L12_Capital Social y Desarrollo Territorial en la ciudad de México: Una reflexión a partir de los...

8/10/2019 L12_Capital Social y Desarrollo Territorial en la ciudad de Mxico: Una reflexin a partir de los presupuestos partici

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100DRdDesenvolvimento Regional em debate (ISSN 2237-9029)Ano 3, n. 2, p. 100-113, jul./dez. 2013.

CAPITAL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL EN LA CIUDAD DEMXICO: UNA REFLEXIN A PARTIR DE LOS PRESUPUESTOS

PARTICIPATIVOS1

Mara de Lourdes Marquina Snchez2

RESUMEN

Las profundas transformaciones ocurridas a partir de los procesos de democratizacin enAmrica Latina durante las ltimas dcadas demandan nuevas respuestas por parte de losgobiernos para poder hacer frente a la prdida de confianza que ha provocado en la ciudadanael abandono del Estado de bienestar, la adopcin de polticas neo-liberales y los lmites de la

democracia representativa. En este marco, los gobiernos se han abierto a la participacin delos ciudadanos para que juntos y mediante mecanismos de participacin y concertacin, densolucin a los problemas que se presentan en sus territorios. Para analizar este cambio en laforma de gobernar denominado en la literatura especializada como gobernanza, este artculoanaliza la institucionalizacin del presupuesto participativo en la Ciudad de Mxico como unaaccin de gobierno que busca promover la participacin ciudadana para generar capital socialdesde las colonias pues a travs de los rganos de representacin ciudadana, los ciudadanos seorganizan para presentar proyectos especficos que tienen como finalidad el mejoramiento desus espacios.

Palabras clave: Gobernanza urbana. Presupuesto participativo. Participacin ciudadana.Capital social. Desarrollo territorial.

SOCIAL CAPITAL AND TERRITORIAL DEVELOPMENT IN MEXICO CITY: AREFLECTION FROM PARTICIPATORY BUDGETS

ABSTRACT

The profound changes that occurred after the democratization processes in Latin America inrecent decades demand new responses from governments to cope with the loss of confidence

among citizens that has caused the abandonment of the welfare state, the adoption of neo-liberal policies and the limits of representative democracy. In this context, governments have

1El presente artculo se deriva del proyecto de investigacin: Gobernanza de recursos pblicos en el Distrito

Federal. Experiencias de gobierno a partir de los presupuestos participativos en las Delegaciones Polticas deCoyoacn, Iztapalapa, Milpa Alta y Tlalpan, financiado por el Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito

Federal (ICyT) en colaboracin con la UACM. Una versin preliminar de este trabajo se present en el XIISeminario Internacional de la Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalizacin y Territorio, realizadoen el Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR) de la Facultad de CienciasEconmicas de la Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, Brasil, 1-5 octubre, 2012.

2Doctora en Ciencias Polticas y Sociales. Profesora-investigadora de tiempo completo en la UniversidadAutnoma de la Ciudad de Mxico (UACM) y profesora en el Posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y

Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Mxico. Correo electrnico:[email protected].
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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Capital social y desarrollo territorial en la ciudad de Mxico


been open to the participation of citizens so that together and through participation andconsultation mechanisms, provide solutions to the problems that arise in their territories. Toanalyze this change in the form of government, known in the literature as governance, thisarticle analyzes the institutionalization of participatory budgeting in Mexico City as a

government action that seeks to promote citizen participation to generate social capital fromthe colonies as to through citizen representative bodies, citizens organize themselves topresent specific projects that aim to improve their spaces.

Keywords: Urban governance. Participatory budgeting. Citizen participation. Social capital.Territorial development.

INTRODUCCIN

Los procesos de democratizacin vividos en Amrica Latina a partir de la dcada delos aos noventa, han posibilitado que los gobiernos democrticos favorezcan la formacin deinstituciones de representacin y decisin ciudadanas para intervenir en la definicin ysolucin de las problemticas que presentan los territorios.

El presupuesto participativo es un mecanismo de participacin ciudadana mediante elcual los ciudadanos deciden sobre una parte del gasto pblico para mejorar las condiciones devida en sus espacios. Si bien esta poltica impulsada por las organizaciones de la sociedadcivil, fundamentalmente sindicatos y el Partido de los Trabajadores en la ciudad de PortoAlegre fue la semilla de experimentacin para gobernar involucrando a los ciudadanos en las

decisiones sobre los egresos municipales, en el transcurso de dos dcadas, el presupuestoparticipativo se ha extendido como una buena prctica de gobierno hacia diversas latitudes.Las diferentes modalidades que ha adoptado esta poltica ha dependido de las coyunturas

polticas particulares as como de las condiciones estructurales de orden socio-econmico yjurdico-poltico de cada ciudad, municipio, estado o pas donde se ha instrumentado estapoltica pblica, que representa el reflejo de lo que hemos denominado en este artculo comogobernanza urbana.

