimiento del empleo de los programas de subsidios, usando encuestas de
empleadores y estudios de casos. El efecto estimado fue 22,3% en promedio, lo que
implicaba que la pérdida de eficiencia estaba en el rango del 70%. De acuerdo con la
evaluación del personal de SEP y los informes de monitoreo, la pérdida de eficiencia y los
efectos de sustitución de los “subsidios para promover el empleo de los trabajadores
desplazados” han sido serios (Hwang, 1999; Kim et al, 2000).
204
Los otros dos programas de subsidios del Programa de Estabilización de Empleo de SSE
se refieren a subsidios para contratación y para la promoción del empleo, cuyo objetivo es
favorecer a los trabajadores marginados del mercado de trabajo, tales como los
despedidos involuntarios, trabajadores añosos, trabajadoras, jefas de hogar y
desempleados de larga data.
5.5. Servicios de empleo público
Con una enorme cantidad de solicitantes de prestaciones por desempleo, el personal
del SEP resultó insuficiente para el pago de las prestaciones por desempleo. Se consideró
urgente ampliar inmediatamente la capacidad del servicio de empleo público (SEP) para el
pago de las prestaciones y la administración de otras medidas de desempleo. El gobierno
coreano aumentó notoriamente la cantidad de organismos del SEP, de 52 a 149, y la
cantidad de empleados de 141 a 2.464 entre 1997 y 2000 (Tabla 9).
Para mejorar la calidad de los servicios de empleo y promover un ambiente conveniente
para los usuarios, el gobierno combinó en 1998 el departamento de seguro de desempleo
con el servicio de información sobre empleo de las oficinas locales de trabajo en las oficinas
de SEP denominadas “Centros de Seguridad del Empleo”. Estos centros se basaban en el
concepto de “Servicio en un único Punto”, para brindar a quienes buscaban empleo
información sobre vacantes y formación profesional, y al mismo tiempo pagar las
prestaciones por desempleo en el mismo sitio. El gobierno también flexibilizó las
reglamentaciones de los organismos privados de intermediación de empleo y fortaleció su
apoyo a las organizaciones sindicales y de empleadores para los servicios gratuitos de
colocación.
Respecto del sistema de información sobre el mercado laboral, el gobierno lanzó uno a
través de Internet en mayo de 1999, llamado “Work-Net”, que ofrece diversa información
tal como vacantes de empleo, programas de formación profesional, orientación de carrera,
políticas de empleo, servicios de seguro de empleo, estadísticas del mercado laboral, y
legislación laboral. Casi todas las vacantes de empleo registradas en los organismos de
empleo público se pueden buscar en Work-Net a menos que los empleadores rehúsen
ingresar allí dicha información.
Tabla 9. Evolución de los organismos SEP y su personal (Unidad: oficinas, personas)
Fuente: Ministerio de Trabajo
La globalización y el desarrollo nacional
205
6. Problemas actuales en Corea
Si bien la economía coreana ha superado el shock de la crisis financiera en un período
relativamente breve, la economía y la sociedad aún están afectadas por la crisis. La
reestructuración iniciada por la crisis continúa y la crisis estructural de los sectores privado
y público afectan el mercado laboral. El índice de desempleo es todavía más elevado que
antes de la crisis. Aquellos que perdieron sus empleos han conseguido reemplearse en
empleos peores, y enfrentan la precariedad del empleo y de las perspectivas de ingreso –es
decir, la rápida expansión de empleos precarios está degradando la calidad de la vida
laboral. El segmento de trabajadores temporarios y jornaleros, mucho más vulnerable al
desempleo, sigue siendo mucho mayor que antes de la crisis. Ha empeorado después de la
crisis la bipolarización entre los grupos de altos y bajos ingresos, las grandes empresas y las
PyMES, la industria de la tecnología informática y de otra índole, el sector exportador y el
local. La inequidad de los ingresos medida por el índice Gini empeoró de 0,283 en 1997 a
0,319 en 2001, habiendo mejorado levemente a 0,310 en 2004.
Se han destruido casi 300 mil empleos decentes después de la crisis, en las treinta
empresas más grandes que pagan altos salarios, entidades financieras e instituciones
públicas, y la mayoría de los nuevos empleos que se están creando en las PyMES son de
bajos salarios e inestables, y la mayoría de las personas no los prefieren. Además, más
personas están siendo empleadas en el sector informal con empleos precarios, o como
autónomos. La cantidad de empleados en las grandes empresas con más de 1.000
empleados se redujo 50% durante los últimos 10 años, de 1.519.000 en 1993 a 775 mil
en 2003, en tanto que aquellos empleados en empresas con menos de 50 empleados han
aumentado a 34% en los últimos 10 años de 7.430.000 en 1993 a 10.206.000 en 2003.
De esta manera, la proporción de empleados en grandes empresas con más de 1.000
empleados disminuyó a 5,3% en 2003, a partir de 12,4% en 1993, en tanto que la
proporción de empleados en empresas con menos de 50 empleados aumentó a 69,3% en
2003, a partir de 60,7% en 1993. El segmento de trabajadores temporarios y jornaleros
aumentó de 41,1% en 1993, a 52,1% en 2000, y disminuyó levemente a 48,8% en 2004.
Esto significa que la calidad del empleo se ha deteriorado después de la crisis financiera.
Las empresas se están reestructurando continuamente, reduciendo la fuerza laboral. Los
horizontes cronológicos de los CEO coreanos se acortan, y los CEO son remisos a nuevas
inversiones, si bien el coeficiente de endeudamiento ha bajado a menos del 100% en
2004, desde 317% en 1996. Esta actitud negativa de los CEO ha resultado en bajos índices
de inversión después de la crisis como ilustra la Tabla 1 y, a su vez, un bajo índice de
crecimiento potencial de la economía coreana. Las empresas tienen menos incentivos que
antes para capacitar a sus empleados, que pronto pasarán a otras empresas. Este nuevo
escenario está forzando al sistema de capacitación a permitir más iniciativas de los
trabajadores que de los prestadores o empresas de servicios de capacitación.
La capacidad del SEP se ha ampliado cuantitativamente durante la crisis financiera. Pero
206
el sistema de servicio de asesoramiento y de información del mercado laboral tiene muchas
posibilidades para mejorar. Los asesores aun no pueden dedicar mucho tiempo a un
asesoramiento detallado. Están ocupados con actividades como el registro de los
antecedentes de los trabajadores, las vacantes de empleo y las solicitudes de prestaciones
por desempleo de los trabajadores y las solicitudes de subsidio por parte de las empresas.
El SEP dio prioridad a procesar las solicitudes de prestaciones de seguro de desempleo y al
job matching (concordancia del empleo). El SEP debería disponer de recursos adicionales
para sistemas de información del mercado de trabajo, especialmente enfocado a una mejor
clasificación de los empleos. Para desarrollar servicios de empleo en un único punto y
mejorar la concordancia de empleo (JOB MATCH), el Ministerio de Trabajo informó al
presidente de Corea, el 6 de abril de 2005, sobre un plan de desarrollo de SEP.
Factores globales, como el desarrollo tecnológico y la globalización, han obligado a
Corea a una reestructuración incesante desde la década de 1990. Corea fracasó en el ajuste
a la globalización y pagó el precio de la crisis financiera en 1997. Esta crisis, sin embargo,
también ofreció una buena posibilidad de reestructurar la economía coreana y desarrollar
programas de empleo. Muchas empresas reestructuradas con éxito, han alcanzado la
competitividad en el ámbito mundial después de la crisis.
La globalización y el desarrollo nacional
207
REFERENCIAS
Referencias en coreano
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Yoo, Kil-Sang (1999), The Employment Insurance System in Korea, Seoul: Korea Labour Institute.
208
CRECIMIENTO Y EMPLEO EN LOS ESTADOS DEBIENESTAR NÓRDICOS EN LA DÉCADA DE 1990: UNA
HISTORIA DE CRISIS Y REVIVAL
Jaakko Kiander
Instituto Gubernamental para la Investigación Económica (VATT) Helsinki, Finlandia
La globalización y el desarrollo nacional
Abstract:
Este trabajo presenta una revisión del desempeño macroeconómico de los así
denominados “estados de bienestar nórdicos”, especialmente en términos de crecimiento y
empleo. En los años de la posguerra, las economías nórdicas tuvieron un rápido crecimiento
y pleno empleo. Al mismo tiempo, bajo gobiernos socialdemócratas también construyeron
sus estados de bienestar. Sin embargo, a partir de la década de 1980, los nórdicos –junto con
otros países europeos- han sufrido diversos desequilibrios y crisis económicas, que han llevado
a muchos observadores a dudar de la viabilidad económica y la sustentabilidad fiscal de los
estados de bienestar. En Suecia y Finlandia, los problemas económicos y los cambios
estructurales culminaron a comienzos de la década de 1990 en una severa crisis
macroeconómica y financiera, que se puede considerar, en parte, como un ajuste a la
integración y globalización, especialmente a la desregulación financiera, y en parte como
resultado de los fracasos de las políticas macroeconómicas. En este trabajo, se realiza una
revisión de las experiencias de Dinamarca, Finlandia y Suecia en la década de 1990, en cuanto
al ajuste de sus sectores públicos y estados de bienestar a la consolidación fiscal. Se puede
arribar a la conclusión de que incluso después de las dificultades de las décadas del 80 y 90,
el modelo nórdico de política social permanece claramente distintivo y, en muchos aspectos,
exitoso. Los países nórdicos han podido mantener su posición entre las economías más ricas
del mundo y también evitar el subempleo típico de las economías europeas más grandes. Sin
embargo, el futuro plantea desafíos ulteriores. El más importante de ellos es la posible
competencia fiscal que puede amenazar la base financiera de los actuales sistemas de
bienestar, especialmente en Dinamarca y Suecia, y el esperado cambio demográfico que
agregará una carga adicional a las finanzas públicas en los próximos 20 a 30 años.
