La Colaboración Público-Privada en la provisión de … · 2012-06-18 · La Colaboración...

La Colaboración Público-Privadaen la provisión de infraestructuras: una valoración de la experienciainternacional

Cada vez más la provisión y gestión de infraestructuras se lleva a cabo a través de mecanismosde colaboración entre el sector privado y el sector público. Son los denominados «public-privatepartnerships», impulsados mediante programas puestos en marcha por las administraciones pú-blicas de distintos países como Reino Unido, Irlanda, Portugal o Australia y, recientemente, tam-bién en España y en la propia Unión Europea. Este artículo hace un balance de los resultadosconseguidos a partir de los estudios de evaluación realizados en los distintos países con el fin deextraer lecciones que puedan ser aplicables en nuestro entorno.

Gero eta gehiago, azpiegituren hornidura eta kudeaketa sektore pribatuaren eta sektore publikoa-ren arteko lankidetza-mekanismoen bitartez gauzatzen da. Lankidetza horiei «public-private part-nerships» deitzen zaie, eta hainbat herrialdeetako administrazio publikoek abiarazitako programenbitartez bultzatzen dira. Herrialde horietako batzuk dira, besteak beste, Erresuma Batua, Irlanda,Portugal eta Australia, bai eta orain dela gutxi Espainia eta Europar Batasuna bera ere. Beste he-rrialdeetan egindako ebaluazio-azterlanak oinarritzat hartuta, lortutako emaitzen balantzea egiten duartikulu honek, gure inguruan aplika daitezkeen irakaspenak ateratzeko.

Infrastructures supply and management are more and more being performed by collaborationmechanisms between the private and the public sector. They are referred to as ‘public-privatepartnerships’ and are driven by Civil Service programmes from countries like the United Kingdom,Ireland, Portugal or Australia. And recently Spain and even the EU. The present paper takes stock ofthe results obtained from the evaluation studies carried out in the different countries, in order to drawuseful lessons suitable for our environment.

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Ekonomiaz N.o 63, 3.er cuatrimestre, 2006

Marisol Esteban GalarzaUniversidad del País Vasco. UPV/EHU

ÍNDICE

1. Introducción2. ¿Por qué muchos países son partidarios de los proyectos de colaboración público-

privada en la provisión de infraestructuras?3. Evaluación de la efectividad de la participación del sector privado en la provisión de

infraestructuras4. ConclusionesReferencias bibliográficas

Palabras clave: Colaboración público-privada, sector público, sector privado, evaluación, infraestructuras, ex-periencia internacional

N.º de clasificación JEL: H41, H43, H44, H54

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Ekonomiaz N.o 63, 3.er cuatrimestre, 2006

1. INTRODUCCIÓN

Existe una tendencia creciente hacia laintroducción de formas de Colaboración Pú-blico-Privada (en adelante CPP) en la provi-sión de infraestructuras y servicios públicosen todo el mundo, aunque existen diferen-cias en sus niveles de desarrollo e impor-tancia global entre los distintos países. Estacolaboración se inserta en la tendencia ge-neralizada hacia una privatización y liberali-zación de la actividad del sector público(Broadbent y Laughlin, 2003; Heiler, 2002;Williams, 2003).

El objetivo de este artículo es evaluar sila experiencia internacional acumulada re-frenda los beneficios aducidos por aquellosque defienden las ventajas de la colabora-ción público-privada en la provisión de in-fraestructuras. El método empleado sebasa en una revisión de la literatura teóricay empírica, centrándonos, en la medida de

lo posible, en la investigación académica in-dependiente.

1.1. Características de los proyectosde colaboración público-privada

La expresión «colaboración público-pri-vada» carece de una definición aceptadaunánimemente1. De acuerdo con el Libroverde sobre colaboración público-privadade la Comisión Europea, este término serefiere a las «diferentes formas de coopera-ción entre las autoridades públicas y elmundo empresarial, cuyo objetivo es ga-rantizar la financiación, construcción, reno-vación, gestión o el mantenimiento de unainfraestructura o la prestación de un servi-cio» (Comisión Europea, 2004, pág. 3).

1 Una buena guía de la terminología en el campo dela colaboración público-privada puede encontrarse enHall, De la Motte y Davies, 2003.

No obstante, los proyectos de colabora-ción público-privada se caracterizan poruna serie de elementos comunes:

— La duración relativamente larga de lacooperación entre el socio público yel privado en diferentes aspectos delproyecto que se va a realizar.

— El modo de financiación, garantizadoen parte por el sector privado, y quepuede completarse, no obstante, confinanciación pública, que puede llegara ser muy elevada.

— Una importante participación del ope-rador privado en las diferentes etapasdel proyecto (diseño, realización, eje-cución y financiación). El socio públicose centra esencialmente en definir losobjetivos que han de alcanzarse enmateria de interés público, calidad delos servicios propuestos y política deprecios, al tiempo que asegura elcontrol del cumplimiento de dichosobjetivos.

— El reparto de los riesgos entre el so-cio público y el privado, al que se letransfieren algunos de los riesgosque habitualmente soporta el sectorpúblico. El reparto preciso de losriesgos se realiza caso por caso, en función de las capacidades res-pectivas de las partes en cuestiónpara evaluarlos, controlarlos y ges-tionarlos.

Formas de colaboración público privadahan existido desde antiguo en muchos países, como pone de manifiesto, entreotras, la tradicional figura de la concesión,que se ha utilizado ampliamente en Espa-ña, Francia o Italia (Wettenhall, 2003). Ladiferencia fundamental con las nuevas for-mas de colaboración público-privada esque la rentabilidad para el sector privadoestá vinculada a los resultados y a la ges-

tión del servicio ofrecido por la infraestruc-tura a lo largo de toda la vida del contrato,por lo que existe una transferencia efectivade parte de los riesgos que tiene el pro-yecto desde el sector público hacia el sec-tor privado2.

2. ¿POR QUÉ MUCHOS PAÍSES SONPARTIDARIOS DE LOS PROYECTOSDE COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA PROVISIÓNDE INFRAESTRUCTURAS?

Como se ha indicado desde principiosde los años noventa el fenómeno de la co-laboración público-privada se ha extendi-do por muchos ámbitos de actuación delsector público y, especialmente, la provi-sión de infraestructuras de transporte ymedio ambiente, aunque también se haempezado a extender su uso en sectoresde la salud, la educación o la seguridadnacional.

Las autoridades comunitarias, de lamano de la Comisión Europea y el BancoEuropeo de Inversiones, están apoyandoeste nuevo instrumento que ha sido tam-bién muy ampliamente difundido por lasprincipales consultoras transnacionalesque asesoran a las distintas administra-ciones públicas en la toma de decisiones.A continuación, se resumen los principa-les argumentos a favor de estas nuevasfórmulas de colaboración público-privada,que explican su creciente uso en muchospaíses:

Marisol Esteban Galarza

2 No obstante, algunos autores que analizan la ex-periencia francesa consideran que las novedadesque introducen estas nuevas formas de colaboraciónson mínimas, en relación con la práctica anterior delas administraciones públicas francesas, a pesar delos cambios en la terminología (Dormois, Pinson yReignier, 2005).

2.1. El déficit en infraestructuras

El «déficit en infraestructuras» que sufreel conjunto de Europa ha sido reconocidopor parte de las autoridades comunitarias ylos distintos países europeos en numerosasocasiones, así como el impacto negativoque tienen en los ritmos de crecimientoeconómico, creación de empleo y cohesiónsocial. Esto es así no sólo en los paísesmenos desarrollados sino en el conjunto dela Unión Europea (Picciotto, 2004). La ne-cesidad de incrementar los niveles de com-petitividad de la economía europea ha lle-vado a la puesta en marcha de numerosasiniciativas en el ámbito de la mejora de in-fraestructuras, entre las que la estrategia delas Redes Transeuropeas de Infraestructu-ras (TNT) puede ser la más representativa:infraestructuras eficaces en el ámbito deltransporte, las telecomunicaciones o laenergía se consideran esenciales para ase-gurar el éxito del proyecto europeo.

