La facilitación del comercio en las negociaciones ... · Mundial del Comercio (OMC) de 1996 en...

3BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2931

DEL 1 AL 15 DE FEBRERO DE 2008

E N P O R T A D A

1. Introducción

Los procedimientos aduaneros inefi-cientes suponen una barrera para el co-mercio. En concreto, los exportadores eimportadores deben hacer frente a menu-do, en las aduanas, a exigencias innece-sarias y excesivas de datos y documenta-ción, a retrasos, a la falta de transparenciaen los procedimientos y a la corrupción delos agentes, a la falta de rapidez en las re-paraciones jurídicas derivadas de actos in-justos o a la falta de coordinación entre lasaduanas y otros organismos nacionalesde inspección.

Todos estos obstáculos se traducen encostes de transacción, que pueden as-

cender al 30 por 100 del valor de la tran-sacción, dependiendo de la eficiencia dela administración aduanera considerada.Así, estos costes de transacción se deri-van de ineficiencias preexistentes y nobenefician ni al sector público ni al sectorprivado de los países. Por lo tanto, siem-pre resultan en una pérdida para el bie-nestar de los operadores comerciales yde los consumidores.

El efecto pernicioso de los procedi-mientos aduaneros ineficientes es másvisible en la actualidad debido a que lassucesivas rondas de negociación para laliberalización del comercio internacionalhan permitido que los aranceles, e inclu-so ciertas barreras no arancelarias (porejemplo, las cuotas a la importación), sereduzcan. Además, ciertos cambios en elmodo de producción (procesos just in ti-

La facilitación del comercio en lasnegociaciones multilaterales

Subdirección General de Política Comercial de la Unión Europea*

Los procedimientos aduaneros ineficientes aumentan significativamen-te los costes de las transacciones internacionales, por lo que suponen unabarrera para el comercio. En el marco de la actual ronda de Doha, se dis-cuten medidas para la facilitación del comercio dirigidas a reducir estoscostes. En este artículo, se analiza la magnitud de los costes de transac-ción, los efectos de reducirlos y los costes asociados a las medidas de fa-cilitación. Este análisis permite entender mejor las negociaciones actualesy su capacidad de reportar beneficios para todos los países, incluidaEspaña.

Palabras clave: coste de transacción, comercio internacional, política comer-cial, restricciones a los intercambios.

Clasifciación JEL: F13.

* Este trabajo ha sido elaborado por Carmen JordánAsensi.

SUBDIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA COMERCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

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me, reducción de los stocks, etcétera)han tendido a aumentar la frecuencia enel movimiento de bienes y, por lo tanto,del contacto con las aduanas. Las adua-nas, por otra parte, deben desempeñarnuevas funciones relacionadas con loscontroles de seguridad sanitarios y fito-sanitarios, medioambientales o para de-terminar el origen de los productos, por loque es más preciso que procedan con di-ligencia.

En este contexto, urge cada vez másmejorar los procedimientos aduaneros, deforma que se reduzcan los costes de tran-sacción comerciales y se consigan corrien-tes comerciales más eficientes y fluidas.Precisamente, la facilitación del comercioes el concepto que engloba las medidas,de muy diversa índole, que tratan de sim-plificar y armonizar los procedimientos co-merciales internacionales. Desde la Con-ferencia Ministerial de la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) de 1996 enSingapur, se ha tratado de incluir la facilita-ción del comercio en las negociacionesmultilaterales de comercio. Así, cuando en2001, los ministros de los Países miem-bros de la OMC lanzaron en Doha (Qatar)una nueva ronda previeron en su programade trabajo iniciar las negociaciones sobrefacilitación del comercio a lo largo de ella.

En el paquete de julio de 2004, elConsejo General de la OMC decidió final-mente, por consenso explícito, comenzarlas negociaciones sobre la base de lasmodalidades enunciadas en el Anexo Ddel paquete. En este Anexo se concreta-ron los temas a debatir y se reconoció lanecesidad de trato especial y diferenciadopara los países en desarrollo (clave en es-ta «ronda del desarrollo»), previendo asis-tencia técnica y creación de capacidadpara la evaluación de las necesidades delos países pobres en el área de la facilita-ción del comercio y para la aplicación delos futuros compromisos.

El objetivo del presente artículo es cla-rificar el concepto de «facilitación del co-mercio» y recordar la importancia de estecapítulo de las negociaciones comercia-les internacionales, eclipsado muchas ve-ces por otros temas como la agricultura oel acceso a los mercados de los produc-tos no agrícolas. Para ello, analizaremosen primer lugar la magnitud y los efectosde los costes de transacción, cuya reduc-ción persigue la facilitación, concretandodespués los beneficios y los costes de im-plementar medidas de esta índole. A con-tinuación, nos centraremos en el conteni-do de las negociaciones, lo que nospermitirá repasar las diferentes medidasque sirven para facilitar el comercio. En elsexto apartado, mencionaremos cuál esla perspectiva de la Unión Europea (UE)sobre el asunto y terminaremos haciendoun ejercicio de reflexión sobre el caso es-pañol, viendo las implicaciones de unamayor facilitación del comercio para nues-tro país.

En cuanto a nuestra fuente de informa-ción, nos apoyaremos en los informes delgrupo de trabajo del Comité de Comerciode la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE), quecompilan resultados de numerosos traba-jos y que tratan de nutrir los debates en laOMC.