Palabras claves: estado de bienestar, integración, países nórdicos
1. Introducción
El grupo de países nórdicos consiste en cinco estados del norte de Europa: Dinamarca,
Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia. Todos ellos se consideran, en general, “estados de
bienestar” –es decir, sociedades igualitarias, con amplios sectores públicos y redistribución
del ingreso. También son economías ricas, con altos niveles y excelente calidad de vida. El
más conocido y más extenso de los países nórdicos es Suecia, y no es infrecuente que los
debates sobre el estado de bienestar simplemente se refieran al así llamado “modelo
sueco”. Si bien los países nórdicos y sus modelos de bienestar no son idénticos, existen
tantas similitudes entre ellos, y tantas diferencias entre ellos y los demás países europeos,
que es legítimo hablar del “modelo nórdico”. Este trabajo realiza una revisión del
desempeño macroeconómico y de la situación actual de los estados de bienestar nórdicos,
centrándose especialmente en las experiencias de Dinamarca, Finlandia y Suecia en la
década de 1990 en la adaptación de sus sectores públicos a la consolidación fiscal1.
La globalización y el desarrollo nacional
211
1 El trabajo se enfoca principalmente en Dinamarca, Suecia y Noruega. Se omite Islandia porque carece de un sector público sustancial, y seomite a Noruega debido a los ingresos por petróleo, que ayudan a financiar un gasto público generoso.
En los años de la posguerra –1950 a 1970-, las economías nórdicas tuvieron un rápido
crecimiento y pleno empleo. Sin embargo, a partir de la década de 1980, junto con otros
países occidentales, han sufrido diversos desequilibrios económicos –inflación, recesión,
desempleo, crisis de moneda y bancaria, y déficits fiscales- que han llevado a muchos
observadores a dudar de la viabilidad económica y sustentabilidad fiscal de los estados de
bienestar. Actualmente es fácil encontrar expresiones de una perspectiva “ortodoxa” que
hacen hincapié en las oscuras consecuencias económicas de las políticas de bienestar
redistributivas (“impuesto y gasto”)2. Los antecedentes analíticos de dicha visión provienen
por una parte, de la teoría económica del Mainstream y por la otra, de los aparentes
problemas económicos permanentes de la mayoría de los países de la UE desde la década
de 1970.
Malice
En promedio, las economías de la UE han tenido un crecimiento lento, alto desempleo
cont;inuo y bajo empleo, y (como resultado) problemas de las finanzas públicas desde
mediados de la década de 1970. La lógica de los simples modelos microeconómicos de
desempeño económico ayuda a explicar dichos fenómenos con elevados impuestos
marginales y subsidios a los no empleados, que desalientan la provisión de mano de obra.
Las razones institucionales explícitas de dicho tipo de malicia (a veces denominada “euro-
esclerosis”) son, por lo tanto, impuestos excesivos, regulación, sindicatos, grandes sectores
públicos, y sistemas de seguro social demasiado generosos. Los elementos de tal
argumentación aparecen regularmente en los informes de la OCDE, las recomendaciones
de políticas del Banco Central Europeo (BCE) y de la Comisión Europea, y los comentarios
de la prensa financiera.
Más aún, generalmente las economías de Europa Oriental, de mala evolución,
contrastan con el éxito de las economías anglófonas: no sólo Estados Unidos, sino también
Gran Bretaña, Canadá, y Australia, y, recientemente también, Irlanda. Nueva Zelanda
también sirvió brevemente como ejemplo alentador, hasta que se tornó evidente que las
reformas amigables-para-el-mercado de dicho país fallaron en su objetivo de alcanzar un
rápido crecimiento. Ese tipo de análisis a gran escala no hace justicia, sin embargo, a
muchos países más pequeños. El panorama general del pesimismo económico europeo
exagera los problemas debido a los que afectan a los grandes países. Al mismo tiempo,
muchos países europeos más pequeños han tenido mejores resultados, incluso los estados
de bienestar más avanzados, los nórdicos. Esto va por supuesto, contra la “teoría de la
OCDE”. De acuerdo con la visión “ortodoxa”, las economías nórdicas parecen pájaros
gordos con pesadas cargas y no deberían poder volar, aunque, de alguna manera, siguen
haciéndolo.
En este trabajo, se consideran estas crisis macroeconómicas y cambios estructurales de
la década de 1990, en parte como una adaptación a los rápidos procesos de integración y
globalización –especialmente la desregulación financiera- y, en parte, como resultado del
212
2 Es fácil encontrar ejemplos de dichas opiniones, leyendo, por ejemplo, “The Economist”, o los informes de país del Fondo MonetarioInternacional, y de la OCDE.
fracaso de las políticas macroeconómicas. Estos cambios formaron parte esencial del
proceso de adaptación de las políticas económicas nórdicas al Mercado Común Europeo, y
a los objetivos de la política monetaria europea. Incluso después de estas dificultades, el
modelo nórdico sigue siendo claramente distintivo y, en muchos aspectos, exitoso. Los
nórdicos han podido mantener su posición entre las economías más ricas del mundo, y
también evitar el subempleo típico de las economías europeas de mayor dimensión,
independientemente del alarmante aumento del desempleo a comienzos de la década de
1990. Las sociedades nórdicas siguen siendo altamente igualitarias, y han mantenido
elevados niveles de ingresos y empleo –a pesar de los altos impuestos y los extensos
sectores públicos.
Si bien el modelo de bienestar nórdico ha sobrevivido a muchas dificultades, existen
desafíos ulteriores para el futuro. El más importante es la posible competencia impositiva
que puede amenazar la base financiera de los sistemas actuales de bienestar, especialmente
en los países con los porcentajes más elevados de impuestos (Dinamarca y Suecia), y un
esperado cambio demográfico, que agregará una carga adicional a las finanzas públicas en
el curso de los próximos veinte años. Sin embargo, todos los países nórdicos tienen
actualmente superávits fiscales sanos, que los posicionan mejor que la mayoría de los
demás países de Europa Occidental para adaptarse a los futuros desafíos.
2. El estado de bienestar nórdico
Se suele considerar a los países nórdicos como representantes de un modelo social
especial (que generalmente se denomina “estado de bienestar”. Si bien dicha
generalización es naturalmente una simplificación, no es injustificada. Existen numerosas
características comunes en los modelos de estado de bienestar de los países nórdicos, y en
sus antecedentes históricos que los diferencian de otros países europeos.
Los estados y economías de bienestar nórdicos también han logrado buenos resultados
en términos de bienestar general y equidad.
2.1 Orígenes
Al buscar los orígenes de los modernos modelos de bienestar nórdicos, no se puede
olvidar el impacto decisivo de la prolongada predominancia política de los partidos
socialdemócratas y sus ideas políticas como uno de los factores más importantes que
explican el nacimiento del modelo extendido del estado de bienestar igualitario en los
países nórdicos3. Dicha influencia comenzó seriamente en la década de 1920 a 1930,
cuando los partidos socialdemócratas, por primera vez, formaron gobiernos en los países
nórdicos. Desde entonces, los socialdemócratas han sido los principales partidos
gobernantes en todos los países nórdicos, la mayor parte del tiempo4. Junto con un fuerte
movimiento sindical, ha significado una posición de poder importante durante muchas
décadas. Esta posición de poder o, incluso, hegemonía política, ha permitido la evolución
La globalización y el desarrollo nacional
213
3 Para una encuesta de la historia de los estados de bienestar nórdicos, ver, para Suecia, Lundberg y Amark (2001), para Dinamarca, Christianseny Petersen (2001), y para Finlandia, Kettunen (2001).4 En Suecia y Noruega, los partidos socialdemócratas han sido lo suficientemente fuertes como para gobernar solos. En Finlandia, Dinamarca eIslandia, han tenido que gobernar en gobiernos de coalición con otros partidos. Ver, por ejemplo, Esping-Andersen (1985) y Hicks (1999).
gradual de los crecientemente complejos sistemas de impuestos y programas sociales que
forman actualmente la parte esencial del modelo de bienestar nórdico. La creación del
estado de bienestar ha sido un proceso gradual de largo plazo. Comenzó antes de la
Segunda Guerra Mundial, y su fase más intensa, fue en las décadas de 1960 y 1970.
Comenzó a partir de la provisión universal de educación primaria y atención básica de la
salud, y continuó luego con jubilaciones nacionales y prestaciones por hijos
2.2 Características
Si bien los países nórdicos distan de ser idénticos, los estados de bienestar nórdicos
tienen algunas importantes características comunes que los caracterizan. Ésta es la razón
por la cual el modelo nórdico generalmente se identifica en las clasificaciones como un
modelo social separado. Por ejemplo, Esping-Andersen (1990) establece una distinción
entre tres tipos diferentes de estado de bienestar. El estado de bienestar liberal o marginal
se basa en la protección social brindada por el mercado privado y la familia. En dicho
modelo, los beneficios sociales están supeditados a un tope en los ingresos y son bajos. En
el segundo modelo, las provisiones sociales se distribuyen sobre la base del mérito y
desempeño laboral. Según Esping-Andersen, el modelo escandinavo es el tercero, basado
en el principio de universalidad. Dicho modelo promueve la redistribución y equidad social.
Existe un cierto pensamiento holístico o universalista que subyace al sistema del estado de
bienestar en el modelo nórdico; se supone que la sociedad (o sector público) se hace cargo
de los ciudadanos desde “la cuna a la tumba” y los protege de los riesgos económicos y
sociales. Esto se lleva a cabo proporcionando una atención razonable, educación y hogares
decentes a casi todos. Al mismo tiempo, el sistema de bienestar redistribuye el ingreso entre
los hogares usando impuestos y transferencias, disminuyendo, de esta manera, la inequidad.
La universalidad del sistema de bienestar es importante en los países nórdicos. Todos tienen
derecho a los mismos servicios y a los mismos sistemas de prestaciones. La elegibilidad no
depende del ingreso y la riqueza sino de la edad o necesidades.