Esta visión europea se ha visto comple-mentada por similares reflexiones por partede la mayor parte de los países y regioneseuropeas. A modo de ejemplo y en un en-torno más cercano, el viceconsejero deEconomía, Presupuestos y Control Econó-mico del Gobierno Vasco (Urquijo, 2006),en la clausura de unas jornadas sobre in-fraestructuras de transporte en el País Vas-co resumía esta estrategia: «Está fuera detoda duda la importancia de las infraes-tructuras como factor de competitividad ycontribución al desarrollo de los países. Enuna economía globalizada, donde los cen-tros de producción tienden a trasladarse aaquellos países con costes salariales bajosy con ventajas competitivas en la produc-ción, y teniendo en cuenta nuestra posi-ción geográfica, alejada de nuestros princi-pales clientes y proveedores, el desarrollode las infraestructuras físicas básicas es un

factor muy relevante. Con el desarrollo delas infraestructuras se persiguen cuatroobjetivos:

— evitar la deslocalizacion de empresas,

— atracción de capitales en forma de in-versión directa,

— aumentar la productividad de la eco-nomía,

— y, en definitiva, mejorar las condicio-nes de vida.»

2.2. La colaboración publico-privadainyecta fondos del sector privadopara incrementar el stock de capital público

Si la construcción de infraestructuras re-sulta vital para asegurar la competitividadde las economías europeas y el sector pú-blico tiene limitaciones financieras para suconstrucción en los plazos necesarios, la fi-nanciación que puede aportar el sector pri-vado es un recurso deseable. Así, desdeprincipios de los años noventa se observaun incremento continuado de la participa-ción del sector privado en la provisión deinfraestructuras, equipamientos y serviciospúblicos, a través de estas nuevas fórmulasde colaboración público-privada. Según al-gunas estimaciones (PwC, 2005), el sectorprivado ha invertido alrededor de 260.000millones de dólares entre los años 1994 y2004, principalmente en Europa, Australia yCanadá.

Las instituciones comunitarias han de-sempeñado un papel primordial en el im-pulso de estas fórmulas de financiación ygestión público-privadas. Por ejemplo, elConsejo Europeo de Marzo de 2005 (Euro-pean Council, 2005) remarcó la importanciade la inversión en infraestructuras para im-pulsar el crecimiento económico y poten-

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ciar el proceso de convergencia social yeconómica en Europa. En este sentido, nosólo se alentó la inversión directa de todoslos países en este ámbito sino que, explíci-tamente, se fomentó el uso de los proyec-tos de colaboración público-privada.

La Comisión Europea ha elaborado unaserie de normas y guías de trabajo para facili-tar la difusión de este tipo de operaciones enlos países miembros. Además a través de los

mecanismos de financiación comunitarios seha dado prioridad a las mismas (ComisiónEuropea, 2003; 2004a; 2004b; 2005).

En el cuadro n.º 1 se puede observar ladistribución de proyectos de CPP financia-dos por los Fondos comunitarios y el Ban-co Europeo de Inversiones (BEI) y el Instru-mento Estructural de Preadhesión (ISPA),donde se observa el predominio de los pro-yectos en el ámbito del transporte.


Cuadro n.º 1

Proyectos de colaboración público-privada por país y sector financiadospor el BEI, el Fondo de Cohesión, los Fondos Estructurales y el ISPA

1985-2005

TransporteAgua y Medio Sanidad y

SaneamientoEnergía TIC*

Ambiente EducaciónTotal

Austria 2 2

República Checa 1 1

Dinamarca 2 2

Alemania 5 5

Grecia 6 6

Irlanda 5 3 2 10

Italia 1 1 2

Holanda 2 1 3

Noruega 1 1

Portugal 13 13

Polonia 1 2 3

Rumanía 1 1

Eslovaquia 1 1

España 16 1 17

Reino Unido 14 2 1 18 35

TOTAL 67 5 2 1 6 21 102

Fuente: Comisión Europea y Banco Europeo de Inversiones.

* TIC: Tecnologías de información y comunicación.

Esta inyección de recursos se realiza enforma de capital propio y fondos obtenidosen los mercados financieros en las mismascondiciones que cualquier otro tipo de inver-sión, lo que constituye una razón adicionalpara asegurar el éxito de los proyectos, queestán sometido a rigurosos controles finan-cieros, para asegurar su buena marcha.

Sin embargo, este argumento ha sido criti-cado por distintos autores, que consideranque en muchos de estos proyectos, a largoplazo y en la medida en que una parte impor-tante del coste, cuando no todo, es compen-sada mediante pagos periódicos del sectorpúblico al privado, no existe realmente inver-sión adicional, ya que el proyecto es conse-cuencia de una decisión del sector públicode incrementar los niveles de inversión (Sus-sex, 2001; Sawyer, 2004), financiando lamisma de manera distinta a la convencional.

2.3. En un contexto de restriccionespresupuestarias, la colaboraciónpúblico-privada hace viables losproyectos, desde el punto de vistade la financiación pública, porquepermite diferir los costes delproyecto a lo largo de la vida de la infraestructura

Según la fórmula de la colaboración públi-co-privada el sector privado financia la cons-trucción del proyecto y recibe, en compensa-ción, bien un pago periódico que abona laAdministración Pública (en distintas modali-dades), bien los ingresos que genere la infra-estructura durante un periodo largo de tiem-po, en forma de pago de los servicios porparte de los usuarios de la misma, o unacombinación de ambos. Por lo tanto, cuandoel sector público no quiere o no puede incre-mentar sus niveles de endeudamiento direc-to, la colaboración público-privada posibilita

la ejecución de los proyectos porque deacuerdo con las normas vigentes de contabi-lidad pública, los pagos realizados en rela-ción con los proyectos ejecutados según fór-mulas de colaboración público-privada ycumplimiento determinadas condiciones, nose computan como endeudamiento de lasadministraciones públicas y, por lo tanto, re-sultan atractivos desde el punto de vista delcumplimiento de los compromisos de estabi-lidad presupuestaria en el ámbito europeo(Montesinos y Benito, 2007).

El gráfico n.º 1 representa el diferenteperfil financiero de un proyecto desarrolladomediante una estructura típica de CPP yotro financiado de manera convencional.

Asimismo, se alega que la cadencia depagos que tiene que realizar el sector públi-co se corresponde con los beneficios quereciben los usuarios, a medida que se vansuministrando los servicios que ofrece la in-fraestructura. Esto es especialmente rele-vante en el caso de los proyectos de trans-porte, en que los beneficios de los usuariossuelen ser crecientes en el tiempo.

En consecuencia, si desde el punto de vis-ta de las necesidades de financiación públicalos proyectos individuales resultan más via-bles, el sector público estará en condicionesde ejecutar un mayor número de proyectos,que pueden ser financiados de manera realis-ta a largo plazo. Por lo tanto, el sector públi-co puede adoptar decisiones con una visióna largo plazo, sin estar constreñido por lasrestricciones presupuestarias a corto plazo.

Es más, en aquellos casos, como los ae-ropuertos, los puertos o las autopistas depeaje, en los que se van a generar impor-tantes ingresos por el uso de las infraestruc-turas, el sector privado puede financiar lamayor parte de la misma sin necesidad derecurrir a la financiación del sector público.


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Por último, otro argumento ampliamenteutilizado es que el sector público no empiezaa pagar el proyecto hasta que éste no estáen funcionamiento. Si se produce un retrasoen los plazos de construcción, el sector pú-blico no se hace cargo de los costes ocasio-nados. Además, el coste del sector públicosuele relacionarse con el nivel de calidad delos servicios ofrecidos y, en consecuencia, elcontratista privado tiene todos los incentivospara asegurar que la infraestructura se entre-ga a tiempo y que funciona de acuerdo conlos niveles de calidad de servicio pactados.

2.4. La colaboración público privadamaximiza la utilización de lacapacidad de innovación y gestióndel sector privado

La CPP ofrece amplias posibilidadespara que el sector público pueda benefi-

ciarse de las capacidades desarrolladaspor el sector privado. Las fórmulas actua-les de CPP exigen que el sector privadose ocupe no sólo de la construcción de lainfraestructura en tiempo y de acuerdocon el presupuesto pactado, sino que,además, se espera que cumpla con otrosrequisitos:

— Asegurar que la infraestructura seadecua a los niveles de calidad exigi-dos por la administración pública.

— Gestionar de manera global la cons-trucción y funcionamiento de la infra-estructura.

— Asegurar la correcta interrelación e in-tegración entre los diferentes elemen-tos que constituyen la infraestructura,para conseguir un funcionamiento óp-timo de la misma. Esto es especial-mente evidente en los proyectos fe-rroviarios o aeroportuarios.


