Jamil Mahuad Witt Alcade Metropolitano de Quito Gonzalo Bustamante Director General de...

EL MEDIO AMBIENTE URBANO EN QUITO

Dirección General de Planificación - Municipio del Distrito Metropolitano de QuitoInstitut Français de Recherche Scientifique pour le Développement en Coopération (ORSTOM)

1996

Pascale MetzgerNury Bermúdez

Jamil Mahuad WittAlcade Metropolitano de Quito

Gonzalo Bustamante Director General de Planificación

Roberto NoboaDirector de Estudios de Planificación

Comité EditorialGonzalo Bustamante Roberto NoboaElena Espinosa

AutorasPascale MetzgerNury Bermúdez

Mapas y gráficosPascale MetzgerNury BermúdezMaría Dolores Villamar

DiagramaciónMaría Dolores Villamar

TraducciónMaría Dolores Villamar

PortadaCuadro de Nelson Román, « Pez Hombre Pájaro » 0,65 x 0,5 m, técnica mixta sobre carte à gratter, 1993colección particular

Impresión

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, DirecciónGeneral de Planificación Institut Français de Recherche Scientifique pour leDéveloppement en Coopération (ORSTOM)Quito, Ecuador, 1996

Agradecemos la colaboración de las siguientes instituciones que nos facilitaron informaciones y datos parala realización de este estudio:

• Dirección General de Planificación (DGP) del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)• Dirección General Administrativa (DGA), MDMQ• Dirección de Medio Ambiente (DMA), MDMQ• Empresa Metropolitana de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAP-Q)• Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO)• Unidad de Gestión y Planificación del Transporte (UPGT)• Unidad Operadora del Trolebús (UOT)• Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (Ex-IEOS)• Consejo Nacional de Recursos Hídricos (Ex-INERHI)• Instituto Ecuatoriano Forestal, de Areas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN)

y en especial a las personas que nos dedicaron su tiempo y aportaron con sus conocimientos:

Ing. Luis AnguloDr. Edgar AyabacaIng. Germán BonillaArq. María Augusta CustodeDra. Isabel EspinosaArq. Jackeline JaramilloIng. Bernard LorticEcon. Javier MaldonadoIng. Fausto MoreanoArq. Teodoro Murillo

Arq. Roberto NoboaIng. Walter OcañaIng. Fabián PazmiñoIng. Jorge PovedaIng. Edith PugaIng. Annie RosselDr. Gonzalo SandovalIng. Marc SourisEcon. Héctor ValenciaIng. Renzo Yerovi

Queremos destacar el invalorable papel de María Dolores Villamar en este trabajo.A ella le debemos la acertada precisión de la traducción, la afinada estética de los mapas y la irreprochablecalidad de la diagramación. Por ello, y el sinnúmero de horas, whiskies y cigarrillos dedicados, mil gracias.

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Hace seis años, el Municipio culminó uno de los primeros estudios ambientales urbanos, me refiero aUrbiquito: Población y Medio Ambiente. Muchas de las recomendaciones que se hicieron se han cumplido,así: el reemplazo de los combustibles, la introducción de un sistema de transporte masivo, la expansión delos servicios municipales, la mejor gestión del agua, para nombrar los más importantes. Todavía semantiene la velocidad de crecimiento poblacional, con el consiguiente incremento de las demandas desuelo, empleo, vivienda y servicios.

Hoy, en 1996, ese panorama ha cambiado, principalmente por la vigencia de la Ley Constitutiva delDistrito Metropolitano, que confiere al Municipio facultades específicas para la gestión del suelo,transporte, medio ambiente y participación comunitaria, a lo que se añade un notable incremento de laconciencia comunitaria sobre este tema. Igualmente a nivel mundial han existido importantes reflexionescomo el Programa 21 de la Conferencia de Río de Janeiro, la Conferencia Mundial de las IniciativasLocales Para Ciudades Sustentables, Declaración de Kanagawa y, recientemente, la Conferencia de lasNaciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Hábitat II, reunida en Estambul en junio pasado.

En este contexto, era imperativo una revisión del trabajo de 1990, sobre todo porque es imprescindible unnuevo enfoque de los temas ambientales, tanto por la necesidad de actualización de la información, comopor la búsqueda de una definición científica del medio ambiente urbano que incorpore al manejo deinformación georeferenciada, la naturaleza de los procesos de articulación entre el modo de producción yde funcionamiento de la ciudad y la producción y consumo de los bienes comunes que constituyen suentorno.

La naturaleza de este enfoque precisa responder a nuevas interrogantes tales como: ¿cuál es la naturalezay funcionamiento de los bienes comunes?, ¿cuáles son los modos de su manejo, producción y consumo?,¿cuál es su contexto espacial y sus relaciones con las actividades humanas y el impacto global de éstasinterrelaciones?, ¿cuál es su disponibilidad y las opciones de su conservación?. En suma, el conocimientode uno de los entornos más complejos que ha creado el hombre y las estrategias para su manejo y gestión.

Este trabajo incorpora una nueva definición de riesgo bajo el entendido de que este aparece comoresultado de formas no controladas de producción y consumo de los bienes comunes. Esta definición abrenuevas orientaciones para el tratamiento de esta problemática, de gran significación para Quito, por laurgencia de institucionalizar una cultura de prevención y mitigación de los riesgos naturales y antrópicos.

PPrr esentaciónesentación

El objetivo principal de este estudio es rearticular consumo y producción, integrarlos en un mismo y únicoproceso para construir una visión integral de los modos de urbanización y tipos y calidad del medioambiente. En este sentido, es una contribución al diseño de las ciudades sustentables del futuro,construidas con base en el ordenamiento de la satisfacción de las demandas actuales sin comprometer lacapacidad de las futuras generaciones de afrontar de manera solvente sus propias necesidades. Ese futurocompromete al Municipio Metropolitano al fortalecimiento de las políticas iniciadas para el desarrollosustentable, a continuar el análisis y divulgación de la información ambiental, a un mayor énfasis en laeducación ambiental, a la preparación de acciones concertadas con la ciudadanía y a la ampliación dela cooperación internacional en materia de conservación ambiental.

Por último, quisiera señalar que esta es otra excelente contribución al desarrollo de Quito generada por elInstitut Français de Recherche Scientifique pour le Développement en Coopération (ORSTOM) y el equipode la Dirección General de Planificación, que agradezco y apoyo, en la búsqueda y construcción de laciudad del próximo milenio.

Arq. Gonzalo Bustamante J.Director General de Planificación

Es de primerísima importancia considerar estedocumento como preliminar, pues constituye elinforme de una etapa de trabajo de investiga-ción cuya duración está prevista para un añomás. Consecuentemente, el análisis que consisteen re-espacializar las informaciones sobre losmodos de producción y consumo de los bienescomunes a nivel de entidades territoriales homo-géneas, a fin de permitir la elaboración de unaverdadera cartografía ambiental de Quito, seráobjeto de una etapa posterior de investigación.

Ciertos temas relevantes no han sido tratados olo han sido tangencialmente. Se trata en espe-cial de todo lo referente a la intervención de losactores que participan directa e indirectamenteen los procesos de producción y consumo de loque hemos llamado « bienes comunes ».

A pesar de nuestros esfuerzos por reunir to-dos los datos existentes, ciertamente la

recopilación no es exhaustiva, y se deberáproseguir el trabajo de investigación con elfin de recoger y explotar lo esencial del co-nocimiento del medio ambiente en Quito.

Habrá que continuar el análisis de los datos,para conseguir los objetivos fundamentalesde este trabajo que pretende al mismo tiemposustentar una lectura científica y ambientalde la ciudad y ser capaz de apoyar la formu-lación de una política ambiental global anivel municipal.

Finalmente, algunos análisis e interpretacionespodrán parecer vacilantes. Contamos con la in-dulgencia de los lectores frente a un docu-mento que intenta hacer un balance de unaserie de informaciones relativas al medio am-biente urbano en Quito, al tiempo que pro-pone una presentación y un análisis en elmarco de una nueva problemática científica.

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1. Presentación y objetivos

Las determinaciones de la Ley constitutiva del Dis-trito Metropolitano facultan al Municipio de Quito acontrolar los diferentes aspectos ambientales, la re-gulación del suelo y la planificación del transporte.Por ello, conscientes de la agudeza de la cuestiónambiental y enmarcados en las recomendacionesdel capítulo 28 del Programa 211, la Dirección Ge-neral de Planificación del Municipio del DistritoMetropolitano de Quito y el Institut Français de Re-cherche Scientifique pour le Développement en Co-opération (ORSTOM) se propusieron desarrollaruna investigación sobre el medio ambiente urbanoen la ciudad, con el objeto de generar conocimien-tos que puedan sustentar una política municipalglobal de medio ambiente.

Este programa de investigación se inscribe enton-ces en el marco de un convenio suscrito entre elMunicipio de Quito y el ORSTOM, como continua-ción de la cooperación iniciada con el proyecto

« Atlas Informatizado de Quito » (AIQ) que permi-tió el desarrollo del sistema de Información Geo-gráfica SAVANE.

El objetivo general de este programa de investiga-ción es aportar un nuevo conocimiento de la ciu-dad, concentrándose en el aspecto ambiental, granpreocupación política y técnica de las autoridadesmunicipales. Por otro lado, este trabajo constituyeun desafío científico al no existir un marco concep-tual definido de la cuestión ambiental urbana. Tam-bién permite explotar, en una perspectiva científicay operacional, las posibilidades de análisis ofreci-das tanto por SAVANE2 — el sistema de informa-ción geográfica utilizado — como por el rico con-tenido de la base de datos urbanos sobre Quito, enfunción de una nueva problemática, el medio am-biente urbano.

El objeto específico de este estudio es identificar yentender los problemas ambientales en Quito. Setrata de realizar una investigación global que permita

CC apítulo 1 - Intrapítulo 1 - Intr oo ducciónducción

1 Se refiere al Programa 21 del informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desa-rrollo, elaborado en Río de Janeiro en 1992, cuyo capítulo 28 se relaciona con las iniciativas de apoyo al programapor parte de los gobiernos locales.

2 desarrollado por Marc Souris, ORSTOM, cf. SOURIS, 1994.

al Municipio Metropolitano ampliar su conoci-miento de la ciudad para el fortalecimiento de lasbases de apreciación de la cuestión ambiental deQuito. El objetivo final es la elaboración de unacartografía de la ciudad que identifique y localicelos diferentes problemas en función de la defini-ción científica de medio ambiente propuesta.

Así, el trabajo de investigación sobre el medio am-biente en Quito debe entenderse considerando sudoble objetivo: ofrecer un diagnóstico ambiental útilde la ciudad y, paralelamente, probar la capacidadde una definición científica del medio ambiente ur-bano capaz de dar cuenta de las realidades del temaen una ciudad. Este trabajo aspira entonces a tenerun alcance a la vez operacional y científico.

El documento, de carácter preliminar desarrollaúnicamente cinco de las dimensiones del problemaen Quito, a nuestro parecer esenciales: suelo, agua,aire, aseo y movilidad.

2. Hacia una problemática científicadel medio ambiente urbano3

Tanto en la vivencia cotidiana como en el lenguajecomún, la noción de « medio ambiente urbano » re-mite a una multiplicidad de fenómenos percibidoscomo causantes de problemas en la ciudad: la con-taminación del aire, la calidad del agua, el sanea-miento, las condiciones de transporte, el ruido, eldesmedro de los paisajes, la preservación de los

espacios verdes, el deterioro de las condiciones devida en la ciudad.

Por ello, la elaboración de una problemática cientí-fica del medio ambiente urbano se enfrenta a nu-merosos obstáculos: la noción hace referencia auna multitud de fenómenos, de elementos, de na-turaleza totalmente diferente (estética, confort, se-guridad, salud); la percepción de las « cuestionesambientales » remite a una infinita variedad de pro-blemas vividos y sentidos por los habitantes de lasciudades, pero es también la versión social de inte-rrogantes científicas que se reflejan, en términospolíticos, económicos, jurídicos, de manejo, etc., endiscursos, decisiones, programas de acción,legislación, aplicaciones técnicas, etc. ¿De qué ma-nera, con base en tales constataciones, se puedeconstruir una problemática que permita elaborarprincipios de inteligibilidad científica de lo que seconoce como medio ambiente urbano?

La elaboración de una problemática es un procedi-miento que consiste en determinar, antes de todoanálisis, el estatus de inteligibilidad capaz de darcuenta del objeto que se desea estudiar. Es lo queva a permitirnos someter a una interrogación siste-mática los aspectos de la realidad que buscamosexplicar y relacionar entre sí. Concretamente, cons-tituye un conjunto de preguntas que deben guiar lainvestigación, aclarar nuestro objeto bajo un ánguloque permita lograr una mejor comprensión delmismo. Dicho de otra manera, se deben determinar

Colección Quito Metropolitano

3 para una explicación completa del análisis que fundamentó esta problemática científica del medio ambiente urbano,cf. METZGER, 1994, Contribution à une problématique de l'environnement urbain.

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El medio ambiente urbano en Quito - Introducción

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las preguntas que se plantean a la ciudad al hablarde medio ambiente urbano. ¿Qué se busca descri-bir, comprender, explicar?

La investigación sobre la ciudad propuesta por laproblemática del medio ambiente urbano no es lade los problemas planteados por el modo capita-lista de producción de la ciudad, ni aquella quehace referencia a disfuncionamientos, incluso si nose pueden ni deben excluir totalmente esos aspec-tos. La problemática del medio ambiente urbano nopuede centrarse en ellos, primeramente porque susobjetos superan ampliamente el marco económicoy la inscripción territorial del modelo capitalista dedesarrollo, y luego porque el medio ambiente ur-bano, según nuestro entendimiento, no puede serun sistema cuyos elementos funcionan o no funcio-nan, sino un producto, un resultado, de algo que seasemejaría a relaciones sociales que implican mate-rialidad y se aplican a las cosas reales y virtuales.

Es sorprendente constatar la extrema diversidad yvariabilidad de los objetos del medio ambiente ur-bano. Se trata de una primera dificultad a resol-verse y ella pasa necesariamente por la considera-ción de las representaciones sociales. El otro puntomarcante es la importancia del manejo, pero ¿quése maneja?, ¿por qué? El conjunto de elementos vir-tualmente constitutivos de una problemática delmedio ambiente, reunidos, yuxtapuestos aquí, da laimpresión de una cierta heterogeneidad de los en-foques y de los aportes sobre el conocimiento de laciudad. Sin embargo se puede estructurarlos en elsiguiente enfoque: podemos partir de la idea deque la producción y el funcionamiento de la ciudad

requieren el consumo de « cosas » que, por la evo-lución de las representaciones y de las prácticas so-ciales, entran en la esfera de los « bienes comunes »,del patrimonio común. Se trata del agua, del aire,de la salud, del suelo, pero también del silencio,del marco arquitectural, de la seguridad.

Es la manera como la ciudad va a producir y con-sumir, esos bienes comunes, lo que va a dibujar, aengendrar el medio ambiente urbano. Ella implicaactores, instrumentos técnicos, un marco jurídico yfinanciero; hace entonces intervenir necesaria-mente estrategias, conflictos, representaciones so-ciales, técnicas, modos de manejo. Va a dependertambién del valor económico y/o social de los bie-nes consumidos, de su disponibilidad, de su acce-sibilidad. Es también, indiscutiblemente, un pro-ducto histórico.

Esa manera como la ciudad es producida y fun-ciona es diferente, en términos de producción yconsumo de bienes colectivos, según los distintosespacios y territorios que la componen, pues losactores, las estrategias, los conflictos, las represen-taciones sociales, las técnicas, los modos de manejovigentes, aunque también los bienes colectivos dis-ponibles son espacialmente heterogéneos. El me-dio ambiente urbano será entonces histórica, espa-cial y socialmente diferenciado.

A nuestro parecer, así planteada, la problemáticadel medio ambiente urbano ofrece los principios deuna interrogante sistemática y nueva sobre la ciu-dad. Integra el cambio global y el desarrollo susten-table, la combinación de lo físico y lo social, los

diferentes niveles de lectura de la ciudad, el peso delas representaciones sociales y los desafíos econó-micos; es capaz de contribuir a la explicación de lasformas de ciudad existentes y de los procesos encurso, de un estado y de una dinámica. No estamoslejos de la idea de construir « un corpus de teoríassobre el manejo de la naturaleza », con la diferencianotable de que no es de la naturaleza de que sehabla, sino de un conjunto de « cosas comunes » quepodría proceder de una « naturaleza reinventada »,construida, en el sentido propio, por la ciudad.

La problemática del medio ambiente urbano debeentonces interrogarse sobre los procesos de articu-lación entre el modo de producción y de funciona-miento de la ciudad por un lado, y la producción yel consumo de los bienes comunes que le son ne-cesarios, por otro. Es tal vez el crecimiento sin con-trol de la cantidad y de la calidad de los bienes co-munes que necesita la ciudad para crecer y funcio-nar lo que da los contornos de la crisis urbana, nocomo una crisis de la relación con la naturaleza,sino como una crisis de regulación de la produc-ción y del consumo de los bienes colectivos. La or-ganización de los problemas se hace en torno a ele-mentos que son otros tantos bienes consumidospor la ciudad, y de objetos de manejo o de inten-ción de manejo por parte de los poderes públicos.

Planteada de otra forma, la problemática del medioambiente urbano debe aclararnos sobre los meca-nismos que rigen la producción y el consumo de re-cursos comunes por parte de la ciudad. El campo esevolutivo y remite necesariamente a las represen-taciones sociales que permiten la aparición o

desaparición de diferentes elementos en la esfera delos bienes comunes, en función del carácter colec-tivo de su manejo, de sus usos, de su percepción.

Las preguntas que pueden formularse en el marcode esta problemática son: ¿cómo y por qué surge laconcepción de bienes comunes?, ¿cómo se definen ycalifican estos últimos?, ¿cuáles son los bienes comu-nes implicados en el funcionamiento y el desarrollode la ciudad y de sus habitantes?, ¿cómo son ma-nejados, transformados, consumidos, deteriorados,según qué factores, por parte de qué agentes? ¿cómose efectúa su movilización, a dónde, por parte dequién y cómo, para qué usos?, ¿cómo están reparti-dos esos bienes en el territorio de la ciudad?, ¿cuálesson los procesos de apropiación de los bienes, paraqué usos, para el uso de quién?, ¿qué papel juega elestatus jurídico del bien en su modo de consumo?,¿cómo actúan los diferentes actores de la produccióny del funcionamiento de la ciudad en los bienescomunes, en su disponibilidad, su producción, sutransformación, su conservación?, ¿cuál ha sido laevolución histórica de la producción y del consumode los bienes comunes por parte de la ciudad?, ¿sepueden explicar las formas de ciudad por los modosde producción y consumo de los bienes colectivos?,¿qué tipos de producción y consumo producen quétipo de medio ambiente urbano?

La problemática propuesta lleva necesariamente acuestionar el procedimiento tradicional de la inves-tigación urbana que tendía a diferenciar los estu-dios que trataban de la producción de lo urbano,de aquellos que se concentraban en la ciudadcomo lugar de consumo, de hábitos y de prácticas


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sociales. La ambición es rearticular consumo y pro-ducción, asociarlos en un mismo proceso para con-tribuir a la explicación de los modos de urbaniza-ción y tipos de medio ambiente. Los términos pro-ducción y consumo superan aquí sus acepcioneseconómicas liberales para incluir también bienes yservicios no mercantiles, no intercambiados en elmercado y/o no contabilizados, que se sitúan (aún)fuera de la esfera de lo económico.

La problemática del medio ambiente urbano, talcomo propuesta en este trabajo, debe desembocarnecesariamente en la definición de los conceptosde medio ambiente urbano y de bienes comunes,para permitir la designación de los fenómenos y ladelimitación del campo a estudiarse. Si bien el con-cepto de medio ambiente urbano puede ser defi-nido provisionalmente como el producto, el resul-tado de los modos de producir y consumir los bie-nes comunes dentro de la ciudad, lógicamente, conrelación a la problemática, la noción de bienes co-munes por su parte es más difícil de precisar.

Provisionalmente entonces, los bienes comunespodrían definirse como bienes que implican unamaterialidad, y de alguna manera indivisibles, enel sentido en que su producción, consumo, trans-formación o deterioro afecta a todo el recurso.Son también cosas que entran en el campo socialcomo bien común, fuera de sus características in-trínsecas. Identificar los modos de producción yde consumo de los bienes comunes en la ciudaddebe poner en evidencia conflictos de usos yapropiación y sus consecuencias en la morfologíade la ciudad.

La introducción de la noción de riesgo en esa pro-blemática nos permite proponer una definición dela degradación ambiental: esta es un modo de pro-ducir o consumir los bienes comunes que provocaun riesgo. La conceptualización propuesta del me-dio ambiente urbano no era capaz de ofrecer unadefinición científica de la degradación ambiental,muchas veces considerado como lo esencial delproblema. La adopción del concepto de riesgo nospermite hacerlo.

Sin ser definitiva ni categórica, esta reflexión ela-bora un marco conceptual capaz de guiar el proce-dimiento científico en medio de la multitud deideas y fenómenos físicos y sociales que pretendendesempeñar un papel en la problemática ambientalde la ciudad.

3. Metodología

La recopilación y el análisis de los datos se realiza-ron con base en la propuesta de definición del me-dio ambiente urbano. Inicialmente nos concentra-mos en los bienes comunes esenciales: suelo, aire,agua, aseo y movilidad. Otros deberán estudiarseen una etapa posterior.

