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JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA

QUINES PAGAN IMPUESTOS EN COLOMBIA?

Bogot, Abril de 2013

Autores:

Enrique Daza, Mario Valencia, Sneyder Rivera

Agradecemos las observaciones y aportes

de los doctores Jorge Espitia y Alberto Penagos

Editado por

Centro de Estudios del Trabajo, Cedetrabajo

Pgina web: www.cedetrabajo.org

Bogot, Colombia

Direccin: Calle 51 No. 9-69 Of. 401

Telefax 2488989

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Proyecto realizado con la colaboracin de:
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NDICE

ANTECEDENTES..9

1. EL IVA COMO EJE DE LA TRIBUTACIN..12

2. DISMINUCIN DEL IMPUESTO A LA RENTA Y DE LOS IMPUESTOS A LAS GANANCIAS

EXTRAORDINARIAS..18

3. DISMINUCIN E INESTABILIDAD DE LA PARTICIPACIN DE LOS ARANCELES EN LOS INGRESOS

TRIBUTARIOS24

4. MANTENIMIENTO Y PROFUNDIZACIN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS..26

5. REFORMAS MLTIPLES E INMEDIATISTAS..33

CONCLUSIONES...36

ANEXOS.38





ndice de Cuadros y Grficos

Cuadro 1A. Total de Ingresos Tributarios (% del PIB) Pases de la OCDE6

Cuadro 1B. Total Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% del PIB) Pases seleccionados de Amrica

Latina.6

Cuadro 2: Acuerdos suscritos por Colombia y el FMI..9

Grfica 1: Ingresos tributarios en los ingresos del Gobierno Central, 1985-201112

Grfica 2A: Recaudo del IVA interno (millones de pesos). Precios constantes 2011.14

Grfica 2B: Tasa de Crecimiento del IVA (%), 1970-2011..14

Grfica 3A: Recaudo del IVA externo (millones de pesos). Precios constantes 201114

Grfica 3B: Tasa de Crecimiento del IVA externo (%). 1970-2011..14

Grfica 4: Participacin impuestos por dcadas, 1970-2011..15

Grfica 5: Exenciones y exclusiones del IVA: Un regalo a los ricos.16

Grfica 6: Tarifas del IVA (Ley 1607 del 2012) .17

Grfica 7: Tarifas Impuesto al Consumo17

Grfica 8: Recaudo del impuesto de renta y complementarios, 1970-2011 (Cifras en millones de pesos).

Precios constantes 201119

Grfica 9: Participacin de los impuestos en el PIB Colombia, 1970-2010, precios constantes 200820

Grfica 10: Tasa de Crecimiento del Impuesto a la Renta, 1970-2011 (%) y Reformas Tributarias llevadas

a cabo.21

Grfica 11: Participacin impuestos dcada 1980 vs 1990..21

Grfica 12: Participacin impuestos 2000-2011..23

Grfica 13: Recaudo Aranceles, 1970-2011. Precios constantes 201124

Grfica 14: Tasa de Crecimiento Aranceles vs Tasa de Crecimiento Importaciones, 1990-2011. Precios

constantes 2011.25

Grfica 15: Recaudo Tributario por tipo de impuesto, 1970-201126





Grfica 16: Recaudo por impuesto a la renta, personas jurdicas vs personas naturales, 2005-2009.28

Grfica 17: Relacin de la IED con el crecimiento de los impuestos y el PIB, 2001-2011.29

Cuadro 3A. Gasto Tributario para el 2000. Personas Naturales y Jurdicas (Millones del 2000).30

Cuadro 3B. Gasto Tributario para el 2010. Personas Naturales y Jurdicas (Millones del 2010).30

Cuadro 4: Minera e Hidrocarburos. Valor de regalas, impuesto a la renta y exenciones al impuesto a la

renta. En billones de pesos corrientes y porcentajes sobre la renta lquida. 2007 y 2009.32

Cuadro 5: Tarifa Nominal, Efectiva y Productividad del Impuesto sobre la Renta (2000 y 2010).33

Grfica 18: Tasa de Crecimiento Impuesto a la Renta vs Tasa de Crecimiento Sector Productivo

(Agropecuario e Industrial), 2001-2010.35

Grfica 19: Otros sectores econmicos vs recaudo de distintos impuestos, 2001-201035

ANEXO Total ingresos tributarios del Gobierno Central (% del PIB) Pases seleccionados de Amrica

Latina....38





Para que un Estado pueda satisfacer las necesidades de su poblacin en materia de

infraestructura, educacin, salud, seguridad, etc., debe contar con fuentes de ingresos. Esto se

logra a travs de su participacin directa en actividades productivas como la agricultura, minera,

industria y servicios, as como de los impuestos y similares con que se gravan las actividades

econmicas privadas y el consumo.

La atencin de las necesidades de la ciudadana, as como el rol de complementar a los diferentes

agentes econmicos con una intervencin econmica (carreteras, comunicaciones, puertos y

aeropuertos, etc.), el Estado colombiano los cubre de manera ineficiente; de ah sus magros

resultados en aspectos como la falta de competitividad1 evidente en una deficiente infraestructura

fsica, tecnolgica y cientfica, o la dbil estructura institucional y legislativa, adems, del

precario mercado laboral.

El tema tributario viene despertando el inters de numerosos investigadores y organizaciones

acadmicas y sociales a lo largo y ancho del planeta. Muchas de estas se han articulado en redes

que tienen como propsito vigilar detalladamente las estructuras tributarias de los pases y el

aporte de las compaas multinacionales a las sociedades donde operan. Han surgido redes y

acciones como Tax Justice Network, Revenue Watch, Extractive Industries Transparency

Initiative, y campaas como Publish What You Pay. Uno de los propsitos de estas iniciativas es

exigir transparencia; instar a los gobiernos, instituciones financieras, inversionistas y

multinacionales a que suministren la informacin necesaria para controlar el pago de impuestos y

regalas. Algunas de estas campaas ven en los impuestos el medio para financiar el desarrollo y

atacar de frente jurisdicciones secretas, como los parasos fiscales, definidos como territorios de

nula o baja tributacin, frecuentemente utilizado para rebajar u optimizar la carga tributaria de

particulares o empresas2.

El Centro de Estudios del Trabajo, Cedetrabajo, en desarrollo de sus actividades de anlisis sobre

temas econmicos y del acompaamiento que hace a organizaciones sociales del pas, ha

asumido el compromiso de trabajar en la investigacin, denuncia y articulacin con otros sectores

nacionales en lo que se ha denominado a nivel mundial como Justicia Fiscal.

Nuestro objetivo es librar el ms amplio debate, con rigurosidad acadmica y apoyo social, para

buscar una estructura tributaria ms justa, progresiva y al servicio de las mayoras del pas.

Si bien el recaudo fiscal del gobierno nacional ha venido creciendo desde 1990 hasta el 2011 al

haber pasado del 6,6% del PIB a 12,4% del PIB; ste nivel de tributacin est muy por debajo de

los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos OECD- y de la

regin (Cuadro 1.A., 1.B. y Anexos 1 y 2), lo cual corrobora el diagnstico del Banco Mundial

(2012): Colombia exhibe ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel de desarrollo.

Entre los aos 2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central promediaron un 14.0 por ciento

1De acuerdo con el Informe de Competitividad de la Economa Mundial de 2012, Colombia experimenta

la mayor cada en la regin descendiendo 6 posiciones, desde el lugar 46 ocupado en 2011 al 52 este ao en 2012. Venezuela ocupa el ltimo lugar (59) del ranking latinoamericano 2 Andersen, A. (1999). Diccionario de Economa y Negocios, pp. 462. Madrid: Espasa.





del PIB, lo cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB),

dado el PIB per cpita colombiano (ver figura 1.1). Este nivel de ingresos es el segundo ms bajo

entre siete pases latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per, y

Venezuela, cuyo promedio es de 17.1 por ciento. Si bien el recaudo para el ao 2011 sobrepas

las expectativas, ello no altera el hecho de que la recaudacin es relativamente baja3.

Cuadro 1. A. Total de Ingresos Tributarios (% PIB)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

OECD-Total 34.5 34.4 35 35.1 35.2 34.6 33.8 ..

Cuadro 1.B. Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% PIB)

1990 1995 2000 2005 2010 2011

ARGENTINA

Ingresos tributarios 5.3 8.1 9.6 13.2 13.7 13.9

Ingresos tributarios directos ... 1.7 2.7 5.3 4.5 4.9

Ingresos tributarios indirectos ... 5.7 5.7 7.4 8.6 8.4

BRASIL


Ingresos tributarios directos 6.3 6.3 7.9 9.3 8.5 9.3

Ingresos tributarios indirectos 5.0 5.5 6.3 6.9 6.4 6.7

CHILE




COLOMBIA

3Banco Mundial. (2012). El Gasto Tributario en Colombia. Bogot, Colombia.





