La censura ministerial en el Perú

8/13/2019 La censura ministerial en el Per

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PRCTIC CONSTITUCION LPRCTICA CONSTITUCIONAL CTU LID D CONSTITUCION LACTUALIDAD CONSTITUCIONALPRCTICA

CONSTITUCIONAL

GACETA CONSTITUCIONAL N 53GACETA CONSTITUCIONAL N 53 395395

La censura ministerial en el Per

Sandra LINDEMBERT AGUILAR*

En este completo artculo, la autora analiza el instituto de la censura minis-terial,ello a razn de las recientes mociones de censura presentadas contralos ex ministros de Defensa y de Interior por los ataques narcoterroristas que

todos conocemos. As, se aborda dicha institucin a partir de su regulacinen la Constitucin (artculos 132-135) y el Reglamento del Congreso de la

Repblica (artculos 64, 68 y 86), enfatizando el plazo entre la presentacin

y votacin de la censura periodo de enfriamiento, sus efectos, as como

su diferencia con la interpelacin y juicio poltico. Finalmente, la autora opina

que no debe entenderse como requisito necesario para la censura la previa

interpelacin del ministro, que el plazo entre la presentacin y votacin debe

reducirse sensiblemente; y, deja planteada la siguiente interrogante: si una

vez censurado un ministro, el Congreso podra o no presentar una denuncia

constitucional por juicio poltico con la finalidad de inhabilitarlo para el ejerci-

cio de la funcin pblica hasta por diez aos.

INTRODUCCIN

Hace ms de un siglo, Manuel Vicente Villarndijo: En el Per, las Cmaras no han alcanza-do el poder de crear gabinetes, pero tienen ypractican el poder de destruirlos. Eso resumebien la finalidad de la censura ministerial, queconstituye un mecanismo de control polticodel Parlamento al Gobierno, destinado a hacer

efectiva la responsabilidad poltica ministerial.La censura es un mecanismo, institucin oinstrumento constitucional proveniente de lossistemas de gobierno parlamentarios, es de-cir, aquellos que se caracterizan por el he-cho fundamental de que el Gobierno se formaen el Parlamento, aquellos en los que el po-der emana del Parlamento, y a l le deben su

* Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Diplomada en Ciencia Poltica con mencin en Estudios Parla-mentarios por la misma casa de estudios. Asesora Parlamentaria.

permanencia. Caso distinto es el del sistemade Gobierno peruano, el cual es de tipo pre-sidencial, pero con elementos parlamentarios.

En el Per, la censura se encuentra recogidaen el artculo 132 de la Constitucin Poltica vi-gente, pero existe en nuestra Constitucin his-trica ya desde el siglo XIX. Tal como detallaRubio Correa, la primera Constitucin que la

recoge es la de 1867, que dispuso en su ar-tculo 88 que el Presidente no puede despa-char en ningn departamento con el ministrocontra quien el Congreso haya emitido voto decensura. Comenta Valle Riestra que hay ante-cedentes notorios de censura ministerial pre-vios a que la institucin fuese recogida en laCarta de 1867, al sealar que durante el primer

RESUMEN


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PPRCTICA CONSTITUCIONALRCTICA CONSTITUCIONAL

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gobierno de Ramn Castilla, el Consejo de Es-tado realiz el examen de los gastos del bie-nio 1846-1847 y del presupuesto para 1848-1849, y que la Comisin encargada expres

su disconformidad con las cuentas respectode los gastos, y se produjo un Informe Rec-tificatorio del Ministerio de Hacienda. Cuan-do el asunto pas al Congreso, el diputadopor Ica Pedro de la Quintana present una mo-cin para remover al ministro Jos GregorioPaz Soldn. La iniciativa fue considerada in-constitucional por no estar regulada la censuraen la Constitucin de 1839, ni en ninguna ley.Este es el acontecimiento que, a criterio de Va-lle Riestra, es el punto de partida de la mocin

de censura en nuestro pas.Destaca tambin Valle Riestra que, fue duran-te el gobierno del mariscal Castilla que se cen-sur por primera vez a un ministro. El 13 de

julio de 1849, la Cmara de Diputados apro-b un proyecto para abrir un emprstito desti-nado a cubrir sueldos y pensiones adeudados.En el debate hubo fuertes crticas al ministrode Hacienda, Manuel del Ro, y el diputadopor Ica, De la Quintana, present una adendaque sealaba: Esta autorizacin tendr lugar

si el Ejecutivo nombra otro ministro de Hacien-da que rena la confianza pblica. La mocinfue aprobada por la Cmara con seis votos encontra y el ministro dimiti. Como bien sealaValle Riestra, esa censura fue aprobada pesea la inexistencia de previsin alguna constitu-cional o legal.

Antecedente directo de nuestra censura vigen-te es la diseada por la Constitucin de 1979,cuyo artculo 226 es muy parecido al artculo132 de la Carta vigente, salvo en el extremo deque no estableca un periodo mximo para vo-tar la censura, y tampoco estableci un lapsode tiempo para que se acepte la renuncia y elministro la efectivice.

Ahora bien, esta institucin de control polticose encuentra desarrollada en el artculo 86 delReglamento del Congreso, el cual, como ve-remos ms adelante, contiene algunas dispo-siciones incorrectas y errneas que, afortuna-damente, han sido superadas a travs de la

prctica parlamentaria.

I. BREVES ANOTACIONES SOBRE ELCONTROL POLTICO

Un tema tan amplio y complejo como el controlpoltico del Parlamento al Ejecutivo no podr

ser tratado en este momento con suficienteamplitud. Pero es oportuno dar unas pincela-das generales sobre este tema que es funda-mental para explicar la censura, para que ellector entienda claramente cul es la posicindel presente trabajo.

