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JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA

¿QUIÉNES PAGAN IMPUESTOS EN COLOMBIA?

Bogotá, Abril de 2013

Autores:

Enrique Daza, Mario Valencia, Sneyder Rivera

Agradecemos las observaciones y aportes

de los doctores Jorge Espitia y Alberto Penagos

Editado por

Centro de Estudios del Trabajo, Cedetrabajo

Página web: www.cedetrabajo.org

Bogotá, Colombia

Dirección: Calle 51 No. 9-69 Of. 401

Telefax 2488989

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Proyecto realizado con la colaboración de:

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ÍNDICE

ANTECEDENTES…………………………………………………………………………………………………………………………………..9

1. EL IVA COMO EJE DE LA TRIBUTACIÓN…………………………………………………………………………………..12

2. DISMINUCIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA Y DE LOS IMPUESTOS A LAS GANANCIAS

EXTRAORDINARIAS………………………………………………………………………………………………………………..18

3. DISMINUCIÓN E INESTABILIDAD DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS ARANCELES EN LOS INGRESOS

TRIBUTARIOS…………………………………………………………………………………………………………………………24

4. MANTENIMIENTO Y PROFUNDIZACIÓN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS…………………………….….26

5. REFORMAS MÚLTIPLES E INMEDIATISTAS………………………………………………………………………….….33

CONCLUSIONES………………………………………………………………………….……………………………………………………..36

ANEXOS………………………………………………………………………….…………………………………………………………………38





Índice de Cuadros y Gráficos

Cuadro 1A. Total de Ingresos Tributarios (% del PIB) Países de la OCDE…………………………………………………6

Cuadro 1B. Total Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% del PIB) Países seleccionados de América

Latina…………………………………………………………………………………………………………………………………………………….6

Cuadro 2: Acuerdos suscritos por Colombia y el FMI……………………………………………………………………………..9

Gráfica 1: Ingresos tributarios en los ingresos del Gobierno Central, 1985-2011…………………………………12

Gráfica 2A: Recaudo del IVA interno (millones de pesos). Precios constantes 2011…………………………….14

Gráfica 2B: Tasa de Crecimiento del IVA (%), 1970-2011……………………………………………………………………..14

Gráfica 3A: Recaudo del IVA externo (millones de pesos). Precios constantes 2011……………………………14

Gráfica 3B: Tasa de Crecimiento del IVA externo (%). 1970-2011………………………………………………………..14

Gráfica 4: Participación impuestos por décadas, 1970-2011………………………………………………………………..15

Gráfica 5: Exenciones y exclusiones del IVA: Un regalo a los ricos……………………………………………………….16

Gráfica 6: Tarifas del IVA (Ley 1607 del 2012) …………………………………………………………………………………….17

Gráfica 7: Tarifas Impuesto al Consumo………………………………………………………………………………………………17

Gráfica 8: Recaudo del impuesto de renta y complementarios, 1970-2011 (Cifras en millones de pesos).

Precios constantes 2011………………………………………………………………………………………………………………………19

Gráfica 9: Participación de los impuestos en el PIB Colombia, 1970-2010, precios constantes 2008……20

Gráfica 10: Tasa de Crecimiento del Impuesto a la Renta, 1970-2011 (%) y Reformas Tributarias llevadas

a cabo………………………………………………………………………………………………………………………………………………….21

Gráfica 11: Participación impuestos década 1980 vs 1990…………………………………………………………………..21

Gráfica 12: Participación impuestos 2000-2011…………………………………………………………………………………..23

Gráfica 13: Recaudo Aranceles, 1970-2011. Precios constantes 2011…………………………………………………24

Gráfica 14: Tasa de Crecimiento Aranceles vs Tasa de Crecimiento Importaciones, 1990-2011. Precios

constantes 2011………………………………………………………………………………………………………………………………….25

Gráfica 15: Recaudo Tributario por tipo de impuesto, 1970-2011………………………………………………………26





Gráfica 16: Recaudo por impuesto a la renta, personas jurídicas vs personas naturales, 2005-2009….28

Gráfica 17: Relación de la IED con el crecimiento de los impuestos y el PIB, 2001-2011…………………….29

Cuadro 3A. Gasto Tributario para el 2000. Personas Naturales y Jurídicas (Millones del 2000)………….30

Cuadro 3B. Gasto Tributario para el 2010. Personas Naturales y Jurídicas (Millones del 2010)………….30

Cuadro 4: Minería e Hidrocarburos. Valor de regalías, impuesto a la renta y exenciones al impuesto a la

renta. En billones de pesos corrientes y porcentajes sobre la renta líquida. 2007 y 2009………………….32

Cuadro 5: Tarifa Nominal, Efectiva y Productividad del Impuesto sobre la Renta (2000 y 2010)……….33

Gráfica 18: Tasa de Crecimiento Impuesto a la Renta vs Tasa de Crecimiento Sector Productivo

(Agropecuario e Industrial), 2001-2010…………………………………………………………………………………………….35

Gráfica 19: Otros sectores económicos vs recaudo de distintos impuestos, 2001-2010……………………35

ANEXO Total ingresos tributarios del Gobierno Central (% del PIB) Países seleccionados de América

Latina……………………………………………………..………………………………….………………………………….…………………38





Para que un Estado pueda satisfacer las necesidades de su población en materia de

infraestructura, educación, salud, seguridad, etc., debe contar con fuentes de ingresos. Esto se

logra a través de su participación directa en actividades productivas como la agricultura, minería,

industria y servicios, así como de los impuestos y similares con que se gravan las actividades

económicas privadas y el consumo.

La atención de las necesidades de la ciudadanía, así como el rol de complementar a los diferentes

agentes económicos con una intervención económica (carreteras, comunicaciones, puertos y

aeropuertos, etc.), el Estado colombiano los cubre de manera ineficiente; de ahí sus magros

resultados en aspectos como la falta de competitividad1 evidente en una deficiente infraestructura

física, tecnológica y científica, o la débil estructura institucional y legislativa, además, del

precario mercado laboral.

El tema tributario viene despertando el interés de numerosos investigadores y organizaciones

académicas y sociales a lo largo y ancho del planeta. Muchas de estas se han articulado en redes

que tienen como propósito vigilar detalladamente las estructuras tributarias de los países y el

aporte de las compañías multinacionales a las sociedades donde operan. Han surgido redes y

acciones como Tax Justice Network, Revenue Watch, Extractive Industries Transparency

Initiative, y campañas como Publish What You Pay. Uno de los propósitos de estas iniciativas es

exigir transparencia; instar a los gobiernos, instituciones financieras, inversionistas y

multinacionales a que suministren la información necesaria para controlar el pago de impuestos y

regalías. Algunas de estas campañas ven en los impuestos el medio para financiar el desarrollo y

atacar de frente jurisdicciones secretas, como los paraísos fiscales, definidos como territorios de

nula o baja tributación, frecuentemente utilizado para rebajar u optimizar la carga tributaria de

particulares o empresas2.

El Centro de Estudios del Trabajo, Cedetrabajo, en desarrollo de sus actividades de análisis sobre

temas económicos y del acompañamiento que hace a organizaciones sociales del país, ha

asumido el compromiso de trabajar en la investigación, denuncia y articulación con otros sectores

nacionales en lo que se ha denominado a nivel mundial como Justicia Fiscal.

Nuestro objetivo es librar el más amplio debate, con rigurosidad académica y apoyo social, para

buscar una estructura tributaria más justa, progresiva y al servicio de las mayorías del país.

Si bien el recaudo fiscal del gobierno nacional ha venido creciendo desde 1990 hasta el 2011 al

haber pasado del 6,6% del PIB a 12,4% del PIB; éste nivel de tributación está muy por debajo de

los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OECD- y de la

región (Cuadro 1.A., 1.B. y Anexos 1 y 2), lo cual corrobora el diagnóstico del Banco Mundial

(2012): “Colombia exhibe ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel de desarrollo.

Entre los años 2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central promediaron un 14.0 por ciento

1De acuerdo con el Informe de Competitividad de la Economía Mundial de 2012, Colombia experimenta

la mayor caída en la región descendiendo 6 posiciones, desde el lugar 46 ocupado en 2011 al 52 este año en 2012. Venezuela ocupa el último lugar (59) del ranking latinoamericano 2 Andersen, A. (1999). Diccionario de Economía y Negocios, pp. 462. Madrid: Espasa.





del PIB, lo cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB),

dado el PIB per cápita colombiano (ver figura 1.1). Este nivel de ingresos es el segundo más bajo

entre siete países latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, y

Venezuela, cuyo promedio es de 17.1 por ciento. Si bien el recaudo para el año 2011 sobrepasó

las expectativas, ello no altera el hecho de que la recaudación es relativamente baja”3.

Cuadro 1. A. Total de Ingresos Tributarios (% PIB)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

OECD-Total 34.5 34.4 35 35.1 35.2 34.6 33.8 ..