2. El objetivo de la facilitación delcomercio: la reducción de loscostes de transacción

Las medidas encaminadas a facilitar elcomercio tratan de reducir los costes detransacción comerciales. Cabe señalarque dichos costes de transacción no sóloson directos, derivados de cumplir con loscomplejos procedimientos aduaneros y dereunir toda la información y la documenta-ción requerida, sino también indirectos,

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LA FACILITACIÓN DEL COMERCIO EN LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES



pues los procedimientos ineficientes impli-can retrasos en frontera que pueden con-llevar la pérdida de oportunidades de ne-gocio, además de costes de depreciación(por ejemplo, si los productos comerciadosson perecederos) y costes de inventario.

En cuanto a su magnitud, los estudiosestiman los costes directos entre un 1 yun 15 por 100 del valor de la transacción(OCDE, 2003a, 2005a). Los costes indi-rectos, en cambio, no suelen expresarseen términos monetarios sino en tiempo deespera en frontera. No obstante, un estu-dio de la OCDE (2003a) trató de cuantifi-car los costes indirectos a partir del pro-medio de tiempo que se necesita paraliberar en aduanas una carga (varía entremenos de un día y 24 días) y de una esti-mación de la disposición al pago de losoperadores por cambiar el barco por elavión como medio de transporte. Su con-clusión fue que los costes de transacciónindirectos suponen, al igual que los direc-tos, entre el 1 y el 15 por 100 del valor delos bienes comerciados.

Podríamos preguntarnos si los costesde transacción para cumplir con los proce-dimientos de importación son similares aaquellos requeridos para exportar. Aunquelas importaciones requieren algunos proce-dimientos extra, como los relacionados conlas reglas de origen o los requisitos de sa-lud y seguridad, en ocasiones la inspec-ción previa al embarque conlleva que lasexportaciones estén sujetas también a losrequisitos propios de la importación. Así,los estudios empíricos disponibles (OCDE,2003a) señalan en general que los costesde transacción asociados a la importaciónson similares a los de exportación.

Las variaciones tan grandes respecto alo que pueden suponer los costes de tran-sacción (si sumásemos los directos e indi-rectos, entre el 2 y el 30 por 100 del valorde la transacción) se pueden explicar apartir de tres factores. En primer lugar,

existen diferencias en la calidad de losprocedimientos aduaneros establecidospor los diversos países. Conviene señalarque tales diferencias tienden a estar rela-cionadas con los niveles nacionales derenta (OCDE, 2003a), de forma que, enlos países de renta más alta y con másdisponibilidad de recursos, los procedi-mientos en aduanas suelen llevarse a ca-bo de manera más eficiente. No obstante,los datos sugieren que no es necesarioque los países de renta baja aumentensignificativamente su nivel de renta paraque éstos adopten prácticas en fronterade calidad y se beneficien de ellas.

En segundo lugar, los costes de tran-sacción comerciales también dependendel tipo de bienes que se exportan o im-portan. En concreto, para los bienes pere-cederos las demoras en frontera puedenresultar muy costosas. Además, los bie-nes como los agrícolas, pesqueros o fo-restales están sujetos a más inspeccionesfísicas y documentales para comprobarque cumplen con los requisitos sanitariosy fitosanitarios.

Por último, los costes de transaccióntambién pueden variar en función del ta-maño de la empresa que comercia. Laspequeñas y medianas empresas (Pymes)afrontan a menudo mayores costes debidoa sus menores reservas de capital, a quesuelen carecer de personal especializadoy a que puede que no participen en proce-dimientos simplificados, al estar clasifica-das como operadores de alto riesgo por norealizar a menudo operaciones internacio-nales. Existen análisis (OCDE 2003a) queconcluyen que, más que el tamaño per sede las empresas, la variable relevante pa-ra determinar la magnitud de los costes detransacción es el tamaño de las activida-des comerciales internacionales de lasempresas.

Una vez vista la dimensión del conjun-to de los costes de transacción, debemos

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referirnos a su efecto sobre la economía.En los análisis de impacto económico, sesuelen utilizar equivalentes arancelariosde los costes de transacción comerciales.Así, al igual que sucede cuando se intro-duce un arancel ad valorem a la importa-ción, los costes de transacción conllevanun efecto precio, ya que incrementan elprecio de los productos comerciados (loque generalmente reduce el volumen decomercio), y un efecto eficiencia, derivadode la distorsión en la asignación de recur-sos. Por ejemplo, una multinacional po-dría dejar de realizar una inversión pro-ductiva en un país con el fin de exportarparte de la producción, debido a que losprocedimientos en las aduanas de dichopaís son muy costosos. La única diferen-cia en el análisis con respecto al arancelconsistiría en que los costes de transac-ción no conllevan ingresos para la Admi-nistración del país cuyas aduanas sonineficientes. Por ello, siempre resultan enuna pérdida para el bienestar de los paí-ses.

3. Los beneficios de la facilitacióndel comercio

El beneficio directo que se deriva de lafacilitación del comercio es la reducciónde los costes de transacción directos e in-directos, la cual conlleva ganancia en elbienestar que depende de cuánto se re-duzcan los costes, lo que a su vez depen-de de la ambición de los programas de fa-cilitación del comercio y del nivel inicial decostes de transacción asociados a la ad-ministración aduanera de un país.

