La economía política del desarrollo forestal en Bolivia...

Revista Virtual REDESMAjunio 2007

La economía política deldesarrollo forestal en Bolivia:políticas, actores e ideologías

Pablo Pacheco *

* Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario “América Latina en el post-consenso de Washington:cambios económicos y políticos en la administración de recursos naturales en los países andinos” en enero de 2007, auspi-ciado por el Center for Integrated Area Studies, Kyoto University, Japon.

Revista Virtual REDESMA - junio 2007

Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios 3030 esta es una publicación de CEBEM

La economía política del desarrollo forestal en Bolivia: políticas, actores e ideologías [Pablo Pacheco]

I. Introducción

Bolivia es un país sin salida al mar. Tiene una econo-mía pequeña y una relativa baja densidad de pobla-ción, una porción importante de la cual es aún rural,y una pronunciada desigualdad en la distribución delingreso que conduce a una alta prevalencia de la po-breza principalmente en el área rural. Las realidadesde las tierras altas –incluyendo el altiplano andino yvalles-, en oposición a las tierras bajas –que contem-plan las áreas tropicales y subtropicales- son dema-siado contrastantes. Ellas difieren en sus característi-cas relativas a cobertura vegetal, sus procesos deocupación territorial, y las interacciones que se danentre sociedad y naturaleza.

Las tierras altas -que constituyen un área de ocupa-ción humana relativamente antigua por las socieda-des indígenas-, han experimentado una presión inten-sa sobre sus recursos forestales principalmente parala provisión de madera combustible y por la conver-sión del bosque debido a la expansión de la ganaderíay agricultura de base comunitaria. En cambio, lastierras bajas tradicionalmente ocupadas por grupos decazadores y recolectores, fueron abiertas de maneramás dinámica a la expansión agrícola desde media-dos de 1950, como parte de una estrategia estatal deintegración de su territorio, lo que condujo a un cre-cimiento lento pero progresivo de la frontera agrícola

y de pastos cultivados en áreas que estuvieron previa-mente cubiertas por bosques.

Los habitantes locales de las tierras bajas han depen-dido tradicionalmente de recursos del bosque parasobrevivir y, a medida que los mercados comenzarona desarrollarse, la población local comenzó a vincu-larse con ellos para obtener ingresos monetarios paracomplementar sus bienes de consumo. En esta regiónse ha desarrollado un sector forestal vigoroso, nosolamente debido a la expansión de empresas made-reras en concesiones forestales, sino también debidoa las crecientes iniciativas comunitarias forestales.Aunque la economía forestal tiene problemas severospara competir en los mercados internacionales debidoa limitaciones geográficas que aumentan los costosde transporte, la modernización de la manufacturamaderera está ayudando a mejorar su desempeño enlos mercados externos. No obstante, los beneficioseconómicos alcanzan sólo a algunas elites locales y aun pequeño grupo de empresas, y no ha sido resueltala inclusión de las operaciones comunitarias en eldesarrollo del sector forestal comercial.

La economía boliviana ha experimentado diferentesciclos económicos influenciados por diferentes políti-cas y visiones de desarrollo. En 1950 se inició unnuevo ciclo en la economía nacional, con un rol cru-cial del estado en el desarrollo que buscaba construirempresas estatales en sectores estratégicos, al mismotiempo de promover el crecimiento del sector priva-

La economía boliviana experimentó importantes reformas a mediados de 1980 como resultado de la implementaciónde las políticas de ajuste estructural, fuertemente inspiradas en una visión neoliberal del desarrollo, lo que tuvo tam-bién importantes implicaciones para el desarrollo forestal, principalmente a través de la reforma de la política fores-tal iniciada en la mitad de los años 90. El presente trabajo evalúa esos cambios en la política forestal, que surgieronde la tensión entre un enfoque conservacionista y otro productivista, y evalúa las condiciones políticas e instituciona-les que condujeron a la adopción de la visión de desarrollo forestal sostenible en la política pública. La re estructura-ción del poder político, a mediados del año 2000, resultante de los fracasos políticos y económicos del modelo neoli-beral de desarrollo ha contribuido también a expandir la crítica contra la política forestal actual y su falta de capaci-dad para avanzar vigorosamente hacia el desarrollo sostenible. Esto está dando lugar a la emergencia de una visiónalternativa que concibe el desarrollo forestal desde una perspectiva más integral y un gobierno de los recursos fores-tales más democrático, que podría llevar a la transición hacia una reforma forestal popular, re-distributiva y sosteni-ble, basada en un nuevo marco de alianzas entre actores forestales y de conservación.



do. Las políticas de industrialización de sustituciónde importaciones implementadas continuaron en lasdécadas de los 60 y 70. En general, estas políticasfavorecieron la industria y se discriminó contra eldesarrollo de la agricultura, aunque se protegieronalgunas agroindustrias.

En los primeros años de la década de los 80 tuvolugar una severa crisis económica que reflejaba elagotamiento del modelo vigente de crecimiento eco-nómico. Esta situación se superó con la implementa-ción de un programa de ajuste estructural (PAE) queprivilegió las inversiones privadas que priorizabanlos mercados internacionales. El PAE duró unas dosdécadas hasta mediados de la década del 2000, cuan-do empezó el periodo denominado “revolución de-mocrática”. En todo este periodo, la política forestalha sido formulada en concordancia con las diferentesvisiones de desarrollo, aunque sus principales carac-terísticas han prevalecido en lo que aquí se denominauna vía conservadora del desarrollo forestal.

No ha habido una política forestal coherente hastamediados de 1970 cuando se aprobó la primera LeyForestal. Ésta conservó los derechos estatales deasignar permisos de extracción forestal sobre propie-dades públicas y privadas y la obligación de cumplircon planes de gestión forestal, e impuestos basadosen el volumen extraído. El sistema que emergió erademasiado inefectivo y corrupto, y creó severos con-flictos entre las compañías madereras y propiedadesprivadas. En 1996 se aprobó una nueva Ley Forestalque impuso un esquema de concesiones forestales,patentes basadas en superficie, y la fusión de dere-chos agrarios y forestales. Las dos leyes mantuvieronun fuerte énfasis en el rol estatal para vigilar el cum-plimiento de las regulaciones y dieron poco espacio ala sociedad para el control forestal. Aún cuando lasregulaciones forestales y normas intentaban adoptarobjetivos de gestión forestal sostenible, persistieronseveros problemas en su implementación por fuerzaseconómicas que operaron en contra del logro de eseobjetivo.

Las reformas de la política forestal de 1996 se reali-zaron en el contexto de aplicación de las políticasneoliberales. Por lo tanto, intentaron privilegiar la

promoción de derechos seguros y claros sobre losrecursos forestales –principalmente maderables-;asimismo, buscaron introducir mecanismos de mer-cado para estimular la adopción de buenas prácticaspara la gestión forestal. Bajo esta visión, la conserva-ción de recursos forestales requiere -en el largo pla-zo- aumentar los costos de oportunidad del uso delbosque respecto a otros usos de la tierra, principal-mente agricultura y ganadería. El prerrequisito paraque esto suceda es asegurar los derechos del bosquepara promover inversiones en la gestión forestal. Laperspectiva económica del neoliberalismo, además,asumió las lecciones provenientes de la ecología fo-restal que sostenían que era posible hacer manejosostenible de bosques bajo prácticas de buen manejo.Lo anterior llevaba a garantizar la viabilidad econó-mica y ecológica del manejo de bosques.

No obstante, actualmente hay una controversia cre-ciente en torno a las implicaciones de las políticas deinspiración neoliberal sobre los medios de vida de laspoblaciones dependientes de los bosques y en la con-servación del bosque. Los defensores de la conserva-ción argumentan que el camino seguido por la LeyForestal, que privilegia la gestión forestal basada enla explotación comercial, ha sido la vía correcta paralograr la gestión forestal sostenible puesto que éstapromueve la adopción de buenas prácticas que podrí-an conducir a la conservación forestal. En contraposi-ción, sus críticos argumentan que el modelo adoptadotiende a favorecer la explotación comercial de la ma-dera y a concentrar los ingresos obtenidos en un gru-po reducido de personas excluyendo a los usuarioslocales, además que tendería a promover el agota-miento de dichos recursos en el largo plazo. Por otraparte, mientras que en opinión de sus defensores de-bería mantenerse la política y la estructura institucio-nal actual, sus críticos argumentan que éstas tendríanque ser desmanteladas y reemplazadas por otras.

El presente trabajo contiene cinco partes incluyendoesta introducción. La segunda parte evalúa la víaconservativa del desarrollo forestal en el periodoentre 1960 a 1980, con énfasis en la descripción delparadigma dominante de desarrollo forestal y losfactores que contribuyeron al desorden crónico en elsector forestal cuyos resultados fueron el agotamien-



to de recursos del bosque, la concentración de lastierras forestales, la expansión caótica de la fronteraagrícola, y la negación de los derechos de los usua-rios locales sobre los bosques. La tercera parte apuntaa evaluar las reformas neoliberales y sus implicacio-nes para el desarrollo forestal, y con ello los factoreseconómicos e institucionales que condujeron a la re-emergencia de la vía conservadora de desarrollo delbosque. La cuarta parte describe el surgimiento de larevolución democrática a mediados del año 2000 ysus ideologías asociadas con una nueva política paracorregir las inequidades enraizadas en la economía,la sociedad y el sector forestal. La última parte reco-ge las conclusiones de estas secciones y señala lasconclusiones del trabajo.