El objetivo de este artculo es reflexionar acerca de la institucionalizacin delpresupuesto participativo en la Ciudad de Mxico y su relacin con la generacin de capitalsocial pues a partir de esta poltica urbana el gobierno capitalino busca promover lazos de

comunicacin, generacin de consenso y cohesin social entre los ciudadanos y habitantes dela ciudad interesados en mejorar las condiciones de sus espacios locales. En la primera partese desarrolla la nocin de gobernanza urbana para referirnos a la nueva forma de gobernar losespacios urbanos junto con la participacin de los ciudadanos a fin de situar la poltica de

presupuesto participativo en la relacin gobierno-ciudadana. En la segunda seccin, seidentifican las diferencias entre las experiencias previas que se llevaron a cabo en el DistritoFederal para el ejercicio de los presupuestos participativos hace diez aos. En un tercerapartado, se analiza la manera en que opera el presupuesto participativo en la actualidad, entodas las delegaciones polticas de la Ciudad de Mxico, a raz de su institucionalizacin en laLey de Participacin Ciudadana del Distrito Federal. Finalmente, se presentan lasconclusiones sobre los diseos institucionales argumentando que el diseo institucional es


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crucial para el fomento de la cohesin social y la generacin de capital social en las coloniasdel Distrito Federal.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA, BASE FUNDAMENTAL DE LAGOBERNANZA URBANA

Los inicios de la dcada de los ochenta estuvieron caracterizados por crisis financierasy de legitimidad de los sistemas democrticos en Amrica Latina. El riesgo deingobernabilidad fue evidente al fracturarse el compromiso de posguerra (CAMOU, 2001)que estableca un equilibrio entre el desarrollo del capitalismo y el rgimen democrticosustentados en el modelo keynesiano, en el que se contaba con un Estado interventor yregulador del mercado y de las demandas sociales, garantizando no slo el crecimientoeconmico sino tambin polticas de bienestar social.

La ruptura de este compromiso llev a la revisin y desaparicin del Estado debienestar para hacer frente a la crisis econmica y poltica de aquellos aos. Se plante lanecesidad de un ajuste estructural basado en la reestructuracin econmica, la desregulacinde la economa y la reforma integral del Estado, caracterizada por la descentralizacinadministrativa y del poder poltico. Estos planteamientos implicaron un cambio de rumbo dela administracin pblica (KLIKSBERG, 1984) que condujo a un nuevo enfoque deadministracin basado en los principios de reduccin del gasto pblico, mayor eficiencia yeficacia en los resultados de la accin gubernamental, el establecimiento de procedimientos detransparencia y rendicin de cuentas del sector pblico as como gobernar junto con laciudadana y el sector privado pues la descentralizacin del poder poltico abra nuevos

espacios de participacin poltica para los ciudadanos.

Ante la crisis de gobernabilidad y falta de legitimidad de la democracia representativa(CROZIER et al., 1975), la democracia tuvo que ser vista bajo otra ptica. Se asumi que laaccin pblica no solo se circunscribe a la accin gubernamental en tanto lo pblicotrasciende la intervencin de los gobiernos y, en este sentido, la participacin ciudadana seconsider como la pieza fundamental del cambio poltico que favoreca los procesos dedemocratizacin en la regin latinoamericana. En este contexto surgieron iniciativas parainnovar esquemas de gobierno que favorecieran la participacin ciudadana y coadyuvar a lalegitimidad de los regmenes democrticos, reduciendo as el riesgo de ingobernabilidad. Las

propuestas se centraron en promover un diseo institucional que dentro de los sistemas

democrticos favoreciera la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos y degobierno, a partir del principio de co-responsabilidad entre los gobiernos y los ciudadanos

para la solucin de los problemas de inters pblico.

Nuria Cunill sostiene que la participacin ciudadana es aqulla en la que losciudadanos se involucran de manera directa en acciones pblicas, con una concepcin ampliade lo poltico y una visin del espacio pblico como espacio de los ciudadanos (CUNILL,1991). Esta participacin, a diferencia de las otras (participacin social, comunitaria y

poltica) pone en contacto a los ciudadanos con los gobiernos para la definicin de las metascolectivas y las formas de alcanzarlas. Entendiendo as la delimitacin de la participacinciudadana y de acuerdo con Manuel Canto (2010), asumimos que la participacin ciudadana

puede incorporar diversas prcticas de la accin gubernamental como: brindar informacin y


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consultar a los ciudadanos; propiciar la participacin de los ciudadanos en la toma dedecisiones; delegar en los ciudadanos la realizacin de programas de poltica pblica as comoejercer un control y evaluacin de las acciones de gobierno por parte de los ciudadanos.

El establecimiento de relaciones de cooperacin gobierno-sociedad a travs delinvolucramiento de los ciudadanos en la vida pblica y en las acciones de los gobiernos,busca recuperar la confianza de los ciudadanos en la poltica y, sobre todo, en los gobiernospues se establece un contacto ms cercano con ellos. En este sentido, los gobiernos localesdesempean un rol estratgico pues ya no slo atienden su papel tradicional como agencias

prestadoras de servicios bsicos (agua, alumbrado pblico, pavimentacin, recoleccin debasura, panteones, rastros, transporte, catastro, etc.) sino que pasan a ser el eje de articulacinde la accin pblica local que propicia el desarrollo territorial mediante el fortalecimiento dela ciudadana y la generacin de capital social.