Según estimaciones de la OCDE(2003a), ante una reducción de un 1 por100 en los costes de transacción globa-les, la ganancia en términos de rentamundial podría ascender a 40 millardosde dólares. Respecto a la distribución de

la ganancia de renta entre las diferentesregiones del mundo, no habría perdedo-res y se confirma que los países en desa-rrollo se beneficiarían más de la facilita-ción del comercio pues la administraciónde sus aduanas y puertos es relativamen-te más ineficiente. Por otra parte, el 20por 100 de la ganancia de renta podríaatribuirse a la disminución de los costesdirectos y el resto a la disminución de loscostes indirectos. En otras palabras, lasmedidas destinadas a aminorar el tiempode espera en aduana parecen tener unmayor impacto en el bienestar económi-co. La rapidez en el despacho de las mer-cancías puede entenderse como una ven-taja competitiva de las naciones. Así,podríamos citar el caso de las desventa-jas en costes que existen de enviar unacarga de textiles desde Bombay hasta lacosta este de Estados Unidos en compa-ración a hacerlo desde Shangai (OCDE,2005a), por lo que si la India facilitara sucomercio podría competir con China endeterminados negocios.

Existen experiencias de países (OCDE,2003a) que han disminuido las demorasen aduana aplicando medidas de facilita-ción del comercio (sobre todo medidas pa-ra la automatización de los procesos). Porejemplo, Japón consiguió reducir el pro-medio de tiempo requerido para transpor-te aéreo de 53 horas en 1991 a 26 horasen 2001 y para transporte marítimo de 168a 74 horas mientras que Costa Rica redu-jo el tiempo de expedición de 6 días a 12minutos (115 con inspección física). Por suparte, España viene aplicando un sistemade datos informático para las exportacio-nes desde 1994 y para las importacionesdesde 1996 de forma que se pueden ges-tionar las transacciones por vía telemática.Con este sistema muchas operacionespueden despacharse en unos segundos,mientras que antes el tiempo promedio erade cuatro horas (OCDE, 2000).

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3.1. Efectos sobre los flujoscomerciales, los ingresosgubernamentales y la inversióndirecta extranjera

Podemos concretar la forma en que lafacilitación puede repercutir sobre la ren-ta mundial a partir del efecto de las medi-das sobre ciertas variables. En primer lu-gar, todos los estudios indican que existeuna relación positiva entre la facilitacióndel comercio y los flujos comerciales(OCDE, 2005a). De hecho, se estimaque podría existir un incremento signifi-cativo en el comercio mundial incluso sise dieran reducciones pequeñas en loscostes de transacción. Tanto los paísesricos como pobres aumentarían su volu-men de comercio, aunque sabemos quelas ganancias serían mayores para lospaíses en desarrollo. También se benefi-ciarían tanto los países que exportan alos países cuyas aduanas se mejoran co-mo los países que introducen las mejoras(estos últimos, incluso más). En definiti-va, el movimiento ineficiente de mercan-cías en aduana es un serio impedimentopara el comercio, la posición competitivade los países, y para su crecimiento eco-nómico.

Respecto al efecto de la facilitación so-bre los ingresos del gobierno, las medidasmodernizadoras pueden aumentar la re-caudación de derechos aduaneros. Esteargumento podría interesar especialmentea los países en desarrollo, ya que suelendepender bastante de estas tasas para fi-nanciar sus administraciones públicas. Lapuesta en marcha con éxito de programaspara la reforma de las aduanas puede im-plicar un incremento significativo en los in-gresos aduaneros de los países con admi-nistraciones de aduanas débiles, incluso silas iniciativas para su modernización sonmodestas (OCDE, 2005a). Efectivamente,estos programas pueden aumentar la pro-

ductividad de las aduanas y reducir la co-rrupción y los sobornos.

No obstante, la facilitación sólo puederepercutir positivamente sobre los ingre-sos gubernamentales si el ahorro deriva-do de una mayor productividad en lasaduanas y el aumento de la base imponi-ble es superior a los costes de los progra-mas de modernización y a la reducción di-recta de las tasas aduaneras. Convienetener en cuenta que el incremento neto delos ingresos puede existir, pero no ser in-mediato ya que los programas se imple-mentan a lo largo de un periodo de tiem-po dilatado.

Finalmente, las medidas de facilitacióndel comercio pueden tener un efecto posi-tivo en el atractivo de un país a la hora deatraer inversión extranjera. En la actuali-dad, existen cadenas internacionales deproducción que dependen, cada vez más,de la industria de los países en desarrolloy de los mercados emergentes. En estecontexto, un grado de transparencia ypredictibilidad elevado y costes de tran-sacción comerciales bajos son factoresdeterminantes para atraer inversión direc-ta extranjera dirigida a implantar indus-trias exportadoras. Los estudios (OCDE,2005a) muestran que, de un grupo ampliode empresas encuestadas, más de unquinto dejaron de invertir en países en de-sarrollo debido a que sus procedimientosen frontera eran ineficientes. El tiempo quese tarda en despachar mercancías enaduana se configura como un determinan-te clave para las decisiones de inversión.

En conclusión, las medidas de facilita-ción del comercio conllevan, por diversasvías, beneficios claros para los operado-res comerciales, los consumidores y lospaíses en general. La duda acerca de po-ner en marcha planes para facilitar los in-tercambios aparece cuando se considerael coste de diseñar las medidas y de im-plementarlas.

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4. Los costes de implementar las medidas de facilitación

El coste financiero que conllevan lasmedidas de facilitación del comercio paralos países que las implementan es un temacentral en las negociaciones multilaterales.No obstante, existe una gran carencia dedatos consistentes, fiables y comparablessobre costes. La información de la que senutre el debate se basa fundamentalmenteen las experiencias de los países que hanllevado a cabo programas de facilitación.En una compilación de varios casos nacio-nales, la OCDE (2005b) sacó algunas con-clusiones generales que podemos repasara continuación.