El Parlamento como institucin constitucio-nal cumple diversas funciones. La ms co-nocida es la funcin de legislar, pero no es lanica funcin y tampoco es a nuestro crite-rio la principal. Los Parlamentos tienen comofunciones, adems, controlar los actos polti-cos del Ejecutivo, as como tambin, se dicehoy en da, la funcin de representar a la po-blacin posicin con la que discrepamos, yaque la representacin no es una mera funcin,sino ms bien el sustrato o base de toda ac-cin del parlamentario o congresista. Perovolvamos a la funcin de control que, a nues-tro criterio, s es la funcin ms importante delParlamento.

No existe una posicin unvoca de lo que escontrol poltico. Para un sector se trata de unaactividad de verificacin y de presin ante ac-tos polticos del Gobierno. Otros van por la no-cin de que se requiere la adopcin de unamedida destinada a hacer cesar la situacinno conforme con los valores que se busca pro-teger. En esta lnea, y aplicando la idea al m-bito del control poltico del Parlamento al Go-bierno, cabe citar a Santaolalla cuando explicaque se trata de la potestad de sancionar dis-tintas actuaciones o manifestaciones, sancinque puede consistir en una aprobacin, autori-zacin o correccin de la actividad controlada,con lo cual queda ratificada o denegada.

En la lnea contraria, cabe citar a Montero Gi-bert y Garca Morillo, quienes consideran queno es necesario el elemento sancionador y,ms bien, se centran en la labor de verifica-cin de si la actuacin gubernamental se co-rresponde con el parmetro establecido. Paraestos autores, la sancin es parte de algo dis-

tinto, denominado garanta constitucional, que


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LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERLA CENSURA MINISTERIAL EN EL PER

tambin es encargado al Parlamento y se in-tegra despus del acto de control poltico conla sancin. Y en esta concepcin, definen alcontrol poltico como la actividad parlamenta-

ria encaminada, a travs de una multiplicidadde mecanismos, a la comprobacin de la ac-tividad del Poder Ejecutivo y a la verificacinde su adecuacin a los parmetros estableci-dos por el Parlamento, susceptible de producirconsecuencias diversas; entre ellas, la de laexigencia de responsabilidad poltica del Go-bierno. Control y exigencia de responsabilidadson, para estos autores, elementos diferentespero complementarios de un mismo mecanis-mo, destinado a garantizar unos bienes cons-titucionalmente tutelados.

En lo que coinciden, Santaolalla y MonteroGubert con Garca Morillo es en el parmetrodel control parlamentario, que vienen a ser losgrandes principios o valores de la Constituciny el programa poltico del Gobierno.

II. EL CONTROL POLTICO EN EL ORDE-NAMIENTO CONSTITUCIONAL PE-RUANO VIGENTE

En nuestro sistema presidencial existen diver-

sos elementos del control provenientes de lossistemas parlamentarios, elementos que hanido ingresando a nuestro ordenamiento consti-tucional paulatinamente. La censura por ejem-plo, data del siglo XIX, pero la estacin depreguntas fue incorporada recin en la Cons-titucin de 1993.

Destaca Campos Ramos que la funcin decontrol poltico tiene un fundamento constitu-cional, esencialmente en el principio de sepa-racin de poderes previsto en el artculo 43de la Constitucin vigente. Asimismo, se alu-de tambin al control en cada mencin de laobligacin de dar cuenta al Congreso. Espe-cficamente, la funcin de control se encuen-tra prevista en la Constitucin en los pedidosde informacin (artculo 96), las comisiones in-vestigadoras (artculo 97), el voto de investidu-ra (artculo 130); la interpelacin (artculo 131),la mocin de censura (artculo 132), la cues-tin de confianza (artculo 133). Tambin sonmecanismos de control la invitacin a los mi-

nistros para informar (artculo 129), el control

parlamentario de los decretos de urgencia ydecretos legislativos (artculos 118, inciso 19,y 104), el control sobre los tratados, as comoel que recae en la declaracin del estado de si-

tio o del estado de emergencia (artculo 137).Finalmente, destaca Campos Ramos, que nopuede dejar de mencionarse dentro del controlpoltico la aprobacin del Presupuesto Generalde la Repblica, tema esencial y estrechamen-te vinculado a los orgenes del Parlamento.

III. LA CENSURA MINISTERIAL. SU NATU-RALEZA

Empecemos con el texto expreso de la Consti-tucin Poltica vigente, que delimita los carac-

teres esenciales de nuestra censura: Artculo 132.- El Congreso hace efectiva

la responsabilidad poltica del Consejo de

Ministros, o de los ministros por separado,

mediante el voto de censurao el rechazode la cuestin de confianza. Esta ltimasolo se plantea por iniciativa ministerial.

Toda mocin de censura contra el Consejo

de Ministros, o contra cualquiera de los mi-

nistros, debe ser presentada por no menos

del veinticinco por ciento del nmero legalde congresistas. Se debate y vota entre el

cuarto y el dcimo da natural despus de

su presentacin. Su aprobacin requiere

del voto de ms de la mitad del nmero le-

gal de miembros del Congreso.

El Consejo de Ministros, o el ministro cen-surado, debe renunciar.

El Presidente de la Repblica acepta la di-

misin dentro de las setenta y dos horas

siguientes.

La desaprobacin de una iniciativa minis-terial no obliga al ministro a dimitir, salvoque haya hecho cuestin de confianza dela aprobacin (el resaltado es nuestro).