2.3 Sector público y protección social
Una manera simple de medir la dimensión del estado de bienestar es comparar el gasto
público, y especialmente el gasto social y el consumo público, que en gran medida miden la
producción de los servicios públicos. En promedio, la porción de gasto público como
porcentaje del PIB es, en los países nórdicos, claramente más elevada que en otros países
comparables. No hay duda de que los países nórdicos tienen grandes sectores públicos, de
cualquier manera que se los mida.
El gasto público de los países nórdicos va principalmente a financiar la producción de
servicios de bienestar público y transferencias de ingresos a gran escala. El gasto social en los
países nórdicos incluye la provisión pública de guardería y otros servicios sociales5, educación
gratuita (desde la escuela primaria a la universidad), atención de la salud, y medidas de política
activa del mercado laboral. Los ingresos se redistribuyen a través de impuestos y
214
5 Los servicios sociales incluyen principalmente servicios a los niños, ancianos y personas discapacitadas.
transferencias. En todos los países nórdicos existen transferencias y subsidios para casi todos:
jubilaciones públicas a la vejez y discapacidad, prestaciones familiares, prestaciones para la
vivienda, prestaciones a estudiantes, prestaciones al desempleo y por maternidad (o parental).
La idea del sistema es brindar asistencia cuando se la necesita (como joven y como anciano,
por ejemplo), y minimizar de esta manera los riesgos de la pobreza6. Los sistemas nórdicos
redistribuyen el ingreso dentro de ciclos de vida, de los de mediana edad a los jóvenes y
ancianos.
TABLA 1
Descomposición del gasto público total, como porcentaje del PIB en 1999
Gasto primario = gasto bruto menos pagos de interés neto
Gasto en bienestar = total de bienes de valor social y transferencias de ingresos a los hogares
Fuente: Base de datos de Gasto Social de la OCDE y La educación de un vistazo
El nivel de gasto público total es más elevado en los países nórdicos que en cualquier otro, si
bien algunos otros países europeos se acercan a los niveles nórdicos. La diferencia resulta clara
cuando se ajustan los gastos por pagos de intereses sobre la deuda pública. Es de resaltar que no
sólo los gastos en bienestar social sino también todos los demás gastos son más elevados en los
países nórdicos que en el promedio de la Unión Europea, sin mencionar a Estados Unidos (ver
Tabla 1). Los nórdicos claramente gastan más en bienes de valor social públicamente provistos; es
decir, educación, salud y servicios sociales. Esto, por supuesto, resulta del principio de provisión
universal de servicios públicos. El nivel de transferencias de ingresos a los hogares (el ítem más
abultado consiste en jubilaciones) no es diferente en los países nórdicos de otros países europeos.
Tabla 2
Gastos totales en bienestar público divididos en servicios y transferencias, como
porcentaje del PIB en 1999.
Bienes de valor social = educación, salud y servicios sociales
Transferencias de ingresos = jubilaciones y beneficios de seguro social
Fuente: Base de datos de Gasto Social de la OCDE y La educación de un vistazo
La globalización y el desarrollo nacional
215
6 Cf. Kangas y Palme (2000).
El nivel de gasto público y protección social es muy elevado en Dinamarca y Suecia. Finlandia
se acerca al promedio de la UE (ver Tablas 1 y 2). Existen unos pocos países europeos que también
tienen gastos públicos muy elevados, como Francia, Bélgica y Austria. Sin embargo, si se toma en
cuenta el nivel de gasto público y de consumo público, se puede aún argüir que, en promedio,
el grupo de los países nórdicos está gastando más que cualquier otro país en el estado de
bienestar. Especialmente la cantidad de empleados del sector público es elevada, más del 30 por
ciento del empleo total en Suecia y Dinamarca, y aproximadamente 25 por ciento en Finlandia.
Estas cifras son claramente más elevadas que en los otros países de la UE. El trío nórdico gasta
más dinero en familias, discapacidad y desempleo que los otros países de la Unión Europea, en
tanto que los gastos públicos en jubilaciones y salud pública son más bajos en los países nórdicos
(Tabla 3). Los países nórdicos gastan mucho más en prestaciones de desempleo y políticas activas
de los mercados laborales que otros países de la Unión Europea.
Tabla 3
Distribución del gasto en protección social; porcentaje de PIB en 1999
ALP = Programas de políticas activas de mercados laborales
Fuente: Base de datos de Gasto Social de la OCDE y La educación de un vistazo
Estas diferencias reflejan el fuerte énfasis que aplica el modelo nórdico a los derechos
sociales universales que surgen de la ciudadanía. Los elevados gastos en discapacidad y
desempleo ayudan a prevenir la pobreza y la explosión social dentro de estos grupos. De
manera similar, el generoso apoyo a familias y vivienda subsidian la procreación y ayudan a
suavizar el ingreso del ciclo de vida de las familias. Como resultado, la pobreza infantil es
muy baja en los países nórdicos.
Cabe resaltar que los gastos públicos en jubilaciones y salud son más bajos en
Dinamarca y Finlandia que en los otros países de la UE y no mucho más elevados que en
EE.UU. Los bajos costos de la atención de la salud pueden explicarse por el hecho de que
el sector público es el principal prestador y productor de los servicios de salud en los países
nórdicos. Es típico que los sistemas públicos de atención de la salud tiendan a ser menos
costosos que aquellos basados en seguros públicos y la prestación privada.
Aspectos importantes de la naturaleza abarcativa de los sistemas nórdicos son los
sistemas nacionales de jubilaciones, los programas de políticas familiares, así como los
216
beneficios de desempleo y políticas activas de mercados laborales (ALP). En Dinamarca, las
jubilaciones las otorga el estado y se financian con los impuestos sobre los ingresos, en
Suecia y Finlandia existen programas de seguro de pensiones y jubilaciones ocupacionales7
financiados por impuestos compulsivos sobre las nóminas. Para aquellos que no hayan
adquirido suficiente pensión de la empresa, existe una pensión nacional mínima. En 1996,
el segmento de pensionados que recibían sólo la pensión básica era 45 por ciento en
Dinamarca, 13 por ciento en Finlandia, y 18 por ciento en Suecia. El nivel de compensación
promedio después de impuestos de los sistemas de pensiones públicas para un trabajador
industrial promedio con un período de aportes completo era aproximadamente 70 por
ciento en todos los países (NOSOSCO 1998). Las familias con niños en los tres países
nórdicos de la UE cuentan con prestaciones familiares, generosas licencias parentales y
servicios públicos de guardería altamente subsidiados.
Existe una filosofía altamente igualitaria en la ideología y práctica del estado de bienestar
nórdico. La igualdad se alcanza mediante la provisión de amplios y universales servicios
públicos e impuestos elevados y progresivos. Además, también el sistema de negociación
salarial dominado por confederaciones de sindicatos de grandes dimensiones y, mayormente,
socialdemócratas, ha apuntado a la compresión salarial. Una parte central del modelo ha sido,
durante mucho tiempo, la regulación de los mercados de trabajo a través de contratos
colectivos entre las organizaciones que representan a los empleados y empleadores.
El seguro de desempleo relacionado con las ganancias en los países nórdicos está
organizado de manera excepcional. El seguro de desempleo es voluntario y otorgado por los
sindicatos. Debido al alto índice de sindicalización –aproximadamente 70-90 por ciento de los
trabajadores están afiliados a los sindicatos en los países nórdicos- casi todos los trabajadores
están asegurados. Si uno no está asegurado o no tiene derecho al beneficio del seguro de
desempleo (debido a un período de trabajo previo insuficiente), tendrá derecho a un subsidio
de desempleo supeditado a una comprobación de recursos. En la práctica, los ratios después
de impuestos de reemplazo efectivo de los beneficios por desempleo son relativamente altos
en los países nórdicos, especialmente en Dinamarca y Suecia, y sobre todo para familias de
bajos ingresos con niños.
Además de los generosos beneficios, los países nórdicos apoyan al desempleado
brindando también importantes programas de políticas activas de mercados laborales, que
ofrecen capacitación y trabajo subsidiado para aquellos que no logran encontrar empleo en
el mercado abierto de trabajo. Esto explica por qué el gasto en políticas activas de mercado
laboral es tan elevado en los países nórdicos a pesar de sus índices de desempleo
relativamente bajos –excepto en Finlandia, donde el desempleo superó el promedio de la UE
en 1992-2003.
2.4 Bienestar e igualdad
Los estados de bienestar nórdicos tradicionalmente han sobresalido en mejorar el bienestar
La globalización y el desarrollo nacional
217
7 En Suecia, el sistema de jubilaciones es administrado por fondos públicos de pensión, en Finlandia por compañías de seguros de pensiónprivadas pero reguladas por el gobierno. En ambos países, los sistemas de pensión son parcialmente financiados.
de sus ciudadanos y la igualdad entre ellos. Especialmente las poblaciones de Islandia, Noruega y
Suecia son sanas y tienen una elevada expectativa de vida. Las políticas sociales nórdicas son, por
su naturaleza, igualitarias y universales a fin de crear un sistema abarcativo. Apuntan a promover
la igualdad, no sólo respecto de la distribución del ingreso sino, también, entre géneros8. Algunas
de las prestaciones son universales e independientes de los ingresos familiares, como las
pensiones básicas, las prestaciones para niños y estudiantes, en tanto que algunos beneficios
disminuyen con el ingreso, como las prestaciones para vivienda, y otras se relacionan con los
ingresos, como el seguro de desempleo y las pensiones de las empresas. Dinamarca y Suecia son
más generosas en los servicios públicos y transferencias de ingresos, en tanto que Finlandia es más
modesta y menos ambiciosa.
Como resultado de exitosas políticas sociales, las medidas de bienestar e igualdad
generalmente les otorgan altos puntajes a los nórdicos. La medición más conocida es el
Índice de Desarrollo Humano (HDI), que mide una combinación de ingresos reales,
expectativa de vida y nivel promedio de educación. Asigna mayores puntajes a Noruega,
Islandia y Suecia (ver Figura 1). Dinamarca y Finlandia no tienen tan buen desempeño,
debido a una menor expectativa de vida.