En el estudio, se identificaron una seriede áreas de importancia para lograr quelos procedimientos requeridos en el co-mercio internacional sean efectivos y efi-cientes y se examinaron el coste de lasmedidas asociadas a cada uno de estosámbitos (por ejemplo, publicación de losrequisitos exigidos para comerciar, proce-dimientos de apelación, almacenamientoy procesamiento de datos, etcétera). Deeste análisis se concluyó que las áreasque pueden resultar más costosas son laevaluación de riesgos (que permite a lasaduanas centrarse en las operacionesmás delicadas despachando el resto conmás rapidez), los controles basados en laauditoría (muy relacionados con la eva-luación de riesgos) y el establecimientode procedimientos especiales para laspersonas autorizadas (que reducen eltiempo de espera y los costes para deter-minados clientes especiales).

Estas áreas son las más costosas por-que exigen una elevada inversión en equi-po, sobre todo en tecnologías de la informa-ción, y en reclutamiento y entrenamientode personal especializado. Los otros com-ponentes del coste total de la facilitaciónrequieren, en general, un menor presu-

puesto. Por ejemplo, los costes de regula-ción, que aparecen si es necesario adop-tar una nueva legislación o enmendar laexistente, son reducidos porque los paísessuelen contar con procedimientos y es-tructuras legislativas establecidas, siendoel coste adicional de la facilitación despre-ciable. Los costes institucionales (deriva-dos de la puesta en marcha de nuevasunidades administrativas, puntos de infor-mación, etcétera) pueden ser también pe-queños si no se exige que el personal y elequipo de las administraciones aduaneraspreexistentes estén muy especializados yéstos sean lo suficientemente versátilescomo para reemplearlos en las nuevasunidades.

Teniendo en cuenta lo anterior, la me-dida más costosa es seguramente la au-tomatización de los procedimientos, aun-que no fuera incluida como tal en elestudio de la OCDE (2005b) o en las ne-gociaciones multilaterales. En concreto,puede llegar a suponer dos tercios delcoste total de modernización de las adua-nas (OCDE, 2003b). Los costes de la au-tomatización también se derivan del equi-po (ordenadores, provisión estable deelectricidad, medios de comunicación, in-cluyendo Internet, etcétera) y del personal(para operar con los equipos o realizar la-bores de mantenimiento). Sin embargo,estos costes están disminuyendo graciasa las innovaciones tecnológicas.

En general para cualquier tipo de cos-te y en particular para la automatización,podemos señalar que la magnitud de loscostes de los programas de facilitaciónvaría en función del estado inicial de losprocedimientos aduaneros y del grado deeficiencia que se pretenda alcanzar.Además, la efectividad de estos progra-mas depende de la planificación y la pre-paración de un conjunto de medidas. Porejemplo, la automatización serviría de po-co sin la simplificación de los procedi-

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mientos o la estandarización y armoniza-ción de los datos requeridos. También esnecesario adoptar un enfoque a largo pla-zo para sopesar bien los costes ya que nose deberían obviar los relacionados con elmantenimiento del nuevo sistema.

En cualquier caso, los estudios (OCDE,2005b) demuestran que los costes rela-cionados con la facilitación del comerciopueden ser más que compensados con elahorro en personal en frontera, el mejorcontrol y la mayor recaudación de ingre-sos aduaneros. No obstante, estos costesson significativos y relativamente mayo-res para los países en desarrollo, los me-nos avanzados y las economías vulnera-bles y pequeñas. Por ello, estos paísesdemandan a los países desarrollados untrato especial y diferenciado en los com-promisos adquiridos en el plano multilate-ral y asistencia financiera y técnica, queles ayude en la creación de capacidad.

5. Las negociaciones en el marcode la ronda de Doha de la OMC

Como hemos mencionado anterior-mente, la facilitación del comercio com-prende cuestiones muy diversas. Parapoder analizarlas en las negociacionesde la ronda de Doha de la OMC y orde-nar las propuestas de los diferentes paí-ses, el paquete de julio estableció quelos debates irían encaminados a «aclarary mejorar aspectos pertinentes de los ar-tículos V, VIII y X del Acuerdo General deAranceles Aduaneros y Comercio (GATT)de 1994, con miras a agilizar aún más elmovimiento, el despacho de aduana y lapuesta en circulación de las mercancías,incluidas las mercancías en tránsito».Vamos a repasar el contenido de estosartículos y las propuestas que han efec-tuado los diferentes miembros de la OMCencaminadas a mejorar sus disposicio-

nes, facilitando así el comercio interna-cional. Este repaso no será exhaustivo yevitará ciertas complejidades técnicas(por ejemplo, hay medidas cuyo conteni-do hace referencia a más de uno de losartículos), pero servirá para conocer có-mo se pretende conseguir la facilitacióndel comercio y en qué consisten las me-didas.

— Artículo X: Publicación y aplicaciónde los reglamentos comerciales

El objetivo general de este artículo esconseguir transparencia en la publicacióny en la aplicación de los reglamentos co-merciales, lo que facilitaría sin duda lacumplimentación de los procedimientosrequeridos en frontera para importar o ex-portar. Para ello, las obligaciones básicasque se establecen para los miembros dela OMC son las siguientes:

● Deben publicar sus leyes, reglamen-tos, disposiciones administrativas yacuerdos relacionados con el comerciorápidamente y de manera accesible a finque los gobiernos y los comerciantes ten-gan conocimiento de ellos.

● No deben poner en vigor medidasde aplicación general (que aumenten lascargas, impongan nuevas prescripcionesgravosas o limitaciones en las importacio-nes) antes de su publicación.

● Deben aplicar sus normas de mane-ra uniforme, imparcial y razonable. En es-te contexto, se establece que cada partemantendrá o instituirá tribunales o proce-dimientos destinados, entre otras cosas, ala pronta revisión y rectificación de lasmedidas aduaneras.