El principio que guió el procedimiento de investi-gación era no producir por sí mismo datos origina-les en materia de medio ambiente urbano y de nin-guna manera realizar « medidas ». Se trataba dereunir los conocimientos sobre la ciudad dispersosen múltiples organismos e instituciones, organizar-los e ingresarlos, cuando era factible, en la base dedatos del SUIM. Con base en ello se pretende hacer

una interpretación sintética desde la perspectiva delmedio ambiente urbano, es decir, del resultado dellos modos de producción y consumo de los bienescomunes. Optamos por trabajar sobre la parte ur-bana de Quito.

Para facilitar la recopilación de los datos se organi-zaron dos talleres.

• El primero, fue un seminario interno al Munici-pio de Quito al que se invitó a numerosas enti-dades y empresas implicadas en el medio am-biente. El objetivo era informar sobre la realiza-ción de este trabajo de investigación, exponer laproblemática científica propuesta, identificar lasfuentes de información posibles y las propues-tas concretas de participación en el proyecto,mediante el aporte de informaciones. Previa-mente, cada institución había recibido un docu-mento detallado sobre la investigación, comosoporte de trabajo para el seminario.

• Posteriormente, se organizó una mesa redondainterinstitucional con los mismos objetivos. Enesa ocasión se invitó a las ONG, las universida-des e inclusive a diferentes sectores estatales,ministerios y otros organismos competentes.

La etapa siguiente consistió en el análisis de losdatos, su representación en mapas cuando setrataba de datos localizados, y su interpretación enel marco conceptual propuesto. Un primer informe,preliminar elaborado en marzo de 1996, fue objetode comentarios y discusiones por parte de los sec-tores que participaron en el trabajo con el aporte

de datos. Estos comentarios fueron integrados y lamayoría de los datos han sido comprobados. Otrosquedan por investigarse en la próxima etapa deeste trabajo.

El cronograma de trabajo fue voluntariamente apre-tado. En efecto, la elaboración de un diagnósticoque pretende elaborar un conocimiento científicode la problemática ambiental capaz de sustentar laformulación de una política municipal del medioambiente urbano no podía prolongarse por variosaños. Sin embargo, los análisis e interpretaciones apartir de los datos recogidos es un proceso que seinscribe con seguridad dentro de un procedimientocientífico a largo plazo.

4. Problemas y limitaciones

En el estado actual de la recopilación de informa-ción y del análisis, este trabajo tiene ciertas limita-ciones de las que es preciso estar consciente. Pri-meramente aunque existen numerosos estudios so-bre el medio ambiente urbano en el Ecuador, la re-formulación de este tema como una problemáticacientífica es relativamente reciente y no brinda porel momento un marco teórico coherente y vali-dado. Así, el esbozo conceptual aquí elaboradodebe tomarse por lo que es, una tentativa de siste-matizar la lectura de los elementos constitutivos delmedio ambiente urbano.

En segundo término, este documento fue elabo-rado utilizando en gran medida por un lado las in-formaciones del SUIM de la Dirección General dePlanificación, y por otro los datos de numerosas


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instituciones y empresas municipales. Asume por lotanto las limitaciones de los mismos.

Además, después de una fase centrada en los pro-cesos conceptuales y metodológicos, el proyecto seinició verdaderamente en enero de 1995 con unsolo investigador al que se unió un segundo en ju-nio de 1995. El tema está lejos de haber sido tra-tado totalmente por lo que el trabajo aquí presen-tado no constituye una respuesta a las interrogantesy objetivos planteados sino una serie de elementoscapaces de contribuir a ella.

Casi siempre las informaciones se presentan segúnuna división territorial propia a la fuente de infor-mación correspondiente. Por ejemplo, el consumode agua se representa según la división geográficapropia de la EMAAP-Q y ocurre lo mismo en el

caso de la producción y recolección de desechos.Este documento, fruto de la primera etapa de la in-vestigación, se limitó al estudio de la producción ydel consumo de cada uno de los elementos del me-dio ambiente en la ciudad de Quito, análisis preli-minar pero indispensable.

El informe de la primera etapa de reflexión aquípresentado da cuenta, concretamente, de los mo-dos de producción y consumo de cinco bienescomunes a nivel territorial de Quito: suelo, agua,aire, aseo, movilidad. La fase posterior nos llevaráal conocimiento del medio ambiente urbano, alentendimiento de los procesos ambientales en lacapital ecuatoriana y deberá cruzar y espacializarlos análisis de todos los bienes comunes paraidentificar unidades espaciales de problemáticaambiental homogénea.

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2.1. La cuestión del suelo urbano

2.1.1. El suelo urbano ¿un bien común?1

A diferencia del agua y del aire, marcados frecuen-temente por la calificación jurídica de res comunes,que significa el bien cuyo uso es común a todos, enel caso del suelo tal categoría es casi inexistente.Únicamente en las sociedades tradicionales, la tie-rra, cargada de una dimensión sagrada, pertenece ala comunidad tal como la comunidad le pertenece.La apropiación, cuando existe, es colectiva, corres-ponde al vínculo religioso de un grupo con su te-rritorio y con todos los elementos que lo compo-nen (agua, aire, plantas, animales) a él asociados.Sin embargo, se puede decir del suelo, al igual quedel agua o del aire, que es un elemento del que na-die puede prescindir, lo que en sí puede justificarla aplicación del concepto de bien común tratán-dose del suelo.

Más concretamente, ¿por qué el suelo urbano seríaun bien común? Es evidente que si se trata de de-finir el suelo urbano como un bien común, la

aceptación del término no se puede limitar a la de-finición jurídica legal. Se habla de suelo urbano otierras urbanas para definir los tipos de suelos queforman parte de la urbe, sobre los que esta se cons-truye, es decir el soporte físico que participa en elconjunto urbano, en la aglomeración, en la ciudad.

En nuestra concepción de medio ambiente urbano,el suelo urbano es un bien común porque, por unaparte, toda persona lo necesita y, por otra, la mí-nima parcela, el más pequeño pedazo de suelo dela ciudad contribuye al conjunto: el uso de una pro-piedad urbana, independientemente de su tamañoy su localización, para la construcción de un edifi-cio de oficinas, de un parque de recreación, de unavilla residencial o de una fábrica, participa necesa-riamente en la estructuración de la ciudad, influyeen el conjunto del espacio urbano y en la percep-ción que tenemos de él. El uso del suelo urbano in-cide de manera inevitable en lo que instintivamentese inscribe en el marco del medio ambiente ur-bano, y es por ello que se puede afirmar que elsuelo es un bien común. Por cierto, en las socieda-des tradicionales, el suelo no podía ser objeto de

1 En nuestra mente, la cuestión del suelo urbano es muy importante en la problemática ambiental. Insistimos en elhecho de que se trata de un documento que presenta aún numerosas lagunas.

CC apítulo 2 - El sueloapítulo 2 - El suelo

apropiación: ¿cómo vender o apropiarse de aquelloque todos necesitamos? El suelo es, en efecto, elsoporte físico de todos, de toda actividad. Además,comprende una buena parte de espacios intersticia-les, necesariamente colectivos, para el paso y la cir-culación de bienes y personas.

La problemática ambiental permite integrar plena-mente la noción de « suelo urbano-bien común » y,así, renovar el conocimiento de la problemáticapredial urbana, sin por ello cuestionar los logros delos estudios urbanos anteriores, sino por el contra-rio, incorporando el saber acumulado a una nuevalectura de la ciudad.

Para retomar las interrogantes iniciales de nuestroanálisis del medio ambiente urbano, debemos en-tonces concentrarnos en los modos de produccióny de consumo del suelo urbano. Pero ¿qué quieredecir producción y consumo del suelo urbano?Consideramos que el proceso de expansión urbanacorresponde a la producción de suelo urbano. Estese opera según diferentes mecanismos, cuyos dosprimeros arquetipos son la legalidad o la ilegalidaddel fenómeno. Dicho de otra manera, el creci-miento espacial de la ciudad corresponde necesa-riamente a la producción de suelo urbano. En nues-tra problemática, los modos de consumo del suelourbano corresponden a las diferentes maneras deocupar el suelo, de utilizarlo, lo que equivale aconsumirlo, transformarlo, e incluso degradarlo.Los modos de consumo del suelo remiten entoncesa los usos, planificados o no, que hacemos de él, asu repartición espacial y a su densidad. Aquí se en-cuentran también las dos dimensiones esenciales

de los modos de consumo del suelo que son la le-galidad y la ilegalidad de los mecanismos.

Históricamente, la cuestión del suelo ingresó en laproblemática ambiental bajo dos aspectos principa-les que son, por un lado, la erosión de los suelosagrícolas asociada a menudo a la sobreexplotación,y, por otro, la contaminación de los suelos en elmedio urbano con todo tipo de desechos. Progresi-vamente han ido surgiendo otras inquietudes encuanto a la extensión espacial de las ciudades con-siderada como una degradación ambiental, nodesde el punto de vista del medio ambiente urbano,sino en tanto que pérdida de tierras agrícolas.

De una manera general, se puede decir que el temadel suelo en la cuestión ambiental en el medio ur-bano se limita a su contaminación. Casi siempre, lalegislación ambiental relativa al suelo no trata sinode la contaminación, es decir, en nuestra interpreta-ción, de los modos de consumo-degradación delsuelo, sin abordar la producción del suelo urbano ysus mecanismos, lo cual es significativo de una con-cepción relativamente limitada del medio ambiente,asociada a la contaminación. Generalmente, los as-pectos ligados a la producción y al consumo delsuelo sin relación con la contaminación no se con-sideran como aspectos ambientales, sino como pro-blemas que dependen de la planificación urbana.

2.1.2. Producción y consumo del suelo

Aunque desde un punto de vista analítico, en elmarco de la problemática del medio ambiente, sehan disociado la producción y el consumo del


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suelo, los dos fenómenos se operan casi siempreen un solo y mismo proceso.

Se sabe que las ciudades más compactas, cuyo tejidourbano es denso, tienen menores necesidades demovilidad motorizada, de redes de agua, de alcan-tarillado y de vías en general. Globalmente, el rendi-miento energético de esos espacios urbanos es muysuperior2. Desde nuestro punto de vista, ello corres-ponde a una producción restringida de suelo urbano,lo que significa limitación de la extensión espacial, ya un uso intensivo del suelo, es decir un modo deconsumo que privilegia la densidad de su ocupación:se opta, en este caso, por un modo de consumo desuelo que permita reducir su producción.

Los diferentes modos de producción y consumo desuelo urbano corresponden casi siempre a etapashistóricas del desarrollo de la ciudad de Quito, enlas que intervienen varios actores, marco jurídico ycontexto económico claramente diferenciados.Pretender diagnosticar los diferentes procesos deproducción y consumo del suelo urbano en Quitonos obliga a reconstruir su historia, pues cada etapadel crecimiento de la ciudad ha dejado en el paisajela marca del proceso vivido. Además, la produccióny el consumo de suelo se hacen necesariamente enrelación con la producción y el consumo de otrosbienes comunes.

Así, hasta mediados del presente siglo, e incluso hastalos años 70, la producción del suelo era de alguna

manera limitada por la ausencia o la insignificancia dela movilidad. La invención y luego la producción cadavez más eficaz del bien común movilidad, ha mul-tiplicado paralelamente las posibilidades de pro-ducción del bien común suelo urbano. En otro mo-mento histórico, se pensó en restringir la producciónde tierras urbanas a las capacidades de produccióndel bien común agua por parte de las autoridadespúblicas: es la época en que el límite de la ciudaddebía corresponder a la cota máxima posible dedistribución de agua potable por parte de la empresamunicipal a cargo de ese servicio.

2.1.3. El sitio de Quito: características físicas

Desde el siglo XVI, en los informes enviados al Rey deEspaña se planteaba la interrogante sobre la elecciónde un sitio tan poco adaptado para esta ciudad3, al piede un volcán, prisionera entre las quebradas. Hoy endía, la superficie de la zona urbana alcanza 19.000 hay se extiende en aproximadamente 40 km de longitudy 5 a 8 km de ancho (figura nº 2.1). La ciudad está si-tuada aproximadamente a 2.850 m.s.n.m., en un es-calón de la cordillera Occidental alargado en sentidoNorte-Sur; está coronada al Oeste por el volcán Pi-chincha; domina el callejón interandino situado dellado oriental, del cual la separa una grada tectónicaque corona hacia los 3.200 m.s.n.m., antes de hun-dirse en el valle por una falla abrupta.

Frecuentemente se ha hablado del sitio de Quitocomo un elemento limitante para su expansión.

El medio ambiente urbano en Quito - El suelo

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2 ALBERTI, 1994, p. 9.3 PONCE, 1992.


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Fig. 2.1El sitio de Quito


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Si analizamos el marco físico en el que está cons-truida la ciudad, el soporte suelo sobre el que sedesarrolla, nos inclinaríamos más bien a probar locontrario: el sitio, si bien orienta la extensiónespacial, no es una restricción en lo absoluto. Lamejor prueba de ello son las fuertes pendientes enlas que se han realizado ciertas construcciones, yno solamente en los barrios populares. Por otraparte, las profundas quebradas que recortan a laciudad han sido rellenadas en una importanteproporción. La historia de la ocupación del sueloen Quito muestra que cualquier tipo de terrenopuede originar la producción de suelo urbano.

2.2. La legislación y el suelo urbano

2.2.1. El marco nacional de la legislaciónsobre el suelo

En el Ecuador, el suelo tiene la particularidad de noestar regido por ningún texto de ley fundamental4.El acceso jurídico al suelo se realiza a través del De-recho de la Propiedad. Este derecho de propiedadde la tierra, fundamental e incluso constitutivo de lassociedades modernas, está garantizado, en gradosmás o menos elevados, en casi todos los países5.

El Código Civil ecuatoriano, cuyos conceptos fun-damentales no han cambiado desde su entrada en

vigencia en 1861, define la propiedad en su artículo618: « El dominio — que se llama también propie-dad — es el derecho real sobre una cosa corporal,para gozar y disponer de ella conforme a las dispo-siciones de las leyes y respetando el derecho ajeno,sea individual o social ». De una manera general, elderecho de la propiedad inmueble hace referenciasobre todo a la propiedad rural, fundamento de lasociedad ecuatoriana. En efecto, la Constitución dela República del Ecuador garantiza la propiedad acondición que cumpla su función social, refirién-dose únicamente a la propiedad rural (Art. 51). Laadopción en la Constitución del principio de la fun-ción social de la propiedad6 limita en cierta formael ejercicio del derecho de propiedad, puesto quecondiciona el reconocimiento del mismo por partedel Estado a la existencia de la función social de di-cha propiedad. Además, la Reforma Agraria7 consti-tuía ya una limitación de ese derecho (que en estecaso también concierne solo las tierras agrícolas).

Por su lado, el Código Civil, al definir el patrimoniodel Estado, no se refiere objetivamente sino a lastierras no urbanas: « Son bienes del Estado todas lastierras que, estando situadas dentro de los límitesterritoriales, carecen de otro dueño » (Art. 624).

Por otra parte, el artículo 636 del Código Civil hace re-ferencia explícitamente a una limitación del derecho

4 ver conferencia Dr. WRAY en reuniones preparatorias de « Hábitat II », Quito, noviembre de 1995.5 En Francia, por ejemplo, está incluido en el preámbulo de la Constitución, elevado a la categoría de Derecho Humano,

al mismo nivel que la integridad de la persona.6 Constitución Política de la República del Ecuador, Art. 48, 1979.7 para obtener informaciones sobre la Reforma Agraria, la colonización y el medio ambiente, ver TERÁN, 1991.


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de propiedad en el medio urbano, ligada al respetode las reglas urbanísticas municipales: « En los edi-ficios que se construyan a los costados de calles oplazas, se observarán las ordenanzas y reglamentosmunicipales ». Estos grandes principios serán reto-mados en la Ley de Régimen Municipal8 que regla-menta las competencias municipales.

2.2.2. Urbanismo y derecho de propiedad

¿Cuáles son entonces los principios fundamentalesque rigen la propiedad del suelo en el medio ur-bano? Si bien para los Romanos, la propiedad noera un derecho, hoy en día, en todos los países, elsuelo constituye un bien inmueble, objeto siemprede apropiación, ya sea pública o privada9. En elmedio urbano, las limitaciones del derecho de pro-piedad han existido siempre, con mayor o menorrigor según las épocas y los lugares. Hoy en día, eldesarrollo de la cuestión ambiental atenta necesa-riamente contra ese derecho en la medida en queestán limitados no solamente los tipos de uso per-mitidos sino también la producción de dicho bien.

La Ley de Régimen Municipal, fundamento de lascompetencias del Municipio de Quito antes de quese convierta en Distrito Metropolitano, contiene va-rios elementos que corresponden a facultades enmateria de reglamentación del ejercicio del derechode propiedad, en especial en el medio urbano. En

efecto, entre las atribuciones del Concejo Munici-pal, se pueden destacar: « (...) aprobar los planesreguladores de desarrollo físico cantonal y los pla-nes reguladores de desarrollo urbano, formuladosde conformidad con las normas de esta ley; (…)declarar de utilidad pública o de interés social losbienes materia de expropiación (…); adoptar losperímetros urbanos que establecen los planes regu-ladores de desarrollo urbano y fijar los límites delas parroquias, de conformidad con la Ley »10. Estosdiferentes elementos jurídicos dan objetivamente laposibilidad de limitar el derecho de propiedad loque corresponde a la limitación de un derechoconstitucional por parte de los municipios.

Lo esencial de la ciudad de Quito se ha formado eneste marco jurídico que, además, determina de ma-nera relativamente precisa, el contenido de los pla-nes. Legítimamente, nos podemos interrogar sobreel efecto jurídico y concreto de estos últimos en lamedida en que « si bien la planificación urbana, porsu naturaleza, tiende a concebirse como imperativa,al menos en sus metas fundamentales, tiene la ca-racterística de que su ejecución corresponde funda-mentalmente a los propietarios privados, quedandoel papel de la administración limitado casi exclusi-vamente a la aplicación de control y sanciones »11.Hasta ahora, los reglamentos urbanos que rigen eluso del suelo han sido más bien considerados comolimitaciones contingentes del derecho de propiedad,

8 Ley de Régimen Municipal, dictada el 27 de enero de 1966.9 KISS, 1989, p. 39 y 66.10 Ley de Régimen Municipal, artículo 64, numerales 4, 11 y 36.11 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta.


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que pueden ser cuestionadas o suprimidas mediantecambios políticos o decisiones arbitrarias. De allí elrespeto muy relativo de dichos reglamentos.

Desde fines de 1993, la autoridad y las competenciasde la nueva entidad territorial, política y administra-tiva — el Municipio del Distrito Metropolitano deQuito — están regidas por la Ley de Régimen delDistrito Metropolitano de Quito que especifica yagrega competencias a aquellas de las que gozaba elIlustre Municipio de Quito en virtud de la Ley de Ré-gimen Municipal. En el territorio del Distrito Metro-politano de Quito, las reglas relativas al suelo ur-bano que se aplican actualmente, por supuesto res-petando los principios constitucionales y legislativosde la República del Ecuador, son principalmente elReglamento Metropolitano de Quito (RMQ) y el Có-digo de Arquitectura y Urbanismo (CAU)12.

La planificación, según la Ley del Distrito Metropo-litano, tiene como objetivo « el uso y la adecuadaocupación del suelo », y la autoridad metropolitanadispone de una competencia exclusiva y privativapara controlar el uso del suelo (Art. 2). Entre lasatribuciones del Concejo Metropolitano, el artículo8 estipula: « (…) aprobar el Plan de Desarrollo Me-tropolitano y establecer, mediante ordenanza y concompetencia exclusiva y privativa dentro del Dis-trito, normas generales para la regulación del uso yaprovechamiento del suelo, así como para la pre-vención y control de la contaminación ambiental;

(...) para todo lo relativo al ordenamiento urbano,la preservación del ecosistema y la prestación deservicios dentro del área de influencia del DistritoMetropolitano, los municipios podrán celebrarconvenios »13.

En el RMQ, el suelo es clasificado en función de losdiferentes usos autorizados. Se distinguen las zonasmetropolitanas centrales de las zonas metropolita-nas suburbanas (Art. 5). La reglamentación metro-politana hace en realidad una clasificación descrip-tiva de las utilizaciones posibles de cada inmuebleen función de su localización, es decir de los mo-dos de consumo del suelo. No establece, en cam-bio, principios generales ni condiciones que debareunir el predio, a nivel de las características delsuelo mismo por ejemplo, para poder acceder a talo cual categoría de uso. Una excepción a esta reglase refiere a las pendientes, las mismas que, si sonsuperiores a 27 grados no se aceptarán como lotes.« (…) a menos que presenten justificativos técnicosque demuestren la bondad del suelo en relacióncon riesgos de deslizamiento » (Art. 36).

« Tal determinación se hace de hecho en los planosque forman parte de la ordenanza y resulta porconsiguiente, jurídicamente discrecional, lo cualconduce a que un propietario no cuente con crite-rios para reclamar en caso de una eventual clasi-ficación indebida »14. A priori, la incidencia po-tencial de la planificación metropolitana en el

12 Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993 y Ordenanza nº 2925 del 24 de febrero de 1992.13 ver CAAM, 1995, p. 21.14 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta


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derecho de propiedad es a la vez importante ydiscrecional. Los instrumentos técnicos y jurídicosde la planificación urbana constituyen medios decontrolar simultáneamente la producción de suelourbano y su consumo.

2.2.3. Historia y legislación urbanas en Quito

Se dice frecuentemente que Quito es la ciudad másplanificada de América Latina. Ciertamente, hanexistido al menos 5 planes urbanos desde 1942, fe-cha de la primera planificación, pero han experi-mentado diversos caminos y, finalmente, ningunoha llegado a un nivel de verdadero instrumento decontrol de la urbanización, oponible a terceros.