Esta nueva forma de gobernar ha propiciado un cambio en las administraciones

pblicas locales pues en el contexto de la democracia participativa las relaciones gobierno-sociedad pretenden ser menos jerrquicas y ms colaborativas. El nuevo panorama polticoest dejando atrs el modelo de organizacin socio-poltica conocido como estado-cntrico,en el que las polticas se diseaban e implementaban nicamente desde los rganos degobierno para dar paso a nuevas formas de relacin entre el gobierno y la sociedad.

A diferencia del concepto de gobernabilidad que alude a la capacidad de los gobiernospara procesar, dar respuesta y atender las demandas y necesidades de los ciudadanos, lagobernanza est relacionada con los mecanismos de cooperacin que establecen los actoressociales que estn involucrados en una problemtica determinada y cuyos acuerdos influyen ydeterminan las polticas pblicas (MARQUINA, 2011). La gobernanza implica un sistema de

relaciones en las que intervienen actores no gubernamentales, pblicos o privados, nacionaleso internacionales, junto con la esfera estatal.

Para Luis Aguilar (2006), quien ha hecho valiosas aportaciones que nos ayudan acomprender mejor este concepto, la gobernanza es un concepto post-crisis pues fue aceptadoen el cuerpo terico de la ciencia poltica y la administracin pblica a raz de la crisis queenfrent el Estado social el cual aseguraba la gobernacin de las sociedades mediante

poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonoma decisoria. Anteriormente, seconsideraba al gobierno como el sujeto de la direccin poltica y a los ciudadanos losdestinatarios de la poltica pero sin que pudieran participar activamente en el proceso dedefinicin e implementacin de las polticas pblicas.

En virtud de que la direccin de la sociedad centrada exclusivamente en el poder delos gobiernos a travs de medios polticos y jerrquicos se torn ineficaz, se buscaron nuevosmecanismos de coordinacin social (MAYNTZ, 2001) fundamentados en la participacin delos ciudadanos en los asuntos pblicos y de gobierno. Es en este contexto que el Estadoreducido comenz a recurrir a las capacidades de accin y know-how de actores no estatales(MILLN, 2001) pues ninguno de ellos, incluyendo el propio gobierno, posee los recursosnecesarios para tomar por s slo las decisiones eficaces, eficientes y legtimas que serequieren para gobernar las sociedades contemporneas. Es la interdependencia entre losdiversos actores lo que les permite confluir y cooperar para resolver problemas que les soncomunes, a pesar de los intereses encontrados que cada uno de ellos presenta en el escenario

poltico.


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Los mecanismos de gobernanza generados por los propios gobiernos en coordinacincon los actores no estatales, contribuyen a la gobernabilidad de una sociedad ya que esmediante esas instancias de coordinacin y cooperacin que se dirimen los conflictos y serealizan los esfuerzos para volver ms convergentes los intereses (MARQUINA, en prensa).

Estos mecanismos de interaccin entre el gobierno y los ciudadanos se presentan en diversasreas como la poltica social, el desarrollo de infraestructura urbana, los problemas globalesrelacionados con la proteccin ambiental o la regulacin del ciberespacio.

En realidad, se trata de generar una nueva gestin pblica de proximidad con laciudadana y es por ello que los espacios locales se han revalorizado pues esfundamentalmente en ellos donde se construye la ciudadana debido a la proximidad queexiste entre los ciudadanos, el arraigo que tienen a su territorio y la cercana con los gobiernoslocales con quienes pueden establecer un dilogo y vnculo directo para deliberar y jerarquizarlas prioridades de atencin en sus espacios locales y participar as en la solucin de los

problemas que ataen a su comunidad.

Como seala Enrique Cabrero, los gobiernos locales deben ser capaces de generar unmarco propicio para el intercambio y generacin de acuerdos y consensos entre los actores delespacio local, lo que implica: a) promover la construccin de redes de actores en torno a losasuntos pblicos para disear e implementar polticas pblicas que den solucin a los

problemas de inters pblico y, b) fortalecer el capital social en los espacios locales,movilizando a la ciudadana y creando las reglas del juego y los arreglos institucionales paradar un marco de certidumbre y sobre todo, de confianza entre los actores y respecto a laaccin de los gobiernos (CABRERO, 2006). De este modo, los gobiernos locales pueden

promover el establecimiento de asociaciones pblico-privadas en las que puedan participardiversos actores sociales que permitan crear estrategias que propicien el desarrollo de las

poblaciones y de las economas locales, sobre bases de inclusin y participacin(MARQUINA, 2010).

La gobernanza urbana involucra mecanismos, procesos e instituciones a travs de loscuales los ciudadanos y otros grupos sociales negocian y articulan sus intereses, ejercen susderechos, cumplen sus obligaciones y concilian sus diferencias para llegar a acuerdosmnimos (PNUD, 1997) que constituyen el marco de referencia para elaborar las polticasurbanas, prestar los servicios pblicos y decidir sobre los proyectos estratgicos de inversin,cruciales para el funcionamiento de las ciudades. La gobernanza urbana puede entendersecomo la accin conjunta entre el gobierno de la ciudad con las empresas o bien, con losciudadanos. Esta asociatividad pblico-privada se manifiesta en acciones que reflejan las

prcticas de co-regulacin de la vida urbana, la co-gestin de los servicios pblicos urbanos yla colaboracin para el diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas urbanas,esto es, la corresponsabilidad entre el gobierno de la ciudad y los distintos grupos de inters alabordar los asuntos pblicos relacionados con la ciudad.