En las negociaciones actuales, se tratade concretar el alcance de estas obliga-ciones. Respecto a la primera, existenpropuestas que delimitan de forma preci-sa la información que debe ser publicaday concretan cómo ponerla a disposición

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del público, previendo incluso la publica-ción por Internet y el establecimiento deun sitio web nacional y de un servicio deinformación, que podría ser de ámbito re-gional para determinados países (los máspequeños y vulnerables).

En cuanto a la segunda obligación, de-bería concretarse un «plazo razonable»entre la publicación y la aplicación de lasnormas y aclararse las excepciones enque no es necesario publicar las medidascon antelación, pues pueden ser urgentes(por ejemplo, en el caso de circunstanciasexcepcionales relacionadas con la salud ola seguridad nacional). Existe incluso al-guna propuesta para la publicación de losborradores, aunque es muy criticada.

Además, se tratan de concretar medi-das para aumentar la imparcialidad, la nodiscriminación y la transparencia, comolas referidas a los procedimientos de ape-lación, de alerta rápida sobre importacio-nes (es decir, notificaciones de que sehan detectado productos alimenticioscontaminados) o de prueba.

— Artículo VIII: Derechos y formalidadesreferentes a la importación y a laexportación

Las disciplinas de este artículo se apli-can a los derechos y cargas comercialestales como los derechos de licencia, dedocumentación y de inspección, las for-malidades exigidas para la importación ylos procedimientos que han de seguirsepara el despacho de aduana. Las obliga-ciones específicas prescritas para cadamiembro de la OMC son:

● Los derechos y las cargas impues-tas de carácter no arancelario deben limi-tarse al coste aproximado de las activida-des implicadas y no deben constituir unaprotección indirecta de los productos na-cionales ni un gravamen fiscal a la impor-tación o la exportación.

● Se deben examinar la aplicación delas leyes y reglamentos nacionales, a pe-tición de otro miembro o del órgano com-petente de la OMC.

● No se impondrán sanciones severaspor infracciones leves de los reglamentoso formalidades de aduana, en particularcuando sean el resultado de errores fácil-mente subsanables y no hayan sido co-metidas con intención fraudulenta o acausa de negligencia grave.

Además, en el artículo VIII se recono-ce, sin llegar a representar una obliga-ción, la necesidad de reducir el número yla diversidad de los derechos y cargas, losefectos y la complejidad de las formalida-des y los requisitos documentales relacio-nados con la importación y la exportación.

Actualmente, las propuestas que com-plementan y concretan las disposicionesdel artículo VIII para así facilitar el comer-cio, tratan de definir mejor el coste de losservicios prestados a la hora de determi-nar los montantes a pagar y de hacer queel examen de la legislación nacional sobreformalidades y procedimientos sea perió-dico.

Por otra parte, se intenta introducir co-mo obligación la reducción de la compleji-dad y la simplificación de los requisitosdocumentales; que se utilicen las normasinternacionales, si existen, como referen-cia para legislar sobre la materia; el esta-blecimiento de una «ventanilla única», enla que la documentación y la informaciónexigidas para la importación y la exporta-ción sólo deba presentarse una vez; quese elimine la inspección previa a la expe-dición y la obligación de recurrir a agentesde aduanas; o que se establezcan proce-dimientos administrativos para el levantey el despacho acelerados o simplificadosde las mercancías.

Las medidas que se proponen en estecapítulo conllevan en muchos casos la im-plantación de un sistema de gestión del

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riesgo, ya sea a nivel nacional o de uniónaduanera, y podrían dar mejores resulta-dos si se acompañaran de la aplicaciónde criterios objetivos para la clasificaciónaduanera.

— Artículo V: Libertad de tránsito

El artículo V trata sobre el tráfico entránsito, siendo éste el realizado a travésdel territorio de un miembro de la OMC,cuando el paso por dicho territorio sóloconstituye una parte de un viaje completoque comienza y termina fuera de sus fron-teras. En concreto, el artículo reglamentalas condiciones que un miembro puedeimponer a las mercancías (incluyendo alos equipajes) así como a los barcos yotros medios de transporte en tránsito. Elobjetivo básico es permitir la libertad detránsito por el territorio de cada miembropara los transportes con destino al territo-rio de otros miembros o procedentes deellos. Para lograr esta libertad, el artículo Vestipula dos obligaciones principales:

● No obstaculizar el tráfico en tránsitoimponiendo demoras o restricciones inne-cesarias o imponiendo cargas que no seanrazonables.

● Conceder el trato de la nación másfavorecida (NMF) a las mercancías entránsito de todos los miembros.

En las negociaciones actuales, se trataen primer lugar de reforzar la no discrimi-nación en el tránsito. En concreto, se pro-pone que no se apliquen medidas discri-minatorias a las mercancías en tránsito, nia los barcos u otros medios de transportede otros miembros, otorgando un trato nomenos favorable al tráfico en tránsito queal concedido a la circulación de las expor-taciones o importaciones internas y untrato no menos favorable al tráfico en trán-sito de un miembro en relación al de otro.Al mismo tiempo, se trata de garantizar laconsecución de objetivos legítimos de po-

lítica general, en particular relacionadoscon la seguridad nacional, la salud, la se-guridad y el medio ambiente.