Gráfico n.º 1

Perfil financiero de un proyecto de CPP típico y un proyecto tradicional

Fuente: Elaborado a partir de PwC, 2005.

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

01 2 3 5 9 13 17 21 25 29 32 33

Cos

tes

(eur

os)

Año

Pago anual(Proyecto CCP)

Costes operativos(Proyector tradicional)

Costes de capital

— Mantener y reacondicionar adecuada-mente la infraestructura, de maneraque la calidad del servicio ofrecido semantenga en el largo plazo.

En definitiva, la colaboración público-pri-vada permite obtener mayores eficiencias ysinergias entre las labores de diseño y elfuncionamiento de la infraestructura.

2.5. La colaboración público-privadaasigna los distintos riesgos a aquella parte que puedegestionarlos mejor,consiguiéndose un resultado más positivo en términos de coste-efectividad

La CPP exige que el sector privado com-pita por hacerse con la adjudicación de la in-fraestructura en el largo plazo, al mejor pre-cio. A su vez, el sector público no estáinteresado sólo en el coste de construcciónde la infraestructura, como sucedía en lasfórmulas tradicionales, en las que las ofertasrealizadas por el sector privado no tenían encuenta los costes de mantenimiento y fun-cionamiento posteriores, sino que trata deconseguir el mejor precio a lo largo de todala vida del proyecto. Como consecuencia deesta distinta perspectiva, el sector privadotiene que diseñar y construir proyectos te-niendo en cuenta los costes para el contri-buyente desde una perspectiva de largo pla-zo y no sólo el coste de capital inicial.

Asimismo, bajo fórmulas de CPP el sectorprivado tiene que diseñar la infraestructura yestablecer la estrategia de precios para po-der absorber el riesgo del proyecto a lo largode toda la vida del mismo. Por ello, aunquea primera vista el coste de los proyectos quese ejecutan bajo estas nuevas fórmulas deCPP puedan parecer más caros que los tra-

dicionales, hay que tener en cuenta que elsector público ya no va a tener que asumirmuchos de los riesgos que se pueden pro-ducir después de finalizada la obra, una vezque ha entrado en servicio.

No obstante, hay que tener en cuenta,además, que los distintos riesgos de unproyecto se asignan a aquella parte queestá en mejores condiciones de gestionar-los. En todos los casos en los que el sectorprivado ha desarrollado la capacidad degestión necesaria y el sector público no, losriesgos deben transferirse al sector privado.Se considera que la disciplina del mercadoconsigue que el sector privado, en general,gestione mejor los riesgos. Al actuar deesta forma el sector público obtiene el me-jor servicio al coste más bajo posible, por-que aquellos que disponen de la mayor ex-periencia son los que mejor van a gestionarlos riesgos y por lo tanto van a ser capacesde minimizar, en consecuencia, los costes.

El sector público no cuenta frecuente-mente con las capacidades internas de ges-tión necesarias para hacerse cargo de laproducción y funcionamiento de las infraes-tructuras durante largos periodos de tiempo.Esto sucede, por ejemplo, en aquel tipo deproyecto que una Administración Públicadesarrolla de manera ocasional y, que por lotanto, no tiene necesidad de dotarse perma-nentemente de los conocimientos técnicos.En consecuencia, una participación másamplia del sector privado produce un mejorresultado para el sector público, ya que elsector privado acumula experiencia a travésde numerosos proyectos similares en el ám-bito nacional e internacional.

La colaboración público-privada pone demanifiesto las distintas funciones que elsector público desempeña en relación conla provisión de infraestructuras y serviciospúblicos: productor, propietario, proveedor,


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regulador, facilitador. Y permite reflexionarsobre cuál es la mejor manera de llevar acabo cada una de ellas en colaboracióncon el sector privado (Wettenhall, 2003).

2.6. La colaboración público-privadaobliga al sector público a centrarsu atención en los resultados ybeneficios desde el principio delproyecto. La calidad del serviciose mantiene a lo largo de toda lavida del proyecto

La preocupación principal de la Adminis-tración Pública se traslada de los inputs yrecursos necesarios para acometer la infra-estructura a los resultados, servicios y be-neficios que dicha infraestructura va a pro-porcionar a lo largo de toda su vida útil. Elcentro de atención no está tanto en cómoofrecer los servicios sino en qué servicios ycon qué calidad se ofrecen. Las cuestionesrelativas al diseño se dejan al sector priva-do, que suele tener una mayor capacidadtécnica.

Como se tienen que especificar con grancuidado los resultados que se quieren ob-tener y el nivel de los servicios que se van aofrecer durante un largo periodo de tiempo,se evitan modificaciones del proyecto du-rante el proceso de construcción que sueleser una de las mayores fuentes de incre-mentos de coste de la obra.

La calidad del servicio en un proyecto deCPP se especifica desde el principio y sedebe mantener a lo largo de toda su vidaútil. El precio que se fija en el contrato im-plica el mantenimiento de determinados es-tándares de calidad. Esta obligación con-trasta con lo que suele pasar en muchosproyectos tradicionales, en los que la cali-dad del servicio disminuye a medida que lainfraestructura envejece.

3. EVALUACIÓN DE LA EFECTIVIDADDE LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS

Resulta sorprendente comprobar que, apesar de la importancia otorgada a la mejo-ra de la eficiencia en el funcionamiento delas infraestructuras y servicios públicos porla entrada del sector privado en su cons-trucción y gestión, no existen mecanismosde seguimiento adecuados que permitanevaluar el impacto de estas operaciones.La excepción es el Reino Unido y Australia,a pesar de las críticas realizadas a los mis-mos, como se verá posteriormente3. Estacuestión resulta especialmente llamativa te-niendo en cuenta que se trata, en general,de sectores que han estado, o siguen es-tando en gran medida, bajo el control delsector público y en los que se viene produ-ciendo un proceso progresivo de privatiza-ción, pero en los que permanece un con-junto de factores que exigen la intervenciónde un regulador público, que se supone tie-ne el máximo interés en establecer criteriosde funcionamiento eficaces y detectar me-joras inmediatas para intentar mantenerlas,


3 Así, la National Audit Office (Reino Unido) ha pues-to de manifiesto la insuficiencia de los sistemas de se-guimiento y evaluación de estos proyectos, que impi-den dilucidar si las previsiones efectuadas se vancumpliendo. Por ejemplo, la evaluación de los 6 pro-yectos de CPP de construcción y gestión de tranvías,financiados por el Departamento de Transporte, con-cluye que debido a deficiencias de los procedimientosde seguimiento y evaluación, «El Departamento tieneun imagen incompleta de lo que ha conseguido la im-portante inversión de recursos públicos efectuada, yno tiene la información que debiera, para plantearotros proyectos en el futuro» (National Audit Office,2004a). Broadbent, Gill y Laughlin (2003) enfatizan lanecesidad no sólo de disponer de adecuados siste-mas de evaluación ex ante que ayuden a tomar las de-cisiones óptimas, sino también de sistemas de segui-miento y evaluación ex post, que permitan enjuiciar sufuncionamiento.

incrementarlas y difundirlas en el medio ylargo plazo.

La posición adoptada por la propia Co-misión Europea también puede haber influi-do en este sentido. Algunos autores (De laMotte y Hall, 2003) señalan que, a pesardel principio de neutralidad de la ComisiónEuropea sobre la provisión pública o priva-da de los servicios públicos, algunos docu-mentos clave presentan un sesgo en favorde la participación privada mediante pro-yectos de colaboración público-privada.Por ejemplo, en el documento Guidelinesfor Successful Public-Private Partnerships(Comisión Europea, 2003, pág. 7) se afirmaque «la Comisión Europea tiene interés enpromover y desarrollar la colaboración pú-blico-privada en el marco de la financiaciónque concede». Esta guía establece que losproyectos de colaboración público-privadano son la única alternativa posible, sino unaopción más entre las diferentes formas deprovisión pública. Sin embargo en la prácti-ca, el documento se ha concebido «comouna guía para evaluar y poner en marchaproyectos de colaboración público-privada»(De la Motte y Hall, 2003, pág. 3). Está fue-ra de toda duda que «hay un apoyo clarode la Unión Europea hacia el uso de la fi-nanciación privada en la provisión de infra-estructura pública, incluyendo el mecanis-mo de la colaboración público-privada; elBanco Europeo de Inversiones desempeñeun papel fundamental en este proceso»(Thomson, 2005, p. 113).