Desde inicios de siglo, se cuestionaba el desorde-nado crecimiento de Quito y se planteaba la ne-cesidad de imponer un Plan Regulador. La segre-gación espacial ya era perceptible15.

Las primeras ordenanzas municipales de impor-tancia referentes a la planificación urbana, expe-didas entre 1890 y 1910, tratan de la necesidad deconstruir la ciudad de modo que se pueda formaruna continuidad urbana, y establecen cierta can-tidad de servicios urbanos relativos esencialmenteal mantenimiento de los espacios públicos, es de-cir de las calles y plazas16. La primera ley refe-rente a las urbanizaciones data de los años 30.

2.2.4. La legislación vigente en el DistritoMetropolitano

El reglamento urbano delDistrito Metropolitano de Quito

En materia urbanística, los textos jurídicos funda-mentales vigentes localmente son el RMQ y el Có-digo de Arquitectura. En virtud de la Ley de Régi-men del Distrito Metropolitano que concede a lanueva entidad político-administrativa toda compe-tencia sobre su territorio en materia de control deluso del suelo, el Municipio emitió la Ordenanzanº 3050 que constituye la concreción de numerososaños de preparación y de un considerable trabajode recopilación y de análisis de la ciudad17.

Según un estudio reciente sobre la legislación ur-bana vigente en Quito, la estructura jurídica en sí dela ordenanza de Reglamentación Metropolitana li-mita su eficiencia: « Cierto es que en general el al-cance de las regulaciones municipales está limitadodesde el punto de vista formal por la estructura le-gal. Debe tenerse presente que tanto el estableci-miento de limitaciones al dominio como el otorga-miento de facultades a la administración son aspec-tos reservados a la Ley, debido a la protección cons-titucional de que goza la propiedad y al principiode subordinación de la potestad pública, tambiénreconocidos constitucionalmente. Como el régimen

15 IMQ, Proceso urbano, 1991, p. 25, 37, 42 y 54.16 IMQ, Proceso urbano, 1991, p. 53.17 ver la colección « Plan Distrito Metropolitano », publicada por el IMQ, de 1991 a 1993.


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general de la legislación civil ecuatoriana concep-tualmente se desarrolla a partir del respeto al arbi-trio de los propietarios, las atribuciones conferidasa la administración en orden a la ordenación ur-bana, así como las regulaciones municipales, tien-den a mirarse como limitaciones más bien circuns-tanciales y en cierto sentido arbitrarias, vinculadascon las vicisitudes de una planificación respecto decuya naturaleza y de cuyas ventajas hay escasa con-ciencia ciudadana. Las regulaciones municipaleshan seguido esta perspectiva, han mantenido unavisión civilista tradicional y los mecanismos admi-nistrativos que desarrollan se quedan cortos frentea las posibilidades que ofrece la legislación »18.

Las zonas de protección enla reglamentación urbana de Quito

La ordenanza de Reglamentación Metropolitana deQuito dedica la sección X a « la protección de la ve-getación, los espacios y elementos naturales ». Nosparece importante transcribir enteramente ese textode modo que se puedan identificar como las con-cepciones del Distrito Metropolitano frente a la pro-blemática ambiental se traducieron en normas:

« Art. 109: El derecho de todos a disfrutar de unmedio ambiente adecuado para el desarrollode la persona, obliga a todos los ciudadanos,entidades e instituciones a proteger los espaciosy elementos naturales.Para el efecto, se establece la siguienteclasificación:

a) áreas de protección ecológica son aquellasno edificables destinadas a la protección y con-trol ambiental tanto urbano como suburbano;b) áreas de valor paisajístico son los espacios que,en razón de sus cualidades paisajísticas contie-nen un destacado rango en el entorno urbano;c) elementos naturales son aquellas singularida-des naturales con evidente valor ambiental (vege-tación particularizada e hitos naturales simples).Los usos y la conservación de estas áreas, pai-sajes y elementos, vinculados a las áreas pobla-das, serán protegidos mediante planes de ma-nejo específico.

Art. 110: La vegetación existente, tanto en espa-cio público como en privado, deberá protegersede acciones que lleven a su destrucción parcialo total. Para el caso de talas o replantaciones,deberá solicitarse autorización del Municipio,el que, a través de la Dirección de Parques yJardines, emitirá la respectiva resolución. Entodos los predios, sus propietarios están obliga-dos a arborizarlos, guardando una porción deun árbol por cada 150 m2 de superficie del lote,como mínimo.

Art. 111: Toda obra de conservación, recupera-ción o nueva edificación deberá tomar encuenta la protección de la vegetación que vienea constituir parte del patrimonio arbóreo natu-ral, muy especialmente las especies autóctonasy tradicionales tales como el capulí, el arrayán,la magnolia, la acacia y otras que han

18 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta


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caracterizado el patio, el jardín y el huerto qui-teño. En los planes de levantamiento del estadoactual se harán constar los árboles en su po-sición real con los datos de la especie. Según elcaso, se autorizarán o se exigirán variacionesen la obra o, en su defecto, se condicionará elpermiso al transplante, al replante o a la pro-tección de los árboles mientras dure la obra.

Art. 112: Todos los taludes que no requierenmuros deberán estar cubiertos por vegetaciónrastrera o matorral.

Art. 113: Las áreas no ocupadas con edificacióndeberán tener vegetación en por lo menos 70 %.La municipalidad, independientemente o en ac-ción conjunta con otras entidades, estimularála conformación de huertos o áreas forestales.

Art. 114: Las acciones de degradación del me-dio ambiente natural en forma directa o indi-recta darán lugar a las sanciones que estableceel artículo 202 de la presente ordenanza. »

Se podrá observar, primeramente, que no es fácildefinir el « medio ambiente adecuado ». Como tam-bién se puede constatar, la ordenanza municipal serefiere ante todo a la protección de la vegetación.Las áreas de protección especial son consideradassegún dos tipos de espacios, ecológicos e históri-cos. Los espacios de « protección ambiental y eco-lógica » se clasifican en cuatro categorías: equipa-miento especial, agrícola, forestal y ambiental eco-lógico. En este marco, se encuentran una serie de

servidumbres, relativas a los oleoductos, acueduc-tos y poliductos, aunque también en cuanto a laslíneas de alta tensión y las acequias.

En cuanto a la zona del Centro Histórico, es pro-tegida según 4 modalidades que corresponden alos diferentes tipos de construcción (monumen-tal, de interés especial, rehabilitables e integra-das) y seis sectores históricos diferentes (CentroHistórico, inventario selectivo, núcleos históricosparroquiales urbanos y suburbanos, comunas,área 5 y área 6). En estos diferentes sectores, eluso del suelo es sumamente restringido.

Riesgos y suelo urbano

El riesgo no aparece como un argumento decisivoen la determinación del suelo como edificable ono en el espacio urbano, o en la calificación delespacio como urbano. Cuando los estudios per-mitieron tomar en cuenta los riesgos y tener unaidea precisa de las zonas de mayor riesgo, laciudad ya estaba construida en esos espacios. Porlo tanto, la planificación solo ha podido limitar ladensidad y el uso del suelo en las zonas conside-radas peligrosas debido a riesgos morfoclimáti-cos, volcánicos o sísmicos. Sin embargo, difícil-mente el mapa de exposición a los riesgos deQuito puede servir de principio para la limitaciónde zonas edificables, pues estaría prohibido cons-truir en casi toda la ciudad.

En la ordenanza 3050 que clasifica los usos delsuelo según normas bastante precisas, práctica-mente no aparece el término riesgo. No obstante,


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es obvio que la noción de riesgo está presente demanera tácita.

Los riesgos de origen tecnológico se toman encuenta en la reglamentación relativa a las industriasy su clasificación en función del impacto (bajo,medio, alto, peligroso). Los riesgos naturales seintuyen a través de las « zonas de protección am-biental y ecológica ». Ciertos espacios de la ciudadestán sometidos a normas particulares por la pre-sencia de pendientes muy fuertes o su ubicación en« zonas de peligro » (Art. 96).

La mitigación del riesgo sísmico aparece en elartículo 105 que remite al capítulo « de las construc-ciones sismo-resistentes » del Código de Arquitec-tura y Urbanismo (CAU). La prevención de los ries-gos relativos a incendios se traduce en la imposi-ción de normas para toda construcción, las mismasque se encuentran en dicho código.

Se puede afirmar que la urbanización del sitio dela ciudad de Quito constituye un verdadero pro-ceso de degradación del medio ambiente a travésde modos de producción y consumo del sueloque determinan y aumentan los riesgos que co-rren la población, los bienes y las actividades ur-banas en general.

La cuestión de los riesgos naturales en Quito esparticularmente grave y merece ser retomada en es-tudios adicionales.

2.3. Los mecanismos de produccióndel suelo urbano

2.3.1. La producción legal

La planificación urbana

¿Cuál es la significación jurídica de la planificación?Según el estudio de legislación de suelo efectuado re-cientemente19, la planificación hoy en día es una acti-vidad enteramente técnica con poco alcance jurídico.

El papel de la planificación urbana en la produc-ción de suelo urbano consiste esencialmente en de-limitar el área que se va a definir como la ciudad,lo urbano, en lo inmediato y para el futuro. El al-cance de la calificación de espacio urbano es de va-rios órdenes. El primero es muy importante: se tratade la posibilidad de construir. El segundo es tam-bién de importancia puesto que la posibilidad deconstruir en el medio urbano supone el derecho alos famosos « servicios básicos », es decir, infaltable-mente, la garantía de una plusvalía gracias a laconstrucción de infraestructuras básicas por partedel municipio.

Este mecanismo de urbanización, por proceso le-gal, es entonces un verdadero mecanismo de pro-ducción de suelo urbano, que puede operarse me-diante una nueva delimitación geográfica de la ciu-dad o a través de la incorporación al perímetro ur-bano de entidades político-administrativas enteras.

19 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta


20

La interrogante a la que pretendemos responder enesta parte es la siguiente: ¿cuáles son las superficiesque corresponden a la producción de suelo urbanopor parte de la legislación, mediante la extensión dela zona urbana? o, en otros términos ¿cuál es la his-toria de los límites urbanos legales de Quito? Los pla-nes urbanos elaborados para la capital ecuatoriananos proporcionan ciertos elementos de respuesta.

Los planes de Quito

Los sucesivos planes de Quito corresponden a lavez a la producción planificada de suelo urbano ya la prescripción de modos de consumo del suelo,es decir a la determinación y localización de losdiferentes usos del suelo autorizados dentro de unperímetro delimitado.

En términos de superficies urbanas planificadas, esdecir de producción legal de suelo, se pasó de3.376 ha en 1942 a 6.497 ha en 1967, para alcanzar19.000 ha en 1991 (figura nº 2.2).

El plan de 1942 (figura nº 2.3) prevé, para el año2000, la multiplicación de la superficie de Quitopor 4,5 y una población de 700.000 habitantes. Enesa época, la superficie de la ciudad era de aproxi-madamente 975 ha.

En cuanto al Plan Director de Urbanismo de 1967(figura nº 2.4), que incorporó a la zona urbana 3nuevas parroquias (La Villa Flora, La Vicentina yGuápulo), proyectaba la extensión de la ciudad a7.355 ha, con una densidad promedio de 188hab/ha, distribuida entre 30 y 1.200 hab/ha, paralos 30 años subsiguientes, es decir hasta el año2.000 igualmente.

La reglamentación metropolitana de 1993 (figuranº 2.5) define una zona urbana de 19.176 ha para unapoblación de 2'800.000 habitantes en el año 2020.

Necesariamente, la producción de suelo urbano serealiza mediante la desaparición de otros usos desuelo (bosque, agricultura). La dinámica planificada

0 3 km

Fuente: SUIM

1993

1967

1942

N

Fig. 2.2Superficies urbanas planificadas


21

N

0 2 km

centros (municipal,de gobierno, legislativo…)comerciosbarrio obrero

vivienda media baja

vivienda media

vivienda media alta

barrio jardín

edificio histórico

vivienda buena calidad

vivienda alta calidad

universidad, hospital

transportes y carga

zona industrial

parques

quebradas

Fuente: SUIM

Fig. 2.3Plan 1942, J. Odriozola


22

de ocupación del suelo y la implícita programaciónde la disminución de los demás tipos de espacio de-berán ser objeto de análisis más a fondo a fin deidentificar lo que significa la producción de suelo ur-bano para los otros modos de producción y ocupa-ción del suelo.

En estos casos, la producción de suelo urbano porparte de la planificación se acompaña siempre deuna prescripción de los modos de consumo delmismo, mediante la elaboración de planes de usodel suelo. En otras palabras, no solo se delimita unazona urbana, sino que paralelamente se elaborauna zonificación para definir los usos permitidos yprohibidos en cada sector.

La planificación urbana concibe entonces la pro-ducción y el consumo del suelo urbano en unmismo proceso que ella se encarga a la vez deorientar y controlar.

Los demás modos de producción legaldel suelo urbano

Además del modo de producción oficial y legal desuelo urbano por medio del mecanismo jurídico ytécnico de la planificación, entre 1967 y 1990 hanexistido otros modos legales de producir suelo. Enefecto, las urbanizaciones y construcciones situadasfuera del límite de 1967 se encontraban, de algunaforma, en un vacío jurídico al estar al margen delespacio reglamentado. Fueron objeto entonces deordenanzas particulares y exclusivas para cada unade ellas. Esos textos de ley que autorizaban la pro-ducción de suelo urbano fuera del límite urbano

podían, según el caso, apoyarse en un incalculablenúmero de argumentos: la reglamentación de 1967,el Plan de 1972, la Propuesta de Ocupación delSuelo (POS) de 1982, e incluso otros criterios espe-cíficos de la Dirección de Planificación. Por lo tantohubo una producción legal de suelo urbano de he-cho gracias a la aprobación de las urbanizaciones,a medida que se iban presentando. En tales condi-ciones, la aprobación solo podía producirse porprocesos totalmente discrecionales. Así, las urbani-zaciones aprobadas, legales, podían presentarirregularidades. Además, se construyeron tambiénurbanizaciones fuera de los límites urbanos legalesjustamente para escapar a los reglamentos vigentesen el espacio urbano planificado.

Se trata de un modo específico de producción delsuelo, proveniente de mecanismos en cierta formalegales y controlados, en el sentido de que cada ur-banización ha recibido la aprobación de las autori-dades municipales. Sin embargo, el suelo urbanoasí producido tiene la particularidad de serlo fuerade toda definición general y articulada de los mo-dos de consumo del suelo (reglas urbanísticas), yello porque no existía reglamentación alguna deocupación del suelo para uso urbano en esos sec-tores situados fuera de los límites.

2.3.2. Los procesos de producción ilegal

Ilegalidad e inconstructibilidad

El problema de la ilegalidad de los barrios marginalessurgió con la definición, en definitiva reciente enrelación a la historia de la ciudad, de un perímetro


23

N

0 3 km

Fuente: SUIM

vivienda

área culturalárea deportiva, recreativa

área militar

área verde

cementerio

centro ciudad

centro gobierno nacionalcentro histórico

ciudad universtaria

equipamientosestudio especial

equipamiento vecindariohospitales, aislamiento

industria liviana

límite

s/i

aeropuerto 0 3 km

vivienda

industrial

vivienda múltiple

comercio

servicio público

protección ecológica

equipamiento

Fuente: SUIM

N

Fig. 2.4Plan Director de Urbanismo de 1967

Fig. 2.5Reglamento Metropolitano de Quito de 1993

año Ordenanza nº contenido

1941 0534 se delimitan las parroquias urbanas y rurales

1967 1165 delimitación del Plan Urbano

1985 2446

1990 2776 nueva delimitación de la ciudad, que incluyó 202asentamientos de hecho

1992 2955 límites del Área Metropolitana de Quito, zonasmetropolitanas y parroquias

1993 3050 límites del Distrito Metropolitano de Quito

Límite urbano del cantón Quito y sus cabecerasparroquiales

legal de la capital ecuatoriana. La confusión, sobre lalegalidad o ilegalidad de un barrio o de una construc-ción, que reinó durante muchos años hasta inicios delos 90, provenía de la existencia de varios perímetroslegales a los que era posible referirse (cuadro nº 2.1).

La ilegalidad de un barrio se sitúa en una dimen-sión a la vez jurídica y social, individual y colectiva.Si bien desde el punto de vista jurídico, numerososbarrios son ilegales, se debe tomar en cuenta queeste proceso de producción ilegal de suelo urbanofue para los más necesitados el único medio de ac-ceder al suelo urbano y a la vivienda. Eso demues-tra la dimensión eminentemente social de los mo-dos de producción del suelo urbano.

Expresa también un problema individual y colec-tivo de escrituras, pues generalmente la propiedad

del suelo no es reconocida debido a la irregulari-dad de la división del terreno en lotes, por la in-tervención de un personaje clave de la produc-ción ilegal de suelo: el traficante de tierras. Aun-que en la mayoría de casos ha habido adquisiciónregular de un terreno o predio, debidamente pa-gado, las autoridades se niegan a registrar latransacción inmobiliaria por haber tenido lugarfuera de las normas que reglamentan la parcela-ción y el uso del suelo. El no reconocimiento porparte de la autoridad política y administrativa mu-nicipal de la urbanización implica la no obliga-ción de ofrecer las redes matrices de los diferen-tes servicios básicos.

Por supuesto, la ley ecuatoriana castiga comodelito la venta de tierras destinadas a la urbaniza-ción sin autorización municipal previa20.


24

20 Ley de Régimen Municipal, artículo 161.

Cuadro 2.1Cronología de los límites urbanos de Quito

21 Ley de Régimen Municipal, artículos 161, 232 y 233; Ordenanza nº 3050, artículos 50 a 71.22 Ordenanza n°2708 , del 7 de agosto de 1989: « Reconocimiento legal y regularización de los asentamientos de hecho

existentes en áreas urbanas y de expansión urbana ».


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Asimismo, prevé la posibilidad de demoler unaconstrucción edificada fuera del reglamento urba-nístico local, debiendo toda edificación sometersea la aprobación de la administración municipal, esdecir obtener un permiso de construcción21. Lasurbanizaciones o parcelaciones ilegales, no autori-zadas por la administración municipal, no dan lu-gar a derecho alguno. El vendedor o promotorpuede ser obligado a pagar una multa equivalentea cinco veces el valor del terreno, sin considerarlas consecuencias penales en caso de estafa, porejemplo, o invasión de tierra.

Pese a este marco jurídico, se estima que el 45 %de las edificaciones de Quito se realizan sin apro-bación municipal, lo que demuestra la compleji-dad jurídica y social de los procesos legales deaprobación. Además, en lo que se refiere a las ur-banizaciones, en cierta forma es la propia legisla-ción la que conlleva la irregularidad: en efecto,los textos legales establecen la total responsabili-dad del urbanizador — casi siempre personeríajurídica privada — en cuanto a las obras de urba-nización. En muchos casos, cuando se trata de ba-rrios populares, estas no son realizadas por razo-nes que van desde la falta de honradez del loti-zador hasta dificultades económicas de la em-presa. Así, la ciudad sigue creciendo fuera de losmecanismos establecidos por la Ley, debido a laconstrucción de barrios sin infraestructuras bási-cas y por lo tanto ilegales (o a la inversa).

El concepto de ilegalidad o de inconstructibilidadcambió radicalmente con la aparición, en 1989, dela Ordenanza nº 270822 que posibilita la legalizaciónde los barrios marginales, a través del concepto de« urbanizacion progresiva », el cual permite legalizarun barrio aún no urbanizado totalmente siempre ycuando este se comprometa a realizar las infraest-ructuras básicas por etapas, en muchos casos me-diante convenios con el Municipio y sus empresas.

Los asentamientos de hecho

Desde el punto de vista de nuestra problemáticaambiental, los mecanismos de la producción ilegalde suelo urbano corresponden a una producciónde suelo urbano simultánea a su consumo. Sepuede incluso afirmar que es un modo de consumode un suelo no urbano (zona de cultivo o de bos-que, por ejemplo) que provoca ipso facto su pro-ducción como suelo urbano, ilegal en un inicio.Con relación a la casi totalidad de las capitales lati-noamericanas, la ciudad de Quito, que no ha expe-rimentado sino muy pocas invasiones de tierra, pa-rece ser una excepción. Esto no quiere decir que lasituación predial sea sana, muy por el contrario. Sesabe que numerosos barrios se han formado demanera irregular, la mayor parte bajo la forma lla-mada « asentamiento de hecho ».

Los mecanismos ilegales de producción de suelo ur-bano deben interpretarse de distinta manera según

23 Ordenanza nº 2776 del 28 de mayo de 1990.24 Ordenanza nº 2895 del 18 de noviembre de 1991 y Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993.25 Las cifras sobre los asentamientos de hecho provienen de la publicación Asentamientos populares, IMQ, 1992.


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se produzcan antes o después de la ordenanza que,en 1989, instaura el reconocimiento de la produc-ción ilegal de suelo.

Los asentamientos de hecho son un modo ilegal deproducción de suelo urbano pero no necesaria-mente mantienen esa condición: la ordenanza ci-tada, que determina las « Normas para el reconoci-miento legal y la regularización de los asentamien-tos de hecho existentes en áreas urbanas y de ex-pansión urbana », y, posteriormente, el nuevo límitede Quito establecido en 199023, significa la posibi-lidad de legalización de casi todos los barrios ilega-les, es decir, el reconocimiento, a posteriori, delsuelo urbano producido mediante el modo deasentamiento de hecho.

