Demanda de acción de inconstitucionalidad, promovida por ...
LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TEMAS DE ...
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LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TEMAS DE HACIENDA PÚBLICA ESTEBAN HOYOS CEBALLOS MONOGRAFÍA DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO DIRECTORA DE LA INVESTIGACIÓN: DOCTORA HELENA ALVIAR GARCÍA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO BOGOTÁ 2004
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LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TEMAS DE HACIENDA PÚBLICA
ESTEBAN HOYOS CEBALLOS MONOGRAFÍA DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO
DIRECTORA DE LA INVESTIGACIÓN: DOCTORA HELENA ALVIAR GARCÍA
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO
BOGOTÁ 2004
TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. 1
CAPÍTULO 1
LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TEMAS DE HACIENDA
PÚBLICA............................................................................................................................... 7
1. Restricciones funcionales en temas de Hacienda Pública .............................................. 8
2. Recurso de revisión gubernamental contra fallos de contenido económico................ 13
3. Indicación de recursos en fallos con efectos macroeconómicos. ................................ 17
4. Conclusión: Críticas frecuentes de los economistas a la labor de los jueces
constitucionales................................................................................................................. 19
CAPÍTULO 2
ESTUDIO DE CASO: SENTENCIA C-754 DE 2004......................................................... 22
1. Las demandas................................................................................................................ 24
2. Las intervenciones ....................................................................................................... 29
2.1 La intervención ciudadana ................................................................................ 29
2.2 La intervención de las autoridades públicas ....................................................... 31
2.3 El Concepto del Procurador General de la Nación ........................................... 35
3. Las consideraciones ..................................................................................................... 36
CONCLUSIÓN…………………………….………………………………………..……..42
1
INTRODUCCIÓN
La acción pública de inconstitucionalidad puede definirse como el derecho político1 que la
Constitución en su artículo 40 numeral 6 concede a cualquier ciudadano para acusar ante la
Corte Constitucional, como violatorios de una o varias disposiciones constitucionales, las
leyes, decretos y actos contemplados en el artículo 241 (Numerales 1, 4 y 5) de la
Constitución, con el fin de obtener una sentencia que decida de manera definitiva y con
efectos erga omnes sobre la permanencia o exclusión de la norma del ordenamiento
jurídico2.
Desde 1992 hasta marzo de 2004, se han intentado 2921 acciones públicas de
inconstitucionalidad. El promedio de acciones entre 1993 y 1995 fue de 175 acciones por
año, mientras que en el período 2001 y 2003 dicho promedio fue de 307 acciones por año3.
1 Esta noción de la acción pública de inconstitucionalidad como derecho político puede encontrarse en las sentencias C-562 de 2000 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-013 de 2000 MP. Alvaro Tafur Galvis, C-592 de 1998 MP. Fabio Morón Díaz, y C-536 de 1998 MP. José Gregorio Hernández. 2 Esas demandas pueden ser promovidas contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (Art. 241 Num. 1); contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios formales (Art. 241 Num. 4) y contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, también por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación (Art. 241 Num.5). 3 La fuente de estas afirmaciones es la investigación Uso y Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad elaborada por Helena Alviar García, Nicolás Palau van Hissenhoven y por Esteban Hoyos Ceballos durante el semestre 2004-1, dentro del proyecto auspiciado por la Fundación Ford para
2
Estas cifras dan cuenta de la tendencia creciente en su uso por parte de los ciudadanos
colombianos4 y de cierta apropiación de los mismos de este instrumento procesal5.
En el ejercicio de esa tarea, la Corte Constitucional se ha visto envuelta en una polémica
desde finales de la década de los 90 a raíz de algunos fallos que ha proferido relacionados
con temas de Hacienda Pública y que han tenido consecuencias económicas. La crítica
fundamental al trabajo de la Corte -formulada fundamentalmente por algunos de los
economistas más poderosos del país-6 ha sido que ésta ha asumido funciones que le han
sido asignadas a otras ramas del poder público, específica y esencialmente a la rama
legislativa. Y adicionalmente que dicha tarea ha sido adelantada sin consultar los efectos
económicos que se generan con sus decisiones.
El propósito general de esta investigación será entonces determinar a fondo ese supuesto
nivel de injerencia de la Corte en las funciones del Congreso en temas relacionados con
Hacienda Pública en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad.
Es muy importante aclarar desde ya que las decisiones que ha proferido la Corte cuando
revisa las sentencias de tutela, o aquéllas que profiere cuando revisa automáticamente
proyectos de ley estatutaria, decretos con fuerza de ley u objeciones presidenciales a
propiciar el debate público a la reforma a la justicia de inicitiava gubernamental que recientemente fue presentada ante el Congreso. 4 Precisamente, la Corte Constitucional ha resaltado que la acción pública de inconstitucionalidad es un instrumento esencial de participación de la ciudadanía que tiene como principal propósito la defensa de la Constitución y el control del ejercicio del poder público en Colombia. Así se dijo, por ejemplo, en la sentencia C-1052 de 2001 en la que la Corte revisó profundamente los requisitos que debe tener la acción pública de inconstitucionalidad. La Corte consideró que: “ La síntesis de la manera como la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado e interpretado los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad tiene el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político reconocido a todos los ciudadanos que se expresa en la posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción pública de inconstitucionalidad”. (Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza) 5 Cuando hablo de apropiación no hablo sólo de los nuevos demandantes sino también de aquellos demandantes e intervinientes frecuentes en los procesos de constitucionalidad. Ver nota al pie 29. 6 Me refiero por ejemplo a Salomón Kalmanovitz, Sergio Clavijo o Juan Carlos Echeverri a cuyas columnas, artículos y editoriales que cuestionan duramente la labor de la Corte Constitucional en los principales medios escritos del país se han venido acostumbrando los lectores colombianos.
3
proyectos que cursan en el Congreso, no son objeto de este trabajo. La materia prima del
mismo será el estudio de las sentencias de constitucionalidad relacionadas con temas de
Hacienda Pública cuando éstas tienen su origen en acciones públicas de
inconstitucionalidad.
La primera tesis fundamental que sostendré es que la Corte Constitucional en el marco de la
acción pública de inconstitucionalidad no ha asumido funciones del Congreso en temas
relacionados con la Hacienda Pública violando de esta forma el principio fundamental de la
división de poderes. Por el contrario, sus pronunciamientos se han enmarcado dentro de un
mandato general constitucional de guardar la supremacía de la Carta Política que no ha
implicado que la Corte asuma funciones no atribuidas por la Constitución. No obstante,
aclaro desde ya, que ello no significa que todos sus pronunciamientos judiciales sean
jurídicamente bien argumentados y que no tengan unas consecuencias económicas, en
algunas ocasiones no consideradas por quienes los profieren. Sin embargo, y ésta es la
segunda tesis fundamental del texto que presento, no creo que un proyecto de reforma a la
justicia como los que se han presentado en los últimos años deba comenzar por poner
límites a la acción pública de inconstitucionalidad pensando en solucionar los problemas
fiscales del país. Creo que deben ser otras las soluciones7 a estos problemas, aunque ellas
no son objeto de este trabajo. Poner esos límites equivaldría a cercenar la participación
ciudadana y a poner en peligro principios, valores y derechos fundamentales que son
garantizados cuando la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de una norma
jurídica.
7 Por ejemplo, el diseño de estructuras tributarias más justas que tengan en cuenta la capacidad económica del contribuyente; o el fortalecimiento de las defensas judiciales del Estado pues pese a ser un usuario frecuente del sistema judicial es también un condenado frecuente y eso claramente tiene consecuencias económicas profundas en las finanzas públicas del país.
4
Para demostrar las tesis propuestas, esta monografía estará dividida en dos capítulos. En el
primero, se propone un análisis dinámico y general de la jurisprudencia relacionada con
temas de Hacienda Pública y que tiene su origen en acciones públicas de
inconstitucionalidad falladas entre 1992 y marzo de 2004. Es un capítulo en el que se
presentan cifras y datos que responden a algunos de los proyectos de reforma a la justicia
que han sido presentados por el gobierno con el propósito de restringir la acción pública de
inconstitucionalidad en temas de Hacienda Pública. Al finalizar este capítulo se presentan
las críticas más usuales que los economistas han formulado al trabajo de la Corte. El
contenido fundamental de este primer capítulo tiene su origen en la investigación Uso y
Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad elaborada por Helena Alviar García,
Nicolás Palau van Hissenhoven y por mí durante el primer semestre de 2004, dentro del
proyecto auspiciado por la Fundación Ford para propiciar el debate público a la reforma a
la justicia de iniciativa gubernamental que ha sido presentada ante el Congreso. A Helena,
mi jefe, profe y amiga, y a Nicolás, mi compañero y amigo, mis más sinceros
agradecimientos por sus ideas y comentarios, y por haber permitido que una parte de esa
investigación, que en ocasiones generara discusiones tan complejas entre nosotros, se
convirtiera en una versión muy resumida de este primer capítulo de mi monografía.
