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LA ALIANZA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL Y CHINA Y SUS RELACIONES ECONÓMICAS BILATERALES Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017 VIRGINIA BUSILLI [email protected] CIECS-CONICET Política Internacional, Relaciones Internacionales, Política Exterior e Integración Regional
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LA ALIANZA
ESTRATÉGICA ENTRE
BRASIL Y CHINA Y SUS
RELACIONES
ECONÓMICAS
BILATERALES
Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano
de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP).
Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017
VIRGINIA BUSILLI
CIECS-CONICET
Política
Internacional,
Relaciones
Internacionales,
Política Exterior e
Integración
Regional
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Resumen
Durante el período de gobierno de Lula da Silva (2003-2010) y su sucesora Dilma
Rousseff (2011-2015), Brasil fortaleció su presencia regional y global a fin de
consolidarse como potencia media y alcanzar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad, manteniendo un fuerte activismo político y la continuidad de su política
exterior a través del tradicional objetivo de búsqueda de autonomía. En este período se
implementó la denominada “autonomía por la diversificación”, caracterizada
principalmente por la creación de alianzas de tipo Sur-Sur con socios no tradicionales
tendientes a aumentar el peso de negociación en los diferentes regímenes internacionales
y reducir las asimetrías con los países desarrollados.
La relación bilateral es calificada por el gigante asiático como “asociación estratégica
integral” y en el ámbito político-estratégico la cooperación Sur-Sur avanza a través de
diferentes acuerdos, como el Plan de Acción Conjunta 2015-2021, el Plan de Cooperación
por Diez Años (2012-2020), así como el establecimiento del Comité de Coordinación y
Cooperación de Alto Nivel China-Brasil (COSBAN) principalmente.
El otro eje importante de la relación bilateral es el comercial. En el transcurso de la última
década, la República Popular China se ha convertido en el primer socio comercial de
Brasil y este ha experimentado un incremento exponencial de sus intercambios con China.
Manteniendo una balanza comercial superavitaria en casi todo el período analizado, el
patrón de comercio se asimila al de centro-periferia, basado en la exportación de materias
y la importación de manufacturas.
Palabras clave: relación sino-brasileña, alianza estratégica, cooperación Sur-Sur, modelo
centro-periferia.
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Introducción
Brasil y China han llevado a cabo, en los últimos años, una relación de cooperación
político-estratégica que tiene como objetivo transformar las reglas del juego del comercio
internacional y promover un revisionismo de las instituciones internacionales, a fin de
modificar también las reglas de distribución del poder internacional. El fin de Guerra
Fría, la reestructuración del sistema internacional, la apertura comercial de Brasil y el
dinamismo de la economía asiática hicieron más factibles las posibilidades de vínculos
más estrechos, en especial con China.
Respecto a sus intereses estratégicos, China ha enfocado a la subregión desde una
perspectiva de interés nacional, buscando establecer vínculos diplomáticos que reforzaran
su reconocimiento internacional como Estado representante del pueblo chino, en
detrimento de Taiwán. Por otra parte, y más recientemente, Latinoamérica cobró
importancia estratégica por los recursos naturales que ofrece a China para que ésta pueda
mantener sus altas tasas de crecimiento, y lograr su estrategia de modernización
económica.
Con Brasil específicamente, el fortalecimiento del comercio bilateral coincidió con la
presidencia de Luiz Inácio Lula Da Silva (2003-2010) y Dilma Rousseff (2011-2015),
ambas caracterizadas por una visión multipolar, multilateral e internacionalista de la
política exterior brasilera, fruto de la óptica de Cooperación Sur-Sur (ALTEMANI DE
OLIVEIRA, 2006)
La primera sección abordará el rol del concepto de autonomía en la política exterior
brasileña y sus características. La segunda se dedicará al eje político-estratégico, en la
que se analizaremos el accionar de Brasil en relación a China y sus vínculos bilaterales,
así como las principales formas de Cooperación Sur-Sur. La última sección se ocupará
del comercio estratégico bilateral: principales socios comerciales de Brasil durante el
período seleccionado, principales productos exportados a China e importados desde
China, así como la participación del gigante asiático sobre los montos totales de
exportaciones e importaciones brasileñas.
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Se parte de la premisa de la convergencia de China y Brasil en diversos temas de política
internacional y de intereses compartidos, que les permite fortalecer la alianza estratégica
y desarrollar iniciativas de Cooperación Sur-Sur. Por otra parte, que el comercio bilateral
ha experimentado un crecimiento notable, siendo el modelo de intercambio el de centro-
periferia, donde Brasil exporta a China materias primas y recursos naturales –
principalmente- e importa productos manufacturados el que se ha consolidado en el
período estudiado.
1. El rol de la autonomía como elemento clave en la política exterior de Brasil
Las reflexiones sobre los márgenes de autonomía en el sistema internacional bipolar se
convirtieron en uno de los estudios más trascendentes de los ’70, constituyendo uno de
los principales aportes de América Latina a la Teoría de las Relaciones Internacionales y
uno de los principales elementos de la política exterior brasileña a lo largo del tiempo.
Juan Carlos Puig considera que la autonomía “es la máxima capacidad de decisión propia
que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real”.
(BERNAL MEZA, 2005: 214). En sintonía con esta línea de análisis, Helio Jaguaribe
agrega que “los titulares disponen de un margen bastante amplio de autodeterminación
en la conducción de sus negocios internos y de una apreciable capacidad de actuación
internacional independientes” (BERNAL MEZA, 2005: 207).
Brasil ha convertido el concepto de autonomía en un elemento constitutivo de política
exterior, siendo el país de América Latina con mayor apego a la lógica de la autonomía
como estrategia de política externa (ACTIS, 2014:197). Esta se caracteriza
principalmente por la continuidad, y por creencias que la orientan desde la década de los
‘70: la autonomía, la acción universalista y la idea de que el país ocupará un lugar de
mayor preponderancia en la política internacional (GOMES SARAIVA, 2012).