En la línea de las precisiones propues-tas en el artículo X y en el VIII, se intentaque los derechos y las cargas aplicados altráfico en tránsito se publiquen; que exis-ta un plazo suficiente entre la publicacióny la entrada en vigor de las medidas; unexamen periódico de tales medidas; quese utilicen las normas internacionales co-mo base de las formalidades y de los re-quisitos de documentación para el tránsi-to; que los derechos y cargas seanrazonables; que se simplifique el tráficoen tránsito, sin demoras, restricciones,inspecciones o controles innecesarios,estableciendo progresivamente una ven-tanilla única para el tráfico en tránsito; quese introduzca un procedimiento de despa-cho simplificado y preferencial para deter-minadas mercancías, empleando técnicasde gestión de riesgos; que se adapten lasformalidades a las particularidades de lasmercancías en tránsito, distinguiendo en-tre peligrosas, perecederas, sensibles,normales; o que se garantice la coopera-ción y coordinación entre todas las autori-dades y órganos en un país para facilitarel tráfico en tránsito y la cooperación conotros miembros.

— Asistencia técnica y trato especial y diferenciado

Muchas de las propuestas que acaba-mos de repasar (por ejemplo, la publica-ción en Internet o la gestión de riesgos)entrañan costes significativos y relativa-mente mayores para los países en desa-rrollo, por lo que el «paquete de julio» yaprevió una serie de disposiciones espe-ciales para ellos. Para que pudieran parti-cipar en el proceso de negociación, se ur-gió a los miembros, en particular a lospaíses en desarrollo y menos adelanta-

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dos, a que identificaran sus necesidadesy prioridades en materia de facilitación delcomercio y las repercusiones en sus cos-tes de las medidas propuestas. Para ello,contarían con la prestación de asistenciatécnica y apoyo a la creación de capaci-dad. Efectivamente, se ha elaborado unaguía de apoyo para las negociaciones, uncuestionario e inventario de autoevalua-ción, se presta apoyo desde la Secretaríade la OMC y se ha establecido un «Fondofiduciario para la evaluación de las nece-sidades en materia de facilitación del co-mercio», nutrido por los miembros, queorganiza talleres, seminarios y otras acti-vidades de formación para el personal in-teresado de los países en desarrollo.

Además, el «paquete de julio» estable-ció que, en el futuro acuerdo, el trato es-pecial y diferenciado deberá ir más allá dela concesión de los habituales períodosde transición para aplicar los compromi-sos. En concreto, el alcance de los com-promisos y el momento de contraerlosguardarán relación con la capacidad deaplicación de los miembros en desarrolloy menos adelantados, quienes no estaránobligados a realizar inversiones en pro-yectos de infraestructura que superen susposibilidades. Es más, los países menosadelantados sólo tendrán que asumircompromisos en la medida compatiblescon las necesidades de cada uno de ellosen materia de desarrollo, finanzas y co-mercio o con sus capacidades administra-tivas e institucionales. Por su parte, lospaíses desarrollados deberán proporcio-nar apoyo y asistencia para ayudar a lospaíses pobres a aplicar los compromisosresultantes de las negociaciones.

Para que la asistencia técnica y la crea-ción de capacidad sean más efectivas yoperativas y para asegurar una mayor co-herencia desde el primer momento, losmiembros han invitado a las organizacio-nes internacionales pertinentes, entre

ellas el Banco Mundial, la OCDE, la Orga-nización Mundial de Aduanas (OMA) y laConferencia de las Naciones Unidas parael comercio y el Desarrollo (UNCTAD), aemprender esfuerzos de colaboración aesos efectos. Estas organizaciones yahan formado grupos de trabajo, iniciadoactividades y puesto en marcha proyectosrelacionados con la facilitación del comer-cio y el apoyo a los países en desarrollo.

6. La posición de la UE en la OMCy en los Acuerdos ComercialesRegionales

La Comisión Europea negocia en nom-bre de los Estados miembros de la UE enel seno de la OMC, asistido por los comi-tés pertinentes del Consejo. En las nego-ciaciones multilaterales sobre facilitacióndel comercio, la UE se ha mostrado acti-va, realizando propuestas y participandoconstructivamente en los debates. Des-taca la aportación europea en la mejoradel artículo VIII del GATT (Derechos y for-malidades referentes a la importación y ala exportación), ya que ha hecho variaspropuestas para hacerlo más operativo.Se considera que el perfeccionamientode este artículo es el corazón de la facili-tación del comercio y que puede ayudarde forma decisiva a la simplificación delos procedimientos comerciales, sin per-juicio del papel que pueden jugar las me-joras en los otros dos artículos concerni-dos.

En paralelo al trabajo llevado a cabo enla OMC, la UE también persigue la facilita-ción del comercio en las iniciativas deacuerdos comerciales, ya sean regionaleso bilaterales (por ejemplo, con Corea, laComunidad Andina, América Central o lospaíses de la región África-Caribe-Pacífico,los llamados ACP). Las provisiones pro-puestas para estos acuerdos siguen, en

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general, la línea de los debates de la OMC,especificando mejor ciertas de las obliga-ciones que implican. Cuando es necesario,estas iniciativas también incluyen asisten-cia a los países en desarrollo.

Así, las propuestas de la UE en estecontexto suelen incluir, entre otros elemen-tos, el reconocimiento de la importancia dela facilitación del comercio y de la necesi-dad de cooperación en este área; el reque-rimiento de que la legislación esté basadaen estándares internacionales; que los pro-cedimientos aduaneros no sean innecesa-rios o discriminatorios, se basen en un úni-co documento administrativo, incorporenrecursos telemáticos; que se mantenganlos estándares más elevados de integri-dad; también disposiciones sobre el tráficoen tránsito y sobre las notificaciones; o elestablecimiento de un comité especial so-bre cooperación aduanera, facilitación delcomercio y reglas de origen para seguir laimplementación de este capítulo, resolverproblemas, facilitar la cooperación y servirde foro de debate.