II. La vía de desarrollo forestal hastamediados de los 80’s

Un repaso a la economía y el sector forestal

La economía boliviana ha dependido históricamentede la extracción de recursos naturales tales como laminería, petróleo, madera y posteriormente la pro-ducción de granos y gas natural, todos ellos orienta-dos a los mercados internacionales. Por tanto, el cre-cimiento económico ha dependido de las oscilacionesde la demanda internacional y los precios de esasmaterias primas. La extracción minera desde el iniciode la república hasta mediados de 1980 ha jugado,con algunas oscilaciones, un rol clave en el creci-miento de la economía y ha sido acompañada poralgunos ciclos de auge y depresión de otras activida-des económicas, como la goma y la producción depetróleo. No obstante, la industria minera ha genera-do de lejos los principales ingresos para el estadohasta mediados de los 80, habiéndose cubierto conellos el pago a la burocracia estatal, la infraestructurabásica, y financiado el crecimiento de otros sectorescomo la agricultura empresarial.

En el periodo de sustitución de importaciones queduró hasta finales de la década de los 70’s, el paísperdió su oportunidad para desarrollar el sector in-dustrial, tal como lo hicieron otros países de la región– p. ej., Brasil y Argentina (Grebe 1983). En la prác-tica, hubo un desarrollo industrial limitado resultantede mercados domésticos pequeños no sólo debido ala baja población del país sino también debido alhecho de que gran parte de la población era rural, lamayor parte de la cual estaba apenas conectada a losmercados (Dandler 1984). En el sector agrícola, elgobierno promovió –a través de créditos baratos, laconstrucción de caminos y asistencia técnica– lasustitución de la importación de algunas cosechastales como el algodón, caña de azúcar, carne y arroz(Arrieta et al. 1990). Paralelamente, se distribuyerontierras a medianas y grandes propiedades, y se pro-movieron asentamientos de colonización en las tie-rras bajas. Las superficies cultivadas no eran aúnsignificativas debido a la limitada demanda domésti-




ca, por lo que fácilmente se logró satisfacer el merca-do interno, y la sobre oferta de producción de azúcarpreciso de cuotas en el mercado externo (Suárez1992).

En la primera mitad de los 80’s, el país experimentóuna crisis económica severa que resultó de la exte-nuación del modelo de crecimiento vigente. Los fac-tores que desembocaron la crisis fueron el virtualcolapso de la industria estatal minera de estaño, unaoferta exportable poco diversificada, la declinaciónen los precios internacionales de los principales pro-ductos de exportación, y el aumento de pagos de ladeuda externa. Todos estos factores contribuyeron ala reducción abrupta de las ganancias fiscales y a unaacelerada inflación (Morales and Sachs 1987). Lasimplicaciones de la crisis económica para la agricul-tura y el sector forestal fueron diversas. Aunque lostérminos de intercambio para la producción agrícolaevolucionaron favorablemente, la inflación afectónegativamente a los productores distantes de los mer-cados, mientras que los que estaban ubicados máscerca consiguieron beneficiarse de los cambios en losprecios. Por su parte, las exportaciones fueron delejos las más afectadas, pues la tasa de cambio para-lela penalizaba fuertemente a los bienes transables(Anderson et al. 1995).

No hay estimaciones confiables de la producciónforestal hasta la década de los 70. De acuerdo a algu-nas fuentes, la producción de madera se desarrolló enel norte de Santa Cruz como influencia de la penetra-ción de actividades de exploración petrolera en lastierras forestales. Ambas actividades estimularon laexpansión de la frontera agrícola, la que a su vezatrajo inversiones más grandes en la producción demadera (Stolz 1978). Antes de la década de 1970, laproducción de madera era relativamente poco impor-tante en la economía nacional, y formalmente no eraparte de los planes gubernamentales de desarrollo. Apesar de ello, los recursos forestales tenían un signifi-cado importante como medio de subsistencia de laspoblaciones locales. Las poblaciones indígenas acce-dían tradicionalmente y usaban gran número de re-cursos del bosque tales como frutos, plantas medici-nales, fibras y madera; sin embargo, esta contribu-ción de los recursos del bosque permanecía invisible,

y por tanto es difícil estimarlos en manera apropiada.

En el periodo 1970-79 se registró un crecimientoimportante de la producción de madera, de 23 a 65millones de pies (MACA 1982), pero este volumenpodría ser más altos si se considera que un montoimportante de madera era exportada ilegalmente(Stearman 1983). Alrededor del 85% de la produc-ción total correspondía a tres especies: caoba, cedro yroble. Mientras la caoba era vendida principalmenteen los mercados externos, contabilizando el 90% deltotal de exportaciones de madera, las otras dos erancomercializadas en el mercado doméstico (Stolz1978). El acceso a las tierras forestales mejoró comoresultado de la expansión de caminos, principalmenteen la parte de tierras bajas al norte del departamentode La Paz y sur del Beni. Las empresas madererasempezaron a incursionar en aquellas áreas, en unperíodo en el que la mayor parte de las especies ma-dereras valiosas estaban casi agotada en el norte deSanta Cruz debido a las operaciones intensivas deextracción maderera que se dieron allí. Es importanteseñalar que las rentas capturadas por el estado enestos años fueron bastante bajas.

La crisis económica desencadenada a inicios de los80 condujo a la contracción de la producción de ma-dera y, de este modo, a reducir las exportaciones fo-restales. Entre 1980 y 1985 los volúmenes de produc-ción de madera se redujeron de 445.032 m3 a296.154 m3, reducción equivalente a un 34%. Elpunto más bajo se registró en 1983 cuando la produc-ción de madera correspondió sólo a un 59% respectoa 1980. Anderson y colegas (1995) sugieren que laprincipal razón que determinó la disminución de laexportación forestal fue el tipo de cambio paraleloque operaba como desincentivo contra las exporta-ciones, estimulando las exportaciones ilegales demadera como medio para acceder a las divisas a unatasa diferenciada. En esta misma línea, Stolz (1986)menciona que, en aquel tiempo, un importante flujode madera ilegal salía al vecino país de Brasil. Laproducción y exportaciones de madera se recupera-ron en la segunda mitad de los 80 desde la implemen-tación del PAE, debido principalmente a las políticasdirigidas a promover la expansión de las exportacio-nes no tradicionales, la expansión de caminos y sub-




sidios en las tarifas de transporte (Kaimowitz et al.1999; Pacheco 1998).

El mercado doméstico era importante como destinode la producción maderera, aunque las exportacioneshan sido tradicionalmente importantes para absorberuna parte de la producción. En 1970, el 53% de lamadera extraída fue vendida en el mercado externo(MACA 1982) mientras que la proporción fue dealrededor del 40% a inicios del año 2000 (CFV2002). No obstante, el sector maderero en Bolivia hasufrido siempre de una falta de competitividad princi-palmente como resultado de los elevados costos detransporte (Chávez et al. 2003). En la década de los70 las exportaciones de madera aumentaron de US$1.9 millones en 1970 a US$ 21 millones en 1979. Lasexportaciones experimentaron una drástica depresióndurante la década de los 80, debido a la crisis econó-mica, recuperándose desde la segunda mitad de esadécada.

Durante el periodo de referencia, la extracción demadera no prosperó en el norte amazónico como lohizo en Santa Cruz, el norte de La Paz y Beni. Estofue sobre todo debido a restricciones de transporte yel aislamiento de la región. No obstante, la economíade esta región ha estado tradicionalmente ligada a laextracción de goma y la recolección de castaña. Am-bas actividades estaban activamente conectadas conlos mercados internacionales aunque la industria detransformación de estos productos era poco desarro-llada. Durante este periodo, la goma era vendida en elmercado brasileño porque los productores nacionalesse beneficiaban de precios subsidiados en el país ve-cino, y las nueces de Brasil eran vendidos con cásca-ra, sin ningún beneficiado (Stoian 2000). En estetiempo, las barracas dominaban la geografía econó-mica del norte Amazónico, y captaban la mayor partede la fuerza de trabajo rural a través de relaciones detrabajo basadas en el habilito (Pacheco 1992).

La vía conservadora de desarrollo forestal

En el periodo hasta mitad de los 80’s, el desarrollodel sector forestal adoptó el camino conservador en-

carnado en la Ley Forestal promulgada en 1974 Estemodelo descansó en cuatro factores. Primero, el rolclave del Estado en el control del uso y gestión derecursos forestales mediante el Centro de DesarrolloForestal (CDF). Segundo, el bosque tenía una posi-ción marginal comparada con otros usos de la tierra,principalmente agricultura y pastos. Tercero, unafuerte visión que sólo los empresarios con acceso acapital de inversión podían hacer un uso eficiente delos recursos forestales. Finalmente, las tierras foresta-les fueron entregadas como parte de un sistema declientelismo (World Bank 1993). Lo anterior fue po-sible porque el derecho de uso del bosque estaba di-vorciado de la propiedad de la tierra, y el estado rete-nía para sí los derechos de concesión de acceso a losbosques, sin tener en cuenta si los recursos se encon-traban en propiedades privadas o en bosques públi-cos.

En relación al primer punto, el CDF era responsablede clasificar y crear los bosques de producción per-manente sobre los cuales el estado podía asignar con-tratos a empresas madereras privadas. Esta entidadgarantizaba los permisos para operaciones forestalessobre cualquier tipo de propiedad privada. Mientrasel CDF podía otorgar contratos de medio y largo pla-zo en bosques públicos, sólo podía asignar contratosde corto plazo para operaciones forestales dentro depropiedades privadas (Hunnisett 1996; Stolz 1986).Hacia 1990, únicamente 173 empresas madererascontrolaban alrededor de 20 millones de hectáreas enlas tierras bajas, mayormente lo hacían a través decontratos de corto plazo (Quiroga and Salinas 1996).

En relación al segundo factor, los recursos forestalesocupaban una posición marginal en la agenda de po-líticas que privilegiaron los usos agrícolas de la tie-rra. De hecho, muchos de los incentivos de políticaprovistos entre 1960 y mediados de los 80’s, privile-giaban la expansión de la frontera agrícola por laprimacía de la noción económica de que se podíacontribuir al desarrollo regional con el estímulo de laagricultura y ganadería comercial. Otras políticas queestimularon la expansión de la frontera agrícola eranaquellas ligadas a programas de colonización y refor-ma agraria (Pacheco 1998). No obstante, había un



proceso complementario entre la expansión de laextracción forestal y el desarrollo de las fronterasagrícolas. En esta línea, el aprovechamiento selectivoagotaba las reservas de especies valiosas y abría elcamino para la penetración de la colonización en losbosques, con lo que aumentaba la conversión defini-tiva de los bosques a otros usos del suelo (Stearman1983).