Cuadro 1.B. Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% PIB)

1990 1995 2000 2005 2010 2011

ARGENTINA

Ingresos tributarios 5.3 8.1 9.6 13.2 13.7 13.9

Ingresos tributarios directos ... 1.7 2.7 5.3 4.5 4.9

Ingresos tributarios indirectos ... 5.7 5.7 7.4 8.6 8.4

BRASIL


Ingresos tributarios directos 6.3 6.3 7.9 9.3 8.5 9.3

Ingresos tributarios indirectos 5.0 5.5 6.3 6.9 6.4 6.7

CHILE




COLOMBIA

3Banco Mundial. (2012). “El Gasto Tributario en Colombia”. Bogotá, Colombia.





Cuadro 1.B. Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% PIB)

1990 1995 2000 2005 2010 2011




MÉXICO




PERÚ




VENEZUELA




Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Dada la importancia de los impuestos para el crecimiento y desarrollo, el debate sobre el aumento

o la reducción de las rentas tributarias y su estructura han tomado relevancia. En el caso de

Colombia, la problemática radica en que la estructura tributaria presenta falencias en, al menos,

los siguientes aspectos:

1. La autoridad tributaria es débil, y hay una enorme evasión y elusión en el pago de los

tributos.

2. La estructura productiva presenta una tendencia al decaimiento de las actividades

generadoras de riqueza y al aumento de la informalidad, lo que genera un hueco en la

tributación.

3. La corrupción campea.





4. Hay una fuerte influencia de los grandes sectores empresariales nacionales y extranjeros

para obtener jugosos beneficios tributarios.

5. La normatividad tributaria es inadecuada e inequitativa. El sistema tributario colombiano

está fuertemente sesgado contra los sectores de menos recursos de la población.

La falta de transparencia e de información disponible en cuanto a los acuerdos y contratos

firmados con grandes empresarios y el secreto que rodea sus obligaciones tributarias, les permite

actuar de manera irregular ante el fisco colombiano. Es importante para la población colombiana

conocer los diversos mecanismos utilizados por las grandes empresas nacionales y extranjeras

para no cumplir su retribución a la sociedad. Estos se dan por lo menos en dos formas:

a. Eludiendo el pago de impuestos: el no pago de las contribuciones de manera lícita, es

decir aprovechando los espacios o huecos de la ley, por lo cual no se les castiga4. Por

ejemplo: favorecimientos en la manipulación de los precios de transferencia (que son el

sistema para fijar los precios de las transacciones entre empresas relacionadas). Las

empresas pueden usar este mecanismo para ocultar, transferir ganancias o distorsionar los

balances. La modalidad de empresas comerciales con subsidiarias en diversos países se

usa para pagar una cantidad mínima de impuestos, y es la forma más utilizada por las

grandes multinacionales para evitar estos pagos.

b. Evadiendo el pago, entendido como una actuación ilegal al dejar de pagar engañosamente

todo o una parte del impuesto al que están obligados5.

Además, el gobierno colombiano otorga jugosos beneficios tributarios que permiten a las grandes

empresas pagar menos impuestos de los que deberían:

1. Deducciones: se consideran deducciones los gastos operacionales en administración, en

ventas y otras deducciones. “A partir de la reforma tributaria en 2003: Se consideraba

una deducción que no es tradicional y está relacionada con la “Deducción de Inversiones

en Activos Fijos”: “Hasta 2010 se podía deducir el 40% del valor de las inversiones

efectivas realizadas solo en activos fijos reales productivos durante el año gravable,6”.

A partir del año 2010, la deducción establecida pasó de 40% a 30%7; y, desde el año 2011

se eliminó esta deducción especial8.

2. Rentas Exentas: las rentas exentas resultan de sustraer de los ingresos generados por la

actividad beneficiada, las deducciones más los costos, y solo se declara impuesto sobre el

4 Herramienta para los Contadores, México. Disponible en: http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-

fiscal/ 5 Herramienta para los Contadores, México. Disponible en: http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-

fiscal/ 6aún la bajo la modalidad de leasing financiero con opción irrevocable de compra: Artículo 158-3 del Estatuto Tributario.

7Parágrafo 2° adicionado al artículo 158-3 del Estatuto Tributario, mediante el artículo 10 de la Ley 1370 de 2009.

8Aunque “quienes con anterioridad al 1° de noviembre de 2010 hayan presentado solicitud de contratos de estabilidad jurídica,

incluyendo estabilizar la deducción por inversión en activos fijos a que se refiere el artículo 1° de la Ley 1430 del 2010 y cuya prima sea fijada con base en el valor total de la inversión objeto de estabilidad, podrán suscribir contrato de estabilidad jurídica en el que se incluya dicha deducción. En estos casos, el término de la estabilidad jurídica de la deducción especial no podrá ser superior tres (3) años. Artículo 1°de la Ley 1430 del 2010, adicionado al Artículo 158-3 del ET.

http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-fiscal/








saldo. Algunas actividades están beneficiadas con exenciones, como las realizadas en las

zonas francas9, las personas naturales y entidades extranjeras, entre otros

10.

3. Descuentos: el Estado otorga descuentos adicionales por concepto de donaciones, labores

por cuenta de la “responsabilidad social empresarial”, reforestación, pago de impuestos en

otros países, entre otros11

.

4. Gasto Tributario: desde el punto de vista del marco normativo, el gasto tributario está

conformado por la suma de todas las concesiones y tratamientos especiales que se alejen

de los principios rectores de la determinación del tributo12

. El gasto tributario también se

denomina “costo fiscal”.

ANTECEDENTES

Entidades multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI),

el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras, han jugado un papel importante,

determinando el tipo de políticas que deben implementarse tanto a escala global como en los

diferentes países, incluyendo temas tributarios.

Una de las principales intenciones de estos organismos al intervenir en la estructura tributaria, es

garantizar que los compromisos crediticios que asumen los países se cumplan. Para ello han

recomendado aumentar el recaudo de impuestos, a través de mecanismos que no golpeen las

utilidades de los grandes capitales, especialmente de las compañías extranjeras. Acorde con las

tendencias mundiales en la globalización, los consumidores pagan cada vez más impuestos

mientras los grandes capitales lo hacen cada vez menos.

Colombia ha recurrido a los planes de restructuración definidos por estos organismos. En el año

1999 firmó con el FMI el “Acuerdo Extendido” a cambio de disponibilidad de recursos en

préstamos hasta por 2.700 millones de dólares, por los cuales se comprometió a hacer un ajuste

estructural de sus finanzas. Adicionalmente, el Gobierno ha suscrito cinco acuerdos “Stand By”

desde el año 2003, con el fin de reducir el déficit público que es considerado por las teorías en

boga como el objetivo supremo de la política económica, la cual concede a la Banca Central el

mero objetivo de controlar la inflación. El Cuadro 2 resume los distintos acuerdos suscritos por

Colombia ante el ente multilateral.

Cuadro 2: Acuerdos suscritos por Colombia y el FMI.

ACUERDO AÑO NATURALEZA

Acuerdo Extendido 1999 Responder a la crisis

9Artículo 212 del Estatuto Tributario y Artículo 115 de la Ley 6 de 1992: las Zonas Francas estarán exentas del

impuesto sobre la renta y complementarios. 10

Contemplados en el Capítulo VII del Libro I, Estatuto Tributario. 11

Contemplados en el Capítulo X del Libro I, Estatuto Tributario. 12

Ortiz, M. (2003). El gasto tributario en el impuesto de renta en Colombia, pp. 72-80. Economía Colombiana, Edición 294. Bogotá: Contraloría General de la República.





económica por la que

atravesaba el país con un

préstamo equivalente a los

US$2.700 millones.

Carta de Intención: FMI acoge

Plan Colombia 2001

Desaceleración económica y la

búsqueda de reducir el déficit

fiscal.

Memorando Técnico con el

FMI 2002

Ajuste de las políticas para

reducir el déficit del Sector

Público, a través de algunos

cambios en la política

monetaria.

Acuerdo Stand By 2003

Préstamo por 1.548 millones

de DEG, con el fin de reforzar

las políticas macroeconómicas

y reducir las vulnerabilidades,

en un entorno en un entorno

externo difícil.


Congelación del gasto por

parte del sector público para

reducir el déficit y aumentar el

recaudo tributario manteniendo

el impuesto de renta en 38,5%.

Acuerdo Stand By Abril 2005

Préstamos por 405 millones de

DEG, como carácter

preventivo.

Acuerdo Stand By Noviembre 2005 Salida gradual del apoyo

formal del FMI.


Propósito definitivo de

abandonar el apoyo formal del

FMI una vez expire el presente

acuerdo, al cual se le seguirá

dando carácter precautelativo.

Línea de Crédito Flexible

(LCF) 2009 y ratificado en 2011

Aunque no es un acuerdo, el

FMI ofrece un préstamo a

Colombia por US$6.100

millones por la estabilidad

macroeconómica los cuales

están disponibles hasta el

2013.

FUENTE: Banco de la República y elaboración propia.