Ya sea a nivel multilateral o bilateral, laUE lleva a cabo programas de asistenciatécnica y creación de capacidad en la es-fera de la facilitación del comercio, que secircunscriben en el ámbito general de supolítica para el desarrollo, en la que el co-mercio es una pieza fundamental. En lapráctica, la Comisión Europea negociaprogramas plurianuales con cada país oregión partícipe en los que se establecenlas prioridades para la asignación de re-cursos de ayuda. El ciclo actual de esosprogramas de ayuda durará de 2007 a2013, un período que en principio permiti-rá ayudar a la aplicación de las futurasdisposiciones de la OMC en materia defacilitación del comercio.

En una comunicación de la UE a laOMC de 2006, la UE se comprometía a au-mentar su ayuda relacionada con el comer-cio alrededor de un 30 por 100, hasta

1.000 millones de euros al año, y preveíaque una parte importante de esta ayuda sededicaría a apoyar la facilitación del comer-cio. En concreto, el pasado 5 de noviem-bre, la UE se comprometió a aportar500.000 euros al «Fondo fiduciario para laevaluación de las necesidades en materiade facilitación del comercio» de la OMC.

Entre los programas de asistencia téc-nica de la UE a nivel regional cabe citarproyectos con la Asociación de lasNaciones de Sudeste Asiático (ASEAN),Asia Meridional, Europa Oriental, el ÁfricaMeridional y Occidental, el Caribe,América Central y Latina, Oceanía y la re-gión ACP en su conjunto. También hayproyectos con países concretos, entreellos, Indonesia, Filipinas, Sri Lanka,Bangla Desh, la India, Moldavia, Egipto,Rwanda y Argentina.

La facilitación del comercio es a menu-do un elemento de programas más am-plios, por ejemplo vinculados al fortaleci-miento de instituciones relacionadas conel comercio. Además, aunque no formanparte del programa de la OMC, se apoyanproyectos de infraestructura más genera-les, especialmente en relación con laconstrucción de servicios portuarios y co-rredores de tránsito, los cuales puedencontribuir a elevar al máximo los benefi-cios de las reformas en materia de facili-tación del comercio.

7. Implicaciones de la facilitacióndel comercio para España

Según la evaluación de la OCDE sobrelos beneficios de la facilitación (OCDE,2003a), de los más 40 millardos de dólaresde ganancias en renta mundial derivadasde la facilitación, a los países de la OCDEeuropeos les correspondería un 17 por 100(es decir, en torno a siete mil millones).Este resultado estaría ajustado al tipo de

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país (sabemos que los menos desarrolla-dos ganarían más), al tipo de producto co-merciado (en general, si se intercambianproductos perecederos la ganancia es ma-yor) y al tipo de comerciante (hemos vistoque la facilitación mejora el acceso de lasPymes a los mercados internacionales).

Podemos hacer un análisis cualitativopara valorar qué parte de estos beneficioscorrespondería a España. La primera con-sideración que deberíamos tener en cuen-ta es que nuestros principales socios co-merciales son los otros miembros de la UE.En concreto (1), en 2006, las exportacio-nes intracomunitarias de mercancías supu-sieron un 71,1 por 100 del total de exporta-ciones españolas y las importacionesintracomunitarias, un 58,9 por 100 del totalde importaciones españolas. Este dato esrelevante porque, como mercado común,para comerciar con los demás países de laUE no es necesario pasar por las aduanasni cumplimentar requisitos documentales niesperar inspecciones en frontera.

De hecho, las medidas que se tomaronpara la consecución del mercado únicoeuropeo en 1993 pueden considerarsecomo un gran programa de facilitación delcomercio, exhaustivo y eficiente. Porejemplo, se eliminaron las declaracionesdel IVA, muchos controles sanitarios ytécnicos, los controles de las licencias detransporte o la recogida de datos estadís-ticos en aduana, que constituían grandesbarreras físicas para el comercio. Entreotros factores, este programa de facilita-ción fue clave para que España intensifi-cara las relaciones comerciales con nues-tros socios comunitarios.

Si las negociaciones multilaterales ac-

tuales resultan en compromisos ambicio-sos relacionados con la facilitación del co-mercio, las transacciones españolas quepueden verse beneficiadas son las extra-comunitarias. En 2006, el valor de las ex-portaciones españolas dirigidas a paísesdiferentes de los de la UE fue de 49.232,7millones de euros, y el valor de las impor-taciones extracomunitarias de 107.934,6millones de euros. Aunque no podamoscomparar cualquier nivel de compromisoalcanzado con aquel exigido por el merca-do único, los montantes de mercancías co-merciadas por España tenderían a aumen-tar ya que la reducción de los costes detransacción incrementa el volumen de co-mercio. En efecto, algunos mercados deexportación pueden hacerse más atracti-vos al ser más sencillo pasar sus aduanasy tener mayor información, y las importa-ciones pueden resultar menos costosas sisu tránsito hasta llegar a nuestro país esfácil y eficiente.

Además, nuestro volumen de mercan-cías perecederas comerciadas y el tama-ño de nuestras empresas exportadorashacen que el objetivo de facilitación delcomercio sea particularmente interesantepara España, en relación a otros paísesde nuestro entorno. Por una parte, el pe-so de las mercancías alimentarias en eltotal de nuestras importaciones (8,41 por100, incluidas las intracomunitarias) y ex-portaciones (13,54 por 100) es significa-tivo; mayor, por ejemplo, al peso de losalimentos en las importaciones (5 por100) y exportaciones (5 por 100) del con-junto de la UE. Por otra parte, el 93,6 por100 de las empresas españolas tienenmenos de diez asalariados, según el Di-rectorio Central de Empresas del InstitutoNacional de Estadística. Las Pymes tie-nen más problemas a la hora de comer-ciar con el exterior y las medidas para lafacilitación del comercio pueden ayudar-las en gran medida.