Cuadro 1.B. Ingresos Tributarios del Gobierno Central (% PIB)

1990 1995 2000 2005 2010 2011




MXICO




PER




VENEZUELA




Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Dada la importancia de los impuestos para el crecimiento y desarrollo, el debate sobre el aumento

o la reduccin de las rentas tributarias y su estructura han tomado relevancia. En el caso de

Colombia, la problemtica radica en que la estructura tributaria presenta falencias en, al menos,

los siguientes aspectos:

1. La autoridad tributaria es dbil, y hay una enorme evasin y elusin en el pago de los tributos.

2. La estructura productiva presenta una tendencia al decaimiento de las actividades generadoras de riqueza y al aumento de la informalidad, lo que genera un hueco en la

tributacin.

3. La corrupcin campea.





4. Hay una fuerte influencia de los grandes sectores empresariales nacionales y extranjeros para obtener jugosos beneficios tributarios.

5. La normatividad tributaria es inadecuada e inequitativa. El sistema tributario colombiano est fuertemente sesgado contra los sectores de menos recursos de la poblacin.

La falta de transparencia e de informacin disponible en cuanto a los acuerdos y contratos

firmados con grandes empresarios y el secreto que rodea sus obligaciones tributarias, les permite

actuar de manera irregular ante el fisco colombiano. Es importante para la poblacin colombiana

conocer los diversos mecanismos utilizados por las grandes empresas nacionales y extranjeras

para no cumplir su retribucin a la sociedad. Estos se dan por lo menos en dos formas:

a. Eludiendo el pago de impuestos: el no pago de las contribuciones de manera lcita, es decir aprovechando los espacios o huecos de la ley, por lo cual no se les castiga

4. Por

ejemplo: favorecimientos en la manipulacin de los precios de transferencia (que son el

sistema para fijar los precios de las transacciones entre empresas relacionadas). Las

empresas pueden usar este mecanismo para ocultar, transferir ganancias o distorsionar los

balances. La modalidad de empresas comerciales con subsidiarias en diversos pases se

usa para pagar una cantidad mnima de impuestos, y es la forma ms utilizada por las

grandes multinacionales para evitar estos pagos.

b. Evadiendo el pago, entendido como una actuacin ilegal al dejar de pagar engaosamente todo o una parte del impuesto al que estn obligados

5.

Adems, el gobierno colombiano otorga jugosos beneficios tributarios que permiten a las grandes

empresas pagar menos impuestos de los que deberan:

1. Deducciones: se consideran deducciones los gastos operacionales en administracin, en ventas y otras deducciones. A partir de la reforma tributaria en 2003: Se consideraba

una deduccin que no es tradicional y est relacionada con la Deduccin de Inversiones

en Activos Fijos: Hasta 2010 se poda deducir el 40% del valor de las inversiones

efectivas realizadas solo en activos fijos reales productivos durante el ao gravable,6.

A partir del ao 2010, la deduccin establecida pas de 40% a 30%7; y, desde el ao 2011

se elimin esta deduccin especial8.

2. Rentas Exentas: las rentas exentas resultan de sustraer de los ingresos generados por la actividad beneficiada, las deducciones ms los costos, y solo se declara impuesto sobre el

4 Herramienta para los Contadores, Mxico. Disponible en: http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-

fiscal/ 5 Herramienta para los Contadores, Mxico. Disponible en: http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-

fiscal/ 6an la bajo la modalidad de leasing financiero con opcin irrevocable de compra: Artculo 158-3 del Estatuto Tributario.

7Pargrafo 2 adicionado al artculo 158-3 del Estatuto Tributario, mediante el artculo 10 de la Ley 1370 de 2009.

8Aunque quienes con anterioridad al 1 de noviembre de 2010 hayan presentado solicitud de contratos de estabilidad jurdica,

incluyendo estabilizar la deduccin por inversin en activos fijos a que se refiere el artculo 1 de la Ley 1430 del 2010 y cuya prima sea fijada con base en el valor total de la inversin objeto de estabilidad, podrn suscribir contrato de estabilidad jurdica en el que se incluya dicha deduccin. En estos casos, el trmino de la estabilidad jurdica de la deduccin especial no podr ser superior tres (3) aos. Artculo 1de la Ley 1430 del 2010, adicionado al Artculo 158-3 del ET.
http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-fiscal/http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-fiscal/http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-fiscal/http://elconta.com/2010/06/07/diferencia-entre-evasion-y-elusion-fiscal/





saldo. Algunas actividades estn beneficiadas con exenciones, como las realizadas en las

zonas francas9, las personas naturales y entidades extranjeras, entre otros

10.

3. Descuentos: el Estado otorga descuentos adicionales por concepto de donaciones, labores por cuenta de la responsabilidad social empresarial, reforestacin, pago de impuestos en

otros pases, entre otros11

.

4. Gasto Tributario: desde el punto de vista del marco normativo, el gasto tributario est conformado por la suma de todas las concesiones y tratamientos especiales que se alejen

de los principios rectores de la determinacin del tributo12

. El gasto tributario tambin se

denomina costo fiscal.

ANTECEDENTES

Entidades multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI),

el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras, han jugado un papel importante,

determinando el tipo de polticas que deben implementarse tanto a escala global como en los

diferentes pases, incluyendo temas tributarios.

Una de las principales intenciones de estos organismos al intervenir en la estructura tributaria, es

garantizar que los compromisos crediticios que asumen los pases se cumplan. Para ello han

recomendado aumentar el recaudo de impuestos, a travs de mecanismos que no golpeen las

utilidades de los grandes capitales, especialmente de las compaas extranjeras. Acorde con las

tendencias mundiales en la globalizacin, los consumidores pagan cada vez ms impuestos

mientras los grandes capitales lo hacen cada vez menos.

Colombia ha recurrido a los planes de restructuracin definidos por estos organismos. En el ao

1999 firm con el FMI el Acuerdo Extendido a cambio de disponibilidad de recursos en

prstamos hasta por 2.700 millones de dlares, por los cuales se comprometi a hacer un ajuste

estructural de sus finanzas. Adicionalmente, el Gobierno ha suscrito cinco acuerdos Stand By

desde el ao 2003, con el fin de reducir el dficit pblico que es considerado por las teoras en

boga como el objetivo supremo de la poltica econmica, la cual concede a la Banca Central el

mero objetivo de controlar la inflacin. El Cuadro 2 resume los distintos acuerdos suscritos por

Colombia ante el ente multilateral.

Cuadro 2: Acuerdos suscritos por Colombia y el FMI.

ACUERDO AO NATURALEZA

Acuerdo Extendido 1999 Responder a la crisis

9Artculo 212 del Estatuto Tributario y Artculo 115 de la Ley 6 de 1992: las Zonas Francas estarn exentas del

impuesto sobre la renta y complementarios. 10

Contemplados en el Captulo VII del Libro I, Estatuto Tributario. 11

Contemplados en el Captulo X del Libro I, Estatuto Tributario. 12

Ortiz, M. (2003). El gasto tributario en el impuesto de renta en Colombia, pp. 72-80. Economa Colombiana, Edicin 294. Bogot: Contralora General de la Repblica.





econmica por la que

atravesaba el pas con un

prstamo equivalente a los

US$2.700 millones.

Carta de Intencin: FMI acoge

Plan Colombia 2001

Desaceleracin econmica y la

bsqueda de reducir el dficit

fiscal.

Memorando Tcnico con el

FMI 2002

Ajuste de las polticas para

reducir el dficit del Sector

Pblico, a travs de algunos

cambios en la poltica

monetaria.

Acuerdo Stand By 2003

Prstamo por 1.548 millones

de DEG, con el fin de reforzar

las polticas macroeconmicas

y reducir las vulnerabilidades,

en un entorno en un entorno

externo difcil.


Congelacin del gasto por

parte del sector pblico para

reducir el dficit y aumentar el

recaudo tributario manteniendo

el impuesto de renta en 38,5%.

Acuerdo Stand By Abril 2005

Prstamos por 405 millones de

DEG, como carcter

preventivo.

Acuerdo Stand By Noviembre 2005 Salida gradual del apoyo

formal del FMI.


Propsito definitivo de

abandonar el apoyo formal del

FMI una vez expire el presente

acuerdo, al cual se le seguir

dando carcter precautelativo.

Lnea de Crdito Flexible

(LCF) 2009 y ratificado en 2011

Aunque no es un acuerdo, el

FMI ofrece un prstamo a

Colombia por US$6.100

millones por la estabilidad

macroeconmica los cuales

estn disponibles hasta el

2013.

FUENTE: Banco de la Repblica y elaboracin propia.





En 1999, el FMI tuvo su mayor intervencin en medio de una profunda crisis econmica y se

firm el Acuerdo Extendido entre Colombia y el FMI, con las siguientes recomendaciones en el

tema tributario:

Aumentar la base tributaria para la estabilizacin fiscal y disminuir del dficit del sector pblico a 1,5% del PIB para el ao 2002.

Desarrollar, por parte de la DIAN, un plan mensual para recaudar impuestos bajo programas especiales para reducir el contrabando, reducir los rezagos en la recaudacin,

recaudar impuestos atrasados, controlar la evasin del IVA y el impuesto a la renta, y

simplificar los programas de impuestos para negocios pequeos.

Extender el impuesto a las transacciones financieras hasta el 2002.