Entrando en nuestro objetivo más direc-to, existen al menos tres dimensiones des-de las que esta nueva forma de participa-ción del sector privado en la provisión deinfraestructuras puede ser evaluada: (1) laeficiencia de los proyectos; (2) la perspecti-va de la financiación pública; (3) la perspec-tiva de los usuarios y el control democrático.

3.1. La eficiencia: un serviciode calidad a costes razonables

Para una adecuada evaluación de la mejo-ra de la eficiencia introducida por estos pro-yectos desarrollados bajo distintas fórmulasde colaboración público privada, se deberíadisponer de información relevante que permi-tiera contestar a las siguientes preguntas.¿Se han construido los proyectos en el tiem-po previsto y dentro de los presupuestosacordados? ¿Se ha producido una adecua-da integración entre las fases de diseño,construcción y funcionamiento de los pro-yectos que minimice riesgos y costes? ¿Sehan introducido nuevos sistemas de gestiónmás eficaces, que permitan hacen un usomás amplio de las capacidades del sectorprivado? ¿Tiene el sector público las capaci-dades y habilidades para desarrollar las fun-ciones que se ha adjudicado en el proyecto?

La relativa novedad de estas iniciativashace que la mayor parte de las evaluacionesque determinan una mayor eficiencia de losproyectos de CPP en relación con los pro-yectos tradicionales se fijen primordialmenteen indicadores relativos a los plazos de en-trega y costes de diseño y construcción.Así, estudios realizados en el Reino Unidodemuestran que la utilización de la CPP enla forma de contratos DBFO4 (HighwaysAgency, 2001) para la construcción de auto-pistas de peaje han permitido una mejor in-tegración de todos los elementos que inter-vienen en el funcionamiento de este tipo deinfraestructuras y han acelerado la reduc-ción de costes y la introducción de técnicasinnovadoras en este sector de actividad.

Asimismo, estudios británicos demues-tran una mejora de la eficiencia en los pro-yectos desarrollados bajo la fórmula PFI


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4 Design-Build-Finance-Operate.

(Private Finance Initiative)5. Un estudio lleva-do a cabo por la National Audit Office sobrelos proyectos de CPP que involucraban ac-tividades de construcción (hospitales, carre-teras, ferrocarriles, prisiones oficinas o cen-tros de formación) concluyó que un 76% delos proyectos PFI se entregaron a tiempo,mientras que para los proyectos desarrolla-dos bajo fórmulas tradicionales esta cifra sereducía al 30% (HM Treasury, 2003; Natio-nal Audit Office, 2003). Una visión similarobtiene Thomson (2005) en su evaluaciónde los proyectos de CPP financiados por elBanco Europeo de Inversiones.

Estache y Serebrisky (2004), que analizanel sector del transporte, sector puntero eneste ámbito, concluyen que la evidencia su-giere que se han producido mejoras significa-tivas en la eficiencia, aunque no se ha docu-mentado suficientemente la causa de lasmismas. Este es especialmente el caso enproyectos con una componente significativade innovación tecnológica o en los que resul-ta imprescindible la efectiva integración decomponentes muy diversos del proyecto(Lawther, 2005; Baghi y Seung-Kuk, 2001),ámbitos en los que el sector privado parecetener una ventaja incuestionable. Sousa Mon-teiro (2005) señala igualmente que la CPP hasido muy eficaz en Portugal en la provisión ymejora de las infraestructuras de transporte.Haynes y Roden (1999) valoran positivamen-te el proyecto de la red de transporte por ca-rretera de camiones en el Reino Unido. Simi-lares conclusiones se alcanzan en proyectosterritoriales que incorporan el desarrollo denuevos procedimientos de descontaminaciónde suelos en Estados Unidos (Wilkey, 2005).

Sin embargo, en la literatura sobre pro-yectos de colaboración público-privada se

documentan numerosos ejemplos en losque se han producido importantes fallos deeficacia en su funcionamiento: retrasos enla entrega, renegociación de la carga detrabajo prevista, incrementos de las listasde espera, retrasos en la disponibilidad demejoras tecnológicas (Whitfield, 2001; Na-tional Audit Office, 2003, 2004a, 2004b).

Riess (2005) concluye que, con caráctergeneral, el razonamiento económico apoyala utilización de este enfoque de colabora-ción público-privada en todos los ámbitosde actividad del sector público y que en lapráctica esto está siendo así. Sin embargo,también dice:

teniendo en cuenta los argumentos (económi-cos, políticos, sociales o medioambientales) afavor y en contra de la CPP, ésta puede hacermás daño que beneficio en la provisión de ser-vicios de telecomunicaciones y servicios claveen los ámbitos de la educación, la salud o lasprisiones. También se abren muchos interro-gantes cuando entran en juego razones de se-guridad pública, como en los sistemas de con-trol del tráfico ferroviario o aéreo.

Competencia y cualificación del sectorpúblico y del sector privado

No se puede argumentar que el sectorprivado es más eficiente per se que el sec-tor público. La mayor eficiencia lograda porlos proyectos desarrollados a través de laCPP debido a la mayor capacidad de ges-tión, conocimiento técnico, experiencia,etc. del sector privado ha de verificarse encada caso. La experiencia permite concluirque sólo se producirá si en el proyecto seaplican conocimientos y capacidades muydistintos en un número amplio de especiali-dades y si, además, la actuación del sectorpúblico en este sector ha sido tradicional-mente pobre (PwC, 2005).


5 Los proyectos PFI son la versión británica de pro-yectos DBFO.

Una mayor eficiencia debido a un incremento de la competencia

Una de las condiciones requeridas paraque la CPP garantice una mayor eficienciae impulse la innovación es la existencia dela competencia entre distintos grupos/em-presas rivales del sector privado para con-seguir los contratos. No hay que olvidarque es la existencia de la competencia laque induce mejoras en términos de eficien-cia. Los defensores de la CPP aducen quela perspectiva global en la que se desarro-llan estos proyectos asegura la competen-cia a nivel internacional y, por tanto, optimi-za la eficiencia y la innovación.

Sin embargo, los estudios disponiblespermiten vislumbrar importantes limitacio-nes a la competencia real que se produceen este tipo de proyectos (Leathy, 2005;National Audit Office, 2004a; 2004b. Esnecesario tener en cuenta el nivel de con-centración que se produce en el sector dela construcción a nivel internacional, quees el sector nuclear en todos los proyec-

tos de infraestructuras. En el ámbito de laUnión Europea, en la mayor parte de losconcursos o licitaciones sólo se presentan2 ó 3 propuestas y las asignaciones de losproyectos están concentradas en muy po-cas empresas. Como se observa en elcuadro nº 2, entre 1985 y 2003, 7 empre-sas ocupan más del 50% del mercado eu-ropeo y entre 16 empresas controlan el80% del mismo. Las empresas españolas(Dragados, Ferrovial, Abertis, OHL, FCC,Acciona y Sacyr) concentraban el 52% detodos los proyectos, mientras que las em-presas británicas representaban el 14% aligual que las francesas, mientras que Aus-tralia representaba el 9%. El nivel de con-centración es sorprendente, máxime si te-nemos en cuenta que estas empresassuelen presentar una especialización re-gional, como acertadamente señalan Esta-che y Serebrisky (2004).

Otro estudio elaborado por Benítez y Es-tache (2005) ofrece una evaluación cuanti-tativa del nivel de concentración de algunostipos de infraestructuras (generación y dis-


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Cuadro n.º 2

Nivel de concentración del sector de la construcción en el mercado europeo de proyectos de colaboración público-privada

Países y empresasParticipaciónen el mercado

España: Dragados, Ferrovial, Abertis, OHL, FCC, Acciona and Sacyr 52%

Reino Unido: John Laing, AMEC, Balfour Beatty and Alfred McAlpine 14%

Francia: Vinci-Cofiroute, EGIS Bouyges and Alstom 14%

Australia: Macquarie 9%

TOTAL 89%

Fuente: Elaboración propia a partir de Estache y Serebrisky (2004).

tribución de electricidad, agua y telecomu-nicaciones) a escala regional y global. Aun-que su estudio no permite alcanzar conclu-siones generales, porque la competenciaen el mercado tiene especificidades de tiporegional y sectorial, han encontrado proble-mas de competencia en aproximadamenteel 50% de los casos de estudio que anali-zan. Globalmente, aparecen problemas decompetencia en aquellas industrias que tie-nen una estructura clara de monopolio na-tural. Sorprendentemente, sin embargo, lospaíses en donde aparecen mayores proble-mas de falta de competencia son los desa-rrollados y los de la Europa más desarrolla-da, —teóricamente, una de las zonas delplaneta más preocupada por incrementarlos niveles de competencia en sus sectoreseconómicos—. El sector de las telecomuni-caciones es, sin duda, donde se genera unmayor número de problemas de concentra-ción económica.

