la ejecución de sentencias de condena a la administración a ...

LA EJECUCIÓN DE SENTENCIASDE CONDENA A LA ADMINISTRACIÓN

A REALIZAR UNA ACTIVIDADO A DICTAR UN ACTO

tomás González cueto

abogadoabogado del estado (exc.)

resumen

La ejecución de las sentencias es una parte integrante del derecho a la tutela

judicial efectiva. En el ámbito contencioso-administrativo se regulan diversas

medidas que pretenden hacer eficaz esa ejecución. Para las sentencias que

condenan a la Administración a realizar una actividad o a dictar un acto, la

Ley articula medidas directas e indirectas. Las primeras tratan de que el Juez

o un tercero sustituya a la Administración. Las segundas pretenden forzar la

voluntad de las personas físicas responsables dentro de la Administración de

que el acto se dicte o la actuación se lleve a efecto. El presente trabajo analiza

los diferentes supuestos que se pueden encontrar en la práctica y las dificul-

tades en estas peculiares ejecuciones.

Palabras clave: Ejecución de sentencias, Administración Pública, actividad,

acto administrativo, medios de ejecución.

AbstrAct

The execution of rulings is an integral part of the right to effective judicial pro-

tection. There are numerous measures in the sphere of Administrative Litigation

which aim to make this execution effective. The Law formulates both direct

CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

259revista jurídica de castilla y león. n.º 26. enero 2012. issn 1696-6759

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and indirect measures in rulings which condemn the Administration to carry

out an activity or to enact a law. The former consist of the Judge, or a third

party, taking the place of the Administration; the latter aim to force the persons

responsible within the Administration to enact the law or carry out the said

act. This paper analyses the different suppositions that may be found in prac-

tice, as well as the difficulties of execution.

Keywords: Execution of rulings, Public Administration, activity, administrative

act, means of execution.

SUMARIO

1. introducción. la ejecución de sentencias.

2. las sentencias que condenan a la administración a realizaruna actividad o dictar un acto.

3. Plazo Para la ejecución de estas sentencias.

4. medidas Para la ejecución de una sentencia que condena a laadministración a realizar una actividad o dictar un acto.

4.1. clases generales de medidas.

4.2. Procedimiento para la adopción de las medidas.

4.3. el dilema de optar por medidas directas o indirectas de ejecución.

5. las medidas directas de ejecución. la sustitución de la admi-nistración Por el juez.

5.1. justificación.

5.2. supuestos.

6. las medidas indirectas de ejecución. las diversas formas deforzar la voluntad del condenado.

6.1. justificación.

6.2. Procedimiento.

6.3. supuestos.


NÚMERO MONOGRÁFICO

260 revista jurídica de castilla y león. n.º 26. enero 2012. issn 1696-6759


7. un caso esPecial: las condenas a ejercer la Potestad reGla-mentaria.

BiBlioGrafía utilizada.

abreviaturas:

atc: auto del tribunal constitucional.

cc: código civil.

ce: constitución española.

cP: código Penal.

fj: fundamento jurídico (de una sentencia).

lec: ley de enjuiciamiento civil.

lecr: ley de enjuiciamiento criminal.

ljca: ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

lrjPac: ley de régimen jurídico de las administraciones Públicas y del Procedimiento admi-nistrativo común.

stc: sentencia del tribunal constitucional.

sts: sentencia del tribunal supremo.

tsj: tribunal superior de justicia.

la ejecución de sentencias de condena a la administración a realizar una actividad o a dictar un acto




1. INTRODUCCIÓN. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

la ejecución de las sentencias es una parte integrante del derecho a la tutelajudicial efectiva. todas las partes en que podemos dividir ese derecho funda-mental son esenciales. sin embargo, es la ejecución tal vez la más relevanteporque sin ella las sentencias judiciales quedarían convertidas en meras de-claraciones teóricas inútiles (y caras) y el estado de derecho en una bonitaexpresión ineficaz y sin fundamento alguno. si la ejecución no es correcta,completa y oportuna en el tiempo, la sensación de injusticia resulta palmariay el fracaso del estado juez se convierte en absoluto.

el tribunal supremo lo ha declarado con meridiana claridad al afirmar que «la

ejecución de sentencias es, por tanto, parte esencial del derecho a la tutela

judicial efectiva y es, además, cuestión de esencial importancia para dar efec-

tividad a la cláusula del Estado Social y democrático de Derecho, que implica,

entre otras manifestaciones, la vinculación de todos los sujetos al ordena-

miento jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos jurisdiccionales,

no solo juzgando, sino también haciendo ejecutar lo juzgado, según se des-

prende del artículo 117.3 CE. A ello obedece que el Tribunal Constitucional

reiteradamente haya declarado que la ejecución de las sentencias constituya

no sólo parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva

que el art. 24.1 CE reconoce, sino también (STC 167/87, de 28 de octubre)

un principio esencial de nuestro ordenamiento jurídico» (1).

sin embargo, la ejecución de las resoluciones judiciales dista mucho de seruna materia superada en nuestro sistema jurídico. los retrasos y dificultadescon que se enfrentan quienes quieren convertir las declaraciones de voluntadjudicial en actos eficaces son constantes y, en muchas ocasiones, propias del

1. la referencia está tomada de la sts de 10 de mayo de 2007, pero existen otros muchos ejemplos en queel tribunal ha utilizado iguales o análogas expresiones.




país de pícaros que venimos siendo desde hace muchos siglos, tal vez de-masiados.

y cuando hablamos ya de la ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo los problemas crecen. y crecen porque la intervención de la ad-ministración suele ser un elemento esencial e indispensable de esa ejecución.

no quiero decir que en la mayor parte de casos la administración incumpla ocumpla mal. no, la realidad es la contraria, en la mayor parte de los casos laadministración cumple con sus obligaciones relacionadas con la ejecución delas sentencias razonablemente bien. sin embargo, eso debería ocurrir abso-lutamente siempre y no es así. las administraciones que se superponen enel territorio español, con más frecuencia de la deseable, actúan torpe o dolo-samente en contra de los pronunciamientos judiciales que les afectan.

Parece algo ilógico —y sin duda lo es—, pero a veces la mera inactividad o laoposición informal a la ejecución y el incumplimiento disimulado por parte deesos entes que sirven (o dicen servir) con objetividad los intereses generalesy deben actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descen-tralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la leyy al derecho, resulta insoportable. Bien es verdad que incluso estos entesaparentemente benéficos, de acuerdo con la previsión constitucional, se en-cuentran formados por personas que ocupan sus órganos y que en demasia-das ocasiones se convierten en verdaderas máquinas de impedir. de impedirque los ciudadanos puedan ejercer libre y correctamente sus derechos, deimpedir que las sentencias de los tribunales se cumplan con prontitud y ensus propios términos.

no ha llegado el tiempo aún en que muchos nos dejemos de asombrar por ladesidia administrativa o, lo que es peor, por la mala fe con que en ocasionesactúan administraciones de todo tamaño. aún nos seguimos asombrandocuando comprobamos que la administración no cumple lo ordenado en sen-tencia, es decir, cuando la administración incumple las reglas del juego máselementales diseñadas en nuestra constitución.

la ley ofrece soluciones, pero los mecanismos para su aplicación son lentosy esa lentitud convierte en ocasiones las resoluciones judiciales más perfectasen verdaderas injusticias en su aplicación práctica. los jueces y tribunalestampoco se han distinguido por el énfasis con que persiguen la correcta eje-cución de lo resuelto. Parece como si nos encontráramos ante una materia





menor de la jurisdicción en la mente judicial. y no es así, de nada vale que eljuez haya alcanzado una resolución fundada en derecho que dé solución alcaso concreto —y que incluso en ocasiones haya acertado— si después esaresolución permanece en el limbo de las soluciones justas y es aplicada efec-tivamente meses, incluso años después. la más equilibrada de las sentenciashabrá devenido en un acto injusto que, en lugar de generar confianza en lajusticia, producirá desconfianza, hastío y crítica en los ciudadanos.

volviendo ya a la consideración de la ejecución de las resoluciones judicialescomo parte esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, hemos de recordarque el tribunal constitucional ha tenido la ocasión de pronunciarse en nume-rosas ocasiones sobre esta cuestión y ha creado una doctrina consolidada.el tribunal supremo ha recogido y seguido esa doctrina de forma unánime.

y así, es doctrina constitucional reiterada, como ya se ha afirmado antes, queel derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales firmesconstituye una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que,en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismasse reconozcan o declaren serían meras declaraciones de intenciones y, portanto, no estaría garantizada la efectividad de la tutela judicial (stc 37/2007,de 12 de febrero, fj 4, con cita de otras muchas anteriores).

en la misma línea (stc 86/2005, de 18 de abril, fj 2, con apoyo en la prece-dente stc 1/1997, de 13 de enero, fj 3), sostiene el máximo intérprete cons-titucional que el citado derecho fundamental tiene como presupuesto lógico yconstitucional la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y de las si-tuaciones jurídicas por ellas declaradas.

no debe olvidarse que el derecho a que la ejecución de lo juzgado se llevea cabo en sus propios términos, es decir, con sujeción al principio de inmo-dificabilidad de lo juzgado, se traduce en un derecho subjetivo del justiciableque «actúa como límite y fundamento que impide que los Jueces y Tribuna-

les puedan revisar las sentencias y demás resoluciones al margen de los

supuestos taxativamente previstos en la ley» (2). Por lo tanto, en estos casos,el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes, al consti-




2. sstc 119/1988, de 20 de junio, fj 3; 106/1999, de 14 de junio, fj 3; así como sstc 49/2004, de 30 demarzo, fj 2; 116/2003, de 16 de junio, fj 3; 139/2006, de 8 de mayo, fj 2.


tuir un presupuesto del derecho a su ejecución, se integra en el citado derechofundamental.

el ats de 16 de noviembre de 2002 esquematiza la doctrina constitucional yaclásica del siguiente modo:

«A) Se afirmó en el párrafo segundo del Fundamento Jurídico Segundo de la

STC núm. 67/1984, de 7 de junio, y se reiteró luego en las SSTC números

15/1986 (FJ 3), 167/1987 (FJ 2), 4/1988 (FJ 5) y 28/1989 (FJ 3), que:

“La ejecución de las sentencias —en sí misma considerada— es una cues-

tión de capital importancia para la efectividad del Estado social y demo-

crático de Derecho que proclama la Constitución —artículo 1.º—, que se

refleja —dentro del propio título preliminar— en la sujeción de los ciuda-

danos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento

jurídico, cuya efectividad —en caso de conflicto— se produce normal-

mente por medio de la actuación del Poder Judicial —artículos 117 y si-

guientes de la Constitución— que finaliza con la ejecución de sus

sentencias y resoluciones firmes. Por ello, difícilmente puede hablarse de

la existencia de un Estado de Derecho cuando no se cumplen las senten-

cias y resoluciones judiciales firmes, y de aquí que el artículo 118 de la

Constitución establezca que: ‘Es obligado cumplir las sentencias y demás

resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la cola-

boración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución del

mismo’. Cuando este deber de cumplimiento y colaboración —que cons-

tituye una obligación en cada caso concreto en que se analiza— se in-

cumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al

Estado de Derecho, y por ello el sistema jurídico ha de estar organizado

de tal forma que dicho incumplimiento —si se produjera— no pueda im-

pedir en ningún caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judi-

ciales firmes”.