Además, el concepto de urbanización progresivaintrodujo un gran cambio en los mecanismos tradi-cionales de construcción de la ciudad. Se puedeentonces concluir, dada la legalización ulterior deesos asentamientos, que son finalmente los princi-pales mecanismos de producción de suelo urbano.

Actualmente, teniendo en cuenta esta posibilidadde regularización de los asentamientos de hechogracias a la Ordenanza nº 2708, los barrios ilegalestienden a formarse y desarrollarse siguiendo un mí-nimo de reglas urbanísticas de modo que puedanresponder, ulteriormente, a los criterios de legaliza-ción impuestos por el Municipio. Así, el modo de

producción y de consumo del suelo urbano que,como lo vimos anteriormente, constituye dos meca-nismos que se operan al mismo tiempo en el casode este tipo de producción de suelo urbano, tienenuna clara tendencia a evolucionar hacia una orga-nización espacial que respeta una trama urbana mí-nima, es decir un trazado de calle, y deja lugar dis-ponible para espacios y equipamientos colectivos.Se puede entonces suponer que esos barrios, aun-que también ilegales, tendrán un medio ambienteurbano distinto al de los barrios espontáneos ante-riores. Dicho en otros términos, a un suelo produ-cido ilegalmente se aplica un modo de consumo le-galmente irreprochable, o al menos compatible conla legislación urbana, con el propósito de que esemodo de producción de suelo sea reconocido.

Los perímetros urbanos de 1991 y 199324 optaronpor el reconocimiento y por lo tanto la legalizaciónde la mayoría de los barrios que se construyeronmás allá del límite de 1967. Así, casi todos los espa-cios urbanizados de manera irregular, inventariadosa finales de los años 80, están incluidos en los nue-vos límites urbanos de 1993. Estos siguen por ciertoun trazado muy recortado en los flancos del Pichin-cha, lo que muestra claramente el esfuerzo realizadopara integrar todos los barrios marginales limitandoal mismo tiempo al máximo la extensión urbana.

La proporción de los barrios que surgieron ilegal-mente25, con relación a la superficie de Quito, es


27

en la actualidad importante, por lo menos del 24 %,contando las urbanizaciones ilegales existentes en1985, antes de la puesta en vigencia de la orde-nanza de legalización. El número y el tamaño deese tipo de barrios fue aumentando rápidamente:mientras en 1981 existían 87 asentamientos de he-cho, instalados en 2.498 ha (figura nº 2.6), en 1985,son 134 (4.575 ha) y en 1991, 202 (3.979 ha).

La distribución espacial cambió también clara-mente, tendiendo la zona norte a un incrementode la superficie de asentamientos de hecho: entre1982 y 1985, dicha superficie se multiplicó pormás de 2, mientras el número de asentamientosaumentaba en un 70 %, lo que sugiere, al mismotiempo, un crecimiento de la superficie de los ba-rrios ilegales entre esas dos fechas. Sin embargo,después, se reducen considerablemente el ta-maño y la proporción de los asentamientos de he-cho en el Norte, puesto que mientras en 1985 re-presentaban el 44 % del total de Quito (figuranº 2.7), dicha cifra ya no es sino del 36 % en 1991.

A la inversa, en 1985 el Sur representaba en su-perficie el 53 % de los asentamientos de hecho;en 1991, registraba más del 63 % y el 70 % del nú-mero total de ese tipo de barrios (figura nº 2.8).Así, al parecer, entre 1989, fecha de la ordenanzanº 2708, y 1991, hubo más legalización en elNorte que en el Sur.

Fig. 2.6Asentamientos de hecho en 1981

(porcentajes de superficie)

Sur50%

Centro6%

Norte44%

Fuente: IMQ, 1992



Sur53%

Centro3%

Norte44%

Fuente: IMQ, 1992



Sur63%

Centro 1%

Norte36%

Fuente: IMQ, 1992

2.3.3. Suelo urbano producido pero noconsumido: la especulación predial

La especulación inmobiliaria y predial

La especulación inmobiliaria y predial es un pro-blema mayor en todas las ciudades del Tercer Mundoy ha conducido en especial a lo que se ha dado enllamar la urbanización descontrolada, que corres-ponde casi siempre al desarrollo de barrios, ilegalesdesde el punto de vista de la propiedad y/o construi-dos fuera de toda norma urbanística.

Indirectamente, a través de la planificación urbana,las autoridades municipales intervienen en el mer-cado del suelo: la zonificación, es decir la determi-nación espacial de los usos autorizados, influye ne-cesariamente en el precio de los terrenos.

Según las cifras obtenidas en un reciente estudiosobre el mercado del suelo en Quito26, se pudierondeterminar los sectores más caros de la ciudad. Co-rresponden efectivamente a aquellos con las mayo-res posibilidades de desarrollo urbano desde elpunto de vista de la planificación, y a zonas que,por ello, experimentan un proceso marcado de re-novación urbana (figura nº 2.9). El sector en cues-tión se sitúa en la parte centro-Norte de la ciudady corresponde a un nuevo centro administrativo ycomercial (La Carolina, Quito Tenis, avenidas Co-lón y Orellana).

El precio del metro cuadrado de terreno, obtenido apartir de una muestra de 869 avisos de venta publi-cados en un diario local en 1995, varía desde un mí-nimo de 800 sucres en Turubamba hasta 1'625.000sucres en la zona centro-Norte (calle Portugal).

Es interesante anotar que lo esencial de las transac-ciones se efectúan en el extremo norte de la ciudad(Anansaya) en donde se concentran la mitad de losterrenos en venta, en especial en las parroquias deCarcelén y El Inca. La variedad de ofertas en esossectores es notable, desde el punto de vista tantodel tamaño de los terrenos (de 120 a 26.000 m2)como del precio (de 11.000 a 465.000 sucres el m2).

Suelos vacantes y reservado parael crecimiento de la ciudad

Siguiendo las conclusiones de ese mismo estudio, lossuelos vacantes identificados en una imagen satélitede 1993 representan alrededor de 4.000 ha, es decirun quinto de la superficie de la ciudad. Respetandolas densidades prescritas por el plan, esos espaciosvacíos podrían absorber una población equivalente ala actual, es decir 1'400.000 habitantes. En otros tér-minos, el número de habitantes de la capital podríaduplicarse sin por ello determinar un crecimiento es-pacial de la ciudad. Quito dispone en efecto de apro-ximadamente 3.145 ha para vivienda, 490 ha para in-dustria y 45 ha para comercio. Evidentemente, lasáreas disponibles no están distribuidas de manera


28

26 ver los trabajos de Jackeline JARAMILLO, MDMQ, Dirección General de Planificación. Todas las informaciones sobreel precio del suelo provienen de ese estudio.


29

equilibrada en el espacio. Cerca del 80 % se concen-tra en las dos grandes zonas de Turubamba y Anan-saya. Las parroquias en que se encuentran los mayo-res espacios disponibles para la vivienda son Gua-maní, Las Cuadras, El Beaterio en el Sur, Carcelén yCotocollao en el Norte (figura nº 2.10).

En realidad, se puede afirmar que toda la ciudadconstituye una reserva urbana: las superficiesprevistas para la vivienda, la industria y otros tiposde equipamientos, aún no han sido utilizadas, o loson con una densidad poblacional muy inferior a laprevista por la planificación (figura nº 2.11).

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

El In

ca

Car

celé

n

Cot

ocol

lao

La C

once

pció

n

San

Bla

s

El B

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Sant

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La M

agda

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La

Villa

Flo

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rio

Las

Cua

dras

Chi

lloga

llo

Gua

man

í

sucres/m2

Fuente: SUIM, 1995.

Fig. 2.9Precio del suelo en Quito


30

Fig. 2.10Repartición de la superficie por parroquias

entre construida, vacante y reservada

Fig. 2.11Diferencia entre densidades de población

propuestas por el RMQ y densidades reales

0 3 km

Carcelén

Cotocollao

El Beaterio

Guamaní

ChilogalloLas Cuadras

Eloy Alfaro

Chimbacalle

Villa Flora

La Magdalena

San Roque San Blas

Santa Prisca

El Batán

El Inca

La Concepción

Fuente: SUIM, imagen SPOT 1993

reserva para equipamiento

superficie vacante

superficie construida

N

-2.503 - -20

-20 - 20

0

0 - 0

00 - 0

300

Fuente: SUIM0 3 km

hab./ha

N

Las reservas de crecimiento de la ciudad ya no re-posan entonces en la producción de suelo urbanosino en el consumo y/o la intensificación de la ocu-pación del suelo urbano ya existente.

2.4. Los modos de consumo del suelo:los usos del suelo

2.4.1. El consumo prescrito:la reglamentación urbana

La repartición de los usos planificados

La planificación urbana corresponde esencialmentea la producción de una norma sobre la reparticiónde los usos y las densidades de uso (RMQ), es decira la prescripción de un modo — una norma — deconsumo del suelo.

Esta se compone, globalmente, de 5 categorías ge-néricas de uso que son: residencial, comercial, in-dustrial, equipamientos y áreas de protección eco-lógica. Cada una se divide en función de criteriosespecíficos definidos en especial con relación alimpacto generado. El uso residencial se clasifica enfunción del tamaño de las parcelas, de la forma deocupación del suelo (aislado, pareado, continuo) yde la altura permitida. El uso comercial se divide ensubcategorías según el área de influencia de la ac-tividad: vecinal, sectorial, zonal, especial, restrin-gida. En cuanto al suelo destinado al uso industrial,se distingue según el impacto del establecimientoen el medio ambiente: bajo, mediano, alto. El usodel suelo para los equipamientos, al igual que elcomercio, se clasifica en función de su área de

influencia. En total, se cuentan 31 clases de usos es-pecíficos del suelo.

La proporción que representa cada una de las gran-des categorías en las casi 19.000 ha urbanas deQuito muestra el lugar ampliamente mayoritarioque ocupa el consumo de suelo para los diferentestipos de uso residencial, el 75 % en total. Se puedeconstatar que la vivienda múltiple (uso residencialcombinado con otros usos compatibles) representauna muy pequeña proporción de ese espacio,puesto que no ocupa sino el 11 % del total, princi-palmente a lo largo de los grandes ejes. Las demáscategorías representan proporciones relativamenterestringidas, salvo el equipamiento que alcanza el12 % (figura nº 2.12).


31

Fig. 2.12Usos del suelo, RMQ 1993

equipamiento (12%)

protección ecológica (4%)servicios públicos (1%)

comercio (1%)

industria (7%)

vivienda múltiple (11%) vivienda (64%)

Fuente: SUIM


32

El Bosque Protector

El Reglamento Metropolitano de Quito, como lo vi-mos anteriormente, considera ciertos espacios aprotegerse llamados « áreas de protección ambien-tal y ecológica ». Son a priori inconstructibles, peroen ellos se autorizan, bajo ciertas condiciones, va-rios tipos de usos, y por lo tanto de edificaciones.Aunque el RMQ destina estos espacios a la conser-vación y protección del medio ambiente y hace re-ferencia a un plan de manejo específico, este nuncaha sido elaborado por lo que no se tiene una nor-mativa específica que permita manejar la zona deuna manera adecuada a su vocación de conserva-ción y protección del medio ambiente.

El Bosque Protector de Quito tiene ya una largahistoria que muestra sobre todo la incapacidad dehacer respetar la protección de la zona. Delimitadoen varias ocasiones, cubre hoy en día más de18.000 ha, de las cuales solo una reducida parteestá efectivamente recubierta de bosque. Los pro-blemas de competencias entre el Distrito Metropo-litano de Quito y el INEFAN27 no están totalmenteresueltos, pues cada organismo responsabiliza alotro por los atentados a este espacio protegido. Enefecto, hasta 1993, el Bosque Protector, productode un acuerdo ministerial de 198328 estaba bajo latutela del INEFAN, organismo encargado de todaslas áreas protegidas del país. Parecería que desdeque el Municipio de Quito tiene toda competenciaen cuanto a la ocupación del suelo en su territorio,

incluyendo esa zona, el INEFAN continúa mane-jando los pedidos de deforestación que se transfor-man a menudo en asentamientos. Este frágil espa-cio constituye realmente una protección para laciudad de Quito. El continuo crecimiento de la ur-banización en las laderas del Pichincha representauna ampliación considerable de los riesgos, por elaumento de la escorrentía y la desestabilización delos suelos. Por lo tanto, se debería aclarar las com-petencias y responsabilidades en cuanto al bosqueprotector, para un adecuado manejo del mismo.

El Bosque Protector del Pichincha fue ampliamentemutilado con la construcción, a mediados de losaños 80, de la avenida Occidental que se acom-pañó de la clasificación como zona urbana de es-pacios situados por encima de esa vía periférica, locual contribuyó a fomentar el crecimiento de la ciu-dad en ese sector. Los límites del Bosque Protectorhan sido redefinidos en el marco de la reglamenta-ción del uso del suelo del Distrito Metropolitano.

2.4.2. Los usos reales del suelo: los modos deconsumo del suelo urbano

El uso del suelo en las parroquias urbanas

El análisis del uso del suelo por la teledetecciónpretende mostrar la estructura del uso físico delsuelo en Quito. Se utilizó el procesaminento dela imagen SPOT de 1995, cuya resolución es de10 metros por lo que se debe tomar en cuenta la

27 Instituto Ecuatoriano Forestal, de Áreas Naturales y Vida Silvestre.28 Acuerdo Ministerial nº 162 del 4 de junio de 1983, publicado en el Registro Oficial 514 del 13 de junio de 1983.


33

posibilidad de sesgos, más específicamente por seraplicado al medio urbano. Los resultados del pro-cesamiento de los datos29 sobre las 16 parroquiasurbanas de Quito, muestran claramente las diferen-cias en los modos de consumo del suelo.

El uso del suelo se clasificó en 9 grandes catego-rías: pastos naturales, bosques, urbano consoli-dado, pastos artificiales y/o secos, matorrales y ar-bustos, suelo erosionado, urbano nuevo consolida-do, urbano no consolidado, cuerpos de agua. Elobjetivo es identificar estructuras representativas demodos de consumo del suelo entre esas categorías(figura nº 2.13). Para aclarar el contenido de las ca-tegorías, hay que precisar que se trata de una cla-sificación de los usos físicos de suelo.

• Los « pastos naturales » son los espacios conpoca o ninguna evidencia de intervención hu-mana, sin edificación alguna.

• La clase « Bosque » corresponde a zonas de ár-boles y arbustos de cierta altura, es decir plan-taciones artificiales como eucaliptos y otras es-pecies afines.

• Lo que hemos llamado « urbano consolidado »corresponde a los espacios totalmente cons-truidos, independientemente del tipo de cons-trucción, pudiendo ser edificios, aunque igual-mente infraestructuras, equipamientos, vías etc.

• Los « pastos artificiales y/o secos » son cultivosen pequeñas parcelas o áreas con césped.

Corresponden en el medio urbano a espaciosde parques o jardines, áreas deportivas verdes,jardines en espacios privados, terrenos baldíos yparterres con vegetación.

• La clase « matorral y arbustos » corresponde aáreas de cultivo esporádico con vegetación ar-bórea baja.

• La clase « suelo erosionado » describe espaciosde suelos desnudos, sin corbertura vegetal niedificación.

• Lo « urbano nuevo consolidado » representaáreas con construcciones nuevas, ya sea edifica-ciones o vías.

• Lo « urbano no consolidado » corresponde a zo-nas de baja densidad de edificaciones, con untrazado urbano incompleto.

• Los cuerpos de agua delimitan la presencia deagua en grandes cantidades como reservorios,lagunas naturales o artificiales, ríos.

La repartición de los grandes usos del suelo dentrode los límites de las parroquias urbanas nos per-mite diferenciarlas, en especial en función del por-centaje que representan los espacios construidos(figura nº 2.14).

Juntando las clases urbano consolidado, urbanonuevo y urbano no consolidado, se destaca ungrupo de parroquias, que podemos llamar « ciu-dad » con una proporción de « construido », supe-rior al 60 %. Como se podía esperar, se trata de las

29 El procesamiento fue efectuado por B. LORTIC, M. A. CUSTODE y F. MOREANO en el SUIM. Se trata de los primerosresultados de tratamientos realizados, y quedan por efectuar ciertas verificaciones y en especial trabajos de campo,para validarlos.


34

Fig. 2.13Imagen del uso del suelo en la región de Quito, 1995

Fig. 2.14Repartición del uso del suelo

en Quito, 1995

0 3 km

pastos naturales

bosque

urbano consolidado

pastos secos

arbustos y matorrale s

suelo desnudo

urbano nuevo consolidado

urbano no consolidado

cuerpos de agua

pastos artificiales

Fuente: SUIM, tratamiento de imagen SPOT 1995

N


35

Fig. 2.15Uso del suelo en las parroquias de Quito

0 3 km

CarcelénCotocollao

El Beaterio

Guamaní

Chilogallo Eloy Alfaro

Chimbacalle

Villa Flora

La Magdalena

San Roque

San Blas

Santa PriscaEl Batán

El IncaLa Concepción

urbano

pastos secos y artificiales

bosque, matorralesy arbustospastos naturales

SUIM, tratamiento de imagen SPOT de 1995

Fuentes:

Las Cuadras

N


36

zonas centrales más densamente construidas : LaConcepción, El Inca, Santa Prisca, El Batán, San Ro-que, San Blas y La Magdalena. La parroquia quepresenta el mayor valor de « construido » es El Ba-tán (71 %), seguida de San Roque (67 %). En estegrupo de parroquias, la vegetación más frecuentees la que hemos clasificado dentro de « pastos se-cos y /o artificiales » que corresponde en el mediourbano a césped, parques, etc.

El segundo tipo de parroquias se caracteriza por unporcentaje de construcción sumamente bajo, in-ferior al 13 %. Se trata de Chillogallo, Las Cuadras,El Beaterio y Guamaní, situadas en el extremo sur.En ellas, los « pastos secos y/o artificiales » repre-sentan más del 35 % del espacio, lo que sugiereuna actividad agrícola notable, y los « bosques, ma-torrales y arbustos » más del 33 %. El Sur de Quitopresenta entonces, efectivamente, una estructura deconsumo del suelo muy específica que podemosdenominar « rural », caracterizada por una existen-cia significativa de áreas de vegetación.

Entre estos dos tipos extremos de consumo desuelo, caracterizados por el peso importante o muybajo de la construcción, existe una categoría inter-media que corresponde a zonas pioneras en vías deconsolidación, semejante a aquella de las parro-quias del Norte. En ella, Eloy Alfaro aparece untanto aparte, con un 23 % de la superficie

construida, mientras que todas las demás parroquiasregistran cifras entre el 41 y el 53 %. Cotocollaopresenta el menor valor (41,5% de construcción) yLa Villa Flora el más elevado (53 %). Los « pastossecos y/o artificiales » corresponden a más del 35%,y los bosques a más del 10%.

Cada parroquia se asemeja a un modo de consumodel suelo30, claramente correlacionado con su locali-zación geográfica y la composición socioeconómicade su población. Probablemente, los tipos de usodel suelo son también indicadores de los modos deproducción del suelo. Se podrá observar el agrupa-miento espacial de los tres grandes tipos de estruc-tura identificados: el tipo "rural" está localizado total-mente al Sur, mientras que el tipo « ciudad » se aglo-mera en el centro y centro norte. El tipo « interme-dio » aparece en cinco parroquias, dos al extremoNorte, y tres en la parte central sur de la ciudad. Deestas, dos tienden claramente hacia el modelo ciu-dad central : La Villa Flora (53 % de construcción)y Carcelén (52 %) y una se acerca más al tipo rural— Eloy Alfaro con solo un 23 % de construcción.

Aunque estos datos deben ser tomados con precau-ción, dadas las limitaciones del método en sí, la faltade verificación de campo y la afinación de la cla-sificación que queda por hacer, las estructuras pre-sentadas parecen corresponder a la realidad (figuranº 2.16). En efecto, los modos de consumo del suelo

30 Los datos fueron agregados a nivel territorial de las parroquias, lo que puede crear una definición artificial de laestructura del uso del suelo en cada una de ellas. Queda por definir zonas homogéneas de modos de ocupacióndel suelo, tratando las informaciones sin agregarlas espacialmente, con lo que el análisis de los datos daría comoresultado el agrupamiento en zonas de estructuras específicas.


37

Fig. 2.16Uso del suelo en Santa Prisca, La Mañosca

Fotografía: B. LORTIC, agosto, 1996

pastos naturales

bosque

urbano consolidado

pastos secos

matorrales y arbustos

suelo desnudo

urbano nuevo consolidado

urbano no consolidado

cuerpos de agua

pastos artificiales

Fuente: SUIM, tratamiento de imagen SPOT 1995


38

presentan características específicas producto de lahistoria de la producción del suelo urbano y de lasdinámicas que en ellas se operan. Los resultadosque acabamos de presentar dan cuenta del fuertecrecimiento espacial de las construcciones en lazona norte y de la intensificación de la edificación,resultante de la dinámica general de la ciudad. Asi-mismo, la reducida ocupación de lo que legalmentees suelo urbano en la zona sur de Quito remite, poruna parte, a un modo de producción discontinuo yesporádico, y, por otra, al modo de consumo delsuelo muy poco intensivo asociado a él.