Los estados de bienestar nórdicos han producido sociedades igualitarias con
distribuciones de ingresos relativamente iguales y bajos índices de pobreza. Si se mide por el
coeficiente Gini, la inequidad de los ingresos de los factores es, en los países nórdicos, casi
tan elevada como en los otros países comparables. Sin embargo, después de incluir las
transferencias de ingresos recibidas por los hogares y los impuestos pagados por ellos, la
distribución resultante del ingreso familiar disponible se distribuye de forma relativamente
pareja.
Figura 1
Índice de Desarrollo Humano 2003
Fuente: PNUD
218
8 Tanzi y Schuknecht (2000) sostienen que aumentar la dimensión del gasto público por encima del 30 por ciento no reditúa ninguna gananciaeconómica. Dicha visión parece dejar de lado el impacto positivo de la renta del capital social en los estados de bienestar, de los cuales los paísesnórdicos ofrecen una amplia evidencia. También se puede decir que no existe evidencia empírica definitiva de que grandes sectores públicoscomo tales serían lesivos para el crecimiento.
Human Development Index 20031
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A pesar de una creciente inequidad en la década de los 90, los países nórdicos aún
detentan la inequidad de ingresos más baja de la OCDE. El nivel de igualdad de ingresos
nórdico sólo es equiparado por Bélgica y los Países Bajos. Como resultado de extensos
sistemas de apoyo al ingreso y la redistribución, la pobreza por ingresos también es
infrecuente. Especialmente la pobreza infantil en los países nórdicos es más baja que en
otros lugares9. Aun el aumento del desempleo en la década de los 90 no aumentó los
índices de pobreza.
Un nuevo estudio de Eurostat presenta el segmento de población de los países de la UE,
que están “en riesgo de pobreza”; la pobreza se define, aquí, como un nivel de ingreso
inferior al 60 por ciento de la mediana de los ingresos. La Figura 2 ilustra que los países
nórdicos de la Unión Europea (junto con Alemania) tienen los índices de pobreza más bajos.
Figura 2
Índices de pobreza en los países de la UE
Fuente: Eurostat
Los bajos índices generales de pobreza y, especialmente, los muy bajos de pobreza
infantil en los países nórdicos se deben a políticas sociales deliberadas, que ayudan a
mantener los ingresos disponibles de las familias, independientemente de su posición en el
mercado de trabajo. Este resultado igualitario se alcanza en gran medida, gracias a servicios
sociales subsidiados, como guarderías, cubiertos por el sector público. El efecto de estas
políticas es más visible al comparar los índices de pobreza de familias con madres solteras.
En la mayoría de los países, el riesgo de pobreza de dichas familias es muy elevado, mas no
así en los países nórdicos10.
La globalización y el desarrollo nacional
219
9 Jäntti y Danziger (1994 y 2001); ver también Smeeding (2000).10 Kangas y Palme (2000) muestran que las diferencias en la política social explican los bajos índices de pobreza relacionados con las familias enlos países nórdicos. El mismo patrón se refleja en los resultados de Haataja (1999), según los cuales la pobreza en los países nórdicos no estárelacionada con el desempleo. Forssen (1998) ha analizado las políticas familiares nórdicas y sus impactos distributivos.
Poverty rates in EU countries
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2.5 Impuestos
Como resultado del elevado nivel de gasto, también los impuestos deben ser
elevados. No resulta sorprendente que los impuestos en los países nórdicos sean,
en promedio, más elevados que en otros. Los índices brutos de impuestos son, en
Suecia, Dinamarca y Finlandia, más elevados que en cualquier otro país
industrializado. Los elevados índices de impuestos se deben básicamente a
impuestos a las ganancias que pagan los trabajadores, relativamente altos y
progresivos, e impuestos al consumo –y, en Suecia, también a los bienes
personales. Los impuestos a la renta de las sociedades y ganancias de capital, a su
vez, han sido a tasa fija y bajos desde mediados de la década del 90, y también
bajos en los países nórdicos. Esto se puede entender como evidencia de la
competencia impositiva; a fin de atraer capital móvil y empresas, muchos
pequeños países se han visto obligados a recortar los impuestos a las utilidades y
a las ganancias de capital. En los países nórdicos, la introducción de tasas bajas y
fijas de impuestos a la renta de las sociedades y ganancias de capital en la década
de 1990 no provocó una caída en la recaudación fiscal.
El consumo privado está fuertemente gravado en Dinamarca y Finlandia. Los impuestos
a las ganancias son excepcionalmente elevados en Dinamarca, pero eso se debe, en parte,
al muy bajo nivel de aportes de la seguridad social (en Dinamarca, la seguridad social es
financiada con la recaudación impositiva general). Los índices de aportes patronales a la
seguridad social se acercan en Finlandia al promedio de la UE, y son más elevados en
Suecia. Las tasas promedio y tasas marginales de impuestos a las ganancias son más
elevadas en Dinamarca.
Tabla 4
Indicadores de carga fiscal en 1999; porcentaje de PIB
Fuente: Estadísticas de ingresos de la OECD
El nivel y estructura tributarios de los países nórdicos sugiere que resulta posible
mantener índices relativamente elevados de impuestos a las ganancias que pagan los
trabajadores y al consumo privado sin afectar demasiado la economía. Sin embargo, como
economías abiertas pequeñas, los países nórdicos se han visto obligados a responder a la
competencia impositiva internacional en los impuestos a las sociedades y a las ganancias
220
de capital, donde las bases impositivas se pueden trasladar rápidamente a través de las
fronteras. Las menores tasas de impuestos a las sociedades no han reducido aún, en gran
medida, la recaudación impositiva.
3. Crecimiento y empleo: crisis y revival
3.1 Las recesiones nórdicas y sus antecedentes
En los años de oro desde la década de 1950 a 1980, la política económica puso gran
énfasis en el pleno empleo en todos los países nórdicos. El pleno empleo se logró aplicando
las ideas keynesianas de política económica: una gestión activa de la demanda, crecimiento
contínuo del sector público y políticas de ingresos a través de una negociación central de
salarios. El sistema Bretton Woods permitió este modelo de política. Debido a la regulación
de los mercados de créditos locales y los movimientos internacionales de capital, los
gobiernos pudieron controlar las tasas de interés y la actividad de la inversión.
Finalmente, la política de rápido crecimiento y pleno empleo causó presiones
inflacionarias. Esto, por supuesto, no fue infrecuente entre los países occidentales en las
décadas de 1950 y 1960. Sin embargo, los países nórdicos (excepto Dinamarca)
continuaron esta política durante más tiempo que la mayoría de los otros países que
permitieron que aumentara el desempleo después de 1973, y adoptaron políticas anti-
inflacionarias a comienzos de la década de 1980.
Hasta mediados de los años 80, los países nórdicos eran conocidos como un grupo de
países pequeños y ricos con sistemas avanzados de bienestar social y mercados de trabajo
corporatistas. Cuatro de ellos pertenecían a EFTA, una asociación de libre comercio
principalmente de países pequeños europeos no EEC, y parecían ser inmunes al aumento
del desempleo y a los problemas sociales relacionados que se percibían en otros lugares de
Europa Occidental (o países de EEC) al mismo tiempo. Cabe resaltar que tanto en la década
de los 80 como de los 90, los países nórdicos pudieron crecer más rápidamente que la
Unión Europea en su totalidad y mantener su desempleo más bajo que en la UE. En la
década de 1980, los índices de desempleo nórdicos estaban entre los más bajos de la
OCDE, en tanto que el índice de inflación era levemente más elevado11. En la década de
1970 y 1980, los índices de desempleo aumentaron casi continuamente en los países
miembro de la EEC en tanto que el desempleo en los países nórdicos del EFTA fluctuó entre
2 y 6 por ciento sin una tendencia creciente seria. Los países nórdicos parecieron escapar a
los peligros de la recesión y el desempleo masivo que afectaban a la mayoría de los otros
países europeos. La única excepción del grupo nórdico fue Dinamarca, que –a diferencia de
los otros nórdicos- era entonces miembro de la EEC y en la década de los 80 comenzó a
sufrir bajo crecimiento y un permanente desempleo elevado, al igual que otros países de la
EEC (Finlandia y Suecia se incorporaron en 1995 – la membresía de Noruega fue rechazada
una vez más en un plebiscito).
La globalización y el desarrollo nacional
221
11 Es muy probable que las diferencias en la evolución del desempleo entre los países reflejen las correspondientes diferencias de sus políticasmacroeconómicas; ver Blanchard y Summers (1986) y Ball (1999), que enfatizan el rol de los shocks macroeconómicos.
Durante un período de seis años que cubre finales de la década del 80 y comienzos de
los 90, todos los países nórdicos, finalmente enfrentaron una severa crisis económica. En
Finlandia y Suecia, la recesión fue lo bastante grave para ser considerada una crisis o,
incluso, una depresión12. Si se mide por las pérdidas relativas de producción o de empleos,
estas recesiones fueron peores que las experimentadas en otros países de la OCDE al mismo
tiempo (ver Tabla 8). Si bien Noruega, Dinamarca e Islandia pudieron evitar una depresión
absoluta, sufrieron de bajo crecimiento y aumento del desempleo.
Tabla 5
La recesión de comienzos de la década de 1990 en comparación
Fuente: OCDE
Las crisis nórdicas se relacionaron estrechamente con regímenes cambiantes de políticas
económicas en Europa Occidental (desregulación de los mercados financieros y fuerte
compromiso con un tipo de cambio fijo), y la determinación de los hacedores de políticas
de luchar contra la inflación. Resulta difícil explicar, incluso EX POST, de qué forma fueron
posibles recesiones tan profundas y cuál fue su causa última. Sin embargo, resulta tentador
argumentar que el factor básico fue un shock monetario: un agudo aumento de las tasas
de interés en 1989-90 llevaron a la bancarrota a muchas firmas endeudadas, y forzaron a
los hogares a recortar su gasto, lo que causó una espiral deflacionaria y una recesión.