En el segundo capítulo, presento el análisis estático de la sentencia C-754 de 2004, un
pronunciamiento reciente en el que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del
artículo 4º de la Ley 860 de 20038 en donde se establecía un límite temporal a la aplicación
del régimen de transición pensional contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. Éste
5
es quizás el pronunciamiento más reciente de la Corte Constitucional que tiene unos efectos
concretos sobre las finanzas públicas y que ha sido cuestionado por algunos economistas e
incluso por algunos juristas. La idea de revisar este caso tan actual y coyuntural surgió por
la necesidad de estudiar en una situación concreta esa supuesta gran injerencia de la Corte
en las funciones del legislativo y el ejecutivo; y contextualizar las críticas que los
economistas plantean a los jueces constitucionales en un caso particular. Sin embargo,
puedo afirmar desde ya que las conclusiones serán otras y que la tarea de la Corte en esa
sentencia estuvo enmarcada dentro del mandato general de guarda y supremacía de la
Constitución y en concreto de verificar que el procedimiento democrático de expedición de
las normas se cumpla en el Congreso. No obstante, como se verá más adelante no creo que
jurídicamente ese fallo contenga los mejores argumentos cuando aborda la demanda por el
contenido material de la norma. Sin embargo, tampoco considero que esa argumentación
haya sido la que generó la inexequibilidad de la norma o al menos no creo que hubiese sido
necesaria pues el artículo 4 de la ley 860 de 2003 tenía vicios formales insubsanables.
El debate que se aborda en esta oportunidad no es un debate sencillo. Un debate en el cual
se ha dicho mucho y en el que todavía falta mucho por decir. Un debate que involucra
preguntas tan difíciles como ¿quién tiene el poder para interpretar el texto constitucional? ;
¿cuáles son los límites de la Corte en su función genérica de guarda de la integridad y la
supremacía de la Constitución? y ¿cuáles son los efectos para la participación ciudadana y
la protección de los derechos fundamentales cuando se piensa en restringir la acción
pública de inconstitucionalidad?. Es un debate que vuelve a temas clásicos de la teoría
política, la teoría del derecho público y el derecho constitucional: la separación de poderes,
8 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de
6
la visión ideal del Estado que se tiene o la idea fundamental de democracia que se defiende.
Lo que viene, espero yo, son nuevos elementos de juicio para tener en cuenta al abordar
esta discusión tan compleja.
1993 y se dictan otras disposiciones.
7
CAPÍTULO 1 LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TEMAS
DE HACIENDA PÚBLICA9.
Este primer capítulo tiene como propósito presentar un análisis dinámico y general de la
jurisprudencia relacionada con temas de Hacienda Pública y que tiene su origen en las
acciones públicas de inconstitucionalidad falladas entre 1992 y marzo de 2004. Pese a que
no es fácil definir la Hacienda Pública y en general los autores de esta materia no se
comprometen con una definición de la misma, este trabajo ve a la Hacienda Pública como
una disciplina cuyos contenidos se relacionan con el establecimiento de una política de
recaudos, de gastos públicos, el diseño de políticas de redistribución de los ingresos, y la
configuración de planes estratégicos para promover el desarrollo económico10.
Concretamente en esta investigación, la revisión de la jurisprudencia relacionada con temas
de Hacienda Pública incluyó, entre otros temas, asuntos presupuestales, rentísticos,
aduaneros, impositivos y contributivos. De igual forma incluyó temas relacionados con
9 Tal y como lo dije en la introducción el contenido fundamental de este primer capítulo tiene su origen en la investigación Uso y Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad elaborada por Helena Alviar García, Nicolás Palau van Hissenhoven y por Esteban Hoyos Ceballos durante el semestre 2004-1, dentro del proyecto auspiciado por la Fundación Ford para propiciar el debate público a la reforma a la justicia de inicitiava gubernamental que ha sido presentada ante el Congreso. 10 Esta idea de Hacienda Pública está inspirada en la descripción que hace Juan Camilo Restrepo en el primer capítulo de su obra Hacienda Pública. El capítulo se titula “ Los propósitos de la Hacienda Pública” Ver Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. p.21-44.
8
derechos económicos, sociales y culturales como los salariales y pensionales; y en general,
todos aquellos asuntos en donde estuvieran comprometidas las finanzas públicas, en el
marco de la acción pública de inconstitucionalidad.
El capítulo estará dividido en cuatro partes: En la primera, se revisará el tema de las
restricciones funcionales que han pensado imponerse a la Corte para que no conozca de la
constitucionalidad de ciertas normas relacionadas con la Hacienda Pública. En la segunda,
se revisará la propuesta de que haya un recurso de revisión gubernamental contra los fallos
de contenido económico proferidos por la Corte y en la tercera parte se abordará la
propuesta de que los fallos que tengan efectos macroeconómicos, en caso de implicar la
realización de gasto público, deban señalar los recursos necesarios para su cumplimiento
A su vez, en cada una de estas tres partes se presentará el texto de algunas de las propuestas
de reforma a la justicia que han sido presentadas por el gobierno en los últimos años y los
resultados de la investigación realizada, los cuales se confrontarán con dichos proyectos.
Finalmente, en la cuarta parte del capítulo y a manera de conclusión se realizará una
síntesis de las críticas frecuentes que han formulado los economistas al trabajo de la Corte
lo cual permitirá conectar el segundo capítulo del trabajo con esta primera parte y
contextualizar la discusión generada por la sentencia C-754 de 2004 que se analiza
profundamente en el segundo capítulo de este texto.
1. Restricciones funcionales en temas de Hacienda Pública
Uno de los proyectos de reforma a la justicia presentado por el gobierno en los últimos años
proponía adicionar al artículo 242 de la Constitución un numeral en el que se establecería lo
9
siguiente: “La Corte no podrá establecer restricciones a las facultades tributarias del
Congreso de la República distintas a las expresamente señaladas en la Constitución”11.
Este punto de la reforma se fundamentaba, de acuerdo con la posición del gobierno, en el
principio general de que no hay tributación sin representación, formulado también como el
principio constitucional de legalidad en materia tributaria12, según el cual sólo un cuerpo
colegiado elegido popularmente puede afectar la estructura tributaria del país.
El argumento del gobierno se enmarca en una de las grandes críticas que se ha hecho
tradicionalmente al control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, como es la
crítica a su poder contramayoritario13. En este caso concreto, el argumento del gobierno es
que en materia tributaria los jueces colombianos se exceden y en esa medida asumen
funciones que, en principio, sólo corresponden al Congreso de la República.
Luego de la investigación de las sentencias, el propósito fue evaluar si es fundamentado el
argumento en cuanto a la atribución de funciones tributarias por parte de la Corte. El
criterio de búsqueda específico no fue el de temas tributarios sino más amplio aún el de
normas demandadas que afectaran la Hacienda Pública en general y sobre las cuales se
hubiese pronunciado la Corte. Esta ampliación del criterio se realizó con el fin de conocer
qué tanto se había pronunciado la Corte en temas relacionados con la Hacienda Pública
11 Tomado de uno de los proyectos de reforma a la justicia elaborado por el gobierno nacional de Alvaro Uribe Vélez. 12 De acuerdo con Alfredo Lewin Figueroa, “ En la Constitución de 1991, el principio de legalidad está consagrado particularmente en los ordinales 11 y 12 del artículo 150 y en el artículo 338. (...) Las normas constitucionales citadas establecen el principio según el cual, sólo los órganos de representación (Congreso, Asambleas y Concejos) tienen la competencia en materia de tributos y contribuciones”. Alfredo Lewin Figueroa. Principios Constitucionales del Derecho Tributario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Universidad de los Andes. Facultad de derecho. Bogotá. 2002. p. 23 13 Maurice Duverger expone de esta forma esa crítica al control de constitucionalidad realizado por los jueces: “ El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes ha sido objeto de ciertas críticas. Se ha dicho que conduce a un gobierno de los jueces, puesto que transfiere la decisión suprema a éstos, quitándola de manos del parlamento y del gobierno. La objeción no es válida si los jueces se limitan a aplicar unos textos relativamente claros. Pero si los jueces extrapolan mucho, se corre evidentemente el riesgo de que asuman un
10
frente a otros temas y además pensando que otra posible propuesta sería restringir cualquier
pronunciamiento judicial relacionado con una materia diferente a la tributaria pero incluida
en la Hacienda Pública como serían los temas que involucren derechos sociales,
económicos y culturales.
Con base en ese criterio es que se presentan los siguientes datos. El cuadro 1 trae tres cifras
importantes: Primero, el número de acciones públicas falladas desde 1992 hasta marzo de
2004; segundo, el número de sentencias relacionadas con temas de Hacienda Pública en el
mismo período; y, finalmente, el número de sentencias en donde se declaró inexequible
-incluso parcialmente- alguna disposición relacionada con temas de Hacienda Pública. Este
último dato es importante porque permite analizar la frecuencia con la cual la Corte
cuestiona la constitucionalidad de una norma relacionada con la Hacienda Pública
proferida por el Congreso y demandada por los ciudadanos por inconstitucional. Es decir,
es el criterio que permite evaluar el supuesto nivel de injerencia de la Corte en las funciones
del legislativo en una materia específica como la Hacienda Pública.
verdadero papel legislativo”. Ver Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional. Ariel Ciencia Política. Barcelona. 1982. p. 176
11
Cuadro 1:14
14 Fuente: Matriz de la investigación Uso y Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad elaborada
Año Acciones Públicas
de
Inconstitucionalidad
Hacienda Pública
Inexequibilidad
1992 38 11 4
1993 137 31 6
1994 191 31 15
1995 197 28 13
1996 298 47 9
1997 260 38 16
1998 218 36 13
1999 245 51 23
2000 348 91 27
2001 319 100 17
2002 298 55 14
2003 305 58 24
2004 68 22 4
Total 2921 598 186
12
Gráficos 1 y 215
Acciones Pública de Inconstitucionalidad en temas de Hacienda Pública frente al total de Acciones
050
100150200250300350400
92 93 94 95 96 97 98 99
2000
2001
2002
2003
2004
Años
Núm
ero
de S
ente
ncia
s
Acciones PúblicasHacienda Pública
Inexequibilidad en Hacienda Pública (1992-2004)*
Inexequibles31%
No inexequibles69%
por Helena Alviar García, Nicolás Palau van Hissenhoven y por Esteban Hoyos Ceballos. Total de acciones públicas de inconstitucionalidad revisadas para el período 1992-2004: 2921 sentencias 15 Fuente: Matriz de la investigación Uso y Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad elaborada por Helena Alviar García, Nicolás Palau van Hissenhoven y por Esteban Hoyos Ceballos. Total de acciones públicas de inconstitucionalidad revisadas para el período 1992-2004: 2921 sentencias Total de acciones públicas de inconstitucionalidad en temas de Hacienda Pública revisadas para el período 1992-2004: 598 sentencias
13
Los gráficos 1 y 2 son un desarrollo del Cuadro 1. Básicamente son dos las conclusiones
que pueden extraerse de dicha información: En primer lugar puede afirmarse que el número
de sentencias que se refiere a materias relacionadas con la Hacienda Pública es reducido
frente al total de acciones públicas de inconstitucionalidad falladas efectivamente (598 de
2921). En segundo lugar puede sostenerse que dentro de las acciones públicas relacionadas
con temas de Hacienda Pública sólo el 31% adolece de algún vicio de inconstitucionalidad.