La evolución de lo construido

El tratamiento comparativo de imágenes satélitepancromáticas permitió determinar las construccio-nes surgidas entre 1986 y 1994. Los resultados sonelocuentes y muestran claramente que la dinámicade la construcción de la ciudad incide preferente-mente en el Norte. En efecto, del total de nuevasconstrucciones que se han levantado entre esas dosfechas, el 73 % está situado en ese sector. Por suparte, el centro ha acogido un 22 % (figura nº 2.17)y el Sur solo 6 %. Es entonces indiscutible que laciudad se desarrolla en el Norte. Si analizamos laproporción de nuevas construcciones que contribu-yen a la extensión de la ciudad y aquella que par-ticipa en su densificación, se advierte que del total,el 57,7 % han sido edificadas dentro de lo que co-rresponde a la mancha urbana de 198731. Global-mente, la ciudad se construye entonces más en suinterior que al exterior de esa referencia.

Sin embargo, la zona norte, en la que se han edifi-cado la mayoría de nuevas construcciones, registramás del 53 % de ellas al exterior de la mancha ur-bana de referencia (1987), representando el 81 %del total de las edificaciones localizadas fuera de laciudad. El empuje para la dilatación de la ciudadno es sino del 6 % en el Sur y del 13 % en el centro(figura nº 2.18). El Norte constituye entonces la

31 La delimitación de la mancha urbana fue realizada por F. DUREAU (ORSTOM) a partir de la imagen satélite de 1987.

Fig. 2.17Nuevas construcciones entre 1986 y 1994

Quito Sur6%Quito

centro20%

QuitoNorte74%

Fuente: SUIM, 1995

Fig. 2.18Nuevas construcciones (1986-1994) fuera de la

mancha urbana de 1987

Quito Sur6%

Quitocentro13%

QuitoNorte81%

Fuente: SUIM, 1995

Fig. 2.19Nuevas construcciones 1986-1994

(mancha urbana de 1987)


39

Norte

Centro

Sur

mancha urbana de 1987

franja de 1 km

nuevas construcciones

división parroquial actual

0 3 km Fuente: SUIM, tratamiento imagensatélite 1986, 1990 y 1994

N


40

línea de frente principal de la presión para la ex-tensión de la ciudad (figura nº 2.19). El crecimientoespacial hacia el exterior al Sur, es casi despreci-able. En lo que atañe a la distribución espacial delas nuevas construcciones surgidas al interior de lamancha urbana de 1987, es decir al proceso dedensificación de lo construido, se puede observarque el Sur representa apenas el 6 %, es decir unporcentaje menor al de la zona central, aunqueexisten muchas zonas no construidas y que podríanserlo. (figura nº 2.20).

Todas estas informaciones convergen para sostenerla argumentación según la cual la zona sur es mar-ginada en la dinámica urbana actual; el Norte regis-tra en cambio la mayor dinámica de construcción.Por el momento, en todo caso, la disponibilidad deterrenos a construirse que caracteriza al Sur no pa-rece constituir un impulso para su desarrollo y den-sificación. Tal hecho se debe en particular a la ca-rencia de equipamientos e infraestructuras básicas.La construcción de nuevos equipamientos en esta

zona, en especial el proyecto de abastecimiento deagua potable Mica-Quito Sur y el sistema modernode transporte colectivo en trolebús posiblementevan a revertir este proceso e impulsará el desarollourbano de la zona Sur de la ciudad.

2.4.3. Repartición de las densidades depoblación y de los usos

La administración municipal es consciente de la di-ferencia, de cierta manera inevitable, existente en-tre los usos planificados y la ocupación real delsuelo. La representación futura de Quito elaboradapor la planificación urbana pretende revertir la di-námica misma de la ciudad. La cuestión de la den-sidad es a este respecto ejemplar: en efecto, aun-que el proyecto urbano consiste en una buenaparte en densificar la ciudad (figura nº 2.21), en es-pecial en la zona sur, particularmente vacía, granparte del crecimiento se efectúa en el Norte y porextensión espacial, como acabamos de ver.

El asunto es saber en qué medida la planificaciónurbana está en capacidad de orientar realmente laevolución de las densidades. Se puede ver, porejemplo, que la zona dinámica del centro-Norteestá muy por debajo de las densidades propuestas,mientras que entre los dos últimos censos, esesector registró una disminución de la población,debido indiscutiblemente al proceso de renovaciónurbana. Se planifica entonces el aumento de la po-blación en un sector en donde la dinámica urbanaentre 1982 y 1990 registró una disminución.

La diferencia entre las densidades medidas en elcenso de 1990 y las propuestas por el Reglamento

Fig. 2.20Nuevas construcciones 1986-1994

dentro de la mancha urbana de 1987

Quito Sur6,6%

QuitoCentro24,9%

QuitoNorte68,4%

Fuente: SUIM, 1995


41

metropolitano (ver figura nº 2.11 en la página 30)muestra claramente la capacidad de acogida de pobla-ción que tiene el espacio quiteño. Con algunas rarasexcepciones, toda la ciudad es capaz, desde el puntode vista de la planificación urbana, de aumentar sudensidad e incluso en proporciones importantes.

La evolución de las densidades no es independientedel problema de la especulación predial. Los espa-cios que experimentan una renovación urbana tien-den a despoblarse. La disminución de la densidad enla zona central plana es concomitante del aumentode población en los espacios marginales (figuranº 2.22), es decir principalmente en zonas que con-forman un cinturón de fuertes pendientes. Esto essin duda la manifestación de un fenómeno de degra-dación ambiental, siendo un modo de producción yde consumo del suelo que aumenta los riesgos, li-gados especialmente a la impermeabilización de lossuelos y a la ocupación de laderas muy empinadas.

2.4.4. La renovación urbana como proceso demodificación de los modos de consumo

Fundamentalmente, la renovación urbana es un pro-ceso de modificación de los modos de consumo delsuelo urbano, una diversificación de los usos. Nospodemos interrogar sobre los mecanismos de dicharenovación y sobre el papel que desempeña en ellala planificación urbana. En otros términos, ¿es plani-ficada la renovación urbana? Se ha proyectado un in-cremento de la altura de los edificios en ciertas zo-nas paralelamente a una densificación de la pobla-ción, lo que demuestra que ha habido efectivamenteuna planificación del proceso de renovación urbana.

La densificación de la construcción, autorizada e in-cluso impulsada por la reglamentación, no significasiempre un aumento de la población y de su den-sidad, muy por el contrario. Aparentemente, la ver-ticalización fomentada por las autoridades munici-pales en ciertos sectores de la ciudad, cuyo objetivoes densificar la población, tiene como consecuen-cia la multiplicación de edificios de oficinas o deservicios más que la construcción de viviendas.Como esos sectores se caracterizan por condicionesde acceso adecuadas, una buena imagen y, eviden-temente, un precio elevado, es más ventajosodesde el punto de vista de la rentabilidad de la in-versión, destinarlo al uso profesional más que al re-sidencial, y ello tanto más cuanto que la zona estáclasificada como de uso mixto, sin que se impongael equilibrio de tal calidad.

La vivienda múltiple, que corresponde a usos diver-sificados (residencia y comercios o equipamientos),fue planificada preferentemente a lo largo de losejes principales de la ciudad. Estas zonas experi-mentan un importante proceso de renovación ur-bana. A pesar de registrar una densidad poblacio-nal baja y/o con tendencia a la baja, no están va-cías, muy por el contrario. Si se pudiera contabilizarla población que ocupa la zona durante el día, seobservaría un uso muy intensivo de esos espacios,por la cantidad de empleos, actividades y tráficoque allí se desarrollan. Por otra parte, la reglamen-tación define un uso de suelo únicamente residen-cial de densidad alta en algunos espacios entre losejes principales, lo que de cierta manera, a su cri-terio, equilibrará la baja densidad existente en laszonas de usos múltiples.


42

Fig. 2.21Densidades de población

propuestas en el RMQ 1993

0 350 460 570 690 920

1.0291.1401.3701.8202.290

0 3 kmFuente: SUIM

hab./ha

N

Fig. 2.22Evolución de la población

1982-1990

0 3 km

-1.350 - -500

-500 - -20

-20 - 20

20 - 500

500 - 1.000

1.000 - 1.500

1.500 - 3.610

hab./ha

Fuente: INEC, 1982, 1990; SUIM

N


43

2.4.5. La propiedad del suelo: ¿modo deproducción o de consumo?

Nos podemos interrogar sobre el papel que puedejugar el estatus de ocupación del suelo en losmodos de producción y de consumo del suelo ur-bano. Dicho de otra manera, ¿cómo influye el he-cho de ser propietario de un espacio en su produc-ción y consumo como suelo urbano? Poco se sabesobre los propietarios del suelo en Quito. Pareceevidente sin embargo que las diferentes institucio-nes públicas, el ejército y la iglesia poseen unaparte no despreciable de la superficie de la ciudad.

El mapa de las formas de ocupación de las vi-viendas revela un fenómeno típico de los paísesen vías de desarrollo: en el caso de los sectoreseconómicos menos favorecidos, la única posibi-lidad de acceso a la vivienda pasa por la propie-dad del suelo e incluso a menudo por la produc-ción ilegal de suelo urbano. Así, se ve que laszonas marginales, situadas verdaderamente enlos límites del perímetro urbano, registran por-centajes más elevados de propietarios que elresto de la ciudad (figura nº 2.23). Los sectorescentro y sur, en cambio, corresponden esencial-mente a viviendas arrendadas.

2.5. Producción y consumo del suelourbano en Quito

El análisis que pretendemos realizar sobre los dife-rentes modos de producción y de consumo del suelo

urbano que se operan en Quito choca con la di-ficultad de que cada uno de sus barrios experimentauna evolución diferente: el modo de produccióninicial del barrio es seguido de toda una serie demodos de consumo distintos.

Es así como, por ejemplo, el Centro Histórico hasufrido un proceso de densificación, de tuguriza-ción, y luego ha experimentado una baja de den-sidad y una restauración de la zona, dirigida más asus conjuntos arquitecturales monumentales que alos sectores de vivienda. Estamos entonces ante unproceso complejo y lento de mutación de la fun-ción tradicional de vivienda popular del CentroHistórico hacia una especialización comercial y ad-ministrativa, además de su interés turístico.

El barrio Mariscal Sucre ha experimentado unatransformación mayor desde inicios de los años 70y ha sido objeto de varios estudios de geografía ur-bana32 que describen y explican el fenómeno. Hoyen día, ese barrio es de alguna manera el arquetipode la renovación urbana quiteña de la zona centro-Norte de la ciudad. Este proceso se extiende a todala parte correspondiente al nuevo centro adminis-trativo y comercial de Quito, en particular al sectorde La Carolina, en donde se observa la desapari-ción de las villas reemplazadas progresivamentepor edificios de gran altura es flagrante.

Así, se pueden proponer distinciones en el espacio ur-bano que corresponden a modos de producción delsuelo fruto a la vez de épocas y actores diferentes,

32 ORSTOM, IPGH, IGM, 1992, Atlas Infográfico de Quito.

44

N

Fig. 2.23Viviendas propias

0 - 25 %

25 - 50 %

50 - 75 %

75 - 100 %

0 3 kmFuente: INEC, 1990

vivienda propia(porcentaje en cada manzana)



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asociados a modos específicos de consumo que sepueden expresar en densidad de población o me-diante la estructura física y social del uso del suelo.La siguiente etapa del análisis del bien común suelopermitirá, mediante un cruce espacial, especificar ycaracterizar las categorías de medio ambiente exis-tentes en Quito.

El objetivo es conseguir identificar los grandes tiposde barrios, de espacios urbanos distintos, en funciónde ciertos criterios juzgados esenciales en el marcode nuestra problemática del medio ambiente ur-bano. Se trata de definir modos específicos de pro-ducción y de consumo del suelo capaces a la vez dedar cuenta del medio ambiente urbano perceptible yde explicarlo desde un punto de vista científico.

Si se acepta la definición de la degradación del me-dio ambiente, según la cual es un modo de produ-cir o consumir los bienes comunes que engendrariesgos, se puede decir que en Quito, esa degrada-ción se debe a modos de producir y consumir elsuelo urbano. Globalmente, dichos modos han de-sembocado, por una parte, en una ciudad muyextensa, con una tendencia a crecer en especial enlas zonas de riesgo (las laderas por ejemplo), lo quecorresponde a una producción reciente de grancantidad de suelo urbano, y, por otra, en un modode consumo del suelo poco intensivo, articuladocon el proceso de producción. Estos mecanismos setraducen en densidades de población sumamentebajas, lo cual a su vez implica otros riesgos.

El modo quiteño de consumo del suelo, caracte-rizado por una muy baja densidad además de la

presencia de numerosos espacios vacíos al interiordel perímetro urbano, es en gran medida determi-nado por la especulación inmobiliaria aunque tam-bién por las representaciones sociales positivas aso-ciadas al Norte y por la mejor accesibilidad a todotipo de servicios en ese sector. Esto provoca la ex-pansión espacial del tejido urbano y, por lo tanto,la producción de suelo urbano en espacios inade-cuados por los riesgos que presentan (laderas, que-bradas) y en los espacios de protección ecológica.

Se puede decir que el modelo de densidad enQuito, resultado de la combinación de los modosde producción y de consumo del suelo urbano, de-termina numerosos riesgos y, por ello, es indiscuti-blemente un fenómeno de deterioro del medioambiente. En efecto, las consecuencias negativasde la baja densidad de la ciudad son numerosas ya menudo interdependientes. La insuficiencia de in-fraestructuras y equipamientos colectivos es obvia.El extenso espacio urbano unido a la baja densidadpoblacional implica redes de gran dimensión conlos consecuentes costos adicionales. La falta o defi-ciencia de producción pública de los bienes comu-nes y consecuentemente la producción y el con-sumo de los mismos de manera frecuentementeirregular, ilegal y/o inadecuada por parte de la pro-pia población presentan a menudo numerosos ries-gos. Asimismo, la falta total de producción de talesbienes genera también riesgos.

Por otra parte, ese modelo de densidad, reforzadopor la morfología urbana longitudinal, significa unafuerte demanda de transporte público y privado, porun lado inevitable para tener acceso a los servicios


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urbanos y, por otro, debido a las distancias necesa-riamente largas en una ciudad poco densa.

En otros términos, la muy baja densidad poblacional,en especial en el Sur de Quito, tiene como conse-cuencia un importante déficit de infraestructuras, ser-vicios y equipamientos urbanos básicos tales comoagua potable, alcantarillado y transporte que permitael acceso a todos esos bienes comunes. Tal insufi-ciencia frena a su vez la densificación de esa zona.

Así, la dinámica de la ciudad sigue procesos difí-ciles de revertir a no ser con opciones claras depolítica urbana que asocien la producción y elconsumo de suelo urbano a la producción yconsumo de los demás bienes comunes del medioambiente urbano. Las grandes inversiones que re-presentan el proyecto de abastecimiento de aguapotable Mica-Quito Sur y el nuevo sistema detransportes trolebús son ejemplos de estas nuevasopciones de política urbana.

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3.1. La problemática del aguaen la ciudad

3.1.1. El bien común agua

¿Por qué es el agua un bien común? Se trata de unelemento particular, cuyo volumen en el planetapuede considerarse constante. Lo que se modifica esla distribución entre los estados físicos del agua (lí-quido, gaseoso, sólido), su calidad química, bioló-gica y su repartición geográfica. Mucho más que elsuelo, cuya propiedad es uno de los fundamentos dela sociedad, el agua es reconocida universalmentecomo un bien común, un « patrimonio común »1.

Es un bien común pues es necesaria, indispensablepara todos los organismos vivos. Privar de agua sig-nifica quitar la vida. Es por ello que, tradicional-mente, el agua era algo de lo que no era posibleapropiarse, sino que se repartían derechos de uso.Es una res comunis, cuyo uso es común a todos, unelemento dotado de una movilidad que impidetoda apropiación real y permanente: no puede des-truirse, pues volverá siempre al medio natural2.

Como sus utilizaciones son necesariamente compe-titivas y no pueden servir al mismo tiempo para va-rios fines, es la autoridad política quien decide larepartición de los usos. En las sociedades tradicio-nales, el agua fue considerada siempre como unbien común, hasta que fue asociada a la propiedaddel suelo. A partir del momento en que esta últimasignificó la apropiación del agua, los conflictos porsu uso se hicieron inevitables.

Hoy en día, la calidad, la cantidad y la distribuciónespacial de los recursos hídricos es una preocupa-ción mayor en el mundo, una de las dimensionesesenciales de la cuestión ambiental. Los volúmenesconsumidos según los principales usos se repartenen cuatro grandes categorías de peso muy desigualaunque variable. Sin embargo, sea cual sea el país,siempre es la agricultura la que consume los mayo-res volúmenes de agua, siendo el riego la actividadhumana más exigente; vienen luego la producciónenergética, la industria y el consumo doméstico(ver figura nº 3.1).

En menos de medio siglo, el consumo mundial deagua se ha cuadriplicado. Actualmente, se utiliza un

CC apítulo 3 - El aguaapítulo 3 - El agua

1 ver folleto de CEPIS y de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) « Agua, un patrimonio para preservar », 1994.2 KISS, 1989, p. 67.

tercio de los recursos de agua dulce superficial delplaneta. El agua dulce se ha convertido en una ma-teria prima estratégica, un albur geopolítico de pri-mera importancia3 y la contaminación de la mismaen una preocupación esencial. Si bien el ciclo delagua en sí constituye un sistema de reproduccióndel agua, por la purificación que se opera en él, elaumento de la contaminación supera las capa-cidades naturales de absorción y de limpieza delmedio en numerosas cuencas hidrográficas, en es-pecial en el medio urbano.

¿Cómo analizar los modos de producción y de con-sumo del agua en Quito? El consumo se entiendecomo un producto social en la medida en que nose limita a la absorción del agua sino que hace re-ferencia a modos de acceso y a tipos de uso del

bien, construidos socialmente y que condicionanlos volúmenes de consumo. No es necesario pro-fundizar en lo que se entiende por consumo o mo-dos de consumo del agua, pero en cuanto a la pro-ducción del bien común agua se requiere esclare-cer algunos aspectos. Se entiende por producción,o modos de producción del agua, todos los ele-mentos físicos, sociales, económicos o jurídicos ne-cesarios y anteriores a su consumo. Puede tratarsede un derecho de uso colectivo (elemento jurí-dico), de una captación de agua (elemento físico:bomba, canalización, cisterna), de un sistema deabastecimiento construido colectivamente (ele-mento social) o de una empresa pública municipal(elemento jurídico y económico). Así, nos situamosaguas arriba del consumo: se trata de comprendercómo el agua se convierte en recurso, de qué ma-nera es producida concretamente para transfor-marse en un elemento que se puede consumir.

3.1.2. La ciudad frente al riesgo del agua4

En la ciudad, el agua está presente bajo diferentesformas, según su origen y sus usos. En realidad, sedebería más bien razonar en términos de aguas y nodel agua como elemento único: cuando se habla delagua en la ciudad, se puede hacer referencia tantoa un recurso como a un desecho. La lluvia puedeser uno u otro. Existe el agua que consumimos, elagua potable, pero existen también aquellas que de-sechamos, las aguas servidas y las que fluyen demanera intempestiva en la ciudad, las aguas lluvia.


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3 ALLÈGRE, 1993, p. 112.4 título de la obra de DOURLENS y VIDAL-NAQUET, 1992.

Fig. 3.1Usos del agua en el mundo

uso agrícola uso doméstico

usoindustrial

69%

8%

23%

Fuente: CEPIS, 1994

Hoy en día, la cuestión del agua en la ciudad estáampliamente asociada a los riesgos y a la seguri-dad, en lo que respecta tanto al agua potable comoa las aguas servidas y a las aguas lluvia.

En efecto, en los países desarrollados en los quese pensaba haber solucionado los problemas decantidad, calidad y seguridad en cuanto al aguapotable, en donde se había ganado la batalla encontra de los gérmenes y epidemias de origen hí-drico, los riesgos ligados al agua potable se reafir-man actualmente a través del inquietante aspectode la contaminación del agua5. Hoy en día, en lasciudades del Tercer Mundo, mientras aún no sehan eliminado los riesgos bacteriológicos, ya seplantean los problemas de la contaminación quí-mica y la calidad de las aguas.

Por otro lado, la evacuación de las aguas servidasy las aguas lluvia se convierte en un problema cre-ciente en las grandes metrópolis, especialmente lasdel Sur.

Las inundaciones y deslizamientos de terreno pro-vocan cada vez más víctimas, la evacuación deaguas contaminadas, si estas no son tratadas, re-presenta riesgos cada vez más graves para la saludde la población. El agua, bajo la forma en quedebe ser evacuada, debe también interpretarse

entonces como un elemento del proceso de degra-dación ambiental en la ciudad, es decir como unmodo de producir y/o de consumir el agua, queprovoca riesgos.

3.1.3. El derecho y el agua, el derecho al agua

En la medida en que el medio ambiente urbano seconsidera como el resultado de modos de pro-ducción y de consumo de bienes comunes, los as-pectos jurídicos que nos interesan no se limitan alas leyes y reglamentos en cuanto a la contamina-ción — del agua en este caso — sino que concier-nen igualmente aquellos que rigen su producción ysu consumo.

El INERHI y la Ley de Aguas

El Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos(INERHI)6 fue creado en 1966 para optimizar la uti-lización de los recursos hídricos y aplicar una polí-tica de riego destinada al desarrollo de la agricul-tura. Así, cronológicamente, en el derecho ecuato-riano contemporáneo, el agua constituye primera-mente un recurso para la agricultura. La Ley deAguas7, promulgada 6 años más tarde, en 1972, esel texto jurídico fundamental que rige los usos delagua. En ella, el agua, sea cual sea su estado físico,se concibe como un bien nacional de uso público

El medio ambiente urbano en Quito - El agua

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5 DOURLENS y VIDAL-NAQUET, 1992, p. 15-17.6 Ley de creación del INERHI, Decreto Ejecutivo nº 1551 del 10 de noviembre de 1966, publicado en el Registro Oficial

nº 158 del 11 de noviembre de 1966, organismo extinto en 1994, reemplazado por el Consejo Nacional de RecursosHídricos (CNRH).