B) Poniendo de relieve que el derecho subjetivo a obtener el cumplimiento

del fallo judicial es parte integrante del contenido esencial del derecho

fundamental a la tutela judicial efectiva, se dijo en el Fundamento Jurí-

dico Segundo de la STC 32/1982, de 7 de junio, y se reiteró más tarde

en las SSTC números 67/1984 (FJ 2), 65/1985 (FJ7), 106/1985 (FJ 3),

155/1985 (FJ 2), 176/1985 (FJ 2), 33/1986 (FJ 2), 118/1986 (FJ 4),

33/1987 (FJ 3), 125/1987 (FJ 2), 167/1987 (FJ 2), 4/1988 (FJ 5), 92/1988





(FJ 2), 215/1988 (FJ 3), 28/1989 (FJ 3), 148/1989 (FJ 1), 149/1989 (FJ 3)

y 152/1990 (FJ 3), que:

“[...] El derecho a la tutela efectiva que dicho artículo [24.1 de la Constitu-

ción] consagra no agota su contenido en la exigencia de que el interesado

tenga acceso a los Tribunales de Justicia, pueda ante ellos manifestar y

defender su pretensión jurídica en igualdad con las otras partes y goce de

la libertad de aportar todas aquellas pruebas que procesalmente fueran

oportunas y admisibles, ni se limita a garantizar la obtención de una reso-

lución de fondo fundada en derecho, sea o no favorable a la pretensión

formulada, si concurren todos los requisitos procesales para ello. Exige

también que el fallo judicial se cumpla y que el recurrente sea repuesto

en su derecho y compensado, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido;

lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de

los derechos que ellas comportan en favor de alguna de las partes, en

meras declaraciones de intenciones”.

C) Consagrando la llamada garantía de la inmodificabilidad del fallo, se razonó

en el FJ 2 STC 149/1989 y, en el mismo sentido, en las SSTC 61/1984 (FJ

1), 15/1986 (FJ 3), 34/1986 (FJ 2), 118/1986 (FJ 4), 125/1987 (FJ 2 y 4),

167/1987 (FJ 2), 92/1988 (FJ 2), 119/1988 (FJ 2), 12/1989 (FJ 4), 28/1989

(FJ 5), 148/1989 (FJ 4), 152/1990 (FJ 3) y 189/1990 (FJ 1), que:

“... los principios de seguridad jurídica y de legalidad en materia procesal

de los artículos 9.3 y 117.3 de la Constitución impiden que los Jueces y

Tribunales puedan revisar el juicio efectuado en un caso concreto, si en-

tienden con posterioridad que la decisión no se ajusta a la legalidad apli-

cable. Ha de admitirse, en consecuencia, que la inmodificabilidad de una

Sentencia integra también el contenido del derecho a la tutela judicial efec-

tiva, puesto que la protección judicial carecería de efectividad si se permi-

tiera reabrir un proceso ya resuelto por Sentencia firme. De este modo, el

derecho fundamental del justiciable a la tutela judicial efectiva actúa como

límite y fundamento que impide que los Jueces y Tribunales puedan revi-

sar las Sentencias y demás resoluciones firmes al margen de los supues-

tos taxativamente previstos por la Ley”.

Añadiendo la STC 106/1999, de 14 de junio, en su Fundamento Jurídico

3.º, que:





“[...] El deber de observar el principio de inmodificabilidad de las sentencias

y demás resoluciones judiciales firmes, consecuencia de la garantía pro-

cesal de la cosa juzgada material (SSTC 77/1983, 135/1994 y 80/1999,

entre otras), ha sido reiteradamente considerado por la doctrina de este

Tribunal como integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efec-

tiva del artículo 24.1 CE (SSTC 39/1994 y 92/1998). Mientras el derecho

a la ejecución de lo juzgado es obligada consecuencia de la necesaria efi-

cacia de la tutela judicial, el derecho a que esa ejecución se lleve a cabo

‘en sus propios términos’, es decir, con sujeción al principio de inmodifica-

bilidad de lo juzgado, se traduce en un derecho subjetivo del justiciable

que ‘actúa como límite y fundamento que impide que los Jueces y Tribu-

nales puedan revisar las sentencias y demás resoluciones al margen de

los supuestos taxativamente previstos en la ley’ (STC 119/1988, funda-

mento jurídico 3.º).

Hemos de añadir que el desempeño del cometido consistente en deter-

minar el sentido y alcance del fallo y, consecuentemente, de apreciar si

se ha transgredido en el caso la eficacia de la cosa juzgada material in-

cumbe a los Jueces y Tribunales ‘ex’ artículo 117.3 CE, en cuanto cons-

tituye, como declaró la STC 135/1994 ‘una función netamente

jurisdiccional’, sin que corresponda a la jurisdicción constitucional susti-

tuir a la autoridad judicial en este cometido (SSTC 125/1987, 148/1989,

194/1993, 240/1998 y 48/1999, entre otras). La función de control de

este Tribunal ha de contraerse a la de ‘velar para que tales decisiones

se adopten en el seno del procedimiento de ejecución de un modo razo-

nablemente coherente con el contenido de la resolución que haya de

ejecutarse, y una vez que las partes hayan tenido oportunidad suficiente

para formular alegaciones y aportar pruebas sobre la incidencia que para

la efectividad del fallo pudiera tener la actuación administrativa subsi-

guiente’ (SSTC 167/1987, 148/1989, 153/1992, 247/1993 y 240/1998,

entre otras). En tal sentido, el estándar constitucional de delimitación de

la actuación judicial, en fase de ejecución, aparece recogido con claridad

en la STC 152/1990, cuyo fundamento jurídico 3.º establece que en

dicho trámite ‘no pueden resolverse cuestiones que no hayan sido abor-

dadas ni decididas en el fallo, o con las que éste no guarde una directa

e inmediata relación de causalidad (STC 167/1987, fundamento jurídico

2.º), pues de lo contrario se lesionarían los derechos de la otra parte al





prescindirse del debate y la contradicción inherentes a todo litigio (ATC

1282/1988 fundamento jurídico 2.º)’”.

D) Consagrando la llamada garantía de interpretación finalista del fallo, infi-

riendo de él todas sus naturales consecuencias, se afirmó en las SSTC

148/1989 (FJ 4), 125/1987 (FJ 2) y 92/1988 (FJ 2) que

“... el Juez de la ejecución ha de apurar siempre, en virtud del principio

pro actione, del de economía procesal y, en definitiva, de su deber primario

de tutela, la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él

todas sus naturales consecuencias en relación con la causa petendi, es

decir, de los hechos debatidos y de los argumentos jurídicos de las partes,

que, aunque no pasan literalmente al fallo, como es lógico, sí constituyen

base para su admisión o rechazo por el juzgador y, por ello, fundamento

de su fallo, del cual operan como causas determinantes. Lo cual, es obvio,

no supone que se puedan ampliar en fase de ejecución de Sentencias los

términos del debate o hacerse otras pretensiones distintas, ampliando in-

debidamente el contenido de la ejecución, cosa que la ley ordinaria ya

prohíbe al prever un recurso al respecto (artículo 1.687.2.º LEC). Simple-

mente implica que la interpretación y aplicación del fallo de la Sentencia

no ha de ser estrictamente literal, sino finalista (artículo 3 CC) y en armonía

con el todo que constituye la Sentencia”.

E) En fin, consagrando la llamada garantía de agotamiento del procedi-

miento incidental de ejecución, se razonó en el FJ 2 de la STC 167/1987

que:

“[...] Conviene insistir en esta última dimensión del derecho a la tutela

judicial, porque es ciertamente aquí, en los incumplimientos administra-

tivos disimulados o indirectos, donde se ocultan los mayores riesgos

tanto para el sistema jurídico en general como para los derechos de los

particulares. Pues, en efecto, el derecho a la ejecución de las Sentencias

y demás resoluciones firmes de los órganos judiciales no se satisface

sólo, como es patente, con la remoción inicial de los obstáculos que a

su efectivo cumplimiento pueda oponer la Administración, sino que pos-

tula, además, que los propios órganos judiciales reaccionen frente a ul-

teriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido

material de sus decisiones, y que lo hagan, esto es lo esencial, en el pro-

pio procedimiento incidental de ejecución, al cual es, sin duda, aplicable





el principio pro actione que inspira el artículo 24.1 de la Constitución.

Sólo así se garantiza la eficacia real de las resoluciones judiciales firmes

y, por ende, del control jurisdiccional sobre la Administración, y sólo así

pueden obtener cumplida satisfacción los derechos de quienes han ven-

cido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos, que

resultaría incompatible con la tutela eficaz y no dilatoria que deben pres-

tar los órganos judiciales, los cuales deben interpretar y aplicar las leyes

en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental.

Todo ello sin perjuicio de que en el incidente de ejecución no puedan re-

solverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo

o con las que éste no guarde una directa e inmediata relación de causa-

lidad, pues de otro modo no sólo se vulnerarían las normas legales que

regulan la ejecución, sino que podría resultar menoscabado, asimismo,

el derecho a la tutela judicial efectiva de las otras partes procesales o

de terceros».

la transcripción anterior era larga, pero el resumen efectuado por el tribunalsupremo ahorra ese esfuerzo al comentarista. seguramente es más prove-choso leer directamente lo escrito en una sentencia de nuestro más alto tri-bunal que la exégesis de lo afirmado por él.

2. LAS SENTENCIAS QUE CONDENANA LA ADMINISTRACIÓN A REALIZAR UNA ACTIVIDAD

O DICTAR UN ACTO

cuando se aborda el análisis de cualquier materia jurídica existe la tentaciónde llenar páginas con reflexiones previas para tratar de delimitar exhaustiva-mente a qué nos vamos a referir. en este caso lo trataremos de hacer con tresartículos de la ljca.

el artículo 71, que lleva por rúbrica «Consecuencias de la estimación» (del re-curso), tiene una letra c) en su primer apartado, que es del siguiente tenor:«Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una ac-

tuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para

que se cumpla el fallo».

asimismo conviene reparar en el apartado segundo del mismo precepto, cuyotexto prevé que «los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma





en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general

en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discre-

cional de los actos anulados».

Por su parte, el artículo 108 —«incumplimiento por la administración»— dis-pone:

«1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada

actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incum-

plimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la

colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada

o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de

los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia

que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye

la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pro-

nunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados,

procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará

los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento».

el artículo 112 es de singular importancia y prevé lo siguiente:

«Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo,

el Juez o Tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas

necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del

Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegacio-

nes, el Juez o la Sala podrán:

Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a

las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos

del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa

ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patri-

moniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será

aplicable lo previsto en el artículo 48.





Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabili-

dad penal que pudiera corresponder».

en consecuencia, la ljca nos aclara que las sentencias dictadas por los ór-ganos judiciales del orden contencioso-administrativo pueden imponer a laadministración la emisión de un acto o la práctica de una actuación jurídica-mente obligatoria, en consonancia con las pretensiones ejercitadas por laspartes. y prevé que en estos casos la sentencia podrá establecer un plazopara que la administración cumpla lo fallado.

aclara igualmente que los tribunales tienen ciertas limitaciones en estos su-puestos, por cuanto no pueden dar nueva redacción a aquellos preceptos deuna disposición general que hayan declarado nulos, ni tampoco se encuentraen el ámbito de potestad del juez determinar el contenido discrecional delacto anulado. esta previsión afecta al contenido del fallo, pero también resultadeterminante de la forma de ejecución de este tipo de sentencias y de los me-dios que se encuentran a disposición del juez para lograr la eficacia de lo re-suelto.

y además, la ljca trata de dar soluciones a los supuestos en que la admi-nistración condenada a realizar una determinada actividad o a dictar un actono lo haga o, lo que es casi peor, realice alguna actividad que contravenga lofallado. en este punto, la ljca da un paso significativo en la judicializaciónde la ejecución. ese solo hecho reviste una importancia decisiva con la finali-dad de lograr la ejecución real, efectiva y ajustada a la letra de la sentencia.

el tercero de los artículos transcritos contiene ya la referencia a las dos medi-das indirectas de ejecución más relevantes para doblegar la voluntad de laadministración resistente al cumplimiento.