Aunque un alto nivel de concentraciónde la actividad económica en un reducidonúmero de empresas no implica necesaria-mente costes de eficiencia desde el puntode vista económico —es decir, aunque noexista empíricamente una relación directaentre los niveles de concentración en elmercado y los resultados económicos quese obtienen—, hay que reconocer que estasituación suscita motivos de preocupación.Si las infraestructuras y servicios públicosestán dejando de ser monopolios públicospara convertirse en monopolios privados deámbito internacional, lejos de resolver unproblema sigue habiendo uno muy grave,que requerirá de nuevos mecanismos deregulación.

La evaluación de estos proyectos deCPP no puede limitarse al corto plazo, sinoque debe adoptarse una visión sobre lasconsecuencias de largo plazo. La pregunta

que tendremos que responder es ¿quépasa si las infraestructuras y servicios públi-cos son suministrados por empresas trans-nacionales que van adquiriendo una posi-ción de poder monopolíst ico? Estacuestión debe estudiarse, además, en elcontexto de un potencial mercado secun-dario para este tipo de operaciones, que hacomenzado a aparecer.

Estas reflexiones apuntan a una cuestiónde interés, porque si la creciente participa-ción del sector privado en la provisión deinfraestructuras y servicios públicos terminaproduciendo una concentración en los mer-cados globales de infraestructuras, puedensurgir problemas que los reguladores na-cionales no tienen la capacidad ni la enco-mienda de resolver. Será preciso, comoacertadamente proponen algunos autores(Benítez y Estache, 2005; Edwards y Sha-oul, 2003), constituir instituciones regulado-ras supranacionales o establecer mecanis-mos de cooperación entre institucionesfiscalizadoras, que puedan hacer frente alos nuevos retos que se planteen.

Esto nos lleva a la consideración de quela mayor parte de las iniciativas de colabo-ración público-privada requieren la partici-pación de algún tipo de regulador público.Como el papel del sector público no essólo asegurar la provisión de servicios sinoen la mayor parte de las ocasiones supervi-sar el funcionamiento del mercado, resultaimprescindible un adecuado marco regula-torio, que maximice las potenciales ventajasde la cooperación. Así, se incrementaránlos beneficios para el sector público, ase-gurando que se alcanzan los objetivos polí-ticos, económicos, sociales y medioam-bientales previstos. Asimismo, introduce losniveles de certidumbre necesarios para elsector privado, en relación con la protec-ción contra medidas expropiatorias, arbitra-


je en los conflictos que puedan plantearse,respeto de los contratos públicos y recupe-ración legítima de los costes y beneficiosproporcionales por el riesgo asumido. Unmarco legislativo claro que especifique lospapeles respectivos del sector público y elsector privado, sus relaciones y las áreasde cooperación es esencial para la cons-trucción de proyectos de CPP sostenibles.Sin embargo, un marco regulatorio bien de-finido para los proyectos de colaboraciónpúblico-privada es más un desiderátumque una realidad en el momento presente(Pongsiri, 2002).

Lo que la experiencia de muchas estra-tegias de colaboración público-privada hapuesto de manifiesto es la necesidad declarificar y mejorar muchos ámbitos nove-dosos de interrelación entre las dos partedel proyecto de colaboración. La importan-cia del contexto sociopolítico y el marcoeconómico regulador se pone de manifies-to de forma clara en las experiencias irlan-desa, australiana o española (Henderson yMcGloin, 2004; English y Guthrie, 2003;Torres y Pina, 2001).

Sin duda, las modificaciones reglamen-tarias que se están produciendo en mu-chos países, de la mano de la normativacomunitaria, en gran medida, o como con-secuencia de fracasos sonados, persigueneste objetivo de introducir claridad, seguri-dad y eficacia en los contratos y en las re-laciones de colaboración. Baker (2003) de-muestra los peligros que pueden surgircuando el Regulador público falla en elejercicio de sus funciones de control de lacalidad de los servicios ofrecidos. Cuandoesto se combina con una imaginativa apli-cación de los principios contables, de lamano de prestigiosas consultoras, se pro-ducen desastres como los de Enron en Es-tados Unidos.

Otro aspecto relacionado con la compe-tencia es el nivel de dependencia que elsector público genere con respecto a estosproyectos de CPP. En la hipótesis de queeste tipo de proyectos se generalizara y elsector público se desprendiera de la capa-cidad técnica y organizativa para llevarlos acabo, pasaría a ser «cautivo» del sector pri-vado para atender este tipo de necesida-des sociales. Si, además, el sector públicoutilizara el mayor margen de maniobra fi-nanciero, que le permitiera el recurso a losproyectos de CPP, para iniciar otro tipo deinversiones o gastos públicos, la depen-dencia sería todavía mayor. En estas condi-ciones resulta imprescindible garantizar laexistencia de un mercado competitivo deproyectos de CPP si no se quiere incurriren mayores costes financieros o de cons-trucción en el futuro.

Spoehr et al. (2002) analizan la cuestiónde la competencia desde otra perspectiva.En su estudio de la experiencia australianaconcluyen que la evidencia empírica no de-muestra que una mayor competencia lleveconsigo un mayor nivel de innovación y efi-ciencia. La competencia entre empresasdel sector privado se plantea en términos fi-nancieros y en la búsqueda de mayoresrentabilidades para proteger los interesesde los accionistas; se producen caídas enel nivel de calidad de prestación de los ser-vicios y en el número de empleos, así comoun incremento importante de los costes detransacción, que podrían emplearse en lamejora de los servicios.

Estas consideraciones y su experienciahan llevado progresivamente a las consul-toras que asesoran a las AdministracionesPúblicas a incrementar las precauciones enrelación con este tipo de proyectos. Así porejemplo, consideran que «para determinarlos beneficios de un enfoque de CPP, hay


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que reconocer que las Administraciones nodeben centrarse simplemente en compara-ciones financieras, excluyendo otro tipo deconsideraciones cualitativas (PwC, 2004,2005). «Aunque es importante compararlos costes de los proyectos de CPP en re-lación con lo precios nacionales de los pro-yectos tradicionales […], el sector públicodebe considerar, en primer lugar, aquellosfactores cualitativos que pueden sugerir sila fórmula de la CPP puede ofrecer poten-cialmente una solución mejor. Estos facto-res cualitativos hacen referencia a si existeun sector privado suficientemente desarro-llado en el sector de actividad en cuestión;a la comparación entre la capacidad delsector privado y la capacidad ya existenteen el sector público; y si existen condicio-nes para una competencia fuerte entre loscompetidores privados en el concurso o li-citación» (PwC, 2005, pág. 23).

Mejora de la eficiencia frente a pérdida de control público

Las fórmulas de la CPP transfieren elcontrol de la gestión del proyecto al sectorprivado. Mientras éste provea el servicio deacuerdo con las condiciones pactadas elsector público puede intervenir de maneramuy limitada. Aunque en los contratos secontempla siempre la posibilidad de intro-ducir cambios, todas las partes implicadasdeben aceptarlos y, en todo caso, sonsiempre onerosos para el sector público.

Esta transferencia de responsabilidadpuede ser totalmente premeditada, si loque se busca, precisamente, es aislar elfuncionamiento del proyecto de las interfe-rencias políticas o administrativas, quesuelen ser una causa del encarecimientopaulatino de los costes. En otras ocasio-nes, en que la decisión se ha adoptado

por razones eminentemente presupuesta-rias, esta circunstancia puede introducirproblemas importantes en la gestión futu-ra, no sólo por estas limitaciones en lagestión diaria del proyecto, sino porquetambién se limita la capacidad para coor-dinar el proyecto con otras iniciativas másamplias que puedan plantearse en un mo-mento posterior.

Esta inflexibilidad puede ser menos rele-vante en sectores de actividad, como eltransporte, que son más estables en eltiempo, pero en otros, como las infraes-tructuras sanitarias, por ejemplo, estas fór-mulas pueden resultar menos apropiadas.