Las políticas forestales de ese tiempo se basaron en lanoción de que solamente las compañías madereraseran capaces de llevar adelante operaciones foresta-les, restringiendo de este modo, el acceso formal deusuarios locales a recursos del bosque (Pacheco2001). Esta perspectiva equivocada aumentó dramáti-camente los conflictos en torno al acceso a los recur-sos del bosque, favoreciendo los derechos de las em-presas madereras de mediana y gran escala, por sobreaquellas de los propietarios privados. En 1994, sólo 6millones de las 20 millones de hectáreas de superficieconcedida a empresas madereras fueron establecidasdentro de bosques públicos y el resto lo fue en pro-piedades privadas (Hunnisett 1996). Esta misma lógi-ca llevó a conflictos de acceso a bosques públicosentre empresas madereras y productores de maderade pequeña escala. Además, el no reconocimiento delos derechos de las poblaciones indígenas sobre susterritorios alentó conflictos sobre la tierra.

Finalmente, la distribución de tierra y el bosque co-mo medio de prebenda política fue la última tenden-cia que definió la lógica de la política forestal previaa las reformas de los años 90. La corrupción crecien-te dentro de CDF tuvo fuertes implicaciones en laforma en que los recursos forestales fueran asigna-dos, además de haber promovido una evasión masivadel pago de regalías forestales y de haber incrementa-do la degradación del bosque debido a la falta desupervisión de los planes de gestión. Por lo tanto, lafalta de transparencia en la asignación de contratosforestales, la vulnerabilidad de CDF a presiones polí-ticas externas y la ausencia de supervisión, fueronfactores que contribuyeron a crear el desorden en elsector forestal. Como resultado, solo una pequeñacantidad de empresas se beneficiaron del acceso alos bosques y de las rentas económicas derivadas de

la explotación de los recursos forestales. El sistemageneró un círculo vicioso que sería duro de quebrar.

El desorden crónico en la gestión forestal

La reforma agraria promulgada a inicios de la décadade los 50 legitimó los derechos de propiedad de loscampesinos y comunidades indígenas y conllevó auna transformación importante de la tenencia de latierra en las tierras altas. Este no fue el caso para lospueblos indígenas establecidos en las tierras bajas,cuyos reclamos territoriales fueron largamente igno-rados por el estado hasta principios de los 90’s. Losasentamientos indígenas se caracterizaban por pobla-ciones de bajas densidades y falta de acceso a in-fraestructura y mercados; sus medios de vida se basa-ban tradicionalmente en una combinación de caza,pesca, recolección de productos del bosque y cultivosen pequeñas parcelas. Ellos comenzaron a usar lamadera de forma comercial recién cuando la presiónde los empresarios madereros empezó a aumentar.La reforma agraria en las tierras bajas benefició para-dójicamente a las elites regionales establecidas cercade los centros urbanos, puesto que ellos fueron capa-ces de consolidar su propiedad sobre tierras accesi-bles destinadas usualmente como haciendas o propie-dades con fines agrícolas (Arrieta et al. 1990), losque expandirían luego su control sobre tierras fiscalesdisponibles. Estas elites agrarias cuestionaron fuerte-mente los derechos de los pueblos indígenas.

A inicios de los 60’s hasta mediados de los 80’s elGobierno promovió programas de colonización en lastierras bajas. Aunque la mayor parte de los colonosno recibió títulos sobre las tierras asignadas, ellos sebeneficiaron de derechos de facto sobre las tierraspero no así sobre los bosques. Los colonos practica-ban un sistema agrícola de corte y quema que permi-tía luego la conversión de esas tierras a barbechos.Mientras su principal estrategia era la agriculturafamiliar, ellos continuaban dependiendo de los recur-sos forestales para complementar la producción do-méstica a través del uso de leña, la caza y forraje paralos animales. La falta de acceso legal no le impedía elacceso sobre los recursos forestales; de hecho, la




extracción de madera valiosa les proveía de una fuen-te de capital que facilitaba la conversión del suelo ala agricultura (Thiele 1990). Dado que no disponíande medios legales para hacer aprovechamiento fore-tal, los colonos fueron conducidos a hacer transaccio-nes con los madereros ilegales. Estos últimos facilita-ron el desarrollo de un mercado informal de maderade dimensiones importantes.

Por su parte, los productores de madera de pequeñaescala –conocidos como piratas o motosierristas-contribuían de manera significativa al mercado infor-mal de madera. Estos productores residían en centrosurbanos intermedios y obtenían sus ingresos de ope-raciones informales de extracción maderera desarro-lladas ya sea en áreas clasificadas como áreas prote-gidas o en áreas concedidas a empresas madererastravés de contratos. De este modo, los motosierristasestaban en abierta competencia por los recursos delbosque con las empresas madereras puesto que nohabía ningun mecanismo para darles acceso legal abosques públicos. Este era un grupo socialmenteheterogéneo y aprovecharon la madera sin ningúncriterio de gestión forestal, usando motosierras parala extracción de madera y su cuartonea (Kraljevic1996). El número de este grupo social ha sido subes-timado porque trabajaba al margen de la ley.

En este periodo, las políticas de desarrollo regionalen las tierras bajas fueron dominadas por una pers-pectiva agrarista, estimulando de esta manera, el cre-cimiento de la agricultura capitalista basada en unospocos cultivos comerciales tales como trigo, maíz,caña de azúcar y algodón. Los principales incentivosutilizados fueron el crédito barato e incentivos fisca-les. La expansión de tierras agrícolas se produjo enun contexto de tierras fiscales abundantes. Además,el pequeño tamaño del mercado doméstico y las difi-cultades para alcanzar mercados externos de maneracompetitiva fueron factores que limitaron la expan-sión de la agricultura en mayor magnitud (Kaimowitz1997). La inseguridad de los derechos propietariosconstituyó otro factor que estimuló un proceso caóti-co de ocupación de la tierra, del que usualmente sebeneficiaron las elites agrarias que actuaron en contrade los derechos de las poblaciones locales sobre sustierras.

Actores, gestión forestal y conservación

Como se mencionó, la política forestal en este perio-do favoreció ampliamente a las empresas madererasde gran escala. Esas empresas hicieron uso de losderechos forestales para excluir a las poblaciones quetenían derechos tradicionales sobre los bosques. Ellasse beneficiaron también de regalías forestales reduci-das; de hecho, muchos de tales pagos fueron simple-mente evadidos. Además, debido a la falta de capaci-dad estatal para la fiscalización del cumplimiento delas regulaciones forestales, las empresas no cumplíancon tales normas, acelerando el proceso de degrada-ción del bosque. Muchos de esos factores tambiénbeneficiaron a gran número de pequeñas empresasque operaban en propiedades privadas.

Las regulaciones de tierra y bosques tenían un sesgofuerte contra las operaciones forestales de base co-munitaria. Esto no era un factor relacionado exclusi-vamente con la legislación boliviana sino hacía partede un paradigma global de desarrollo forestal que eradominante en aquella época. Los principales factoresque actuaron contra las comunidades locales, princi-palmente poblaciones indígenas, fueron la falta dereconocimiento legal a sus derechos de acceso albosque y, por tanto, su exclusión de los beneficios deesos recursos. Más aún, la distinción entre los dere-chos agrarios y forestales actuó como una limitaciónlegal importante para pequeños propietarios asenta-dos en tierras boscosas. No obstante, en muchos ca-sos, las empresas madereras estaban forzadas a nego-ciar la madera con indígenas y pequeños propietarios,pero con frecuencia tendían a pagar precios bajos,por debajo del precio de mercado.

Sería erróneo argumentar que el manejo comunitariode bosques simplemente no floreció porque las políti-cas forestales discriminaron en contra de los usuariosdel bosque. De todas maneras, las comunidades loca-lizadas en proximidades de los bosques tradicional-mente usaron los recursos forestales para satisfacersus necesidades de subsistencia y de ingreso moneta-rio. No obstante, la falta de derechos legales de esascomunidades para acceder a los recursos del bosque



empeoró su posición en los mercados y de esta mane-ra afectó los beneficios económicos que dichas co-munidades podían obtener del uso de esos recursos,específicamente de la extracción de madera. Las co-munidades vendían con frecuencia madera en piépero recibían precios por debajo de los precio demercado. La falta de derechos fueron consideradosinjustos por los grupos comunitarios generando ciertaresistencia a la venta de sus árboles a madereros y,como resultado, los últimos tuvieron que mejorar lascondiciones de compra.

Tal como se mencionó, la política forestal y las con-diciones institucionales llevaron también a la degra-dación de los bosques. La ocupación progresiva delos bosques públicos, formalizada a través de contra-tos de extracción forestal motivaron el aprovecha-miento selectivo de especies valiosas, lo que llevó aldeterioro gradual de la condición de los bosques.Esto último facilitó la expansión de la frontera agrí-cola sobre la tierra boscosa previamente intervenidapor la extracción. De esta manera, la búsqueda deespecies maderables de mayor valor fue el principalmotor de la expansión de la frontera agrícola. Hubopoco conflicto en bosques sobre los cuales había po-ca competencia para otros usos, pero se presentaronconflictos importantes en las zonas próximas a laexpansión de la frontera.