En 1999, el FMI tuvo su mayor intervención en medio de una profunda crisis económica y se

firmó el Acuerdo Extendido entre Colombia y el FMI, con las siguientes recomendaciones en el

tema tributario:

Aumentar la base tributaria para la estabilización fiscal y disminuir del déficit del sector

público a 1,5% del PIB para el año 2002.

Desarrollar, por parte de la DIAN, un plan mensual para recaudar impuestos bajo

programas especiales para reducir el contrabando, reducir los rezagos en la recaudación,

recaudar impuestos atrasados, controlar la evasión del IVA y el impuesto a la renta, y

simplificar los programas de impuestos para negocios pequeños.

Extender el impuesto a las transacciones financieras hasta el 2002.

Aplicar cambios, para cerrar los vacíos existentes en el IVA, tales como controlar la

evasión del impuesto y la unificación de las tarifas.

Reorganizar el sistema general de loterías para un mayor recaudo.

La prioridad del FMI, en sus programas de ajuste es estabilizar variables macro a corto plazo,

reduciendo los desequilibrios causados por el lado del gasto o la demanda. En ese sentido, la

política fiscal y monetaria son su centro de acción a través de una reducción del déficit fiscal y

una contracción simultanea del crédito interno neto del Banco de la República. Esta forma de

ajustar las variables macro tiene como fin prioritario garantizar la capacidad de pago de deuda

externa de un país13

.

Entre 1970 y 2012 se han realizado once reformas tributarias; una cada cuatro años en promedio,

y el recaudo ha aumentado significativamente en términos absolutos, pasando de 11.312 millones

en 1970 a 86,5 billones de pesos en el 2011. Sin embargo, la participación de la tributación en el

PIB no ha aumentado significativamente e incluso en algunos años ha disminuido, situándose en

la actualidad en 11,6% según el Banco Mundial, mientras que según los cálculos de la CEPAL en

un 12,4% del PIB, ambas estimaciones por debajo de la media mundial y de países de desarrollo

similar como Perú, ya que en este último su recaudo asciende a 14,5% (Banco Mundial) y 15,3%

(CEPAL) del PIB.

Tampoco ha aumentado significativamente la participación de los tributos en los ingresos

corrientes de la nación, compuestos además por tasas, contribuciones, rentas contractuales como

regalías y las contribuciones parafiscales; ya que en 26 años los impuestos solo aumentaron en un

1% su participación dentro de estos ingresos del Estado, teniendo en 1985 una participación del

91%, mientras que en el 2011 fue de 92%. En algunos años la participación llegó al 82%, como

sucedió en el año 1999, siendo la participación más baja desde el año 1985.

13

Economía Colombiana, (2003). El FMI y los acuerdos con Colombia pp. 84-99. Edición 296. Bogotá: Contraloría General de la República.





Gráfica 1: Ingresos tributarios en los ingresos del Gobierno Central, 1985-2011.Precios

Constantes del 2011 (Miles de Pesos).

FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de la República y la DIAN.

Esto se debe a que en lugar de hacer las tan anunciadas “reformas estructurales” en la tributación,

se han planteado objetivos de corto plazo, han fortalecido el peso de los impuestos indirectos, y

se han llenado de excepciones y privilegios para los grupos dominantes que tienen capacidad de

incidir en su promulgación, influyendo sobre el Congreso o el Ejecutivo

Las distintas recomendaciones del Banco Mundial y el FMI a partir de la década de 1970, han

determinado cambios en la estructura tributaria del país. Las tendencias gruesas de la evolución

en estos años han sido las siguientes:

1. Introducción del IVA como eje de la tributación.

2. Disminución del impuesto a la renta y de los impuestos a las ganancias extraordinarias,

inusitadas e inexplicables.

3. Disminución e inestabilidad de la participación de los aranceles en los ingresos

tributarios.

4. Mantenimiento y profundización de exenciones y privilegios.

5. Reformas Tributarias múltiples e inmediatistas.

1. EL IVA COMO EJE DE LA TRIBUTACIÓN

La reforma de 1974, basada en las recomendaciones de la Misión Musgrave, con intención de

subsanar el alto déficit presupuestario del sector público, determinó inicialmente el cobro del

IVA a entidades manufactureras; la reforma de 1979, aumentó su tarifa del 4% al 15%. Con las

dos reformas de esa década, el impuesto a las ventas ganó gran espacio en la base tributaria del

país por su aumento y la inclusión de nuevos bienes dentro de los gravámenes.

0

20000000

40000000

60000000

80000000

100000000

Ingresos Tributarios

Ingresos Gobierno Central





La reforma de 198314

, llevada a cabo después del inicio de la crisis económica en 1982, acelerada

por el colapso en los precios del café y una fuerte crisis financiera interna, dio como resultado la

extensión del IVA a las actividades del comercio minorista y se incluyeron nuevos bienes y

servicios.

En la década de 1990 comenzó la implementación sistemática y profunda del neoliberalismo por

medio de la apertura económica, caracterizada por la constante modificación de leyes, estatutos, y

una nueva Constitución. Durante esta última década del siglo veinte, el país pasó por cuatro

reformas tributarias con el fin de acoplarse a los cambios propuestos por los organismos

multilaterales. En el IVA, con la reforma de 1990, se aumentó la base al eliminar ciertas

exenciones, principalmente a maquinaria y equipo. Esto coincidió con el aumento general de la

tarifa del 10 al 12 por ciento.

En la reforma de 1992, se incluyeron nuevos servicios a la base del IVA, se excluyeron algunos

bienes de la canasta familiar y toda la maquinaria agrícola no producida en el país. El principal

cambio en la tasa fue que para la venta de bienes y servicios, la tarifa del 12% aumentó

paulatinamente hasta 14% en 5 años, iniciando en 1993.

En 1995 se excluyeron del tributo bienes y servicios como leche en polvo, grasas y jabones, a la

vez los bienes y servicios que estaban gravados con una tasa diferencial se les aplicó la tarifa

general que aumentó a 16%.

Con la crisis económica, se aumentaron los bienes y servicios gravados por el IVA, tales como el

transporte aéreo nacional, aunque la tarifa general se redujo a 15% a finales de 1999.

El IVA desde la década de 1970 ha tenido un aumento constante en su recaudo, convirtiéndose en

uno de los impuestos que más aporta a la base tributaria del país, actualmente ronda el 29% de

participación, solo superada por el impuesto a la renta. Mientras que en 1970 el recaudo llegaba a

los 644.000 millones, para el 2011 este aumentó a más de 25 billones de pesos, como muestra la

Gráfica 2; además, ha presentado una tasa de crecimiento constante destacándose el crecimiento

del año 1975, cuando se incluyeron nuevas actividades al recaudo del IVA, principalmente del

sector manufacturero, producto de la Reforma Tributaria de 1974. Hoy el recaudo del IVA

interno sigue en constante crecimiento, pero su tasa de crecimiento se ha visto reducido desde el

año 2000, teniendo un crecimiento anual promedio del 8%.

14

Ley 14 de 1983.





Gráfica 2a: Recaudo del IVA interno (millones de pesos). Precios Constantes 2011. Gráfica

2b: Tasa de Crecimiento del IVA (%), 1970-2011.

FUENTE: Elaboración Propia con base en datos de la DIAN.

A pesar del aumento constante del recaudo, como se observa en la gráfica 2a, después de la

reforma tributaria de 1992 se ve una tendencia casi que lineal de crecimiento. La gráfica 2b

muestra un aumento significativo de más del 60%, en términos reales, en el crecimiento a raíz de

la reforma de 1974, en la que se incluyeron nuevos bienes y servicios a pagar el IVA, así como

también la inclusión de sectores como el comercio minorista.

Un comportamiento similar presenta el IVA Externo, el cual es pagado al hacer una importación.

Distinto del aumento sucesivo en el recaudo del IVA pagado por los ciudadanos colombianos, el

IVA externo presenta caídas en el recaudo hasta del 20% como se muestra en la Gráfica 3.

Durante el 2011 el recaudo del IVA externo creció un 25%, esto debido al aumento de las

importaciones, las cuales crecieron un 30%, después de la desaceleración económica iniciada en

2008.

Gráfica 3a: Recaudo del IVA externo (millones de pesos). Precios Constantes 2011. Gráfica

3b: Tasa de Crecimiento del IVA externo (%), 1970-2011.

FUENTE: Elaboración Propia con base en datos de la DIAN.

Al igual que el aumento en el recaudo y el crecimiento, la participación de este impuesto ha

ganado bastante terreno, desplazando a otros impuestos importantes para el país en su época

como eran los aranceles los cuales tienen ahora una participación que llega solo al 5,1% y que

desde el 2000 pasó solo al 7%. Como se observa en la Gráfica 4, mientras que el IVA, en la





década de 1970 representaba el 14%, ahora en el acumulado 2000-2011 representa el 29% de la

base tributaria, dejando ver que las políticas de los gobiernos han estado encaminadas al aumento

sucesivo de la participación de este impuesto, también apoyados en las recomendaciones del

FMI.

Gráfica 4: Participación Impuestos por décadas, 1970-2011.

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la DIAN.