Éste y no otro es el marco de análisis del presente trabajo. es decir, no vamosa analizar cuáles son los procesos que pueden desembocar en una sentenciacondenatoria para la administración, ni tampoco cuáles son las concretas pre-tensiones que pueden ejercitarse en vía contencioso-administrativa. Paranuestro estudio la sentencia ya existe y sus pronunciamientos peculiares hande ser actuados.

tampoco vamos a analizar los resortes jurídicos que la ljca pone a disposi-ción de los jueces y tribunales (y de las partes) para evitar que la adminis-tración dicte actos o disposiciones que traten de eludir los pronunciamientos





de una sentencia o que los mismos lleguen a ser eficaces, así como para re-accionar frente a las ejecuciones fraudulentas. esto excede el objeto del pre-sente trabajo, pero parece imprescindible transcribir a continuación no ya lospreceptos legales, sino la interpretación jurisprudencial al respecto, resultandosumamente descriptiva la sts de 31 de enero de 2006, cuando afirma lo si-guiente:

«CUARTO. (…) Como hemos señalado en nuestra STS de 21 de junio de

2005 “el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción, en sus apartados 4 y 5,

permite que en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero inci-

dente en él planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones ad-

ministrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la

sentencia en ejecución. Pero para ello exige, no sólo que el acto o dispo-

sición sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, ade-

más, que se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El

precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación de poder,

en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el

que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de

la sentencia”.

Efectivamente, la nueva LJCA/1998, tras la regulación de lo que se ha de-

nominado ejecución voluntaria y ejecución forzosa, contiene, en tercer

lugar, los supuestos que han sido calificados como de ejecución fraudu-

lenta; esto es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Ad-

ministración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada,

mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios,

pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la fina-

lidad establecida por la propia Ley; en consecuencia, lo que ocurre es que

con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la

sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir

llevarla a puro y debido efecto.

Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de eje-

cución fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotación estricta-

mente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento

una actuación de tipo material:

1.º Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus

números 4 y 5, contempla la situación, dibujada por el legislador, de los





supuestos “de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos

de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumpli-

miento”; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de

una actuación jurídica de la Administración —concretada en la emisión de

posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposi-

ciones— con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el le-

gislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la

nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a con-

tinuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la de-

claración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito

urbanístico, estaríamos, pues, en presencia del posterior planeamiento

aprobado o de la posterior licencia dictada “con la finalidad de eludir” la

nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa

licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta

con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe

demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sen-

tencia con el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo,

la concurrencia de la desviación de poder en la nueva actuación adminis-

trativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

Desde esta perspectiva procedimental el número 5 del artículo 103 deter-

mina que “el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la

sentencia”, es el competente para la resolución de estos supuestos inci-

dentales salvo, lógicamente, en los supuestos en los que, por razón del

órgano que dictase el acto, “careciere de la competencia para ello con-

forme a lo dispuesto en esta Ley”. El propio texto legal establece la impo-

sibilidad de que el órgano jurisdiccional de oficio proceda a la iniciación

del expresado procedimiento por cuanto en el mismo se requiere que la

actuación del expresado órgano se produzca “a instancia de parte”, remi-

tiéndose en el mismo precepto a los trámites previstos en los apartado 2

y 3 del artículo 109 del mismo texto legal; trámites consistentes, exclusi-

vamente, en la audiencia o traslado de solicitud formulada a las partes por

un plazo común que no exceda de veinte días, para que aleguen lo que

estime procedente, y la resolución por parte del Juez o Tribunal mediante

auto en el plazo de diez días. El hecho de que este artículo 103.5 se re-

fiera, exclusivamente, a la “parte” para solicitar la nulidad de los actos dic-

tados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a los pronunciamientos





de la misma, parece que no impediría que tal solicitud pudiera ser formu-

lada por las “personas afectadas”, a las que se refiere tanto el artículo

104.2, para poder instar la ejecución forzosa de la sentencia, como el

109.1 —al que el 103 se remite (si bien solo en sus apartados 2 y 3)—

que regula la legitimación en el procedimiento incidental por el que habría

de discurrir la petición de nulidad.

2.º El segundo supuesto (108.2 de la LJCA) de la que hemos denominado

ejecución fraudulenta de la sentencia —aunque no es el supuesto de

autos— viene determinada no como consecuencia de una actividad jurí-

dica de la Administración —esto es mediante actos o disposiciones dicta-

dos para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que

acabamos de examinar— sino como consecuencia de una actividad ma-

terial de la propia Administración “que contraviniere los pronunciamientos

del fallo” de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el

artículo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los

que “la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pro-

nunciamientos del fallo”».

3. PLAZO PARA LA EJECUCIÓN DE ESTAS SENTENCIAS

Éste del plazo es el primer supuesto de excepción al régimen general que en-contramos. Basta con leer y confrontar los artículos 71.1.c) ljca, por un lado,y 104.2 y 113.2, por otro, para darse cuenta de ello. como primera excepciónal plazo general de dos meses, se configura el supuesto de las sentencias es-timatorias del recurso que condenan a la administración a emitir un acto o arealizar una actuación jurídicamente obligatoria, en los que se permite al ór-gano sentenciador establecer el plazo que considere conveniente para quese cumpla el fallo.

esta excepción al plazo general de dos meses se justifica por el peculiar ca-rácter de la sentencia condenatoria —en coherencia con la propia naturalezadel objeto y de la pretensión del recurso contencioso-administrativo de quetrae causa—, toda vez que el cumplimiento del fallo puede determinar para laadministración la realización de una serie de actuaciones que irán más alláde la mera anulación de un acto o disposición y que pueden requerir de unplazo que se ajuste más, por exceso o por defecto, a las obligaciones que sur-jan de la sentencia.





la ljca resulta pragmática en este punto, dejando que el juzgador acomodeel plazo de ejecución a las necesidades surgidas como consecuencia de lamayor o menor complejidad de las actuaciones que deben desarrollarse odel procedimiento que debe preceder al acto administrativo que se vaya adictar.

4. MEDIDAS PARA LA EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIAQUE CONDENA A LA ADMINISTRACIÓN

A REALIZAR UNA ACTIVIDAD O DICTAR UN ACTO

4.1. CLASES GENERALES DE MEDIDAS

ante una sentencia que le afecta, lo más normal es que la administración pro-ceda a ejecutarla. si se trata de realizar una actividad o dictar un acto, lo harácon las garantías procedimentales que en su caso resulten normativamenteexigibles.

ahora bien, si la administración se muestra reticente o pasiva y quien hayasido parte en el proceso o resulte afectado por la resolución judicial insta laintervención del tribunal, éste tiene el deber jurídico de conseguir que el fallosea eficaz. y para ello, la ljca, como hemos visto, pone a su disposición me-dios diversos, que se deberán utilizar tratando de conseguir efectividad, menorintervención y ahorro de medios al mismo tiempo.

la ljca prevé expresamente una serie de medidas concretas, propias y es-pecíficas del orden contencioso-administrativo, que pueden clasificarse dentrode los grupos generales comunes a toda ejecución procesal. y así, por unaparte, se prevén medidas directas, esto es, las que implican la realización porparte del mismo juez o tribunal de las actuaciones necesarias. y, por otra, seregulan las medidas indirectas, es decir, las que vienen a utilizar algún tipo decoacción sobre determinados sujetos para que ejecuten lo ordenado en la sen-tencia.

junto a las mencionadas, existe otra medida especial cuya finalidad es reac-cionar frente a actuaciones fraudulentas en la ejecución por parte de los ór-ganos administrativos obligados por la sentencia. la medida se adoptará comoreacción ante los comportamientos de la administración contrarios a los pro-nunciamientos judiciales, que son en realidad verdaderas situaciones de in-





cumplimiento activo. se trata de lo que se ha dado en llamar ejecución frau-dulenta o incumplimiento disimulado y que el tribunal supremo caracterizaperfectamente en su sts de 31 de enero de 2006 (3). la medida viene reco-




3. en la citada sts de 31 enero 2006 (fj 4.º) queda explicada y estructurada la medida con absoluta claridad:«(…) Como hemos señalado en nuestra STS de 21 de junio de 2005 “el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción,

en sus apartados 4 y 5, permite que en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero incidente en él

planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron

enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para ello exige, no sólo que el acto o disposición sea contrario

a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, además, que se haya dictado con la finalidad de eludir su

cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación de poder, en el que el fin per-

seguido por el acto o disposición no es aquél para el que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el

cumplimiento de la sentencia”.

Efectivamente, la nueva LJCA, tras la regulación de lo que se ha denominado ejecución voluntaria y ejecución

forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuestos que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto

es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Administración procede formalmente a la ejecución

de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin

embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia Ley; en conse-

cuencia, lo que ocurre es que con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia

en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto.

Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecución fraudulenta, el primero (103.4

y 5), con una connotación estrictamente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento

una actuación de tipo material:

1.º Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus números 4 y 5, contempla la situa-

ción, dibujada por el legislador, de los supuestos “de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos

de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”; para estos supuestos, esto es,

cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración —concretada en la emisión de pos-

teriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones— con la finalidad de eludir los ex-

presados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad

de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el pro-

cedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urba-

nístico, estaríamos, pues, en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada

“con la finalidad de eludir” la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia.

Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues

lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con

el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviación de poder en la

nueva actuación administrativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

Desde esta perspectiva procedimental el número 5 del artículo 103 determina que “el órgano jurisdiccional a

quien corresponda la ejecución de la sentencia”, es el competente para la resolución de estos supuestos inci-

dentales salvo, lógicamente, en los supuestos en los que, por razón del órgano que dictase el acto, “careciere

de la competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley”. El propio texto legal establece la imposibilidad

de que el órgano jurisdiccional de oficio proceda a la iniciación del expresado procedimiento por cuanto en el

mismo se requiere que la actuación del expresado órgano se produzca “a instancia de parte”, remitiéndose en

el mismo precepto a los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109 del mismo texto legal; trámites

consistentes, exclusivamente, en la audiencia o traslado de solicitud formulada a las partes por un plazo común

que no exceda de veinte días, para que aleguen lo que estime procedente, y la resolución por parte del Juez o

Tribunal mediante auto en el plazo de diez días. El hecho de que este artículo 103.5 se refiera, exclusivamente,


gida en sus dos manifestaciones en los artículos 103.4 y 5 y 108.2 ljca yjustificaría por sí misma un análisis monográfico.

junto a las anteriores, existen otras medidas no previstas de modo expresoen la ljca. el legislador aquí, como en otras instituciones reguladas en lalca —por ejemplo, en materia de medidas cautelares—, ha querido otorgarun ámbito de libertad antes desconocido a los órganos judiciales y por ello uti-liza términos genéricos —«medidas necesarias para lograr la efectividad de

lo mandado» (4)— que priman la finalidad de la ejecución sobre los mediospara lograrla. la ljca no se limita por tanto a establecer un listado exhaustivode posibles medidas de ejecución, sino que dependerá del juez decidir cuáles el medio idóneo para lograr la efectividad de lo declarado. de esta formapodrá entrar a jugar un papel relevante la regulación contenida al respecto enla lec (5).

4.2. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS

con carácter general, la ljca se limita a exigir únicamente que las medidasnecesarias se adopten en un procedimiento incidental previa audiencia de laspartes (artículo 112). la ljca es poco explícita en cuanto al desarrollo de loprevisto y no establece plazo alguno para evacuar las alegaciones, por lo quedeberemos estar al de 20 días previsto en el artículo 109 ljca para formularalegaciones en el procedimiento incidental general de ejecución, sin perjuiciode que pueda fijarse uno inferior, lo que sin duda resulta conveniente por lasituación indeseable de incumplimiento en que nos encontramos.

a la “parte” para solicitar la nulidad de los actos dictados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a los pro-

nunciamientos de la misma, parece que no impediría que tal solicitud pudiera ser formulada por las “personas

afectadas”, a las que se refiere tanto el artículo 104.2, para poder instar la ejecución forzosa de la sentencia,

como el 109.1 —al que el 103 se remite (si bien solo en sus apartados 2 y 3)— que regula la legitimación en el

procedimiento incidental por el que habría de discurrir la petición de nulidad.

2.º El segundo supuesto (108.2 de la LJCA) de la que hemos denominado ejecución fraudulenta de la sentencia

—aunque no es el supuesto de autos— viene determinada no como consecuencia de una actividad jurídica de

la Administración —esto es mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de

las sentencias, que acabamos de examinar— sino como consecuencia de una actividad material de la propia

Administración “que contraviniere los pronunciamientos del fallo” de la misma. Es, como decimos, el supuesto

contemplado en el artículo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que “la Adminis-

tración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo”».