La complejidad administrativadel proceso

El proceso administrativo a través delcual se estructuran los proyectos de cola-boración público-privada es complejo ycostoso en tiempo, recursos y dinero. An-tes de realizar la convocatoria pública esnecesario disponer de información muy de-tallada que permita determinar el nivel y ca-lidad de los servicios futuros que la infraes-tructura en cuestión va a prestar, hay queanalizar en detalle el contenido de los con-tratos que se van a firmar, hay que diseñarlos sistemas de seguimiento y las nuevasestructuras reguladoras, etc.

En general, el tiempo de tramitación sue-le ser más largo que el necesario para llevara cabo los proyectos ejecutados de mane-ra convencional. Esta nueva forma de pro-visión requiere también capacidades degestión nuevas en el sector público no sólopara desarrollar y aplicar nuevos métodosde evaluación de los proyectos sino tam-bién para establecer complejos mecanis-mos de seguimiento de su funcionamiento


con el fin de asegurar la calidad del servicioo el montante del pago a realizar.

La evaluación hecha por la National Au-dit Office (2004b, pág. 2) de los tres pro-yectos de CPP para mejorar el metro londi-nense resulta ilustrativa: «Existe sólo unaseguridad limitada de que el precio que seva a pagar al sector privado es razonable.Los términos de la negociación se modifi-caron de manera clara durante el períodode negociación con los adjudicatarios. Larevisión periódica cada 7 años y medio in-troduce incertidumbre sobre el precio quese pagará finalmente. […] Además, los tra-bajos empezaron dos años más tarde de loinicialmente previsto debido a las compleji-dades a las que hubo que hacer frente».

Como consecuencia de la preocupaciónmanifestada por el Parlamento sobre la bajacalidad del proceso de adjudicación de loscontratos, —achacable a su entender a limi-taciones en las capacidades técnicas delfuncionariado de las distintas Administracio-nes—, se ha llevado a cabo recientementeuna evaluación de todos los proyectos decolaboración público-privada finalizados en-tre abril 2004 y junio de 2006.

Esta evaluación realizada por el citadoorganismo (National Audit Office, 2007),concluye que existen importantes deficien-cias que necesitan ser corregidas:

1. Los largos plazos han llevado a unadisminución del número de empresasque participan en los concursos, limi-tándose así la competencia.

2. Las renegociaciones de los contratos,una vez que se ha adjudicado provi-sionalmente el proyecto encarecieronlos mismos, como media, un 17%,una vez que el proceso de concurren-cia había ya finalizado.

3. Los «costes de tramitación6» para elsector público terminan siendo un75% superiores a los inicialmente esti-mados.

La nueva normativa comunitaria que haentrado en vigor en todos los países de laUnión en enero de 2006, requiere, además,de un periodo de aprendizaje en todos lospaíses.

3.2. La perspectiva de la financiaciónpública: las «ventajas fiscales»

Una evaluación llevada a cabo sobre losproyectos financiados con el apoyo del Ban-co Europeo de Inversiones (Thomson, 2005,págs. 117-118) concluye que «la razón prin-cipal para elegir la senda de la colaboraciónpúblico-privada ha sido poner en marchaprogramas de inversiones, que no hubieransido posibles dentro de las disponibilidadespresupuestarias del sector público».

En general, desde el punto de vista fis-cal, cada vez que se produce una reformaque incorpora alguna forma de privatiza-ción, como las distintas fórmulas de cola-boración público-privada, el impacto tiendea ser positivo. Sin embargo, los estudiosdisponibles ponen de manifiesto algunascuestiones de interés.

Los beneficios fiscales, en muchas oca-siones tienden a ser de corto plazo, porqueaunque el gasto fiscal se mantiene bajo du-rante los primeros años, progresivamenteaumenta la necesidad de incrementar el


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6 Los costes de tramitación son los que hay que su-fragar desde que se inicia el proyecto hasta que seestá en condiciones de firmar el contrato con la em-presa adjudicataria final e iniciar las obras (estudiosprevios, asesoramientos técnicos, asesoramientos le-gales, concursos, etc.); por su naturaleza de difícil esti-mación.

gasto, a través de sucesivas renegociacio-nes de los contratos. Esta escalada decostes ha sido documentada en numero-sos estudios de caso en el Reino Unido,por ejemplo en el sector de infraestructurasescolares y sanitarias (Whitfield, 2001).

En el sector del transporte, la mayor par-te de este incremento ha venido de lamano de subsidios al transporte de pasaje-ros. En efecto, como los políticos suelenser reacios a incrementar las tarifas, la úni-ca manera de que el operador privado ob-tenga un nivel de rentabilidad suficientepara la inversión realizada es a través desubvenciones corrientes (Estache y Sere-brisky, 2004).

Además, las posibilidades abiertas por laCPP ha facilitado la reducción de las inver-siones públicas obligadas, por otro lado,por compromisos presupuestarios. Sin em-bargo, el sector privado, aunque está te-niendo una participación relevante en laprovisión de infraestructuras, ha entrado enel sector en niveles inferiores a los espera-dos por algunos. Así, por ejemplo, en elaño 2003-2004, en el Reino Unido, referen-te en este campo, los proyectos de CPP(PFI) representaban sólo el 11% de la inver-sión total realizada en infraestructuras. Enconsecuencia, los beneficios fiscales decorto plazo pueden verse reducidos por losimpactos fiscales negativos debidos al me-nor crecimiento económico ligado a la re-ducción de los niveles de inversión totalesen infraestructuras (Sawyer, 2004).

Muchos de los argumentos sobre lasventajas que aporta la CPP desde el puntode vista del incremento de la capacidad fi-nanciera del sector público, están motiva-dos por normas legales que, o bien limitanla capacidad de endeudamiento directo dealgunas Administraciones Públicas o biendirectamente impiden el acceso al endeu-

damiento a otras, pero que les permiten fir-mar contratos de largo plazo para la provi-sión de infraestructuras, equipamientos oservicios. La CPP aparece, entonces, comouna opción pragmática para solventar unimpedimento legal.

Qué decisión adoptaría esa Administra-ción si tuviera la posibilidad de acceder alendeudamiento directo es algo que ni si-quiera se considera. De hecho, la ComisiónEuropea y las consultoras transnacionales(Comisión Europea, 2004a; PwC, 2005) ad-vierten claramente a las AdministracionesPúblicas del peligro de adoptar una deci-sión de este tipo primando sobre cualquierotra cuestión el «sacar del presupuesto» elproyecto en cuestión. Es necesario que elsector público tenga presente a la hora detomar la decisión dos elementos que pue-den ser contradictorios: transferir la mayorparte del riesgo del proyecto al sector pri-vado, para cumplir los requisitos contables,o llevar a cabo la mejor distribución de losdistintos riesgos entre el sector privado y elpúblico, que minimice los costes totales,presentes y futuros, para el sector público,que puede implicar la decisión de abando-nar la idea de involucrar al sector privadoen el proyecto, más allá de su participaciónen las fases de diseño y construcción.

En este sentido la experiencia británica yaustraliana ofrece conclusiones relevantes.Después de muchos informes críticos de laNational Audit Office y de Comisiones par-lamentarias con la primera versión de la de-nominada Private Finance Initiative a princi-pios de los años noventa, se establecieronnuevas condiciones para los contratos deproyectos de colaboración público-privada:

— Se abonará al sector privado unos in-gresos por encima del tipo de interésde la deuda pública sólo cuando elsector privado asuma algún riesgo


que, en caso contrario, sería asumidopor el sector público.

— Tiene que asignarse el riesgo a aque-lla parte que está en mejor situaciónde gestionarlo.

Aunque estos principios parecen correc-tos, no se siguen en la práctica en muchospaíses. Como señala Whitfield (2001) si to-das las partes implicadas en un proyectotienen claro que solamente se puede llevara cabo a través de alguna fórmula de finan-ciación privada, existe un fuerte incentivo afavor de la solución privada, minusvaloran-do los obstáculos que se puedan presentar(por ejemplo, niveles de demanda previs-tos). Esta cuestión ha sido resuelta en Aus-tralia (Spoehr et al., 2002), donde un pro-yecto puede ser candidato a una fórmulade colaboración público-privada sólo si an-tes ha sido aprobado para ser ejecutadobajo financiación pública. De esta manerase garantiza que la elección se centra enbuscar una mejora de la eficacia y de la ca-lidad del servicio.