7 Ley de Aguas, Decreto Supremo nº 969 del 18 de mayo de 1972, Registro Oficial nº 69 del 30 de mayo de 1972.

(Art. 2), mientras que anteriormente, los propieta-rios de las tierras poseían igualmente las aguas quelas atravesaban. Sin embargo, esta definición jurí-dica aparecía ya en el Código Civil (Art. 631).

La Ley de Aguas se dicta en un contexto de escasezy de crisis agrícola. En efecto, el prólogo de la mismaseñala la dimensión irreemplazable de este elementoy subraya: « No obstante, conforme aumenta la po-blación se hace más escasa debido a cambios climá-ticos, degradación de las cuencas hidrográficas, con-taminación y mayores demandas ». Después de insis-tir en la distribución irregular del recurso en el país,se justifica la ley en los siguientes términos: « El [re-curso] existente precisa administrarlo con técnica ymesura para cuyo fin hace falta un estatuto jurídicoque, con el presente, regule su aprovechamiento ».

Las aguas, sean cuales sean (ríos, lagos, lagunas,manantiales, nevados, caídas, subterráneas) están «fuera del comercio y su dominio es inalienable eimprescriptible; no son susceptibles de posesión,accesión o cualquier otro modo de apropiación ».La ley tiene entonces como objetivos fundamenta-les poner el agua a la disposición de todos losecuatorianos, a través de una solicitud previa parasu utilización, y evitar así que sea objeto de propie-dad privada y de comercialización.

La responsabilidad de aplicar la Ley de Aguas fueconfiada, lógicamente, al INERHI. Los derechos de

uso se obtienen únicamente mediante una autori-zación administrativa, salvo en el caso del uso do-méstico que no utiliza aguas subterráneas8. Todoslos usos deben registrarse en el INERHI, en unplazo de un año, so pena de sanción. Ese orga-nismo, abrogado en 1994 en el marco del procesode modernización del Estado ecuatoriano, fue re-emplazado por el Consejo Nacional de RecursosHídricos (CNRH)9.

Lo que dice el derecho sobre los modos de con-sumo del agua es que todos tienen derecho al usodel agua, siendo el INERHI el que realiza el corres-pondiente arbitraje. Las concesiones de derechosde uso deben efectuarse según el siguiente ordende prioridad (Art. 34):

1. abastecimiento de la población, para necesida-des domésticas y de bebida de los animales;

2. agricultura y ganadería;3. usos energéticos, industriales y mineros;4. otros usos.

A través de la Ley de Aguas, el derecho ecuatorianoreglamenta esencialmente los modos de consumode ese bien común, conforme al principio del de-recho de todos al uso del agua, pero precisa igual-mente algunos aspectos vinculados a su produc-ción, en especial en el caso de la producción colec-tiva. En el caso de aguas para uso doméstico, existeun reglamento específico que rige el manejo de las


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8 Ley de Aguas, artículos 2, 14 y 41.9 Organización del régimen institucional de aguas, Decreto nº 2224 del 25 de octubre de 1994, publicado en el Registro

Oficial nº 558 del 28 de octubre de 1994.


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10 Ley de Aguas, artículos 22, 27 y 76.11 Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (LPCCA), Decreto supremo nº 374, publicado en el

Registro Oficial nº 97 del 31 de mayo de 1976.12 Reglamento para la prevención de la contaminación ambiental en lo relativo al recurso agua, publicado en el

Registro Oficial nº 204 del 5 de junio de 1989.

juntas administradoras de agua potable en las zo-nas urbanas.

En efecto, en lo que respecta a los modos de pro-ducción del agua, la ley especifica que el concesio-nario de un derecho de uso está obligado a realizarlos trabajos necesarios para el ejercicio de tal dere-cho. Además, los concesionarios, si son más decinco en compartir el uso de una misma fuente deabastecimiento, deben conformar un « Directoriodel agua » más conocido con el nombre de Junta deaguas. Por otro lado, la contaminación del agua esprohibida10 y corresponde al INERHI proteger lascuencas hidrográficas y los recursos hídricos en ge-neral. Esta facultad es la única que no ha sido trans-ferida al CNRH.

Las aguas lluvia no obedecen a los términos de estaley, en la medida en que su utilización no estásujeta a la obtención de un derecho de uso (ar-tículo 99).

La prevención de la contaminación

Casi siempre, el derecho ambiental se ha desarro-llado a partir de la lucha contra la contaminación.La Ley de Prevención y Control de la Contamina-ción Ambiental de 197611, que constituye el pri-mer texto jurídico destinado explícitamente a

limitar la contaminación, no es una excepción ala regla. Lo esencial de los artículos relativos a lacontaminación del agua se refieren igualmente alsuelo y al aire. En el derecho ecuatoriano, el aguaentra en la definición del medio ambiente, através de la LPCCA que rige « la prevención ycontrol de la contaminación ambiental; la protec-ción de los recursos: aire, agua y suelo... ». Allí seencuentra, para calificar al agua, la noción de re-curso que se define como un elemento natural fí-sico que tiene utilidad.

La LPCCA condiciona toda evacuación de aguasservidas a su inocuidad: « Queda prohibido descar-gar, sin sujetarse a las correspondientes normas téc-nicas y regulaciones, a las redes de alcantarillado,o en las quebradas, acequias, ríos, lagos naturaleso artificiales, o en las aguas marítimas, así comoinfiltrar en terrenos, las aguas residuales que con-tengan contaminantes que sean nocivos a la saludhumana, a la fauna, a la flora y a las propiedades »(Art. 16). El artículo 17 confía al INERHI la respon-sabilidad de autorizar « las descargas de líquidos re-siduales, de acuerdo con la calidad de agua quedeba tener el cuerpo receptor ».

El reglamento de la LPCCA relativo al agua es emi-tido en 198912. Define ciertos conceptos, normas ydefiniciones relativos al agua, en especial criterios de


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calidad en función de los usos. Según ese regla-mento, todas las aguas servidas deben ser tratadasantes de desecharse, principio reafirmado a propó-sito de diferentes actividades específicas que debenademás obtener una autorización de descarga (indus-trias, hospitales, laboratorios, etc.). Está claro que estaley jamás se ha aplicado, pero, actualmente, la puestaen práctica de una legislación específica a nivel terri-torial del Distrito Metropolitano de Quito contribuye,de alguna manera, al inventario y control de los de-sechos líquidos, industriales principalmente13.

El Código de la Salud, que data de 1971, expresabaya de manera global varios principios generalesdestinados a prevenir la contaminación del agua,los mismos que la LPCCA no hizo sino retomar,precisar y completar. En efecto, el Código de laSalud especifica la prohibición de arrojar al aire, alsuelo o a las aguas, los residuos sólidos, líquidos ogaseosos sin haberlos tratado previamente de ma-nera que sean inofensivos para la salud14. Esemismo código llama explícitamente a proteger lasaguas, prohibiendo arrojar aguas servidas no trata-das en las quebradas: « Las excretas, aguas servidas,residuos industriales no podrán descargarse directao indirectamente en quebradas, ríos, lagos, ace-quias o en cualquier curso de agua para uso do-méstico, agrícola, industrial o de recreación, a me-nos que previamente sean tratados por métodosque los hagan inofensivos para la salud. » (Art. 25).

Para resumir, en diferentes textos de ley se afirmay reafirma el principio de la prohibición de conta-minar las aguas, sean cuales sean, mediante aguasservidas.

La legislación municipal

La legislación municipal que se aplica al agua es dedos órdenes: el primero se refiere a la proteccióndel recurso. Se trata por ejemplo del reglamentometropolitano de Quito15 que habla de una catego-ría específica llamada « uso del suelo de protecciónambiental y ecológica » y está destinada a la « con-servación y a la protección del medio ambiente. Enella aparece « la protección de ríos y quebradas »cuyo objetivo es claramente preservar y protegerlas cuencas hidrográficas. Sin embargo, tales terre-nos solo aparecen a nivel de los textos reglamenta-rios y no todos están representados cartográfica-mente en los documentos de urbanismo comozonas particulares. De ahí la dificultad de identifi-carlos y de hacer respetar las limitaciones y servi-dumbres que reglamentariamente pesan sobre esosespacios, y ello tanto más cuanto que numerosasquebradas son ahora imperceptibles en el terreno.

El segundo tipo de texto se refiere a la lucha contrala contaminación del agua mediante la ordenanzanº 291016 que constituye una tentativa de controlarlos desechos líquidos capaces de contaminar el

13 ver la acción de la Dirección de Medio Ambiente en el marco de la aplicación de la Ordenanza nº 2910.14 ver especialmente los artículos 17, 25 y 28 del Código de la Salud.15 Art. 18 de la Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993.16 Ordenanza nº 2910 del 27 de enero de 1992 y su reglamento nº 132 del 27 de febrero de 1992.


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17 lo que representa 150 l/s calculando un caudal promedio en el año, aunque lo esencial de este aporte se realizadurante los 4 meses lluviosos.

18 Los datos relativos al acuífero provienen principalmente de los diferente trabajos publicados por P. POURRUT.19 GIRARD y BOURGUET, 1982, p. 3.20 Empresa Municipal de Alcantarillado y Agua Potable de Quito.

medio ambiente. La ordenanza « para la prevencióny control de la contaminación producida por lasdescargas líquidas industriales y las emisiones haciala atmósfera » retoma las prohibiciones ya enuncia-das en el Código de la Salud y la LPCCA en cuantoa la evacuación de aguas servidas provenientes delas actividades industriales y comerciales. Estableceademás el registro obligatorio en la Dirección deMedio Ambiente y la obtención de un « certificadode control de la calidad ambiental » para todas laempresas que emiten efluentes.

3.1.4. La disponibilidad de agua en Quito

Un sitio favorable

El abastecimiento de agua potable para la ciudadde Quito ha sido, durante largo tiempo, el pro-blema número uno de las autoridades de la capital.Sin embargo, no se puede decir que la ciudad estésituada en una zona árida. Objetivamente, la dispo-nibilidad de agua es considerable, pues el sitiocuenta a la vez con abundantes aguas superficialesy una importante reserva subterránea.

En efecto, la ciudad está situada en una llanura la-custre que encierra una importante napa freática,el régimen lluvioso puede ser considerado favo-rable y el sitio recibe el escurrimiento del volcán

Pichincha cuyo aporte anual puede estimarse en5 millones de metros cúbicos17. Además, lacuenca sur es muy regada y la ciudad está atrave-sada por dos ríos, el Machángara y el Monjas. Porlo tanto, el problema del agua en la ciudad noestá ligado a su disponibilidad física.

El acuífero de Quito

Una napa freática18, profunda y cautiva, se extiendepor debajo de toda la ciudad, en alrededor de150 m de espesor, a una profundidad de 10 a 30 mbajo el nivel del suelo, que es muy poco permea-ble. El acuífero está constituido en realidad de trescubetas que no se comunican entre ellas. La explo-tación de que ha sido objeto entre 1942 y 1990 dauna idea del recurso disponible.

En el Sur, el acuífero es importante: existe una de-cena de fuentes que totalizan 400 l/s en período deestiaje, el manantial Sena, al pie del Panecillo, ade-más de numerosos pozos19. El problema principaldel agua subterránea del Sur es su calidad, pues essumamente ferruginosa. Algunos pozos no han po-dido ser utilizados debido a la mala calidad delagua, otros han sido cerrados después de variosaños de funcionamiento. En el centro, la zona quefue más explotada, existían alrededor de 20 perfo-raciones de la EMAAP-Q20 (220 l/s) y numerosos


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pozos industriales (200 l/s en la zona Iñaquito),además del manantial de Guápulo y otros (200 l/s).En el Norte, se explotaban aproximadamente 50perforaciones de las cuales 15 pertenecían a laEMAAP-Q (400-500 l/s). En total, a partir de la napase dispone de 1,5 m3/s. Se considera buena la cali-dad del agua de los acuíferos Norte y Centro.

Desde inicios de los años 90, la napa ya no es ex-plotada, por lo que se registra un ascenso muy im-portante de los niveles piezométricos. Actualmente,el agua de la napa freática llega a corroer los cimien-tos de los edificios, lo que obliga a efectuar bom-beos cuyo producto no es utilizado sino arrojado di-rectamente en la red de alcantarillado. Parecería in-cluso que el acuífero Norte, cuya explotación debióser suspendida debido al descenso del nivel, a la ca-lidad del agua y al concomitante incremento de loscostos de explotación, ha alcanzado alturas superio-res a las existentes al inicio de su explotación. Estefenómeno hace pensar que los mecanismos físicosde recarga de la napa son aún mal conocidos y quela suspensión de su explotación representa, objetiva-mente, una subutilización de los recursos hídricosdisponibles en el sitio mismo de Quito.

Las aguas superficiales: ríos, quebradas

La ciudad de Quito está atravesada por dos ríos deimportancia desigual: el Machángara y el Monjas.Los dos están profundamente encañonados y cons-tituyen obstáculos mayores en la ciudad.

El primero es una verdadera espina dorsal que fluyeen dirección Noreste, al pie de las colinas orientales

de la ciudad; está conformado por la reunión de to-das las grandes quebradas del Sur. Recibe ademásdirectamente parte de las del Pichincha e indirecta-mente otra serie de quebradas que desembocan enla quebrada Batán Grande, principal afluente deeste río. Después de la confluencia, la cuenca ver-tiente cubre 213 km2 y el caudal de crecida puedealcanzar 150 a 200 m3/s. Otro conjunto de quebra-das del Pichincha desemboca en la gran quebradaCarcelén para ir a formar el río Monjas, al Norte dela ciudad. La cuenca drenada por este río se ex-tiende en 48,5 km2 a la salida de la ciudad.

Así, no existen sino dos puertas de evacuación parael sistema hidrográfico que drena el espacio urbanode Quito. El solo río Machángara recibe el 70 % delos flujos de la ciudad, mientras el 30 % restante sedirige a la quebrada Carcelén o río Monjas (figuranº 3.2) que desemboca en el Guayllabamba.

Las quebradas son elementos esenciales del sistemahidrográfico local, sumamente contrastado. Se tratade torrentes intermitentes por los que fluyen lasaguas lluvia al producirse fuertes precipitaciones, yque surcan la ciudad en anchos que van de 5 a100 m, y una profundidad de 3 a 70 m.

Las mayores quebradas alcanzan 5 a 8 km de longi-tud por una superficie de cuenca vertiente del or-den de una decena de kilómetros cuadrados, y seoriginan por encima de los 3.800 m.s.n.m. El se-gundo tipo de quebradas, más cortas, de 0,3 a4,9 km, tienen cuencas vertientes de máximo 3 km2.La tercera forma identificada es aquella de las que-bradas « abiertas », amplias, de más de 10 km2, y


55

Fig. 3.2Recursos hídricos en Quito

acuíferos

0 3 km

quebradas

Fuente: SUIM

N


56

nacen encima de la cota de los 3.400 m, tipo ríoGrande al Sur de la ciudad21.

El número de quebradas es difícil de cifrar, y de-pende de la altura a la que se quiera contar. En laspendientes del volcán Pichincha, son evidente-mente más numerosas que en la planicie de Quitoen donde se reúnen. Si se efectúa el conteo en lamancha urbana de la capital ecuatoriana, secuentan 69 (38 al Oeste, 31 al Este). Ciertos estu-dios hablan de 32 quebradas en los flancos del Pi-chincha22. La EMAAP-Q identifica 58 en total. El tra-bajo efectuado anteriormente sobre la antigua redde drenaje natural de la zona de Quito permitecontar 85 en total23.

En la parte norte de Quito, casi todas las quebradashan sido rellenadas por debajo de los 2.900 a3.000 m.s.n.m. Sólo subsiste la quebrada Carcelén,esencial para la evacuación de cerca de un terciode las aguas servidas y lluvia de Quito.

La zona de desaparición de las quebradas en lamitad sur se limita a la parte central de la ciudad,al Sur del Panecillo. Los segmentos de quebradaque han sido rellenados lo han sido más bien aguasarriba, en zonas relativamente altas, se trate ya seade las quebradas del Pichincha (La Raya, Ricona,Chaguarpata) o de las que descienden de las coli-nas orientales de El Itchimbía y de Puengasí (comoClemencia, Boca del Lobo).

Después de 460 años de existencia de la ciudad,aproximadamente 100 km de quebradas han de-saparecido, lo que demuestra que el medio físicode Quito es un producto social. Presenta en laactualidad una fisonomía sumamente contrastadaentre el Norte y el Sur, a imagen de las caracte-rísticas socioeconómicas y espaciales de la capi-tal ecuatoriana.

3.2. Los modos de producción del agua

3.2.1. La producción social del aguaconsumible

La relatividad de las normas

Las normas relativas a la calidad del agua en Quitoson diferentes de las que se pueden encontrar enEuropa. Es evidente que esas prescripciones tomanen cuenta la calidad de las aguas a potabilizarsepara determinar aquella que debe alcanzar el aguapotable, en un tácito compromiso social, técnico yeconómico. Es así como, por ejemplo en Francia,se admiten contenidos de nitratos más importantesque en el Ecuador, sabiéndose que el agua enbruto contiene gran cantidad y que es difícil y cos-toso eliminarlos completamente. Sucede lo mismocon el hierro en el agua ecuatoriana: como esta, enciertos casos, es naturalmente ferruginosa, se acep-tan concentraciones muy superiores a las admitidasen Europa.

21 JANEAU, 1994.22 KROCHIM y CARCELÉN, 1989.23 PELTRE, 1989, p. 91.


57

Así, no podemos sino concordar con el análisis deVidal-Naquet, según el cual la norma no es unumbral de seguridad sino un nivel de com-promiso: « Está claro para la OMS que la normaya no debe considerarse como un umbral de pro-tección determinado objetivamente mediante losresultados del análisis científico. Debe, por el con-trario, ser contemplada como el fruto de un arbi-traje, en un momento dado, entre soluciones queconllevan cada una riesgos. En otros términos,normas y seguridad no se identifican necesaria-mente. Las normas son más bien la expresión deun compromiso provisional (…). En estas condi-ciones, cada nueva prescripción de normas sedebe ver más como una tentativa de optimizaciónde las políticas de manejo del riesgo que comouna etapa en un proceso continuo de conquistade seguridad »24.

El marco legal de la produccióndel agua potable en Quito

El manejo de la red pública de agua potable del Dis-trito Metropolitano de Quito está a cargo de laEMAAP-Q, empresa municipal creada recientementepor la fusión de dos antiguas empresas: la EmpresaMunicipal de Alcantarillado (EMA) y la EmpresaMunicipal de Agua Potable de Quito (EMAP-Q)25.Esta reforma institucional es importante en la medida

en que corresponde a una exigencia de los orga-nismos internacionales de financiamiento para ra-cionalizar, es decir rentabilizar, el sistema de abas-tecimiento y de distribución mediante una dismi-nución de los costos de funcionamiento y un ma-nejo del tipo empresa privada de servicio público.Se debe señalar que la EMAAP-Q maneja un pre-supuesto considerable, superior al del Municipiode Quito26, del cual buena parte proviene de cré-ditos internacionales destinados a financiar losgrandes proyectos.

La unificación de las dos empresas se efectúa « enun marco de desarrollo en defensa del medio am-biente ». La EMAAP-Q tiene una personería jurídicade derecho público, posee un patrimonio propio ygoza de autonomía administrativa, técnica y finan-ciera en el territorio del cantón Quito. Sus objetivosestatutarios son:

• la prestación de servicios de agua potable y desaneamiento para preservar la salud de los ha-bitantes y obtener una rentabilidad social en susinversiones, la protección del medio ambiente yel mantenimiento de las fuentes hídricas delcantón Quito;

• la producción, la distribución y la comercializa-ción del agua potable;

24 DOURLENS y VIDAL-NAQUET, 1992, p. 63 (traducción libre).25 Ordenanza nº 3057 del 26 de octubre de 1993.26 Las cifras de que disponemos hablan de cerca de 59.000 millones de sucres en el caso de la EMAP-Q antes de su fusión

con la EMA, para el año 1990, mientras que el presupuesto municipal de eleva a menos de 35.000 millones de sucres(ver IMQ, Quito en cifras, 1992, p. 138 y 140).


58

• la recolección de las aguas lluvia, la evacuacióny el tratamiento de las aguas servidas27.

3.2.2. La producción física oficial: la redpública de abastecimientode agua potable

Un poco de historia

Las primeras normas de explotación y conservaciónde la napa se remontan a la fundación de la ciudad yfueron expedidas por el Cabildo en 1535. Los manan-tiales Sena y Chorrera son utilizados desde la Colonia.

Desde la Segunda Guerra Mundial, la napa freáticade Quito fue la principal fuente de abastecimientode agua de la ciudad. Esta explotación hizo bajarconsiderablemente los niveles piezométricos, aca-rreando la profundización y la multiplicación de lospozos. Después de 40 años de bombeos intensivos,la napa freática mostraba niveles piezométricos en20 a 30 m inferiores a los iniciales.

A principios de los años 80, la explotación de lanapa representaba 1,5 m3/s28. La producción deagua potable se realizaba a través de los sistemasque aparecen el cuadro nº 3.1.

El volumen total de agua potable puesto a dispo-sición por la empresa pública municipal represen-taba entonces 2,7 m3/s, para una población de

aproximadamente 870.000 habitantes, es decir unconsumo potencial del orden de 260 litros por díay por persona (l/hab/día); en esa época, las pérdi-das de la red habrían sido inferiores al 15 %29.