Aplicar cambios, para cerrar los vacos existentes en el IVA, tales como controlar la evasin del impuesto y la unificacin de las tarifas.

Reorganizar el sistema general de loteras para un mayor recaudo.

La prioridad del FMI, en sus programas de ajuste es estabilizar variables macro a corto plazo,

reduciendo los desequilibrios causados por el lado del gasto o la demanda. En ese sentido, la

poltica fiscal y monetaria son su centro de accin a travs de una reduccin del dficit fiscal y

una contraccin simultanea del crdito interno neto del Banco de la Repblica. Esta forma de

ajustar las variables macro tiene como fin prioritario garantizar la capacidad de pago de deuda

externa de un pas13

.

Entre 1970 y 2012 se han realizado once reformas tributarias; una cada cuatro aos en promedio,

y el recaudo ha aumentado significativamente en trminos absolutos, pasando de 11.312 millones

en 1970 a 86,5 billones de pesos en el 2011. Sin embargo, la participacin de la tributacin en el

PIB no ha aumentado significativamente e incluso en algunos aos ha disminuido, situndose en

la actualidad en 11,6% segn el Banco Mundial, mientras que segn los clculos de la CEPAL en

un 12,4% del PIB, ambas estimaciones por debajo de la media mundial y de pases de desarrollo

similar como Per, ya que en este ltimo su recaudo asciende a 14,5% (Banco Mundial) y 15,3%

(CEPAL) del PIB.

Tampoco ha aumentado significativamente la participacin de los tributos en los ingresos

corrientes de la nacin, compuestos adems por tasas, contribuciones, rentas contractuales como

regalas y las contribuciones parafiscales; ya que en 26 aos los impuestos solo aumentaron en un

1% su participacin dentro de estos ingresos del Estado, teniendo en 1985 una participacin del

91%, mientras que en el 2011 fue de 92%. En algunos aos la participacin lleg al 82%, como

sucedi en el ao 1999, siendo la participacin ms baja desde el ao 1985.

13

Economa Colombiana, (2003). El FMI y los acuerdos con Colombia pp. 84-99. Edicin 296. Bogot: Contralora General de la Repblica.





Grfica 1: Ingresos tributarios en los ingresos del Gobierno Central, 1985-2011.Precios

Constantes del 2011 (Miles de Pesos).

FUENTE: Elaboracin propia con base en datos del Banco de la Repblica y la DIAN.

Esto se debe a que en lugar de hacer las tan anunciadas reformas estructurales en la tributacin,

se han planteado objetivos de corto plazo, han fortalecido el peso de los impuestos indirectos, y

se han llenado de excepciones y privilegios para los grupos dominantes que tienen capacidad de

incidir en su promulgacin, influyendo sobre el Congreso o el Ejecutivo

Las distintas recomendaciones del Banco Mundial y el FMI a partir de la dcada de 1970, han

determinado cambios en la estructura tributaria del pas. Las tendencias gruesas de la evolucin

en estos aos han sido las siguientes:

1. Introduccin del IVA como eje de la tributacin. 2. Disminucin del impuesto a la renta y de los impuestos a las ganancias extraordinarias,

inusitadas e inexplicables.

3. Disminucin e inestabilidad de la participacin de los aranceles en los ingresos

tributarios.

4. Mantenimiento y profundizacin de exenciones y privilegios. 5. Reformas Tributarias mltiples e inmediatistas.

1. EL IVA COMO EJE DE LA TRIBUTACIN

La reforma de 1974, basada en las recomendaciones de la Misin Musgrave, con intencin de

subsanar el alto dficit presupuestario del sector pblico, determin inicialmente el cobro del

IVA a entidades manufactureras; la reforma de 1979, aument su tarifa del 4% al 15%. Con las

dos reformas de esa dcada, el impuesto a las ventas gan gran espacio en la base tributaria del

pas por su aumento y la inclusin de nuevos bienes dentro de los gravmenes.

0

20000000

40000000

60000000

80000000

100000000

Ingresos Tributarios

Ingresos Gobierno Central





La reforma de 198314

, llevada a cabo despus del inicio de la crisis econmica en 1982, acelerada

por el colapso en los precios del caf y una fuerte crisis financiera interna, dio como resultado la

extensin del IVA a las actividades del comercio minorista y se incluyeron nuevos bienes y

servicios.

En la dcada de 1990 comenz la implementacin sistemtica y profunda del neoliberalismo por

medio de la apertura econmica, caracterizada por la constante modificacin de leyes, estatutos, y

una nueva Constitucin. Durante esta ltima dcada del siglo veinte, el pas pas por cuatro

reformas tributarias con el fin de acoplarse a los cambios propuestos por los organismos

multilaterales. En el IVA, con la reforma de 1990, se aument la base al eliminar ciertas

exenciones, principalmente a maquinaria y equipo. Esto coincidi con el aumento general de la

tarifa del 10 al 12 por ciento.

En la reforma de 1992, se incluyeron nuevos servicios a la base del IVA, se excluyeron algunos

bienes de la canasta familiar y toda la maquinaria agrcola no producida en el pas. El principal

cambio en la tasa fue que para la venta de bienes y servicios, la tarifa del 12% aument

paulatinamente hasta 14% en 5 aos, iniciando en 1993.

En 1995 se excluyeron del tributo bienes y servicios como leche en polvo, grasas y jabones, a la

vez los bienes y servicios que estaban gravados con una tasa diferencial se les aplic la tarifa

general que aument a 16%.

Con la crisis econmica, se aumentaron los bienes y servicios gravados por el IVA, tales como el

transporte areo nacional, aunque la tarifa general se redujo a 15% a finales de 1999.

El IVA desde la dcada de 1970 ha tenido un aumento constante en su recaudo, convirtindose en

uno de los impuestos que ms aporta a la base tributaria del pas, actualmente ronda el 29% de

participacin, solo superada por el impuesto a la renta. Mientras que en 1970 el recaudo llegaba a

los 644.000 millones, para el 2011 este aument a ms de 25 billones de pesos, como muestra la

Grfica 2; adems, ha presentado una tasa de crecimiento constante destacndose el crecimiento

del ao 1975, cuando se incluyeron nuevas actividades al recaudo del IVA, principalmente del

sector manufacturero, producto de la Reforma Tributaria de 1974. Hoy el recaudo del IVA

interno sigue en constante crecimiento, pero su tasa de crecimiento se ha visto reducido desde el

ao 2000, teniendo un crecimiento anual promedio del 8%.

14

Ley 14 de 1983.





Grfica 2a: Recaudo del IVA interno (millones de pesos). Precios Constantes 2011. Grfica

2b: Tasa de Crecimiento del IVA (%), 1970-2011.

FUENTE: Elaboracin Propia con base en datos de la DIAN.

A pesar del aumento constante del recaudo, como se observa en la grfica 2a, despus de la

reforma tributaria de 1992 se ve una tendencia casi que lineal de crecimiento. La grfica 2b

muestra un aumento significativo de ms del 60%, en trminos reales, en el crecimiento a raz de

la reforma de 1974, en la que se incluyeron nuevos bienes y servicios a pagar el IVA, as como

tambin la inclusin de sectores como el comercio minorista.

Un comportamiento similar presenta el IVA Externo, el cual es pagado al hacer una importacin.

Distinto del aumento sucesivo en el recaudo del IVA pagado por los ciudadanos colombianos, el

IVA externo presenta cadas en el recaudo hasta del 20% como se muestra en la Grfica 3.

Durante el 2011 el recaudo del IVA externo creci un 25%, esto debido al aumento de las

importaciones, las cuales crecieron un 30%, despus de la desaceleracin econmica iniciada en

2008.

Grfica 3a: Recaudo del IVA externo (millones de pesos). Precios Constantes 2011. Grfica

3b: Tasa de Crecimiento del IVA externo (%), 1970-2011.

FUENTE: Elaboracin Propia con base en datos de la DIAN.

Al igual que el aumento en el recaudo y el crecimiento, la participacin de este impuesto ha

ganado bastante terreno, desplazando a otros impuestos importantes para el pas en su poca

como eran los aranceles los cuales tienen ahora una participacin que llega solo al 5,1% y que

desde el 2000 pas solo al 7%. Como se observa en la Grfica 4, mientras que el IVA, en la





dcada de 1970 representaba el 14%, ahora en el acumulado 2000-2011 representa el 29% de la

base tributaria, dejando ver que las polticas de los gobiernos han estado encaminadas al aumento

sucesivo de la participacin de este impuesto, tambin apoyados en las recomendaciones del

FMI.

Grfica 4: Participacin Impuestos por dcadas, 1970-2011.

FUENTE: Elaboracin propia con base en datos de la DIAN.