Como indica Spoehr et al. (2002), si to-dos los proyectos de colaboración público-privada computaran como parte de la deu-da pública, el atractivo de estas iniciativasse reduciría considerablemente y sólo sepondrían en marcha aquellas que genuina-mente generan ventajas reales en términosde eficiencia para el sector público y la so-ciedad en general.

La asignación de riesgos

Como se ha indicado, uno de los argu-mentos básicos a favor de la CPP es quepermite una adecuada distribución de losriesgos y, por lo tanto, minimiza los costestotales de los proyectos. Los estudios deevaluación realizados también concluyen

que «un elemento clave para la evaluaciónde la eficacia de los proyectos de colabora-ción público-privada es el éxito con el quese transfiere el riesgo efectivo desde el sec-tor público al sector privado y se compartede manera óptima el riesgo entre los dossectores» (Leahy, 2005, pág. 61). Aunqueesto es así en muchos casos (PwC, 2005;National Audit Office, 2003; Thomson,2005), la literatura ofrece un importante nú-mero de ejemplos que ponen de manifiestolas dificultades para llevar a cabo una efec-tiva transferencia de riesgos a los operado-res privados.

Así, en el contexto de la competencia através de la que se obtienen los contratos,puede existir la tendencia a sobreestimar lademanda futura para demostrar la viabili-dad del proyecto (documentado, por ejem-plo, en algunos proyectos de tranvías yotras infraestructuras de transporte en Eu-ropa (National Audit Office, 2004a; PwC,2005; Thomson, 2005) o en infraestructu-ras de transporte por carretera más cerca-nas en el País Vasco). Los proyectos quese ejecutan bajo este «sesgo optimista»pueden ser viables en el corto plazo, perodifícilmente lo serán en el largo plazo, yaque el riesgo de demanda no se ha adjudi-cado a la parte que tiene la mayor capaci-dad para absorberlo. En la medida en quese trate de una infraestructura o un servicioesencial y crítico, las posibilidades de rene-gociar los contratos se incrementan antelas dificultades financieras del adjudicatario(Unison, 2004).

Hay que tener en cuenta, además, queresulta imposible transferir el riesgo total-mente desde el sector público al sector pri-vado en este tipo de operaciones, máximesi tenemos en cuenta el tipo de compañíasprivadas que suelen hacerse cargo de es-tos proyectos. Suelen ser empresas crea-


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das ex profeso, con bajos niveles de capi-talización y altos niveles de endeudamiento.Además, como señalan Estache y Sere-brisky (2004), se van a incrementar aquellostipos de contratos en los que las obligacio-nes financieras que requiere la inversión re-alizada se alinean en el tiempo con la capa-cidad de generación de ingresos. Lasdificultades para prever todas las inciden-cias que pueden surgir en el proceso sonimportantes, como pone de manifiesto laexperiencia portuguesa de construcción deinfraestructuras de transporte: «los proble-mas fiscales también se han incrementadocomo consecuencia de una distribuciónsub-óptima del riesgo. En general, esto noha sido consecuencia de inadecuadascláusulas de distribución de los riesgos,sino porque, en la práctica, estas cláusulaspueden cambiar bajo circunstancias espe-cíficas para beneficio del adjudicatario»(Sousa Monteiro, 2005, pág. 74).

En última instancia, el estado siempre re-tiene la responsabilidad. ¿Qué pasa si laempresa adjudicataria se declara en banca-rrota? ¿Qué pasa si un proyecto va mal?Hay un número significativo de ejemplos enla literatura de proyectos que no salencomo se habían previsto: la línea de ferro-carril del aeropuerto de Sydney, el acciden-te del tren de Hatfield en Inglaterra, etc.

Como señalan Edwards y Shaoul (2003),que analizaron dos proyectos británicos enel ámbito de las tecnologías de la informa-ción, que terminaron en importantes pérdi-das para el sector público: «En conclusión,nuestro análisis ha demostrado que el con-cepto de transferencia de riesgo implícitoen la lógica de la colaboración público-pri-vada es problemática, independientementede que el proyecto tenga éxito o no. Si elproyecto tiene éxito, entonces la agenciapública paga más que mediante la provi-

sión convencional; si no tiene éxito, enton-ces los riesgos se distribuyen de manerainesperada. Aquí la contabilidad pública espoco transparente. […] nuestro análisis de-muestra que, aunque el proyecto falle en latransferencia del riesgo y en la provisión delservicio de acuerdo con lo que esperaba elsector público, la posibilidad de aplicar losacuerdos establecidos o “disolver” la cola-boración se ven limitados en la prácticatanto por razones legales como operativas»(pág. 418)7.

¿Soluciones presentes frente a problemasfuturos? El largo plazo de la colaboraciónpúblico-privada

Es necesario considerar, también, que laCPP puede resolver el problema financieropresente al que tienen que hacer frente lasAdministraciones Públicas, pero pueden in-troducir una fuerte rigidez fiscal de cara alfuturo, debido a las obligaciones de largoplazo que se adquieren. Por lo tanto, existeel riesgo de no tomar suficientemente encuenta la carga fiscal que se transfiere a lasgeneraciones futuras, a pesar de las mejo-ras continuas que se están introduciendoen nuestros sistemas de contabilidad públi-ca para incorporar adecuadamente estascuestiones. Desde la perspectiva de la car-ga intergeneracional que implican los pro-yectos de inversión de largo plazo, la cola-boración público-privada y la provisióntradicional de infraestructuras y serviciospúblicos plantean interrogantes muy simila-res. Sousa Monteiro (2005) aconseja enca-recidamente tomar en consideración lascuestiones fiscales desde la perspectiva dellargo plazo y la adopción sistemática de


7 Una discusión conceptual sobre la relación entreriesgo, incertidumbre y colaboración público-privadapuede encontrase en Froud, J., 2003.

instrumentos y enfoques que permitan ha-cerlo.

Algunos autores (Whitfield, 2001; Ball,Heafey y King, 2000) argumentan que estanueva forma de provisión de infraestructu-ras y servicios públicos reduce la capaci-dad futura de las administraciones públicaspara responder a nuevas necesidades so-ciales. Los proyectos de CPP comprome-ten al sector público a proveer un determi-nado nivel de servicio público durante unlargo periodo de tiempo (20-30 años), enun contexto de fuertes incertidumbres en elque las prioridades de los gobiernos futurospueden modificarse de manera significativa.

Otra de las ventajas esgrimidas a favorde la CPP es que produce certeza para elsector público no sólo del coste presentede la infraestructura sino también del costefuturo; es decir, se acuerda la recepción deunos servicios concretos a un coste con-creto. Sin embargo, en la práctica la cues-tión es más compleja, porque las distintasfiguras de CPP existentes no garantizan enmodo alguno una certeza financiera com-pleta. De manera general, los pagos se in-dexan y se introducen cláusulas en los con-tratos que permiten revisiones futuras,donde se vuelve a examinar el coste deproducción de los servicios y se ajustan lospagos de acuerdo con fórmulas que tam-bién se suelen pactar. Además, puede ha-ber a lo largo de la vida de la infraestructurauna variación en los servicios ofrecidos porlo que se pueden producir costes adiciona-les (PwC, 2005).

Así, el estudio mencionado de la NationalAudit Office sobre los proyectos de cons-trucción (NAO, 2003) encontró que el 22%de los mismos había incurrido en un incre-mento del coste sobre las previsiones inicia-les, debido en la mayor parte de los casos auna modificación de las características del

proyecto o de los servicios ofrecidos. Pero,lo que es más importante, la agencia audi-tora ponía de manifiesto que menos de lamitad de las administraciones públicas habí-an establecido algún tipo de instrumentopor el que estimar si el incremento del costese correspondía con la modificación delproyecto. Esto aparecía como especialmen-te relevante en una situación en que la pre-sión competitiva había ya desaparecido.

Es más, no resulta raro que los sociosprivados realicen gestiones para incremen-tar sus niveles de seguridad y rentabilidad,como demuestra el siguiente ejemplo deuna autopista de peaje en Nova Scotia (Ca-nadá): «Con frecuencia se negocia con elsocio público para que se mejore el entornoregulador de manera que se incrementenlos ingresos del socio privado (…) En elproyecto de Nova Scotia (…) el gobierno nosólo incrementó la velocidad máxima en laautopista de peaje sino que disminuyó lavelocidad máxima en la carretera alternati-va, incrementando así la demanda en la au-topista. Se obligó a los camiones a utilizarla autopista de peaje a menos que tuvieranque entregar una mercancía en una direc-ción de la carretera alternativa» (Spoehr,2002, págs. 5-6).