Al analizar el concepto de la autonomía, es preciso destacar el papel del Ministerio de
Relaciones Exteriores (Itamaraty), que ha tenido un rol fundamental en el diseño e
implementación de la política exterior brasileña. Como burocracia especializada-
contribuyó a un comportamiento más estable, basando la formulación de la política
exterior en principios de largo plazo. Desde la década de los ’90 conviven en Itamaraty
dos corrientes de pensamiento diferentes acerca de la inserción internacional de Brasil y
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las estrategias a adoptar: los institucionalistas pragmáticos y los autonomistas. Los
primeros tuvieron especial importancia durante el gobierno de Henrique Cardoso y
defienden un mayor apoyo de Brasil a los regímenes internacionales1. Los segundos
vieron llegar su protagonismo con el gobierno de Lula, y se concentraron en una
proyección más autónoma y proactiva en la política internacional de Brasil, y procuran
una reforma de las dinámicas de las instituciones multilaterales, asumiendo un perfil
revisionista de las relaciones internacionales. Para esta corriente de pensamiento, el logro
de un liderazgo regional y el ascenso al status de potencia global son sus objetivos
principales de política exterior. Con la llegada de Lula da Silva a la presidencia, el sector
autonomista más tradicional se vio fortalecido (GOMEZ SARAIVA, 2012:291).
Con el objetivo de abordar el rol de la autonomía y describirla en diferentes períodos
recientes de la política brasileña, tomaremos el modelo de análisis de Tulio Vigevani y
Gabriel Cepaluni (2007), quienes describen del siguiente modo los tres tipos de
autonomía experimentados por el país desde la segunda mitad del siglo XX hasta
comienzos del siglo XXI:
Autonomía por la distancia (hasta 1989): este fue un período de no aceptación
automática de los regímenes internacionales imperantes y la creencia en el
desarrollo económico a través de un modelo predominantemente autárquico que
ponía énfasis en el mercado interno. Brasil ejerció entonces una diplomacia que
se contraponía a determinados aspectos de la agenda de las grandes potencias a
fin de preservar la soberanía del Estado Nacional.
Autonomía por la participación (1990-2001): aquí se apostó por la adhesión a los
regímenes internacionales, sin la pérdida de la capacidad de gestión de la política
exterior. El objetivo principal era poder influir en la formulación de las reglas y
los principios que rigen el sistema internacional.
Autonomía por la diversificación (2002- hasta la actualidad2): en esta etapa la
política exterior de Brasil se caracterizó por la adhesión de a las normas
1 Este modelo de pensamiento considera que las buenas relaciones con Occidente serán favorables para concreción de los objetivos de desarrollo económico de Brasil. 2 Si bien los autores categorizan a la autonomía por la diversificación desde el año 2002 hasta los gobiernos de Lula Da Silva (2003-2010), consideramos que desde entonces hasta 2015, Brasil no ha cambiado su modelo de inserción, manteniendo la diversificación como uno de sus objetivos de política exterior.
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internacionales a través de alianzas Sur- Sur, incluso regionales y acuerdos con
socios no tradicionales (China, Asia Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente
Medio, etc), ya que considera que esta modalidad de relacionamiento reduce la
asimetría con los países más poderosos y aumenta la capacidad de negociación
del país.
Dado nuestro objeto de estudio nos concentraremos en analizar la última categoría,
especialmente desde 2003 hasta 2015, que coincide con las presidencias de Lula Da Silva
y Dilma Rousseff.
Durante el último período de gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) la
política exterior de Brasil comenzó a mostrar cambios que se orientaban progresivamente
hacia la diversificación de sus socios comerciales. El sistema internacional de la Pos
Guerra Fría se encontraba en plena reestructuración y Brasil llevó a cabo varios ajustes
en su estrategia de inserción internacional a fin de adaptarse a los cambios de la realidad
internacional: el fortalecimiento de las relaciones regionales se convertiría en su
plataforma de inserción global, así como la profundización de las relaciones con
diferentes bloques y/o polos regionales (ALTEMANI DE OLIVEIRA, 2006:143)
Es entonces cuando el Este asiático cobra una creciente importancia, tanto a nivel
económico como político, pese a sus tradicionales vínculos con Estados Unidos y Europa.
Si bien el principal socio asiático de Brasil en los ’90 había sido Japón, otros países de la
región comenzaron a ingresar a escena, entre ellos China. Progresivamente Beijing fue
consolidando sus lazos con Brasilia hasta convertirse en su primer socio comercial,
aunque como afirma Henrique Altemani de Oliveira (2006), “la relación sino-brasileira
se apoya en fuertes lazos políticos, hoy complementados por intercambios
comerciales”(p. 144)
En el año 2003, cuando Luiz Inácio Lula da Silva llega al poder, la percepción sobre el
rol de Brasil en el sistema internacional cobró un giro importante. Existía la convicción
de que el mundo se encontraba en el fin de la era unipolar y se dirigía hacia el
multipolarismo. Esta situación implicaba una mayor permisibilidad internacional3 y es
aquí donde se apoyó el diseño de política exterior de Brasil con la presidencia de Lula.
3 La permisibilidad internacional, es explicada por Helio Jaguaribe como la medida en que dada la situación geopolítica de un país y sus relaciones internacionales, este país disponga de condiciones para neutralizar el riesgo proveniente de terceros países, dotados de suficiente capacidad para ejercer sobre él formas eficaces de coacción.
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Desde esta perspectiva, el orden internacional se determinaba por la correlación de
fuerzas entre las naciones, de allí que el gran desafío de Brasil consistía en romper los
bloques impuestos por las potencias hegemónicas que dan forma al orden internacional
en función de sus propios intereses (ACTIS, 2014: 202).