En tierras ocupadas por indígenas y pequeños campe-sinos donde las empresas madereras tenían derechosobre la madera, las poblaciones locales asentadas enesas áreas tenían poco incentivo para conservar elbosque. Esto estimuló ampliamente un proceso rápi-do de extracción de las especies de mayor interéscomercial por las cuales había una gran presión delos madereros. Además, el desarrollo del sector fores-tal estaba dominado por la planificación de cortoplazo y la falta de incentivos para estimular la inver-sión en la conservación del bosque. Asimismo, lasempresas madereras tenían poco incentivo para hacerinversiones en el bosque debido a la inseguridad delos derechos de acceso, y también debido a la exis-tencia de incentivos perversos de la política económi-ca que aceleraron la tasa de extracción de madera(por ejemplo, a inicios de los 80´s, el tipo de cambioparalelo estimuló las exportaciones de madera ilegal).

Además, la degradación de bosques fue promovidaporque los planes de explotación no eran realistas ynunca fueron adaptados a las condiciones locales(World Bank 1993).




III. Las reformas neoliberales: emer-gencia de un nuevo orden

El contenido de la reforma neoliberal

Las reformas neo-liberales que inspiraron el PAEdefinieron un nuevo ciclo económico y político en lahistoria de Bolivia por conducir a una re-estructuración importante de la economía, modificarel rol del estado y producir importantes cambios en lasociedad rural. En su primera etapa, el PEA incluyóun componente para conseguir la estabilización eco-nómica como instrumento para enfrentar la crisiseconómica de inicios de los 80. El PAE llevó a laliberalización de los mercados externos, y la elimina-ción del tipo de cambio múltiple. Además, se redujoel gasto público, se eliminó la mayor parte de lossubsidios, y se liquidó la banca pública con el cierredel banco estatal minero como del agrícola, a cargode proveer créditos baratos para fomentar ambossectores. Finalmente, entre otras medidas, se libera-ron los mercados agrícolas domésticos (Morales1994).

El gobierno implementó medidas adicionales orienta-das a reducir el tamaño del estado y mejorar la com-petitividad de la economía. Esto se hizo principal-mente a través de incentivos fiscales y servicios pú-blicos para hacer más eficientes a los exportadores.En la misma dirección, se implementaron medidaspara mejorar la infraestructura de caminos y la puestaen marcha de proyectos que apuntaban a estimularlas exportaciones agrícolas de las tierras bajas, aun-que estas últimas acciones no pueden ser considera-das en sentido estricto como políticas de ajuste es-tructural (Pacheco 1998). Otras iniciativas buscaronpromover la integración del país con los principalesbloques económicos regionales como la ComunidadAndina de Naciones (CAN), el Mercado Común delSur (MERCOSUR) y los Estados Unidos como for-ma de dinamizar las exportaciones bolivianas en elcomercio regional. Asimismo, el gobierno refinanciócréditos para actividades orientadas a la exportación

y bajó los fletes de transporte para las exportacionesagrícolas que eran transportadas en el sistema de fe-rrocarriles (Carreón and Pinto 1997).

Las políticas macroeconómicas fueron principalmen-te orientadas hacia el sector exportador, y los otrossectores de la economía fueron ampliamente descui-dados. La mayor parte de los servicios estatales pro-vistos por los sectores productivos tales como latransferencia de crédito y tecnología fueron elimina-dos (Antelo 2000). Ello con el supuesto de que elmercado financiero rural tenía que ser desarrolladopor organizaciones financieras privadas y que el sis-tema institucional de transferencia de tecnología einvestigación agrícola tenía que ser reemplazado poruno nuevo enfocado en los sectores más dinámicos(MAGDR 2000). En la primera mitad de los 90’s, seimplementó una “segunda generación de reformas”.Esta nueva etapa de reformas incluyó la capitaliza-ción de las compañías estatales, la descentralizaciónadministrativa y fiscal, nuevas regulaciones bancariasy la reforma en el sistema de educación. La piedraangular de estas reformas en teoría fue atacar la po-breza, aunque un discurso explícito de alivio de lapobreza como objetivo primario de política públicasurgió recién a fines de los 90’s, convirtiéndose en lapieza central en la retórica política de los subsiguien-tes gobiernos.

La reforma de las políticas sectoriales definió nuevasreglas del juego para algunos sectores clave de laeconomía tales como minería, hidrocarburos y elsector forestal. La mayoría de éstas fueron diseñadaspor el gobierno central sin consultar con las organiza-ciones e instituciones de la sociedad civil. Es eviden-te que algunos esfuerzos se hicieron para incorporarla posición de las instituciones de la sociedad civil entorno a temas centrales, pero éstos no fueron sistemá-ticos, y la mayor parte se condujeron por la presiónsocial de las organizaciones con frecuentes moviliza-ciones y bloqueos. Los procesos resultantes fueronmuy diversos. Por ejemplo, mientras que el gobiernodesplegaba algunos esfuerzos para construir algúnconsenso social en torno a la reforma de política fo-restal (Pavez and Bojanic 1998) ciertos intereses cor-



porativos dominaban la definición de las políticas dereforma de tierras y de la minería, a pesar de las de-mostraciones sociales activas en torno a tales temas.

En 1994, la Ley de Participación Popular inició unproceso de descentralización desde abajo, transfirien-do responsabilidades a las municipalidades y aumen-tando los mecanismos institucionales para la partici-pación social tanto en la planificación de la inversiónpública como en la supervisión de los gastos. En1995, fue promulgada la Ley de DescentralizaciónAdministrativa con efectos menos dramáticos. Estaúltima abolió las corporaciones departamentales dedesarrollo, y transfirió sus funciones y la mayor partede sus activos a las prefecturas, las que se supuesta-mente debían involucrarse en promover el desarrolloregional. Mientras algunos argumentan que la partici-pación popular abrió la puerta a la participación delos grupos hasta entonces marginados de la políticalocal, las voces críticas sugieren que ella constituyóun camino para desmantelar los gobiernos localesactuando en el nivel comunitario y, con ello, mono-polizó el poder local en los gobiernos municipales.

En 1996, tanto las políticas forestales como de tierrafueron reformadas a través de la aprobación de lanueva Ley Forestal, y la Ley del Servicio Nacionalde Reforma Agraria conocida como Ley INRA. Am-bas leyes cambiaron dramáticamente las vías por lascuales las tierras y bosques públicos podían ser asig-nados y su uso fiscalizado. Ambas leyes en teoría,compartían la concepción de desarrollo sostenible atal punto que incorporaron como objetivos la necesi-dad de promover un uso más sostenible de los recur-sos naturales y el acceso más equitativo de los bene-ficios derivados de su uso comercial. En la práctica,el principal interés de estas leyes fue introducir nue-vas regulaciones en torno a la propiedad de la tierra yla gestión forestal tendiente a revertir el desordencrónico dominante hasta entonces, el mismo que fueanalizado en la sección previa.

El propósito principal de la política de tierras fueclarificar los derechos de propiedad a través de unproceso de saneamiento, titulación y consolidacióndel catastro de la propiedad rural. Para eso se fusionólos derechos sobre la tierra y los bosques, y se cam-

bió la noción de función social de la propiedad por ladel cumplimiento de la función económica-social, laque incluyó además criterios de conservación. En lanueva agenda de política de la tierra, el avance delsaneamiento se convirtió en un factor crítico parapermitir el progreso de procesos adicionales depen-dientes de la identificación de tierras fiscales como ladotación de tierras para nuevos asentamientos, lacreación de reservas forestales municipales, y laidentificación de bosques públicos para licitacióncomo concesiones.

La Ley INRA contiene también un conjunto de regu-laciones que permiten a los medianos y grandes pro-pietarios de tierra legitimar su propiedad sobre áreasextensas, las mismas que en algunos casos fueronadquiridas a través de medios ilegales o semi-legales.La principal es el pago de los impuestos por la tierracomo justificación de no abandono, lo que impedíasu reversión, impuestos que debían ser establecidospor auto-avalúo. No obstante, un decreto emitidoposteriormente eliminó la incorporación de las mejo-ras en el auto-avalúo permitiendo que el impuesto seareducido a un nivel simbólico con lo que se hizo muyfácil justificar la propiedad. Finalmente, un aspectoque debe ser destacado de la nueva legislación agra-ria es la creación de una judicatura rural a cargo de laresolución de conflictos de tierra, aunque ella nosiempre ha operado de forma eficiente.

La nueva ley forestal definió nuevas regulacionespara el uso forestal bajo la premisa de que la gestiónforestal es ecológicamente sostenible mientras seapliquen “buenas prácticas” para el manejo. Un nue-vo sistema institucional de fiscalización y control fuecreado para vigilar la implementacion de los instru-mentos de gestión forestal en la práctica (planes demanejo forestal y planes operativos). Asimismo, elsistema de pago de impuestos por volumen fue modi-ficado por otro de impuestos por superficie. El propó-sito explícito de la nueva legislación forestal es quela gestión sostenible puede lograrse avanzando haciaun uso más integral del bosque, con la incorporaciónde especies menos valiosas, y la aplicación de técni-cas de extracción y prácticas silviculturales quehacen posible la regeneración natural del bosque.Adicionalmente, se buscaba definir derechos más




transparentes y seguros sobre los recursos del bosquecon la finalidad de estimular el crecimiento de lasinversiones en el manejo de bosques y eliminar laextracción ilegal (Pacheco 2005)

Las regulaciones vinculadas con la minería e hidro-carburos fueron también modificadas a mediados delos 90’s, sobre todo para atraer capital externo alcrear condiciones para reducir el riesgo de la inver-sión asociada a estos sectores, pero con el costo deperder la posibilidad de capturar rentas económicasgeneradas por las actividades de las empresas extran-jeras operando en el país. Luego, a las actividades deexploración y extracción se les dio el status de utili-dad pública, obteniendo en consecuencia, derechospreferenciales en el uso de la tierra respecto a otrosusos. En esta estructura, el estado mantuvo los dere-chos sobre los recursos del subsuelo, los que podíanser entregados a través de un sistema de concesionesindefinidas. No obstante, se incluyeron algunas medi-das que permitían a los propietarios privados de latierra –individuales o colectivos- negociar compen-saciones en caso que fueran afectados por el desarro-llo de operaciones mineras o de hidrocarburos.