4. artículo 112.1 ljca.

5. la disposición final primera de la ljca prevé precisa y expresamente la aplicación supletoria de la lec.





Por otra parte, la resolución judicial que fije la medida o medidas deberá adop-tar la forma de auto.

4.3. EL DILEMA DE OPTAR POR MEDIDAS DIRECTAS O INDIRECTASDE EJECUCIÓN

la elección de la medida corresponde al órgano judicial, que deberá ponderartodos los elementos concurrentes. aparentemente las medidas directas pare-cen más eficaces por cuanto el tribunal tiene el control absoluto de las medi-das de ejecución. sin embargo, también plantean un problema, más claro yacuciante en el orden contencioso-administrativo que en otros órdenes juris-diccionales, como es que requieren la posibilidad de que sea jurídicamenteposible que el órgano judicial sustituya al órgano administrativo para realizarla actuación concreta o dictar el determinado acto que se pretende.

lo expuesto nos aclara el límite esencial para la adopción de medidas de eje-cución directas, esto es, el carácter personalísimo de las obligaciones, lo quecobra perfiles peculiares en el contencioso-administrativo.

la ljca guarda silencio al respecto, pero es un límite general reconocido ex-presamente en la lec. y es que en esos casos no se permite la sustitución.con carácter general, una obligación será personalísima cuando la prestaciónque constituye su objeto no pueda ser realizada por un tercero. el artículo1.161 del cc es un precepto clave para saber de qué hablamos en estoscasos, fijando como criterio que al establecer la obligación se hayan tenido encuenta la calidad y circunstancias de la persona del deudor (6).

a lo indicado debe añadirse un presupuesto, más propio del derecho admi-nistrativo, como es que la actividad que se deba realizar sólo pueda ser llevadaa efecto por un sujeto determinado, que será el único capacitado jurídica omaterialmente para ello. el punto de vista que atiende al interés del acreedorpierde importancia cuando el obligado resulta ser una administración Pública.

en cualquier caso, corresponde al órgano jurisdiccional competente para laejecución determinar cuándo es posible actuar en sustitución de la administra-

6. el artículo 1161 cc dispone textualmente que «en las obligaciones de hacer el acreedor no podrá ser com-

pelido a recibir la prestación o el servicio de un tercero, cuando la calidad y circunstancias de la persona del

deudor se hubiesen tenido en cuenta al establecer la obligación».





ción ejecutada. Para ello debe tener en cuenta la posibilidad de sortear el granobstáculo que está presente en estos casos, esto es, la discrecionalidad de laadministración. no nos estamos refiriendo con ello tan sólo a lo previsto en elartículo 71.2 ljca, que impide a los órganos jurisdiccionales determinar el con-tenido discrecional de los actos que hayan sido anulados por la sentencia.

ahora bien, no cabe duda de que la ejecución por sustitución de la adminis-tración, cuando cabe, será más rápida, más segura, más eficaz y por ello másjusta que la adopción de medidas indirectas de ejecución. Por ello, parece im-prescindible tratar de acotar lo discrecional a su ámbito propio, interpretandoel concepto con carácter restrictivo, de tal forma que se prime la actuación di-recta del juez o tribunal en ejercicio de su función constitucional de hacerejecutar lo juzgado.

5. LAS MEDIDAS DIRECTAS DE EJECUCIÓN.LA SUSTITUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN POR EL JUEZ

5.1. JUSTIFICACIÓN

conectando con lo que se acaba de exponer, resulta claro que una parte dela actividad administrativa es reglada. es decir, ha de desarrollarse con arregloa la norma y la decisión viene predeterminada por tal norma. no queda mar-gen de decisión al órgano administrativo. es decir, si se cumplen determinadosrequisitos, la consecuencia jurídica se encuentra perfectamente definida, sindejar un ámbito de libre formación de voluntad de la administración sobre siactúa o no por razones de oportunidad y sin dejarle tampoco la opción de ele-gir entre varias decisiones posibles. en una situación así, la sustitución de laadministración reticente por el juez no sólo no daña el interés general, sinoque parece una garantía para su consecución.

más aún, la discrecionalidad que permite a la administración actuar o no ac-tuar no cabe en ninguno de los supuestos en que concurra un derecho subje-tivo a obtener de ella un determinado comportamiento. Pues bien, ejemploparadigmático de esto es precisamente el cumplimiento de los deberes de ac-tuación contenidos en una sentencia, respecto de la que existe un derechofundamental a su ejecución.

Por otra parte, igual ocurre en aquellos supuestos —que no son pocos— enlos que la administración ha de elegir entre sólo dos opciones posibles y opta





en favor de una de ellas, que resulta posteriormente revocada por los tribu-nales. en este caso, la ejecución de la sentencia implicará necesariamenteacudir a la opción antes descartada, lo que puede hacer perfectamente el juezante una posible desidia del órgano administrativo competente.

tampoco parece razonable pensar que el interesado en la ejecución va a opo-ner problema alguno a que la ejecución se realice directamente por el juez opor un tercero que intervenga por encargo de aquél, en lugar de por el órganoadministrativo competente. al interesado le importa la efectividad de lo deci-dido en la resolución judicial.

Por el contrario, el problema surge respecto del otro aspecto que se incluyeen el concepto de discrecionalidad, es decir, cuando existe —y permanecedespués de la sentencia— la posibilidad de escoger entre actuar en uno o enotro sentido, adoptar una decisión entre varias posibles.

y así, pueden existir sentencias que se limiten a fijar un resultado concreto,dejando libertad para determinar qué actuaciones van a llevar a él. en estoscasos no existirá discrecionalidad en cuanto al resultado, pero sí en cuanto alos medios. Parece que aquí la sustitución es posible, dado que el resultadoserá el mismo con independencia de quién llegue a él.

y existirán otras sentencias que exijan el desarrollo de una actividad o la con-secución de un resultado definido con caracteres genéricos, de tal forma queserá necesario determinar previamente cuáles son las actuaciones concretasque se van a desarrollar. esa decisión sí tiene un indudable componente de dis-crecionalidad para la administración. en estos supuestos, la sustitución no seráposible porque la formación libre de la voluntad de la administración es requisitode actuación. la base jurídica para que los tribunales no se inmiscuyan en estaparcela propia del ejecutivo se encuentra lógicamente en el principio de sepa-ración de poderes y en la posición constitucional del complejo ejecutivo que for-man Gobierno y administración. Para estos casos, los tribunales sólo podránacudir a las medidas indirectas de ejecución normativamente previstas.

la ljca recoge las medidas directas de ejecución —o de ejecución por sus-titución— en su artículo 108.1 (7). y se trata de una norma necesaria para lograr

7. artículo 108.1 ljca: «Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o

a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:





hacer en verdad efectivo el derecho de los ciudadanos a una tutela judicialefectiva. sin embargo, lo cierto es que los jueces, que tanto se habían que-jado tradicionalmente del exceso de poder de la administración en la fase deejecución, no han sido capaces de utilizar en todas sus potencialidades laspotestades que el artículo les reconoce. y es una pena que así haya ocurrido,deslegitimando aquellas razones que tradicionalmente se han alegado paraexigir un mayor poder del juez. los apoderamientos en derecho público tie-nen una doble faz y la otra cara es precisamente el deber jurídico de haceruso de ellos para satisfacer el interés general o el interés público que les sirvede fundamento y razón.

Por otra parte, la falta de concreción de los medios humanos y materiales pre-cisos para poner en práctica las previsiones del artículo 108 ljca no puedeser disculpa para que los órganos jurisdiccionales infrautilicen la norma quepuede resultar más eficaz para conseguir una correcta ejecución de las sen-tencias contra la administración.

5.2. SUPUESTOS

en el precepto se pueden distinguir varios supuestos.

i. La ejecución sustitutoria directa por el Juez o Tribunal.

conforme al artículo 108.1.a) ljca: «(…) el Juez o Tribunal podrá, en caso de

incumplimiento: a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios (…)».

en estos casos, el órgano jurisdiccional adoptará los actos que debió aprobarla administración condenada, incluyéndolos en el correspondiente auto. sonlos supuestos en que el órgano jurisdiccional se pone en lugar de la adminis-tración condenada, sustituyéndola. su ámbito se va a limitar en la práctica alas condenas a emitir una declaración de voluntad, principalmente las que exi-gen dictar un acto administrativo —de carácter reglado—.

a. Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agen-

tes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de

los procedimientos establecidos al efecto.

b. Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto

omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada».





esta limitación es lógica si se tiene en cuenta que en la mayor parte de loscasos la actividad de ejecución excederá de lo que puede afrontar el órganojurisdiccional con sus propios medios —personales y materiales—. Por talrazón —y por razones también de pura eficacia—, el recurso a terceros cola-boradores habrá de ser frecuente cuando se trate de realizar actividades decontenido material.

ii. La ejecución sustitutoria directa con intervención terceros (sustitu-

ción por comisario judicial).

el artículo 108.1.a) ljca permite al juez ejecutar la sentencia «(…) requi-

riendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración con-

denada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas (…)».

la ejecución sustitutoria directa a través de un tercero es una posibilidad con-figurada por la doctrina y la jurisprudencia (8) ya desde antes de la ljca, con

8. y así, la stc 67/1984, de 7 de junio (fj 3) ya manifiesta que «(…) D. Cuando se incumple esta obligación

de ejecutar la sentencia —y de colaborar con los Jueces y Tribunales en el plazo legalmente establecido—, el

Tribunal sentenciador, con audiencia de las partes, adoptará las medidas que considere procedentes para el

cumplimiento de lo mandado; corresponde al Tribunal mencionado decidir cuáles son estas medidas, pero,

desde la perspectiva constitucional que ahora interesa, debe señalarse que corresponde exclusivamente al

mismo hacer “ejecutar lo juzgado”, de acuerdo con las Leyes (artículo 117.3 de la Constitución), y requerir las

colaboraciones que estime precisas (artículo 118 de la misma), por lo que ha de interpretarse que tales medidas

no pueden quedar limitadas por la falta de ejercicio de la competencia, en el plazo legalmente previsto, por la

Administración autora del acto o disposición, en orden a la ejecución de la sentencia; en consecuencia, el Juez

puede aplicar las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria, entre las cuales

puede ordenar que se haga lo mandado a costa del obligado (artículo 924 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y

requerir a tal efecto la colaboración que estime oportuna de otros entes públicos o personas privadas, en es-

pecial del Estado, pues la sentencia o la resolución de los Jueces y Tribunales emanan de un poder del Estado,

y todos los poderes del Estado —en su sentido integral, es decir, comprendiendo las Comunidades Autóno-

mas— tienen el deber de colaboración (…)».

la sts de 13 de marzo de 1986, referida a la orden judicial al secretario del ayuntamiento de villanueva dearosa de convocar el Pleno para debatir la moción de censura contra el alcalde de la localidad: «PRIMERO. El

artículo 117.3 de la Constitución establece categóricamente que la potestad jurisdiccional comprende tanto las

facultades necesarias para juzgar, como para hacer ejecutar lo juzgado en todo tipo de procesos; ello impone

una profunda modificación de lo dispuesto en los artículos 8-1 y 103 de la Ley reguladora de esta jurisdicción

ya que los tribunales dejan de limitarse a fiscalizar la ejecución de sus sentencias para hacerlas ejecutar direc-

tamente, es decir, por potestad propia inherente a la función jurisdiccional. Es muy cierto que esta nueva lectura

de dichos preceptos, obligada por la norma fundamental, impone, a la vez, una nueva redacción de todos los

comprendidos en el capítulo tercero del título cuarto de la ley de 1956 ya que determinadas pautas del proceso

no pueden quedar al arbitrio judicial; pero es claro, mientras esto no suceda, que los jueces han de interpretar

los vigentes de acuerdo con el mandato constitucional, lo que supone: a) que donde la potestad jurisdiccional

ejecutiva pueda ejercitarse claramente, debe ser ejercitada; b) que las medidas compulsivas indirectas y cau-





la ley de 1956. esta medida implica la sustitución de la administración con-denada en su posición de sujeto activo de la actividad de ejecución por otrosujeto que va a actuar bajo el mandato directo del órgano jurisdiccional. Ésteserá normalmente un funcionario o agente de la administración condenada ode otra administración.

la letra del artículo 108.a) ljca describe la sustitución por comisario comouno de los medios propios de que dispone el órgano jurisdiccional para eje-cutar las sentencias, tratándose de una manifestación propia del deber de co-laboración prescrito por el artículo 118 ce. ahora bien, ¿quién o quiénespueden ser esos terceros o comisarios?