Adicionalmente, el Gobierno Nacional en su presentacin sobre ELISSA15

, nombre que se le dio

a la Reforma Tributaria que se pens llevar a cabo durante el 2012, a cargo del Ministro de

Hacienda Juan Carlos Echeverri, pero que al final no fue presentada; muestra una de las grandes

debilidades del sistema tributario actual, que precisamente se presenta en el recaudo del IVA,

principalmente en las exclusiones y exenciones, que segn el Ministerio de Hacienda y la DIAN

es un regalo a los ricos, argumentando que el 20% de la poblacin con mayores ingresos tiene

una mayor parte en exencin y exclusin en el pago del IVA, llegando a los 3,4 billones de pesos

en el 2011; mientras que el 20% con menores ingresos llega a los 0,4 billones de pesos, como se

ve en la Grfica 5; dejando ver la gran desigualdad que genera este impuesto. Segn esta

presentacin, el IVA golpea a la clase baja y media trabajadora, quienes no tienen los medios de

evadir de alguna manera el pago de este impuesto, caso contrario con la poblacin que tiene

mayores ingresos.

15

Equidad, Limpieza, Seduccin, Simplicidad y Adaptacin a los estndares internacionales (ELISSA). Ministerio de Hacienda, 2012.





Grfica 5: Exenciones y exclusiones del IVA=un regalo a los ricos.

FUENTE: Presentacin Ministerio de Hacienda y DIAN sobre la Reforma Tributaria.

Ya con la reciente Reforma Tributaria (Ley 1607 del 2012), se introdujeron varios cambios al

rgimen del IVA.

El principal cambio incluido en el Captulo III de la Reforma Tributaria es el paso de siete a tres

tarifas del IVA (0%, 5% y 16%) pensando en una menor complejidad en la declaracin y

devolucin de este impuesto a distintos sectores.

A continuacin la grfica 6 deja ver cmo quedan los distintos productos en esta nueva

metodologa del IVA. Esta deja ver que productos como el arroz y el maz quedan excluidos de

IVA para consumo humano y una tarifa del 5% para el consumo industrial; otros productos que

quedan excluidos del pago del IVA son: bocadillo, arequipe, caa de azcar, plntulas para

siembra, tractores para uso agropecuario, caucho natural, neumticos para tractores, remolques

para uso agrcola, maquinaria para uso agrcola, motores fuera de borda hasta 115 HP y disel

hasta 150 HP, arepa de maz, entre otros.

Algunos de los productos que iqedaron gravados con la tarifa del 5% son: mquinas, aparatos y

artefactos agrcolas, fibra de algodn chocolate de mesa, otros productos de panadera elbaroados

de sag, achira o yuca y la medicina prepagada.





Mientras que, los productos que quedan exentos (0%) son: los pollitos de un da y animales vivos

de la especia bovina.

Grfica 6: Tarifas del IVA (Ley 1607 del 2012)

FUENTE: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

A la par de estos cambios en el IVA, se crea el nuevo Impuesto Nacional al Consumo (INC),

contenido en el Artculo 71 de la Ley 1607 del 2012, cuyo hecho generador ser la prestacin o

la venta al consumidor final o la importacin por parte del consumidor final, algunos servicios y

bienes como: los celulares (4%), embarcaciones y camperos (8%), vehculos de menos de

US$30.000 y motos de ms de 250cc (8%) y vehculos de ms de US$30.000 y aerodinos (16%),

como se ve en la Grfica 7.

Grfica 7: Tarifas Impuesto al Consumo

FUENTE: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

As, los bienes incluidos en el INC se le sumar la tarifa del IVA, quedando de la siguiente

manera: celulares (20%), embarcaciones y camperos (22%), vehculos (250CC) (22%), y, vehculos (>US$30.000) y aerodinos (32%).





Muchas crticas ha despertado este cambio en el rgimen del IVA y la creacin del INC, ya que si

la reforma pretenda simplificar el estatuto tributario, con la reduccin del nmero de tarifas del

IVA se logr lo contrario16

.

2. DISMINUCIN DEL IMPUESTO A LA RENTA Y DE LOS IMPUESTOS A LAS

GANANCIAS EXTRAORDINARIAS

El impuesto a la renta perdi terreno a partir de la dcada de 1980 por la gran cantidad de rentas

exentas en varios sectores de la economa. Hasta 1974 las ganancias de capital efectuadas en la

venta de bienes races se consideraban gravables, pero la base del valor que se deba declarar se

disminua en 10% por cada ao en el cual el bien hubiese estado a nombre del declarante, de

manera que las personas que mantuvieran las propiedades por ms de diez aos terminaban

estando totalmente exentas. Tambin se implant un plan de exenciones por concepto de renta al

sector ganadero.

La Ley 20 de 1979, o mejor conocida como la contrarreforma17

, reform el impuesto a las

ganancias ocasionales y su forma de clculo, reduciendo las tarifas mximas de 46% a 28%, y

manteniendo un mnimo de 10% de acuerdo a los montos de las ganancias. Elimin la exigencia

de que al segundo ao las ganancias ocasionales fuesen gravadas con impuesto a la renta.

Durante la dcada de 1980 hubo dos reformas a raz de las recomendaciones de la Misin Bird-

Wiesner (1981), para aumentar el volumen de los ingresos tributarios del pas, en particular con

la idea de fomentar la capitalizacin de las empresas y la inversin extranjera, a pesar de que los

determinantes de sta ltima estn ms asociados con la tasa de ganancia, condiciones de

mercado y expectativas de la actividad econmica, que con los impuestos18

.

Los cambios en el impuesto a la renta en la dcada de los ochenta fueron la reduccin del nmero

de personas obligadas a declarar; la extensin del impuesto a la renta al comercio y a los

intermediarios financieros; la reduccin de las tarifas para personas naturales y sociedades

limitadas, y la eliminacin de la doble tributacin para sociedades annimas.

En 1986 en medio de una cierta reactivacin del sector industrial se hizo una nueva reforma que

en materia de impuesto a la renta estableci que el 90% de los asalariados dejaba de pagar

retencin en la fuente; se redujeron las tarifas para personas naturales; se unific la tarifa para

todo tipo de sociedades nacionales y extranjeras, estableciendo una tarifa del 30%19

. Aunque,

como resultado de estas reformas el impuesto a la renta continu aumentando su recaudo,

principalmente por un mayor recaudo a las empresas que pasaban por un buen momento,

16

Lo que no se ha dicho de la Reforma Tributaria. Justicia Tributaria: 25 de Febrero del 2013. Disponible EN: http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/ 17

Adopcin a la Reforma Tributaria de 1979 que modificaba la mayor parte del Estatuto Tributario hecho con la reforma de 1973 y el que era bastante criticado. 18

Garay, L.J. (2002). Colombia entre la exclusin y el desarrollo. Bogot: Alfaomega Colombiana S.A. 19

Ley 75 de 1986.
http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/





reportando altas utilidades, a pesar de que tambin a estas se les haba reducido la tarifa en este

impuesto, como se ve en la grfica 8.

Grfica 8: Recaudo del Impuesto de Renta y Complementarios, 1970-2011 (cifras en

millones de pesos). Precios Constantes 2011.

FUENTE: Elaboracin propia con base en datos de la DIAN.

Con la llegada de la liberalizacin econmica, tambin se hizo una reforma tributaria, que

buscaba aumentar el ahorro de la economa y fomentar el desarrollo del mercado de capitales;

inducir la repatriacin de capitales en el exterior; y sustituir ingresos tributarios externos por

ingresos de carcter interno. Con ello los cambios para el impuesto de renta fueron la reduccin

en el nmero de contribuyentes obligados a declarar renta; se desgrav la utilidad obtenida en la

enajenacin de acciones a travs de la bolsa y se redujeron las tarifas de renta y remesas para la

inversin extranjera.

La reforma de 1992 aument la cantidad de quienes pagaban impuesto a la renta, al incluir a las

empresas comerciales e industriales del Estado como declarantes (lo cual pavimenta el camino

para la privatizacin). Estos procesos de privatizacin fueron posibles con la Reforma de 1995,

para continuar la tendencia mundial y con el fin de reducir la participacin del Estado.

En 1995 los cambios en el impuesto de renta consistieron principalmente en el cambio de tarifas

en renta del 20% al 35% para personas naturales, y 35% para sociedades annimas, que antes se

encontraba en el 30%.

Esta reforma tributaria en 1995 coincidi con la reduccin de la participacin de los impuestos en

el PIB colombiano, llegando en 1996 al 10,1%, despus de que en 1995 y 1994 fue de 10,3% y

10,4% respectivamente.

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

35.000.000

40.000.000

19

70

19

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19

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19

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19

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00

20

02

20

04

20

06

20

08

20

10

Recaudo Renta





Grfica 9: Participacin de los Impuestos en el PIB Colombia, 1970-2010, Precios

Constantes 2008.

FUENTE: Elaboracin propia con base en datos de la DIAN y el Banco Mundial.

La cuarta y ltima reforma de esa dcada fue en 1998, con la finalidad de generar nuevos

recursos para reducir el dficit fiscal, dado la crisis econmica por la que atravesaba el pas. El

principal cambio fue la exoneracin del tributo de renta a los ingresos de empresas industriales y

comerciales del Estado, cajas de compensacin y fondos gremiales de actividades como salud y

educacin entre otras, y el ahorro de largo plazo de los trabajadores; tambin se elimin la renta

presuntiva sobre el patrimonio bruto.