Desde los primeros años de la década de los 90, elmodelo de áreas protegidas se extendió de maneraimportante. Hasta finales del 2000, se incluyeroncerca de 18 millones de hectáreas en el Sistema Na-cional de Áreas Protegidas (SNAP) a nivel nacional,aunque sólo a una porción pequeña se le dio protec-ción formal (Pacheco 2005). La historia de las áreasprotegidas varía de caso en caso, siendo que algunasde ellas han sido creadas en áreas de presión agrícola,o en zonas vulnerables a la intervención maderera, yotras se impusieron sobre tierras ocupadas por comu-nidades locales. Un estudio recientemente concluidosugiere que existe una gran diversidad de usos detierras y bosques, así como sistemas de produccióndentro de las áreas protegidas (Ribera and Liberman2006). En tiempos recientes, el Servicio Nacional deÁreas Protegidas (SERNAP) ha incluido formalmen-te el reconocimiento de los derechos de las poblacio-nes locales dentro de las áreas protegidas, y se hanpromovido consejos de gestión con la participaciónde actores locales, aunque esos consejos no siemprefuncionan bien en la práctica. Algunas de las áreas

fueron delegadas para su administración a privados,hecho que ha sido altamente criticado (FOBOMADE2006)

El paradigma dominante de desarrollo fores-tal

Pacheco (2005) sugiere que son varios los supuestosadoptados por la Ley Forestal de 1996, muchos de lascuales no se cumplen en la práctica. Los diseñadoresde la Ley asumieron que había una importante super-ficie de bosques públicos que podía ser asignada me-diante subasta como concesiones forestales. Si estesupuesto se hubiera cumplido habría conducido a unproceso más competitivo de asignación de bosquespúblicos y podría haber aumentado el nivel de lasrentas forestales capturadas por el Estado. Además,se consideró que la concesión forestal era la figuramás eficiente para el aprovechamiento forestal puestoque ella facilita la administración empresarial en granescala de las operaciones forestales.

Otro supuesto fue que la seguridad en la tenencia dela tierra conduciría a que la gestión forestal fuera unuso del suelo más atractivo. Este supuesto es funda-mental en la nueva política forestal en tanto la inse-guridad de tenencia fue identificada como la princi-pal causa responsable para desincentivar las inversio-nes de largo plazo en el manejo de bosques, facilitan-do su conversión a usos agrícolas. En relación a loanterior, se consideró que el paso de un sistema depatentes por volumen a otro por superficie sería elmecanismo más eficiente para cobrar impuestos, almismo tiempo que los recursos de las patentes haríaque el sistema público cuente con recursos suficien-tes para funcionar provenientes de esas patentes. Másaún, se había asumido que tales recursos deberíanfinanciar las unidades forestales a instalarse en lasprefecturas y municipalidades para cumplir con unnuevo abanico de funciones que fueron transferidos atales niveles, principalmente el apoyo a la fiscaliza-ción forestal.

Además de los supuestos mencionados se hicieronotros dos más. El primero de ellos fue que ciclos de



corta de 20 años podrían asegurar lar regeneraciónnatural del bosque. Sobre la base de investigacionesdisponibles sobre ecología forestal se planteó que losciclos de corta de 20 años representarían suficientetiempo para permitir una segunda extracción en áreaspreviamente intervenidas. De este modo, todos losplanes de manejo deben cumplir con este ciclo decorta, incluso sin considerar los diferentes tipos debosque.

El último supuesto es que se asumió que las reservasforestales municipales –las que deberían cubrir unárea de hasta 20% de los bosques públicos en lasjurisdicciones municipales- constituirían un mecanis-mo para formalizar a los productores de madera depequeña escala que operaban en condiciones de in-formalidad. No obstante, se operó bajo el supuesto deque habrían suficientes bosques disponibles para es-tos grupos luego de la conversión de las concesionesforestales del sistema de contratos al de concesionesforestales. Ese no fue el caso en la práctica, y muchosde los municipios no han conseguido crear las reser-vas forestales por la falta de bosques públicos dispo-nibles y, con ello, un grupo importante aunque denúmero desconocido de madereros informales conti-núa operando en las mismas condiciones en las quelo hacía antes.

Hay que destacar que los supuestos que apuntalan lalegislación forestal estaban basadas en un diagnósticoampliamente aceptado durante el tiempo previo a lasreformas de mediados de los 90. Este diangósticoestablecía que los principales obstáculos para el desa-rrollo del sector forestal –concebido como un sectormaderero competitivo orientado a los mercados ex-ternos- estaban enraizados básicamente en los si-guientes factores: incentivos pobres para la gestiónsostenible del bosque, un sistema imperfecto de co-bro de regalías forestales que permitió una alta co-rrupción, la persistencia de la ilegalidad forestal, estí-mulos pobres para la gestión forestal comunitaria, yuna estructura institucional débil (World Bank 1993).

El emergente “régimen forestal”, producto de laaprobaci’on de la nueva Ley Forestal de 1996, no fuemuy comprehensivo. La visión dominante fue la degarantizar derechos de propiedad en un ambiente mas

descentralizado, establecer un sistema fiscal másrígido, e introducir un nuevo conjunto de reglas dejuego para el manejo forestal (Contreras and Vargas2001). En la perspectiva de sus diseñadores, el nuevorégimen forestal fue una propuesta revolucionariaporque promovió varios cambios que permitiríanavanzar hacia la gestión forestal sostenible, tales co-mo el acceso más democrático a los recursos del bos-que, la toma de decisiones descentralizada sobre losrecursos forestales, y la promoción de buenas prácti-cas para la gestión forestal, así como un sistema máseficiente de cobro de patentes, y la reducción de lailegalidad. En otras palabras, el régimen forestal im-plementado desde mediados de los 90 habría incluidotodas aquellas medidas necesarias para superar eldesorden crónico heredado. No obstante, muchos delos beneficios proclamados por el nuevo régimen –tal como se discutirá posteriormente– son más retóri-ca que realidad. En este sentido, varios de los su-puestos subyacentes en la Ley Forestal de 1996 sólollevaron a fortalecer la visión conservadora del desa-rrollo forestal que dominó hasta entonces la ideologíade la gestión forestal.

Implicaciones en los bosques y sus usuarios

De acuerdo a datos de la Superintendencia Forestal(SF), en el año 2006 habían alrededor de 8,2 millonesde hectáreas bajo manejo forestal sostenible, dentrode las 28,7 millones de hectáreas clasificadas comobosque de producción permanente. La mayor parte deesta superficie corresponde a concesiones asignadas agrandes empresas madereras. En esa cifra, es compa-rativamente importante el volumen de tierras foresta-les (un millón de hectáreas) bajo gestión de iniciati-vas forestales comunitarias dentro de los territoriosindígenas o asociativas en las reservas forestales mu-nicipales. El área con planes de manejo en propieda-des privadas alcanzaba unas 1,2 millones de hectá-reas, aunque en esa cifra no es posible distinguir lasoperaciones forestales realizadas en pequeñas propie-dades.

Hacia ese mismo año se certificaron unas 2 millonesde hectáreas en concesiones de unas pocas grandes




empresas madereras, por el estímulo de acceder amercados más estables. Esto significa que casi lamitad del área total de concesiones grandes ha sidocertificada, y que la otra mitad lo será probablementeen el futuro. El rápido crecimiento de la certificaciónen Bolivia ha sido posible porque las normas foresta-les han definido estándares exigentes para la gestiónforestal (CFV 2002). La certificación voluntaria sinembargo, se hace menos costosa en superficies exten-sas, y ella tiende a discriminar a las pequeñas opera-ciones forestales que no están en condiciones de pa-gar tales costos. Esto último explica en parte por quéla certificación no se expandió más rápidamente enlas iniciativas comunitarias o lo hizo a través de sub-sidios procedentes de proyectos forestales (Quevedo2004).

En 1986, los volúmenes de extracción eran equiva-lentes a 320.000 m3. Ellas aumentaron a 448.000 m3en 1995, apenas 3.700 m3 más que aquellos alcanza-dos en 1980. A finales de los 90´s, la producción demadera enfrentó otra crisis pero esta vez relacionadacon la depresión en los mercados regionales, princi-palmente de Argentina, que deprimió sustancialmen-te las exportaciones nacionales, aunque el mercadoexterno se recuperó a inicios de los 2000. Como re-sultado, la extracción maderera experimentó una ten-dencia creciente hasta alcanzar un pico de alrededorde 826.000 m3 en el año 2005. Asimismo, hubo uncrecimiento en los valores exportados de productosmanufacturados de madera que se beneficiaron enparte por condiciones preferenciales otorgadas en elmercado norteamericano con el ATPDEA (Antelo2006).

En teoría, la expansión de bosques manejados suponeque en esas áreas se están aplicando normas estrictasde manejo forestal (p ej., ciclos de corta, extracciónde árboles con diámetros autorizados, prácticas silvi-culturales, construcción apropiada de caminos, etc.),todo lo cual debiera permitir la regeneración naturaldel bosque. No obstante, por un lado, nada aseguraque tales prácticas están siendo implementadas en lapráctica en las áreas con planes de manejo aprobadosy, por otro lado, no hay suficiente evidencia sobre losimpactos en el bosque resultantes de un sistema másintensivo de extracción forestal. En este sentido, el

cambio de un sistema silvícola que extraía bajos vo-lúmenes de unas pocas especies por hectárea – talcomo el que predominaba en el pasado- a otro en elque se extraen unas tres o cuatro veces más de esevolumen, con mayor diversidad de especies, planteapreguntas acerca de sus potenciales impactos en laestructura del bosque (Jordan et al. 2002). Una eva-luación de las tendencias de regeneración del bosqueen áreas intervenidas menciona que cerca del 80% delas especies de madera comercial no fueron regenera-das a niveles suficientes para reemplazar los árbolesque habían sido extraídos y, por lo tanto, se requerirí-an de mejores prácticas silvículturales para garantizarla regeneración natural del bosque (Fredericksen etal. 2003).