Especialmente las recesiones de Suecia y Finlandia fueron profundas y dramáticas. Eran
países donde la generación de deuda del sector privado fue mayor después de la
desregulación del mercado financiero en la década de 1980, y donde el aumento de las
tasas de interés fue mayor en 1990. Dinamarca tuvo una recesión más leve, más similar a
otros países de la UE y los EE.UU.13
Una explicación importante de las recesiones nórdicas las atribuye a los fracasos de las
políticas macroeconómicas. Las políticas monetarias y de tasa de cambio no se usaron en
esa época para estabilizar la economía (contrariamente a lo que había ocurrido en crisis
anteriores, en las décadas de 1970 y 1980). Las cosas empeoraron por políticas obcecadas
(pero, en esa época, de moda) de tasas fijas de cambio que impedían la necesaria
depreciación de la moneda y forzaban a los bancos centrales a mantener altas tasas de
interés14. La doctrina del tipo de cambio basado en reglas fue adoptada ampliamente por
políticos y bancos centrales. La idea de la política era combatir la inflación creando “un
ancla” para el valor de la moneda interna. Sin embargo, las consecuencias de la política
deflacionaria no fueron adecuadamente comprendidas en ese momento, y las recesiones
222
12 En los casos de Finlandia y Suecia, la recesión de los 90 fue mayor que la Gran Depresión de los años 30, si se mide en función de las pérdidasde producción.13 Para ver bibliografía sobre las crisis nórdicas, ver Jonung et al (1996), Kiander y Vartia (1996), Bordes et al (1993) y Honkapohja y Koskela(1999).14 Bajo tasas de cambio fijas, se necesitan altas tasas de interés para defender el tipo de cambio, si los inversores piensan que está sobrevaluado,lo que sucedió en la mayoría de los países europeos en 1990-92.
resultantes fueron, en gran medida, sorpresas para los tomadores de decisiones y
economistas.
Es probable que tanto las fases de alza como de baja podrían haber sido estabilizadas,
en gran medida, mediante un tipo de cambio flotante. Sin embargo, todos los países
europeos (y los nórdicos no fueron la excepción15) intentaron mantener fijos sus tipos de
cambio (versus la moneda más fuerte, el marco alemán), lo que empeoró las crisis europeas
en 1991-92. En la fase de alza, el tipo de cambio fijo ayudó a aumentar el ingreso de
moneda y la oferta de crédito, en tanto que, en la fase de baja, la especulación contra la
paridad fija causó la salida de moneda y tasas de interés extremadamente altas16. El
período de tasas reales de interés altas causó en Noruega, Suecia y Finlandia un colapso en
los precios de los activos y la demanda interna, una ola de quiebras y crisis bancarias. Como
consecuencia, la economía real sufrió y también aumentó el desempleo. Este proceso
deflacionario terminó sólo cuando los países nórdicos (junto con muchos otros países
europeos, fundamentalmente Gran Bretaña) fueron obligados, en otoño de 1992, a
abandonar el régimen de tipo de cambio fijo17. La depreciación resultante de la moneda
mejoró su competitividad (que ayudó a incrementar las exportaciones) y permitió a los
bancos centrales recortar rápidamente las tasas de interés. Las economías nórdicas y de
otros países europeos comenzaron a recuperarse en 1993.
Especialmente la crisis sueca intensificó la crítica contra el modelo del estado de
bienestar nórdico. La recesión y las subsiguientes pérdidas de producción y empleo
ayudaron a demostrar que la crisis y el crecimiento lento no eran resultados de un
mero fracaso de coordinación macroeconómica sino un mal funcionamiento sistémico
más profundo causado, en última instancia, por las estructuras del estado de
bienestar. Se argumentó que el estado de bienestar es en general negativo para el
crecimiento porque genera malos incentivos. De acuerdo con esta opinión, los
beneficios extremadamente generosos, las rigideces del mercado laboral y los
elevados impuestos finalmente desalientan la inversión, la creación de empleo y la
oferta de mano de obra. Según muchos críticos, el pobre crecimiento récord de la
década de 1990 se usó como prueba que sustenta esta opinión tanto en Suecia como
en Finlandia. Como todos los países nórdicos se recuperaron de la crisis, ya no se
pueden usar como prueba suprema del fracaso del modelo nórdico. Actualmente, se
admite en forma más generalizada que las recesiones se relacionaron con factores
financieros y fracasos de políticas.
3.2 Empleo y desempleo
Los estados de bienestar nórdicos son sociedades igualitarias con elevados
impuestos, mano de obra organizada y grandes sectores públicos. Como tales, han
sido criticados por ser lentos y estructuralmente débiles. Los sistemas de
redistribución de los impuestos y de protección social generalmente son vistos por los
economistas como negativos para los incentivos al trabajo y, por lo tanto, también
La globalización y el desarrollo nacional
223
15 Pudieron haber sido una excepción ya que, en esa época, Dinamarca era el único país nórdico que pertenecía a MTC, el mecanismo de tipo decambio del Sistema Monetario Europeo.16 Ver Svensson (1994).17 Fueron obligados porque creció demasiado la presión del mercado contra las paridades fijas. El abandono de la política monetaria restrictivano fue deliberado, y los gobiernos europeos y los bancos centrales se opusieron al mismo.
negativos para la creación de empleo. Más aún, los elevados índices de sindicalización
y regulación del mercado laboral se consideran frecuentemente obstáculos al empleo
porque tienden a elevar los salarios mínimos, y comprimir la estructura salarial, lo que
es negativo para el empleo18. En todos los países nórdicos, el índice de empleo es,
actualmente, más elevado que en el promedio de la Unión Europea. El índice de
empleo de Islandia, Dinamarca y Noruega incluso supera el de Estados Unidos. Los
índices de desempleo nórdicos son más bajos que el promedio de la Unión Europea
(excepto en Finlandia), y los índices de desempleo de largo plazo son bajos. Pero
incluso los nórdicos no han podido evitar los problemas en el pasado.
Los mercados de trabajo nórdicos enfrentaron serios shocks en las décadas de
1980 y 1990. Estos cambios se reflejaron en índices de desempleo (ver Figura 3). Sin
embargo, a pesar de estos shocks negativos, los índices de desempleo nórdicos
generalmente han sido más bajos que el promedio de la UE. En la década de 1980,
Finlandia y Suecia tuvieron desempleos muy bajos (casi pleno empleo), en tanto que
Dinamarca tuvo alto desempleo en la primera mitad de la década. En la década de
1990 fue el turno de Suecia y Finlandia de pasar por una severa crisis
macroeconómica y un shock de desempleo. En el caso de Finlandia, el shock llegó a
un agudo aumento excepcional del desempleo en 1991-94. El aumento no fue
permanente. El período de recuperación permanente fue acompañado por una caída
relativamente rápida del desempleo en 1995-2001.
Figura 3
Índices de desempleo
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
A mediados de la década de 1990, muchos observadores estaban dispuestos a
arribar a la conclusión de que el creciente desempleo en Suecia y Finlandia era prueba
224
18 Algunos investigadores han presentado evidencia de que los impuestos no son dañinos en las economías que se caracterizan por sistemas biencoordinados de negociación colectiva; ver Summers, Gruber y Vergara (1993), y Kiander et al (2001) donde se aportan pruebas más recientes. Lospaíses nórdicos y Austria se presentan generalmente, como ejemplos de países con sistemas de ese tipo.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1980 1990 2000
Unemployment rates
per
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fla
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e
SwedenDenmarkFinlandEU 15USA
del mal funcionamiento del estado de bienestar nórdico. Sin embargo, el aumento del
desempleo resultó ser sólo un shock temporario. El desempleo nórdico fue mucho
menos persistente que en los grandes países de la UE. La Figura 4 muestra el efecto
devastador de la crisis económica de 1990-93 sobre los índices de empleo finlandeses
y suecos. También muestra que el repentino aumento del desempleo no fue resultado
de un deterioro de largo plazo del empleo sino consecuencia de una destrucción
drástica de los empleos en un período de tres años. Después de la crisis, el empleo en
cada país se recuperó rápidamente, sustentando la opinión de que los mercados
laborales nórdicos eran relativamente flexibles.
Figura 4
Índices de empleo
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
Para fines de la década de 1990, resultaba claro que los estados de bienestar más
extensos del mundo –Dinamarca y Suecia- aún podían mantener altos estándares de
vida, altos niveles de empleo y bajo desempleo. A comienzos del siglo XXI los índices
de participación de la fuerza laboral en las poblaciones nórdicas eran tan altos como
en EE.UU., y mucho más altos que el promedio de la UE; lo mismo se aplica a los
índices de empleo que, en los países nórdicos, tienden a estar claramente por encima
de los promedios de la OCDE y la UE. Debido a la excepcional gravedad de la crisis
económica de la década de 1990 y al resultante alto desempleo, Finlandia fue una
excepción a esta regla en la década de 1990. Sin embargo, aun Finlandia, que fue el
país menos exitoso, tuvo un índice de empleo superior a los promedios de la OCDE y
la UE en el año 2000 (ver Figura 5).
La globalización y el desarrollo nacional
225
per
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85
80
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1980 1985 1990 1995 2000
Employment rates
SwedenDenmarkFinlandEU 15USA
Figura 5
Índices de empleo en los países de la OCDE en 2000
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
Las cifras de empleo y desempleo de Suecia y Dinamarca fueron, en 2000, muy
cercanas a las de EE.UU. (ver Tabla 6). Cuatro de los cinco países nórdicos estuvieron
en 2000 muy cerca del pleno empleo, situación que era notablemente diferente del
promedio más sombrío de la UE, con 8 por ciento de índice de desempleo y un índice
de empleo mucho más bajo.