A finales de 1990 se introdujo la liberalizacin econmica en el pas, una nueva Constitucin y

una gran inestabilidad macroeconmica despus de 1995, principalmente por la crisis financiera

iniciada en 1997. Esta situacin se reflej tanto en el crecimiento econmico como en el recaudo

de impuestos. Para 1999, uno de los periodos ms profundos de crisis econmica en el pas en los

ltimos aos, la tasa de crecimiento del PIB fue negativa en 4.2% y en los impuestos se pas a un

crecimiento de un dgito cuando se vena creciendo al 33% en promedio anual durante los

primeros cinco aos de la dcada. A diferencia del IVA, el impuesto a la Renta no ha tenido tasas

de crecimiento mayores al 65%, la tasa mxima de crecimiento en este impuesto ha sido del 64%

en el ao 1991, despus de la Reforma Tributaria llevada a cabo en 1990 (Ley Marco de

Comercio Exterior), a pesar de la reduccin del nmero de contribuyentes. Este aumento de 1991

se debi al incremento de las ganancias de las empresas exportadoras y la llegada de nuevas

inversiones. La Grfica 10 tambin muestra que siempre que se hace una Reforma Tributaria, al

siguiente ao se incrementa la tasa de crecimiento del impuesto a la renta, pero no es algo que se

8,9 10

10,7

9,2 9,5 9,2 9,8 9,7

10,4 10,3 10,1 10,7

11,4 11,1 11,3 11,6

11,0

9,9

11,2 10,5

12,8 11,8

13,6

12,3 11,8 11,5

Impuestos como % del PIB

Impuestos como % del PIB





mantenga, ya que despus de este auge vuelve y cae , dejando ver que son medidas de corto plazo

que no tienen ninguna estabilidad. Ya para el ao 2010 y producto de la crisis internacional, bajo

el crecimiento econmico del pas (0,8%)20

y una tasa de cumplimiento del 95%21

, el recaudo del

impuesto a la renta tuvo una de sus peores cadas, desde 1970 (-10%), pero en 2011 present una

importante recuperacin del 20%.

Grfica 10: Tasa de Crecimiento del Impuesto a la Renta, 1970-2011 (%) y Reformas

Tributarias llevada a cabo.

FUENTE: Elaboracin Propia.

El paquete de medidas implementado en la dcada de 1990, aument la participacin del

impuesto de renta y complementarios en la base tributaria del pas con respecto a la dcada de

1980, cuando la participacin lleg al 39% comparado con el 42% de la dcada de 1990.

Grfica 11: Participacin impuestos dcada 1980 vs 1990.

FUENTE: Elaboracin propia.

20

Recaudo de Impuestos subi 2,2% en 2010. Portafolio, 3 de Enero del 2011. Disponible en: http://www.portafolio.co/economia/recaudo-impuestos-subio-22-2010 21

Se cumpli con la meta de recaudo y para 2011 est atento a las fechas del Calendario Tributario. Actualcese, 3 de Enero del 2011. Disponible en: http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/
http://www.portafolio.co/economia/recaudo-impuestos-subio-22-2010http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/se-cumplio-con-la-meta-de-recaudo-y-para-2011-este-atento-a-las-fechas-del-calendario-tributario/





La primera dcada del siglo veintiuno lleg acompaada de nuevas reformas en el Estatuto

Tributario. En el ao 2000 se realiz la primera reforma tributaria del milenio, con el objetivo de

continuar fortaleciendo el sector financiero y simplificar el sistema tributario. Los cambios en el

impuesto de renta consistieron en incluir nuevos contribuyentes como FOGAFIN y FOGACOOP,

que haban sido excluidos durante la crisis econmica, pero estaban exentos algunos ingresos

como las transferencias de la Nacin, as como tambin el Fondo para la Reconstruccin del Eje

Cafetero, los fondos parafiscales y agropecuarios, etc.

Mientras que para el 2003, atendiendo las recomendaciones del FMI, en su acuerdo stand by, se

disminuy el rango mnimo para declarar renta y para retencin en la fuente (ingresos mayores a

60 millones y patrimonio brutos mayores a 80 millones; los ingresos no constitutivos de renta y

las rentas exentas se gravaron en su totalidad y se cre una sobretasa del 10%.

Estas medidas aumentaron el recaudo en 1.4 por ciento con relacin al PIB en 2003, aumentando

as la participacin del recaudo en el producto colombiano, que pas de 9,9% en 2002 a 11,2 en

2003, pero esta participacin cay de nuevo en 2004 al llegar al 10,5% y repuntando desde el

2005 hasta el 2008, siendo el ao 2007 el de mayor participacin en la historia del pas al llegar

al 13,6% del PIB. Ya en 2009 y como consecuencia de la desaceleracin econmica mundial la

participacin del recaudo perdi 0,5 puntos porcentuales y en el 2010 perdi adicionalmente 0,3

puntos porcentuales, llegando al 11,5% de participacin sobre el PIB (Grfica 9).

Despus del 2000 la participacin del impuesto de renta y complementarios han tenido un

retroceso de un punto porcentual, llegando a una participacin del 41%, principalmente

remplazado por el impuesto al patrimonio, que lleg a una participacin del 3% del recaudo total.

A pesar de los acuerdos con el FMI suscritos por Colombia durante esta dcada, una de las

condiciones que no cumpli el pas fue la de mantener un impuesto a la renta de 38,5%, con el fin

de mantener el equilibrio fiscal.





Grfica 12: Participacin impuestos 2000-2011.


Actualmente, con la aprobada reforma tributaria, Ley 1607 del 2012, se realiz un nuevo

descuento en pago del impuesto a la renta por parte de las sociedades, disminuyendo as el

impuesto del 33% al 25%, adicional a una reduccin de 13,5 puntos porcentuales de aportes

parafiscales que eran destinados a la financiacin del Sena e ICBF. En busca de compensar la

prdida de estos 8 puntos porcentuales y para asegurar la financiacin de estas dos entidades se

cre la Contribucin Especial para la Equidad (CREE), que durante los aos 2013, 2014 y 2015

ser del 9%, posteriormente bajar al 8%, este fue el principal cambio en la declaracin de las

sociedades. Adicional a este cambio, se redujo tambin el impuesto a las ganancias ocasionales,

pas del 30% al 10%; y por ltimo se mantuvieron todos los beneficios tributarios con los que

vienen contando desde el 2003, exceptuando los contratos de estabilidad jurdica.

Para las declaraciones de personas naturales (empleados y trabajadores por cuenta propia) se

crearon el Impuesto Mnimo Alternativo Nacional (IMAN) y el Impuesto Mnimo Alternativo

Simple (IMAS) a partir de ingresos de 3,8 millones de pesos.

La retencin en la fuente, mecanismo anticipado de recaudo de renta, tambin sufri algunas

modificaciones para los empleados que ganan menos de 3,8 millones. De este impuesto solo es

deducible la seguridad social a cargo del empleado del total del pago mensual.

Muchas crticas ha recibido esta reforma que mantiene varios de los beneficios a los grandes

capitales, como por ejemplo, pensiones de 26 millones de pesos, las cuales no pagan ningn tipo

de impuesto, y se obliga a declarar renta a personas que antes no lo hacan por medio del IMAN y

el IMAS, lo que resultar en un mayor recaudo para el Estado.

RENTA Y COMPLEMENTA

RIOS 41%

IVA 29% TIMBRE

NACIONAL 1%

G.M.F. 5%

PATRIMONIO 3%

IVA EXTERNO 14%

ARANCEL 7%

Periodo 2000-2011





Adems, a pesar de que el Gobierno Nacional ha argumentado que la Reforma Tributaria

aprobada el mes de diciembre del 2012 no generar un mayor recaudo, distintos estudios

demuestran que entre 500.000 y 600.000 personas vern subir los impuestos. Son las que

aplican al IMN o IMS, que estaban pagando menos impuestos. Ahora, con la eliminacin de

los beneficios, van a pagar ms tributos. No en vano, se estima que puede haber entre 3,5 y 4

billones de pesos ms de recaudo por esta va22

.

3. DISMINUCIN E INESTABILIDAD DE LA PARTICIPACIN DE LOS ARANCELES EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS

Los aranceles, uno de los impuestos ms importantes del pas en dcadas como la de 1970 y

1980, fue uno de los ms afectados por los cambios en la estructura econmica y polticas

mundiales que fueron implementados por las polticas neoliberales.

Los aranceles constituan en la dcada de 1970 el segundo rubro de mayor recaudo en la base

tributaria del pas, despus del impuesto a la renta. Ya en la dcada de 1980, especficamente con

la reforma tributaria de 1983, se estableci el Registro Nacional de Comercio Exterior como

mecanismo para controlar la entrada y salida de algunos bienes con el fin de proteger algunos

productos nacionales, con la creacin del Certificado de Rembolso Tributario (CERT). El

recaudo total de impuestos para la dcada de 1980 present un constante aumento, apalancado en

el aumento del recaudo en los aranceles, a pesar de la reduccin en la tarifa promedio (48,5% en

1973 a 26% en 1980), en esta dcada el recaudo total se multiplic al pasar de poco ms de 3,2

billones en 1980 a ms de 5,4 billones al finalizar la dcada, como se observa en la Grfica 13.