Adicionalmente, el Gobierno Nacional en su presentación sobre ELISSA15

, nombre que se le dio

a la Reforma Tributaria que se pensó llevar a cabo durante el 2012, a cargo del Ministro de

Hacienda Juan Carlos Echeverri, pero que al final no fue presentada; muestra una de las grandes

debilidades del sistema tributario actual, que precisamente se presenta en el recaudo del IVA,

principalmente en las exclusiones y exenciones, que según el Ministerio de Hacienda y la DIAN

es un regalo a los ricos, argumentando que el 20% de la población con mayores ingresos tiene

una mayor parte en exención y exclusión en el pago del IVA, llegando a los 3,4 billones de pesos

en el 2011; mientras que el 20% con menores ingresos llega a los 0,4 billones de pesos, como se

ve en la Gráfica 5; dejando ver la gran desigualdad que genera este impuesto. Según esta

presentación, el IVA golpea a la clase baja y media trabajadora, quienes no tienen los medios de

evadir de alguna manera el pago de este impuesto, caso contrario con la población que tiene

mayores ingresos.

15

Equidad, Limpieza, Seducción, Simplicidad y Adaptación a los estándares internacionales (ELISSA). Ministerio de Hacienda, 2012.





Gráfica 5: Exenciones y exclusiones del IVA=un regalo a los ricos.

FUENTE: Presentación Ministerio de Hacienda y DIAN sobre la Reforma Tributaria.

Ya con la reciente Reforma Tributaria (Ley 1607 del 2012), se introdujeron varios cambios al

régimen del IVA.

El principal cambio incluido en el Capítulo III de la Reforma Tributaria es el paso de siete a tres

tarifas del IVA (0%, 5% y 16%) pensando en una menor complejidad en la declaración y

devolución de este impuesto a distintos sectores.

A continuación la gráfica 6 deja ver cómo quedan los distintos productos en esta nueva

metodología del IVA. Esta deja ver que productos como el arroz y el maíz quedan excluidos de

IVA para consumo humano y una tarifa del 5% para el consumo industrial; otros productos que

quedan excluidos del pago del IVA son: bocadillo, arequipe, caña de azúcar, plántulas para

siembra, tractores para uso agropecuario, caucho natural, neumáticos para tractores, remolques

para uso agrícola, maquinaria para uso agrícola, motores fuera de borda hasta 115 HP y diésel

hasta 150 HP, arepa de maíz, entre otros.

Algunos de los productos que iqedaron gravados con la tarifa del 5% son: máquinas, aparatos y

artefactos agrícolas, fibra de algodón chocolate de mesa, otros productos de panadería elbaroados

de sagú, achira o yuca y la medicina prepagada.





Mientras que, los productos que quedan exentos (0%) son: los pollitos de un día y animales vivos

de la especia bovina.

Gráfica 6: Tarifas del IVA (Ley 1607 del 2012)

FUENTE: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

A la par de estos cambios en el IVA, se crea el nuevo Impuesto Nacional al Consumo (INC),

contenido en el Artículo 71 de la Ley 1607 del 2012, “cuyo hecho generador será la prestación o

la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, algunos servicios y

bienes” como: los celulares (4%), embarcaciones y camperos (8%), vehículos de menos de

US$30.000 y motos de más de 250cc (8%) y vehículos de más de US$30.000 y aerodinos (16%),

como se ve en la Gráfica 7.

Gráfica 7: Tarifas Impuesto al Consumo

FUENTE: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Así, los bienes incluidos en el INC se le sumará la tarifa del IVA, quedando de la siguiente

manera: celulares (20%), embarcaciones y camperos (22%), vehículos (<US$30.000), motos

(>250CC) (22%), y, vehículos (>US$30.000) y aerodinos (32%).





Muchas críticas ha despertado este cambio en el régimen del IVA y la creación del INC, ya que si

la reforma pretendía simplificar el estatuto tributario, con la reducción del número de tarifas del

IVA se logró lo contrario16

.

2. DISMINUCIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA Y DE LOS IMPUESTOS A LAS

GANANCIAS EXTRAORDINARIAS

El impuesto a la renta perdió terreno a partir de la década de 1980 por la gran cantidad de rentas

exentas en varios sectores de la economía. Hasta 1974 las ganancias de capital efectuadas en la

venta de bienes raíces se consideraban gravables, pero la base del valor que se debía declarar se

disminuía en 10% por cada año en el cual el bien hubiese estado a nombre del declarante, de

manera que las personas que mantuvieran las propiedades por más de diez años terminaban

estando totalmente exentas. También se implantó un plan de exenciones por concepto de renta al

sector ganadero.

La Ley 20 de 1979, o mejor conocida como la contrarreforma17

, reformó el impuesto a las

ganancias ocasionales y su forma de cálculo, reduciendo las tarifas máximas de 46% a 28%, y

manteniendo un mínimo de 10% de acuerdo a los montos de las ganancias. Eliminó la exigencia

de que al segundo año las ganancias ocasionales fuesen gravadas con impuesto a la renta.

Durante la década de 1980 hubo dos reformas a raíz de las recomendaciones de la Misión Bird-

Wiesner (1981), para aumentar el volumen de los ingresos tributarios del país, en particular con

la idea de fomentar la capitalización de las empresas y la inversión extranjera, a pesar de que los

determinantes de ésta última están más asociados con la tasa de ganancia, condiciones de

mercado y expectativas de la actividad económica, que con los impuestos18

.

Los cambios en el impuesto a la renta en la década de los ochenta fueron la reducción del número

de personas obligadas a declarar; la extensión del impuesto a la renta al comercio y a los

intermediarios financieros; la reducción de las tarifas para personas naturales y sociedades

limitadas, y la eliminación de la doble tributación para sociedades anónimas.

En 1986 en medio de una cierta reactivación del sector industrial se hizo una nueva reforma que

en materia de impuesto a la renta estableció que el 90% de los asalariados dejaba de pagar

retención en la fuente; se redujeron las tarifas para personas naturales; se unificó la tarifa para

todo tipo de sociedades nacionales y extranjeras, estableciendo una tarifa del 30%19

. Aunque,

como resultado de estas reformas el impuesto a la renta continuó aumentando su recaudo,

principalmente por un mayor recaudo a las empresas que pasaban por un buen momento,

16

Lo que no se ha dicho de la Reforma Tributaria. Justicia Tributaria: 25 de Febrero del 2013. Disponible EN: http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/ 17

Adopción a la Reforma Tributaria de 1979 que modificaba la mayor parte del Estatuto Tributario hecho con la reforma de 1973 y el que era bastante criticado. 18

Garay, L.J. (2002). Colombia entre la exclusión y el desarrollo. Bogotá: Alfaomega Colombiana S.A. 19

Ley 75 de 1986.

http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/





reportando altas utilidades, a pesar de que también a estas se les había reducido la tarifa en este

impuesto, como se ve en la gráfica 8.

Gráfica 8: Recaudo del Impuesto de Renta y Complementarios, 1970-2011 (cifras en

millones de pesos). Precios Constantes 2011.

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la DIAN.

Con la llegada de la liberalización económica, también se hizo una reforma tributaria, que

buscaba aumentar el ahorro de la economía y fomentar el desarrollo del mercado de capitales;

inducir la repatriación de capitales en el exterior; y sustituir ingresos tributarios externos por

ingresos de carácter interno. Con ello los cambios para el impuesto de renta fueron la reducción

en el número de contribuyentes obligados a declarar renta; se desgravó la utilidad obtenida en la

enajenación de acciones a través de la bolsa y se redujeron las tarifas de renta y remesas para la

inversión extranjera.

La reforma de 1992 aumentó la cantidad de quienes pagaban impuesto a la renta, al incluir a las

empresas comerciales e industriales del Estado como declarantes (lo cual pavimenta el camino

para la privatización). Estos procesos de privatización fueron posibles con la Reforma de 1995,

para continuar la tendencia mundial y con el fin de reducir la participación del Estado.

En 1995 los cambios en el impuesto de renta consistieron principalmente en el cambio de tarifas

en renta del 20% al 35% para personas naturales, y 35% para sociedades anónimas, que antes se

encontraba en el 30%.

Esta reforma tributaria en 1995 coincidió con la reducción de la participación de los impuestos en

el PIB colombiano, llegando en 1996 al 10,1%, después de que en 1995 y 1994 fue de 10,3% y

10,4% respectivamente.

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

35.000.000

40.000.000

19

70

19

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19

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19

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20

00

20

02

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04

20

06

20

08

20

10

Recaudo Renta





Gráfica 9: Participación de los Impuestos en el PIB Colombia, 1970-2010, Precios

Constantes 2008.

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la DIAN y el Banco Mundial.

La cuarta y última reforma de esa década fue en 1998, con la finalidad de generar nuevos

recursos para reducir el déficit fiscal, dado la crisis económica por la que atravesaba el país. El

principal cambio fue la exoneración del tributo de renta a los ingresos de empresas industriales y

comerciales del Estado, cajas de compensación y fondos gremiales de actividades como salud y

educación entre otras, y el ahorro de largo plazo de los trabajadores; también se eliminó la renta

presuntiva sobre el patrimonio bruto.