Para Lula, Brasil estaba en condiciones de ejercer un rol mucho más activo en el orden
global y de contribuir a la democratización de las relaciones internacionales, entendida
como la construcción de un orden multipolar que refleje con más fidelidad la nueva
distribución de poder (ACTIS, 2014:204). De este modo, desde 2003 Brasil amplió sus
aspiraciones económicas y políticas haciendo que su proyección internacional dejase de
estar asociada solamente a la esfera económica (global trader), para pasar a diseñar una
inserción económica y política como global player (ACTIS, 2006). Uno de los aspectos
más relevantes de la política exterior de Lula ha sido la voluntad de contribuir al
desarrollo internacional, promoviendo la reducción de las asimetrías características del
sistema mundial (AYLLON PINO, 2012).
Las principales características en materia de política exterior del gobierno de Lula
(continuadas por su sucesora, Dilma Rousseff) podrían resumirse del siguiente modo:
- Contribuir a un mayor equilibrio de fuerzas a nivel internacional, procurando
atenuar el unilateralismo (de Estados Unidos).
- Fortalecer las relaciones bilaterales y multilaterales como mecanismo para
aumentar el poder de negociación política y económica de Brasil en la esfera
internacional.
- Desarrollar las relaciones diplomáticas para aprovechar las posibilidades de
mayor intercambio económico, financiero, tecnológico, cultural, etc.
- Evitar acuerdos que puedan comprometer a largo plazo el desarrollo. (VIGEVANI
Y CEPALUNI, 2007:291).
Estas directrices se tradujeron en políticas concretas como la profundización de la
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y el fortalecimiento de las relaciones con
los países emergentes como China, India, Rusia y Sudáfrica. Por otra parte se llevó a cabo
una política activa en la Ronda de Doha y otras negociaciones económicas
internacionales. La diplomacia brasileña se mostró muy activa y diversificada,
conservando la amistad y desarrollo de las relaciones económicas con países ricos
(incluido Estados Unidos), así como la recuperación y desarrollo de las relaciones con los
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países africanos. También se llevó a cabo una campaña por la reforma en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, buscando un lugar permanente para Brasil y se procuró
la defensa de objetivos sociales que permitan un mayor equilibrio de entre Estados y
poblaciones.
La llegada de Dilma Rousseff (2011-2015) a la presidencia planteó un marco de
continuidad, aunque con ciertos ajustes. En su primer año de gobierno mantuvo las
estrategias desarrolladas por su predecesor, Lula Da Silva: el carácter revisionista de las
instituciones internacionales, la actuación como voceros de los países del Sur y el
liderazgo regional. (GOMES SARAIVA, 2012:296)
En lo que respecta al diseño y formulación de política exterior, los autonomistas
mantuvieron una posición dominante, aunque con una visión más globalizada de la
realidad internacional y con el interés de recuperar la centralidad en la formulación de la
política exterior, que en los anteriores mandatos debieron compartir con académicos y
pensadores del Partido de los Trabajadores (PT). Se redujo la diplomacia presidencial
(muy utilizada en las presidencias de Lula). Uno de los cambios más notables fue el hecho
de disminuir progresivamente el activismo en los procesos de integración estrictamente
sudamericanos, sin abandonar el multilateralismo abierto de su predecesor. Esto permitió
fortalecer los vínculos y explorar las oportunidades con las potencias emergentes como
Rusia, India, Sudáfrica y especialmente China, con quien consolidó las relaciones
bilaterales (CIDOB, 2016).
Con respecto a las acciones en los foros internacionales, se dio mayor relevancia a los
temas de derechos humanos (relegados a otras prioridades durante los gobiernos de Lula)
aunque manteniendo los tradicionales principios de no intervención y solución pacífica
de controversias mantenidos por Itamaraty a lo largo del tiempo.
2- El eje político-estratégico de las relaciones bilaterales y el modelo de Cooperación
Sur- Sur.
Cuando analizamos el desarrollo y la evolución de las relaciones Brasil-China es posible
observar que desde el establecimiento de las relaciones diplomáticas bilaterales ambos
países coincidían, a pesar de las diferencias en sus sistemas políticos, en aspectos de la
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política exterior como la búsqueda de la autonomía internacional, la defensa de soberanía
y la integridad territorial. También compartieron posiciones respecto a otros temas
internacionales como la oposición a la diplomacia de derechos humanos de Estados
Unidos y el proteccionismo comercial de los países desarrollados”. (ALTEMANI DE
OLIVEIRA, 2006:141)
El concepto de “asociaciones estratégicas” fue desarrollado y promovido por la
República Popular en sus relaciones bilaterales hasta la actualidad, y descansa sobre los
principios de diplomática pacífica de independencia, autonomía y no alineación ha sido
practicada desde los años ochenta, y como consecuencia no posee aliados militares sino
socios. El gigante asiático despliega su red de relaciones estratégicas con países de
diferente orientación política y desarrollo económico y social (Oviedo, 2006).
Siguiendo con esta línea de análisis, es posible destacar algunas de las características
principales de estas alianzas estratégicas. En primer lugar son alianzas diferentes a las
tradicionales, dado que no se encuentran dirigidas contra terceros Estados ni implican la
aceptación a las obligaciones que usualmente acompañan a los tratados de alianzas. En
segundo lugar, la economía desempeña un rol fundamental en las relaciones bilaterales.
En tercer lugar, participan tanto Estados como organismos internacionales. La forma más
utilizada en la firma de acuerdos bilaterales con la cláusula de “socios estratégicos”. Por
último, refuerzan las intereses económicos, buscando asociar a la mayor cantidad de
países al crecimiento económico chino, con énfasis en los intereses comunes por sobre
los conflictos (Oviedo, 2006: 390).