La nocin de gobernanza urbana contribuye al anlisis de la gestin pblica en loscentros urbanos as como al estudio de las interacciones sociales que tienen un fin polticodentro de los espacios urbanos y por tanto, es pertinente su estudio a raz de ladescentralizacin del poder poltico hacia los niveles de gobierno sub-nacionales pues almismo tiempo que se redefina el papel de los gobiernos en sociedades democrticas en ladcada de los aos ochenta, se experimentaban una serie de cambios que propiciaban el

fortalecimiento de los ciudadanos para que pudieran intervenir en la gestin pblica,


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reforzando con ello la transferencia del poder de decisin de los gobiernos nacionales a loslocales y de stos hacia los ciudadanos.

EL ORIGEN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN MXICO

Cuando los gobiernos cuentan con mecanismos propicios para incorporar a losciudadanos a las decisiones de gobierno, el tema del gasto pblico es uno de los msrecurrentes ya que la ciudadana puede llegar a tener ms confianza en los gobiernos cuandostos les consultan e incluso, asumen el compromiso de cumplir con las prioridades que hansido definidas, discutidas y acordadas entre los propios ciudadanos.

En Amrica Latina, los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la participacinciudadana a travs de diversas polticas. En la ciudad de Porto Alegre, Brasil, el gobierno del

Partido de los Trabajadores dise en 1989 un programa en el que los ciudadanos expresabansus preferencias respecto a la ejecucin de obras pblicas a travs de una consulta pblica yuna votacin. Los buenos resultados que arroj este programa piloto propiciaron que seextendiera este modelo de participacin ciudadana hacia varias latitudes, incluso ms all deBrasil y de los pases latinoamericanos.

En Mxico, el origen del presupuesto participativo tiene como marco de referencia lareforma poltica en el Distrito Federal, iniciada a finales de la dcada de los ochenta y congrandes avances en 19963.

La primera experiencia de presupuesto participativo en la Ciudad de Mxico tuvo

lugar en la Delegacin Tlalpan4

en 2001, despus de que en esa demarcacin ganara el Partidode la Revolucin Democrtica (PRD), partido de izquierda que tambin gobernaba la Ciudadde Mxico, desde las primeras elecciones que se llevaron a cabo en 1997, para elegir al primerJefe de Gobierno del Distrito Federal, Cuauhtmoc Crdenas.

La Delegacin Tlalpan cuenta con una superficie de 310 km2,que equivale al 20% dela extensin territorial del Distrito Federal. Actualmente, tiene una poblacin de 650 milhabitantes que representan aproximadamente el 7% de la poblacin total con la que cuentaesta ciudad. El objetivo de disear una poltica pblica basada en el presupuesto participativofue avanzar an ms en la reforma poltica del Distrito Federal para lograr su verdaderaautonoma ya que todava hasta el da de hoy, las diecisis delegaciones polticas del Distrito

Federal no gozan de autonoma financiera pues dependen de la asignacin de recursos que leprovee el gobierno central de la ciudad. Por ello, la poltica de presupuesto participativo,adems de promover la participacin de la ciudadana en la delegacin Tlalpan, simbolizabala lucha de los partidos de izquierda, fuertemente vinculados con las organizaciones de la

3Para una mejor comprensin sobre los avances de la reforma poltica en la Ciudad de Mxico y su relacin conla participacin ciudadana, se sugiere revisar los textos de Bjar (2001), Lpez (1998), Ramrez (1993),Snchez (2000), Zermeo (2004 y 2006) y Ziccardi (1998, 2000).

4La Ciudad de Mxico est dividida poltica y administrativamente en diecisis Delegaciones Polticas: lvaroObregn, Azcapotzalco, Benito Jurez, Coyoacn, Cuauhtmoc, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero,Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tlhuac, Tlalpan, Venustiano

Carranza y Xochimilco. Cada una de ellas, se encuentra subdividida en Unidades Territoriales, colonias,pueblos, barrios y unidades habitacionales.


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sociedad civil, para modificar la estructura poltico-administrativa de la ciudad capital,importante centro urbano que contribuye con el 17.6% del PIB del pas.

Esta experiencia de gobierno result muy novedosa no slo en la Ciudad de Mxico

sino tambin en el resto del pas ya que fue la primera ocasin en que los ciudadanos podanparticipar en la planeacin del ejercicio presupuestal mediante la priorizacin de proyectosque permitieran mejorar las condiciones de vida en su demarcacin. El gobierno delegacionalde Tlalpan se apoy en un grupo de ciudadanos para integrar equipos de monitoreoencargados de difundir el programa entre los ciudadanos y habitantes de la delegacin yquienes tambin proporcionaban asesoras tcnicas a los ciudadanos para la presentacin desus proyectos (GARCA Y LPEZ, 2002; MORALES, 2004). Dichos proyectos se votabanentre los ciudadanos y posteriormente, se organizaron asambleas informativas para difundirlos resultados de la votacin. Los proyectos seleccionados por los ciudadanos fueronincorporados al presupuesto de egresos de la delegacin para su posterior realizacin.