En dcadas posteriores el recaudo bruto ha venido creciendo, pero a pesar de este aumento, la

participacin de los aranceles dentro de la base tributaria nacional ha perdido terreno, como se

puede observar en las Grficas 4 y 15.

Grfica 13: Recaudo Aranceles, 1970-2011. Precios Constantes 2011.

FUENTE: Elaboracin Propia, con base en datos de la DIAN.

22

Lo que no se ha dicho de la Reforma Tributaria. Justicia Tributaria: 25 de Febrero del 2012. Disponible EN: http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

Re

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es

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sos)
http://justiciatributaria.co/lo-que-no-se-ha-dicho-de-la-reforma-tributaria/





Adems, en la dcada de 1980 los aranceles constituan uno de los ms importantes mecanismos

de proteccin para sectores como el agrcola, industrial y ganadero, resultando as un aumento en

su recaudo, creciendo a tasas de ms del 50%, mientras que las importaciones presentaban

constantes cadas durante la dcada, de ms del 9% en algunos aos.

Con la apertura econmica en la dcada de 1990, inici el cambio significativo en el recaudo de

los aranceles. La primera reforma en 1990 fue la disminucin de los mismos decretada en ese

ao, con el objetivo de sustituir ingresos tributarios externos por ingresos de carcter interno.

Adems, se liberaron 861partidas arancelarias con lo cual el universo arancelario en licencia

previa23

pas de 60% a 46%; y se cre la Superintendencia de Impuestos Nacionales. Se rebajaron

los aranceles y se establecieron cuatro niveles de cobro: 0%, 5%, 10% 15%. Estos cambios

empezaron a tener sus efectos en 1992, cuando las importaciones crecieron alrededor del 4,6%,

mientras que el recaudo cay un 37%.

Grfica 14: Tasa de Crecimiento Aranceles vs Tasa de Crecimiento Importaciones, 1990-

2011. Precios Constantes 2011.


Durante la dcada de 1990 se redujeron los ingresos por aranceles. Para el periodo 1998-1999,

fue de un 24%, pues se redujeron las importaciones; a pesar de que este recaudo vena creciendo

desde 1996. Tanto las importaciones como los aranceles tienen similar comportamiento en su tasa

de crecimiento hasta el ao 2010, cuando se expidi el Decreto 4114, mencionado anteriormente,

que reduce los aranceles significativamente (-10%), mientras las importaciones empezaron a

crecer (23,2%).

A pesar de que los aranceles son unos de los impuestos que ms han decrecido en el pas, es

bueno observar cmo se han relacionado con el sector externo. Durante las dos crisis econmicas

internacionales a principios del milenio y la iniciada en el 2008 han tenido un comportamiento

similar con cadas pronunciadas de los dos rubros en el 2002: importaciones, -1,0%; y aranceles,

23

Licencia Previa: autorizacin de algunos productos provenientes del exterior que se producan en el pas, con el fin de proteger a los productos nacionales y no lograran afectar los ingresos de las empresas nacionales.

-50,0%

-40,0%

-30,0%

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

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19

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20

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20

10

20

11

Tasa de CrecimientoImportaciones

Tasa de CrecimientoAranceles





-5%. Al igual que la crisis iniciada en el ao 2008, los efectos sobre estas tres variables fueron

ms pronunciados con mayores cadas: exportaciones, -12,7%; importaciones, -17,1%; y

aranceles, -7%. Ya en la recuperacin los tres rubros presentaron tasas de crecimiento positivas,

pero para el 2011 mientras las exportaciones e importaciones crecieron a tasas del 20% y 30%,

los aranceles cayeron entre 10% y 20%, principalmente por el Decreto 4114 del 2010, que redujo

y el algunos casos elimin el gravamen a varios productos, principalmente bienes de capital y

bienes intermedios.

Este comportamiento es el resultado de la renuncia del Estado colombiano al mecanismo de

aranceles, herramienta fundamental de las finanzas pblicas. La posibilidad de aplicar algn

arancel ha quedado limitada por la firma de diversos tratados de libre comercio.

Uno de los cambios ms importantes a partir de la apertura econmica es la prdida de recaudo

del Estado del impuesto arancelario. Para el ao 1990 significaba el 25% de los ingresos totales y

para el ao 2000 ya solo significaba el 9%, como se observa en la Grfica 15.

En cambio, se observa un repunte en la participacin del IVA, tanto interno como externo que

llegan al 44% del recaudo, y la inclusin del nuevo impuesto a los gravmenes financieros que

asciende al 6% del total recaudado.

Grfica 15: Recaudo Tributario por Tipo de Impuesto, 1970-2011.

FUENTE: Elaboracin propia, con base en datos de la DIAN.

4. MANTENIMIENTO Y PROFUNDIZACIN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS

Las polticas del Gobierno en las dcadas precedentes a la de 1990, mantenan un mnimo e

inestable nivel de proteccin a los sectores industrial y agropecuario. A partir de 1990 y con la

apertura econmica, los gobiernos, buscando mayores flujos de inversin tanto interna como

0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

80.000.000

90.000.000

100.000.000

19

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19

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19

97

20

00

20

03

20

06

20

09

Por Clasificar

Aranceles

IVA Externo

Timbre Nacional

GMF

Patrimonio

Renta y Complementarios

IVA





externa, intensificaron una poltica de exenciones para las grandes empresas, lo cual no trajo los

resultados anunciados. A partir de la reforma tributaria del ao 2003, el Gobierno decidi hacer

un mayor nfasis en la reduccin del pago de algunos impuestos como renta a varias empresas,

principalmente del sector de recursos extractivos, bajo la poltica de Confianza Inversionista.

La reforma tributaria de 1983 excluy del pago del IVA la exportacin de productos procesados y

la venta de bienes de capital elaborados en el pas, con el intento de reactivar el sector industrial

que vena de una profunda crisis desde finales de la dcada de 1970. Otro de los cambios

importantes en el rgimen de exenciones en el ao 1983 fue la reduccin de personas declarantes,

compensado con la extensin del IVA.

Con la reforma de 1995 se empezaron a adoptar exenciones en el sector de recursos extractivos,

ya que se redujo gradualmente la contribucin especial para esta industria24

, que haba nacido con

la reforma de 1992. Adems, se excluy del pago de renta presuntiva a empresas de servicios

pblicos domiciliarios, fondos de inversiones comunes, y de pensiones y cesantas.

Con la reforma del ao 2000, el FMI hizo recomendaciones para acabar con exenciones, las

cuales el gobierno no aplic con el argumento de que habran perjudicado el recaudo tributario

del pas sin reducir el dficit, objetivo ltimo de dichos dictmenes del organismo multilateral.

Esta reforma solo trajo consigo nuevos contribuyentes como FOGAFIN (Fondo de Garantas de

Instituciones Financieras) y FOGACOOP (Fondo de Garantas de Entidades Corporativas), que

estaban exentos del pago de renta.

La reforma del 2003, aument las exenciones de varios contribuyentes. Adems, las elusin y

evasin tributarias se hicieron cada vez ms evidentes, a pesar de que el recaudo de impuestos en

el pas ha venido en aumento, principalmente basado en el impuesto a la renta y en el IVA, en el

cual las personas naturales vienen aumentando sus aportes paulatinamente, pasando de poco ms

de 2 billones de pesos en el 2005, a ms de 3,5 billones en el 2009, como se aprecia en la Grfica

16.

24

Ley 6 de 1992.





Grafica 16: Recaudo por impuesto a la renta, personas jurdicas vs personas naturales,

2005-2009.

FUENTE: El sector minero como motor de desarrollo, Juan Ricardo Ortega, Director de la

DIAN.

Estas evasiones y elusiones de las obligaciones tributarias es permitido por el dbil marco legal

del pas, amparado en este caso por el Estatuto Tributario. A continuacin, se mostrarn las leyes

que permiten a las empresas y algunos grandes contribuyentes a eludir sus obligaciones

tributarias (Rudas, 2012):

Deduccin por pago de regalas (ET. Art. 116)

Deduccin por depreciacin de bienes o actividades productoras de renta (ET. Art. 128, 134, 135, 137, 138 y 140)

Deduccin por amortizacin anticipada de inversiones (ET. Art. 142, 159 y 171)

Descuento de IVA en inversiones a largo plazo (Art. 479, 425, 488 y 491)

Las inversiones amortizables son deducibles como activos fijos (Ley 863 del 2003 y ET. Art. 158-3)

Sin embargo, no solo las deducciones son el medio para eludir el pago de impuestos en

Colombia. Muchas de las grandes multinacionales que operan en el pas utilizan los mecanismos

de rentas exentas contempladas en el actual Estatuto Tributario. Tanto as que para el 2010 el

total de las exenciones en todos los impuestos representa el 4,6% del PIB, es decir, 18,4 billones

de pesos, de las cuales las deducciones en activos fijos productivos fueron de ms de 12 billones

de pesos, representando la tercera parte de estas deducciones25

.