En la actualidad, el sistema público de abasteci-miento de agua, manejado por la EMAAP-Q, sepuede descomponer en plantas y redes principales,pequeños sistemas comunitarios que le han sidocedidos y tanqueros (sistema casi eliminado).

Los sistemas actuales de producciónde agua potable

El sistema de abastecimiento y distribución de aguade la ciudad ha cambiado considerablemente a par-tir de la puesta en servicio del sistema Papallacta en1990 que atiende a la mayor parte del Norte deQuito (ver figuras nº 3.3 y 3.4).

27 Ordenanza nº 3057 del 10 de noviembre de 1993.28 GIRARD y BOURGUET, 1982, p. 18.29 POURRUT, 1992, p. 1.

Cuadro 3.1Sistemas de abastecimiento de agua potable

a inicios de los años 1980

Sistemas capacidad (m3/s)

Puengasí

El Placer

Manantiales Sena y Guápulo

Pozos (agua subterránea)

1,30

0,80

0,18

0,42

Fuente: GIRARD y BOURGUET, 1982.


59

Fig. 3.3Sistemas de distribución de agua potable

Fig. 3.4Red pública de abastecimiento de agua potable

SISTEMALA MICA QUITO-SUR

(proyecto)

SISTEMAPUENGASÍ-PLACER

SISTEMA BELLAVISTA

Planta NoroccidenteQ = 0,34 m3/s

SISTEMANOROCCIDENTE

Planta BellavistaQ = 3,0 m3/s

Planta El PlacerQ = 0,7 m3/s

Planta PuengasíQ = 2,4 m3/s

Planta El TrojeQ = 1,7 m3/s

3 km0

Planta El PlacerQ = 0,7 m3/s

N

Plantas de tratamiento

0 3 km

Fuente: EMAAP-QFuente: EMAAP-Q

Tanques de distribución

Red pública

N


60

• El sistema PapallactaEste sistema funciona desde el mes de agosto de1990; su producción es de alrededor de 2.300 l/sfrente a una capacidad de 3.000 l/s. Se trata de undispositivo relativamente complejo que utiliza lasaguas de tres ríos captados a 50 km de Quito apro-ximadamente: río Blanco Chico, río Tumigina y ríoPapallacta. Las aguas pasan por tres estaciones debombeo para alcanzar la cota de 3.725 m a partirde la cual entran en un túnel de 6 km de longitud.Una central hidroeléctrica de 15 MW aprovecha eldesnivel a la salida del túnel. La planta de trata-miento posee un reservorio de agua cruda de unacapacidad de 60.000 m3.

• El sistema Puengasí o Pita-TamboSe encuentra en funcionamiento desde el mes deagosto de 1975. Su abastecimiento de agua pro-viene, por una parte, de la vertiente Alumíes30 queproporciona 400 l/s y, por otra, del río Pita del quese extraen de 1.200 a 2.400 l/s. El agua llega a laplanta de tratamiento por un canal de 45 km delongitud de los cuales 22 a cielo abierto, lo quemultiplica los riesgos de contaminación física, quí-mica y bacteriológica del agua cruda. La planta detratamiento de Puengasí tiene una capacidad má-xima de producción de agua potable de 2.400 l/s yposee un reservorio de agua tratada de 14.000 m3.

• El sistema El PlacerSe encuentra en operación desde 1956, lo que lo

hace el más antiguo sistema de Quito; utiliza lasaguas superficiales de la vertiente oriental delPichincha, cuyos caudales son muy variables (de 30a 400 l/s), lo que plantea un real problema de ma-nejo. Un caudal de 60 l/s es tratado en la planta deToctiuco. Las aguas del Atacazo (180-280 l/s) y lasaguas de la cuenca del río Cinto (Lloa) son trans-portadas gracias a dos estaciones de bombeo (250-350 l/s). Además, 350 l/s provenientes del sistemaPuengasí-río Pita son tratados en El Placer.

• El sistema NoroccidenteEl sistema Noroccidente, en funcionamiento desde1991, utiliza las aguas de diversas quebradas del Pi-chincha entre las que se pueden citar: Santa Ana,Pichán, Taurichupa, río Mindo. Su caudal máximoes de aproximadamente 400 l/s. El sistema tieneuna capacidad de tratamiento de 340 l/s. Atiende alos barrios situados entre 2.710 y 2.948 m.s.n.m. enla parte noroccidental de la ciudad. Está amplia-mente subutilizado (figura nº 3.5).

Se podrá observar (cuadro nº 3.2) que ciertos siste-mas producen una cantidad de agua mayor a la ca-pacidad de tratamiento identificada. En efecto, sefuerza el trabajo de los filtros y del proceso de po-tabilización, lo que permite aumentar la capacidadinstalada durante un corto tiempo31. Aparente-mente, tal producción del agua potable es sistemá-tica en Chilibulo, Iñaquito Alto y Toctiuco, que sonsistemas pequeños, debido a que la producción

30 concesión del Consejo Provincial de Cotopaxi, actualmente retrocedida. 31 Esta forma de proceder puede causar daños a la planta de tratamiento. La Empresa está empeñada en la revisión de

tal práctica.


61

Fig. 3.5Fuentes de captación del agua para Quito

Sistema PapallactaSistema Mica-Quito SurOptimización PapallactaSistema Pita-TamboDivisoria de aguas

PIFO

río Pita

río Pita

TUBERÍA DEPRESIÓN

laguna de Secas

TANQUE DE CARGA

PLANTA HIDROELÉCTRICAEL CARMENSincholagua

TÚNEL # 3

TÚNEL # 2

PRESA

laguna deLa Micarío Sarpache

NOROCCIDENTE

PLANTA EL PLACERPLANTA EL TROJE

CONDUCCIÓN EXISTENTEPITA-TAMBO

CAPTACIÓN EXISTENTESISTEMA PITA-TAMBO

Antisana

CAPTACIÓNBLANCO CHICO

CAPTACIÓNTUMINGUINA

laguna Papallacta

CAPTACIÓN PAPALLACTA

laguna Sucus

BOOSTER 1

BOOSTER 2

ENTRADATÚNEL

SALIDATÚNEL

ESTACIÓNRECUPERADORA

CERRO ILALÓ

CUMBAYÁ

TUMBACO

CANAL PITA-TAMBO

PLANTA DE PUENGASÍ

PLANTA DE BELLAVISTA

SIFONSANPEDRO

Cotopaxi

PRESA SALVE FACCHA

longitud = 7,5 kmcaudal Q = 2.000 l/s

N

0 10 km Fuente: EMAAP-Q

río San Pedro

Q. Cariacu

río Tambo

QUITO


62

excede la capacidad en un año entero; el detalle dela producción mes por mes permite observar queesto puede ocurrir, ocasionalmente, en grandesplantas como El Placer.

Por otro lado, existen plantas en donde se procesaun caudal menor a la capacidad instalada. Esto sedebe a la insuficiencia de los recursos hídricos quelas abastecen, como es el caso del sistema Puen-gasí, y a una producción del agua potable en fun-ción de la demanda.

En total, el caudal promedio de producción de aguapotable por parte de la EMAAP-Q representaría

alrededor de 4,7 m3/s, lo cual equivale a288 l/hab/día (estimando la población actual en1'400.000 hab.). Por otra parte, la capacidad total ac-tual de las plantas de potabilización (fuera de los pe-queños reservorios) es de 6,6 m3/s (420 l/hab/día).

Se debe además mencionar que el proyecto LaMica-Quito Sur cuya puesta en funcionamiento estáprevista para 1998 en el Sur de la ciudad, va aagregar 1,7 m3/s al potencial actual. El proyecto lla-mado « optimización de Papallacta » no va a sumarun caudal adicional, sino a reducir las necesidadesde bombeo del actual sistema, permitiendo condu-cir gran parte de las aguas a gravedad.

Cuadro 3.2Características de los sistemas de abastecimiento de agua potable para Quito

capacidad(l/s)

Plantas detratamiento

año depuesta enservicio

altura planta(m.s.n.m.)

fuentes deabastecimiento

producciónpromedio

en 1995 (l/s)

Bellavista 1990 3.000

2.400

700

340

60

60

30

30

2.980río Blanco Chico,río Tumigina,río Papallacta

2.002

1.417

760

88

70

113

28

29

Puengasí 1977 2.977 Alumíes, río Pita

El Placer 1956 2.944 Pichincha. ríoCinto, Atacazo

Noroccidente 1991 3.028 quebradas delPichincha

Toctiuco 3.220 quebradas delPichincha

Chilibul 3.033 quebradas delPichincha

Mena II 2.980 quebradas delPichincha

Rumipamba 3.326 quebradas delPichincha

Fuente: EMAAP-Q, 1995

1983

1979

1967

1986

32 datos aproximados del SUIM.33 ver censo de 1990. En el censo de 1982, esa cifra se acercaba al 90 %.


63

Así, en los próximos 3 a 4 años, la capacidad deproducción de agua potable de la EMAAP-Q va aincrementarse en más del 25 %. Cabe entoncespreguntarse si no existe un sobredimensionamientode las instalaciones de producción de agua potable,ya en la actualidad del 32 % según los datos de1995 (figura nº 3.6).

Es evidente que la red actual tiene un porcentaje depérdidas relativamente importante. Estas pérdidas

son de diferentes órdenes. Las fugas, o pérdidas fí-sicas representan un 8 % del caudal. Las pérdidasoperacionales, que son por ejemplo desborda-miento de tanques, no son más que 2 %. Las pérdi-das comerciales, es decir el agua no facturada, sonlas más importantes, ya que el agua potable men-sual producida llega a 11 millones de metros cúbi-cos, mientras que se facturan menos de 6,8 millo-nes de metros cúbicos.

En la red principal de distribución de agua potablede la EMAAP-Q están diseminados numerosos tan-ques de distribución que pueden contribuir a dis-minuir la presión. La cota máxima de abasteci-miento es hoy en día de 3.250 m en determinadossectores, mientras que no era sino de 2.880 m a ini-cios de los años 90.

La superficie atendida por el servicio municipal deagua potable alcanza más de 14.000 ha, es decir al-rededor del 74 % de la ciudad32. Según los datosdel censo de 1990, la red de distribución de aguapotable de la EMAAP-Q llegaba a 217.035 vivien-das, lo que representaba el 76 % de los hogares33.

La protección de las captaciones

Se puede señalar que el conocimiento que existede los recursos de agua disponibles en el sitiomismo de Quito no es completo, es decir que noes exhaustivo ni detallado. Hoy en día, la ciudadrecurre, para la mayor parte de su abastecimiento,

Fig. 3.6Comparación entre la capacidad y la producciónanuales de las principales plantas de tratamiento

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

otra

s

Nor

occi

dent

e

El P

lace

r

Puen

gasí

Bel

lavi

sta

produccióncapacidad

l/s


34 Acuerdo ministerial nº 226 del 7 de julio de 1989.


64

a aguas situadas relativamente lejos al Este, más alláde la línea divisoria de aguas entre la cuenca ama-zónica y la del río Esmeraldas que desemboca enel océano Pacífico.

Desde 1991, la EMAAP-Q ha emprendido un pro-grama de manejo y preservación de las principalescuencas vertientes que sirven para el abasteci-miento de la capital ecuatoriana, a través de losgrandes sistemas de agua potable. Con ese fin, sehan identificado seis zonas (figura nº 3.7) que hansido declaradas « áreas protegidas » mediante unacuerdo ministerial suscrito en julio de 198934.

Un programa interinstitucional en el que están im-plicados varios ministerios permite intervenir en lascuencas hidrográficas con el objeto de mejorar lacalidad y la cantidad de agua que abastece a Quito. El manejo y la preservación de las cuencas serealiza principalmente mediante la reforestaciónque constituye el mejor medio de proteger el re-curso, tanto cualitativa como cuantitativamente. Laspendientes del Cotopaxi han sido objeto de estetipo de acción mediante la plantación de pinos y ci-preses. La zona protegida de las vertientes del Pi-chincha ha sido igualmente reforestada utilizandocinco especies nativas.

Aunque las plantas y acueductos principales estánidentificados de manera especial en el ReglamentoMetropolitano de Quito (RMQ), se puede constatarque en esta ordenanza no existe una zona de protec-ción particular del recurso dentro del perímetro

mismo de la ciudad, a nivel de las captaciones exis-tentes, ni alrededor de los tanques de distribución, nien las inmediaciones de las plantas de potabilización(a excepción de la planta de Bellavista por estar ubi-cada en el Parque Metropolitano), lo cual no deja deincidir, obligatoriamente, en la calidad de las aguas.

Sin embargo, la EMAAP-Q mantiene cerradas lasáreas en donde se encuentran sus instalaciones, loque es una forma de protección de las mismas.

La calidad de las aguas

Las aguas que son tratadas en las diferentes plantasde potabilización no tienen las mismas característi-cas bioquímicas iniciales. Los tratamientos aplica-dos están destinados a producir agua conforme alas normas vigentes en el país, pero cada una de lasplantas de tratamiento tiene sus particularidades, li-gadas especialmente a la época de su construcción.En efecto, entre la construcción de la planta de ElPlacer en 1956 y la de la planta de Bellavista en1990, los procesos tecnológicos han evolucionado.

Las cuatro principales plantas de tratamiento deagua potable poseen su propio laboratorio de aná-lisis físico-químicos, cuyo objetivo es controlar lacalidad del agua, pero el equipo existente no per-mite medir el contenido de ciertos productos quí-micos como el DDT o de metales pesados como elmercurio, el cromo o el cobre. Sin embargo, la Em-presa contrata estos análisis cada 6 meses, que de-muestran que el agua no presenta problemas de


65

Fig. 3.7Áreas protegidas por la EMAAP-Q para el abastecimiento de agua de Quito

2

1

3

4

5

6

Pichán1.330 Ha

Cinto3.947 Ha

Saloya3.047 Ha

Pita13.197 Ha

Tambo-Tamboyacu27.412 Ha

Antisana29.255 Ha

PARQUENACIONALCOTOPAXI

QU

ITO

límite del Distrito Metropolitano de Quito

0 10 km


N


66

35 Efectuado por A. ROSSEL, ingeniera hidróloga, a partir de series estadísticas de la EMAAP-Q sobre la calidad del agua cruda,del agua potable y el consumo de productos químicos de cada planta, relativas al período de enero a mayo de 1995.

esta naturaleza. Las estaciones de El Placer y Puen-gasí disponen además de un laboratorio bacterio-microbiológico. La estación de El Placer es la quesoporta las mayores variaciones de calidad debido ala disminución de los caudales en período de estiajey a la urbanización de la zona. El agua de mejor ca-lidad y regularidad en volumen es la provenientedel sistema Papallacta-Bellavista.

En lo que respecta a los pequeños sistemas mane-jados por la EMAAP-Q, son controlados diariamentepero por el momento no se dispone de las series es-tadísticas correspondientes.

Las principales causas de contaminación del aguapotable son calificadas de « domésticas » en la me-dida en que se afirma que esta se debe, casi siem-pre, a factores locales, que intervienen al interiorde la vivienda o del espacio privado. Se trata fre-cuentemente de la contaminación de la cisterna deagua, a menudo ubicada bajo el nivel del suelo, de-bida a los animales, al lavado de carros, etc., aun-que también a la falta de mantenimiento del reser-vorio u otros tanques privados. Se debe mencionarque no existe una normativa sobre construcción ymantenimiento de cisternas de agua.

La principal explicación reconocida de contamina-ción en el sistema público de conducción de aguapotable en sí, proviene de las interrupciones en ladistribución: estas ocasionan una presión negativaque propicia el ingreso de sustancias indeseables

en la red. En la actualidad, este riesgo no aparecesino en el momento de las suspensiones del servi-cio para mantenimiento de la red, mientras quehace algunos años, el racionamiento y por lo tantola interrupción del servicio eran algo común.

Los sistemas de autoabastecimiento manejados porla población en los barrios tienen un estatus pocoenvidiable a los ojos de la EMAAP-Q. Aunque estaúltima no está a cargo de esos sistemas, tiene la res-ponsabilidad del suministro de agua potable y enesa medida podría prestarles atención. Sin em-bargo, aduciendo su reducido tamaño, su carácterprovisional y la mala calidad del agua (desde elpunto de vista cuantitativo y cualitativo, según elcriterio de la empresa), prácticamente no se inte-resa y no desea involucrarse en ellos. Así, casi nohay información sobre esos modos marginales deabastecimiento, mientras son precisamente ellos losque pueden presentar riesgos para la salud de loshabitantes, debido a la calidad de sus aguas. Noexiste seguimiento, ni protección de las zonas, niinformación accesible sobre su localización, loscaudales que aportan, sus modos de manejo y lapoblación por ellos abastecida. Tal actitud de casinegación de la existencia misma de esos pequeñossistemas de abastecimiento impide su control y laintroducción de cualquier mejora, lo cual consti-tuye en sí un riesgo adicional.

El análisis de la calidad de las aguas35 que llegan ysalen de las principales plantas de tratamiento de la


67

EMAAP-Q pone en evidencia ciertas característicasdel agua en Quito.

La originalidad de las aguas crudas de la capitalecuatoriana radica en una ausencia casi total de salesminerales. Se puede observar que, en un país endonde la subnutrición y la desnutrición causan aúnmuchos perjuicios, el agua potable de la red públicano puede participar de manera alguna en la luchacontra las carencias de elementos vitales para el or-ganismo. En efecto, esa agua está desprovista detoda sustancia que podría ser un aporte efectivopara la salud de la población, como el calcio, el so-dio o el magnesio. Aparte de esto, la calidad de lasaguas que llegan a las plantas de potabilización esbuena, en particular en el caso de Papallacta.

En cuanto a la calidad de las aguas una vez tratadas,se puede señalar su tendencia a la acidez, con pHun tanto bajos (en especial las aguas potabilizadasen El Placer), a veces inferiores a las normas acepta-bles. Esta situación aparece en algunas ocasiones enlas series estadísticas de que disponemos. La utiliza-ción de cloro gaseoso para disminuir los contenidosde hierro en las aguas tiene como consecuencia dis-minuir el pH dando así un carácter ligeramenteácido a aguas más bien básicas originalmente36.

Si bien las tasas de cloro residuales son importan-tes, se justifican como medio para hacer frente aeventuales ingresos de sustancias indeseables a ni-vel de la red de distribución. Este método permite

seguir garantizando la desinfección del agua des-pués de salida de la planta de tratamiento.

Existe un riesgo que proviene de la utilización deproductos químicos en gran cantidad. En efecto,una sustancia como el cloro gaseoso es extremada-mente tóxica, muy oxidante y corrosiva, y requiereun almacenamiento y una manipulación enmarca-das dentro de un sistema de seguridad no sola-mente muy riguroso sino infalible. Se debe agregarque ciertos productos son importados y en las plan-tas de tratamiento se guardan reservas importantesde materias peligrosos durante varios meses. Así,estamos efectivamente frente a un fenómeno dedegradación ambiental.

3.2.3. Los demás sistemas de produccióndel agua potable

La producción colectiva

Los sistemas de tipo comunitario son relativamentenumerosos en Quito, sobre todo en los barrios noatendidos por la red pública, aunque no exclusiva-mente en esas zonas. Se construyen casi siemprepor iniciativas de asociaciones barriales y la inver-sión es pagada por los habitantes, en dinero y/otrabajo según la práctica llamada « minga ». Enalgunos casos, ciertas ONG u organismos públicostales como el IEOS participan financiera y técnica-mente en la realización de tales pequeños sistemascomunitarios. Estos suponen por otro lado una

36 especialmente en el caso de El Placer, en donde el pH pasa de valores ligeramente superiores a 7 en el agua crudaa valores comprendidos entre 6,1 y 6,5 en el agua potabilizada.


68

auto-organización social para el mantenimiento y elmanejo de las eventuales situaciones de escasez ra-cionando el agua. El control local del recurso decada sistema de auto-abastecimiento es realizadopor una Junta de aguas, cuyo presidente goza sinduda de un poder importante. No se dispone de in-formación sobre el costo de producción de estospequeños sistemas que se califican frecuentementede auto-abastecimiento, ni sobre sus costos de fun-cionamiento. Aparentemente, el aporte solicitado acada beneficiario de la concesión es muy variablede un barrio a otro.

A pesar de su importancia en el abastecimiento delas zonas marginales de la ciudad, estos pequeñossistemas son muy poco conocidos. Las concesionesde uso de agua otorgadas por el ex-INERHI enQuito son uno de los pocos medios de que se dis-pone para inventariarlos, aunque ese registro oficialsolo concierne parte de las captaciones realmenteefectuadas. Según esos datos, entre 1985 y 1994 seatribuyeron 208 concesiones de uso del agua, quetotalizan un caudal cercano a los 1.100 l/s de loscuales 850 l/s para usos domésticos e industriales.Estas cifras no son despreciables con relación a laoferta de agua potable de la EMAAP-Q que en pro-medio es de 4.700 a 5.900 l/s.

Los datos del INERHI deben utilizarse con muchacautela por varias razones. En primer lugar, estasconcesiones, adjudicadas durante un período de 10años, no siguen necesariamente en funcionamiento,

ya que la Empresa amplió notablemente el área decobertura desde la entrada en servicio del sistemaPapallacta (1990). Se puede considerar entoncesque donde llegó el agua potable de la EMAAP-Q,se desactivaron pequeños sistemas de autoabasteci-miento. Por otra parte, los caudales atribuidos me-diante concesión jurídica de aprovechamiento deagua a menudo no corresponden al caudal real-mente disponible, sino al que se midió por el ex-INERHI al momento de adjudicar el agua. Es obvioque según la estación, el caudal varía, y por lotanto la suma de los caudales atribuidos debe serconsiderada como un máximo.