Respecto a las otras dos experiencias de presupuesto participativo que se tuvieron enlas Delegaciones Cuauhtmoc y Miguel Hidalgo, cabe sealar que en la DelegacinCuauhtmoc slo oper el programa de presupuesto participativo durante el primer ao degestin del gobierno electo, a pesar de que tambin el PRD gan en esa demarcacin. En esadelegacin se encuentra el Centro Histrico de la Ciudad de Mxico el cual se caracteriza porun gran dinamismo cultural, poltico, comercial y turstico ya que como en todas las ciudadeshispano-coloniales, es el lugar donde se encuentra el palacio de gobierno, la catedral de laciudad, mercados tradicionales y otras valiosas edificaciones coloniales e incluso ruinasarqueolgicas de los aztecas, que en su conjunto, constituyen el patrimonio cultural msimportante de esta ciudad.

La Delegacin Cuauhtmoc tiene una extensin territorial de 32.4 km2

, lo querepresenta el 2% del rea total del Distrito Federal. Cuenta con una poblacin deaproximadamente 532 mil habitantes, lo que significa que en ella reside el 6% de la poblacintotal del Distrito Federal. Aunque la poblacin de la delegacin ha disminuido desde lasltimas cuatro dcadas, el flujo diario de personas en esta delegacin se estima en unos 5millones de usuarios, cuyas actividades generan el 21.8% del total del PIB de la ciudad.

Para la operacin del presupuesto participativo en la Delegacin Cuauhtmoc, primerose aplic un cuestionario en las 43 unidades territoriales en que se encuentra dividida ladelegacin. En esta consulta se incluy la participacin de los nios y los jvenes y nonicamente de la poblacin adulta. Posteriormente, se realiz un proceso de votacin para

definir las prioridades en cada una de las unidades territoriales, sentndose as las bases parala territorializacin del presupuesto delegacional, debidamente consensado en cada una de lasunidades territoriales. En las consultas ciudadanas se les peda su opinin no slo sobre lasnecesidades de su unidad territorial, sino tambin respecto a la delegacin en su conjunto eincluso, a nivel de todo el Distrito Federal. Las temticas abordadas fueron diversas y los

proyectos se pusieron a consulta vecinal para incorporar mejoras y sobre todo, parapriorizarlos. Finalmente, se organiz una feria de proyectos donde se presentaron losproyectos prioritarios detectados en cada una de las 43 unidades territoriales que integran laDelegacin (DELGADO, 2006).

El presupuesto participativo dio paso a la integracin de las agendas territoriales las

cuales fueron la forma mediante la cual los ciudadanos pudieron intervenir en sus territorios,


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lo que les permiti reconocerse como vecinos y ciudadanos capaces de decidir sobre susproblemticas comunes, por lo que esta poltica tuvo un efecto positivo sobre la construccinde ciudadana y capital social en la Delegacin Cuauhtmoc pues hubo necesidad deconsensar los proyectos y sobre todo, de que la ciudadana pudiera ejercer su derecho a opinar

y participar en la conduccin de su ciudad.

Finalmente, la tercera experiencia de presupuesto participativo en esta primera etapafue en la Delegacin Miguel Hidalgo. Esta Delegacin tiene 372,889 habitantes querepresenta el 4.2% del total de la poblacin del Distrito Federal, distribuidos en una superficieterritorial de 47.6 km2. La dinmica del crecimiento demogrfico en Miguel Hidalgo registrauna tasa de crecimiento promedio anual del 0.54%, ligeramente por arriba del 0.27% del DF,lo que le permite revertir la tendencia experimentada entre 1990 y 2000, en la que lademarcacin redujo su poblacin en 54,228 habitantes. El crecimiento de los habitantes deMiguel Hidalgo se traduce en una mayor densidad de poblacin por kilmetro cuadrado, al

pasar de 7,602 habitantes en 2000 a 8,038 habitantes en 2010 y por tanto en una mayor

demanda de servicios pblicos ofrecidos por la Delegacin.

Esta delegacin ocupa un lugar destacado dentro del conjunto de las 16 DelegacionesPolticas del Distrito Federal debido a la actividad econmica que se desarrolla en ella ya queen 2009, contribuy con el 22.6% del PIB del DF, siendo la economa ms importante del DF

junto con la Delegacin Cuauhtmoc. Se estima que en el contexto nacional, la economa deMiguel Hidalgo equivale al 3% del PIB nacional, colocndose por arriba de 20 entidadesfederativas que no superan esa proporcin, entre las que se encuentran Colima, Tlaxcala,

Nayarit, Baja California Sur, Zacatecas, Aguascalientes, Morelos, Durango, Yucatn yQuintana Roo5 (DELEGACIN MIGUEL HIDALGO, 2011, p. 1). Las principalesactividades econmicas que se realizan en esta delegacin estn relacionadas con el sector

terciario.