A finales de 1990 se introdujo la liberalización económica en el país, una nueva Constitución y

una gran inestabilidad macroeconómica después de 1995, principalmente por la crisis financiera

iniciada en 1997. Esta situación se reflejó tanto en el crecimiento económico como en el recaudo

de impuestos. Para 1999, uno de los periodos más profundos de crisis económica en el país en los

últimos años, la tasa de crecimiento del PIB fue negativa en 4.2% y en los impuestos se pasó a un

crecimiento de un dígito cuando se venía creciendo al 33% en promedio anual durante los

primeros cinco años de la década. A diferencia del IVA, el impuesto a la Renta no ha tenido tasas

de crecimiento mayores al 65%, la tasa máxima de crecimiento en este impuesto ha sido del 64%

en el año 1991, después de la Reforma Tributaria llevada a cabo en 1990 (Ley Marco de

Comercio Exterior), a pesar de la reducción del número de contribuyentes. Este aumento de 1991

se debió al incremento de las ganancias de las empresas exportadoras y la llegada de nuevas

inversiones. La Gráfica 10 también muestra que siempre que se hace una Reforma Tributaria, al

siguiente año se incrementa la tasa de crecimiento del impuesto a la renta, pero no es algo que se

8,9 10

10,7

9,2 9,5 9,2 9,8 9,7

10,4 10,3 10,1 10,7

11,4 11,1 11,3 11,6 11,0

9,9

11,2 10,5

12,8 11,8

13,6

12,3 11,8 11,5

Impuestos como % del PIB

Impuestos como % del PIB





mantenga, ya que después de este auge vuelve y cae , dejando ver que son medidas de corto plazo

que no tienen ninguna estabilidad. Ya para el año 2010 y producto de la crisis internacional, bajo

el crecimiento económico del país (0,8%)20

y una tasa de cumplimiento del 95%21

, el recaudo del

impuesto a la renta tuvo una de sus peores caídas, desde 1970 (-10%), pero en 2011 presentó una

importante recuperación del 20%.

Gráfica 10: Tasa de Crecimiento del Impuesto a la Renta, 1970-2011 (%) y Reformas

Tributarias llevada a cabo.

FUENTE: Elaboración Propia.

El paquete de medidas implementado en la década de 1990, aumentó la participación del

impuesto de renta y complementarios en la base tributaria del país con respecto a la década de

1980, cuando la participación llegó al 39% comparado con el 42% de la década de 1990.

Gráfica 11: Participación impuestos década 1980 vs 1990.

FUENTE: Elaboración propia.

20

Recaudo de Impuestos subió 2,2% en 2010. Portafolio, 3 de Enero del 2011. Disponible en: http://www.portafolio.co/economia/recaudo-impuestos-subio-22-2010 21

Se cumplió con la meta de recaudo y para 2011 esté atento a las fechas del Calendario Tributario. Actualícese, 3 de Enero del 2011. Disponible en: http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/

http://www.portafolio.co/economia/recaudo-impuestos-subio-22-2010

http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/

http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/





La primera década del siglo veintiuno llegó acompañada de nuevas reformas en el Estatuto

Tributario. En el año 2000 se realizó la primera reforma tributaria del milenio, con el objetivo de

continuar fortaleciendo el sector financiero y simplificar el sistema tributario. Los cambios en el

impuesto de renta consistieron en incluir nuevos contribuyentes como FOGAFIN y FOGACOOP,

que habían sido excluidos durante la crisis económica, pero estaban exentos algunos ingresos

como las transferencias de la Nación, así como también el Fondo para la Reconstrucción del Eje

Cafetero, los fondos parafiscales y agropecuarios, etc.

Mientras que para el 2003, atendiendo las recomendaciones del FMI, en su acuerdo stand by, se

disminuyó el rango mínimo para declarar renta y para retención en la fuente (ingresos mayores a

60 millones y patrimonio brutos mayores a 80 millones; los ingresos no constitutivos de renta y

las rentas exentas se gravaron en su totalidad y se creó una sobretasa del 10%.

Estas medidas aumentaron el recaudo en 1.4 por ciento con relación al PIB en 2003, aumentando

así la participación del recaudo en el producto colombiano, que pasó de 9,9% en 2002 a 11,2 en

2003, pero esta participación cayó de nuevo en 2004 al llegar al 10,5% y repuntando desde el

2005 hasta el 2008, siendo el año 2007 el de mayor participación en la historia del país al llegar

al 13,6% del PIB. Ya en 2009 y como consecuencia de la desaceleración económica mundial la

participación del recaudo perdió 0,5 puntos porcentuales y en el 2010 perdió adicionalmente 0,3

puntos porcentuales, llegando al 11,5% de participación sobre el PIB (Gráfica 9).

Después del 2000 la participación del impuesto de renta y complementarios han tenido un

retroceso de un punto porcentual, llegando a una participación del 41%, principalmente

remplazado por el impuesto al patrimonio, que llegó a una participación del 3% del recaudo total.

A pesar de los acuerdos con el FMI suscritos por Colombia durante esta década, una de las

condiciones que no cumplió el país fue la de mantener un impuesto a la renta de 38,5%, con el fin

de mantener el equilibrio fiscal.





Gráfica 12: Participación impuestos 2000-2011.


Actualmente, con la aprobada reforma tributaria, Ley 1607 del 2012, se realizó un nuevo

descuento en pago del impuesto a la renta por parte de las sociedades, disminuyendo así el

impuesto del 33% al 25%, adicional a una reducción de 13,5 puntos porcentuales de aportes

parafiscales que eran destinados a la financiación del Sena e ICBF. En busca de compensar la

pérdida de estos 8 puntos porcentuales y para ‘asegurar’ la financiación de estas dos entidades se

creó la Contribución Especial para la Equidad (CREE), que durante los años 2013, 2014 y 2015

será del 9%, posteriormente bajará al 8%, este fue el principal cambio en la declaración de las

sociedades. Adicional a este cambio, se redujo también el impuesto a las ganancias ocasionales,

pasó del 30% al 10%; y por último se mantuvieron todos los beneficios tributarios con los que

vienen contando desde el 2003, exceptuando los contratos de estabilidad jurídica.

Para las declaraciones de personas naturales (empleados y trabajadores por cuenta propia) se

crearon el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) y el Impuesto Mínimo Alternativo

Simple (IMAS) a partir de ingresos de 3,8 millones de pesos.

La retención en la fuente, mecanismo anticipado de recaudo de renta, también sufrió algunas

modificaciones para los empleados que ganan menos de 3,8 millones. De este impuesto solo es

deducible la seguridad social a cargo del empleado del total del pago mensual.

Muchas críticas ha recibido esta reforma que mantiene varios de los beneficios a los grandes

capitales, como por ejemplo, pensiones de 26 millones de pesos, las cuales no pagan ningún tipo

de impuesto, y se obliga a declarar renta a personas que antes no lo hacían por medio del IMAN y

el IMAS, lo que resultará en un mayor recaudo para el Estado.

RENTA Y COMPLEMENTA

RIOS 41%

IVA 29% TIMBRE

NACIONAL 1%

G.M.F. 5%

PATRIMONIO 3%

IVA EXTERNO 14%

ARANCEL 7%

Periodo 2000-2011





Además, a pesar de que el Gobierno Nacional ha argumentado que la Reforma Tributaria

aprobada el mes de diciembre del 2012 no generará un mayor recaudo, distintos estudios

demuestran que “entre 500.000 y 600.000 personas verán subir los impuestos. Son las que

aplican al IMÁN o IMÁS, que estaban pagando menos impuestos. Ahora, con la eliminación de

los beneficios, van a pagar más tributos. No en vano, se estima que puede haber entre 3,5 y 4

billones de pesos más de recaudo por esta vía”22

.

3. DISMINUCIÓN E INESTABILIDAD DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS

ARANCELES EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS

Los aranceles, uno de los impuestos más importantes del país en décadas como la de 1970 y

1980, fue uno de los más afectados por los cambios en la estructura económica y políticas

mundiales que fueron implementados por las políticas neoliberales.

Los aranceles constituían en la década de 1970 el segundo rubro de mayor recaudo en la base

tributaria del país, después del impuesto a la renta. Ya en la década de 1980, específicamente con

la reforma tributaria de 1983, se estableció el Registro Nacional de Comercio Exterior como

mecanismo para controlar la entrada y salida de algunos bienes con el fin de proteger algunos

productos nacionales, con la creación del Certificado de Rembolso Tributario (CERT). El

recaudo total de impuestos para la década de 1980 presentó un constante aumento, apalancado en

el aumento del recaudo en los aranceles, a pesar de la reducción en la tarifa promedio (48,5% en

1973 a 26% en 1980), en esta década el recaudo total se multiplicó al pasar de poco más de 3,2

billones en 1980 a más de 5,4 billones al finalizar la década, como se observa en la Gráfica 13.