Recordando además que estos vicios de inconstitucionalidad son muchas veces parciales y
que, por lo tanto, varias de las sentencias que se presentan como inconstitucionales
presentan también fragmentos declarados exequibles. Así las cosas, puede concluirse que
no se justifica una reforma de la acción pública de inconstitucionalidad y en específico una
restricción funcional a la competencia de la Corte si el número de acciones públicas de
inconstitucionalidad falladas efectivamente relacionadas con la Hacienda Pública es tan
sólo del 20.5 % frente al total de acciones decididas y teniendo en cuenta además que hay
una tendencia conservadora en los 13 años de funcionamiento de la Corte pues en cerca de
un 69% de estas acciones la Corte no declaró la inexequibilidad de las normas que los
ciudadanos le sometieron para su estudio16.
2. Recurso de revisión gubernamental contra fallos de contenido económico
Otra propuesta que ha sido planteada por parte del gobierno es la creación de un recurso
eventual de revisión de los fallos de constitucionalidad que profiere la Corte y que tengan
un contenido económico. Para tal efecto uno de los proyectos de reforma proponía
adicionar un numeral al artículo 242 estableciendo lo siguiente:
14
“El gobierno nacional, de acuerdo con el procedimiento que establezca la ley, podrá
solicitar la reconsideración de los fallos de contenido económico cuando establezcan
obligaciones no previstas en la ley o afecten gravemente la estabilidad fiscal o
macroeconómica del país”17
El propósito de la modificación es que el gobierno tenga un control mayor sobre las
decisiones proferidas por el alto tribunal constitucional y pueda impugnar los fallos de
contenido económico que ordenen el cumplimiento de una obligación al Estado no prevista
en la ley o cuando afecten la estabilidad fiscal o macroeconómica del país. Una posible
respuesta a este argumento del gobierno es que dentro del proceso de la acción pública de
inconstitucionalidad, aquél ya tiene una oportunidad procesal para solicitar la
inexequibilidad o exequibilidad de las normas. De hecho, el gobierno utiliza con frecuencia
esta herramienta dentro del proceso de constitucionalidad. En efecto de 598 sentencias
relacionadas con la Hacienda Pública (en el período 1992-marzo 2004), el gobierno se
pronunció en 545 solicitando generalmente la declaratoria de constitucionalidad de las
normas acusadas, lo que equivale a un 91% (Ver Gráfico 3).
Incluso las sentencias en las que el gobierno no se pronuncia son generalmente sentencias
inhibitorias o sentencias en las que el gobierno había expresado su inconformidad con la
norma que se revisa. Así, por ejemplo, en el 2002 sólo hubo dos sentencias relacionadas
con Hacienda Pública (C-538 de 2002 y C-873 de 2002) en las que el gobierno no se
pronunció y algunas normas fueron declaradas inexequibles por la Corte. Ambas sentencias
se refieren al tema de emisión de estampillas. Frente a este tema si bien el gobierno no se
16 Se habla de no inexequibilidad pues la Corte no sólo declara la exequibilidad de las normas sino que también se declara inhibida para fallar o resuelve estarse a lo resuelto en otro pronunciamiento judicial. 17 Tomado de uno de los proyectos de reforma a la justicia elaborado por el gobierno nacional de Alvaro Uribe Vélez.
15
pronunció en las sentencias, ya había demostrado su inconformidad ante el Congreso de
acuerdo con lo que se dice en la sentencia C-538 de 2002, pues el interviniente anexó un
documento emitido por el Ministerio de Hacienda, con fecha 24 de octubre de 2001 y
dirigido a los presidentes de la Comisión Tercera del Senado y de la Cámara de
Representantes, en la que se esbozan argumentos en contra de algunos proyectos de ley
relativos a la emisión de estampillas.
Gráfico 3
Concepto Gubernamental en Temas de Hacienda Pública (1992-2004)
No9%
Si91%
Así las cosas, resultaría innecesaria la creación de un recurso contra las decisiones de la
Corte Constitucional con contenido económico si se considera que en el proceso el
gobierno ya tiene una oportunidad procesal para defender la constitucionalidad de las
normas, y si se tiene en cuenta además que se ha comprobado empíricamente que el
gobierno utiliza efectivamente dicha herramienta, a menos que no haya estado de acuerdo
con la promulgación de la norma. Sin embargo, en un sistema presidencial tan fuerte como
el colombiano, la mayoría de las leyes con consecuencias económicas significativas son de
16
iniciativa gubernamental18, luego es extraño encontrar estos casos en los que el gobierno no
defienda la constitucionalidad de las normas pues es él mismo quien las presenta e impulsa
en el Congreso. Ahora bien, pese a que normalmente sea el gobierno quien presente los
proyectos y los impulse ante el legislativo, no debe olvidarse la naturaleza especial del
proceso de constitucionalidad, pues éste no es un proceso contencioso en el que haya partes
y en el que al final haya un vencido a quien se le obligue a dar, hacer o no hacer algo. Se
trata es de una forma de control concentrado de constitucionalidad en el que las normas
pueden ser retiradas definitivamente del ordenamiento jurídico y no sólo para un caso
particular, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación.
Otro punto que debe tenerse en cuenta en esta materia es la calidad de la argumentación del
gobierno cuando interviene ante la Corte Constitucional solicitando la declaratoria de
exequibilidad de una norma, puesto que es frecuente que los argumentos económicos del
gobierno se escuchen sólo hasta tanto se ha proferido la sentencia y no en el proceso mismo
de constitucionalidad19. Ello en todo caso no exime a la Corte para que tenga en
consideración los efectos económicos de sus decisiones. Sin embargo, esto no significa que
deba conservar las normas en el ordenamiento jurídico tan sólo por dichas consecuencias,
pues eso desnaturalizaría el proceso de constitucionalidad que supone una confrontación de
la norma demandada con el orden constitucional vigente.
Finalmente, y ésta es una idea que se desarrollará en el punto que sigue, el texto de la
norma planteaba la posibilidad del recurso cuando con el pronunciamiento (I) se
18 Incluso por mandato constitucional, como ocurre con el plan nacional de desarrollo (Art. 341) y la ley anual de presupuesto (Art. 346) 19 Esto es algo a lo que se prestará particular atención en el segundo capítulo de esta monografía cuando se haga el análisis de la sentencia C-754 de 2004.
17
establecieran obligaciones no previstas en la ley o (II) cuando se afectara gravemente la
estabilidad fiscal o macroeconómica del país; sin embargo, no es usual que mediante una
sentencia de constitucionalidad se establezca una obligación no prevista en la ley, pues los
pronunciamientos en esta materia son la declaración de inexequibilidad, exequibilidad o
exequibilidad condicionada de las normas20. Y en cuanto al término de afectación grave de
la estabilidad fiscal o macroeconómica del país éste resulta sumamente confuso -incluso
para los economistas- pues no está definido claramente en qué consistiría esa afectación.
Pero repito, esto es algo sobre lo que se volverá en el punto siguiente.
3. Indicación de recursos en fallos con efectos macroeconómicos.
Otra propuesta modificatoria de la Constitución y que se ha pensado en introducir al
artículo 242 es la siguiente: “Los fallos que tengan efectos macroeconómicos, en caso de
implicar la realización de gasto público, deberán señalar los recursos necesarios para su
cumplimiento”.
El argumento central de quienes proponen la reforma es que este numeral se justifica en la
medida en que se podrían llegar a evitar desequilibrios económicos no previstos por los
organismos competentes para dirigir la economía nacional.
Con el fin de determinar si la argumentación del gobierno es fundamentada, en esta parte de
la investigación, se evaluó si los fallos provenientes de acciones públicas de
inconstitucionalidad en general implican erogaciones, esto es, si los fallos de
constitucionalidad generan una orden de gasto a las otras ramas del poder público o si por
20 Cuando la Corte no decide declararse inhibida o resuelve estarse a lo resuelto en otra sentencia.
18
el contrario son excepcionales los pronunciamientos judiciales que generen obligaciones de
gastos para las entidades estatales.