Únicamente un número reducido de productos fores-tales no madereros son usados comercialmente, sien-do el más importante la producción de castaña en elnorte Amazónico, y eventualmente algunas plantasmedicinales. No obstante, sólo de 40 a 60% de laproducción de castaña que cae al suelo es actualmen-te recolectada, aunque este porcentaje está crecienteen el tiempo como resultado de una mayor presiónpor la ocupación de tierras y los precios crecientes enel mercado internacional. Adicionalmente, aunque nohay estadísticas sobre los recursos aprovechados parasatisfacer las necesidades de subsistencia de las po-blaciones y comunidades locales, ellos podrían sersignificativos (p. ej., plantas medicinales, materialesde construcción, leña, alimentos y fibras, entre otros)(Pacheco 2001). Hay una necesidad de mayor infor-mación sobre la contribución del bosque a los mediosde vida de la población local.

No existe suficiente información empírica para soste-ner si existen o no diferencias significativas entre lagestión forestal llevada a cabo por empresas madere-ras y aquella practicada por usuarios locales en pe-queña escala. En teoría, no debiera haber diferenciassiendo que ambos tienen que seguir normas relativa-mente similares. Las diferencias más bien se deben ala localización de las operaciones forestales y la dis-ponibilidad de servicios forestales. Primero, en áreasdistantes de mercados, los usuarios del bosque toda-vía privilegian especies valiosas reproduciendo unsistema selectivo de extracción forestal. Esta última



situación difiere en áreas más próximas a caminos ymercados donde son aprovechados los árboles menosvaliosa. Segundo, los usuarios locales no son capacesmuchas veces, de tomar ventaja de todas las especiescomerciales que tienen a disposición en sus áreaspuesto que, con frecuencia, no son capaces de lograrcondiciones apropiadas para comercializar su made-ra.

Las operaciones forestales en el campo no respetannecesariamente lo que está prescrito en las normas, yla fiscalización es bastante limitada. Entonces, en lapráctica existe una cierta libertad para romper lasreglas, lo que conduce a la expansión de la extracciónilegal, la que usualmente se disfraza de legal. Lasevidencias anecdóticas sugiere que la extracción ile-gal es mayor en las áreas de propiedad privada enrelación a las concesiones forestales. Estas prácticasaumentan el riesgo de regeneración de las especiesmás valiosas. Además, no hay ningún cumplimientode las normas en áreas que permanecen como bosquepúblico donde no hay derechos forestales asignadospero que son ilegalmente intervenidos. En esa línea,una gran parte del uso del bosque andino tiende a serdepredador porque su uso es muy intensivo, y hayuna ausencia generalizada de prácticas de manejo(Rham and Dam 2005).

Snook y colegas (2006), basándose en una evalua-ción de 14 prácticas consideradas necesarias paraasegurar la sostenibilidad del manejo forestal, sugie-ren que la adopción de mejores prácticas ocurrecuando hay prácticas más fáciles para implementar,demandan de relativamente bajas inversiones, y sonexigidas por las regulaciones forestales. Otros facto-res que afectan las tasas de adopción de estas prácti-cas se relacionan con los rasgos de las empresas y lascaracterísticas ambientales del área. Las que adopta-ron mejores prácticas fueron empresas grandes orien-tadas a la exportación e interesadas en la certifica-ción. También lo hicieron quienes recibieron asisten-cia técnica. Los mismos autores argumentan que unimpedimento fuerte para la adopción de prácticas demanejo sostenible son la incertidumbre de los dere-chos forestales y sobre la posibilidad de detentar esosderechos en el largo plazo.

No existe información confiable acerca de la capaci-dad de transformación de la industria maderera, aun-que se conoce que la capacidad de procesamiento (enla primera transformación) es mayor que la requeridapor el consumo nacional. Se estima que hay aproxi-madamente 300 aserraderos dispersos alrededor delas áreas forestales mayores (con una concentraciónmayor en los departamentos de Santa Cruz y Cocha-bamba). Cerca del 70% de los aserraderos están clasi-ficados como muy pequeños (menos de 1.000 m3 poraño) y medianos (1.000 a 15.000 m3 por año), y niun solo aserradero grande que domine la industria(Jordan et al. 2002). La mayor parte de los aserrade-ros son intensivos en mano de obra y utilizan maqui-naria anticuada. Existen aproximadamente 45 hornosde secado con una capacidad de alrededor de 50.000m3 de madera aserrada, los que no cubren con lasnecesidades existentes. En consecuencia, el secadoha sido identificado como el principal cuello de bote-lla en el sector forestal maderero (Chávez et al.2003) .

En los últimos años ha crecido la industria manufac-turera para la producción de muebles, partes de mue-bles, puertas, y pisos. Cerca del 50% de los productosprocesados son vendidos en el mercado doméstico yel resto es exportado a Estados Unidos. La mayorparte de las empresas manufactureras son unidadesfamiliares que se han desarrollado en las cuatro últi-mas décadas para atender al mercado doméstico y unmercado internacional limitado (Jordan et al. 2002).Un estudio reciente destaca que 80% de las unidadeseconómicas de la manufactura de madera son unida-des de pequeña escala (unas 3.000 unidades), la ma-yor parte de las cuales son carpinteros. De ellas, unaparte importante se habría establecido en los últimoscinco a diez años (UPSA 2006). Muchas de esas uni-dades no tienen acceso a tecnología moderna ni afuentes de financiamiento, y usualmente acceden amadera de calidad inferior puesto que la madera deprimera calidad es exportada a los mercados interna-cionales.

El valor total de las exportaciones de productos fo-restales, incluyendo madera aserrada y productosprocesados ha incrementado notoriamente en los últi-mos 20 años. Las exportaciones han crecido como




resultado de la política económica que privilegió lasexportaciones. Las exportaciones forestales fueronequivalentes a US$ 8.8 millones en 1985, y aumenta-ron a US$ 145 millones en 2004. Además, la castañahan aumentado significativamente su contribución alas exportaciones forestales a alrededor de US$ 74millones en 2005. El aumento en el valor de las ex-portaciones no se debe solo a precios internacionalesmás elevados sino a un mayor peso de la maderaprocesada en el tiempo. Por ejemplo, el 64% de lasexportaciones forestales correspondieron en 1995 amadera secada y semi-procesada, mientras que laproporción de productos de madera procesada au-mentó al 79% en 2003 (Chávez et al. 2003). A pesarde ello, el desempeño de las exportaciones forestalesno ha sido mucho mejor en relación a aquellas deotros sectores.

Casi el total de la producción maderera se origina enlos bosques primarios de las tierras bajas puesto quelas plantaciones forestales en Bolivia son demasiadopequeñas. Se estima un total de 27.000 hectáreas deplantaciones forestales, de las cuales 17.700 fueronpatrocinadas por programas de desarrollo localizadosen los departamentos de Cochabamba y Chuquisaca,y hay un área adicional de 10.000 hectáreas de plan-taciones privadas (CFB 2000). Otros autores sugierenque habrían alrededor de 26.186 hectáreas (Teran etal. 2005) Por su parte, la FAO sugiere que las áreasforestales plantadas equivalen a 45.600 hectáreas, delas cuales 41.000 hectáreas serían plantaciones deeucalipto (Carneiro 2002).

Actores, agendas forestales y alianzas políti-cas

Los actores forestales y de la conservación adoptaronagendas forestales contradictorias en el período en elque las reformas forestales neoliberales fueron nego-ciadas. Por un lado, el sector forestal privado asocia-do a la Cámara Forestal de Bolivia (CFB) defendiófuertemente la propiedad privada sobre las tierrasforestales en el marco de una perspectiva productivis-ta del desarrollo forestal basado en la producciónmaderera. Por otro lado, un amplio grupo de institu-

ciones ambientalistas y organizaciones sociales –incluyendo poblaciones indígenas- defendían posi-ciones más conservacionistas. Aunque con variantesdentro de cada una de las dos perspectivas, ambassintetizaban los diferentes enfoques de desarrolloforestal que dominaron a mediados de los años 90.Hay que destacar que cuando el sector privado defen-día firmemente ante la opinión pública su importantecontribución a la economía nacional, el frente conser-vacionista centraba su crítica en los impactos delaprovechamiento forestal en la degradación de losbosques.

El sector privado asumió una justificación simple.Ella sostenía que las empresas madereras debían serlos propietarios de los bosques públicos porque ellocrearía incentivos para las inversiones de largo plazoen el manejo forestal, lo que se traduciría en la con-servación del bosque. Según este argumento, los bos-ques públicos deberían ser privatizados para ampliarsu contribución a los ingresos nacionales y el empleo.Por su parte, los conservacionistas defendían la nece-sidad de mantener los bosques públicos en manos delestado pero con la condición de que ellos sean dedi-cadas a la conservación como forma de preservar ladiversidad biológica. Aunque con alguna dificultad,las visiones conservacionistas estaban de acuerdo enconciliar la conservación con las demandas territoria-les emergentes en el discurso de los movimientosindígenas.

Estos últimos, en algún grado, marginaron la agendaforestal dentro de sus reclamos territoriales, aunquedefendían fuertemente sus derechos de aprovecha-miento exclusivo de los bosques dentro de los territo-rios que demandaban. Es importante destacar queentre las perspectivas productivista y conservacionis-ta emergió una tercera perspectiva de contenido mástecnocrático. Esta argumentaba que para que el bos-que sea conservado, éste debía generar una renta ma-yor en relación a otros usos usos competitivos de lastierras forestales. De este modo, la única manera deproteger los bosques en el largo plazo sería a travésde promover actividades de aprovechamiento forestalmaderero. En esta visión, para asegurar la adopciónde buenas prácticas de manejo era necesario crearalgún mecanismo como la obligación de pagar de



patentes, y de elaborar instrumentos de gestión fores-tal. Las normas forestales a imponerse, sin embargo,tenían que responder a estándares relativamente ele-vados, cuya ejecución debería ser vigilada por la SF.