Como puede apreciarse, la Constitucin de-limita claramente la finalidad de la censura(hacer efectiva la responsabilidad poltica),la consecuencia de una censura aprobada(el ministro o el gabinete, segn sea el caso,debe renunciar). Asimismo, delimita claramen-

te quin tiene legitimidad para presentar una


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mocin de censura (deben presentarla no me-nos del 25% de parlamentarios), se apruebacon mayora calificada (es decir, ms de la mi-tad del nmero legal de parlamentarios) y es-

tablece el denominado periodo de enfriamien-to (delimitado entre el tercer y dcimo dacalendario). Finalmente, dispone claramenteque el Presidente debe aceptar la renuncia enun plazo perentorio (72 horas).

Tal como se encuentra recogida en la Consti-tucin Poltica, la censura es una institucin decontrol poltico dirigida especial y nicamentea los ministros, que son quienes tienen a sucargo la direccin y la gestin del Gobierno talcomo lo establece el artculo 119 de la Consti-

tucin. Ellos son los responsables polticos desus propios actos y de los actos presidencia-les que refrenden, a tenor de lo que dispone elartculo 128 de la Constitucin, ya que el Pre-sidente de la Repblica, Jefe de Estado y Jefede Gobierno, no tiene responsabilidad polticasino por determinadas causas extremas deli-mitadas en el artculo 117.

Frente a una institucin de control polticocomo la censura cabe preguntarse si estamosfrente a un control tambin jurdico o solo po-

ltico, tema esencial a la naturaleza de la cen-sura. Nuestra percepcin del tema es que essustancialmente un instrumento poltico, cu-yos cauces y caracteres esenciales se han ju-ridizado o juridificado, es decir, se han incorpo-rado en el texto constitucional bajo la forma deun mecanismo que implica un procedimientoparlamentario, procedimiento con caracteresesenciales que estn en la misma Constitu-cin, y que consisten en su admisibilidad pro-cedimental, su periodo de votacin y lo ms

importante, su finalidad, que se refleja en susefectos en el ordenamiento constitucional deser aprobada la mocin de censura. Pero noes un control jurdico propiamente dicho.

La censura, si bien tiene que pasar por etapasy cumplir requisitos rgidos recogidos en nor-mas de valor jurdico como lo son la Constitu-cin y el Reglamento del Congreso, tiene uncomponente altamente poltico, pues consisteen la evaluacin poltica (decidir si se presentao no una mocin) por parte de polticos (parla-mentarios), de hechos, circunstancias o actos

concretos de relevancia poltica, efectuadoso atribuibles a otros actores polticos (minis-tros), cuyo parmetro de anlisis es poltico (sise cumple o no la adecuada conduccin po-

ltica del pas) y cuyo mximo efecto desea-do es una sancin poltica (retirar del cargo alcensurado).

Por ello, la censura es, a nuestro criterio, uninstrumento poltico de control de la actuacindel Gobierno, cuyo procedimiento parlamen-tario y los caracteres esenciales de su trmi-te recogidos en normas positivizadas permitenafirmar que tiene plena existencia en nuestroordenamiento jurdico, pero que no constituyeun control de tipo jurdico.

En palabras de Montero y Garca Morillo, la cen-sura implica un control de oportunidad, por ejer-cerlo un rgano poltico, de ah que el ejerciciode su control no tenga que ajustarse al principiode legalidad, sino que se produce sobre la basede criterios de oportunidad poltica, librementevalorados por el Parlamento, debiendo ajustar-se ms bien a la Constitucin. Es, asimismo, uncontrol a posteriori, al requerirse una actividadpoltica anterior al control que lo origina.

Ahora bien, es oportuno referirnos a aquel de-bate del contenido del control poltico aplicadoal caso concreto de la censura. A nuestro crite-rio, la censura no deja de ser un mecanismo oinstrumento de control poltico si finalmente lavotacin es de apoyo al ministro y, por lo tan-to, se desestima la censura. Es decir, que nohaya sancin al ministro censurado, no signi-fica que la finalidad de la censura no se hayacumplido. Creemos que la censura es una he-rramienta efectiva de control poltico y se cum-

ple a cabalidad an si no recibe votacin sufi-ciente para su aprobacin, o si no llega a servotada por la renuncia de los ministros (cosaque ha sucedido ms de una vez). Al respec-to, dice Bernales Ballesteros que lo enriquece-dor de la censura es el debate pblico en tornoa ella, que permite a la opinin pblica fijarseelementos de juicio sobre la actuacin del ga-binete o de cualquier ministro. Nosotros pen-samos que el mensaje y la llamada de aten-cin del Parlamento al Gobierno a travs de laexistencia misma de una mocin de censura,o expresada a travs del debate al que alude


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Bernales, permite cumplir con la finalidad deese mecanismo constitucional.

En conclusin, la censura es de naturalezapoltica, tiene elementos jurdicos que garan-

tizan un procedimiento claro y transparenteen el Parlamento, y si bien su finalidad ltimaes lograr la responsabilidad poltica del minis-tro cuestionado de modo que deje el cargo, sufuncin de control se cumple desde la mismapresentacin de la mocin de censura, sien-do a nuestro criterio idneo que se deba-ta en el Pleno y que como resultado de ello elGobierno sepa claramente qu es lo que sele cuestiona y qu aspectos o actos polticosdebe cambiar o reformular para reconducirse.

As se cumple la finalidad de la censura, esaes su naturaleza.