Dado el examen de las sentencias realizado puede concluirse que no ha habido el primer
caso en el que la Corte Constitucional a través de una sentencia tipo C haya ordenado
directamente erogaciones que afecten el gasto público. Sin embargo, es posible encontrar
sentencias de constitucionalidad en las que el efecto de la sentencia si bien no genera una
erogación si tiene como consecuencia que el Estado deje de percibir un ingreso, tal es el
caso de la sentencia C-776 de 2003, en la que la Corte Constitucional declaró inexequible el
artículo 116 de la ley 788 de 2002 que gravaba con el IVA el 2% todos los bienes y
servicios básicos a partir del año 2005. O sentencias en las que la declaratoria de
inexequibilidad tiene como consecuencia un gasto pero porque una norma anterior así lo
había dispuesto, tal y como ocurrió con la sentencia C-754 de 2004, que se analizará en el
segundo capítulo de esta monografía, en la que se declaró inexequible el artículo 4º de la
Ley 860 de 2003 en donde se establecía un límite temporal a la aplicación del régimen de
transición pensional contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En todo caso, este
tipo de pronunciamientos es excepcional dentro de las sentencias de constitucionalidad de
la Corte.
En este tema es importante resaltar, además, la ambigüedad de la expresión “efectos
macroeconómicos generados por los fallos judiciales de la Corte Constitucional”, que es
una expresión similar a la de “afectación grave de la estabilidad fiscal o macroeconómica
del país”. El problema con este tipo de expresiones es que son extremadamente técnicas,
no están definidas con claridad en los proyectos de reforma presentados y tampoco está
claro quién tendría la potestad de definir cuáles son esos efectos macroeconómicos
19
generados por los fallos de la Corte, y en qué casos se afecta gravemente la estabilidad
fiscal o macroeconómica del país. Luego podría ser el accionante cuando cuestiona la
constitucionalidad de la norma, el gobierno cuando interviene en el proceso defendiendo la
disposición, la Corte en su pronunciamiento, o el gobierno nuevamente una vez proferido el
fallo quienes decidan si esa providencia judicial tiene o no efectos macroeconómicos, dada
la falta de definición en dichas expresiones.
Este tipo de modificaciones constitucionales ha sido incluso cuestionado por los
economistas, quienes podría pensarse estarían de acuerdo con la inclusión de un límite a la
labor de la Corte en esta línea. Sin embargo, de acuerdo con los economistas es muy difícil
que con un solo pronunciamiento judicial se afecte en su totalidad la estabilidad
macroeconómica del país21. Si eventualmente se presenta una propuesta de reforma con un
contenido similar al que acá se estudia, debe especificarse con claridad la noción de efecto
macroeconómico o de afectación grave de la estabilidad fiscal o macroeconómica.
4. Conclusión: Críticas frecuentes de los economistas a la labor de los jueces constitucionales.
Parte de lo que pudo verse a lo largo de este capítulo es cómo el gobierno nacional ha
interiorizado las críticas que algunos economistas, dentro y fuera del gobierno, han
realizado a la labor de la Corte Constitucional. La vía escogida entonces, una vez
subsumidas las críticas, ha sido la de elaborar proyectos de reforma a la justicia que
21 Esta posición fue expresada por Juan Carlos Echeverri en un conversatorio organizado por la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes en septiembre de 2004 en el que se discutía sobre los derechos económicos, sociales y culturales en Colombia y en el que se debatió sobre las consecuencias económicas de los fallos de la Corte Constitucional.
20
restrinjan el trabajo de la Corte, teniendo en cuenta los cuestionamientos realizados por
algunos economistas a la labor de los jueces constitucionales.
El primero de estos cuestionamientos, que puede observarse en la propuesta modificatoria
de la Constitución que alude a las restricciones funcionales en temas de Hacienda Pública
es la crítica de algunos economistas al poder contramayoritario y contrademocrático de los
jueces constitucionales. Para ellos, el hecho de que los jueces no sean elegidos
popularmente mientras que el Congreso y el Ejecutivo si lo sean, deslegitima a la Corte
Constitucional para intervenir en contra de las decisiones de autoridades que representan la
voluntad popular y más aún en temas como los tributarios en donde tradicionalmente se han
desarrollado principios que exigen la representación para poder imponer a los ciudadanos
ciertas cargas tributarias.
El segundo de estos cuestionamientos, que también se identifica en la propuesta que alude a
las restricciones funcionales en temas de Hacienda Pública y que de cierta forma motiva la
propuesta del recurso contra los fallos de contenido económico y aquélla que sugiere que se
indiquen los recursos para cumplir con este tipo de fallos, es la idea de los economistas de
que sólo el gobierno a través de sus dependencias técnicas y no los jueces pueden intervenir
en decisiones técnicas, o de lo contrario se le roba la competencia al ejecutivo y se afecta el
desarrollo económico. Esta crítica es sintetizada por Salomón Kalmanovitz en su artículo
sobre las formas de pensar jurídicas y económicas. Allí, Kalmanovitz señala que “El Juez
puede y debe intervenir en los asuntos económicos. No debe intervenir en decisiones
técnicas de los entes autónomos porque les roba su capacidad y lo obliga a hacer
21
regulaciones de baja calidad que frenan el desarrollo económico”22. La crítica tiene
entonces dos aspectos: El primero, es un asunto de competencia y es el hecho de que la
decisión de un juez constitucional usurpe las funciones atribuidas a otras autoridades
públicas. El segundo aspecto de la crítica es la idea de algunos economistas de que sólo
ellos pueden llegar a tomar decisiones técnicas lo suficientemente “buenas” como para que
el país pueda seguir creciendo y desarrollándose económicamente.
Finalmente, la tercera crítica que también fundamenta propuestas como la del recurso
contra los fallos de contenido económico es la idea de los economistas de que
definitivamente los jueces no tienen en cuenta las consecuencias económicas de sus
decisiones. Esa es una crítica que se ha matizado con el pasar de los años, e incluso en la
actualidad los más férreos críticos de la labor de la Corte reconocen que los jueces saben
que sus fallos tienen consecuencias económicas23 . Sin embargo, la crítica en nuestros días
se ha replanteado afirmando que en efecto los jueces saben que sus fallos tienen
consecuencias económicas, pero que eso finalmente no los vincula a la hora de
pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las normas.
El anterior es el marco general de las críticas que han realizado algunos economistas al
trabajo de la Corte Constitucional, lo cual no sólo permite conectar el primer y el segundo
capítulo del trabajo sino también dar un contexto a la discusión entre abogados y
economistas suscitada por la sentencia C-754 de 2004 que se analizará en el segundo
capítulo.
22 Salomón Kalmanovitz, Formas de Pensar Jurídicas y Económicas, en Ensayos sobre Banca Central en Colombia. Norma. Bogotá. 2003. p. 210 23 Así por ejemplo Kalmanovitz en el artículo que se acaba de reseñar escribe “ Los magistrados, por su parte, han caído en cuenta finalmente de que sus fallos tienen implicaciones económicas y sociales, y la profesión del derecho comienza a percibir la necesidad de entender mejor las consecuencias y costos de sus acciones” Ibidem. p. 203
22
CAPÍTULO 2
ESTUDIO DE CASO: SENTENCIA C-754 DE 2004
“La visión de la Corte Constitucional parece ser otra. Ellos quieren osificar al país en los mandatos de un texto que la realidad fiscal ya declaró obsoleto. Tienen una actitud similar a la de los pilotos japoneses, que sin importar las consecuencias se inmolaban por un mandato íntimo. Sin embargo, en este caso tienen en sus manos el timón de la nación, que se lo han arrebatado a un Ejecutivo y un Legislativo democráticamente elegidos. Con el curso que llevan van a estrellar a este país contra el mar”. (Juan Carlos Echeverri. La Corte kamikaze. Periódico El Tiempo -Agosto 13 de 2004-)
Éste fue el tipo de reacciones que comenzaron a leerse en el país luego de que se conociera
el fallo de la Corte Constitucional en el que se declaraba inexequible el artículo 4º de la
Ley 860 de 200324 en donde se establecía un límite temporal a la aplicación del régimen de
transición pensional contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. Este segundo
capítulo tiene como propósito presentar el análisis de ese fallo, la sentencia C-754 de 2004.
Éste es el pronunciamiento más reciente de la Corte Constitucional que tiene unos efectos
concretos sobre las finanzas públicas y que ha sido cuestionado por los economistas e
incluso por algunos juristas25
24 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 25 Por ejemplo, el abogado y exministro Humberto de la Calle Lombana publicó una columna en el diario El Tiempo, días después de que se conociera el comunicado de prensa con el contenido de la decisión de la Corte en este caso. El título de la columna fue La Corte no se deja y en ella el exministro cuestionó fuertemente la
23
La idea de revisar este caso tan actual y coyuntural surgió por la necesidad de estudiar en
una situación concreta ese supuesto nivel de injerencia de la Corte en las funciones del
legislativo y el ejecutivo.