Estas exenciones y beneficios tributarios se hacen en nombre de la promocin de la inversin

tanto nacional como extranjera, aunque todas las evidencias muestran que la inversin extranjera

25

Orjuela, H. & Valencia, M. (2011). Los beneficios que no deja la inversin extranjera. Bogot: Multiimpresos S.A.S.





depende de otros aspectos que no estn relacionados con los impuestos. Adems, los altos flujos

de inversin que han llegado al pas no han logrado jalonar ni el crecimiento econmico ni el

recaudo de impuestos. Para el primer caso a pesar de la cada en la IED de 35% en 2006, el pas

present uno de los crecimientos ms altos en su historia llegando al 6,7%, seguido tambin de

un alto recaudo de impuestos que logro un aumento de 21% para este mismo ao. En 2005, a

pesar que la IED aument ms de 200%, los impuestos y el PIB presentaron crecimientos de 15%

y 4,7% respectivamente, dejando ver la casi nula relacin entre estas variables, como se muestra

en la Grfica 17.

Grfica 17: Relacin de la IED con el Crecimiento de los Impuestos y el PIB, 2001-2011.


Un elemento que es necesario no olvidar en cuanto a las exenciones (gasto tributario o ingresos

fiscales que deja de percibir el Estado) es que ellas erosionan la base gravable del impuesto de

renta y favorece a los ms ricos (Personas Jurdicas).

Al calcular el gasto tributario en el impuesto sobre la renta para las Personas Jurdicas y

Naturales con base en las declaraciones que la DIAN publica en su pgina web

(www.dian.gov.co); y considerando como tal las deducciones por inversin en activos fijos y las

rentas exentas, valuadas cada una de ellas a las tarifas nominales, y los descuentos tributarios

resulta que para 2010 la Nacin dej de percibir 8,3 billones de pesos, adems de presentarse un

aumento significativo entre el 2000 y el 2010 al pasar de 0,93% del PIB en 2000 a 1,36% del PIB

en 2010 (Cuadro 3.A. y 3.B.).

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tasa de Crecimiento IED -3% -21% -25% 66% 224% -38% 29% 9% -35% -8% 91%

Tasa de Crecimiento Impuestos 19% 4% 9% 11% 10% 16% 8% 4% -1% 0% 19%

Tasa de Crecimiento PIB 1,7% 2,5% 3,9% 5,3% 4,7% 6,7% 6,9% 3,5% 1,7% 4,0% 5,9%

-100%

-50%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

Tasa

de

Cre

cim

ien

to
http://www.dian.gov.co/





CUADRO 3.A. GASTO TRIBUTARIO PARA EL 2000. PERSONAS NATURALES Y JURIDICAS

MILLONES DE $ DEL 2000 % DEL PIB

2000 NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Descuentos Tributarios 6,195 246,453 252,648 0.00 0.12 0.12

Rentas exentas 265,237 1,425,787 1,691,025 0.13 0.68 0.81

Total 271,432 1,672,241 1,943,673 0.13 0.80 0.93

Descuentos tributarios 2.28 14.74 13.00 2.45 97.55 100

Rentas exentas 97.72 85.26 87.00 15.69 84.31 100

TOTAL 100.00 100.00 100.00 13.96 86.04 100

Fuente: DIAN.

CUADRO 3.B. GASTO TRIBUTARIO PARA EL 2010. PERSONAS NATURALES Y JURIDICAS

MILLONES DE $ DEL 2010 % DEL PIB

NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Rentas Exentas 1,538,087 2,428,714 3,966,801 0.25 0.39 0.64

Deduccin en Activos fijos 20,280 3,867,482 3,887,762 0.00 0.63 0.63

Descuentos tributarios 21,418 471,759 493,177 0.00 0.08 0.08

TOTAL 1,579,785 6,767,955 8,347,740 0.26 1.10 1.36

PARTICIPACIN (%) NATURALES JURIDICAS TOTAL NATURALES JURIDICAS TOTAL

Rentas Exentas 97.4 35.9 47.5 38.8 61.2 100.0

Deduccin en Activos fijos 1.3 57.1 46.6 0.5 99.5 100.0

Descuentos tributarios 1.4 7.0 5.9 4.3 95.7 100.0

TOTAL 100.0 100.0 100.0 18.9 81.1 100.0

Fuente: DIAN.

Cabe recordar que la deduccin por inversin en activos fijos, que representa cerca del 46,6% del

total del gasto tributario (0,63% del PIB) fue derogada en la ltima reforma tributaria (Ley 1430





del 29 de diciembre de 2010), y actualmente est vigente solo para 66 empresas que firmaron

contratos de estabilidad jurdica26

, el peso del total o del resto de exenciones tributarias no es

nada despreciable tal y como se muestra en el Cuadro 3.B.

De todos los beneficios mencionados anteriormente, cabe resaltar que hay un sector el cual est

impulsando el crecimiento econmico en el pas, pero que, proporcional a sus ganancias deja

mucho que desear, ya que la contribucin a los impuesto del Estado son bastante bajos; es el

sector Minero-energtico.

Exceptuando el carbn, el resto de la minera y los hidrocarburos han aumentado el porcentaje de

exenciones sobre el impuesto a pagar. Para el caso del petrleo y gas pas de 13% en 2007 a 41%

en 2009; el carbn: del 62% en 2007 a 41% en 2009; y el resto de la minera: de 11% en 2007 a

86% en 2009 (Cuadro 4).

El Cuadro 4 tambin muestra como en el periodo 2007-2009 el sector minero y los hidrocarburos

redujeron el pago del impuesto a la renta pasando de 28% a 16%, cuando la tarifa nominal del

impuesto estaba en el 33%27

, mostrando as, los grandes beneficios de invertir en Colombia con

un sistema tributario dbil que favorece los grandes capitales con utilidades superiores a los 22

billones de pesos anuales, como es los sectores minero y de hidrocarburos para el ao 2009.

26

El Gasto Tributario en Colombia Bogot, Colombia: Banco Mundial, 2012, pag. 51. 27

Con la Reforma Tributaria (Ley 1607 del 2012), el impuesto a la renta pas a ser del 25%, el cual entra a regir desde el ao 2013.





Cuadro 4: Minera e Hidrocarburos. Valor de regalas, impuesto a la renta y exenciones al

impuesto a la renta. En billones de pesos corrientes y porcentajes sobre la renta lquida. 2007 y

2009.

FUENTE: Regalndolo todo: Las consecuencias de una poltica minera no sostenible en

Colombia. AB Colombia.

En el mbito de las Personas Naturales las exenciones fiscales la explican en lo fundamental las

rentas exentas (97,4%) y el 86,6% les corresponde a los asalariados. Es de anotar que el impuesto

de renta lo explica en un 87% las Personas Jurdicas y en un 13% las Naturales; y de las

Naturales el 52% es el pago que realizan los asalariados.

De igual manera, resulta importante tener presente que el gasto tributario impacta negativamente

en la productividad del impuesto. La productividad se mide como la relacin entre la tarifa

efectiva y la tarifa nominal (Recaudo/Base)/Tarifa. Si se calculan las dos tarifas para el 2000 y

para el 2010 con base en las declaraciones de las Personas Jurdicas y Naturales se tiene que la

productividad del impuesto de renta de las Personas Naturales es superior a la de las Personas

Jurdicas (Cuadro 5).





Cuadro 5: Tarifa Nominal, Efectiva y Productividad del

Impuesto sobre la Renta

NATURALES JURIDICAS

2000 NOMINAL 10.25 35.00

2000 EFECTIVA 5.16 3.80

2000 PRODUCTIVIDAD 0.50 0.11

2010 NOMINAL 8.99 33.00

2010 EFECTIVA 5.22 4.90

2010 PRODUCTIVIDAD 0.58 0.15

Finalmente hay un par de discusiones en el mbito tributario que hay necesidad de traer a

colacin. Una est asociada con la posibilidad de ampliar la base del Impuesto al Valor Agregado

y la devolucin del mismo a los sectores sociales menos favorecidos, que an sigue contemplado

con la Ley 1607 del 2012, aunque se incluyen los pescados y camarones con derecho a

devolucin de este impuesto, como se contempla en los artculos 54 y 55 de la Reforma

Tributaria. Para el desarrollo de ste ejercicio es necesario tener una clara identificacin de estos

sectores tanto a nivel urbano como rural para que no existan discriminaciones que en lugar de

mejorar la equidad del impuesto termine por hacer an ms regresivo. El segundo elemento, est

asociado con el financiamiento de servicios bsicos esenciales por medio de impuestos generales.

Desde ya hace varias dcadas, la sociedad ha venido reconociendo la salud y las pensiones como

bienes pblicos esenciales. En muchos lugares del mundo la financiacin de estos bienes se

realiza a travs de impuestos a la nmina. En la media en que se reconoce que estos bienes

pblicos son esenciales, universales y son restricciones de acceso a los ciudadanos, es necesario

en pensar su financiacin con impuestos generales.