El “secreto” de los elevados índices de empleo nórdicos es probablemente el
estado de bienestar nórdico en sí mismo. Los altos impuestos del estado de bienestar
pueden ser lesivos para el empleo del sector privado pero el alto nivel de empleo en
el sector público lo compensa sobradamente19. Los estados de bienestar nórdicos son
sistemas que crean incentivos y posibilidades para aumentar la oferta de mano de
obra, y particularmente femenina. Los impuestos basados en los ingresos individuales,
junto con un cúmulo de prestaciones relacionadas con ingresos (sobre todo, las
jubilaciones pero también prestaciones de maternidad y enfermedad) favorecen un
modelo familiar donde ambos padres trabajan. Las guarderías públicas, altamente
subsidiadas para los niños, resultan en una opción fácil, incluso para las madres de
niños pequeños, y para aquellos con bajos ingresos. Más aún, la provisión pública a
gran escala de servicios sociales ofrece muchísimas oportunidades de empleo,
especialmente a las mujeres. Como resultado de ello, los países nórdicos tienen
mercados de trabajo donde los hombres típicamente trabajan en el sector de
empresas y las mujeres en los empleos del sector público.
226
19 Ver Rosen (19969 y Freeman (1995).
UK
Norway
Icela
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Swed
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Employment rates in OECD countries in 2000
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0
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15
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TABLA 6
Participación en el mercado laboral e indicadores de inactividad en 2000
Participación: porción de población en edad laboral que pertenecen a la fuerza de trabajo
Empleo: porción de la población en edad laboral realmente empleada
Inactividad: porción de la población en edad laboral no empleada
Desempleo: índice de desempleo usado comúnmente
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
El sector público es un proveedor muy importante de oportunidades de empleo en los
países nórdicos. Especialmente en Dinamarca y Suecia, donde casi 23 por ciento de la
población en edad laboral (o aproximadamente 30 por ciento de la fuerza laboral) es
empleada por el sector público. En Finlandia, la cifra es más baja, 17 por ciento, que
igualmente es mucho más elevada que el promedio de la UE, de menos de 11 por ciento.
Como resultado de un sector público muy extenso, el empleo en el sector privado en Suecia
y Finlandia es incluso más bajo que en los otros países de la UE (ver Tabla 7). En Dinamarca,
la cantidad de empleos en el sector empresario es casi igual a los otros países miembro de
la Unión Europea
Tabla 7
Empleo en el sector público versus privado como porcentaje de la población en edad laboral en
2000
Fuente: OCDE
Las figuras de la Tabla 7 sugieren que –al menos cuando se los compara con los demás
países de la UE- los grandes sectores públicos de los países nórdicos no congregan mucho
empleo en el sector privado. La cantidad de empleados del sector empresario como
segmento de población es prácticamente la misma en ambos grupos. El impacto de un
gran sector público, es haber creado nuevos empleos en los servicios públicos, y trasladado
una parte del trabajo doméstico no asalariado (mayormente realizado por mujeres) al
mercado.
La globalización y el desarrollo nacional
227
3.3 Crecimiento económico
El buen récord de empleo de los países nórdicos sugiere que los ingresos reales per cápita
en estos países también deberían ser relativamente altos. Y, en realidad, es así.
Especialmente los ingresos nominales (en términos de dólares) de los nórdicos son muy
elevados. La Figura 6 enumera los países por sus niveles de ingreso. Noruega es tercero,
Dinamarca, Islandia y Suecia están en los lugares 6 a 8, y Finlandia está en el lugar número
13. Sin embargo, este ranking asigna posiciones artificialmente positivas a los nórdicos
debido a sus altos niveles de precios relativos. La Figura 7 muestra los niveles de ingreso real
per cápita usando las paridades de poder adquisitivo que toma en cuenta las diferencias en
los niveles de precios entre los países. Esta corrección hace que Finlandia y Suecia caigan en
las posiciones 18 y 19. Suecia, incluso, tiene un ranking menor que Finlandia. Noruega,
Islandia y Dinamarca mantienen aproximadamente sus puestos originales.
Figura 6
PNB per capita en 2001, en dólares
Fuente: Banco Mundial
Para Suecia, un ranking tan bajo ha sido considerado por algunos analistas como
vergonzoso, dado que, en 1970, Suecia aún pertenecía al grupo de los primeros 5 países. El
hecho de que Suecia haya sido sobrepasada por casi quince países en estos 30 años ha dado
lugar a muchas críticas contra el estado de bienestar sueco (“el modelo sueco”). Sin
embargo, al mismo tiempo, otros tres países con sistemas de estado de bienestar nórdicos
(es decir, Dinamarca, Noruega y Finlandia) han podido mantener o mejorar sus posiciones
relativas en el ranking. Por lo tanto, no queda claro a qué conclusión llegar. En Dinamarca y
Suecia, la dimensión de la carga impositiva del sector público y general son casi iguales. Aun
así, Dinamarca parece haber tenido más éxito en términos económicos. Una explicación
puede ser que las estadísticas sobre nivel de ingreso y precios no son muy exactas. Otra
podría ser que la estructura impositiva y el marco regulatorio son mejores en Dinamarca20.
228
20 Lundvall (2002) ha sostenido que una razón del éxito económico en Dinamarca son las numerosas PyMES. Son más flexibles que el sectorempresario sueco, dominado por grandes empresas multinacionales.
GNI per capita in 2001, USD
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Figura 7
PNB real per cápita en 2001, dólares en PPP
Fuente: Banco Mundial
La evolución del PIB de los tres países nórdicos se compara en la Figura 8 con el
promedio de la UE y de EE.UU. En 1980, Dinamarca y Suecia estaban por encima, y
Finlandia levemente por debajo del promedio de la UE en cuanto a PIB per cápita. Después
de eso, la evolución más sorprendente ha sido el rápido crecimiento del PIB
estadounidense.
Figura 8
Evolución de los niveles relativos de PIB en el tiempo
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
A pesar de la turbulencia macroeconómica de las décadas de 1980 y 1990, el crecimiento a
La globalización y el desarrollo nacional
229
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EU15
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largo plazo de los países nórdicos no ha sido malo. A pesar de un crecimiento muy lento en 1985-
95, Dinamarca pudo mantener su posición de avanzada comparada con el promedio de la Unión
Europea. Al menos, se debe arribar a la conclusión de que el estado de bienestar de Dinamarca
no ha sido un obstáculo para un buen desempeño macroeconómico. Posteriormente, Finlandia
y Suecia sufrieron una seria deficiencia del crecimiento en 1990-93, pero contra los peores
temores, la crisis resultó ser temporaria. A pesar de la crisis y de grandes pérdidas temporarias de
producción, en el más largo plazo, Finlandia ha podido alcanzar a otros países y, finalmente,
superar el promedio de la UE y de Suecia. A la luz de dicho desempeño, la economía finlandesa
se puede considerar dinámica.
El desempeño macroeconómico de Suecia fue más mediocre en la década de los 90. En la
década de los 80, la economía sueca tuvo resultados iguales a los de otros países industrializados
en términos de producción; en términos de empleo y desempleo, el mercado laboral sueco se
desempeñó claramente mejor que otros. Sin embargo, incluso después de 10 años, la economía
sueca se no ha podido recuperar plenamente en términos de producción perdida desde la crisis
de comienzos de la década de 1990. Esto da lugar a una pregunta: “¿Qué ocurre en Suecia?” o
“¿Hay algo que esté mal en Suecia?”. Podemos arribar a la conclusión de que es demasiado
temprano para emitir un juicio definitivo sobre el desempeño económico sueco. En términos
absolutos, el PIB per cápita en todos los países nórdicos está por encima del promedio de la UE.
Y lo que se desprende es que sus avanzados estados de bienestar no pueden tener un
desempeño económico muy negativo.
La Figura 9 ilustra el crecimiento relativo de los tres países nórdicos. Una vez más, la economía
de EE.UU. evidencia el crecimiento más sólido y estable a lo largo de ambas décadas. La Unión
Europea está claramente retrasada, lo que significa que la diferencia relativa de producción entre
EE.UU. y la UE se ha ampliado.
Figura 9
Crecimiento relativo del PIB en 1980-2000
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
230
R elative GDP grow th in 1980 -200 0
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00
Sweden
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Finland
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USA
Es interesante observar que Finlandia y Dinamarca han podido crecer con mayor rapidez
que los otros países de la UE en promedio. Sólo Suecia ha quedado levemente retrasada
respecto de la UE.
Las comparaciones basadas en las cifras del PIB son confusas porque no toman en
cuenta las diferencias del crecimiento poblacional y de las horas de trabajo anual. El
crecimiento más sólido de EE.UU. se puede explicar, en parte, por un crecimiento más
rápido de la población en edad laboral en EE.UU. y mayor cantidad de horas de trabajo
promedio (debido a las vacaciones más cortas en EE.UU.). Por lo tanto, la productividad es
una medida mejor de la eficiencia y el potencial económico. La Figura 10 presenta la
trayectoria en el tiempo de la productividad laboral. Aquí se puede observar una clara
convergencia entre los países. Todos los países europeos han podido alcanzar el nivel de
productividad de EE.UU.
Las diferencias de productividad entre los países son pequeñas. En el caso de Finlandia,
ha habido un proceso de alcance (CATCH UP) producido en comparación con todos los
demás. Suecia ha quedado retrasada, y ha ido perdiendo su posición relativa. Esto ocurrió
principalmente en la década de 1980, pero no en la de 1990. La productividad danesa
mejoró también en la década de 1990.
Figura 10
Evolución de los niveles relativos de productividad laboral en el tiempo
Fuente: OCDE
Ha habido un claro alcance de la productividad en Finlandia y Suecia en la década de
1990. La crisis económica disparó un proceso de cambio estructural y racionalización, que
resultó en un rápido crecimiento de las industrias de alta tecnología y productividad.
Especialmente el incremento de la tecnología de comunicación inalámbrica (las firmas
líderes en ese campo fueron la finlandesa Nokia y la sueca Ericsson) expresó dicho
La globalización y el desarrollo nacional
231
Evolution of relative GDP levels over timeEvolution of relative GDP levels over timeEvolution of relative GDP levels over timeEvolution of relative GDP levels over time
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cambio21. El rápido crecimiento y, especialmente, la fuerte evolución de las nuevas
tecnologías ha mejorado la imagen de los países nórdicos como economías dinámicas,
innovadoras y modernas. Incluso se ha argumentado que el estado de bienestar nórdico
puede, en realidad, ser positivo para un crecimiento intensivo en conocimiento porque
apoya la investigación y educación, y permite la toma de riesgos a nivel individual22.