En el Comunicado Conjunto que dio origen a las relaciones diplomáticas bilaterales,
Brasil reconoció a la República Popular China como la única representante del pueblo
chino y el único gobierno legal de China y a Taiwán como parte inalienable de la
República Popular China. Brasil apoya la “política de una sola China” y los esfuerzos
pacíficos de reunificación, en conformidad con la Resolución 2759 de la Asamblea
General de Naciones Unidas. Cabe destacar que a través de ella la República Popular pasó
a ocupar un lugar en la ONU- incluso en el Consejo de Seguridad. (MALENA,
BERJANO Y VELLOSO, 2015)
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Luego del establecimiento de las relaciones diplomáticas se abrieron embajadas de Brasil
en Beijing y la de China en Brasilia. Brasil tiene Consulados Generales en tres ciudades:
Shanghai, Cantón y Hong Kong. Por su parte, China posee Consulados Generales en las
ciudades brasileras de Río de Janeiro, San Pablo y Recife. En 1985 se produjo un hecho
histórico, cuando el Primer Ministro chino, Zhao Ziyang realizó una gira por
Latinoamérica, en la que enunció los cuatro principios por los que se regirían las
relaciones de China con los países de la región: a) paz y amistad, b) apoyo mutuo, c)
igualdad y beneficio mutuo y d) búsqueda de progreso común. Estos lazos marcaban una
clara relación Sur-Sur. (CORDEIRO PIRES Y SANTILLAN, 2014).
Tres años más tarde, en 1988 se desarrollaría el Programa CBERS (Satélite de Recursos
Terrestres Brasil-China) destinado a la construcción y lanzamiento de satélites. El
proyecto fue pionero entre los países en vía de desarrollo, en el campo de alta tecnología.
En 2013 se firmó el Plan Decenal de Cooperación Espacial, que prevé la continuación del
Programa CBERS, extendiendo además la cooperación espacial hacia otros sectores
como satélites meteorológicos, servicios de lanzamiento y formación personal. Este
proyecto es de gran relevancia para las partes, dado que es un claro ejemplo de
Cooperación Sur-Sur, y es el primero que se ha llevado a cabo entre países en desarrollo.
En la década de los ’90 comenzó a materializarse el acercamiento bilateral, siendo en
1993, durante la visita oficial del entonces presidente Jiang Zemin, cuando las partes
definieron sus vínculos como “relaciones asociativas estratégicas de beneficio mutuo,
estable y de largo plazo”. En palabras del ex presidente chino Hu Jintao, “Brasil es el
primer país en vías de desarrollo en establecer con China la asociación estratégica, el
primer mayor socio comercial chino en América Latina y también el primer país en
desarrollo que mantiene con China cooperación de alta tecnología como en proyectos de
satélite. Estos ‘primeros’ tienen un significado histórico en el desarrollo de las relaciones
binacionales” (Embajada de la República Popular China en Argentina, 2004)
Los vínculos entre Brasil y China han evolucionado rápidamente. Con la llegada de Lula
da Silva al poder, las relaciones bilaterales cobraron un renovado impulso, dado los
objetivos de política exterior de aumentar la influencia de Brasil a nivel global y cambiar
las reglas de juego del comercio global. Para ello, la consolidación de las relaciones
político-estratégicas con otro país emergente como China, con creciente protagonismo en
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los regímenes mundiales, resultaba fundamental. En 2004 se creó la Comisión Sino-
brasileña de Alto Nivel de Concertación y Cooperación (COSBAN), que es la más alta
instancia de diálogo permanente y cooperación bilateral. Se encuentra co-presidida por
el vicepresidente de Brasil y el vice Primer Ministro chino, encargado de los asuntos
económicos. Cuenta con 11 subcomisiones y grupos de trabajo que se encargan de
abordar diferentes temáticas que conciernen los vínculos bilaterales, como las relaciones
económicas, la agricultura, energía y minería, cooperación científica, tecnológica y
espacial, e intercambio cultural y educacional. (MALENA, BERJANO Y VELLOSO,
2015).
Más tarde, en 2010 se firmó el Plan de Acción Conjunta (2010-2014) en el que se
definieron las orientaciones y los objetivos de las relaciones bilaterales. Este acuerdo fue
extendido hasta 2021. En 2012 se produjo la visita del entonces Primer Ministro Wen
Jiabao, y las relaciones bilaterales fueron elevadas a la categoría de Alianza Estratégica
Integral, se estableció el Diálogo Estratégico Global entre Ministros de Relaciones
Exteriores y también se firmó el Plan Decenal de Cooperación (2012-2021).
El Plan de Acción Conjunta (PAC) y el Plan Decenal de Cooperación son considerados
los dos principales documentos de orientadores de las relaciones bilaterales, en áreas
estratégicas como ciencia y tecnología, innovación y cooperación espacial, energía y
minería, infraestructura y transporte, inversión y cooperación industrial y financiera,
cooperación económico-comercial, y cooperación cultural.
En el ámbito internacional y multilateral, Brasil y China han actuado conjuntamente en
diferentes mecanismos internacionales, siendo los BRICS, el G-20 y BASIC los
principales de ellos. Estos grupos representan un espacio de discusión y debate sobre
diferentes temas de la agenda internacional, como cambio climático, economía y
desarrollo.
Los BRICS se reunieron por primera vez en 2006, si bien de manera informal, en una
reunión de trabajo al margen de la apertura de la Asamblea General de Naciones Unidas.
Con respecto a la coordinación de los Estados miembro en los foros internacionales y
organismos internacionales, el mecanismo privilegia la gobernanza económica financiera
y política. Respecto a la esfera económica, se privilegió la coordinación de políticas en el
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marco del G-20, incluyendo la reforma del FMI. El grupo defiende la reforma de
Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad, a fin de mejorar su representatividad en pro
de la democratización de la gobernanza global (Ministerio de Relaciones Exteriores de
Brasil, 2017). No obstante, a pesar de las potenciales ventajas, lo cierto es que el grupo
ha mostrado serias dificultades para conciliar sus intereses en una agenda global, dado
que le papel de China como potencia económica mundial dificulta la compatibilización
de intereses con el resto del grupo (BERNAL MEZA, 2015: 28). Un claro ejemplo ha
sido el sistemático veto de China a la ampliación del Consejo de Seguridad, si bien puede
alegarse que la negativa obedece a presencia de Japón en el G-4 (Brasil, Alemania, India
y Japón), grupo que solicita la mencionada ampliación a Naciones Unidas a fin de lograr
una mejor representación de la distribución de poder en el sistema internacional actual.