De hecho, un estudio realizado porGuash (2004), encontró que en AméricaLatina un 30% de los contratos firmadospara desarrollar proyectos de infraestructu-ra de colaboración público-privada entre1985 y 2000 habían sido renegociados enun período de 2,2 años (para los contratosen el sector del transporte estos datos seelevaban al 55% y 3,1 años, respectiva-mente). Por supuesto, estas modificacionesconllevaban un importante incremento decoste. En el caso británico, los estudios lle-vados a cabo por la National Audit Officedemuestran que estos cambios son «casi


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inevitables»: el 55% de los contratos se ha-bían modificado en el plazo de 2-3 añosdesde la firma de los contratos (Leathy,2005, pág.63). Las recomendaciones queestablecen tanto las guías de la ComisiónEuropea como de consultoras transnacio-nales hacen pensar que la práctica de la re-negociación de los contratos está, en efec-to, lejos de ser una excepción.

Para comprender la complejidad de estetipo de proyectos y la dificultad de prever to-das las incidencias futuras, la cuestión de laestrategia de refinanciación de los proyectospor parte de los operadores privados adjudi-catarios nos ofrece un buen ejemplo. A medi-da que las condiciones financieras en losmercados fueron mejorando desde media-dos de los años noventa, el sector privadofue refinanciando los distintos proyectos deCPP para obtener mayores ganancias, sinque esta mejora tuviera incidencia en un me-nor coste para el sector público. Esta cir-cunstancia llevó a una modificación de la nor-mativa británica de tal manera que seestableció que en los contratos firmados apartir de julio de 2002, todas las gananciasobtenidas a partir de operaciones de refinan-ciación serían compartidas al 50% por elsector público (National Audit Office, 2006).

El coste de financiación del sector públicoy privado y los costes de transacción

En los proyectos de CPP el coste de fi-nanciación del sector privado suele ser en-tre uno y tres puntos porcentuales superioral coste al que puede endeudarse el sectorpúblico, lo que lleva a un encarecimiento delos proyectos. Existen muchas razones queexplican esta diferencia8, pero la cuestión

central para nuestros objetivos es que estadiferencia de coste sólo puede estar justifi-cada si se ve compensada por una dismi-nución de costes, debida a una mayor efi-ciencia en la gestión introducida por elsector privado.

Esta es la cuestión que debe dilucidarseen los estudios de evaluación previa que serealicen para adoptar la decisión sobre laforma de gestión del futuro proyecto. Mu-chas de las críticas que se han vertido so-bre el enfoque de la colaboración público-privada en el Reino Unido tienen que vercon este aspecto (Whitfield, 2001; Sawyer,2004). El gobierno británico sostiene quelos proyectos de CPP sólo pueden llevarsea cabo si ofrecen «value for money», es de-cir si el coste total estimado a lo largo detoda la vida del proyecto es menor que elcoste de la provisión convencional por eldenominado Public Sector Comparator(PSC)9. Pues bien, en muchos de estos es-tudios la comparación de costes se ve ses-gada claramente a favor de la opción priva-da porque el coste de financiación que seasigna al PSC es el correspondiente al sec-tor privado.

Estudios realizados en el ámbito de lasinfraestructuras sanitarias han estimadoque el denominado coste de disponibilidad(el pago por los costes de financiación yconstrucción) representaba entre el 11,2-18,5% de los costes de construcción, fren-te al 3,0-3,5% del coste de interés de losproyectos financiados por el sector público(Gaffney et al., 1999).

Por otro lado, los costes de transaccióntienden a ser más altos que los que se pro-


8 Puede encontrarse un análisis detallado de estacuestión en Andersen/LSE, 2000; PwC, 2005.

9 El método de coste beneficio empleado en el Rei-no Unido y en Australia ha implicado la elección de loque se denomina el Public Sector Comparator: Unproyecto similar desarrollado bajo fórmulas de cons-trucción y gestión tradicionales o convencionales.

ducen bajo fórmulas tradicionales, porquecada parte tiende a disponer de un númeroalto de asesores y consultores legales, fi-nancieros, económicos, de gestión, etc.Además, es previsible que estos costes semantengan en el futuro porque las posibili-dades de desacuerdos sobre contratosque duran 25-30 años son importantes. Esmás, algunos de los contratos firmadosmás importantes, como los del metro deLondres incorporan cláusulas de revisiónde los servicios y del precio cada 7 años ymedio, lo que abre todavía más la inseguri-dad a este respecto.

Estos costes de transacción han llegadoa representar entre el 2,4% y el 8,7% delcoste de capital en los proyectos de cola-boración público-privada en el Reino Unido.Es más, el coste incurrido por el sector pú-blico en forma de dedicación del personal yotros costes del proceso no se suelen in-corporar como coste del proyecto a la horade hacer las evaluaciones previas «value formoney» (Whitfield, 2001). En el caso de losproyectos del metro de Londres, el costede transacción se elevó a 455 millones delibras esterlinas, lo que representó el 2,8%del valor total actualizado estimado de losmismos (National Audit Office, 2004b).

3.3. La perspectiva de los usuariosy el control democrático

La difusión de estas estrategias de cola-boración público-privada no ha estadoexenta de problemas con los usuarios delos nuevos servicios privatizados. Sin em-bargo, la mayor parte de los estudios exis-tentes hacen referencia a la provisión deservicios públicos, como suministro deagua, hospitales, escuelas o prisiones; esdecir, actividades en las que la relación conlas comunidades que reciben el servicio es

mucho más directa que en otro tipo de in-fraestructuras relacionadas, por ejemplo,con el transporte.

La cuestión de la responsabilidad y con-trol democrático (accountability) de los pro-yectos ejecutados a través de fórmulas decolaboración público-privada es otro temade gran interés. El concepto de colabora-ción implica que el sector público y el priva-do trabajan conjuntamente en la búsquedadel interés general y que ambas partes seaseguran de que la otra cumple con susobligaciones. Pero la manera en la que seconfigura la colaboración suele introducirmúltiples limitaciones al seguimiento porparte de los mecanismos de control demo-crático establecidos en nuestros sistemaspolíticos. Por ello, algunos autores (Whit-field, 2001; Edwards y Shaoul, 2003; Flin-ders, 2005) sugieren que todos los proyec-tos que se desarrollan bajo este tipo defórmulas contractuales deben ser objeto delescrutinio de los Tribunales de Cuentas,Agencias de Evaluación o el mismo Par-lamento. El Reino Unido es un ejemplo aseguir en este ámbito, donde el control se realiza por organismos internos a la admi-nistración (Public Accounts Office) y orga-nismos de control externos (National AuditOffice).

4. CONCLUSIONES

El objetivo de este artículo ha sido eva-luar los beneficios que las nuevas fórmulasde colaboración público-privada para laprovisión de infraestructuras a partir de laexperiencia internacional.

Los defensores de esta nueva fórmulaconsideran que la colaboración público-pri-vada puede suministrar mejores solucionespara resolver las necesidades en materia


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de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos,suministro de agua, hospitales, escuelas oviviendas sociales, porque el sector privadointroduce mecanismos de gestión más rá-pidos y eficaces, además de aportar inno-vación y capacidad de financiación adicio-nal para resolver el déficit en infraestructuraque presentan la mayor de los países.

El análisis llevado a cabo en este artículodemuestra que la colaboración pública-pri-vada no es una panacea para la provisiónde infraestructuras y servicios públicos,aunque su uso está creciendo en todos lospaíses. Existen numeras limitaciones en la práctica de este tipo de proyectos. En la

implantación de estas estrategias se estáutilizando la técnica del ensayo y error. Mu-chos de los problemas surgen, en gran me-dida, debido a la novedad de las iniciativasy las lecciones así aprendidas sirven paraintroducir mejoras en los proyectos poste-riores. Queda mucho por investigar y cono-cer entre los académicos, políticos y profe-sionales sobre los factores que facilitan unaefectiva distribución de las responsabilida-des entre el sector público y el privado, quepermitan a la sociedad obtener las máxi-mas ventajas de estos nuevos instrumentosde gestión público-privada.

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