4. Estado de bienestar y consolidación fiscal en la década de 1990
Las recesiones nórdicas generaron mucha exigencia sobre las finanzas públicas23.
Inicialmente, los sectores públicos nórdicos tenían un superávit saludable; en 1990,
Finlandia y Suecia tuvieron superávits fiscales nunca antes percibidos, y el sector público
danés estaba cerca del equilibrio. Sin embargo, las recesiones, el desempleo y las altas tasas
de interés cambiaron rápidamente la situación y el equilibrio fiscal se deterioró
significativamente; en promedio, el cambio fue más del 10 por ciento del PIB en Suecia y
Finlandia. Si bien el cambio fue grande y repentino, fue proporcional a las pérdidas de
empleo. Por lo tanto, no hay razón para argumentar que los grandes déficits fueron
deliberadamente causados por una política fiscal de expansión.
Los grandes déficits resultantes causaron mucha preocupación sobre la sustentabilidad
económica del estado de bienestar. Quedaba claro que la financiación del gasto público no
podía recaer durante largo tiempo sobre déficits fiscales de gran dimensión. Los gobiernos
nórdicos reaccionaron gradualmente a los grandes desequilibrios restringiendo el
crecimiento del gasto público, y recortando los niveles de algunas prestaciones.
Tabla 9
Equilibrio fiscal general del gobierno
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
Como respuesta a los déficits fiscales, el crecimiento de la demanda pública se
limitó en Finlandia y Suecia en la década de 1990, y el aporte al crecimiento de la
demanda pública fue casi inexistente en la recuperación subsiguiente. Se trata de una
diferencia marcada de las otras recuperaciones del siglo XX, donde el incremento del
gasto público aseguró el crecimiento económico. Aquí, Suecia y Finlandia difirieron
232
21 Para una revisión del crecimiento del sector de tecnología inalámbrica de Finlandia y de la empresa Nokia, ver Rouvinen y Ylä-anttila (2003), yPaija y Rouvinen (2003).22 Ver Castells y Himanen (2002).23 Ha habido, también, estudios que sugieren que los así llamados “efectos no keynesianos” de la política fiscal puedan haber contribuido a lasrecesiones de Suecia y Finlandia, o que las crisis fueron causadas, en parte, por déficits excesivos (ver Corsetti y Roubini [1996], y Giavazzi yPagano [1995]). Sin embargo, analizando el timing de las pérdidas de producción y los crecientes déficits, resulta muy difícil aceptar dichaconclusión – a menos que uno crea que los consumidores pudieron predecir la recesión con mucha antelación.
también de los otros países nórdicos y de la UE, donde el crecimiento de la demanda
pública continuó también en la década de 1990. Parece ser que especialmente en
Finlandia y Suecia el estado de bienestar sufrió una contracción significativa en la
década de 1990, si bien no hubo reducciones directas en los gastos sociales24. Sin
embargo, incluso después de estos ajustes, el modelo del estado de bienestar nórdico
existe aún como el modelo de bienestar más generoso y amplio en muchos respectos
al compararlo con otros países europeos, especialmente Dinamarca y Suecia (ver
Kautto et al, 2001).
Figura 11
Saldos financieros generales del gobierno
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
Durante la crisis, se pensó que los grandes déficits presupuestarios resultarían incurables
sin abolir el estado de bienestar. El REVIVAL económico de 1995-2000 cambió ese panorama
más rápido de lo que se hubiera esperado. Las finanzas públicas nuevamente tuvieron
superávit. Los gastos públicos disminuyeron como porcentaje del PIB más de 10 puntos
porcentuales, y los ratios de deuda incluso más (ver Tabla 10).
Tabla 10
Indicadores de finanzas públicas, porcentajes de PIB
Fuente: Perspectiva Económica de la OCDE
La globalización y el desarrollo nacional
233
24 De hecho, en la década de los 90 hubo modernización y cambios organizacionales, y la cantidad de empleados del sector público se redujo enambos países (ver Palme et al, 2003). Hacia fines de la década del 90, el estado de bienestar pareció recuperarse de estas medidas.
General government financial balancesGeneral government financial balancesGeneral government financial balancesGeneral government financial balances
-15
-10
-5
0
5
10
1980 1985 1990 1995 2000
per
cento
fG
DP
per
cento
fG
DP
per
cento
fG
DP
per
cento
fG
DP
Sweden
Finland
Denmark
EU15
USA
¿Cómo fue posible reducir la porción de PIB de los gastos públicos de Finlandia y Suecia
en 7 años en 15 puntos porcentuales sin destruir el estado de bienestar? La respuesta
primaria es una rápida recuperación económica (que ayudó a incrementar las bases
impositivas) junto con gastos menores en prestaciones por desempleo y pagos de interés.
En 1993, los gastos públicos no cíclicos (es decir, los gastos primarios sin gastos
relacionados con desempleo) fueron 45 por ciento del PIB en Finlandia, y 52 por ciento en
Suecia. En 2000, las cifras correspondientes fueron 38 y 47 por ciento. Sin embargo, al
mismo tiempo, el PIB finlandés creció más del 30 por ciento, y el sueco 20 por ciento. Como
resultado, los porcentajes menores de mayor producción se usaron para financiar el gasto
público no cíclico. En términos reales, estos gastos crecieron aproximadamente 10 por
ciento en 1993-2000, a pesar de las medidas de austeridad y la consolidación fiscal. Por lo
tanto, el período de consolidación fiscal en la década de 1990 no significó reducir el gasto
público sino sólo que el crecimiento del gasto público discrecional fue más lento que antes.
Un factor importante de la rápida recuperación de las economías nórdicas es que sus
mercados laborales parecen haber funcionado razonablemente bien, después de todo,
incluso durante y después de las crisis económicas de comienzos de la década de 1990, y
a pesar de la negociación colectiva y de las generosas prestaciones por desempleo. La
buena solvencia de las economías nórdicas a comienzos del siglo XXI permite usarlas como
contraejemplos de la opinión generalizada del periodismo económico y de los informes de
la OCDE y el Fondo Monetario Internacional.
5. Desafíos futuros al modelo nórdico
Los estados de bienestar han recibido numerosas críticas durante las últimas décadas,
por muchas razones. Existe una amplia bibliografía que se ha concentrado en la falta de
incentivos económicos adecuados en los estados de bienestar25. Esta crítica está
estrechamente relacionada con el funcionamiento del mercado laboral, pero también con
la conducta del ahorro y de la inversión. Se teme que los altos impuestos y las altas
prestaciones gradualmente destruyan la motivación de las personas a trabajar duramente y
a correr riesgos, y que debiliten la base económica del estado de bienestar.
La integración y la globalización también se pueden considerar amenazas al estado
de bienestar por la misma razón. Los actuales modelos de Europa Occidental y,
especialmente, los del estado de bienestar nórdico se basan, en gran medida, en la
financiación del gasto público mediante elevadas tasas de impuestos. Pueden no ser
sustentables en el largo plazo si la movilidad del capital, el trabajo y los servicios
comienzan a erosionar las bases impositivas. Otra preocupación para los países
nórdicos es que, en el largo plazo, la lógica de la integración económica puede
forzarlos a recortar impuestos aproximándolos a los niveles promedio del resto de la
UE. También se teme que después de la ampliación de la UE, las prestaciones de los
estados de bienestar puedan atraer una ola de inmigrantes de países más pobres.
Estas preocupaciones plantean la pregunta de qué tipo de efectos de largo plazo
234
25 Ver, por ejemplo, Lindbeck (1997). También es un lugar común que las organizaciones internacionales como la OCDE y el FMI presentenrepetidamente recomendaciones sobre políticas que exigen cambios estructurales y reformas adicionales (menores prestaciones e impuestos,privatización y desregulación). Dichos reclamos son, esencialmente, una crítica a los estados de bienestar nórdicos y otros.
tendrá la profundización económica y también la integración política sobre el modelo
de bienestar nórdico26.
Existen además otras amenazas potenciales al modelo de bienestar nórdico. La
integración europea disminuye la autonomía de las políticas económicas nacionales a través
de la unión monetaria y la coordinación de políticas fiscales, si bien, al mismo tiempo, crea
más estabilidad. En el largo plazo, el esperado cambio demográfico reducirá la oferta de
mano de obra y aumentará la carga de la financiación de jubilaciones y los costos crecientes
de la atención de la salud27. Estos cambios afectan a todos los países europeos, pero los
nórdicos pueden tener menos espacio para ajustar porque ya tienen muy altos niveles de
gasto público.
Si bien los mercados laborales nórdicos son capaces de producir altos índices de empleo
y bajos índices de desempleo, vale la pena preguntarse qué ocurrirá a estas instituciones
del mercado laboral reguladas y sindicalizadas cuando continúe la integración. Hay dos
razones para sostener que las instituciones actuales pueden sobrevivir. Primero, la mayoría
de los demás países de la UE tienen estructuras institucionales similares del mercado
laboral. Ésta es la razón por la cual no habrá mucha presión de la Unión Europea por
reformar o liberalizar el mercado laboral. La segunda razón es que en el futuro, los costos
de protección del empleo y las prestaciones sociales probablemente las soporten los
trabajadores y no los empleadores. Si los empleados prefieren mantener el nivel actual de
protección social en un entorno competitivo con capital móvil, es posible hacerlo siempre
que el costo bruto de la mano de obra pueda permanecer a un nivel competitivo para el
empleador.