En este análisis sostendré las siguientes tesis: (I) Los demandantes e intervinientes en este
proceso de constitucionalidad no utilizan argumentos económicos fuertes para defender su
posición ante la Corte Constitucional, ni siquiera aquellos a quienes dicha argumentación
les sirve estratégicamente, ni quienes tienen los medios técnicos para presentar ese tipo de
información. (II) El artículo 4º de la Ley 860 de 2003 en donde se establecía un límite
temporal a la aplicación del régimen de transición pensional contenido en el artículo 36 de
la ley 100 de 1993 fue declarado inexequible, esencialmente, por vicios de forma y no de
fondo. Esos vicios de procedimiento en la formación de la norma tenían el carácter de
insubsanables (III) Hace parte del juego democrático el respeto por los principios y reglas
de trámite, discusión y promulgación de las normas en el Congreso, dichas reglas y
principios no son una mera formalidad. (IV) Las consideraciones materiales que la Corte
realiza en la sentencia son problemáticas porque realizan una distinción entre el derecho a
la pensión y derecho al régimen de transición que lleva a que el legislador bajo ninguna
circunstancia, ni siquiera argumentando la inviabilidad económica del sistema pensional
actual pueda modificar ese régimen de transición. Sin embargo, creo que pese a ser
equivocadas eran innecesarias para declarar la constitucionalidad de la norma y, en
consecuencia, no son en mi opinión la ratio decidendi26 de la sentencia dado el carácter
insubsanable de los vicios formales encontrados.
argumentación de la Corte en este caso, pese a que reconoció ser un defensor de la Corte en los debates que se suscitan con ocasión de las consecuencias económicas de sus pronunciamientos. 26 Cuando hablo de ratio decidendi, hablo de la razón final por la cual la Corte decidió declarar la inexequibilidad de la norma. Esto significa, como se verá más adelante, que las consideraciones materiales
24
Para realizar el análisis de la sentencia dividiré el capítulo en las tres partes más
importantes del pronunciamiento: las demandas, las intervenciones –en las que se incluirá
el concepto del Procurador General de la Nación– y las consideraciones. Otra parte
fundamental de este pronunciamiento son los salvamentos parciales de voto que, de
acuerdo con el comunicado de prensa de la Corte Constitucional27, fueron realizados por los
magistrados Manuel José Cepeda, Rodrigo Uprimny y Rodrigo Escobar. Sin embargo, para
la fecha en la cual esta monografía terminó de ser escrita, estos salvamentos no habían sido
publicados, razón por la cual sólo tendré en cuenta lo que se dice en el comunicado de
prensa con respecto a los mismos para confrontarlos con las consideraciones desarrolladas
por la mayoría de los magistrados de la Corte.
1. Las demandas
En el fallo C-754 de 2004, la Corte acumuló los expedientes D-5092 y D-5093. El primero
de estos expedientes (D-5092) fue iniciado con la acción pública de inconstitucionalidad
promovida por el ciudadano Armando Enrique Arias Pulido y el segundo (D-5093) fue
promovido por el ciudadano Francisco Ordóñez Jiménez. En la investigación realizada se
verificó que ninguno de estos dos ciudadanos había intentado con anterioridad una acción
pública de inconstitucionalidad28, es decir, no hacen parte de ese grupo de ciudadanos que
que la Corte realiza en la sentencia no son en realidad la razón por la cual falló la Corte sino argumentos accesorios (obiter dictum) que en principio no debían influenciar el contenido de la decisión dado el carácter insubsanable de los vicios de forma en este proceso de constitucionalidad. 27 El comunicado de prensa fue emitido el día 10 de Agosto de 2004. Éste tiene cuatro puntos: (I) Las normas revisadas, (II) la decisión, (III) las razones de la decisión y (IV) las aclaraciones y salvamentos de voto. 28 Sin embargo, el ciudadano Armando Enrique Arias Pulido si había promovido una acción de tutela junto con otras personas contra la EMPRESA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE BOGOTÁ en el año 2000, que la Corte conoció en revisión y falló en la sentencia T-732 de 2001. Sin embargo, dicha tutela no guarda, en principio, una relación con la sentencia que hoy se estudia, pues se trató de un caso en el que se habían
25
con frecuencia solicitan la inexequibilidad de las normas o intervienen en los procesos de
constitucionalidad29.
La acción promovida por el ciudadano Arias Pulido (D-5092) acusa exclusivamente la
expresión del artículo 4 de la ley 860 de 2003 en la que se restringe la aplicación del
régimen de transición contenido en el artículo 36 de la ley 100 hasta el 31 de diciembre de
200730 porque en su opinión, (I) el legislador no tenía competencia para modificar las
condiciones para pensionarse de los trabajadores que hubieren accedido al régimen de
transición, con lo que considera se vulneraron el Preámbulo y los artículos 25 y 53 de la
Constitución; (II) la cosa juzgada constitucional fue desconocida y de esta forma el artículo
terminado los contratos individuales de trabajo de los accionantes en un despido masivo que, a su juicio, debilitó al Sindicato de Trabajadores de la Electricidad de Colombia, SINTRALECOL. 29 En los años de funcionamiento de la Corte pueden encontrarse demandantes e intervinientes frecuentes en los procesos de constitucionalidad que persiguen unos intereses específicos cuando lo promueven o intervienen en él, coadyuvando las pretensiones del demandante o impugnando la demanda. Por mencionar algunos de estos casos pueden citarse los procesos en que intervinieron los ciudadanos, Hugo Palacios Mejía, Jesús Vallejo Mejía, Humberto de Jesús Longas Londoño, Andrés de Zubiría Samper y Alexandre Sochadamandou. Por ejemplo, el ciudadano Hugo Palacios Mejía ha iniciado 7 procesos de constitucionalidad y ha participado como interviniente en 15 oportunidades. En su mayoría, los procesos en que interviene el ciudadano Palacios Mejía se relacionan con su reconocida actividad profesional, por lo general en temas relacionados con derecho financiero y administrativo. Otros casos que llaman la atención son los de los ciudadanos Andrés de Zubiría Samper, Alexandre Sochadamandou y Humberto de Jesús Longas Londoño. Estos tres ciudadanos han demandado normas que han generado decisiones muy controversiales de la Corte Constitucional: El ciudadano Sochadamandou demandó la norma que generó la sentencia C-221 de 1994 mediante la cual se despenalizó en Colombia el consumo de la dosis personal de droga; el ciudadano Zubiría Samper demandó la norma que generó la conocida sentencia C-776 de 2003 sobre el IVA en la que la Corte declaró inexequible la disposición que gravaba con el 2% todos los productos de la canasta familiar a partir del 2005. Y el ciudadano Longas Londoño fue quien demandó el sistema UPAC cuya demanda fue estudiada por la Corte en la sentencia C-700 de 1999. Sin embargo, en la revisión de todos los procesos de constitucionalidad se encontró que estos ciudadanos han acudido ante la Corte Constitucional no sólo en estos casos tan conocidos por la opinión pública, sino en otros en los que se perseguían unos intereses específicos con la promoción de la acción. Así por ejemplo, el ciudadano Longas Londoño ha sido actor en otros 20 procesos de constitucionalidad, entre los que se encuentra también dos demandas contra el sistema UVR. El ciudadano Sochadamandou ha promovido 13 procesos de constitucionalidad relacionados con temas tan diversos como la libertad religiosa, los delitos políticos, la libertad de escoger profesión u oficio, el himno nacional, el aborto y el porte de armas. Y finalmente, el ciudadano Andrés de Zubiría ha sido actor en 15 oportunidades en temas relacionados con la Hacienda Pública, la reforma laboral y los servicios públicos. 30 El aparte de la norma demandado por el ciudadano Arias Pulido fue el siguiente: “A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el Sistema General
26
243 de la Constitución, pues se revivió el contenido de una disposición declarada
inexequible por la Corte; (III) se violó el artículo 53 de la Constitución pues se desconoció
el principio de interpretación más favorable al trabajador; y (IV) se vulneró el derecho a la
igualdad pues se está estableciendo un trato discriminatorio para las personas que cumplan
con los requisitos de servicio y edad con posterioridad al 31 de diciembre de 2007.
Como puede verse, los argumentos esgrimidos por el actor en este proceso son
esencialmente argumentos que apuntan a la declaratoria de inexequibilidad por el contenido
material de la norma. El actor presenta dos tipos de argumentos: Un primer tipo con el que
pretende la protección de los derechos de los trabajadores contenidos en los artículos 13, 25
y 53 superiores que considera vulnerados con la actuación del legislador. Este tipo de
argumentos es el que usualmente se presenta en una estructura de revisión constitucional
que tiene como finalidad proteger al individuo y a sus derechos individuales31. A
diferencia de otros modelos de control de constitucionalidad como el francés que no ofrece
acceso a los ciudadanos y tiene como propósito principal resolver conflictos de poder entre
las diferentes ramas32. En Colombia, se dice que se tiene un modelo mixto de control de
constitucionalidad pues bajo este modelo se resuelven los conflictos entre las ramas,
protegiendo los derechos individuales.
El segundo tipo de argumentos presentado por el actor siendo de fondo, no se concentra en
la protección de los derechos individuales, sino que llama la atención sobre el respeto que
de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003”, 31 Este es el modelo de revisión de constitucionalidad de los Estados Unidos que refleja la supremacía del individuo y sus derechos. 32 Sobre este punto ver Helena Alviar y otros. Uso y Límites de la Acción Pública de Inconstitucionalidad. Investigación sin publicar.
27
debe tener la Corte al precedente judicial trazado en su jurisprudencia, en concreto en la
sentencia C-789 de 2002. Es un argumento interesante porque va en la línea de una crítica
que comúnmente se ha hecho a la Corte Constitucional y que consiste en que ésta no
respeta los precedentes judiciales que ella misma ha trazado, y que varía su jurisprudencia
sin justificar debidamente porque se aparta de una posición sostenida en otros
pronunciamientos33.
Por su parte, la acción promovida por el ciudadano Ordóñez Jiménez considera que la
totalidad del artículo 4° de la Ley 860 de 2003 debe ser declarada inexequible pues (I) el
artículo fue aprobado por las plenarias de Cámara y Senado sin ningún debate o discusión
de fondo, y (II) la norma no se debatió en primer debate en las comisiones conjuntas
octavas de Senado y Cámara34, pues ellas sólo aprobaron un artículo de facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para reformar el artículo 36 del régimen de transición
de la Ley 100 de 1993, con lo que considera que se violan los artículos 151, 157-2 C.P. y la
Ley 5a de 1992.