Brasil ha estrechado los lazos no sólo con China sino con otras potencias emergentes,
como India y Rusia, dado que son mercados con alto potencial de absorción de productos
brasileños y que poseen la capacidad de exportar a Brasil insumos o inversiones a Brasil,
uno de los principales lineamientos de la política exterior de Lula da Silva.
Respecto a la reforma del Fondo Monetario Internacional (FMI), Brasil y China
coincidieron en sus respectivas demandas, junto a Rusia e India, de ampliar su
participación en dicho organismo internacional. En octubre de 2010, en ocasión de la
reunión del G-20 en Corea del Sur alcanzaron un acuerdo a través del cual Brasil, Rusia,
India y China tendrían más peso en la estructura del directorio del FMI. El acuerdo fue
aprobado en enero de 2016, permitiendo que los cuatro países miembros del BRICS
formen parte de los diez países de mayor poder dentro de la estructura de la organización.
(Fondo Monetario Internacional, 2016).
Un ejemplo de la alianza estratégica, en la que la esfera política tuvo un rol fundamental
fue el reconocimiento de China como economía de mercado en la OMC por parte de
Brasil, en ocasión de la visita de Hu Jintao a América del Sur en noviembre de 2004.
Según el análisis de Eduardo Oviedo (2005), China confiaba en que el reconocimiento de
Brasil como actor central de la región influiría en las decisiones de los demás países. El
ingreso a la organización fue un gran triunfo de la diplomacia china, ya que al momento
de la adhesión, China no reunía las condiciones económicas para el acceso a la
Organización Mundial de Comercio. (OVIEDO, 2005: 383)
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China se ha convertido en una de las principales fuentes de inversión extranjera directa
de Brasil, con principal énfasis en los sectores de energía y minería, siderurgia y
agronegocios. Estas se han diversificado con el correr del tiempo, pasando a sectores
como telecomunicaciones, automóviles, máquinas, servicios bancarios e infraestructura.
Por otra parte, se registran importantes inversiones brasileñas en China, especialmente en
los sectores de aeronáutica, minería, alimentos, celulosa, motores, autopartes, siderurgia,
papel y servicios bancarios (MALENA, BERJANO Y VELLOSO, 2015).
Respecto a la cooperación financiera, se ha fortalecido tanto en el ámbito bilateral como
multilateral. Se registran tres bancos chinos hasta el momento, trabajando en Brasil y el
Banco de Brasil ya posee una agencia en Shanghai. En el año 2013 se firmó un acuerdo
swap de moneda local, tendiente a proteger el comercio bilateral en caso de crisis
económicas.
Uno de los espacios más importantes de las relaciones bilaterales son los intercambios
comerciales. Su intensificación y características ha sido motivo de estudio y debates en
la comunidad académica. A continuación se presentan sus principales rasgos.
2- El eje comercial de la relación estratégica.
En su actual proyecto de inserción internacional, Brasil considera a Asia como un especio
de principal interés, considerando la posibilidad de inversiones y demanda de tecnología
de punta y además, porque constituye un mercado con alta capacidad de consumo. Por
otra parte, Brasil genera interés en Asia como fuente de materias primas, principalmente
en productos alimenticios e insumos básicos (ALTEMANI OLIVEIRA, 2012:139).
China, como parte de Asia, ha fortalecido los lazos con Brasil y su presencia en América
Latina crece. Cooperación sur-sur y complementariedad conforman el contenido central
del discurso chino sobre relaciones estratégicas en el mundo en desarrollo. De este modo,
mientras la cooperación sur-sur se relaciona con el lugar que ocupan las economías
nacionales en el sistema internacional, la complementariedad- desde la percepción china-
garantiza una red de provisión de recursos naturales funcionales a su modernización
(OVIEDO, 2006:398)
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Desde el exitoso proceso de reformas iniciado en 1978, caracterizado por el abandono del
aislacionismo y la convergencia de un régimen totalitario y la progresiva liberalización
de su economía, China se concentró en la exportación de manufacturas y acumulación
de divisas internacionales. Este modelo requería de la formación de una red de socios y
es a partir de 1993 en que el gobierno de la República Popular incluye el concepto de
“relación estratégica” en su política exterior, siendo la Declaración Conjunta Chino-
brasilera la primera vez que se utilizó y a partir de entonces se convirtió en una
clasificación oficial de la red de contactos en el sistema internacional (OVIEDO &
BUSILLI, 2014:43). Hasta la fecha son seis los países latinoamericanos que cuentan con
la clasificación de socios estratégicos: Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y
Venezuela.
Como mencionamos en el apartado 1, durante los períodos de gobierno de Lula Da Silva
y Dilma Rousseff la política exterior brasileña se destacó por la autonomía por la
diversificación, que se traducía a un mayor relacionamiento de Brasil con socios no
tradicionales. El comercio con China se fortaleció en el transcurso del período, hasta
convertirse en el primer socio comercial de Brasilia en 2009. Si bien las relaciones
bilaterales se plantean y se presentan bajo el esquema de cooperación sur-sur,
objetivamente corresponden a una vinculación norte-sur, dado que el gigante asiático es
parte del oligopolio de grandes potencias económicas (OVIEDO, 2006:398).