Podemos distinguirlos dependiendo de la naturaleza del sujeto que realice lasactividades ejecutivas, así como atendiendo a la naturaleza jurídica de la pro-pia actividad de sustitución y el título del que surge.

el propio artículo 108 ljca, ciertamente confuso, distingue la sustitución porpersonas jurídico-públicas y por personas jurídico-privadas. en la letra a) serefiere a la realizada por personas que tienen una relación con alguna admi-nistración pública —autoridades o agentes—, ya de la propia condenada o deotra. Por su parte, la letra b), al recoger la que denomina ejecución subsidiaria

con cargo a la Administración, se refiere en realidad a un medio directo deejecución atendiendo a la naturaleza de la actividad sustitutoria (la actividad

telares que se recogen, sobre todo, en los artículos 109 y 110 de la Ley han de interpretarse y aplicarse en el

sentido de reforzar lo más posible la potestad jurisdiccional; c) que, en todo caso, el artículo 118 de la Consti-

tución subraya y refuerza el papel colaborador y la obligación primordial de la Administración de cumplir volun-

tariamente las sentencias judiciales. Por todo ello, esta Sala considera plenamente ajustada al ordenamiento

la medida adoptada por la de instancia en el auto recurrido.

SEGUNDO. También está plenamente acreditada la resistencia del Sr. N. D. al cumplimiento de la sentencia

dictada en los autos principales, que le concierne directamente, no sólo por hechos —como muy bien aprecia

el auto impugnado— que en su conjunto sólo pueden ser calificados como actitud contumaz sino por los propios

remedios jurídicos utilizados, a los que se alude en el escrito preparatorio del recurso de apelación; en efecto,

tanto por encontrarnos en un proceso de ejecución, como por movernos en el ámbito de la ley 62/1978, ningún

recurso de parte alcanza otro efecto que el devolutivo. Además, el artículo 11 de la ley orgánica del poder

judicial implanta decididamente en nuestro ordenamiento procesal el principio de la buena fe; no ha llegado la

Sala de instancia a rechazar liminarmente ninguna petición del Sr. N. D., pero, sin duda, ha valorado con acierto

las que verdaderamente entrañaban, en el contexto, una clara actitud de resistencia a la ejecución de la sen-

tencia. Por todo ello, procede la confirmación del auto de 18 de octubre de 1985, en el que, por cierto, no se

ha impedido al Sr. Alcalde presidir la sesión de obligada convocatoria y celebración. Sin que, obviamente, puede

discutirse ahora si es o no correcto el envío de un tanto de culpa de la jurisdicción penal, ya que sólo ésta

puede valorar los hechos que en él se contienen».





se lleva a cabo por un tercero, repercutiéndose su coste económico a la ad-ministración condenada), pero sin especificar quién puede llevar a efecto esaactividad, pudiendo ser una persona física o jurídica, pública o privada y, ensu caso, sin relación alguna con la administración interesada.

volviendo a la ejecución directa por colaboración de las autoridades y agentesde la propia administración condenada, lo primero que sorprende es la consi-deración legal de que no nos encontremos ante una ejecución propia y ordi-

naria por parte de la administración, cuando aparentemente se trataprecisamente de eso. es decir, ¿qué colaboración o sustitución habría enestos casos? ninguna. Bien es verdad que la autoridad o agente puede estarintegrado en un órgano de la administración condenada distinto del compe-tente para adoptar el acto o realizar la actividad de que se trate, pero el prin-cipio de personalidad jurídica única de la administración no permite considerarque exista aquí una sustitución de la administración por parte del juez quesolicita la colaboración de un tercero porque no hay tal tercero.

cuando nos referimos a la ejecución directa por colaboración de administra-ciones públicas distintas de la condenada y de sus agentes o autoridades, yanos encontramos ante una situación cualitativamente distinta. es una medidade gran impacto normativo y jurídico y de carácter directo, ya que va a pres-cindir de la voluntad de la administración condenada, siendo ejecutada la ac-tividad correspondiente por un sujeto de derecho público distinto del obligado.

la base de la norma se ha tratado de fundar en el deber jurídico que las ad-ministraciones públicas tienen de prestar su colaboración a los órganos juris-diccionales. ahora bien, la ljca tampoco da muchas pistas al juez sobre cuáldebe ser la administración pública requerida para colaborar, operando aquí ladiscrecionalidad judicial.

a la hora de buscar límites a la intervención de otras administraciones públi-cas, el primero y más lógico se refiere al ámbito competencial de cada admi-nistración como delimitador de su capacidad de actuación.

el tribunal constitucional, al afirmar que los órganos jurisdiccionales debenutilizar cuantos medios sean necesarios para llevar a cabo la ejecución de lassentencias condenatorias de la administración, entre los que hacía una espe-cial mención de la posibilidad de requerir la colaboración de otros entes públi-cos para la realización de actividades ejecutivas, ya da una solución a lacuestión planteada. la colaboración administrativa con el juez puede y debe





darse incluso al margen del régimen ordinario de competencias (9). en estoscasos, el título de actuación de la administración es su obligación de colaborarcon los órganos jurisdiccionales.

cosa distinta es que la colaboración de una administración Pública distinta dela condenada pueda ser más o menos eficaz. desde luego, es más eficaz queno hacer nada, pero lo cierto es que las administraciones disponen normal-mente de los medios adecuados para el ejercicio de sus competencias pro-pias, pero no de las competencias que no les corresponden.

además, la actividad realizada por esa administración en la ejecución de unasentencia que naturalmente correspondía ejecutar a otra administración dis-tinta puede generar unos costes que la colaboradora no tiene el deber jurídicode soportar y que deben ser repercutidos a la condenada, siguiéndose des-pués en consecuencia el proceso de ejecución por tal obligación dineraria. elórgano jurisdiccional deberá pues aplicar los medios de ejecución forzosa di-neraria (artículo 106 ljca).

iii. La ejecución sustitutoria indirecta.

la sustitución indirecta en la ejecución se encuentra prevista en el artículo108.1.b) ljca, cuando dispone que el juez o tribunal podrá «(…) adoptar las

medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso,

sería inherente al acto omitido (…)».

9. stc 167/1987, de 28 de octubre (fj 2): «(…) La titularidad de la potestad de ejecución corresponde exclu-

sivamente a los propios órganos judiciales como una manifestación típica de la potestad jurisdiccional que la

Constitución les ha conferido en su art. 117.3. De acuerdo con ello, no compete a este Tribunal precisar cuáles

sean las decisiones y medidas oportunas que en cada caso hayan de adoptarse en el ejercicio de dicha potestad

jurisdiccional ejecutiva, pero sí le corresponde, en cambio, corregir y reparar las eventuales lesiones del derecho

a la tutela judicial que tengan su origen en la pasividad o el desfallecimiento de los órganos judiciales para

adoptar las medidas necesarias que aseguren el cumplimiento de sus propios fallos. Dentro del orden jurisdic-

cional contencioso-administrativo, son exigibles, en primer lugar, las que, al amparo de su legislación reguladora,

deben tender a que se produzca inicialmente la actuación administrativa requerida por el pronunciamiento ju-

dicial, recabando para ello la colaboración precisa, incluso al margen del régimen ordinario de competencias.

Pero también lo son, y si cabe con mayor razón, cuantas medidas sean necesarias, de acuerdo con las Leyes,

para impedir lo que expresivamente el Tribunal Supremo ha calificado como “la insinceridad de la desobediencia

disimulada” por parte de los órganos administrativos (STS, Sala Quinta, de 21 de junio de 1977), que se traduce

en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son entre otras

la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la

emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo(…)».





se trata de la posibilidad que el juez adopte unas medidas para conseguirque lo previsto en la sentencia de condena a que la administración realice unaactividad o dicte un acto tenga, en caso de incumplimiento, los mismos efectosque si la actividad se hubiera realizado o el acto hubiese sido adoptado. nose produce una sustitución directa, puesto que no se desarrolla la actividadobjeto de la condena, sino indirecta, ya que las actuaciones de ejecución vana producir los efectos propios de lo no hecho por la condenada. es decir, eneste caso se pone el énfasis en los aspectos materiales y no en los formales.

la inconcreción de la norma, con la consiguiente falta de orientación al juez,tiene dos efectos perversos. en primer lugar, puede suponer que un juez te-merario adopte medidas excesivas e inadecuadas, cuasiarbitrarias. Por otrolado, puede implicar que un juez medroso o inseguro sea incapaz de extraerutilidad alguna a la norma, dejando la medida inaplicada y la sentencia ineje-cutada.

iv. La ejecución subsidiaria.

la ejecución subsidiaria o ejecución a costa del deudor está explícitamentereconocida en el artículo 108.1.b) in fine ljca («b. Adoptar las medidas ne-

cesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente

al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a

la Administración condenada»). se trata precisamente del medio general deejecución directa previsto por la lec para los supuestos de condenas de hacerno personalísimo. su ámbito propio en el contencioso-administrativo será prin-cipalmente la realización de actividades materiales.

la ljca no prevé de modo expreso, como sí lo hace en el caso de las admi-nistraciones públicas, la posibilidad de que el órgano jurisdiccional competenteacuda a sujetos de derecho privado para la realización de estas actividades.sin embargo, el silencio de la ljca no debe interpretarse como impeditivo dela participación de sujetos privados, sino que debe integrarse con la exigencialegal al juez para que consiga hacer efectiva la ejecución. de ahí que la in-tervención subsidiaria pueda llevarse a cabo tanto por personas de derechopúblico como de derecho privado (10).

10. la stc 67/1984, ya citada anteriormente, lo reconoce expresamente (fj 3): «(…) el Juez puede aplicar

las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria, entre las cuales puede ordenar





el procedimiento que debe seguirse para ello tampoco se determina en laljca, lo que obliga a acudir a la lec, específicamente a su artículo 706 (11),con la peculiaridad de que pueda ser el órgano jurisdiccional quien determinepor propia iniciativa que se debe encargar a un tercero la realización de lasactividades de ejecución.

a partir de ese momento corresponderá al acreedor-ejecutante, en aplicaciónde ese artículo 706 lec, la responsabilidad de proponer quién ha de ser esetercero, sin perjuicio del oportuno control judicial. las reglas del precepto seaplicarán al caso, debiendo la administración condenada adelantar el importedel coste que implique la actividad de ejecución. y si no lo hace, habrán detraerse a colación las normas reguladoras de la ejecución de sentencias decondena a la administración al pago de cantidad líquida, recogidas en el artículo106 ljca.

ahora bien, sea cual sea la medida utilizada, debe tenerse siempre presenteque el órgano jurisdiccional es competente y responsable para la ejecución,por lo que en ningún caso puede desentenderse de lo actuado, bien porqueel tercero a quien se encomienden las actividades materiales puede necesitardel auxilio judicial en numerosos supuestos para remover los obstáculos quese opongan a su actuación, bien para controlar que la actividad llevada a caboes precisamente la encomendada.

que se haga lo mandado a costa del obligado (artículo 924 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y requerir a tal

efecto la colaboración que estime oportuna de otros entes públicos o personas privadas, en especial del Estado

(…)».

11. el artículo 706 de la lec dispone en el momento actual lo siguiente:

«Artículo 106. Condena de hacer no personalísimo.

1. Cuando el hacer a que obligue el título ejecutivo no sea personalísimo, si el ejecutado no lo llevara a cabo

en el plazo señalado por el Secretario judicial, el ejecutante podrá pedir que se le faculte para encargarlo a un

tercero, a costa del ejecutado, o reclamar el resarcimiento de daños y perjuicios.