A diferencia de los argumentos expuestos por el ciudadano Arias Pulido, los argumentos
presentados por el ciudadano Ordóñez Jiménez son argumentos que atacan la
constitucionalidad de la totalidad del artículo 4 de la ley 860 de 2003 por vicios formales.
33 Incluso en el proyecto actual de reforma a la justicia que ha radicado el gobierno se establece la obligación en cabeza de la Corte Constitucional de respetar sus propios precedentes judiciales. Sin lugar a dudas, el texto que aborda más profundamente el tema de los precedentes judiciales en Colombia y específicamente el del problema de su obligatoriedad es el del profesor Diego Eduardo López. Ver Diego Eduardo López Medina, El derecho de los Jueces, Legis-Uniandes. Bogotá, 2000. 34 En la sentencia se llama la atención de que el actor se refiere a las Comisiones octavas, aunque en realidad cabe entender, interpretando la demanda, que alude a las comisiones séptimas constitucionales que son las encargadas de debatir este tipo de temas.
28
Finalmente, debe notarse como ninguno de los accionantes tiene en cuenta en su demanda,
argumentos económicos para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas. Es
importante aclarar que cuando se habla acá de argumentación económica se hace alusión no
sólo a aquél tipo de argumentación que considera las consecuencias económicas eventuales
de un pronunciamiento judicial que declare inexequible una norma, sino también a otro tipo
de argumentación, como aquélla que demuestre las consecuencias económicas de la
permanencia de la norma en el sistema. Así por ejemplo, un argumento económico en este
sentido podría presentarse sosteniendo que el poder adquisitivo de las personas que tenían
un derecho a su pensión basados en el contenido de la ley 100 de 1993 se ve disminuido
con la disposición acusada pues se les obliga a cotizar más semanas para poder acceder a su
pensión. Sin embargo, en ninguno de estos dos sentidos, se aprecia una argumentación
económica por parte de los demandantes en este proceso de constitucionalidad. Esto puede
tener varias explicaciones: Primero, no es un requisito de la acción pública de
inconstitucionalidad que se incluya este tipo de argumentos en los procesos, así se trate de
normas relacionadas con temas de Hacienda Pública. Segundo, la argumentación
económica en el primer sentido (consecuencias económicas de la inexequibilidad) no es una
argumentación que estratégicamente le sirva a los accionantes en temas de Hacienda
Pública para solicitar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas. Tercero, los
accionantes usualmente no manejan con tanta facilidad los datos, cifras e informaciones
que si manejan los intervinientes que representan a los Ministerios de Hacienda o de
Protección Social o a los departamentos administrativos como el Departamento Nacional de
Planeación. Lo cual podría justificar porque no se presentan argumentos económicos en el
segundo sentido (consecuencias económicas de la permanencia de la norma). Todo lo
29
anterior se traduce en que posiblemente los accionantes no tienen en cuenta las
consecuencias económicas de una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad
de una norma que demandan. Resultaría lógico entonces pensar que quienes intervienen
dentro del proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad de las
normas, concretamente los representantes del gobierno, si tienen en cuenta estos
argumentos puesto que estratégicamente les convienen y, además, tienen las posibilidades
técnicas para presentarlos ante la Corte. Este punto será analizado en la siguiente parte del
capítulo cuando se analicen los intervinientes en el proceso de constitucionalidad.
2. Las intervenciones
Dentro del proceso en el que la Corte decidió acumular las acciones públicas de
inconstitucionalidad promovidas contra el artículo 4 de la ley 860 de 2003 se presentaron
cuatro intervenciones: una intervención ciudadana35 y tres intervenciones de autoridades
públicas, las cuales serán desarrolladas a continuación. Adicionalmente, en este apartado se
expondrá el concepto del Procurador General de la Nación36.
2.1 La intervención ciudadana
El ciudadano Gerardo Torello Ditta, quien de acuerdo con la investigación realizada
tampoco es un interviniente frecuente en los procesos de constitucionalidad que se siguen
35 No debe olvidarse que adicional al derecho político de acusar ante la Corte por inconstitucionalidad, cualquier ciudadano, de acuerdo con el artículo 242 numeral 1 de la Constitución, puede “ intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros”. 36 El artículo 242 de la Constitución en su numeral 2 señala que “ El Procurador General de la Nación debe intervenir en todos los procesos”. De igual forma el artículo 278 numeral 5 de la Constitución señala como una función directa del Procurador General de la Nación: “ Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”
30
ante la Corte37 coadyuva las demandas instauradas por considerar que el artículo 4 de la ley
860 de 2003 viola los principios de igualdad, universalidad, de situación más favorable al
trabajador, así como los derechos adquiridos. Su posición con respecto a la violación del
principio de igualdad es la única sintetizada por la Corte en la parte correspondiente a las
intervenciones ciudadanas. El ciudadano considera que con el artículo 4 de la ley 860 de
2003 se crean desigualdades por la fecha a tomar en cuenta, el tiempo de servicios o el
número de semanas cotizadas y por el monto de la pensión. Esta desigualdad se presenta
entre las personas a las que se refiere la norma demandada en la primera parte de su inciso
segundo38, y las personas mencionadas en la segunda parte de ese mismo inciso39 , para
quienes a partir del 1° de enero de 2008, las condiciones de tiempo de servicios o el número
de semanas de cotización no se rigen por las disposiciones del régimen anterior al que se
encontraban afiliadas el 1° de abril de 1994 sino por el sistema general de pensiones
establecido en la Ley 100 de 1993, incluidas las condiciones previstas en el numeral 2° del
artículo 33 y por el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 tal como fueron modificados
respectivamente por los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003. Esto, de acuerdo con el
interviniente, hace más gravosa su situación para acceder a la pensión de vejez y los deja en
una situación de desventaja, pues a pesar de tratarse de personas que se encuentran sujetas a
una misma hipótesis genérica que los ubica en un plano de igualdad por encontrarse
37 Sobre los intervinientes frecuentes en los procesos de constitucionalidad ver nota al pie 29 38 Éste es el contenido de la parte primera del segundo inciso “ A partir de la fecha de vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha” 39 Éste es el contenido de la segunda parte del inciso segundo: “ A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de
31
cobijadas bajo el régimen de transición, no pueden obtener su pensión con el régimen
anterior a la ley 100 de 1993 y sus normas complementarias dada la restricción impuesta
por el artículo 4 de la ley 860 de 2003.
Es importante anotar que la argumentación del ciudadano Torello Ditta es similar al primer
tipo de argumentos del demandante Arias Pulido, es decir argumentos que apuntan a la
declaratoria de inexequibilidad por el contenido de la norma mediante el cual se pretende
la protección de los derechos de los trabajadores. Estos argumentos, como ya se dijo, son
los que usualmente se presentan en una estructura de revisión constitucional que tiene como
finalidad proteger al individuo y sus derechos individuales. La intervención ciudadana,
tampoco alude en este caso a argumentos económicos y esto se explica por las mismas
razones por las cuales no se encuentran argumentos de este tipo en las demandas de
inconstitucionalidad
2.2 La intervención de las autoridades públicas
Cabe señalar en este punto que una dificultad de esta investigación es el hecho de no haber
podido revisar directamente los expedientes acumulados (D-5092 y D-5093) de la acción
pública de inconstitucionalidad dado que para la fecha en la que esta monografía terminó de
ser escrita el mismo se encontraba en los despachos de los magistrados que presentaron un
salvamento de voto al pronunciamiento judicial. Luego, las posiciones y argumentos del
gobierno que acá se presenten y analicen son las posiciones y argumentos resumidos por la
Corte en el texto final de la sentencia que fue publicado bajo el radicado C-754 de 2004.
pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las
32
Una vez realizada esta aclaración, cabe considerar que dentro de este proceso de
constitucionalidad intervinieron tres autoridades públicas diferentes: el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguro Social. Estas tres
autoridades intervinieron solicitando la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
El Ministerio de Hacienda, quien normalmente interviene en este tipo de procesos a través
de apoderado judicial, considera que: (I) el trámite que se dio al proyecto de ley y en
concreto al artículo 4 demandado no tuvo ningún vicio formal pues el tema fue
ampliamente debatido en el Congreso y siempre se conservó el principio de unidad de
materia en la discusión; (II) no se violó el principio de cosa juzgada constitucional pues no
se reprodujo el contenido de un acto declarado inexequible; (III) corresponde al legislador
determinar el alcance del régimen de transición, teniendo en cuenta la situación del país y
los cambios que se hayan producido en materia de pensiones aplicando el principio de
proporcionalidad; (IV) no se viola el principio de favorabilidad porque éste supone que
existan dos normas vigentes y que se aplique la más favorable, sin embargo en el presente
caso no existen dos normas sino un tránsito de legislación en el tiempo; (V) no se vulnera
tampoco el principio de igualdad pues no es igual la situación de quien está próximo a
pensionarse de quien no lo está; y finalmente (VI) que el artículo acusado desarrolla los
principios de universalidad, unidad y solidaridad pues se consideró que el sistema no es
sostenible en la forma como se encontraba estructurado en la ley 100 de 1993.