Es notable que el sector privado adoptó rápidamentela Ley Forestal una vez que fue promulgada, inclusosiendo éste el oponente más firme para su aproba-ción. Los conservacionistas estuvieron satisfechoscon los estándares definidos por las normas foresta-les, e iniciaron una batalla más importante para ellosorientada a expandir las áreas a ser consideradas co-mo áreas protegidas. Por su parte, los grupos indíge-nas estuvieron satisfechos con el hecho de haber con-seguido el acceso a los recursos forestales dentro delas tierras por ellos demandadas, y los grupos infor-males por haber conseguido el acceso a bosques enlas reservas municipales a crearse. Más aún, en lavisión del sector privado, la política forestal les abríala puerta para desarrollar negocios con poblacionesindígenas, y a los conservacionistas para introducirmás activamente sus preocupaciones verdes en losenfoques de la población local sobre el uso de losrecursos forestales bajo un conjunto regulado de bue-nas prácticas. De este modo, esto sería el inicio dealianzas espúreas entre poblaciones indígenas y con-servacionistas, y entre el sector privado y las iniciati-vas forestales emergentes en el nivel local.

IV. ¿Qué hay de nuevo con la revo-lución democrática?

Las principales políticas no forestales vigen-tes

Desde 2006, un nuevo gobierno de orientación iz-quierdista asumió el poder proclamando la instaura-ción de una revolución democrática. Esta adminis-tración ha adoptado una nueva visión filosófica deldesarrollo basada en un concepto que promueve el“vivir bien” sobre el “vivir mejor”, y en el cual sehan integrado nuevas nociones de desarrollo. El nue-vo enfoque enfatiza el rol del estado en la promocióneconómica y el desarrollo social, a través de interven-ciones que permitan una mejor distribución del ingre-so, la asignación de recursos financieros para la in-versión pública. También se privilegia el valor estra-tégico de los recursos naturales como una opciónpara incrementar los excedentes estatales –sobre todode los hidrocarburos y la minería-, los que seríanutilizados para financiar el desarrollo económico ysocial (Gobierno Nacional 2006). En esta línea, elgobierno ha revertido el proceso de privatización –lapiedra fundamental de la propuesta neoliberal dedesarrollo- e iniciado la construcción de una empresaestatal de hidrocarburos y otra minera.

El nuevo gobierno ha elaborado un “Plan Nacionalde Desarrollo” en el cual se han incluido las principa-les acciones de política a ser implementadas con eldoble objetivo de desmantelar el neoliberalismo en laeconomía y descolonizar las instituciones, lo mismoque promover la equidad social y mejorar la distribu-ción del ingreso, expandiendo los beneficios del cre-cimiento económico a los grupos sociales margina-dos, especialmente los pobres rurales (Gobierno Na-cional 2006). Tres tipos de políticas han sido privile-gidas en el corto plazo en relación a la administraciónde los recursos naturales. La primera está relacionadacon la implementación de una revolución agraria queprioriza el proceso de reforma agraria y la mecaniza-ción de la agricultura. La segunda propone institucio-




nalizar la foresteria comunitaria como una vía parasatisfacer objetivos de desarrollo forestal y la conser-vación de los bosques. La tercera se dirige a reorien-tar las políticas de conservación de la biodiversidadincluyendo de manera más explicita la participaciónsocial local.

Hasta ahora, ha habido mayor avance en la definiciónde los contenidos de la revolución agraria vinculadosa esfuerzos para promover la reforma de tenencia dela tierra, con la revisión de la Ley INRA. Los objeti-vos de la nueva política de reforma agraria son tres:el primero es promover un proceso de redistribuciónde tierras mediante sistemas de base comunitaria,principalmente de tierras públicas, aunque muchas deellas son forestales. El segundo es avanzar en el pro-ceso de reversión de latifundios improductivos, aun-que se garantizan los derechos de propiedad de quie-nes justifiquen el cumplimiento de la función econó-mica-social de la tierra. El tercero es acelerar el pro-ceso de saneamiento y titulación de la tierra, princi-palmente de las demandas indígenas en trámite. Laimplicación más importante de la propuesta de refor-ma agraria para el sector forestal consiste en la posi-bilidad de la dotación de bosques públicos bajo siste-mas de propiedad comunitaria.

El segundo grupo de políticas con implicaciones enlos recursos forestales es la reforma de la políticaforestal anunciada que se centra en el desarrollo de laforestaría comunitaria, y que está alineada en algunamedida con la nueva política de tierras. La reformade política forestal no ha sido aún formalizada, peroalguno de sus pilares estan representados en el PlanNacional de Desarrollo. De acuerdo a esa fuente sebuscan dos objetivos principales. El primero es latransformación del sector forestal incluyendo en lagestión forestal a los productos forestales no madera-bles. El segundo es recuperar el control estatal sobrelos recursos del bosque. Para lograr el primer objeti-vo, la nueva política forestal propone la instituciona-lización de la foresteria comunitaria mediante el de-sarrollo de iniciativas de manejo y procesamiento debase comunitaria, y la promoción de la certificaciónforestal. Para favorecer el desarrollo del sector fores-

tal se propone la provisión de capital financiero eincentivos fiscales destinados a aumentar las inver-siones en la producción forestal. No obstante, en estapropuesta no están claras cuáles serían las accionesque estimularán el desarrollo de la gestión forestal debase comunitaria, y cuál su rol en la transformacióndel sector forestal.

El tercer grupo de políticas con implicaciones para lagestión forestal está relacionado con las políticas debiodiversidad. En gran medida, estas políticas estándesconectadas de la discusión de tierras y bosques.Existe una propuesta de Ley de Biodiversidad queaún está en debate, puesto que no ha incluido apro-piadamente las visiones de las organizaciones socia-les. Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrolloestablece que las políticas de biodiversidad deberíantener como objetivos, primero, el uso sostenible de labiodiversidad, ejecutando iniciativas de manejo de labiodiversidad de base comunitaria para contribuir a lageneración de ingresos. Segundo, la implementaciónde acciones que conserven, recuperen y restauren losrecursos de biodiversidad, evaluando la situación delas especies más amenazadas. Un tercer objetivo es lapromoción de una mayor participación social en laadministración de las áreas protegidas. Como temastransversales se incluye la valoración de los conoci-mientos tradicionales y la atención a las prácticassociales.

Es importante resaltar que las políticas de tierra, bos-ques y biodiversidad se insertan dentro de una nociónmás amplia de desarrollo que se insertan en el propó-sito mayor de promover la industrialización de losrecursos naturales con una activa participación delestado (Gobierno Nacional 2006). Las principalesacciones planificadas para apoyar los procesos dedesarrollo se relacionan con la construcción de in-fraestructura, principalmente caminos, la provisiónde recursos financieros baratos, y de recursos técni-cos. En la visión del Plan de Desarrollo, sin embargo,se privilegia nuevamente las opciones agrarias dedesarrollo y, de este modo, se tiende a marginar a lasactividades productivas de base forestal y las de con-servación. Además, cuando se sugieren vías de desa-



rrollo, existe demasiado énfasis en la industrializa-ción basada en los recursos naturales, lo que de con-cretarse llevará a mayores presiones sobre los bos-ques y los recursos de la biodiversidad.

Visiones contradictorias sobre la política fo-restal

Las reformas de políticas llevadas a cabo a mediadosde los 90´s han logrado resultados contradictorios, yeso ha conducido al surgimiento de dos perspectivasdiferentes sobre sus impactos. Sus defensores argu-mentan que el camino seguido por la Ley Forestal,esto es, de privilegiar el aprovechamiento forestalmaderero, fue la vía correcta para avanzar hacia lagestión sostenible del bosque, puesto que promuevela adopción de buenas prácticas que llevarían a laconservación del bosque. En contraposición, sus crí-ticos argumentan que el modelo adoptado, en la me-dida que favorece los usos comerciales del bosque,tiende a concentrar el ingreso en un grupo reducidode personas y excluye de sus beneficios a los usua-rios locales del bosque, promoviendo además el ago-tamiento de los recursos forestales en el largo plazo.Por consiguiente, en la visión de los defensores, lapolítica y la estructura institucional no debería sermodificada, en tanto los críticos sostienen que tantolas regulaciones como las instituciones forestales,ambas deberían ser cambiadas.

Estas dos visiones se extienden a otros campos de lapolítica, entre los más importantes a la reforma agra-ria y la descentralización. En la visión de los defen-sores del actual régimen forestal, las políticas foresta-les debieran continuar trabajando como lo han venidohaciendo, esto es, identificando bosques públicospara entregarlos en concesión a empresas y ASLs, yexpandiendo las áreas forestales bajo manejo, tantoen bosques públicos y privados. En esta visión, losderechos forestales seguros y la adopción de planesde gestión forestal son la clave para avanzar a la ges-tión forestal sostenible. Asimismo, los defensoresconsideran que las instituciones forestales debieranmantenerse intactas, principalmente la SF, la cualdebería continuar supervisando las operaciones fores-

tales y combatiendo la extracción ilegal, mantenién-dose como entidad autárquica. Además, las prefectu-ras y municipalidades deberían retener sus funcionesen relación a la supervisión y promoción de las acti-vidades forestales. Finalmente, este grupo culpa a laspolíticas no forestales de los problemas del sectorforestal, principalmente a las políticas de tierras queestarían restando eficacia a las regulaciones foresta-les.

Los críticos, en contraposición, tienden a adoptar unavisión más comprehensiva de los problemas existen-tes, señalando que sus causas residen tanto en laspolíticas forestales como las no forestales, así comoen el funcionamiento inadecuado de los mercadospara los productos forestales, y en debilidades institu-cionales. En la visión crítica, el régimen forestal ac-tual ha privilegiado el aprovechamiento comercialbajo un conjunto de regulaciones estandarizadas quehan beneficiado las operaciones forestales de granescala y han discriminado a los usuarios forestaleslocales, quienes no estarían en capacidad de cumplircon las mismas, ni de competir en los mercados demadera siendo que además dichos mercados tienenmuchas imperfecciones. Asismismo, los críticos ar-gumentan que las políticas forestales han descuidadoa los productos no maderables, y a las iniciativas deconservación.