Cuando el título contenga una disposición expresa para el caso de incumplimiento del deudor, se estará a lo

dispuesto en aquel, sin que el ejecutante pueda optar entre la realización por tercero o el resarcimiento.

2. Si, conforme a lo dispuesto en el apartado anterior, el ejecutante optare por encargar el hacer a un tercero, se

valorará previamente el coste de dicho hacer por un perito tasador designado por el Secretario judicial y, si el

ejecutado no depositase la cantidad que éste apruebe mediante decreto, susceptible de recurso directo de revisión

sin efecto suspensivo ante el Tribunal que dictó la orden general de ejecución, o no afianzase el pago, se proce-

derá de inmediato al embargo de bienes y a su realización forzosa hasta obtener la suma que sea necesaria.

Cuando el ejecutante optare por el resarcimiento de daños y perjuicios, se procederá a cuantificarlos conforme

a lo previsto en los artículos 712 y siguientes».





6. LAS MEDIDAS INDIRECTAS DE EJECUCIÓN.LAS DIVERSAS FORMAS DE FORZARLA VOLUNTAD DEL CONDENADO

6.1. JUSTIFICACIÓN

las medidas indirectas de ejecución son aquellas que tienen por finalidad for-zar la voluntad de los sujetos sobre los que recae la obligación de cumplir lomandado en la sentencia. se trata de forzar la actuación del obligado, ven-ciendo su pasividad o resistencia. en consecuencia, el juez no actúa en lugardel obligado, sino que se limita a forzarle a actuar.

resultan aplicables para conseguir el cumplimiento de cualquier tipo de pres-tación, pero son idóneas en el caso de las obligaciones personalísimas. ahorabien, su utilización no se limita a esos supuestos sino que, por la dificultadque los jueces están encontrando para el uso de las medidas directas en elcontencioso-administrativo —por razones inexplicables y debidas tan sólo ala falta de convencimiento del propio juez sobre el ámbito de sus poderes yresponsabilidades—, las medidas indirectas son ciertamente instrumentosesenciales para que el cumplimiento de las sentencias sea real y efectivo.

las medidas indirectas se basan en la amenaza de sufrir un determinado per-juicio en el caso de que se desobedezcan los pronunciamientos judiciales oen la causación de tal perjuicio. se han incorporado al ordenamiento conten-cioso-administrativo español con la vigente ljca en 1998. y en el ámbito dela legislación procesal civil su recepción ha sido aún más tardía, apareciendopor primera vez en la vigente lec de 2000.

ciertamente ya existían excepciones, como era en el orden contencioso-admi-nistrativo la recogida en el artículo 109 de la ljca de 1956, relativa a la tipifi-cación como desobediencia punible de la infracción de los deberes inherentesa la ejecución de las sentencias (12). ahora bien, la responsabilidad penal eraconsecuencia del incumplimiento, pero no se configuraba normativamente

12. disponía el citado artículo 109 de la ljca de 1956 lo siguiente: «Será caso de responsabilidad civil y cri-

minal la infracción de lo preceptuado en los artículos anteriores acerca de la ejecución de las sentencias, en-

tendiéndose como desobediencia punible, en forma igual a la establecida respecto a las sentencias de los

Tribunales de lo Civil y de lo Criminal».





como un medio para evitarlo. en la práctica, no obstante, tal distinción resultabaladí, pues el apercibimiento de incurrir en un ilícito penal siempre era posiblepara el juez.

la regulación específica que nos afecta se encuentra en el art. 112 ljca,transcrito anteriormente. se regulan en este precepto las dos principales y tra-dicionales medidas indirectas: imposición de multas coercitivas y exigenciade responsabilidad penal por la desobediencia que supone no realizar la ac-tividad impuesta por la sentencia.

esto implica que con la vigente ljca la administración —o, mejor dicho, susautoridades, funcionarios y agentes— sufrirán una medida —multas coerciti-vas— de la que la propia administración ha venido haciendo tradicional usopara la ejecución de sus actos cuando así estaba previsto por una norma conrango de ley, conforme a los artículos 96.1.c) y 99 de la lrjPac (13).

y es que por la peculiar naturaleza jurídico-pública de la persona condenada,las medidas indirectas se han de aplicar sobre las personas físicas que comotitulares de los órganos administrativos han sido quienes manifiestan la vo-luntad de la administración.

esto trae como consecuencia que el principal problema para aplicarlas con-siste en determinar quién es la persona jurídicamente responsable del incum-plimiento. ahora bien, debe recordarse que el artículo 109.1.a) ljca, al regularlos incidentes, prevé que una de las cuestiones que pueden someterse al juezo tribunal y éste ha de resolver es precisamente la relativa al «órgano admi-

13. disponen lo siguiente los preceptos citados:

«Artículo 96. Medios de ejecución forzosa.

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de pro-

porcionalidad, por los siguientes medios (…) C) Multa coercitiva (…)».

«Artículo 99. Multa coercitiva.

1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas

pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo

que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

A) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

B) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

C) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible

con ellas».





nistrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones». en con-secuencia, los órganos jurisdiccionales están acostumbrados a analizar lasnormas de organización administrativa y distribución orgánica de competen-cias, por lo que no debe resultar de gran dificultad determinar el órgano y sutitular o, en otros casos, el concreto personal al servicio de la administraciónque con su actitud imposibilita el cumplimiento de la sentencia.

en definitiva, las medidas indirectas se han mostrado eficaces en la generali-dad de los casos. tal vez se trate tan sólo de una apariencia debida a que sonlas generalmente utilizadas por los órganos jurisdiccionales del orden conten-cioso-administrativo en los casos de resistencia injustificada al cumplimientode las sentencias por parte de la administración condenada. además, nopuede ocultarse que se trata de medidas con un gran impacto psicológico —ymaterial— en las personas físicas afectadas.

6.2. PROCEDIMIENTO

el procedimiento para la imposición de estas medidas tiene un requisito previoy dos fases. el requisito previo se deduce de la expresión utilizada por la ljca—tras la reforma operada por ley 62/2003, de 30 de diciembre— «acreditada

su responsabilidad», lo que exige del órgano jurisdiccional un previo análisisde la situación que le lleve al íntimo convencimiento de que la persona a laque se va a requerir seguidamente es responsable de la inejecución total oparcial de la sentencia.

la primera fase se contrae a la formulación de un requerimiento para que secumpla, con la advertencia de consecuencias perjudiciales en caso de no ha-cerlo (14). la segunda fase implica la puesta en práctica de esas consecuen-cias, que pueden consistir en sanciones patrimoniales o personales.

la primera fase —cuya ejecución material corresponde al secretario, tras lareforma operada por ley 13/2009, de 12 de diciembre— tendrá lugar siempreque el juez opte por la aplicación de este tipo de medidas. la segunda tansólo cuando el requerido no haya actuado de manera injustificada de acuerdocon lo requerido.

14. el artículo 112.2 ljca utiliza la expresión «previo apercibimiento del Secretario judicial notificado perso-

nalmente para formulación de alegaciones».





siguiendo literalmente el texto del artículo 112 ljca, la audiencia se practicarácon anterioridad a cualquier otro trámite procedimental, para pasar seguida-mente a formular el requerimiento y posteriormente a adoptar la medida ensentido estricto.

el requerimiento es una orden dirigida a un sujeto determinado para quedesarrolle ciertas conductas en ejecución de lo declarado en la sentencia, yasupongan actos de ejecución directa o de remoción de obstáculos para lamisma. se trata de una medida típica de la ejecución procesal. de hecho, hasido la tradicionalmente utilizada en el ámbito contencioso-administrativo conuna eficacia más limitada al no llevar aparejado su incumplimiento la adopciónde medidas tan inmediatas como las que veremos a continuación, y sin per-juicio de lo ya indicado con respecto al artículo 109 de la ljca de 1956.

el requerimiento ha de ser claro para ser eficaz, determinando la actuaciónque se requiere y las consecuencias de su falta, apercibiendo del tipo penalen que se puede incurrir o de la imposición de multas coercitivas. además sedebe notificar personalmente al requerido, ya que de su incumplimiento se de-rivarán consecuencias personales o patrimoniales negativas para éste.

6.3. SUPUESTOS

ante el incumplimiento de lo requerido, el órgano jurisdiccional podrá aplicaruno de los dos supuestos de medidas indirectas de ejecución recogidos en elartículo 112 de la ljca, esto es, las multas coercitivas y la exigencia de res-ponsabilidad penal. también podrá imponer las dos medidas.

i. Las multas coercitivas.

el artículo 112 ljca se refiere en primer lugar a las «multas coercitivas de

ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agen-

tes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como rei-

terar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio

de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición

de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48».

ya se indicó anteriormente que ésta es una de las novedades de la vigenteljca y se integra en una tendencia de la legislación procesal favorable a la





incorporación de los apremios pecuniarios como mecanismos de compulsiónen manos del juez. en nuestro caso, se trata de una verdadera sanción con-minatoria de carácter patrimonial, que supone la imposición de una obligaciónconsistente en el pago de una cantidad de dinero establecida en una sumaúnica y a tanto alzado comprendida entre unas cantidades máxima y mínimalegalmente establecidas.

se trata de un medio de ejecución forzosa, por lo que tiene carácter jurisdic-cional. sólo el órgano jurisdiccional puede adoptar esta medida, aun cuandopueda ser solicitada por el beneficiado por la sentencia. no se pueden con-fundir con las multas coercitivas que, como medio de ejecución forzosa de susactos, puede imponer la administración (artículos 96.1.c y 99 lrjPac) y a lasque ya nos hemos referido anteriormente.

la finalidad de la medida es la coacción de la autoridad, funcionario o agente

que tenga atribuida la competencia para realizar aquello que aparezca orde-nado en la sentencia. en consecuencia, éstos serán los sujetos pasivos de lamulta, a la que deberán hacer frente con su propio patrimonio y no con cargoa los presupuestos de la administración (lo que daría lugar a otro ilícito, pro-bablemente penal), a pesar de lo que seguidamente se verá en relación conla llamada al artículo 48 ljc.

la multa es independiente y autónoma de la condena objeto de la sentencia.la obligación que crea nada tiene que ver con las obligaciones derivadas dela sentencia que se pretende ejecutar. más aún, recae sobre un sujeto distintoal obligado principal, que es la administración Pública correspondiente.

la determinación del sujeto debe establecerse con toda claridad en el reque-rimiento previo. el sujeto pasivo de las multas coercitivas será el mismo quehaya sido requerido para llevar a cabo determinadas actuaciones de ejecuciónde la sentencia.

la referencia a «autoridades, funcionarios y agentes» viene a incluir a todoslos que mantienen una relación de servicios con la administración demandada,con independencia de su naturaleza funcionarial, laboral o meramente política.

no cabe pues que las multas coercitivas sean impuestas a la propia adminis-tración condenada. y ello a pesar de la remisión que se hace por el artículo112 ljca al artículo 48 y teniendo en cuenta que en este último precepto seestablece que en el supuesto de que no se pueda determinar la «autoridad o





empleado responsable» de la actividad ordenada por el órgano jurisdiccional«la Administración será la responsable del pago de la multa» (15). la remisiónal artículo 48 ljca no puede operar en este punto, pues se perdería la finali-dad misma de coacción propia de estas multas coercitivas. todos conocemosprecisamente cuál es la actitud general de pasividad de la administración a lahora de repetir contra sus autoridades, funcionarios o agentes.

la cuantía de la multa se determinará discrecionalmente por el órgano juris-diccional atendiendo a las necesidades del caso, con respeto de los límites fi-jados en la ljca, que no ofrece ningún otro criterio para orientar al juez(tampoco la lec puede ser utilizada como supletoria al tratarse de una normaigualmente abierta). la norma no parece impedir que al imponerse la segunday sucesivas multas la cuantía sea aumentada para tratar de influir más inten-samente en la voluntad del sancionado, previo el requerimiento correspon-diente. el juez deberá ser razonable a la hora de fijar el importe de las multas,atendiendo a las circunstancias económicas del obligado, en especial su ca-pacidad económica, pero tratando de que la multa pueda ayudar a doblegarla actitud rebelde del incumplidor.

los límites cuantitativos de las multas coercitivas no son excesivamente pe-queños. quien esto afirme es que desconoce, sin duda, la cuantía de las re-tribuciones ordinariamente percibidas en el sector público. una multacoercitiva que se sitúe en la parte alta de lo permitido será sin duda extraor-dinariamente motivadora para el empleado público medio y honesto.