En 2015, Brasil ocupaba el puesto 21º en la economía mundial, con exportaciones por
valor de 195 billones de dólares e importaciones de 170 billones, resultando en una
balanza comercial superavitaria de 25.3 billones de dólares aproximadamente
(Observatory of Economic Complexity- OEC, 2017)
Sus principales productos de exportación fueron granos de soja (21,1 billones de dólares),
mineral de hierro (15.2 billones de dólares), petróleo crudo (11.8 billones de dólares),
azúcar sin procesar (7.83 billones) y carne de ave (6.53 billones). Por otra parte, sus
principales importaciones fueron petróleo refinado (8.04 billones de dólares), petróleo
crudo (6.55 billones), gas petróleo (5.56 billones), autopartes (5.4 billones) y automóviles
-5.01 billones. (Worl Integrated Trade Solutions- WITS, 2017)
Los principales destinos de exportación de Brasil en 2015 fueron: China (35.9 billones de
dólares), Estados Unidos (24.5 billones), Argentina (12.9 billones), los Países Bajos (7.76
billones) y Alemania (6.51 billones). Paralelamente, sus principales importaciones
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provinieron de China (30 billones), Estados Unidos (26.4 billones), Alemania (10.5
billones), Argentina (10.1 billones) y Corea del Sur (5.47 billones). (WITS, 2017).
Gráfico 1. Participación de las exportaciones chinas en las exportaciones totales
brasileñas entre 2003 y 2015.
Fuente: Banco Mundial, International Trade Center, World Trade Organization,
Observatory of Economic Complexity.
En el gráfico 1 puede observarse cómo se incrementó la participación de China como
destino de exportación de Brasil entre 2003 y 2015, pasando del 6.1% (4.69 billones de
dólares) al 18% (35.9 billones de dólares).
Durante el período analizado fueron tres los principales destinos de exportación: Estados
Unidos, Argentina y China, siendo esta última quien fue adquiriendo un rol cada vez
importante como comprador de los productos brasileños, hasta desplazar a Estados
Unidos como principal destino de exportación. En 2003 Estados Unidos representaba el
22% de las exportaciones brasileñas (por valor aproximado de 17.4 billones de dólares)
y China apenas alcanzaba el 6.1% (4,69 billones de dólares).
4,69 6,77 8,34 8,66 11,1 16,6 20,4 31 44,5 41,3 46,1 40,9 35,9
72,8196,23
117,66134,44
155,9
189,4
137,6
176
216,5206,7 200,9
187,1
160,1
0
50
100
150
200
250
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
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Fue en 2009 cuando China se convirtió en principal socio comercial de Brasil,
absorbiendo el 13% de las exportaciones (20.4 billones de dólares). En segundo lugar se
ubicó Estados Unidos con el 11% (por valor aproximado de 17 billones de dólares). A
partir de entonces la distancia entre el primer socio comercial (China) y el segundo socio
comercial (Estados Unidos) comenzó a incrementarse. En 2015 las exportaciones totales
de Brasil registraron la cifra más pequeña desde 2009, alcanzando los 170 billones de
dólares. Durante el mismo año, China se mantuvo como principal destino de exportación
-18% por valor de 35,9 billones de dólares (WITS).
La evolución de las exportaciones se corresponde con el concepto de “autonomía por la
diversificación”, expuesta en el capítulo 1.1, ya que muestra un progresivo incremento
del comercio y estrechamiento de lazos con un socio no tradicional, como China, y el
consecuente desplazamiento al segundo puesto de su socio tradicional, Estados Unidos.
Gráfico 2. Participación de las importaciones provenientes de China sobre el total de las
importaciones de Brasil entre 2003 y 2015.
Fuente: Banco Mundial, International Trade Center, World Trade Organization,
Observatory of Economic Complexity.
2,17 3,78 5,41 8,11 10,6 20,1 16 26,4 32,6 33,5 36,8 37,2 3047,03
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China Resto del mundo
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La evolución de los destinos de importación brasileñas fue similar a las experimentadas
por las exportaciones. Los principales socios comerciales de Brasil fueron Estados
Unidos, China, Argentina y Alemania
Mientras en 2003 China representaba el 5º lugar como destino de importación (con el
4,4% por valor aproximado de 2,17 billones de dólares) finalizó el período como principal
destino, con el 18% (30 billones de dólares), seguida de Estados Unidos (15%) y
Alemania (6,2%). Entre 2003 y 2010 Estados Unidos se erigió como el primer destino
de importación de Brasil, y en 2011 fue desplazado por China (quien representó 33,5
billones de dólares frente a los 32,5 billones estadounidenses). Al igual que en las
exportaciones, se registra un progresivo fortalecimiento del comercio con China, quien a
partir de 2012 ocupa el primer lugar como destino de importaciones, desplazando a
Estados Unidos como socio tradicional. La autonomía por la diversificación también se
experimenta en las importaciones, reemplazando a un tradicional socio como Estados
Unidos, por China en el transcurso del período estudiado.
Gráfico 3. Exportaciones e importaciones brasileñas hacia China 2003-2015 (en billones
de U$S)
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Fuente: Banco Mundial, International Trade Center, World Trade Organization,
Observatory of Economic Complexity.
Las balanza comercial de Brasil respecto a los intercambios con China ha sido
superavitaria durante el período analizado, exceptuando el año 2008, cuando las
exportaciones alcanzaron los 16.6 billones de U$S y las importaciones ascendieron a 20.1
billones, arrojando un déficit comercial de 3.5 billones de dólares aproximadamente.
Desde 2009 hasta 2011 las exportaciones crecieron significativamente, pasando de los
20,4 billones de dólares a los 44, 5 billones aproximadamente (duplicaron su valor en este
período). Las importaciones registraron una tendencia similar, pasando de los 16 billones
de dólares en 2009 a los 32,6 billones. En el año 2011 se registró el mayor superávit
comercial de Brasil en el período analizado, alcanzando los 11,9 billones de dólares.
En 2013 se registró el pico máximo de crecimiento de las exportaciones, alcanzando los
46,1 billones de dólares. Por su parte, las importaciones continuaron su tendencia de
crecimiento hasta llegar a los 36,8 billones de dólares, arrojando un saldo comercial
superavitario para Brasil de 9,3 billones de dólares.