Por su parte, el Ministerio de Protección Social, quien también acudió al proceso a través
de apoderado judicial, reiteró la mayoría de los argumentos del Ministerio de Hacienda para
señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003”
33
defender la exequibilidad de la norma por vicios de forma y fondo, y consideró, además,
que: (I) en la sentencia C-789 de 2002 nunca se señaló la existencia de una protección
constitucional absoluta respecto de las simples expectativas, luego es un error pretender que
las expectativas de adquirir un derecho gocen de protección constitucional y (II) que en ese
pronunciamiento no se declaró en ningún momento inexequible el régimen de transición en
materia pensional, dado que esa providencia se limitó a interpretar el contenido de un
aparte del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señalando que las personas que tenían 15 años
de tiempo servidos o cotizados, podrían recuperar el beneficio de la transición, al regresar
al régimen de prima media con prestación definida, siempre que aportaran a dicho régimen
los recursos con los que asumir el beneficio del que aspiraban disfrutar.
Finalmente, el Instituto de Seguro Social interviene en el proceso a través de su director
jurídico nacional y al tiempo que reitera algunos de los argumentos expuestos por los
apoderados de los Ministerios considera que el problema planteado por el actor con
relación a los derechos adquiridos presuntamente vulnerados por la disposición acusada no
constituye un problema de inconstitucionalidad, sino un problema litigioso de carácter
individual que no debe ser estudiado en un proceso ante la Corte Constitucional.
Con respecto a estas intervenciones gubernamentales cabe señalar que, contrario a lo que
podría pensarse se trata de una argumentación estrictamente jurídica y que alude de manera
tangencial a argumentos económicos. Una argumentación que responde a los argumentos
por vicios de forma presentados por el demandante Ordóñez Jiménez considerando que el
debate del artículo 4 si se surtió debidamente en el Congreso de la República. Y que
34
responde a los argumentos de fondo a partir de ejercicios de interpretación de los artículos
13, 25 y 53 constitucionales, y de análisis de los precedentes judiciales trazados por la
Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C-789 de 2002. Sin embargo, el único
argumento que alude a temas económicos y que, además no se encuentra desarrollado en el
aparte resumido por la Corte en la sentencia, es el argumento de la motivación de la
expedición de la ley 860 de 2003 según el cual, dicha norma surgió pues se consideraba que
el sistema no era sostenible en la forma como se encontraba estructurado en la ley 100 de
1993. Sin embargo, pese a ser un argumento importante para estudiar la conveniencia del
proyecto de ley no es un argumento tan contundente en un proceso de constitucionalidad
como si lo fueron los argumentos del Ministro de Hacienda y de la Presidente (E) del
Seguro Social que se leyeron al día siguiente de conocido el fallo de la Corte
Constitucional40. Estos si con un carácter estrictamente económico que dan cuenta del
problema que se genera a las finanzas públicas con la declaratoria de inexequibilidad de la
norma. Sin embargo, en el proceso de constitucionalidad esa clase de argumentación no se
expuso como complemento a los razonamientos jurídicos para defender la exequibilidad de
la norma. Esto resulta un poco paradójico porque a diferencia de lo que ocurría con los
demandantes y con el ciudadano que intervino en el proceso de constitucionalidad, la
argumentación económica es una argumentación que estratégicamente le sirve al gobierno
40 Estas posiciones fueron publicadas por el periódico EL TIEMPO el 12 de agosto de 2004, en el artículo Fallo / Corte Constitucional permitirá jubilación a 130.000 trabajadores más hasta el 2013. Vuelve el gangazo en pensiones. En este artículo se presentó textualmente la consecuencia económica del fallo por parte de la Presidente (E) del Seguro Social: “ Las cuentas antes del fallo del martes indicaban que entre el 2008 y el 31 de diciembre del 2013 se pensionarían 820.000 trabajadores. Ahora, al recobrar vigencia el mínimo de 500 semanas, se jubilarían 955.000 personas, es decir, 130.000 más que no están en ningún presupuesto. El desfase de las 130.000 personas, la mitad de las cuales se pensionarían únicamente con 500 semanas, dijo Mesa, generará un hueco de 5 billones de pesos entre el 2008 y el 2013, cifra adicional a los 5,3 billones de pesos necesarios para responder por los 1,5 millones de pensionados que habrá dentro de nueve años”.
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cuando defiende la constitucionalidad de las normas en temas de Hacienda Pública, y éste
tiene, además, las posibilidades técnicas para presentar esta clase de argumentos, como
efectivamente se hizo con posterioridad a la divulgación del fallo. Esta situación puede
enmarcarse en uno de los problemas que se han vislumbrado en los procesos de
constitucionalidad, pues pese a ser un proceso que se surte ante los jueces tiene unas
características únicas que lo hacen carecer de una etapa probatoria definida como la que
puede encontrarse en otra clase de procesos (como los penales o los civiles). Podría
pensarse que esto se traduce en que algunas veces el juez constitucional carece de
elementos de juicio al momento de tomar una decisión dado que el proceso no atraviesa por
esa etapa probatoria. Sin embargo, como ya se dijo el proceso de constitucionalidad tiene
unas características y finalidades especiales diferentes a las de otro tipo de procesos; no hay
ganadores ni vencidos; y en todo caso hay una oportunidad procesal para que quien quiera
defender la exequibilidad de las normas lo haga, incluso presentando argumentos que
aluden a las consecuencias económicas de una eventual declaratoria de inexequibilidad de
la norma.
2.3 El Concepto del Procurador General de la Nación
Finalizando con las intervenciones se encuentra el Concepto del Procurador General de la
Nación, quien también solicitó la declaratoria inexequibilidad de la norma sólo por vicios
formales y desestimó cualquier acusación contra el artículo por su contenido material. El
Procurador consideró que con la expedición del artículo acusado se vulneraron los
principios de identidad y consecutividad, pues el proyecto no fue discutido en las
comisiones constitucionales, que aprobaron unas facultades extraordinarias que como tal no
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implicaban la discusión de fondo sobre el tema de la reforma al régimen de transición; por
esta razón era imposible que en segundo debate se introdujera el artículo 4 demandado con
el argumento de que el tema había sido debidamente publicado en la Gaceta antes de darle
curso en las Comisiones, especialmente si se considera que es diferente el otorgamiento de
facultades para reformar el régimen de transición y que el Congreso directamente haga
dicha modificación. Estos argumentos son importantes porque, como se verá a
continuación, los argumentos fundamentales sobre los cuales la Corte decidió declarar la
inexequibilidad del artículo 4 de la ley 860 de 2003 son los argumentos por vicios de
procedimiento.
3. Las consideraciones
Las principales consideraciones de la Corte en este fallo pueden dividirse en dos: aquéllas
que analizan los cargos de inexequibilidad por vicios de forma y las que lo hacen por vicios
de fondo. Sin embargo, tal y como lo dije al principio de este capítulo creo que el artículo
4º de la Ley 860 de 2003 fue declarado inexequible esencialmente, por vicios de forma y no
de fondo, dado que los vicios de procedimiento en la formación de la norma tenían el
carácter de insubsanables. Ello no significa que la Corte no haya realizado una
reinterpretación de su jurisprudencia contenida en la sentencia C-789 de 2002 que
considero no hace parte de la ratio decidendi de la sentencia.
Con respecto a los cargos por vicios formales, y luego de realizar un recuento sobre el
trámite surtido para la aprobación del artículo 4° de la Ley 860 de 2003, la Corte concluye
que los requisitos exigidos por la Constitución para el trámite de los proyectos de ley, y en
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particular los principios de identidad y consecutividad según el cual todo proyecto de ley
debe tener efectivamente cuatro debates, fueron desconocidos en el trámite del artículo 4
de la ley 860 de 2003. La Corte, tal y como lo sostuvo el Procurador General de la Nación
y el demandante Ordóñez Jiménez, consideró que el texto relativo a la concesión al
Presidente de la República de facultades extraordinarias aprobado por las Comisiones
séptimas constitucionales tiene un contenido normativo distinto del que fue finalmente
votado como proposición sustitutiva por las plenarias de Cámara y Senado y que se
convirtió en el artículo 4° demandado. Pues una cosa era el artículo que facultaba al
Presidente para regular el tema de los regímenes de transición y otra muy distinta es que el
Congreso expida directa y concretamente dicha regulación para la cual se había facultado al
Presidente, de acuerdo con el artículo aprobado en la Comisión. Se viola entonces el
principio de identidad, dado que el artículo aprobado en la Plenaria pese a tratar una
materia similar no guarda identidad temática con el texto que fue aprobado por las
Comisiones que contiene una regulación concreta que modifica el segundo inciso del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Y se viola además el de consecutividad dado que un
artículo aprobado no fue debatido en tres de los cuatro debates41 en el Congreso como
ordenan la Constitución y el reglamento del Congreso, lo cual hace que para la Corte se
trate de un vicio insubsanable.
Es importante recordar, en este momento del análisis de las consideraciones de la Corte,
que ésta ha establecido el carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad por
41 De acuerdo con el análisis de la Corte, el texto final sólo fue debatido en la Plenaria del Senado, porque incluso, en la Plenaria de la Cámara en el que si fue votado, algunos representantes dejaron por escrito la constancia de que en efecto, el debate del artículo no se permitió por parte de la Mesa Directiva de la Plenaria de la Cámara.
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vicios de forma42. Esto significa que si el accionante no solicita en la demanda la
declaratoria de inconstitucionalidad por este tipo de vicios, la Corte carece de competencia
para pronunciarse sobre la disposición acusada. Este tipo de subreglas constitucionales
como la del carácter rogado de los vicios formales son conformes con el espíritu de la
Constitución que es muy estricta cuando se trata de las demandas promovidas por vicios de
forma, pues de acuerdo con el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución ésta es una
acción pública de inconstitucionalidad con caducidad especial de un año. Es importante
destacar, además, que los vicios de forma no son vicios de inferior jerarquía a los vicios de
fondo, incluso en casos como éste su existencia no es subsanable e impiden un
pronunciamiento de fondo del Tribunal Constitucional. Su importancia radica en que están
encaminados a constatar el sometimiento del Congreso como órgano legislativo a los
trámites impuestos por el mismo ordenamiento para exteriorizar su voluntad de manera
armónica, ordenada y conforme con el reglamento del Congreso establecido en la ley
orgánica 5 de 1992.