El programa de presupuesto participativo en esta demarcacin inici en 2001, con unalto grado de discrecionalidad. En los comicios del 2000 para elegir al primer JefeDelegacional gan el Partido Accin Nacional (PAN), partido que se identifica con la derechaen Mxico. En esta delegacin se organizaron audiencias pblicas entre el jefe delegacional ylos ciudadanos para escuchar las solicitudes de la ciudadana. En dichas audiencias sedebatan temas diversos. A diferencia de las otras delegaciones polticas, el nivel de

participacin ciudadana fue disminuyendo ao con ao y nunca lleg a rebasar el 1.5% de lapoblacin total que asistan a las audiencias pblicas. En esta delegacin no fueron definidospreviamente los temas ni las escalas territoriales para el procesamiento de las demandas

ciudadanas.

Como podemos observar en las tres experiencias de presupuesto participativo que sellevaron a cabo en el Distrito Federal, una vez que los ciudadanos de la Ciudad de Mxico

pudieron elegir por primera ocasin a sus Jefes Delegacionales (2000), persisti una falta deprocedimientos claros y homologados entre las administraciones locales. Tampoco existi unaplataforma conceptual comn en torno a los presupuestos participativos pues cada gobiernodelegacional interpret de muy diversas maneras dicha poltica, reflejo de la falta deconocimiento que se tena sobre su funcionamiento pues no se contaban con experiencias

previas en Mxico, de tal suerte que en Cuauhtmoc slo dur un ao, mientras que en

5Ver sitio:http://www.miguelhidalgo.gob.mx/programas/view/estadisticas/paginas/9-caracter-sticas-econ-micas-y-sociales-de-la-delegaci-n-miguel-hidalgo.
http://www.miguelhidalgo.gob.mx/programas/view/estadisticas/paginas/9-caracter-sticas-econ-micas-y-sociales-de-la-delegaci-n-miguel-hidalgohttp://www.miguelhidalgo.gob.mx/programas/view/estadisticas/paginas/9-caracter-sticas-econ-micas-y-sociales-de-la-delegaci-n-miguel-hidalgohttp://www.miguelhidalgo.gob.mx/programas/view/estadisticas/paginas/9-caracter-sticas-econ-micas-y-sociales-de-la-delegaci-n-miguel-hidalgohttp://www.miguelhidalgo.gob.mx/programas/view/estadisticas/paginas/9-caracter-sticas-econ-micas-y-sociales-de-la-delegaci-n-miguel-hidalgo


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Tlalpan permaneci durante los tres aos de gestin del delegado perredista Gilberto Lpez yRivas y, en Miguel Hidalgo, permaneci esta poltica an con el cambio de administracin6,continundose hasta el 2005 (GDF/COPEVI/CESEM, 2002).

El presupuesto participativo dej de implementarse en la Ciudad de Mxico durantevarios aos pues se presentaron serias dificultades en su operacin: falta de procedimientos,rubros en los que los ciudadanos podan decidir, montos destinados al programa, criterios parala asignacin de recursos, carencia de mecanismos de transparencia, atribuciones poco claras

para los participantes, entre otros. Aunado a ello, las delegaciones polticas tuvieron queconcentrar sus esfuerzos para operar los nuevos programas de poltica social que habadiseado el gobierno de la ciudad a cargo de Andrs Manuel Lpez Obrador (2000-2006) yque les implicaba destinar a una buena parte de su personal en dichas actividades, como el

programa de pensin alimentaria para los adultos mayores7, entre otros.

LA INSTITUCIONALIZACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN LACIUDAD DE MXICO

El presupuesto participativo se retomara hasta la siguiente administracin (2006-2012) encabezada por el tambin perredista Marcelo Ebrard quien, en estrecha relacin con eltrabajo legislativo realizado por la Comisin de Participacin Ciudadana de la V Legislaturade la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, logran institucionalizar esta poltica pblicaen 2010, incluyendo el ejercicio del presupuesto participativo en la Ley de ParticipacinCiudadana del D.F. (LPCDF).

De acuerdo con esta ley, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal est obligada aproveer para el presupuesto de egresos del Distrito Federal, los recursos destinados para quelos ciudadanos decidan sobre su aplicacin en las colonias. El monto de este presupuestorepresenta entre el 1% y el 3% del presupuesto anual delegacional.

Asimismo, en la reforma a la LPCDF de mayo de 2010, quedaron establecidos losrganos de representacin ciudadana que son: el Comit Ciudadano,rgano de representacinciudadana de cada colonia; el Consejo de Pueblo, similar al Comit Ciudadano, pero ladiferencia es que el Consejo de Pueblo no se establece en las colonias sino en cada uno de los40 pueblos originarios8 del Distrito Federal; el Consejo Ciudadano Delegacional es la

instancia de carcter consultivo y de coordinacin de los Comits Ciudadanos, los Consejosde Pueblo y las organizaciones de la sociedad civil en el que pueden participar las autoridadesdelegacionales pero sin tener derecho a voto y, el Representante de Manzanacuya funcin escoadyuvar y apoyar a los Comits Ciudadanos y Consejos de Pueblo a supervisar eldesarrollo, la ejecucin de obras, servicios y programas pblicos. Todas estas figuras de

6En la Delegacin Miguel Hidalgo continu gobernando el partido de derecha (PAN) hasta los ltimos comiciosde julio de 2012 en que por vez primera gan la izquierda con el PRD.