En décadas posteriores el recaudo bruto ha venido creciendo, pero a pesar de este aumento, la

participación de los aranceles dentro de la base tributaria nacional ha perdido terreno, como se

puede observar en las Gráficas 4 y 15.

Gráfica 13: Recaudo Aranceles, 1970-2011. Precios Constantes 2011.

FUENTE: Elaboración Propia, con base en datos de la DIAN.

22

Lo que no se ha dicho de la Reforma Tributaria. Justicia Tributaria: 25 de Febrero del 2012. Disponible EN: http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

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sos)

http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/





Además, en la década de 1980 los aranceles constituían uno de los más importantes mecanismos

de protección para sectores como el agrícola, industrial y ganadero, resultando así un aumento en

su recaudo, creciendo a tasas de más del 50%, mientras que las importaciones presentaban

constantes caídas durante la década, de más del 9% en algunos años.

Con la apertura económica en la década de 1990, inició el cambio significativo en el recaudo de

los aranceles. La primera reforma en 1990 fue la disminución de los mismos decretada en ese

año, con el objetivo de sustituir ingresos tributarios externos por ingresos de carácter interno.

Además, se liberaron 861partidas arancelarias con lo cual el universo arancelario en licencia

previa23

pasó de 60% a 46%; y se creó la Superintendencia de Impuestos Nacionales. Se rebajaron

los aranceles y se establecieron cuatro niveles de cobro: 0%, 5%, 10% 15%. Estos cambios

empezaron a tener sus efectos en 1992, cuando las importaciones crecieron alrededor del 4,6%,

mientras que el recaudo cayó un 37%.

Gráfica 14: Tasa de Crecimiento Aranceles vs Tasa de Crecimiento Importaciones, 1990-

2011. Precios Constantes 2011.


Durante la década de 1990 se redujeron los ingresos por aranceles. Para el periodo 1998-1999,

fue de un 24%, pues se redujeron las importaciones; a pesar de que este recaudo venía creciendo

desde 1996. Tanto las importaciones como los aranceles tienen similar comportamiento en su tasa

de crecimiento hasta el año 2010, cuando se expidió el Decreto 4114, mencionado anteriormente,

que reduce los aranceles significativamente (-10%), mientras las importaciones empezaron a

crecer (23,2%).

A pesar de que los aranceles son unos de los impuestos que más han decrecido en el país, es

bueno observar cómo se han relacionado con el sector externo. Durante las dos crisis económicas

internacionales a principios del milenio y la iniciada en el 2008 han tenido un comportamiento

similar con caídas pronunciadas de los dos rubros en el 2002: importaciones, -1,0%; y aranceles,

23

Licencia Previa: autorización de algunos productos provenientes del exterior que se producían en el país, con el fin de proteger a los productos nacionales y no lograran afectar los ingresos de las empresas nacionales.

-50,0%

-40,0%

-30,0%

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

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20

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20

10

20

11

Tasa de CrecimientoImportaciones

Tasa de CrecimientoAranceles





-5%. Al igual que la crisis iniciada en el año 2008, los efectos sobre estas tres variables fueron

más pronunciados con mayores caídas: exportaciones, -12,7%; importaciones, -17,1%; y

aranceles, -7%. Ya en la recuperación los tres rubros presentaron tasas de crecimiento positivas,

pero para el 2011 mientras las exportaciones e importaciones crecieron a tasas del 20% y 30%,

los aranceles cayeron entre 10% y 20%, principalmente por el Decreto 4114 del 2010, que redujo

y el algunos casos eliminó el gravamen a varios productos, principalmente bienes de capital y

bienes intermedios.

Este comportamiento es el resultado de la renuncia del Estado colombiano al mecanismo de

aranceles, herramienta fundamental de las finanzas públicas. La posibilidad de aplicar algún

arancel ha quedado limitada por la firma de diversos tratados de libre comercio.

Uno de los cambios más importantes a partir de la apertura económica es la pérdida de recaudo

del Estado del impuesto arancelario. Para el año 1990 significaba el 25% de los ingresos totales y

para el año 2000 ya solo significaba el 9%, como se observa en la Gráfica 15.

En cambio, se observa un repunte en la participación del IVA, tanto interno como externo que

llegan al 44% del recaudo, y la inclusión del nuevo impuesto a los gravámenes financieros que

asciende al 6% del total recaudado.

Gráfica 15: Recaudo Tributario por Tipo de Impuesto, 1970-2011.

FUENTE: Elaboración propia, con base en datos de la DIAN.

4. MANTENIMIENTO Y PROFUNDIZACIÓN DE EXENCIONES Y

PRIVILEGIOS

Las políticas del Gobierno en las décadas precedentes a la de 1990, mantenían un mínimo e

inestable nivel de protección a los sectores industrial y agropecuario. A partir de 1990 y con la

apertura económica, los gobiernos, buscando mayores flujos de inversión tanto interna como

0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

80.000.000

90.000.000

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00

20

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20

09

Por Clasificar

Aranceles

IVA Externo

Timbre Nacional

GMF

Patrimonio

Renta y Complementarios

IVA





externa, intensificaron una política de exenciones para las grandes empresas, lo cual no trajo los

resultados anunciados. A partir de la reforma tributaria del año 2003, el Gobierno decidió hacer

un mayor énfasis en la reducción del pago de algunos impuestos como renta a varias empresas,

principalmente del sector de recursos extractivos, bajo la política de “Confianza Inversionista”.

La reforma tributaria de 1983 excluyó del pago del IVA la exportación de productos procesados y

la venta de bienes de capital elaborados en el país, con el intento de reactivar el sector industrial

que venía de una profunda crisis desde finales de la década de 1970. Otro de los cambios

importantes en el régimen de exenciones en el año 1983 fue la reducción de personas declarantes,

compensado con la extensión del IVA.

Con la reforma de 1995 se empezaron a adoptar exenciones en el sector de recursos extractivos,

ya que se redujo gradualmente la contribución especial para esta industria24

, que había nacido con

la reforma de 1992. Además, se excluyó del pago de renta presuntiva a empresas de servicios

públicos domiciliarios, fondos de inversiones comunes, y de pensiones y cesantías.

Con la reforma del año 2000, el FMI hizo recomendaciones para acabar con exenciones, las

cuales el gobierno no aplicó con el argumento de que habrían perjudicado el recaudo tributario

del país sin reducir el déficit, objetivo último de dichos dictámenes del organismo multilateral.

Esta reforma solo trajo consigo nuevos contribuyentes como FOGAFIN (Fondo de Garantías de

Instituciones Financieras) y FOGACOOP (Fondo de Garantías de Entidades Corporativas), que

estaban exentos del pago de renta.

La reforma del 2003, aumentó las exenciones de varios contribuyentes. Además, las elusión y

evasión tributarias se hicieron cada vez más evidentes, a pesar de que el recaudo de impuestos en

el país ha venido en aumento, principalmente basado en el impuesto a la renta y en el IVA, en el

cual las personas naturales vienen aumentando sus aportes paulatinamente, pasando de poco más

de 2 billones de pesos en el 2005, a más de 3,5 billones en el 2009, como se aprecia en la Gráfica

16.

24

Ley 6 de 1992.





Grafica 16: Recaudo por impuesto a la renta, personas jurídicas vs personas naturales,

2005-2009.

FUENTE: El sector minero como motor de desarrollo, Juan Ricardo Ortega, Director de la

DIAN.

Estas evasiones y elusiones de las obligaciones tributarias es permitido por el débil marco legal

del país, amparado en este caso por el Estatuto Tributario. A continuación, se mostrarán las leyes

que permiten a las empresas y algunos grandes contribuyentes a eludir sus obligaciones

tributarias (Rudas, 2012):

Deducción por pago de regalías (ET. Art. 116)

Deducción por depreciación de bienes o actividades productoras de renta (ET. Art. 128,

134, 135, 137, 138 y 140)

Deducción por amortización anticipada de inversiones (ET. Art. 142, 159 y 171)

Descuento de IVA en inversiones a largo plazo (Art. 479, 425, 488 y 491)

Las inversiones amortizables son deducibles como activos fijos (Ley 863 del 2003 y ET.

Art. 158-3)

Sin embargo, no solo las deducciones son el medio para eludir el pago de impuestos en

Colombia. Muchas de las grandes multinacionales que operan en el país utilizan los mecanismos

de rentas exentas contempladas en el actual Estatuto Tributario. Tanto así que para el 2010 el

total de las exenciones en todos los impuestos representa el 4,6% del PIB, es decir, 18,4 billones

de pesos, de las cuales las deducciones en activos fijos productivos fueron de más de 12 billones

de pesos, representando la tercera parte de estas deducciones25

.