15. el citado artículo 48 ljca, en lo que nos interesa, dispone lo siguiente: «(…) 7. Transcurrido el plazo de

remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el tér-

mino de diez días contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibi-

miento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal

impondrá una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable.

La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o empleado responsable, la

Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.

8. Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el apartado anterior podrá

interponerse recurso de súplica en los términos previstos en el artículo 79.

9. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harán efectivas por vía judicial de apremio.

10. Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o

Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas

multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno

apercibimiento».





Por otra parte, la disposición adicional segunda de la ljca, relativa a la ac-tualización de las cuantías previstas en la propia ley, prevé que «el Gobierno

queda autorizado para actualizar cada cinco años las cuantías señaladas en

esta Ley, previo informe del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo

de Estado».

Hasta tiempos recientes habríamos afirmado sin ambages que la desidia delGobierno en la puesta en práctica de tal previsión llevaría aparejada una pér-dida progresiva de eficacia de esta medida indirecta de ejecución de carácterpatrimonial. Hoy día, con la situación económico-financiera española, no po-demos ya afirmar tal cosa, al menos por lo que respecta a estos años.

Por otra parte, la imposición de multas coercitivas es compatible con la exi-gencia de otras posibles responsabilidades del sujeto requerido o de la propiaadministración.

el artículo 112 de la ljca no establece el plazo a partir del cual podrá reite-rarse la multa. sin embargo, nos remite al artículo 48 de la ljca, que disponeque «la multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo re-

querido», en relación con la multa que puede imponerse por la falta de remi-sión del expediente administrativo por parte de la administración. en cualquiercaso, parece que el juez tiene plena libertad para acompasar los plazos de lareiteración de multas a las necesidades del caso, sin estar vinculado al plazode veinte días indicado.

las multas deberán reiterarse hasta «la completa ejecución del fallo judicial»,esto es, hasta que el multado cumpla lo requerido por el órgano jurisdiccional.debe recordarse además que el artículo 48.10 ljca prevé que, «impuestas

las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente com-

pleto, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fis-

cal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas». en consecuencia,cabe que el órgano jurisdiccional actúe en la misma forma en el ámbito delartículo 112.

la reiteración de la multa ha de ser notificada al requerido y, atendiendo a laletra de la ljca (artículo 48.10), habrá que darle también trámite de audienciapara que pueda alegar. no se trata de un trámite puramente formal, sino queel multado y previamente requerido podrá poner así en conocimiento del juezlas nuevas circunstancias que pudieran concurrir, así como sus esfuerzos paracumplir lo requerido, especificando cuáles son las razones que se lo impiden.





ahora bien, esta norma está siendo interpretada por los tribunales en el sen-tido de que resulta suficiente apercibir de la posibilidad de reiteración de mul-tas en el requerimiento inicial y que, por ello, no resulta preciso dar nuevaaudiencia (16). en cualquier caso, si no se ha hecho en esta forma, deberáapercibirse para cada nueva multa.

una vez impuesta la multa coercitiva, deberá abonarse y, en caso de que asíno se haga, la ljca obliga a hacerla efectiva «por vía judicial de apremio» (ar-tículo 48.9 ljca). su pago resulta exigible cuando el auto que la impone de-viene firme, teniendo en cuenta que contra el mismo cabe recurso de súplica.

cuando no se abone de forma voluntaria, el artículo 48.9 ljca remite a la uti-lización del procedimiento de apremio sobre el patrimonio del multado, como

16. el auto de 13 de julio de 2010 del tsj de andalucía (sala de sevilla) es buen ejemplo cuando afirma lo si-guiente: «TERCERO. Sin embargo, hasta el momento el Ayuntamiento no ha cumplido la obligación que le in-

cumbe.

Y, visto el tiempo transcurrido ya no caben alegaciones dilatorias. Sobre todo, cuando consta, según testimonio

de la parte actora, la aprobada operación de préstamo a largo plazo y la aprobación de Presupuestos que sin

embargo no incluyen el cumplimiento de la Sentencia firme dictada en el actual recurso Contencioso-Adminis-

trativo.

CUARTO. Por todo lo cual, en virtud de las facultades otorgadas a este Tribunal por la normativa vigente, art.

117 CE, art. 17 LOPJ, y 103 y ss. LJCA, requerimos formalmente al Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento

de Castilleja de Guzmán para que en el plazo de un mes a partir de la notificación de este Auto cumpla con la

obligación que le incumbe de abonar a la entidad Aroa, SL la cantidad a que ha sido condenado por la Sentencia

firme dictada en el actual recurso Contencioso-Administrativo.

QUINTO. La notificación del presente Auto al. Sr. Alcalde será responsabilidad personal y directa del Sr. Se-

cretario del Ayuntamiento de Castilleja de Guzmán, que practicará en la misma fecha de su recepción, dejando

debida constancia, todo lo cual dará cuenta, inmediata, a este Tribunal.

SEXTO. El incumplimiento de las respectivas obligaciones estipuladas en los dos Fundamentos precedentes

dará lugar a la imposición de multas coercitivas, art. 112 LJCA.

Estas multas recaerán, respectivamente, en el patrimonio personal del Sr. Alcalde y del Sr. Secretario General.

Las multas coercitivas se impondrán con periodicidad semanal hasta la completa ejecución. El incumplimiento

del pago de las multas que se impongan dará lugar al embargo inmediato de la cantidad respectiva. Y, además,

a la deducción de Testimonio de Particulares.

De conformidad con los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

LA SALA: En ejecución de la Sentencia dictada en el presente recurso Contencioso-Administrativo se acuerda:

Requerir al Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Castilleja de Guzmán para que, en el plazo de un mes,

proceda a la ejecución plena de la sentencia dictada en el actual recurso Contencioso-Administrativo, y así

mismo requerir al Sr. Secretario del citado Ayuntamiento para que practique la notificación y dación de cuenta

antes mencionadas, con advertencia expresa de la imposición de multas coercitivas en sus respectivos patri-

monios personales caso de incumplimiento de las obligaciones estipuladas, según se especifica en los Funda-

mentos precedentes. Sin costas».





medio de ejecución forzosa. el órgano competente deberá seguir los trámitesprevistos por la lec para la ejecución de los títulos que obliguen a entregaruna cantidad de dinero, esencialmente embargo y apremio de bienes y dere-chos que se encuentren en el patrimonio del multado.

junto a lo anterior, el artículo 48.10 ljca prevé también la posibilidad de queante un incumplimiento persistente, materializado en la desatención del re-querimiento a pesar de la previa imposición de dos multas coercitivas, seponga tal hecho en conocimiento del ministerio fiscal, sin perjuicio de seguirimponiendo nuevas multas. el requerimiento previo a la tercera multa coerci-tiva debe incluir el oportuno apercibimiento. tal puesta en conocimiento tienepor objeto que el fiscal valore la posible existencia de responsabilidad penal.se trata de un nuevo y serio elemento de coacción que además nos permiterelacionarlo con el segundo supuesto de medida indirecta de ejecución quevamos a estudiar a continuación.

ii. La exigencia de responsabilidad penal.

el artículo 112.b) ljca establece:

«Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo,

el Juez o Tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas

necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento no-

tificado personalmente para formulación de alegaciones, podrá: (…) b)

Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabili-

dad penal que pudiera corresponder».

en el testimonio de particulares, al igual que en la adopción de las multascoercitivas, es preceptiva la audiencia de las partes y el previo apercibi-miento.

el artículo 410 cP prevé al respecto:

«1. Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a

dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes

de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva com-

petencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de





multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo

público por tiempo de seis meses a dos años.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, no incurrirán en respon-

sabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a

un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de

un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general».

ciertamente, el principio de mínima intervención del derecho penal opera enla tipificación de los delitos y faltas, pero determina también que se haya deser cuidadoso en la iniciación de procesos penales. de ahí que los órganosdel orden contencioso-administrativo sean muy cautelosos —incluso reacios—en la aplicación de la norma.

sin embargo, lo cierto es que el legislador ha valorado la procedencia de incluirlos preceptos mencionados en nuestras leyes y al juez sólo le queda aplicar-los cuando se dé el supuesto de hecho (17). ciertamente, deberá valorar lascircunstancias del caso, pero no podrá tener prejuicios en cuanto a la legitimi-dad de la exigencia de responsabilidad penal en estos casos. Hay ocasionesen que el desconocimiento de los derechos del favorecido por la sentencia ylos perjuicios que se le causan son tan graves, y la resistencia administrativatan flagrante, que la intervención penal resulta necesaria.

el proceso penal se desarrollará según los trámites previstos para el procedi-miento abreviado, dado que la pena con la que se castiga el delito de desobe-diencia determina, de acuerdo con el artículo 779 lecr, su inclusión en elámbito de ese procedimiento.

los órganos jurisdiccionales competentes para el proceso penal no se en-cuentran vinculados por el «testimonio de particulares» deducido en el con-tencioso, pero lo cierto es que se trata de un acto jurisdiccional que es por sí

17. la sentencia del tsj de castilla y león de 20 de octubre de 2006 afirma en su fj 5 lo siguiente: «Los

largos períodos de inactividad por parte de dicho Ayuntamiento y su Alcalde en orden a dicha ejecución puestos

de manifiesto en el anterior relato fáctico, así como el hecho de que por dicha Corporación y su alcalde no se

hayan utilizado todas las posibilidades legales de medios personales y materiales a su alcance en orden a su

ejecución, llevan a la Sala a concluir que el auto apelado es plenamente conforme cuando resuelve tanto dar

audiencia a las partes sobre imposición de multa coercitiva al Alcalde del Ayuntamiento de Cardeña dijo, como

cuando acuerda deducir testimonio de particulares y consiguiente remisión al Juzgado de Instrucción de Burgos

para depurar la posible comisión de responsabilidades penales por las autoridades y funcionarios que han in-

cumplido el fallo dictado en la presente causa».





mismo una constatación de indicios respecto de la efectiva existencia de loshechos denunciados.

no nos detendremos en la tramitación del proceso penal, si bien hay que pre-guntarse cuál será la posición que ocupará el órgano jurisdiccional que dedujoel testimonio. en realidad se trata de una especie de denunciante, teniendoen cuenta que deducir el testimonio es una verdadera obligación que recaesobre el órgano del contencioso-administrativo y su fin se contrae a lograr elcastigo de una conducta penal típica.

iii. Otras medidas indirectas.

como ya sabemos, la ljca únicamente establece expresamente como me-dios de ejecución indirecta la imposición de multas coercitivas y la exigenciade responsabilidad penal. Pero nada parece excluir la posibilidad de otras for-mas de coacción de la voluntad o de «medidas innominadas», cuyo funda-mento se encontraría en los términos genéricos utilizados por el artículo 112ljca.

de esta forma, podemos referirnos al apercibimiento al sujeto de la exigenciade la responsabilidad civil en que puede incurrir por su inacción en contra delos requerimientos judiciales.

ciertamente se trata de una medida de eficacia muy limitada al no llevar apa-rejada una sanción inmediata, sino unas consecuencias económicas para elfuturo. Bien es verdad que la exigencia de la responsabilidad civil puede pro-vocar un menoscabo patrimonial mayor que el generado por la imposición delas multas coercitivas de cuantía legalmente limitada. sin embargo, el menos-cabo no será inmediato y, cuando de ejecutar una sentencia se trata, la inme-diatez en el tiempo de cualquier medida deviene algo indispensable.

se podrían incluso distinguir los dos modos existentes de depurar la respon-sabilidad civil de la persona responsable a la que se ha dirigido previamenteel requerimiento de actuación, esto es, la exigencia directa de responsabilidado la exigencia de la responsabilidad derivada del delito, toda vez que tienenun diferente efecto compulsivo sobre aquél.

la mera exigencia de responsabilidad civil en esta vía nos remite al artículo1.902 cc, con arreglo al cual se ha de responder por los daños y perjuicioscausados como consecuencia de la conducta culposa o negligente. en este





caso, el apremio tiene naturaleza resarcitoria para el sujeto que sufre losdaños y perjuicios. y en cuanto a nosotros interesa, la función del requeri-miento sería advertir a la autoridad, funcionario o agente de que su inacciónpuede llevar aparejadas unas consecuencias económicas determinadas porlos daños y perjuicios que el retraso o la ineficaz ejecución traigan consigo.