De modo complementario, cabe mencionarque una comprensin completa de la institu-cin de la censura requiere tomar atencin,adems de otros artculos de la Carta vigente,cuya comprensin permiten dilucidar la verda-dera naturaleza jurdica y poltica de este me-canismo de control parlamentario. Veamos:

Artculo 133.- El Presidente del Consejo

de Ministrospuede plantear ante el Con-greso una cuestin de confianza a nombredel Consejo. Si la confianza le es rehusa-da, o si es censurado,o si renuncia o es re-movido por el Presidente de la Repblica,se produce la crisis total del gabinete (elresaltado es nuestro).

Como vemos, el artculo 133 citado se encuen-tra referido al Presidente del Consejo de Minis-tros, y enfatiza que este cargo es ms impor-tante y ms sensible que el de cada ministro

individualmente considerado. Por ello, la Cartadispone que las decisiones que inciden en elcargo del Presidente del Consejo de Ministrosinciden, a su vez, en todo el gabinete o conjun-to de ministros. Para lo que a nosotros intere-sa en el presente artculo, es claro que la cen-sura del Parlamento al Presidente del Consejode Ministros es en realidad la censura a todoel equipo de ministros, a todo el gabinete, loque de llevarse a cabo implica la crisis total.

La importancia y efectos de censurar a un Pre-sidente del Consejo de Ministros no acaban

en que haya crisis del gabinete y, por lo tanto,deba nombrarse un nuevo Presidente del Con-sejo y nuevos ministros. Hay otro elementofundamental, que establece el artculo 134 de

la Constitucin, y consiste en el efecto o atri-bucin que se da al Presidente de la Repbli-ca, si el Parlamento censura a dos gabinetes,pues queda constitucionalmente habilitado adisolver el Parlamento. Veamos el contenidodel artculo indicado:

Artculo 134.- El Presidente de la Repbli-ca est facultado para disolver el Congre-

so si este ha censuradoo negado su con-fianza a dos Consejos de Ministros.

El decreto de disolucin contiene la convo-catoria a elecciones para un nuevo Con-greso. Dichas elecciones se realizan den-tro de los cuatro meses de la fecha dedisolucin, sin que pueda alterarse el sis-tema electoral preexistente.

No puede disolverse el Congreso en el l-timo ao de su mandato. Disuelto el Con-greso, se mantiene en funciones la Co-misin Permanente, la cual no puede serdisuelta.

No hay otras formas de revocatoria delmandato parlamentario.

Bajo estado de sitio, el Congreso no puedeser disuelto (el resaltado es nuestro).

Finalmente, un mandato complementario delos efectos de la censura se encuentra en elartculo 135:

Artculo 135.-Reunido el nuevo Congre-so, puede censurar al Consejo de Minis-

tros, o negarle la cuestin de confianza,despus de que el Presidente del Conse-

jo haya expuesto ante el Congreso los ac-

tos del Poder Ejecutivo durante el interreg-

no parlamentario.

En ese interregno, el Poder Ejecutivo legis-la mediante decretos de urgencia, de losque da cuenta a la Comisin Permanentepara que los examine y los eleve al Con-greso, una vez que este se instale.

Esta disposicin constitucional implica una re-

gla especial de cundo procede una censura


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al Presidente del Consejo de Ministros en elcaso que el Parlamento se haya disuelto deacuerdo al artculo 134 y constituido uno nue-vo, escenario en el cual la Constitucin ha op-

tado por sealar que solo es posible presentarmocin de censura al gabinete, o sea al Pre-sidente del Consejo de Ministros, despus deque aquel se haya presentado para exponerlos actos efectuados durante el periodo en queno hubo Parlamento habilitado.

IV. CENSURA E INTERPELACIN: SEME-JANZAS Y DIFERENCIAS

La censura y la interpelacin tiene varias ca-ractersticas en comn, la ms importante de

ellas es que ambas en nuestro ordenamien-to, son instituciones parlamentarias de controlpoltico al Ejecutivo. Adems, ambas tienencomo destinatarios los ministros, implican pro-cedimientos llevados a cabo en el Parlamen-to, especficamente ante el Pleno, se inicianmediante una mocin, y se dan por iniciativade un determinado nmero reducido de parla-mentarios, siendo un derecho de las minoras.Adems, ambos procedimientos tienen un pe-riodo de enfriamiento.

Pero hay diferencias sustanciales. La ms im-portante es su finalidad poltica, es decir, de-terminar si el ministro permanece o no en sucargo, determinar que, en efecto, tiene res-ponsabilidad poltica por aquella situacin, he-cho o acto que lo descalifica para el ejerciciodel cargo.

Hay otras diferencias relevantes. Para presen-tar una mocin de interpelacin se requierelas firmas equivalentes al 15% del nmero le-gal de parlamentarios, es decir, menos firmasque la censura, que requiere al menos el 25%del nmero legal. El procedimiento es tambindistinto, pues presentada una mocin de inter-pelacin, el Pleno debate y vota si la admite ono, es decir si el ministro ser o no interpela-do. La votacin para admitir una interpelacines distinta a la de la aprobacin de la censura,pues para interpelar se requiere una votacinmayor al tercio de parlamentarios hbiles, conlo cual se aprueba la interpelacin y se cita alministro cuestionado, quien deber asistir al

Pleno a responder el pliego dentro de los tres

a diez das calendarios contados desde la fe-cha de la admisin. Cosa distinta sucede enla censura, pues no implica admitir o recha-zar que el ministro asista o no al Parlamento,

pues su presencia no es requerida en ningncaso. En la censura se debate y vota para di-lucidar si hay o no responsabilidad poltica delministro, o sea si mantiene su cargo o no. Noes para que se presente ante el Pleno y diga,sustente o aclare algo.