Estas exenciones y beneficios tributarios se hacen en nombre de la promoción de la inversión

tanto nacional como extranjera, aunque todas las evidencias muestran que la inversión extranjera

25

Orjuela, H. & Valencia, M. (2011). Los beneficios que no deja la inversión extranjera. Bogotá: Multiimpresos S.A.S.





depende de otros aspectos que no están relacionados con los impuestos. Además, los altos flujos

de inversión que han llegado al país no han logrado jalonar ni el crecimiento económico ni el

recaudo de impuestos. Para el primer caso a pesar de la caída en la IED de 35% en 2006, el país

presentó uno de los crecimientos más altos en su historia llegando al 6,7%, seguido también de

un alto recaudo de impuestos que logro un aumento de 21% para este mismo año. En 2005, a

pesar que la IED aumentó más de 200%, los impuestos y el PIB presentaron crecimientos de 15%

y 4,7% respectivamente, dejando ver la casi nula relación entre estas variables, como se muestra

en la Gráfica 17.

Gráfica 17: Relación de la IED con el Crecimiento de los Impuestos y el PIB, 2001-2011.


Un elemento que es necesario no olvidar en cuanto a las exenciones (gasto tributario o ingresos

fiscales que deja de percibir el Estado) es que ellas erosionan la base gravable del impuesto de

renta y favorece a los más ricos (Personas Jurídicas).

Al calcular el gasto tributario en el impuesto sobre la renta para las Personas Jurídicas y

Naturales con base en las declaraciones que la DIAN publica en su página web

(www.dian.gov.co); y considerando como tal las deducciones por inversión en activos fijos y las

rentas exentas, valuadas cada una de ellas a las tarifas nominales, y los descuentos tributarios

resulta que para 2010 la Nación dejó de percibir 8,3 billones de pesos, además de presentarse un

aumento significativo entre el 2000 y el 2010 al pasar de 0,93% del PIB en 2000 a 1,36% del PIB

en 2010 (Cuadro 3.A. y 3.B.).

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tasa de Crecimiento IED -3% -21% -25% 66% 224% -38% 29% 9% -35% -8% 91%

Tasa de Crecimiento Impuestos 19% 4% 9% 11% 10% 16% 8% 4% -1% 0% 19%

Tasa de Crecimiento PIB 1,7% 2,5% 3,9% 5,3% 4,7% 6,7% 6,9% 3,5% 1,7% 4,0% 5,9%

-100%

-50%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

Tasa

de

Cre

cim

ien

to

http://www.dian.gov.co/





CUADRO 3.A. GASTO TRIBUTARIO PARA EL 2000. PERSONAS NATURALES Y JURIDICAS

MILLONES DE $ DEL 2000 % DEL PIB

2000 NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Descuentos Tributarios 6,195 246,453 252,648 0.00 0.12 0.12

Rentas exentas 265,237 1,425,787 1,691,025 0.13 0.68 0.81

Total 271,432 1,672,241 1,943,673 0.13 0.80 0.93

Descuentos tributarios 2.28 14.74 13.00 2.45 97.55 100

Rentas exentas 97.72 85.26 87.00 15.69 84.31 100

TOTAL 100.00 100.00 100.00 13.96 86.04 100

Fuente: DIAN.

CUADRO 3.B. GASTO TRIBUTARIO PARA EL 2010. PERSONAS NATURALES Y JURIDICAS

MILLONES DE $ DEL 2010 % DEL PIB

NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Rentas Exentas 1,538,087 2,428,714 3,966,801 0.25 0.39 0.64

Deducción en Activos fijos 20,280 3,867,482 3,887,762 0.00 0.63 0.63

Descuentos tributarios 21,418 471,759 493,177 0.00 0.08 0.08

TOTAL 1,579,785 6,767,955 8,347,740 0.26 1.10 1.36

PARTICIPACIÓN (%) NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Rentas Exentas 97.4 35.9 47.5 38.8 61.2 100.0

Deducción en Activos fijos 1.3 57.1 46.6 0.5 99.5 100.0

Descuentos tributarios 1.4 7.0 5.9 4.3 95.7 100.0

TOTAL 100.0 100.0 100.0 18.9 81.1 100.0

Fuente: DIAN.

Cabe recordar que la deducción por inversión en activos fijos, que representa cerca del 46,6% del

total del gasto tributario (0,63% del PIB) fue derogada en la última reforma tributaria (Ley 1430





del 29 de diciembre de 2010), y actualmente está vigente solo para 66 empresas que firmaron

contratos de estabilidad jurídica26

, el peso del total o del resto de exenciones tributarias no es

nada despreciable tal y como se muestra en el Cuadro 3.B.

De todos los beneficios mencionados anteriormente, cabe resaltar que hay un sector el cual está

impulsando el crecimiento económico en el país, pero que, proporcional a sus ganancias deja

mucho que desear, ya que la contribución a los impuesto del Estado son bastante bajos; es el

sector Minero-energético.

Exceptuando el carbón, el resto de la minería y los hidrocarburos han aumentado el porcentaje de

exenciones sobre el impuesto a pagar. Para el caso del petróleo y gas pasó de 13% en 2007 a 41%

en 2009; el carbón: del 62% en 2007 a 41% en 2009; y el resto de la minería: de 11% en 2007 a

86% en 2009 (Cuadro 4).

El Cuadro 4 también muestra como en el periodo 2007-2009 el sector minero y los hidrocarburos

redujeron el pago del impuesto a la renta pasando de 28% a 16%, cuando la tarifa nominal del

impuesto estaba en el 33%27

, mostrando así, los grandes beneficios de invertir en Colombia con

un sistema tributario débil que favorece los grandes capitales con utilidades superiores a los 22

billones de pesos anuales, como es los sectores minero y de hidrocarburos para el año 2009.

26

El Gasto Tributario en Colombia –Bogotá, Colombia: Banco Mundial, 2012, pag. 51.

27

Con la Reforma Tributaria (Ley 1607 del 2012), el impuesto a la renta pasó a ser del 25%, el cual entra a regir desde el año 2013.





Cuadro 4: Minería e Hidrocarburos. Valor de regalías, impuesto a la renta y exenciones al

impuesto a la renta. En billones de pesos corrientes y porcentajes sobre la renta líquida. 2007 y

2009.

FUENTE: Regalándolo todo: Las consecuencias de una política minera no sostenible en

Colombia. AB Colombia.

En el ámbito de las “Personas Naturales” las exenciones fiscales la explican en lo fundamental las

rentas exentas (97,4%) y el 86,6% les corresponde a los asalariados. Es de anotar que el impuesto

de renta lo explica en un 87% las Personas Jurídicas y en un 13% las Naturales; y de las

Naturales el 52% es el pago que realizan los asalariados.

De igual manera, resulta importante tener presente que el gasto tributario impacta negativamente

en la productividad del impuesto. La productividad se mide como la relación entre la tarifa

efectiva y la tarifa nominal (Recaudo/Base)/Tarifa. Si se calculan las dos tarifas para el 2000 y

para el 2010 con base en las declaraciones de las Personas Jurídicas y Naturales se tiene que la

productividad del impuesto de renta de las Personas Naturales es superior a la de las Personas

Jurídicas (Cuadro 5).





Cuadro 5: Tarifa Nominal, Efectiva y Productividad del

Impuesto sobre la Renta

NATURALES JURIDICAS

2000 NOMINAL 10.25 35.00

2000 EFECTIVA 5.16 3.80

2000 PRODUCTIVIDAD 0.50 0.11

2010 NOMINAL 8.99 33.00

2010 EFECTIVA 5.22 4.90

2010 PRODUCTIVIDAD 0.58 0.15

Finalmente hay un par de discusiones en el ámbito tributario que hay necesidad de traer a

colación. Una está asociada con la posibilidad de ampliar la base del Impuesto al Valor Agregado

y la devolución del mismo a los sectores sociales menos favorecidos, que aún sigue contemplado

con la Ley 1607 del 2012, aunque se incluyen los pescados y camarones con derecho a

devolución de este impuesto, como se contempla en los artículos 54 y 55 de la Reforma

Tributaria. Para el desarrollo de éste ejercicio es necesario tener una clara identificación de estos

sectores tanto a nivel urbano como rural para que no existan discriminaciones que en lugar de

mejorar la equidad del impuesto termine por hacer aún más regresivo. El segundo elemento, está

asociado con el financiamiento de servicios básicos esenciales por medio de impuestos generales.

Desde ya hace varias décadas, la sociedad ha venido reconociendo la salud y las pensiones como

bienes públicos esenciales. En muchos lugares del mundo la financiación de estos bienes se

realiza a través de impuestos a la nómina. En la media en que se reconoce que estos bienes

públicos son esenciales, universales y son restricciones de acceso a los ciudadanos, es necesario

en pensar su financiación con impuestos generales.

5. REFORMAS TRIBUTARIAS MÚLTIPLES E INMEDIATISTAS

Finalmente, se observa dentro de la evolución tributaria reformas múltiples, coyunturales, hechas

a retazos y en función de conveniencias del momento: muchas de estas solo han servido para

aliviar situaciones coyunturales. Por ejemplo las exenciones hechas en la década de 1970, eran

únicamente para intentar aliviar parcialmente la situación por la que atravesaban los sectores

industrial y ganadero, pero estas reformas, no actuaron de inmediato sobre tales sectores,

teniendo que realizar otra enmienda en 1983, con el argumento de reactivar la economía,

fomentar la inversión, el ahorro y la capitalización de las empresas .Así fue también el primer

intento de establecer un “estatuto de ingresos territoriales”, para modernizar la administración

tributaria. Ya en 1986 habiendo pasado el peor momento de las distintas crisis sectoriales, como

la cafetera e industrial, el propósito de esta reforma radicaba principalmente en fortalecer la

administración tributaria, tanto nacional como territorial, con la creación de mecanismos de

mayor control hacia los grandes contribuyentes.