A partir de 2014 las exportaciones comienzan a disminuir, consiguiendo los 40,9 billones
de dólares y los 35,9 billones en 2015. Por otra parte, las importaciones registraron su
valor más alto en 2014, logrando los 37,3 billones de dólares, que junto a la baja de las
exportaciones arrojaron un saldo comercial de 3,6 billones de dólares (significativamente
menor que en 2013). A partir de 2015 las importaciones también comienzan a disminuir,
alcanzando un valor de 30 billones, que se tradujo en un saldo comercial superavitario de
5,9 billones.
Gráfico 4. Principales productos brasileños exportados a China 2003-2015.
19
Fuente: Banco Mundial, International Trade Center, World Trade Organization,
Observatory of Economic Complexity.
Al analizar la composición de las exportaciones brasileñas, podemos observar que los
granos de soja, el mineral de hierro y el petróleo crudo son los productos más demandados
por China durante el período analizado. En 2015 representaron el 75% del total de las
exportaciones a China, alcanzando el 81% en 2011. Esto indica una importante
concentración de las exportaciones en tres productos, todos ellos pertenecientes a la
categoría de productos primarios. Los granos de soja y el mineral de hierro han tenido
una presencia muy fuerte en la canasta de exportación, respecto a los demás productos.
Analizaremos brevemente las características en el comercio internacional de cada uno de
ellos, a fin de analizar su importancia en el comercio estratégico bilateral.
Granos de soja
En 2015 Brasil fue el primer exportador mundial de soja (41% del total de exportaciones
mundiales), seguido de Estados Unidos (38%) y Argentina (8.4%). El principal destino
de sus exportaciones de soja fue China, quien compró el 74% de la producción, seguido
de España (4,3%) y Tailandia (3.2%). Como puede observarse, la soja tiene un lugar
estratégico para Brasil en la relación comercial bilateral, ya que convierte al gigante
asiático en el primer comprador del producto brasileño, con una considerable distancia
por sobre los demás socios comerciales (OEC).
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Año
granos de soja mineral de hierro petróleo crudo aceite de soja
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Al comenzar el período analizado, en 2003, los destinos de exportación de granos de soja
de Brasil se encontraban más diversificados: China consumía el 30%, los Países Bajos el
17% y Alemania el 11%. A mitad del período, en 2009, China ya importaba el 53% del
total de las exportaciones brasileñas de granos de soja, manteniendo una tendencia
creciente hasta finalizar el período (OEC).
Para China, Brasil también resulta estratégico como proveedor de soja y ha ido ganando
peso como proveedor en el transcurso del período analizad. En 2015 consumió el 61% de
las exportaciones mundiales de soja, seguida por Japón (3%) y los Países Bajos (2,8%),
demostrando un peso decisivo sobre la demanda de este producto a nivel mundial. El
principal origen de las importaciones chinas de soja fue Brasil (51%), seguido por Estados
Unidos (35%) y Argentina (11%). En 2003 Estados Unidos representó el 50% de las
importaciones chinas de soja, Brasil el 26% y Argentina el 24% (OEC).
Mineral de hierro
El mineral de hierro, junto a los granos de soja, ha sido uno de los productos más
demandados por China a Brasil. Sin embargo, su trayectoria ha sido diferente,
registrándose una tendencia a la baja desde 2011. Al comenzar el período contaba con
una participación en la canasta de exportación a China del 17% y al finalizarlo era del 19,
los dos porcentajes más bajos registrados. El monto comercializado creció notablemente,
pasando de los 780 millones de dólares a los 6,64 billones respectivamente. Entre 2010 y
2011 el porcentaje de participación en el total de exportaciones de Brasil a China creció
significativamente, alcanzando el 43% y 45%, por un valor de 13,4 billones y 19,9
billones de dólares respectivamente (siendo este último, el mayor valor registrado en el
período analizado).
En 2015 Brasil fue el segundo exportador mundial de mineral de hierro (22% del total de
exportaciones mundiales), por detrás de Australia (54%) y China, por su parte, se erigió
como el primer importador del producto, absorbiendo el 61% del total y con una amplia
distancia respecto a Japón – segundo principal importador- que registró el 10% del total
de las importaciones de mineral de hierro.
Para China, las importaciones de mineral de hierro representan el 3,4% del total de sus
importaciones. No obstante, han crecido significativamente, pasando de 3,51 billones de
dólares en 2003 a 42,9 billones en 2015. En este contexto Brasil ha ido ganando peso
como proveedor- 783 millones de dólares en 2003, frente a 6,6 billones en 2015- pero es
21
Australia quien absorbe el 69% de las importaciones chinas, dejando a Brasil en segundo
lugar con el 15% de estas. Estas cifras se corresponden con la tendencia a la baja de las
exportaciones brasileñas a China a partir de 2012, tanto por la caída en la demanda china
como por la mayor participación de Australia en el total de importaciones del producto a
partir de 2008 (OEC).
El petróleo crudo
Las exportaciones brasileñas de petróleo crudo a China comenzaron a ganar
protagonismo a partir de 2005, cuando alcanzaron 3º puesto en las exportaciones
brasileñas con una participación del 6% (530 millones de dólares). En 2011 se
registró el mayor valor de intercambio, que ascendió a 4,88 billones de dólares, con
una participación del 11% en total de exportaciones a China. A partir de 2013 la
tendencia ha sido creciente, finalizando el período en el 3º puesto con el 12% de las
exportaciones a China.
Brasil no se encuentra entre los principales exportadores mundiales de petróleo crudo,
representando aproximadamente el 1,6% de las exportaciones mundiales en 2015.
Durante el mismo año, China se mostraba como el principal importador del producto
(16% del total) junto a Estados Unidos (16%). El gigante asiático ha procurado
mantener diversificadas sus importaciones de petróleo, siendo Arabia Saudí, Rusia,
Omán y Angola los principales orígenes de importación. Es en este contexto en que
Brasil ingresa como proveedor de tal recurso estratégico. En 2003 Brasilia exportaba
a China petróleo por valor de 22,2 millones de dólares, mientras en 2015 la cifra
ascendió a 4,15 billones de dólares.