Cabe mencionar que el artculo 64 b) del Re-glamento del Congreso establece que tantola interpelacin como la censura son procedi-mientos de control poltico. No obstante, algu-nos opinan que la interpelacin tiene una natu-

raleza distinta, ms bien informativa y no tantode control poltico, lo cual es sustentado espe-cialmente por quienes consideran que el con-trol poltico implica una sancin, y la interpela-cin carece de ese elemento. Nuestra opinines que la interpelacin es un mecanismo queen nuestro pas funciona para ambos fines, esdecir, para informarse de un hecho controver-tido, pero adems implica una exigencia clara,una llamada de atencin, a la actuacin minis-terial; es, en efecto, una herramienta de con-

trol poltico, tal como lo clasifica el Reglamen-to del Congreso aludido.

V. PROCEDIMIENTO DE CENSURA MI-NISTERIAL EN EL REGLAMENTO DELCONGRESO

El artculo 132 de la Constitucin Poltica nocondiciona la presentacin de una mocin decensura a una interpelacin previa ni a nin-guna otra presentacin ministerial. Lo que sestablece son requisitos referidos a quines

pueden presentar la mocin de censura; asi-mismo, seala que su debate y votacin deberealizarse entre el cuarto y dcimo da naturaldespus de haberse presentado la mocin decensura, y adems menciona expresamente lavotacin necesaria para censurar.

Algunos de estos requisitos son la repeticinde lo establecido en la Constitucin, otrosconstituyen ms bien el desarrollo procedi-mental que el Reglamento del Congreso debeprever en su condicin de norma de desarrollo

del artculo 132 constitucional.


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Veamos el contenido del artculo pertinente delReglamento del Congreso:

Artculo 86. El Congreso har efectiva laresponsabilidad poltica del Consejo de Mi-

nistros o de los ministros por separado me-diante la mocin de censura o el rechazode la cuestin de confianza; de acuerdocon las siguientes reglas:

a) La mocin de censura la pueden plan-tear los congresistas luego de la inter-pelacin, de la concurrencia de los mi-nistros para informar, o debido a suresistencia para acudir en este ltimosupuesto o luego del debate en que in-

tervenga el ministro por su propia vo-luntad. La deben presentar no menosdel veinticinco por ciento del nme-ro legal de congresistas. Se debate yvota entre el cuarto y el dcimo da na-tural despus de su presentacin. Suaprobacin requiere del voto de msde la mitad del nmero legal de miem-bros del Congreso. Las faltas regla-mentarias o los errores de forma quecometan los miembros del Gabinete

durante su participacin en las sesio-nes del Pleno del Congreso no dan lu-gar a censura, salvo que se trate dealguna ofensa al Congreso o a susmiembros.

b) El Consejo de Ministros o los ministroscensurados deben renunciar. El Pre-sidente de la Repblica debe aceptarla dimisin dentro de las setenta y doshoras siguientes.

1. Formalidad para la presentacin delpedido de censura

La presentacin de una censura se debe ma-terializar mediante un instrumento parlamen-tario denominado mocin. Tal como estable-ce el Reglamento del Congreso en su artculo68, inciso c), las mociones son propuestasmediante las cuales los congresistas ejercensu derecho de pedir al Congreso que adopteacuerdos sobre asuntos importantes para losintereses del pas y las relaciones con el Go-

bierno, y se presentan ante la Oficiala Mayor.

El inciso c) menciona especficamente que lasmociones proceden en los casos de pedidosde censura al Consejo de Ministros en su con-

junto o a los ministros en forma individual.

As, es claro que el nico instrumento procesalparlamentario que puede dar inicio a una cen-sura es una mocin, la cual, a diferencia deotra clase de mociones, requieren un nme-ro de firmas establecido en la Constitucin, locual veremos a continuacin.

2. Quines presentan la mocin de cen-sura?

La censura como instrumento de control polti-co es una herramienta pensada para las mino-

ras parlamentarias, las cuales siempre se pre-sumen opositoras al gobierno. Toda censura y,en general, todo mecanismo de control puedeser presentado por un pequeo grupo de con-gresistas. Al respecto, Rubio Correa manifies-ta que la finalidad de la estructura, segn lacual la presentacin requiere un mnimo de fir-mas y, en cambio, la aprobacin de la censu-ra requiere mayora, tiene como sustento darparticipacin a las minoras en el debate polti-co con una medida trascendental.

La Constitucin y el Reglamento del Congre-so sealan claramente que el nmero mnimode parlamentarios que debe firmar la mocinde censura es del 25% del nmero legal, esdecir, en un parlamento de 130 curules se re-quiere 33 firmas.

Evidentemente, los parlamentarios firmanteshan de ser congresistas en ejercicio, es decir,no tienen valor las firmas de los congresistasque a la fecha de presentacin de la mocin

estn suspendidos, sea por acusacin consti-tucional o por sancin disciplinaria referida a laComisin de tica.

Pueden firmar los miembros de una o variascolectividades polticas o bancadas parlamen-tarias. Es ms, es muy usual que las mocio-nes de censura sean presentadas de maneramultipartidaria. Es posible, tambin, que parla-mentarios oficialistas o del partido de gobier-no firmen la mocin, en todo caso, nada enla Constitucin o el Reglamento del Congre-

so lo impide.