Una amenaza potencialmente grave al futuro del modelo de bienestar nórdico la
plantea la competencia impositiva internacional. Como se sostuvo anteriormente, es
probable que los costos de la protección social sean soportados principalmente por los
trabajadores en forma de altos impuestos a los ingresos de los trabajadores. Hasta ahora,
esto ha sido posible sin poner en riesgo la base impositiva, ya que la mano de obra es
bastante inmóvil. Sin embargo, no es imposible que, en el futuro, una creciente movilidad
inducida por la liberalización económica general –llamémosla “globalización”- pueda tener
un impacto más profundo sobre los sistemas tradicionales del estado de bienestar,
intensificando la competencia por mano de obra calificada y la movilidad del factor. Ya
existen evidencias de que la integración económica ha forzado a la mayoría de los países a
reducir sus impuestos sobre las rentas de las sociedades y las ganancias de capital. Los
países nórdicos no son excepciones a esta regla; también han reducido sus índices de
impuestos corporativos, pero los impuestos a los ingresos de los trabajadores y al consumo
privado han permanecido en un nivel elevado e, incluso, crecido, en la década de 199028.
La globalización y el desarrollo nacional
235
26 Existe una amplia bibliografía que considera el capitalismo desregulado y globalizado, por una parte, y la integración europea, por la otra,como las principales amenazas a los modelos tradicionales de bienestar, especialmente los nórdicos. Ver, por ejemplo, Leibfried & Pierson (2000),y Stephens et al (1999).27 Los impactos económicos y fiscales del cambio demográfico esperado han sido analizados recientemente por Kiander y Östring (2003),quienes comparan a todos los países nórdicos. Parjanne y Siren (2003), y Batljan (2003) brindan, respectivamente, análisis más específicos sobrelos casos finlandés y sueco.28 Un informe reciente sobre la competencia impositiva solicitado por el Consejo de Ministros Nórdico toma una visión relativamente relajadasobre las potenciales amenazas futuras; ver Lassen y Sörensen (2003).
En los países nórdicos, la carga impositiva recae principalmente sobre los trabajadores y
consumidores. Los índices de impuestos generales, los índices promedio de impuestos a las
ganancias, y los índices efectivos de impuestos al consumo son mucho más elevados en los
países nórdicos que en los otros países de la UE, si bien la discrepancia impositiva es casi
igual. Los impuestos a las ganancias en los países nórdicos son altamente progresivos, y los
índices de impuestos marginales son muy altos. Esto se aplica especialmente a Suecia,
Dinamarca y Finlandia29. Actualmente, la incidencia impositiva está en una base
relativamente estable y no elusiva de impuestos. Como resultado del alto consumo y de los
impuestos a las ganancias de los trabajadores, el consumo privado per capita no es tan
elevado en los países nórdicos como uno podría sugerir sobre la base del alto PIB per capita.
Mientras continúa la integración europea, se tornará más fácil comprar bienes, y
trasladarse a trabajar a otros países con el mercado único. Esto incrementará la presión por
armonizar los impuestos al consumo y, también, las ganancias después de impuestos. Si
bien existe evidencia, de Estados Unidos por ejemplo, de que se pueden sostener ciertos
diferenciales entre jurisdicciones vecinas30, es probable que dicha competencia de
impuestos regionales tipo Tiebout ejerza presión para que los países nórdicos reduzcan su
actual tasa elevada de impuesto a las ganancias y al consumo. Especialmente esto se aplica
a Dinamarca y Suecia, pero también a Finlandia. En Noruega, la presión puede sentirse por
la dificultad de mantener niveles de precios más elevados del consumo privado que en
ningún otro lado (debido al proteccionismo agrícola y los elevados impuestos al consumo).
En Finlandia y Noruega, hay cierto espacio para compensar estos cambios con impuestos
más elevados a los bienes personales. En Suecia y Dinamarca, todos los impuestos ya son
tan altos que la competencia impositiva casi con certeza reducirá los ingresos por impuestos
agregados; la única pregunta es “¿cuánto?”. Eso, por supuesto, probablemente cause
dificultades a la financiación de los modelos de bienestar actuales que se basan
notablemente en el gasto público.
Sin embargo, se puede encontrar cierto alivio en los superávits fiscales actuales de los
gobiernos nórdicos, que son más elevados que aquéllos de otros países europeos. Suecia y
Dinamarca, por ejemplo, podrían disminuir los impuestos en dos o tres por ciento del PIB
sin riesgo de déficit fiscal. Finlandia y Noruega tienen, incluso, más espacio en esa dirección.
Dichos cambios pueden ser suficientes para acercar las tasas impositivas nórdicas a los
índices impositivos de otros países de la UE/EEA para que puedan ser sustentables.
6. Comentarios finales
Después de la profunda recesión de comienzos de la década de 1990, todos los países
nórdicos han experimentado una fuerte recuperación. En promedio, los índices de
crecimiento nórdicos posteriores a la recesión para la producción, el empleo y la
productividad son casi los mismos que en los EE.UU. en el mismo período, y mucho mejores
que el promedio de la UE. Dentro del grupo nórdico, el crecimiento de la producción ha
sido más rápido en Finlandia e Islandia, y el crecimiento del empleo ha sido
236
29 Se ha demostrado que en modelos donde los sindicatos participan en la fijación de salarios, la imposición progresiva puede ser buena para elempleo; ver Koskela y Vilmunen (1996), y Holmlund y Kolm (1995). También existe evidencia empírica de que incluso índices relativamenteelevados de impuestos no tienen efectos significativos sobre la oferta de mano de obra (para una 30 Ver, por ejemplo, Krueger (2001).
aproximadamente 2 por ciento por año en Finlandia, Islandia y Noruega. El crecimiento más
elevado de la producción se ha logrado en Finlandia y Dinamarca.
El buen récord económico de la última mitad de la década de 1990 puede indicar que
las economías nórdicas aún funcionan bien, independientemente de las crisis anteriores. El
modelo de bienestar nórdico sobrevivió a la prueba de la década de 1990. El modelo
enfrentó una crisis real cuando se elevaron a niveles récord los déficits públicos y el
desempleo (especialmente en Suecia y Finlandia, pero en menor medida también en
Dinamarca, Noruega e Islandia) a mediados de la década de 1990 debido a recesiones. Sin
embargo, en lugar de quedar atrapados en el desempleo, los países nórdicos se
recuperaron rápidamente en la segunda mitad de los 1990. En el curso de cinco años todos
los países nórdicos lograron reducir significativamente el desempleo manifiesto y
transformar las finanzas públicas de déficits en superávits, y mantener sus estados de
bienestar. El ajuste se realizó aumentando los impuestos y restringiendo el crecimiento de
los gastos públicos, mas no cambiando la estructura básica de los modelos nacionales de
bienestar. Así, los países nórdicos aun se pueden considerar avanzados estados de bienestar
con elevado empleo público, altos impuestos, baja pobreza, y estructuras de mercado de
trabajo corporatistas.
Especialmente la crisis sueca intensificó las críticas contra el modelo del estado de
bienestar nórdico. La recesión y las subsiguientes pérdidas de producción y empleo
contribuyeron a probar que la crisis y el lento crecimiento no eran resultado de una mera
coordinación macroeconómica sino de un fracaso sistémico más profundo, causado en
última instancia por las estructuras del mercado de bienestar. Muchos críticos sostuvieron
que el estado de bienestar generalmente es negativo para el crecimiento porque crea malos
incentivos. Según esa visión, las prestaciones exageradamente generosas, las rigideces del
mercado laboral y los altos impuestos finalmente desalientan la inversión, la creación de
empleo y la oferta de mano de obra. Muchos críticos recurrieron al pobre crecimiento de
la década de 1990 como prueba para sustentar esta mirada crítica a Suecia y Finlandia.
Sin embargo, como todos los países nórdicos se recuperaron de sus crisis
macroeconómicas, su supuesto mal desempeño económico, o problemas con las finanzas
públicas, éstos elementos ya no se pueden usar como prueba del fracaso del modelo
nórdico. Se admite crecientemente que las recesiones se relacionaron con factores
financieros y fallas políticas más que con debilidades institucionales del estado de bienestar.
Se podría incluso argüir que en los países nórdicos los mercados laborales han
funcionado bien (y mejor que en los países más grandes de la UE) en la década de 1990 a
pesar de la alta sindicalización, negociación colectiva, y generosas prestaciones por
desempleo. Más aún, a pesar de avanzados sistemas de bienestar social y altos impuestos,
el índice de empleo en los países nórdicos es más alto que el promedio de la UE, y los
índices de empleo de Islandia, Dinamarca y Noruega superan incluso el de EE.UU. Además,
los índices de desempleo nórdicos son menores al promedio de la UE (salvo en el caso
La globalización y el desarrollo nacional
237
desafortunado de Finlandia) y los índices de desempleo de largo plazo son bajos. A la luz
de estos hechos, el desempeño de los países nórdicos se podría usar como contra-ejemplo
de la visión de Mainstream que ansía relacionar los estados de bienestar con el
estancamiento económico.
En el futuro, los extensos sistemas nórdicos de bienestar, si bien parecen estar
funcionando bien actualmente, tienen probabilidades de enfrentar desafíos ulteriores
causados por la integración, globalización, y cambio demográfico. La integración adicional
de las economías europeas puede incrementar la presión por la competencia impositiva,
que puede amenazar la base financiera del estado de bienestar. Los países nórdicos ya han
respondido a la competencia impositiva bajando los impuestos a la renta de las sociedades
y sobre las ganancias de capital. Estos cambios se compensaron aumentando otros
impuestos, como resultado de lo cual las ganancias de los trabajadores y el consumo
privado están fuertemente gravados. No queda claro cuán sustentable resultará en el futuro
este régimen de altos impuestos si aumenta la movilidad de bienes y empleados. Si aparece
una mayor presión en el futuro por disminuir los impuestos, la financiación de los gastos
crecientes de jubilaciones públicas y atención de la salud de poblaciones de edad más
avanzada resultará más difícil – posiblemente más para los países nórdicos que para los
demás países de Europa, porque el nivel inicial de impuestos es tan alto y porque no queda
mucho espacio para aumentar la oferta de mano de obra. Las posiciones fiscales
excepcionalmente buenas de los gobiernos nórdicos pueden brindar un cierto respiro.
238
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