5. REFORMAS TRIBUTARIAS MLTIPLES E INMEDIATISTAS

Finalmente, se observa dentro de la evolucin tributaria reformas mltiples, coyunturales, hechas

a retazos y en funcin de conveniencias del momento: muchas de estas solo han servido para

aliviar situaciones coyunturales. Por ejemplo las exenciones hechas en la dcada de 1970, eran

nicamente para intentar aliviar parcialmente la situacin por la que atravesaban los sectores

industrial y ganadero, pero estas reformas, no actuaron de inmediato sobre tales sectores,

teniendo que realizar otra enmienda en 1983, con el argumento de reactivar la economa,

fomentar la inversin, el ahorro y la capitalizacin de las empresas .As fue tambin el primer

intento de establecer un estatuto de ingresos territoriales, para modernizar la administracin

tributaria. Ya en 1986 habiendo pasado el peor momento de las distintas crisis sectoriales, como

la cafetera e industrial, el propsito de esta reforma radicaba principalmente en fortalecer la

administracin tributaria, tanto nacional como territorial, con la creacin de mecanismos de

mayor control hacia los grandes contribuyentes.

En 1991 lleg la apertura econmica al pas y con ella una reforma tributaria con el fin de

sustituir los ingresos tributarios externos por ingresos internos. Estos objetivos del gobierno se





tradujeron en cambios que incluyeron la consolidacin de los procesos de privatizacin. Los

paquetes de medidas incluidos en estas reformas no lograron contrarrestar la crisis econmica del

pas de finales de siglo, por lo que se hizo necesaria una nueva reforma tributaria que pudiera

generar nuevos recursos para reducir el dficit fiscal que se presentaba en las finanzas pblicas,

como la creacin del impuesto a las transacciones financieras (GMF), que se estableci

inicialmente en 2x1000.

Muchas de estas polticas fueron aprobadas al poco tiempo por el Congreso de la Repblica y

sancionada por el Presidente de la Repblica. Una de las ms importantes fue a mediados de

1999, en la cual se aprob una reforma Constitucional con el pretexto de incrementar la inversin

privada en el futuro, ofreciendo estabilidad jurdica a las empresas, elimin la expropiacin sin

indemnizacin de la Constitucin. Estas medidas se implementaron bajo la premisa no

demostrada de que una mayor penetracin del capital extranjero es no solo la mejor sino la nica

forma de lograr crecimiento y desarrollo para la poblacin y adems incrementar los ingresos del

fisco.

A partir de las recomendaciones del FMI el Gobierno realiz una nueva Reforma Tributaria en el

ao 2000, con el fin de continuar fortaleciendo al sistema financiero, con la generalizacin de

varios impuestos como el IVA y el aumento de algunos como el gravamen a los movimientos

financiero que subi al 3x1000.

En cuanto al IVA, impuesto regresivo por su misma naturaleza, se ampli la base de bienes que

se gravan a la tarifa general del 16%. Adems, el incentivo de devolucin de 2 puntos del IVA

pagado por las personas naturales en la compra de bienes y servicios, no recae sobre toda la

poblacin sino que favorece a los usuarios del sistema financiero, pues solamente se aplica a

quienes paguen con tarjeta dbito. En ltimas es ms un beneficio al sistema financiero que al

consumidor.

Por otro lado, se aument el gravamen a los movimientos financiero del 3 al 4x1000. Finalmente,

en esta reforma se cre el impuesto temporal al patrimonio, para patrimonios lquidos superiores

a $3.000 millones y una tarifa del 0,3%.

Tambin es importante destacar que a pesar de estas sucesivas reformas, existe en la prctica un

divorcio entre las actividades productivas y el recaudo del impuesto a la renta, como se aprecia en

la Grfica 18 resultado tanto del aumento de las exenciones como de la crisis de produccin en

campos y ciudades, y su remplazo por actividades comerciales y extractivas, presentadas en la

Grfica 19.





Grfica 18: Tasa de Crecimiento Impuesto a la Renta vs Tasa de Crecimiento Sector

Productivo (Agropecuario e Industrial), 2001-2010.

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de datos proporcionados por la DIAN y el DANE.

Al respecto, el sector comercial tiene un efecto directo sobre el recaudo del IVA, mostrando as

como, el comercio y este impuesto regresivo adquieren fuerza en la actividad econmica en

detrimento de actividades generadoras de valor agregado.

Para agravar la situacin, subsectores como el financiero y el minero, a pesar de ser las

actividades econmicas de mayor crecimiento, (durante el 2010 crecieron 2,9% y 12,3%

respectivamente) vienen presentando una relacin inversamente proporcional con el recaudo total

de impuestos, que en el 2010 creci 2%, mientras el crecimiento en el recaudo de renta cay 8%.

En otras palabras, entre ms crecen, menos pagan en tributos, como se observa en la Grfica 19.

El sector comercial y de restaurantes presenta similar comportamiento con el recaudo del

impuesto del IVA.

Grfica 19: Otros Sectores Econmicos vs Recaudo de Distintos Impuestos, 2001-2010.

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de datos proporcionados por la DIAN, el DANE y el DNP.

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009 2010p

Tasa de Crecimiento Sector Porductivo Tasa de Crecimiento Renta





CONCLUSIONES

En Colombia se ha visto una tendencia al aumento constante en el recaudo de impuestos. Aunque

muy pocos se preguntan a quienes ha venido afectando estos incrementos. Las constantes

Reformas Tributarias llevadas a cabo desde le dcada de 1970 tienen impactos nicamente en el

corto plazo y solo han ayudado a aliviar las coyunturas del momento, tales como la crisis del

sector industrial y agropecuario a finales de la dcada de 1970 e inicios de 1980; la necesidad de

aumentar el recaudo en la dcada de 1980; la necesidad de acoplarse a una nueva tendencia

econmica mundial a principios de 1990; y, la solucin a sucesivas crisis econmicas a finales de

los 90 y principios del nuevo milenio, siguiendo las recomendaciones de entes financieros

multilaterales, como el FMI.

Aunque todo este paquete de medidas aumentan el recaudo, no logran mejorar las condiciones de

vida de la poblacin, en otras palabras no se traducen en desarrollo, ya que no logran aliviar el

problema de fondo de la tributacin que es principalmente la inequidad que existe en este

sistema, recaudo desigual del IVA, jugosas exenciones y exclusiones a grandes contribuyentes,

ineficiencias en el recaudo tributario, evasin tributaria, que de por si es bastante fcil por el

Estatuto Tributario actual, constantes reducciones en la tasas arancelarias que desprotegen

sectores productivos como el agro y la industria, y la falsa creencia de que las reducciones

tributarias aumentan la IED, ya que estas nuevas inversiones impulsan el desarrollo regional

aumentando el empleo e irrigando una mejor calidad de vida a la poblacin, pero qu ha

cambiado a partir del 2002?

Los sectores econmicos ms poderosos del pas son quienes ms se han beneficiado de los

constantes cambios en la tributacin, nada ms en la actualidad los sectores financiero y minero,

son quienes se llevan una gran parte en exenciones tributarias, y mientras sus ganancias siguen

aumentando el recaudo de impuestos crece a un menor ritmo. Son las clases media y baja quienes

tienen que asumir una gran carga tributaria, por no tener mecanismos que logren reducir sus

impuestos. Se ha evidenciado que las distintas reformas no han logrado reducir la desigualdad en

el pas, en cambio ya somos el tercer pas ms desigual del mundo, puesto vergonzoso.

Para solucionar en parte todos estos problemas sociales y econmicos en la tributacin es

necesaria una Reforma Tributaria, que realmente defienda los intereses nacionales y no

nicamente de la clase pudiente y externa, que tiene mil mecanismos para pagar efectivamente

menores tasas impositivas, mientras el resto de la poblacin se encuentra sometida al pago de

impuestos que han generado regresividad en el sistema tributario, cuando lo que se busca es

progresividad. Al igual se debe proteger al sistema productivo nacional, sectores potencialmente

generadores de empleo como el agropecuario y el industrial, que en los ltimos han visto cmo

sus tasas de crecimiento son muy pequeas, principalmente golpeados por los importadores, que

en el Gobierno Nacional tienen un gran apoyo con la reduccin constante en las distintas tarifas

arancelarias y la firmas de numerosos tratados comerciales que no dejan despegar a estos

sectores, cruciales en el desarrollo del pas.





Con la reforma de 2012 el gobierno perdi una oportunidad de hacer un cambio importante en la

estructura tributaria del pas por la va de eliminar exenciones, implementar impuestos ms

progresivos, estimular el mercado interno y racionalizar la maraa de reglamentos y leyes.

Simplemente logro una vieja aspiracin empresarial de eliminar parcialmente los parafiscales con

los cuales se sostena el Sena y el Instituto de Bienestar Familiar con lo cual se desprotege an

ms al sector laboral y de ms bajos ingresos.





ANEXO: INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL (% DEL PIB)

PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA

1990 1995 2000 2005 2010 2011

ARGENTINA


Ingresos tributarios directos ... 1.7 2.7 5.3 4.5 4.9

Ingresos tributarios indirectos ... 5.7 5.7 7.4 8.6 8.4

BOLIVIA




BRASIL




CHILE




COLOMBIA




COSTA RICA




T

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