Bien es verdad que la redacción actual de la lrjPac (artículo 145) (18) vienea establecer el tradicionalmente denominado principio de unidad de fuero dela administración en materia de responsabilidad patrimonial, lo que significaque la responsabilidad patrimonial debería exigirse de la administración y nodel concreto agente cuya actuación puede entenderse causante del daño.esta circunstancia hace que la medida analizada devenga en ineficaz pormucho énfasis que la propia lrjPac ponga en el deber que pesa sobre laadministración de repetir contra el empleado público causante del caño y, enconsecuencia, de esa responsabilidad patrimonial de la administración,cuando haya actuado con dolo o culpa o negligencia grave.

en lo que se refiere al apercibimiento con la exigencia de responsabilidad civilderivada del delito (lo que tendría lugar en el mismo proceso en el que se exijala responsabilidad penal), va ligado a cuanto hemos visto en relación con eltestimonio de particulares, como refuerzo del mismo.

18. «Artículo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las

Administraciones Públicas.

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los particulares

exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios

causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus

autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o

negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado da-

ñoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de

las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio

por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o ne-

gligencia graves.

4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a

los Tribunales competentes».





7. UN CASO ESPECIAL: LAS CONDENAS A EJERCERLA POTESTAD REGLAMENTARIA

aunque nos movemos en un terreno especialmente difícil, lo cierto es que exis-ten sentencias que condenan a la administración —cualquiera que sea su tipoy naturaleza— a ejercer la potestad reglamentaria. el terreno es pantanosoporque nos movemos en los estrictos límites de la separación de poderes.

ya sabemos que, conforme al artículo 71.2 ljca, «los órganos jurisdiccio-

nales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los

preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (…

)». sin embargo, no nos referimos ahora estrictamente a la situación que seproduce cuando una determinada norma reglamentaria o uno o varios de susartículos son declarados nulos. se trata de éstos y de otros casos en que lassentencias condenan propiamente a ejercer la potestad reglamentaria.

la potestad reglamentaria originaria corresponde exclusivamente al Gobierno(conforme al artículo 97 ce). Por eso el Gobierno puede conferir válidamentela potestad reglamentaria a otros órganos (stc 13/1988, de 4 de febrero) yademás la desconcentración de la potestad reglamentaria es posible formal-mente y, en muchas ocasiones, necesaria desde la perspectiva del contenidode la norma.

la stc 18/1982, de 4 de mayo (fj 3), señala lo siguiente:

«(…) no puede desconocerse el carácter que la moderna doctrina atribuye

a la potestad reglamentaria como una técnica de colaboración de la Ad-

ministración con el poder legislativo, como un instrumento de participación

de la Administración en la ordenación de la sociedad, que relativiza la dis-

tinción entre los productos normativos de la Administración con mero valor

reglamentario y los que adquieren fuerza de Ley y acentúan, por el con-

trario, el elemento de la delegación legislativa que habilita a la Adminis-

tración para ejercer facultades normativas.

La distinción entre Ley y Reglamento acentúa los perfiles en el terreno de

la eficacia y de los instrumentos de control, pero pierde importancia

cuando se contempla desde la perspectiva de la regulación unitaria de

una materia, que es la que tiene presente el constituyente al reservar al

Estado la legislación laboral, pues desde esta perspectiva, si no siempre,





es evidente que en muchas ocasiones aparecen en íntima colaboración

la Ley y el Reglamento, dependiendo el ámbito objetivo de cada uno de

estos instrumentos de la mayor o menor pormenorización del texto legal

y de la mayor o menor amplitud de la habilitación implícitamente concedida

para su desarrollo reglamentario. En todo caso, resulta cierto que la ma-

teria cuya ordenación jurídica el legislador encomienda al reglamento

puede en cualquier momento ser regulada por aquél, pues en nuestro or-

denamiento no se reconoce el principio de reserva reglamentaria».

el alto tribunal se refiere en el fj 4 a los diversos tipos de reglamentos:

«Este aspecto de colaboración entre la Ley y Reglamento en la ordenación

de una materia, sin embargo, sólo adquiere verdadera virtualidad en rela-

ción en aquellos reglamentos en los que se acentúa la idea de ejecución

o desarrollo de la Ley, y al propio tiempo la exigencia de una más especí-

fica habilitación legal. Existe en nuestro derecho una tradición jurídica que

dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Adminis-

tración con rango inferior a una Ley, y aún reconociendo que en todos ellos

actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como

“reglamentos ejecutivos” aquéllos que están directa y concretamente liga-

dos a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes,

de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, porme-

norizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son

reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquéllos

“cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tienen por fina-

lidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una

Ley”. Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de organización que,

todo lo más, alcanzan a normar las relaciones de la Administración con

los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesa-

rio para integrarse éstos de una u otra forma en la organización adminis-

trativa, pero no en los derechos y obligaciones de éstos en aspectos

básicos de carácter general. Sin tratar la cuestión de si dichos reglamentos

tienen verdaderamente carácter independiente, cuestión que aquí no es

necesario resolver, hay que admitir que los mismos no aparecen necesa-

riamente como complementarios de la ley».

en pocas frases el tribunal constitucional configura en gran medida el marcoen que se mueve el ejercicio de la potestad reglamentaria, si bien que con un





error. Por mucho que se repita en sentencias y manuales, la potestad regla-mentaria originaria no corresponde a la administración, sino al Gobierno.

el control de la potestad reglamentaria corresponde a los tribunales. el tri-bunal constitucional lo ha afirmado con toda claridad, al sentar que «el control

de la legalidad de las normas reglamentarias es competencia propia del Poder

Judicial, quedando fuera de las cuestiones de inconstitucionalidad» (stc209/1987, de 22 de diciembre; 78/1990, de 26 de abril, y 36/1991, de 14 defebrero).

dejando ya al margen estas cuestiones teóricas, cuando enfrentamos unasentencia que ordena al complejo ejecutivo o a otro órgano que sea titular in-directo de la potestad reglamentaria actuar su competencia (19), los problemas

19. la sts de 30 de septiembre de 2002 recoge uno de estos supuestos.

«PRIMERO. (…) La Sala de instancia acogió el planteamiento hecho por el actor y, tras consignar que, efecti-

vamente, no se habían elaborado los estatutos particulares del Colegio de La Coruña, ni adaptado los del Con-

sejo Superior, siendo obligado hacer lo uno y lo otro, y después de apreciar todo el tiempo transcurrido desde

la entrada en vigor de la Ley sin que se hubiera cumplido en estos extremos, estimó el recurso contencioso-

administrativo y falló anulando las resoluciones impugnadas y condenando a la Administración a la elaboración

y aprobación de los estatutos particulares del Colegio de La Coruña.

(…) TERCERO. Ninguno de los tres primeros motivos puede ser acogido, pues no se dan las infracciones en

ellos apuntadas. Respecto del primero y segundo, centrados en el pronunciamiento que condena a la Adminis-

tración a elaborar y aprobar los estatutos particulares del Colegio, es de hacer constar algo que resulta evidente

por sí mismo: es jurídicamente adecuado que un miembro de un Colegio profesional pretenda el cumplimiento

de la Ley por la corporación a la que pertenece. En efecto, desde el momento en que es indiscutible que la Ley

2/1974, tal como fue modificada por la Ley 74/1978, exige a los Colegios Profesionales elaborar y aprobar sus

estatutos particulares conforme al procedimiento que ella misma establece (artículo 6.4), cualquiera de sus

miembros puede reclamar que se cumpla a esta imposición legal, en el caso de que no se hubiera hecho, como

sucede aquí. Por tanto, sí entra en la esfera jurídica del actor en la instancia requerir del Colegio de La Coruña

que haga lo que la Ley le exige hacer. Eso significa que no se infringe el artículo 84 de la Ley de la Jurisdicción

y que la Sentencia no se excede al afirmar lo que afirma en este punto ya que 1) quien lo pidió tenía derecho

a solicitarlo y 2) lo que se concedió es lo que la propia Ley establece, limitándose la Sala de instancia a recor-

darlo, sin aportar nada nuevo a lo que ya resulta de las propias normas legales.

Por lo demás, los problemas que se dice origina el fallo por incluir esta declaración no son insolubles. En primer

lugar, la referencia a la Administración, aunque pudiera suscitar alguna duda a primera vista, ha de entenderse

en el sentido de que es al propio Colegio afectado al que se refiere y al Consejo Superior, dado que es a ellos,

según el artículo 6.4 de la Ley 2/1974, a quienes corresponde la elaboración y la aprobación de los estatutos.

Y las preguntas relacionadas con las otras cuestiones encuentran respuesta en el artículo 36 de la Constitución

y en la Ley 2/1974, según quedó tras la modificación que en ella llevó a cabo la Ley 74/1978 (…).

(…) QUINTO. La estimación del motivo, y del recurso de casación, nos lleva a resolver el recurso contencioso-

administrativo. En atención a lo que se ha dicho ya y de cuanto ahora se añade, procede su estimación parcial.

El señor S. F. reclamó del Colegio de La Coruña y, después, del Consejo Superior de Colegios de Titulares

Mercantiles y Empresariales de España que se adoptaran las medidas necesarias para la formación de los es-

tatutos particulares de aquél. Es decir, el cumplimiento de la Ley por la que se rigen. Pretensión ésta que, como





en la ejecución crecen. nos encontramos ante el paradigma de lo discrecional,con el único límite de las leyes (y obviamente de la ce), y esto tiene conse-cuencias inmediatas en la ejecución de sentencias.

se trata pues de una actividad excluida del ámbito objetivo de aplicación delas medidas directas de ejecución, esto es, no va a poder ser llevada a cabopor un sujeto distinto de la propia administración condenada.

en estos supuestos, la ejecución forzosa de la sentencia únicamente cabráintentarla a través del empleo de medidas indirectas, es decir, mediante lacompulsión legalmente prevista sobre las personas que puedan identificarsecomo responsables de la aprobación y tramitación de la norma reglamentaria.ahora bien, no puede ocultarse que la complejidad y peculiaridad del proce-dimiento de elaboración de normas reglamentarias hace que estas reflexionesse hayan de quedar necesariamente en el terreno de lo teórico, con una apli-cación práctica muy limitada.

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los demás colegiados, tenía derecho a hacer valer y que no fue satisfecha. En la medida en que las resoluciones

recurridas la han desconocido, son contrarias al ordenamiento jurídico del cual resulta la norma imperativa que

obliga a los Colegios a dotarse de estatutos particulares (artículo 6.4 de la Ley 2/1974, modificada por la Ley

74/1978). Obligación cuyo cumplimiento tienen derecho a exigir sus miembros y guarda estrecha relación con

la exigencia constitucional de que esas corporaciones se doten de una organización y un funcionamiento de-

mocráticos, lo que no es sino una consecuencia de la relevancia que el texto fundamental les ha asignado a la

vista de la entidad de las funciones que desempeñan. Todo lo cual cobra, si cabe, más fuerza si se tienen en

cuenta los años transcurridos desde la entrada en vigor de las leyes mencionadas sin que el Ilustre Colegio

Oficial de Titulados Mercantiles y Empresariales de La Coruña haya cumplido lo que disponen en este punto.

La estimación parcial del recurso se contrae, por tanto, a esa pretensión y solamente conlleva la anulación de

las resoluciones impugnadas en tanto la deniegan».





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