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Cabe agregar que la mocin de censura no re-quiere la firma o visado del vocero de bancadaparlamentaria alguna, requisito que s es indis-pensable en el caso de presentacin de pro-

yectos de ley.3. El supuesto requisito de interpelar an-

tes de presentar una mocin de censura

El Reglamento del Congreso establece en laparte inicial del inciso a) del artculo 86 que lamocin de censura la pueden plantear los con-gresistas luego de la interpelacin, de la con-currencia de los ministros para informar, o de-bido a su resistencia para acudir en este ltimosupuesto o, luego, del debate en que interven-

ga el ministro por su propia voluntad. Esta dis-posicin ha provocado frecuentemente quelos operadores del Derecho se cuestionen sise puede presentar una mocin de censurasin haber interpelado anteriormente al minis-tro cuestionado. La duda surge inicialmenteporque la Constitucin no ha recogido disposi-cin alguna en ese sentido.

Rubio Correa opina a favor de los requisitosestablecidos en el Reglamento del Congre-so. En ese sentido, sustenta que esas causa-

les obedecen a la necesidad de que la censu-ra sea un procedimiento previsible, ya que sila censura pudiera ser solicitada en cualquiermomento, podra desestabilizarse el sistemapoltico, sobre todo ante una enconada luchaentre el Ejecutivo y el Legislativo. No compar-timos esta opinin.

Tales supuestos requisitos expresados en elReglamento del Congreso (la interpelacin, elinforme de ministro en el Pleno, la resistenciade ministro a informar en el Pleno, o el deba-te en el Pleno en el que intervenga un minis-tro) de ninguna manera pueden interpretarsecomo un paso previo para ejercer este me-canismo de control regulado por la Constitu-cin, pues si fuesen verdaderos requisitos, lacensura dejara de ser un mecanismo o ins-trumento autnomo de control poltico, con-virtindose, ms bien, en el segundo paso deotro procedimiento, es decir, algo muy distintode lo que histricamente es dicha institucin y,a nivel, comparado.

Es evidente que ante determinados hechos,ampliamente conocidos por los medios de co-municacin o por declaraciones de los minis-tros en el Congreso, no se requiere de un acto

de control poltico previo ni de la bsqueda demayor informacin, que es la razn de ser dela interpelacin. Cuando hay hechos pblicosmanifiestamente cuestionables, el procedi-miento interpelatorio es inocuo y ms impor-tante an que exigirlo para cualquier censura,sera poner una barrera inconstitucional a losderechos de las minoras parlamentarias.

En consecuencia, nuestra opinin, susten-tada en los prrafos previos, puede resumir-se en que debe entenderse que los supues-

tos establecidos en el artculo 86, inciso a) delReglamento del Congreso no puede enten-derse de ningn modo como requisitos o cau-sales taxativas para la presentacin de unamocin de censura, sino que debe entender-se ms bien que se trata de una facultad delos congresistas.

Ello ha sido entendido as en reiteradas oca-siones, la ms reciente es la mocin de cen-sura promovida contra los ministros Lozada yOtrola de las carteras de Interior y de Defen-sa, respectivamente. Otro caso muy recorda-do es el de la mocin de censura al Gabinetedel Castillo por los hechos vinculados a la em-presa BTR y los denominados petroaudios.

Finalmente, opinamos que, por seguridad ju-rdica, sera conveniente modificar el Regla-mento del Congreso eliminando la parte inicialdel inciso a) del artculo 86.

4. Posibilidad de censurar a un ministro

por incumplir el Reglamento del Con-greso

El Reglamento del Congreso contiene en suartculo 86 inciso a) parte final, una disposicinque vale comentar, pues establece que las fal-tas reglamentarias o los errores de forma quecometan los miembros del Gabinete durantesu participacin en las sesiones del Pleno delCongreso no dan lugar a censura, salvo quese trate de alguna ofensa al Congreso o a susmiembros.


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Sobre el particular, Rubio Correa opina que di-cha norma es correcta, porque esas causas noson polticas y no corresponden, por lo tanto,a la efectivizacin de responsabilidad poltica,

que es la razn de ser de la censura. Prosigueel autor sealando que ello no impide que elPresidente del Congreso llame al orden a losministros que incumplen las normas reglamen-tarias y que si el ministro no hiciera caso de losrequerimientos del Presidente del Congreso, ypersistiera en conductas irregulares, esto po-dra ser considerado una ofensa al Congreso ypodra dar lugar a la censura, desde que nadiepuede incumplir normas. Concluye Rubio des-tacando que las reglas de juego democrtico ylegal deben ser respetadas siempre, y muy es-pecialmente en el recinto del Congreso.

Consideramos que la disposicin normativa,materia de comentario, es correcta, ya quesera risible pretender censurar a un ministroporque su exposicin o turno de intervencindemore unos minutos ms que los que indicael Reglamento del Congreso, o porque cosamuy usual el ministro, al responder un temaplanteado por algn parlamentario, respon-da reiteradamente dirigindose a dicho parla-

mentario, cometiendo as un error o falta regla-mentaria, de todo expositor, que debe dirigirseal Presidente del Congreso. Naturalmente, noson faltas censurables. Cosa muy distinta se-ra que, en dicho contexto, el ministro ofendacon sus palabras o hechos al Congreso, a al-guna bancada o a su Presidente, escenario enel cual bien podra considerarse la posibilidadde la censura, pero ello depender como entodo acto poltico a cmo los interpreten dis-crecionalmente los parlamentarios, segn suanlisis o criterio de oportunidad.

Por ello, estamos de acuerdo con el contenidode la disposicin materia de comentario, todavez que lo ms valioso de la norma es que de-talla un caso en el que no procede la censuraporque no es de responsabilidad poltica, esdecir, que un mero error del ministro expositorante el Parlamento no es razn para censurar-lo. As entendida la norma, no distorsiona elmandato constitucional y coadyuva, adems,a la buena marcha de las diversas exposicio-

nes ministeriales en sede parlamentaria.