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(1) Los datos sobre el comercio de España son los de-finitivos para el 2006 de la Subdirección General de Aná-lisis, Estrategia y Evaluación de la Secretaría de Estadode Turismo y Comercio (datos del Departamento deAduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Tri-butaria). Los datos de la Unión Europea son los definitivospara el 2006 de Eurostat.




Podemos concluir que, como economíaabierta, nos interesan unas relaciones co-merciales internacionales más fluidas aun-que no obtengamos otros beneficios de lafacilitación tales como el incremento en losingresos aduaneros o la atracción de inver-sión extranjera, más propios de países endesarrollo. De todas formas, cualquier be-neficio será neto pues nuestros procedi-mientos aduaneros ya tienen un elevadogrado de automatización y la adaptaciónde nuestra regulación sería sencilla, por loque los costes de los compromisos en elseno de la OMC serían marginales.

En relación con las negociaciones mul-tilaterales, podemos señalar que Españatiene una actitud abierta a las propuestasrealizadas y fue el primer país que contri-buyó al «Fondo fiduciario para la evalua-ción de las necesidades en materia de fa-cilitación del comercio» de la OMC, enmarzo de 2007. Esta contribución se en-marcó dentro de una donación sustancio-sa más amplia de la llamada «ayuda parael comercio». En 2008, se planea conti-nuar aumentando esta partida de la ayu-da al desarrollo, incluyendo la dotaciónpara la facilitación del comercio.

8. Conclusión

De nuestro análisis se desprende quelos costes de transacción comerciales, quese derivan de los procedimientos aduane-ros ineficientes existentes, pueden supo-ner entre un 2 y un 30 por 100 del valor detransacción de las mercancías que se ex-portan o importan. Sabemos que estoscostes incrementan el precio de los pro-ductos comerciados y distorsionan la asig-nación de recursos, resultando en una pér-dida neta del bienestar de los países. Lasmedidas de facilitación del comercio tratanprecisamente de simplificar y armonizar losprocedimientos comerciales para conse-

guir unas transacciones internacionalesmás fluidas.

Según algunos estudios, si se lograranreducir los costes de transacción globalesen un 1 por 100, la ganancia en términosde renta mundial podía ascender a 40 mi-llardos de dólares, la cual beneficiaría alos operadores comerciales y a los consu-midores. Además, los programas de facili-tación tenderían a aumentar el volumen decomercio internacional, a incrementar losingresos aduaneros de los países con ad-ministraciones en frontera débiles y a for-talecer el atractivo de los países a la horade atraer inversión extranjera. Serían másefectivos si se diseñaran incluyendo medi-das variadas (por ejemplo, simplificaciónde los requerimientos, automatización ymayor información) y se enfocaran a redu-cir el tiempo de despacho de las mercan-cías en aduana.

Los beneficios inducidos por la facilita-ción del comercio son potencialmente ma-yores para los países en desarrollo pues laadministración de sus aduanas y puertoses más ineficiente. No obstante, la facilita-ción conlleva unos costes, sobretodo si lasmedidas requieren inversión en capital ytrabajo especializado, que son significati-vos y relativamente mayores para los paí-ses en desarrollo, los menos avanzados ylas economías vulnerables y pequeñas.

Por este motivo, el trato especial y dife-renciado y la creación de capacidad paralos países pobres es un tema central en lasnegociaciones multilaterales para mejorarlos procedimientos comerciales. En ellas,por otra parte, existe un elevado grado deconsenso entre los miembros de la OMC.Las discusiones se centran principalmenteen cuánto concretar los compromisos queaclaren y mejoren los aspectos pertinentesde los artículos V, VIII y X del GATT sincomprometer los objetivos legítimos de po-lítica nacional.

La UE participa en las negociaciones de

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la OMC, en las que ha centrado su aten-ción en hacer más operativa la regulaciónsobre derechos y formalidades referentesa la importación y a la exportación y enasegurar el trato especial y diferenciado yla asistencia técnica y financiera a los paí-ses en desarrollo. España también haaportado fondos para que estos paísesevalúen de forma adecuada sus necesida-des y prioridades y, tanto como gran impor-tador y como exportador, se beneficiaría deunos procedimientos aduaneros global-mente más eficientes.

Bibliografía

[1] OCDE (2000): OCDE Reviews of regula-tory reform: Regulatory reform in Spain,OCDE, París.

[2] OCDE (2003a): «Quantitative assess-ment of the benefits of trade facilitation»,TD/TC/WP(2003)31/FINAL.

[3] OCDE (2003b): «The role of automationin trade facilitation», TD/TC/WP (2003)21/REV2.

[4] OCDE (2005a): «The economic impactof trade facilitation», TD/TC/WP (2005)12/REV1.

[5] OCDE (2005b): «The cost of introducingand implementing trade facilitation mea-sures», TD/TC/WP(2005)27.

[6] OMC (2005a): «Artículo X del GATT de1994: alcance y aplicación», TN/TF/W/4

[7] OMC (2005b): «Artículo VIII del GATT.de 1994: alcance y aplicación», TN/TF/W/3.

[8] OMC (2005c): «Artículo V del GATT de1994: alcance y aplicación», TN/TF/W/2.

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