La materialización de los procedimientos democráticos a los que tantas veces aluden los
economistas cuando cuestionan el poder contramayoritario de los jueces constitucionales se
encuentra también en esas reglas y principios que rigen el trámite legislativo. Luego, dar
42 Así lo dijo la Corte, en la sentencia C-669 de 2002 en la que el demandante no solicitó en la demanda la declaratoria de inexequibilidad de la norma por un vicio formal y la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre ese punto: “ En la medida en que el señor Procurador señala, en relación con el inciso final del artículo 227 acusado, la posible existencia de un vicio de forma que no fue planteado en la demanda, la Corte recuerda el carácter rogado de dichos cargos, por lo que se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre el particular (...) No debe olvidarse en este sentido que, en el caso del control formal, se establece un término de caducidad de un año, pasado el cual sin que se haya presentado demanda al respecto los eventuales vicios de forma en que se hubiera incurrido por el Legislador se entienden subsanados. Si bien en el presente caso dicho término aún no ha vencido, al no haber sido propuesto el cargo por la demandante en este proceso la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre el particular”. .
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esos debates acerca de la democracia, implica también revisar con lupa la actuación de un
ejecutivo y un legislativo que en muchas ocasiones no respetan las reglas de ese juego, y
que se escudan -con el apoyo de algunos economistas- en que ellos si son elegidos
democráticamente para luego desconocer procedimientos relativamente claros establecidos
en la Constitución. Se dijo antes con Maurice Duverger, que el control jurisdiccional de la
constitucionalidad de las leyes ha sido objeto de ciertas críticas pues se dice que conduce a
un gobierno de los jueces en el que se transfiere la decisión suprema a éstos, quitándola de
manos del parlamento y del gobierno43. Pero se dijo también que esta objeción no es válida
cuando los jueces se limitan a aplicar unos textos constitucionales relativamente claros44,
como los que ordenan que en el trámite de un proyecto de ley se respete no sólo la unidad
de materia sino la identidad temática y, además, que se respete la consecutividad de los
cuatro debates en Comisiones y Plenarias.
Ahora bien, esta posición que presento defiende parcialmente la labor de la Corte
Constitucional en este caso. Creo que los argumentos sobre el fondo de la norma son
jurídicamente incorrectos pues la Corte al reinterpretar el precedente judicial trazado en la
sentencia C-789 de 2002 y otros pronunciamientos judiciales, concluye que frente a un
tránsito legislativo y al régimen de transición respectivo el derecho a la pensión no es un
derecho constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, pero que sí existe un
43 Ver nota al pie 13. 44 Con textos relativamente claros me refiero a los artículos 157 y 158 de la Constitución que establecen lo siguiente: “ Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. 3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del gobierno.
40
derecho adquirido al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo. De ahí
que la distinción que se realice entre derecho a la pensión y derecho al régimen de
transición no tenga ningún efecto, pues a lo que se llega es a que el legislador bajo ninguna
circunstancia, ni siquiera argumentando la inviabilidad económica del sistema pensional
actual pueda modificar ese régimen de transición. Esto claramente tiene unas
consecuencias económicas, jurídicas y políticas algunas de las cuales fueron señaladas por
los magistrados en sus salvamentos parciales de voto, a saber: Con el pronunciamiento se
vuelve absoluto un derecho y se limita el trabajo legislativo pues el Congreso no podrá
hacer más cambios en el régimen de transición obligando a que haya cambios más
abruptos, como los que ya empiezan a verse con la presentación de un acto legislativo que
regule el problema pensional45. Lo paradójico, y eso sucede en países como el nuestro que
no tiene un sistema fuerte de precedentes judiciales, es que esa argumentación pese a no ser
la razón por la cual se decidió es la razón que seguramente se tendría en cuenta al resolver
una demanda posterior de constitucionalidad o una tutela sobre el mismo tema. Sin
embargo, debo recalcar que, en mi opinión, era suficiente la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley 860 de 2003 exclusivamente por vicios
formales ya que esos vicios eran insubsanables. Por eso creo que esos debates que se dieron
en los medios de comunicación, con posterioridad a la divulgación del fallo, en los que se
cuestionó la incapacidad de la Corte para tener en cuenta los efectos de sus decisiones,
fueron debates poco informados pues, repito, la razón por la cual se decidió en esta
Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (...)” 45 Este proyecto de acto legislativo, de acuerdo con declaraciones del Ministerio de Hacienda, establecería claramente que el Congreso puede modificar el régimen legal en materia pensional sin que deba respetar expectativas cuando no se han cumplido las condiciones para adquirir el derecho a una pensión.
41
sentencia, fue por la existencia de los vicios de procedimiento en la expedición del artículo
4 de la ley 860 de 2003 demandado. Luego, creo que el debate que debió haberse dado era
acerca de la incapacidad del Congreso de la República de hacer un trabajo legislativo
juicioso, en el que se respeten los principios y reglas contenidos en el reglamento del
Congreso y en la Constitución, antes que la incapacidad de la Corte Constitucional para
resolver los procesos que se someten a su estudio.
42
CONCLUSIÓN
A lo largo de este texto he tratado de demostrar como la Corte Constitucional en el marco
de la acción pública de inconstitucionalidad no ha asumido funciones asignadas a otras
autoridades públicas en temas relacionados con la Hacienda Pública violando de esta forma
el principio fundamental de la división de poderes. Por el contrario, considero que sus
pronunciamientos se han enmarcado dentro de un mandato general constitucional de guarda
de la supremacía de la Constitución que no ha implicado la asunción de funciones no
atribuidas por la Carta a la Corte Constitucional. No obstante, ello no significa que todos
sus pronunciamientos judiciales estén jurídicamente bien argumentados y que no tengan
unas consecuencias económicas, en algunas ocasiones (sobre todo en los primeros años de
funcionamiento de la Corte) no consideradas por quienes los profieren.
Sin embargo, y ésta es una segunda conclusión de mi texto no creo que un proyecto de
reforma a la justicia como los que se han presentado en los últimos años deba comenzar por
limitar la acción pública de inconstitucionalidad pensando en solucionar los problemas
fiscales del país. Imponer esos límites equivaldría a cercenar la participación ciudadana y a
poner en peligro principios, valores y derechos fundamentales que son garantizados cuando
la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de una norma jurídica. Mucho menos si
se tiene en cuenta que las acciones en temas relacionados con la Hacienda Pública son
43
apenas el 20.5% del total de las acciones y que hay una tendencia conservadora en los 13
años de funcionamiento de la Corte pues en cerca de un 69% de estas acciones la Corte no
declaró la inexequibilidad de las normas que los ciudadanos le sometieron para su estudio.
Finalmente, una tercera conclusión del texto es que los proyectos de reforma a la justicia
presentados por el gobierno han sido el resultado de las críticas que algunos economistas –
dentro y fuera del gobierno– han formulado al trabajo de la Corte. Dentro de estas críticas
se destaca el cuestionamiento al poder contramayoritario y contrademocrático de los jueces;
la usurpación de funciones de otras autoridades públicas por parte de la Corte; la
incapacidad de la misma para tomar decisiones técnicas que promuevan el desarrollo
económico y la falta de consideración de los efectos económicos de los fallos que se
profieren. Sin embargo, al realizar el análisis de la sentencia C-754 de 2004 que ha sido
uno de los pronunciamientos recientes que más controversia ha suscitado entre abogados y
economistas se demostró como muchas de estas críticas son a veces injustificadas pues el
artículo 4º de la Ley 860 de 2003 en donde se establecía un límite temporal a la aplicación
del régimen de transición pensional contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 fue
declarado inexequible, esencialmente, por vicios de forma y no de fondo. Luego, hace parte
del juego democrático, al que tantas veces aluden los economistas, el respeto por los
principios y reglas de trámite, discusión y promulgación de las normas en el Congreso, los
cuales no son una mera formalidad. La Corte no usurpa ninguna función de otra autoridad
pública pues dentro de las funciones que le atribuye la Constitución en su artículo 241 se
encuentra la de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas también por vicios
de procedimiento en su formación. Y en cuanto a su capacidad técnica para proferir un
44
fallo con consecuencias sobre las finanzas públicas, resulta paradójico observar como en el
proceso de constitucionalidad tampoco el gobierno presentó argumentos económicos para
defender la exequibilidad de la norma, y a diferencia de lo que ocurría con los demandantes
y con el ciudadano que intervino en el proceso de constitucionalidad, la argumentación
económica es una argumentación que estratégicamente le sirve al gobierno cuando defiende
la constitucionalidad de las normas en temas de Hacienda Pública, y además, el gobierno
cuenta con las posibilidades técnicas para presentar esta clase de argumentos, como
efectivamente se hizo con posterioridad a la divulgación del fallo. Luego, resulta un poco
injusto cuestionar la incapacidad técnica de la Corte en un proceso de constitucionalidad en
el que ni siquiera el gobierno presentó este tipo de argumentos. Y aún cuando los hubiese
presentado eso no exime de responsabilidad al Congreso de la República para hacer un
trabajo legislativo juicioso que respete los principios y reglas de trámite, discusión y
promulgación de las normas en el Congreso.
45
BIBLIOGRAFÍA
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