5. El periodo de enfriamiento

El procedimiento de censura tiene como ele-mento ineludible denominado periodo de en-friamiento, que es el lapso o espacio tempo-

ral entre el momento de la presentacin de lamocin y el momento de su debate y votacin.Tal como cita Campos Ramos, Loewensteinexplica el periodo de enfriamiento calificndo-lo como mecanismo de racionalizacin del po-der, pues se procura una reflexin madura dela mayora parlamentaria.

En nuestro pas, es pertinente mencionar quela Constitucin de 1933 no estableci periodode enfriamiento alguno, sino todo lo contrario,pues se cercior de dejar claramente estableci-do que la censura, despus de su presentacinpor cualquier diputado o senador, se votaba enla misma sesin. Por su parte, la Constitucinde 1979 se asegur que la votacin de la cen-sura no se produzca antes del tercer da luegode su presentacin, pero omiti toda referenciaal final del periodo de enfriamiento.

La Constitucin actualmente establece que lacensura se vota entre el cuarto y el dcimo danatural contado desde su presentacin, el Re-

glamento del Congreso reitera dicha disposi-cin constitucional. Sobre este tema, cabe se-alar que tanto Rubio Correa como BernalesBallesteros coinciden en que el periodo de en-friamiento actual es muy largo. Bernales cues-tiona que dicho plazo da tiempo al ministrocuestionado y al rgimen que lo apoya a queeventualmente ejerza presin poltica sobre elconjunto de los representantes, razn por laque considera que el plazo no debera exce-der de 24 horas. Rubio comparte la convenien-cia de dicho plazo brevsimo, pues reitera queun plazo excesivo puede producir maniobrasque suelen daar la democracia por el tipo deconductas que al final quedan involucradas enellas.

En la misma lnea, el espaol Santaolalla opi-na que el plazo existente para la censura cons-tructiva en su pas que es de cinco das re-sulta excesivo, ello porque la presentacin deuna mocin de censura puede generar una si-tuacin de inestabilidad e incertidumbre sobre

el Gobierno, por lo que, no conviene demorar


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la decisin que cierre esta situacin y disipelas conjeturas surgidas.

En nuestra opinin, es importante recoger unperiodo de enfriamiento entendido como la po-

sibilidad temporal para que no se precipite unavotacin de censura no analizada ni madura-da, especialmente, por quienes no la han pre-sentado, pues evidentemente quienes lapresentaron saben claramente cul es su posi-cin y cmo votarn finalmente. Estamos, as,en contra de la votacin inmediata, ejemplifi-cada en la Constitucin peruana de 1933 co-mentada anteriormente.

Pero, si bien reconocemos la necesidad de

establecer un periodo de enfriamiento a los fi-nes ya mencionados, es igualmente importan-te que ese lapso de tiempo no sea tan amplioque termine dilatando una votacin ya pensa-da y adems genere como bien sealan losautores nacionales y extranjeros citados l-neas arriba ms inestabilidad poltica, situa-cin que precisamente se quiere corregir me-diante la institucin de la censura.

En consecuencia, si bien el Reglamento delCongreso solo reitera lo dispuesto en la Cons-

titucin y establece un plazo de hasta diezdas, que es ampliamente excesivo a los fi-nes de pensar y decidir una situacin polticade relevancia fundamental, debe modificarseel artculo 132 de la Constitucin Poltica parareducir dicho plazo sensiblemente. Mientrastanto, dado que la norma jurdica procedimen-tal, en este caso, no obliga a votar al dcimoda natura, sino que establece un plazo mxi-mo, los rganos parlamentarios a quienes co-rresponde decidir la fecha de la votacin de la

censura debieran citar para dichas votacionesen el plazo ms breve posible, siempre a par-tir del cuarto da de presentada la censura, enaras de no contribuir a generar ms inestabili-dad e incertidumbre sobre la permanencia dedeterminado ministro o del gabinete.

6. Votacin requerida para aprobar lacensura

Como establece la Constitucin Poltica en suartculo 132 y lo reitera el Reglamento del Con-

greso en su artculo 86 inciso a), la censura se

aprueba con el voto favorable de la mitad msuno del nmero legal de congresistas, es de-cir, en un parlamento de 130 curules, se re-quiere votacin a favor de al menos 66 parla-

mentarios. Ello implica una mayora calificada,pero no agravada o inalcanzable, sino que esla suficiente para determinar que la balanza seinclina incontrovertiblemente, aunque sea porpoca diferencia, contra el ministro o gabinetecorrespondiente.

Rubio Correa destaca que el requisito de vota-cin para aprobar la censura tiene como fina-lidad garantizar la continuidad del trabajo delPoder Ejecutivo, salvo que la mayora del Con-greso est en contra del ministro o del Conse-

jo para el que se haya pedido la censura. Es-tamos de acuerdo con esta reflexin.

VI. ALGUNOS DATOS DEL AO 2001 A LAFECHA

En el periodo constitucional y parlamentario2001-2006 se presentaron siete mociones decensura. La aprobada por el Pleno del Congre-so fue la de Fernando Rospigliosi, entoncesMinistro del Interior, por haber manifestado suvoluntad de no asumir su responsabilidad po-

ltica ante los hechos ocurridos en la provin-cia de Ilave, Puno; y porque sus respuestas yexplicaciones acerca de su inoperancia paraaplicar oportunas y adecuadas estrategias quepermitan preservar el orden pblico fueron ab-solutamente insatisfactorias. La mocin fuemultipartidaria y la aprobacin de esta censu-rase se dio en el Pleno del 5 de mayo de 2004con el voto a favor de 62 congresistas, 39 encontra y 6 abstenciones.