Tanto los defensores como los críticos del actual ré-gimen forestal argumentan que las políticas de tierrashan actuado en contra de la conservación del bosque.Las políticas de tierras han tenido efectos perversossobre la tierra. Por una parte, es posible sostener queel saneamiento ha acelerado la conversión de bosquesa usos agrícolas como una forma rápida y barata dejustificar la función económica-social y, con ello,derechos de propiedad. Por otra parte, la conversiónde bosques, una mayor parte realizada ilegalmente,ha constituido una oferta de madera importante en elmercado informal, compitiendo deslealmente con lasoperaciones forestales legales. Los desmontes ilega-les y la extracción ilegal, ambos constituyen los prin-cipales problemas en el sector forestal, y la SF no hatenido la capacidad de contenerlos. Es que la SF ca-rece de los recursos suficientes para desarrollar unasupervisión apropiada, y la contribución de las muni-




cipalidades no ha funcionaba como se esperaba por-que no tienen los incentivos para asumir el control delas actividades forestales ilegales. En esta mismalínea, las prefecturas tampoco tienen los incentivospara intervenir en la gestión forestal pese a haberrecibido funciones expresas y recursos financieros.

En relación a lo anterior, los críticos del régimenforestal destacan las debilidades institucionales de latotalidad del sistema público relacionado con la ges-tión forestal. Ellos insisten en que el sistema de co-mando y control no es ya más el apropiado para pro-mover la gestión forestal y las responsabilidades desupervisión y control debieran ser transferidas a lasorganizaciones locales como una vía para promoveruna participación social más amplia en la gestión delbosque. Adicionalmente uno de los principales defec-tos en el sistema actual es que no se considera la pro-visión de servicios forestales de extensión para losusuarios del bosque, ni existen condiciones para des-arrollar la demanda por esos servicios. Es que existeuna deficiencia importante de servicios financierospara el manejo forestal, y también no financieros deasistencia técnica. Estos dependen de la buena volun-ta de la cooperación y de las ONGs.

Reposicionamiento de los actores y gestiónforestal

El debate actual en torno a la gestión de recursosforestales y la conservación refleja dos dinámicasmayores que tienen lugar en la sociedad. La primerase vincula con cambios en las relaciones de poderasociados a la irrupción de las organizaciones socia-les en la política nacional y el control del estado. Estoha conducido a un segundo proceso que tiene que vercon la emergencia de nuevas visiones basadas enperspectivas indígenas en torno a la gestión territorialy el manejo de los recursos naturales. Los cambios enlas relaciones de poder y los discursos han influidofuertemente en las alianzas establecidas entre losactores forestales y de conservación. Principalmentese ha producido un cambio en la posición de los acto-res de la conservación, principalmente de las ONGsinternacionales de conservación, las que en gran me-

dida tienden a apoyar el viejo orden de cosas,. Por suparte, las ONGs nacionales, la mayor parte no orien-tadas a la conservación, han adoptado un compromi-so más activo con el cambio que ha llevado a cuestio-nar las visiones convencionales de la conservación.En este contexto, las ONGs nacionales de conserva-ción están buscando reposicionarse en la actual arenapolítica construyendo visiones más críticas sobre laconservación y el desarrollo, y los derechos de lapoblación local.

Como se resaltó anteriormente, el periodo neoliberalcreó un ambiente confortable para los defensores dela gestión sostenible del bosque en términos conven-cionales y para los conservacionistas, esto porque laspolíticas de bosques y de biodiversidad crearon unespacio incuestionable para la intervención del sectorprivado en el aprovechamiento y la conservación, ysus inversiones fueron protegidas por el estado. Elsector privado maderero había obtenido buenas con-diciones para desarrollar sus operaciones forestalesaunque bajo normas más estrictas, pero con regalíasforestales baratas. Por su parte, las ONGS de conser-vación se beneficiaron de acuerdos para intervenir enla administración de áreas protegidas. Con el tiempo,ellos se volvieron socialmente más sensibles, en partevinculado con el cambio global de los paradigmas dela conservación, pero también por las voces naciona-les críticas a los modelos convencionales de la con-servación. De este modo, se multiplicaron los proyec-tos relacionados con la conservación de base comuni-taria (p. ej., eco-turismo comunitario) dentro de algu-nas áreas protegidas. También comenzaron a trabajarmás activamente con los gobiernos municipales paraganar nuevos socios para la conservación.

No obstante, la irrupción del gobierno izquierdistaestá afectando de algún modo aquél orden de cosas.Esto porque los reclamos relacionados con la autono-mía indígena, mayor soberanía en la conservación dela biodiversidad, intentos de “nacionalizar” las áreasprotegidas, propuestas de autorregulación de los re-cursos forestales por las comunidades, y mayoresdemandas sociales por el control de los bosques, to-das ellas son ideas comunes en los discursos oficialessobre la gestión de los recursos forestales. En loscírculos de la conservación y del sector privado, son



tres los factores que han aumentado su preocupaciónsobre el futuro de los bosques. El primero es el riesgode la reversión al estado de las concesiones foresta-les. El segundo es la asignación de bosques públicosno al sector privado, como se ambicionaba en el pa-sado, sino a las comunidades. El tercero es el intentode devolver la administración de las áreas protegidasal control del estado. Todavía no hay un ganador enesta batalla por el control de los recursos forestales.

V. Conclusiones

Este trabajo evalúa el desarrollo forestal en Boliviadurante las últimas tres décadas. El mismo argumentaque en el pasado surgió una vía conservadora de de-sarrollo forestal vinculada al supuesto de la eficaciadel sector privado en el manejo de amplias extensio-nes de tierras forestales. Esta vía conservadora exclu-yó a las comunidades y poblaciones locales de losbeneficios de los bosques, conllevó a una gran inefi-ciencia en la captura de la renta forestal por el estado,además de haber contribuido a la degradación de losrecursos del bosque, lo que se debió a fallas institu-cionales que alentaron la corrupción y llevaron a lacaptura de los beneficios forestales por un grupo re-ducido de personas con mucho poder político. Esasituación se agravó por la aplicación de políticas noforestales basadas en una visión agrarista de desarro-llo rural con poco interés en los recursos forestalescomo medio para mejorar las condiciones de vida delos pobres rurales. Esta situación se mantuvo sin alte-raciones hasta mediados de los 90´s cuando se apro-bó una reforma forestal.

Dicha reforma forestal incluyó algunos temas paraponer orden en el desorden crónico imperante. Estose logró a través de la adopción de nuevas reglas dejuego para el manejo forestal y la reforma de las ins-tituciones de administración del bosque. Una nuevalegislación agraria acompañó tales reformas permi-tiendo una mayor claridad en los derechos forestalesotorgados a empresas madereras y propietarios priva-dos, incluyendo a comunidades. Esta reforma, noobstante, privilegió a los usuarios del bosque en granescala y el aprovechamiento forestal orientado almercado, discriminando a las iniciativas forestales debase comunitaria que no fueron capaces de captar losbeneficios de sus bosques por varias limitaciones. Deesta manera, las reformas reinstauraron una vía con-servadora de desarrollo forestal, la que no fue cues-tionada sino solo cuando los movimientos socialesllevaron al poder a un gobierno de izquierda.

La nueva administración tiene como pieza central desu discurso el desmantelamiento del neoliberalismo y




la descolonización del estado. Muchas de las refor-mas anunciadas son aún más retórica que realidad.En el sector forestal, a pesar de ciertos intentos paraformalizar nuevas políticas forestales y de biodiversi-dad, todavía no han habido cambios dramáticos res-pecto a la situación previa. Sin embargo, es posibleque algunas políticas no forestales tengan implicacio-nes importantes sobre los recursos forestales. Es elcaso de la nueva reforma agraria que apunta a entre-gar bosques públicos a comunidades y a revertir lati-fundios improductivos –parte de los cuales son bos-ques- para entregarlos bajo sistemas de propiedadcomunitaria. Otras políticas públicas que tendránimplicaciones decisivas sobre los bosques son la ex-pansión de caminos sobre tierras forestales, y el ma-yor capital financiero para productores rurales. Estaspolíticas, sin embargo, podrían tener implicacionespositivas en el bosque y en la generación de oportuni-dades económicas para las poblaciones si se apoyaraactivamente el manejo forestal comunitario. Aún noes clara la prioridad del gobierno en ese tema.

Los cambios en las relaciones de poder han modifica-do también las alianzas entre los actores forestales yde la conservación. Mientras en el pasado los conser-vacionistas construían alianzas sólidas con poblacio-nes indígenas para avanzar con sus propósitos deconservación, incorporando agendas socialmente mássensibles, actualmente ellos están moviendo sus posi-

ciones para reforzar el rol del sector privado en laconservación de los bosques a través del manejo fo-restal sostenible y la promoción de mecanismos vo-luntarios de certificación. Este comportamientoemergió como respuesta a las posiciones de las orga-nizaciones sociales demandando mayor autonomía enel control de los recursos del bosque, así como elinterés del estado por recuperar su control sobre losrecursos forestales y las áreas protegidas. Entonces,mientras los movimientos sociales intentan ajustar elactual régimen forestal para que favorezca mejor susintereses, el sector privado y grupos de conservacio-nistas están reforzando la vía conservadora del desa-rrollo forestal. A futuro todavía habrá varias batallaspor el control de los bosques, sea para intereses dedesarrollo o de conservación.

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* Pablo Pacheco es Sociólogo, PhD. Graduate School ofGeography, Clark University, MSc. Degree in Agricultu-ral Economics. Consultor durante varios años de Inter-American Institute for Cooperation in Agriculture (IICA)y Center for International Forestry Research (CIFOR).

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