En 1991 llegó la apertura económica al país y con ella una reforma tributaria con el fin de

sustituir los ingresos tributarios externos por ingresos internos. Estos objetivos del gobierno se





tradujeron en cambios que incluyeron la consolidación de los procesos de privatización. Los

paquetes de medidas incluidos en estas reformas no lograron contrarrestar la crisis económica del

país de finales de siglo, por lo que se hizo necesaria una nueva reforma tributaria que pudiera

generar nuevos recursos para reducir el déficit fiscal que se presentaba en las finanzas públicas,

como la creación del impuesto a las transacciones financieras (GMF), que se estableció

inicialmente en 2x1000.

Muchas de estas políticas fueron aprobadas al poco tiempo por el Congreso de la República y

sancionada por el Presidente de la República. Una de las más importantes fue a mediados de

1999, en la cual se aprobó una reforma Constitucional con el pretexto de incrementar la inversión

privada en el futuro, ofreciendo estabilidad jurídica a las empresas, eliminó la expropiación sin

indemnización de la Constitución. Estas medidas se implementaron bajo la premisa no

demostrada de que una mayor penetración del capital extranjero es no solo la mejor sino la única

forma de lograr crecimiento y desarrollo para la población y además incrementar los ingresos del

fisco.

A partir de las recomendaciones del FMI el Gobierno realizó una nueva Reforma Tributaria en el

año 2000, con el fin de continuar fortaleciendo al sistema financiero, con la generalización de

varios impuestos como el IVA y el aumento de algunos como el gravamen a los movimientos

financiero que subió al 3x1000.

En cuanto al IVA, impuesto regresivo por su misma naturaleza, se amplió la base de bienes que

se gravan a la tarifa general del 16%. Además, el incentivo de devolución de 2 puntos del IVA

pagado por las personas naturales en la compra de bienes y servicios, no recae sobre toda la

población sino que favorece a los usuarios del sistema financiero, pues solamente se aplica a

quienes paguen con tarjeta débito. En últimas es más un beneficio al sistema financiero que al

consumidor.

Por otro lado, se aumentó el gravamen a los movimientos financiero del 3 al 4x1000. Finalmente,

en esta reforma se creó el impuesto temporal al patrimonio, para patrimonios líquidos superiores

a $3.000 millones y una tarifa del 0,3%.

También es importante destacar que a pesar de estas sucesivas reformas, existe en la práctica un

divorcio entre las actividades productivas y el recaudo del impuesto a la renta, como se aprecia en

la Gráfica 18 resultado tanto del aumento de las exenciones como de la crisis de producción en

campos y ciudades, y su remplazo por actividades comerciales y extractivas, presentadas en la

Gráfica 19.





Gráfica 18: Tasa de Crecimiento Impuesto a la Renta vs Tasa de Crecimiento Sector

Productivo (Agropecuario e Industrial), 2001-2010.

FUENTE: Elaboración propia, a partir de datos proporcionados por la DIAN y el DANE.

Al respecto, el sector comercial tiene un efecto directo sobre el recaudo del IVA, mostrando así

como, el comercio y este impuesto regresivo adquieren fuerza en la actividad económica en

detrimento de actividades generadoras de valor agregado.

Para agravar la situación, subsectores como el financiero y el minero, a pesar de ser las

actividades económicas de mayor crecimiento, (durante el 2010 crecieron 2,9% y 12,3%

respectivamente) vienen presentando una relación inversamente proporcional con el recaudo total

de impuestos, que en el 2010 creció 2%, mientras el crecimiento en el recaudo de renta cayó 8%.

En otras palabras, entre más crecen, menos pagan en tributos, como se observa en la Gráfica 19.

El sector comercial y de restaurantes presenta similar comportamiento con el recaudo del

impuesto del IVA.

Gráfica 19: Otros Sectores Económicos vs Recaudo de Distintos Impuestos, 2001-2010.

FUENTE: Elaboración propia, a partir de datos proporcionados por la DIAN, el DANE y el DNP.

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009 2010p

Tasa de Crecimiento Sector Porductivo Tasa de Crecimiento Renta





CONCLUSIONES

En Colombia se ha visto una tendencia al aumento constante en el recaudo de impuestos. Aunque

muy pocos se preguntan a quienes ha venido afectando estos incrementos. Las constantes

Reformas Tributarias llevadas a cabo desde le década de 1970 tienen impactos únicamente en el

corto plazo y solo han ayudado a aliviar las coyunturas del momento, tales como la crisis del

sector industrial y agropecuario a finales de la década de 1970 e inicios de 1980; la necesidad de

aumentar el recaudo en la década de 1980; la necesidad de acoplarse a una nueva tendencia

económica mundial a principios de 1990; y, la solución a sucesivas crisis económicas a finales de

los 90 y principios del nuevo milenio, siguiendo las recomendaciones de entes financieros

multilaterales, como el FMI.

Aunque todo este paquete de medidas aumentan el recaudo, no logran mejorar las condiciones de

vida de la población, en otras palabras no se traducen en desarrollo, ya que no logran aliviar el

problema de fondo de la tributación que es principalmente la inequidad que existe en este

sistema, recaudo desigual del IVA, jugosas exenciones y exclusiones a grandes contribuyentes,

ineficiencias en el recaudo tributario, evasión tributaria, que de por si es bastante fácil por el

Estatuto Tributario actual, constantes reducciones en la tasas arancelarias que desprotegen

sectores productivos como el agro y la industria, y la falsa creencia de que las reducciones

tributarias aumentan la IED, ya que estas nuevas inversiones impulsan el desarrollo regional

aumentando el empleo e irrigando una mejor calidad de vida a la población, pero ¿qué ha

cambiado a partir del 2002?

Los sectores económicos más poderosos del país son quienes más se han beneficiado de los

constantes cambios en la tributación, nada más en la actualidad los sectores financiero y minero,

son quienes se llevan una gran parte en exenciones tributarias, y mientras sus ganancias siguen

aumentando el recaudo de impuestos crece a un menor ritmo. Son las clases media y baja quienes

tienen que asumir una gran carga tributaria, por no tener mecanismos que logren reducir sus

impuestos. Se ha evidenciado que las distintas reformas no han logrado reducir la desigualdad en

el país, en cambio ya somos el tercer país más desigual del mundo, puesto vergonzoso.

Para solucionar en parte todos estos problemas sociales y económicos en la tributación es

necesaria una Reforma Tributaria, que realmente defienda los intereses nacionales y no

únicamente de la clase pudiente y externa, que tiene mil mecanismos para pagar efectivamente

menores tasas impositivas, mientras el resto de la población se encuentra sometida al pago de

impuestos que han generado regresividad en el sistema tributario, cuando lo que se busca es

progresividad. Al igual se debe proteger al sistema productivo nacional, sectores potencialmente

generadores de empleo como el agropecuario y el industrial, que en los últimos han visto cómo

sus tasas de crecimiento son muy pequeñas, principalmente golpeados por los importadores, que

en el Gobierno Nacional tienen un gran apoyo con la reducción constante en las distintas tarifas

arancelarias y la firmas de numerosos tratados comerciales que no dejan despegar a estos

sectores, cruciales en el desarrollo del país.





Con la reforma de 2012 el gobierno perdió una oportunidad de hacer un cambio importante en la

estructura tributaria del país por la vía de eliminar exenciones, implementar impuestos más

progresivos, estimular el mercado interno y racionalizar la maraña de reglamentos y leyes.

Simplemente logro una vieja aspiración empresarial de eliminar parcialmente los parafiscales con

los cuales se sostenía el Sena y el Instituto de Bienestar Familiar con lo cual se desprotege aún

más al sector laboral y de más bajos ingresos.





ANEXO: INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL (% DEL PIB)

PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

1990 1995 2000 2005 2010 2011

ARGENTINA


Ingresos tributarios directos ... 1.7 2.7 5.3 4.5 4.9

Ingresos tributarios indirectos ... 5.7 5.7 7.4 8.6 8.4

BOLIVIA




BRASIL




CHILE




COLOMBIA




COSTA RICA






1990 1995 2000 2005 2010 2011



ECUADOR




EL SALVADOR




GUATEMALA




HAITÍ




HONDURAS




MÉXICO






1990 1995 2000 2005 2010 2011



NICARAGUA




PANAMÁ




PARAGUAY




PERÚ




REPÚBLICA DOMINICANA




URUGUAY






1990 1995 2000 2005 2010 2011



VENEZUELA




Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA ¿QUIÉNES...

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