7Posteriormente, el programa de pensin alimentaria para adultos mayores se fortaleci con la contratacin depersonal especfico para su implementacin.

8 Los pueblos originarios son aquellos asentamientos humanos que existan en la ciudad prehispnica deTenochtitln (hoy Ciudad de Mxico), territorio habitado por grupos indgenas diversos.


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representacin ciudadana estn sujetas a la eleccin popular, durante un trienio, sinposibilidad de reeleccin (LPCDF, 2010).

El presupuesto participativo inici su primer ejercicio presupuestal en 2011 toda vez

que al reformarse la LPCDF en mayo de 2010, se reconoci como una de las atribuciones msimportantes de los rganos de representacin ciudadana, coadyuvar con el gobiernodelegacional para implementar dicha poltica, desde su planeacin, aplicacin y seguimiento.De este modo, y apoyados en los rganos de representacin ciudadana, los ciudadanosdeliberan, proponen, opinan y deciden qu obras o acciones deben llevarse a cabo en suscolonias o pueblos originarios. A travs de la LPCDF, se da el respaldo jurdico al

presupuesto participativo y se promueve el dilogo entre el gobierno y los ciudadanos ascomo la capacidad de los ciudadanos para participar en los asuntos de su colonia.

La reforma a la LPCDF busca fomentar relaciones de colaboracin y dilogo entre losciudadanos para que entre ellos mismos definan y atiendan los asuntos prioritarios de su

colonia, por lo que consideramos que con la institucionalizacin del presupuesto participativo,el gobierno de la ciudad pretende generar un mnimo de capital social desde los micro-territorios urbanos que representan las colonias ya que en muchas de ellas es inexistente, engran medida debido a las enormes desigualdades sociales que prevalecen en la Ciudad deMxico. La desigualdad socio-territorial que se presenta entre las colonias del Distrito Federalas como entre las 16 delegaciones polticas es enorme ya que mientras existen colonias enalgunas delegaciones con un ndice de desarrollo humano alto o medio alto, como es el casode la colonia Polanco en la Delegacin Miguel Hidalgo, en otras prevalece un alto ndice demarginacin social, como es el caso de Milpa Alta, que tiene una actividad econmica

predominantemente rural o Iztapalapa, que se caracteriza por tener colonias de altaconflictividad social y violencia urbana de las ms altas en todo el Distrito Federal.

De acuerdo con la nueva ley, se establecen dos procesos para ejercer el derecho de losciudadanos a decidir sobre el presupuesto de los gobiernos delegacionales: a) la definicin delas acciones prioritarias que deben realizarse en cada una de las colonias del DF y, b) laaplicacin de los recursos. Ambas etapas se sustentan en la consulta ciudadana como elinstrumento de participacin idneo para que los ciudadanos tomen las decisiones sobre los

proyectos que se llevarn a cabo en su colonia. Desde 2010, los tiempos establecidos se hanido modificado pues ha habido retrasos para la canalizacin de los recursos por parte delgobierno de la ciudad hacia las delegaciones. Sin embargo, se han conservado las dos etapasarriba sealadas y no ha dejado de practicarse de manera consecutiva.

En la primera etapa, que corresponde al primer semestre de cada ao, se difunde lainformacin y se invita a los ciudadanos para que presenten proyectos especficos que serealizarn en el siguiente ao y mediante los cuales se puede resolver alguna problemtica quese viva en la colonia.

Cabe aclarar que la ley estipula tres rubros en los que se pueden presentar proyectos,los cuales deben estar destinados nicamente a obras y servicios pblicos, equipamiento einfraestructura urbana as como para la prevencin del delito. Durante esta primera etapa, losciudadanos reciben asesora tcnica por parte de la delegacin poltica para el diseo de sus

proyectos pues posteriormente, la delegacin deber emitir su opinin sobre la viabilidadfsica, tcnica, financiera y legal de cada uno de los proyectos presentados. Aqullos que

tengan una opinin favorable por la autoridad delegacional, quedan registrados para ser


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sometidos a un proceso interno de preseleccin entre los rganos de representacin ciudadana,a nivel colonia. Una vez realizada esta preseleccin, se identifican los proyectos que sernsometidos a consulta ciudadana en cada una de las colonias.

La segunda etapa se realiza durante el segundo semestre de cada ao. A esta etapacorresponde la realizacin de la consulta ciudadana para determinar la aplicacin delpresupuesto asignado al proyecto ganador. Dicha consulta se lleva a cabo mediante lainstalacin de mesas receptoras de opinin que se establecen en las distintas colonias y

pueblos originarios. Para la aplicacin del ejercicio presupuestal correspondiente al 2013, sehan establecido 1822 mesas receptoras.