En el periodo constitucional y parlamentario2006-2011 se presentaron 11 mociones decensura. No hubo aprobacin de censuras eneste periodo. Sin embargo, cabe destacar lamocin N 5657 contra el Premier Jorge delCastillo y el gabinete en pleno, presentada el7 de octubre de 2008, sustentada en que sehaban generado una crisis de confianza de-bido a denuncias de corrupcin que compro-metan a algunos de sus ministros, pues no secondicen con un compromiso para erradicar lacorrupcin. Sin embargo, esta mocin no lle-

g a ser debatida en el Pleno, ya que al tercer


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da de su presentacin el gabinete Del Casti-llo renunci.

Respecto a este periodo, cabe citar tambinla mocin N 2775 contra el entonces minis-

tro del Interior Luis Alva Castro. Sucedi queesta fue retirada el 28 de setiembre de 2007 yse volvi a presentar otra con el mismo conte-nido el 2 de octubre. Se cuestionaba la mocinN 2775 porque esta haba sido presentadaantes que el ministro termine su exposicin y,adems, que el congresista Aldo Estrada fir-mara la mocin sin haber participado de lasesin.

En lo que va del presente periodo constitucio-nal y parlamentario 2011-2016, se han presen-tado dos mociones de censura. La primera deellas es la mocin multipartidaria N 713 con-tra la entonces ministra Ada Garca Naranjo,sustentada en trminos de la propia mocinpor su responsabilidad poltica en las muertesde nios cajamarquinos, su falta de sensibili-dad ante estos hechos, por mentir y respon-sabilizar a las madres de familia de envenenara sus hijos, en conclusin, su falta absolutade capacidad para liderar su sector. En estecaso, solo votaron a favor 28 congresistas, 54

en contra y 14 abstenciones.

La segunda mocin de censura, muy recientea la fecha de elaboracin del presente artculo,es la N 2947 presentada el 3 de mayo, pro-movida multipartidariamente contra los enton-ces ministros de Interior y de Defensa, DanielLozada y Alberto Otrola, respectivamente,sustentndose segn seala la mocin porsu comprobada incapacidad, falta de liderazgoy estrategia para conducir sus respectivas car-

teras, originando, entre otras, graves negligen-cias de consecuencias irreparables, la muer-te y el abandono de miembros de las FuerzasArmadas y Polica Nacional, as como la ex-posicin de toda la poblacin al flagelo violen-tista del terrorismo. Esta censura no fue vo-tada porque el 10 de mayo ambos ministrosrenunciaron.

REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES

La naturaleza de la censura es esencialmente

poltica, est recogida en la Constitucin, que

es el documento jurdico-poltico por excelen-cia, y sus caracteres esenciales estn positi-vizados jurdicamente, adems, en el Regla-mento del Congreso, constituyendo as pautas

procedimentales rgidas e ineludibles que ga-rantizan un adecuado trmite. La censura es,por ello, una cuestin poltica no justiciable.

La institucin de la censura en nuestro pasviene cumpliendo una funcin efectiva de con-trol poltico del Parlamento al Ejecutivo, auncuando esta no se apruebe en el Pleno, o nollegue a votarse por la renuncia del cuestio-nado. Basta la presentacin de una mocinde censura, siendo deseable su debate en elCongreso, para que se cumpla con la funcin

parlamentaria de control poltico.Contrario a lo que establece el Reglamentodel Congreso, la presentacin de una mocinde censura no requiere interpelacin previa.Como se ha explicado oportunamente, y lo de-muestran reiterados antecedentes parlamen-tarios, la naturaleza de la censura no requie-re que un ministro o el gabinete responda unpliego de preguntas, es decir, la censura comomecanismo de control poltico no tiene comopresupuesto cumplir con otro mecanismo decontrol poltico (interpelacin). Por el contrario,si bien es perfectamente posible que el Par-lamento, tras una interpelacin, se sienta in-satisfecho con la actitud o el proceder del mi-nistro y como consecuencia de ello presentenmocin de censura.

Desde que el Tribunal Constitucional determi-n la existencia del juicio poltico como pro-cedimiento a cargo del Parlamento, que tienecomo finalidad despojar del cargo al alto fun-

cionario que cometa falta poltica, sancionarpor responsabilidad poltica, tenemos que haypuntos de contacto con la censura. Es decir,para responsabilizar polticamente a un minis-tro en ejercicio es posible ir por la va de jui-cio poltico o por la censura. Evidentemente,por ambos mecanismos es posible despojardel cargo al ministro, por razones y considera-ciones o faltas puramente polticas. Lo que te-nemos aqu es que, si bien el juicio poltico im-plica la posibilidad de sancionar adems coninhabilitacin para el ejercicio de la funcin


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pblica el procedimiento resulta extenso. Lava de la censura, en cambio, es idnea pararetirar del cargo al ministro por la misma causay es un procedimiento rpido, pero no permi-

te inhabilitar. Dada esta circunstancia, cabrapreguntarse si una vez censurado un ministro,el Congreso podra o no presentar una denun-cia constitucional por juicio poltico ya no conla finalidad de despojarlo del cargo, sino inha-bilitarlo para el ejercicio de la funcin pblicahasta por diez aos.

BIBLIOGRAFA

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La censura ministerial en el Perú

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