Para Brasil el mercado chino resulta estratégico ya que destinó el 35% de sus
exportaciones de petróleo crudo en 2015, seguido de Estados Unidos (12%) y Chile
(13%). Si bien a partir de 2005 Estados Unidos y China se han disputado el 1º y 2º
puesto como destinos de exportación, la creciente presencia de esta última evidencia
el progresivo desplazamiento de un tradicional socio comercial, por uno nuevo y se
evidencia la práctica de la autonomía por la diversificación mencionada en el apartado
1.
Gráfico 5. Principales productos chinos importados por Brasil 2003-2015.
22
Fuente: Banco Mundial, International Trade Center, World Trade Organization,
Observatory of Economic Complexity.
A diferencia de las exportaciones, las importaciones brasileñas provenientes de China se
encuentran más diversificadas por producto, aunque se caracterizan por ser manufacturas
pertenecientes al sector de maquinarias y tecnología, principalmente. Los teléfonos, los
accesorios de radiodifusión, las piezas de maquinarias de oficina, las computadoras y los
Lcd’s ocupan sistemáticamente los primeros puestos de la lista.
El coke (o carbón), perteneciente a la categoría de bienes primarios ocupó un lugar
importante en las importaciones al comienzo del período, entre 2003 y 2004. No obstante,
aún entonces, el sector de maquinarias abarcaba el 47,3% del total de las importaciones,
(considerando la totalidad de los productos pertenecientes a esta categoría), seguido por
el 14% de productos minerales, el 13,9% de productos químicos, el 7,9% del sector textil
y el 6,5% de instrumentos, entre las principales categorías. Como puede observarse, las
manufacturas ocupan una clara preeminencia (OEC)
En el año 2014 se registró el mayor valor de importaciones provenientes de China, que
ascendió a los 37,3 billones de dólares. Los principales productos importados
pertenecieron a la categoría de maquinarias y fueron los teléfonos (6,5%), accesorios de
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teléfonos accesorios de radiof piezas de maquinas de of computadoras lcd's coke (carbón)
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radiodifusión (3,9%) y piezas de máquinas de oficina (3,4%). El sector de maquinarias
representó el 47,9% del total de las importaciones, seguidas del sector textil con el 10,3%,
los productos químicos con 10,1% y los metales con el 8,8%, entre las categorías más
destacadas. Nuevamente las manufacturas obtuvieron un rol protagónico en las
importaciones.
En 2015, las importaciones provenientes de China disminuyeron, ascendiendo a un valor
de 30 billones de dólares. El sector de maquinarias representó el 45,3% de las
importaciones, los productos químicos el 10,9%, el sector textil el 10,8%, los metales el
8,1% y las autopartes el 5,8%, entre otros.(OEC, 2017)
Si bien se registra un importante crecimiento tanto de las exportaciones como de las
importaciones durante los últimos años, resulta interesante destacar que la composición
de las mismas se ha mantenido relativamente estable durante el período analizado
(aumentando significativamente el volumen de intercambio).
De este modo, se observa, en el comercio bilateral, una preeminencia de las exportaciones
brasileñas de materias primas y recursos energéticos y las importaciones de manufacturas
pertenecientes al sector de maquinarias y tecnológico, principalmente.
Conclusiones
La relación bilateral entre China y Brasil se ha consolidado en la última década. La
política exterior del entonces presidente Lula Da Silva (2003-2010) coincidió con los
intereses chinos de modificar las reglas del juego del comercio internacional y las
dinámicas de poder en las actuales organizaciones internacionales. Bajo el mandato de
Dilma Rousseff, las relaciones y compromisos se reafirmaron y fortalecieron.
La política exterior del presidente Lula- posteriormente de Rousseff- de marcado perfil
internacionalista y multilateralista, procuró lograr un fortalecimiento de su presencia
regional y proyectarse globalmente, a través de la autonomía por la diversificación, que
consistió en el establecimiento de alianzas de tipo sur-sur y acuerdos con socios no
tradicionales a fin de reducir la asimetría con las potencias globales.
El progresivo acercamiento a las denominadas potencias emergentes como China, Rusia,
India y Sudáfrica resultó funcional a su interés por contribuir a un mayor equilibrio de
fuerzas a nivel global. Es en este contexto en que se desarrollan los vínculos bilaterales,
24
denominados por el gigante asiático como “alianza estratégica integral”, que da cuenta de
la alta calificación que China le otorga a Brasil en su red socios. La cooperación entre
ambos ha avanzado y se ha desarrollado en las más altas esferas políticas. El Plan de
Acción Conjunta (PAC) y el Plan Decenal de Cooperación son considerados son los
documentos principales, ya que rigen los lineamientos de las relaciones bilaterales en las
áreas estratégicas.
Uno de los principales objetivos de política exterior de Lula da Silva y de Rousseff estuvo
orientado a fortalecer las relaciones bilaterales y multilaterales, como mecanismo para
aumentar el poder de negociación política y económica de Brasil en la esfera
internacional. Aquí la alianza estratégica con China se manifestó en diferentes foros
internacionales – como los BRICS, G-20 y BASIC- donde China y Brasil sumaron fuerzas
para reducir las asimetrías frente a los países desarrollados y lograr mayor influencia en
la toma de decisiones.
Las alianzas estratégicas impulsadas por China otorgan especial importancia a la esfera
económica en los vínculos bilaterales. Con Brasil, si bien la relación se presenta como
sur-sur por ambas partes, la complementariedad aparece bajo el esquema centro-periferia,
en el que Brasil provee materias primas a China y compra sus manufacturas,
principalmente. Este modelo de intercambio resulta, a largo plazo, contradictorio para
Brasil, si desea lograr su propia modernización económica (objetivo directamente
relacionado al concepto de autonomía) y aumento de su peso relativo en el sistema
internacional, como potencia media. De mantenerse la tendencia se asiste a una
progresiva concentración de las exportaciones en pocos productos pertenecientes a la
categoría de bienes primarios y a la creciente dependencia de la demanda china.
25
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