Cabe enfatizar que la determinacin de los proyectos especficos en que se aplica elpresupuesto participativo en cada colonia se sustenta en los resultados de las consultasciudadanas que se efectan para tal efecto en cada colonia. El Instituto Electoral del DistritoFederal (IEDF) junto con los comits ciudadanos y consejos de los pueblos, es el encargado

de validar los resultados de las consultas ciudadanas, mismas que se hacen pblicas despusdel conteo. Este proceso se lleva a cabo una vez al ao, desde 2010 y, para el 2012, por vezprimera se recurrir tambin a la votacin por medios electrnicos y no nicamentepresenciales en las mesas receptoras.

Una vez realizadas las votaciones ciudadanas, el IEDF entrega los resultados de laconsulta al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; a las Comisiones de Presupuesto y CuentaPblica, de Hacienda y, de Participacin Ciudadana de la Asamblea Legislativa del DistritoFederal; a las 16 Jefaturas Delegacionales as como a los Consejos CiudadanosDelegacionales, para su difusin.

La Asamblea Legislativa juega un papel importante en esta poltica pblica ya quedebe considerar los resultados de la consulta ciudadana para asegurar que los recursospblicos destinados a los proyectos especficos queden considerados al aprobar el presupuestode egresos del gobierno del Distrito Federal.

A partir de la nueva ley de participacin ciudadana fue posible dar una mayorconsolidacin a la poltica de presupuesto participativo, misma que ha dejado de ser un

programa de gobierno, de una administracin especfica sometida a los intereses del partidoen el poder, y se ha convertido ahora en un derecho que tienen los ciudadanos para determinaruna parte, aunque minscula, del presupuesto de su delegacin poltica.

CONCLUSIONES

Mediante las organizaciones de representacin ciudadana inscritas en la nueva LPCDFse busca forjar una cultura de mayor independencia poltica y capacidad de los ciudadanos yde las organizaciones sociales, comunitarias y cvicas para que el gobierno de la ciudad definasus objetivos y realice sus polticas mediante formas de consulta, acuerdos, consensos ycolaboracin con actores sociales y privados a nivel colonia. Se trata de que los ciudadanosas como las organizaciones econmicas y sociales abandonen su subordinacin a la autoridadgubernamental o su ausentismo en la definicin de acciones pblicas para la solucin de las

problemticas que afectan a su colonia y delegacin poltica. De esta manera, los ciudadanos


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pueden desempear un rol ms activo e influyente en la implementacin de acciones para elmejoramiento de los servicios pblicos y los proyectos de inversin en sus colonias.

Sin duda, en el seno de estos nuevos espacios ciudadanos se delibera y se establecen

acuerdos y consensos para determinar las prioridades de cada colonia. Esto permite unapuesta en comn entre los vecinos y los gobiernos delegacionales. Una accin colectiva quepersigue un objetivo comn: el mejoramiento de la colonia y en consecuencia, de la ciudad.Ello trae consigo un mayor arraigo al territorio, identidad y cierto sentido de pertenencia almismo. Adems, abre un canal de comunicacin entre los ciudadanos y los gobiernosdelegacionales que contribuye a la gobernabilidad de los territorios y refleja una nueva formade gobernar basada en la gobernanza.

El capital social est vinculado a los valores de la asociatividad, la conciencia cvica,el consenso moral y los valores ticos que en conjunto, generan en una sociedad el clima deconfianza y el tejido social apropiado para que los miembros de la misma estn en capacidad

de trabajar juntos, a fin de lograr objetivos comunes. Robert Putnam, en su estudio pionerosobre el capital social demostr que ste se expresa a travs de la confianza presente en losdiversos actores sociales; el grado de asociatividad prevaleciente entre los mismos y el respetoa las normas de comportamiento cvico, tales como el cuidado de bienes y servicios pblicos,lo cual contribuye a la promocin y mantenimiento del bienestar colectivo.

En aquellas colonias en donde prevalecen los valores del capital social a los que serefiere Putnam, se estimula la confiabilidad en las relaciones sociales y se agilizan los flujosde informacin internos y externos, funcin que en este sentido desempean los ComitsCiudadanos, los Consejos de Pueblo y los Comits Ciudadanos Delegacionales, favoreciendoel desarrollo de los territorios que conforman la Ciudad de Mxico. En realidad, mediante

estos mecanismos de participacin ciudadana, se trata de crear sentido de comunidad que seha perdido en los centros urbanos debido al proceso de hiperurbanizacin que hacaracterizado a las ciudades latinoamericanas desde mediados del siglo XX, dinmica que ha

prevalecido en el Distrito Federal.

En trminos generales, se puede decir que el proceso del presupuesto participativo enla Ciudad de Mxico muestra avances importantes para su implementacin despus de unadcada de experimentacin, aunque todava queda un largo camino por recorrer en trminosde vigilancia ciudadana y evaluacin de esta poltica.

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Artigo recebido em: 11/07/2013

Artigo aprovado em: 02/08/2013

L12_Capital Social y Desarrollo Territorial en la ciudad de México: Una reflexión a partir de los...

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