La localización, aunque poco exacta, de tales con-cesiones demuestra que son, lógicamente, más nu-merosas allí donde el servicio de la EMAAP-Q nocubre totalmente la zona. Se trata principalmentede las parroquias de Chillogallo y de Cotocollao37

que son las zonas de extensión en los extremos sury norte de la ciudad (ver figura nº 3.8). Ochenta ysiete concesiones se otorgaron a la primera entre1985 y 1994, de las cuales 65 para uso doméstico,y 26 lo fueron durante el solo año 1990.

En cuanto a Cotocollao, esa parroquia obtuvo laatribución de 61 concesiones (de las cuales 42para uso doméstico) y dispone del mayor númerode concesiones adjudicadas para riego: 13 de untotal de 30 para todo Quito. Es en 1991 cuandohubo el mayor número de concesiones otorgadasa Cotocollao.

37 según la antigua división territorial de las parroquias de Quito, vigente hasta 1991. Esta localización — por antiguasparroquias — es la única de que se dispone actualmente para la atribución de las concesiones de agua.


69

Fig. 3.8Concesiones de agua atribuidas a Chillogallo y Cotocollao entre 1985 y 1994

0

5

10

15

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

Cotocollao

nº deconcesiones

0

5

10

15

20

25

30

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

Chillogallo

Fuente: INERHI

nº deconcesiones

Las parroquias de Chillogallo, Cotocollao y Chaupi-cruz totalizan cerca del 80 % de las concesionesacordadas. En todas las concesiones entregadas en-tre 1985 y 1994, es durante el año 1990 cuando seotorgaron el mayor número de concesiones (figu-ras nº 3.9 y 3.10).

El uso de las aguas concedidas se reparte en tres ca-tegorías: industrial, doméstico y riego. Se puedeconstatar que tales usos se encuentran repartidos demanera diferente que en el caso de los datos prove-nientes de la EMAAP-Q (figuras 3.11 y 3.12): loscaudales acordados a las concesiones para uso do-méstico representan el 59 % del total, para la indus-tria el 18 % y para el riego el 23 % (figura 3.13). Estonos lleva a pensar que el agua de la EMAAP-Q esprobablemente utilizada también con fines de riego,

Fig. 3.9Concesiones de agua atribuidas por el INERHI

entre 1985 y 1994

0

5

10

15

20

25

30

35

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

nº deconcesiones

Fuente: INERHI


70

Fig. 3.10Concesiones de agua atribuidas por el INERHI entre 1985 y 1994, por parroquia

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

San

Seba

stiá

n

San

Roq

ue

San

Bla

s

La M

agda

lena

El S

alva

dor

Chi

lloga

ll o

Cha

upic

ruz

Cot

ocol

lao

Ben

alcá

zar

Alfa

ro

Cen

tro

His

tóric

o

Fuente: INERHI, 1994

número deconcesiones

Fig. 3.11Usos del agua según la EMAAP-Q

público

comercial

industrial

doméstico

86%

10%4%

0,39%


Fig. 3.12Usos del agua según el INERHI

doméstico

riego

industrial

59%

18%

23%

Fuente: INERHI, 1985-1994


71

Fig. 3.13Consumo de agua por parroquia según usos (concesiones INERHI)

3

4

2

189

8

12

6

13

1

19

11

1016

14715

17

5

53%

8%

39%

8%

92%

100%

17%

32%51%

74%

26%

134,61 l/s

100,57 l/s

28,46 l/s

1 l/s (16)48,16 l/s (13)

17,31 l/sdoméstico

industrial

riego

495 l/s

62%30%

8%

6,66 l/s

12%

88%11,14 l/s

42%

58%38,79 l/s

2%

98%

96,96 l/s

123456789

10

AlfaroBenalcázarCotocollaoChaupicruzChillogalloEl SalvadorGonzález SuárezGuápuloLa FlorestaLa Libertad

111213141516171819

La MagdalenaBenalcázarSan BlasSan MarcosSan RoqueSan SebastiánSanta BárbaraSanta PriscaVilla Flora

Parroquias urbanas

0 3 km Fuente: INERHI, antiguadefinición de parroquias

11%

19%

70%

N


72

lo cual podría explicar la importancia del consumode agua por habitante en Quito.

Aunque no tenemos dato alguno que permita ha-blar de riego en cantidades significativas con aguapotable, se puede afirmar que se riegan patios yjardines, e incluso pequeños terrenos cultivados.

Los problemas que plantea el abastecimiento me-diante estos pequeños sistemas se deben a la vez ala mala calidad del agua y a la irregularidad de loscaudales. El volumen de agua captado debe ser, ló-gicamente, más irregular en la parte norte de Quitoque dispone de menos precipitaciones. Los princi-pales tipos de recursos captados son en el 52 % delos casos de vertientes, luego de pozos (28 %) yfinalmente de quebradas (16 %) — figura nº 3.14.

La reglamentación de este modo de producción deagua potable proviene directamente de la Ley de

aguas, herencia de los conflictos sociales por el usodel agua en medio rural.

La producción individual

Un tercer modo de producción del agua, llamadoaquí individual, responde frecuentemente a otrotipo de consumo. Las captaciones individualesconsisten en la instalación de un sistema de abas-tecimiento destinado a un solo usuario. Puede tra-tarse de una casa en donde se cava un pozo paraabastecerse, pero en muchos casos, las aguas cap-tadas individualmente están destinadas a uso in-dustrial o comercial. En el período 1985-1994, 26concesiones, es decir 202 l/s fueron atribuidas a in-dustrias. Se trata una vez más de las dos mismaszonas en las que se concentra el mayor número deconcesiones, Cotocollao (6) y Chillogallo (3), quetotalizan el 73 % de las concesiones de este tipoautorizadas en Quito. Por otro lado, las industriasrecurren mucho más a menudo a la captación enpozo, que corresponde a cerca del 54 % de los ti-pos de fuente utilizados.

Las informaciones disponibles no permiten identifi-car todos los pozos excavados ni los volúmenescaptados. Este modo de producción concierne másfrecuentemente captaciones de aguas subterráneasque normalmente están sujetas imperativamente alprocedimiento de adjudicación.

Por otro lado, los datos así obtenidos no son segu-ros en la medida en que en ellos es posible identi-ficar varias veces la adjudicación de caudales a em-presas, para un uso declarado como doméstico. Se

Fig. 3.14Origen del agua de los

pequeños sistemas de abastecimiento

otros

vertiente

quebrada

pozo

52%

28%

16%

4%

Fuente: INERHI, 1985-1994


73

puede entonces pensar que estas informacionessubestiman la importancia del uso industrial que sehace del agua concedida.

Las captaciones de uso doméstico e individual, odicho de otra forma, cuando una vivienda se dotade su propio sistema, no están sujetas a los proce-dimientos de adjudicación, a menos que se trate debombeo de aguas subterráneas.

La producción ilegal

El INERHI considera que existe un 40 a 50 % decaptaciones no registradas, pero no se dispone deningún dato sólido sobre el tema. Se sabe sin em-bargo que ciertos barrios están equipados con sis-temas de abastecimiento propio no inventariados.Existen igualmente captaciones y otros pozos in-dividuales ilegales, destinados a usos de todotipo. La utilización ilegal de las aguas del Machán-gara con fines de riego en la zona suburbana esun fenómeno conocido, aunque tales aguas hansido declaradas impropias a todo tipo de uso de-bido a los resultados de los análisis de los quehan sido objeto.

La mayor parte del tiempo, el INERHI desempeñauna función de arbitraje para la atribución delagua y parecería que, a menudo, el trámite queconsiste en presentar una solicitud oficial para laobtención de una concesión de agua se realizaporque hay conflictos entre varios usos o usuariospotenciales. Cuando la captación puede hacersesin provocar apelación, su legalización mediantela atribución jurídica de una condición no se con-sidera necesaria.

3.3. Los modos de consumodel agua potable

3.3.1. Las cantidades consumidas

En las ciudades europeas, el consumo total de aguavaría entre 100 y 500 l/hab/día, con cifras casi siem-pre inferiores a 250 (ver cuadro nº 3.3). Al respecto,el consumo de Quito se revela elevado, aunque pordebajo de la capacidad de producción.

En el caso de la capital ecuatoriana, estimando lapoblación actual en 1'400.000 habitantes, se puedecalcular el consumo cotidiano de agua por habi-tante cerca de los 300 litros. En realidad, lo que lla-mamos consumo corresponde aquí a la produccióntotal de la plantas de agua potable por parte de laEMAAP-Q que abastecen a la ciudad de Quito.

Cuadro 3.3Consumo de agua en Quito y en

algunas ciudades europeas

ciudadconsumo(l/hab/día)

Amsterdam 157

Barcelona 220

Berlín 133

Bruselas 150

Londres 150

París 112

QUITO 300

Fuente: ALBERTI, 1994, p. 9


74

En cambio, basándonos en las informaciones de laEMAAP-Q que corresponden al consumo registradoy facturado durante el mes de octubre de 1995, se al-canza una cifra de aproximadamente 170 l/hab/día,de los cuales casi la totalidad corresponde al con-sumo doméstico lo que, en todo caso, sigue siendoun volumen importante (cuadro nº 3.4).

Estos niveles de consumo son anormalmente eleva-dos, mientras que, por otro lado, las pérdidas enlos sistemas de distribución son inferiores a lo queocurre en los países desarrollados, las redes y siste-mas siendo más recientes en los países en vías dedesarrollo. Al reflexionar sobre las posibles causasde este elevado consumo de agua, podemos men-cionar algunos elementos que podrían explicar el

desperdicio de agua potable en Quito: las prácticassociales de uso del agua, la falta de mantenimientode las tuberías y grifos, el diseño de los aparatossanitarios, las fallas en la micro-medición y factura-ción, el riego de patios y jardines.

Por otra parte, dado que la totalidad de la pobla-ción y de las actividades no dependen del abaste-cimiento de la EMAAP-Q, sino que existe lo que sellama « auto-abastecimiento », se puede considerarque la cifra de consumo de agua por habitante estásubestimada en al menos 10 al 15 %.

El orden de magnitud de los volúmenes de con-sumo adelantados aquí son coherentes con los da-tos presentados en el Plan Quito 1980 que confir-man el consumo desmesurado de los quiteñosmencionando un volumen que era ya de 303 litrospor persona y por día en 1975. En ese mismo do-cumento, se calcula el déficit y se considera eldesarrollo futuro del sistema público de conduc-ción de agua en función de un consumo por día ypor habitante estimado en ¡¡330 l en 1985!!38

3.3.2. Los usos del agua

El consumo doméstico

El uso doméstico representa la mayor parte delagua consumida en Quito: 95 %. El consumo estáampliamente determinado por el modo de accesoal agua. Ahora bien, no toda la población quiteñatiene un acceso « moderno » al agua (cuadro nº 3.5).

Cuadro 3.4Consumo de agua en Quito

por tipo de conexiones

tipo deconexión

número deconexiones

consumo (m3)

doméstica

industrial

comercial

oficial

municipal

total

140.265

797

5.503

31

165

146.761

5'761.114

276.385

706.883

1.889

27.406

6'773.677

Fuente: EMAAP-Q, octubre de 1995

38 IMQ, Plan Quito 1980, p. 423.


75

El acceso al agua determina entonces en gran me-dida la cantidad de agua consumida: es en efectoevidente que el hogar que se abastece mediantecarro repartidor o con un grifo ubicado fuera de lavivienda consumirá menor cantidad que aquel quecuenta con una conexión de agua potable de lared pública dentro de su casa. Este último tienepor cierto todas las probabilidades de contar conagua de mejor calidad y en cantidades más regula-res. A la inversa, los modos de abastecimiento me-diante otros sistemas multiplican los riesgos decontaminación, sobre todo cuando el agua es tras-vasada en varios recipientes (carro repartidor, tan-que, balde…).

Los mapas de los modos de acceso al agua nospermiten identificar entonces las zonas abastecidascon un acceso moderno (es decir un grifo de agua

en la vivienda, red pública), que puede caracteri-zarse por un recurso abundante, regular y debuena calidad, y aquellas que deben soportar unacalidad no controlada y una cantidad irregular(figura nº 3.15).

El mapa del consumo doméstico por zona nos in-forma sobre dos elementos que es posible diferen-ciar: en efecto, por un lado, en la parte central quecorresponde a un abastecimiento casi total porparte de la EMAAP-Q, se pueden identificar dife-rencias de consumo de agua que revelan muy cla-ramente un sobreconsumo en los barrios de clasealta (figura nº 3.16). En los barrios espacialmentemarginales, en cambio, las cifras de consumo deagua nos dan más bien una idea de la realidad dela cobertura del servicio por parte de la empresamunicipal. El mapa del número de habitantes porconexión doméstica es particularmente reveladorde ese sesgo (figura nº 3.17).

Ciertos mapas relativos específicamente al con-sumo de agua permiten igualmente obtener infor-mación sobre el uso del suelo. Es así como el mapade la densidad de conexiones domésticas (figuranº 3.18) nos informa también sobre la densidad dela vivienda y aquel que analiza la diversidad detipo de conexiones por zona (figura nº 3.19) es re-velador en cuanto a la especialización de los espa-cios, a su mono o plurifuncionalidad.

El consumo industrial

El consumo industrial no representa sino el 4 % delagua distribuida por la EMAAP-Q y el 1 % de las -conexiones a la red pública. Si a ello se agregan las

Cuadro 3.5Modos de acceso al agua potable

modo deabastecimiento

nº deviviendas

%

red pública 217.035

21.963

9.349

7.917

11.114

10.121

277.499

78, 2

7, 9

4

2, 8

1

3,6

carro repartidor

pozos

vertientes

otros

sin servicio

total viviendas(con información)

Fuente: INEC, 1990


76

N

Fig. 3.15Viviendas conectadas a

la red pública de agua potable

0 - 25 %

25 - 50 %

50 %

%

0 3 km

viviendas conectadasa la red de agua potable(porcentaje en cada manzana)

Fuente: INEC, 1990


77

Fig. 3.16Consumo doméstico mensual de agua

por habitante

0 3 km

metros cúbicos/mes 0 - 3 3 - 6 6 - 8 8 - 1010 - 20

Fuentes : EMAAP-Q, 1995; INEC, 1990

N

Fig. 3.17Número de habitantes por conexión

doméstica a la red de agua

0 3 km

Fuente : EMAAP-Q, 1995; INEC, 1990

2 - 5 5 - 1010 - 15 15 - 2020 - 30

N


78

Fig. 3.18Densidad de conexiones domésticas

a la red de agua

0 3 km

Fuente : EMAAP-Q, 1995

0 - 4 4 - 8 8 - 12 12 - 20 20 - 40

número de conexionesdomésticas por hectárea

N

Fig. 3.19Diversidad espacial de los

tipos de conexiones

0 3 km

20 - 7070 - 9090 - 9595 - 100

porcentaje de conexionesdomésticas sobre el totalde conexiones de agua


N


79

concesiones industriales atribuidas por el INERHI,se puede estimar el total del consumo industrial enaproximadamente 329.000 m3 mensuales.

Se pueden identificar 3 zonas de fuerte consumo deagua por parte de la industria (figura nº 3.20). Elmapa del consumo de agua por conexión industrialpermite tener una idea de la localización de las em-presas industriales grandes consumidoras de agua(ver figura nº 3.21).

El consumo para riego

En lo que respecta al riego, los únicos datos exis-tentes son los del INERHI, pues este tipo de uso noaparece en las estadísticas de la EMAAP-Q por elsimple hecho de que se prohibe la utilización deagua potable con fines de riego. El riego sin em-bargo utiliza 30 concesiones dentro de Quito, loque representa un caudal total de 248 l/s. Nos po-demos preguntar, legítimamente, si este tipo deuso, aunque no se encuentre inventariado por laEMAAP-Q, no se efectúa también con agua potable,ya que por los datos del INERHI, sabemos queexiste riego dentro del perímetro de la ciudad.

3.4. El agua potable,desafíos y contradicciones

3.4.1. Modos de producción y consumo estánvinculados entre sí

En el marco de la problemática del bien comúnagua, se pudieron distinguir varios tipos de pro-ducción destinados a varios tipos de consumo. Un

aspecto muy particular de Quito, que debe desta-carse en el campo del abastecimiento de agua, esla multiplicidad de sistemas y métodos aplicadospara disponer del recurso, aunque se puede afir-mar que la ciudad está mayoritariamente atendidacon agua potable por los grandes sistemas de pro-ducción de la EMAAP-Q, para uso esencialmentedoméstico. Además, no existe una completa homo-geneidad espacial de los diferentes modos de pro-ducción del agua, pues la ciudad se encuentra enun proceso de transición hacia la cobertura totalpor parte de los grandes sistemas de la EMAAP-Q.

El análisis de los diferentes modos de producción yde consumo muestra claramente que existen ciertascontradicciones desde el punto de vista ambiental.

3.4.2. La vulnerabilidad delos grandes sistemas

Las grandes redes públicas tienen el inconvenientede representar un costo enorme y de vulnerabilizara la ciudad de manera considerable: el sistema Pa-pallacta representa por sí solo el 40 % del abasteci-miento de agua potable para Quito. Por otro lado,los importantes stocks de productos químicos peli-grosos que requieren las plantas de potabilización,alcanzan toneladas. Por ejemplo, la planta de trata-miento de Bellavista consume mensualmente alre-dedor de 9 toneladas de cloro gaseoso y almacenastocks de ese producto para cubrir las necesidadesdurante tres meses. Esta práctica representa unelevado riesgo tanto en lo que respecta a la calidaddel agua como en lo que tiene que ver con el me-dio natural y humano en caso de accidente.


80

Fig. 3.20Consumo industrial de agua

0 3 km

Fuente : EMAAP-Q, 1995

0 - 1000

1.000 - 4.000

4.000 - 8.000

8.000 - 20.000

20.000 - 40.000

metros cúbicos/mes

N

Fig. 3.21Consumo de agua por conexión industrial

0 3 km


metros cúbicos/mes20 - 100100 - 200200 - 500 500 - 800 8 0

N

81


Se debe tener en cuenta en cambio el hecho deque los grandes sistemas públicos de distribuciónde agua potable producen agua de muy buena ca-lidad y en cantidad regular, lo cual no es el caso delos pequeños dispositivos de abastecimiento.

3.4.3. La deficiente calidad delos pequeños sistemas

La producción individual y colectiva de agua me-diante pequeños sistemas de autoabastecimientotiene la ventaja de determinar una presión muchomenor sobre el recurso en el cantón Quito, en lamedida en que los volúmenes producidos y consu-midos son más bien bajos. Por otro lado, esos sis-temas de producción, por su reducido tamaño y sumultiplicidad, constituyen más bien una ventajadesde el punto de vista de la vulnerabilidad de laciudad. Económicamente, está claro que son muypoco onerosos, tanto a nivel de las inversiones querequieren como en lo que respecta a su funciona-miento. Esto se debe probablemente en parte al he-cho de que se trata de captaciones realizadas en elsitio mismo de Quito, aunque también a sus condi-ciones técnicas y sanitarias de realización que pue-den calificarse de rudimentarias.

En cambio, estos pequeños sistemas de autoabas-tecimiento presentan innumerables problemas devulnerabilidad ante fenómenos de contaminaciónquímica y sanitaria. Consecuentemente, otro in-conveniente mayor para los consumidores de

agua potable es la calidad del agua. Si bien parausos de tipo industrial se puede suponer que lacalidad de las aguas corresponde más o menos alnivel de exigencias de los procesos de fabricación,en lo que atañe al agua potable, existe un verda-dero problema de calidad. Este puede encontrarseprincipalmente a dos niveles: por una parte, anivel del agua cruda y de sus características bio-químicas y microbiológicas, y por otra, a nivel dela protección sanitaria de las zonas de captación yde las redes, agravándose el problema por la faltade tratamiento.

3.4.4. La cuestión del agua potable yla degradación del medio ambiente

Las encuestas de opinión realizadas en las zonasperiféricas de la ciudad revelan que el abasteci-miento de agua potable se presenta siempre en pri-mera prioridad entre los problemas a resolverse enun barrio y nunca en prioridad 2 ó 3. Esta informa-ción significa que los barrios en donde la resolu-ción del problema del acceso al agua no apareceen prioridad 1 son barrios abastecidos de una uotra manera, y de manera relativamente satisfacto-ria desde el punto de vista de sus habitantes39. Sereconoce entonces al agua potable la calidad deelemento de primera necesidad.

Si bien, por una parte, el aumento del nivel de aguade la napa freática y el incremento del escurri-miento puede considerarse como un mejoramiento

39 ver MDMQ, Calidad de vida y demanda social, marzo de 1995.


global e inmediato del recurso hídrico disponible enel sitio de Quito, objetiva y concretamente elproblema de la calidad de tales aguas remite másbien a una disminución del recurso. Las cantidadesde consumo de agua actuales y proyectadas son porotro lado muy elevadas. Las captaciones se realizanrelativamente lejos de la ciudad, a costos altos y conestimaciones poco razonables, aunque ajustadas ala realidad de consumo en Quito. El sobredimensio-namiento actual de la capacidad de potabilizacióndel agua se acentuará en los próximos años con lapuesta en funcionamiento del proyecto actualmenteen ejecución. Sin embargo, la repartición espacialde la red de conducción de agua es ciertamente aúndesigual y algunas zonas no son atendidas por lared pública municipal, lo que implica nuevas inver-siones. Además, el proyecto Mica-Quito Sur contri-buirá seguramente a la ocupación y densificaciónde la zona sur de la ciudad.

3.5. La evacuación de las aguas:la red de alcantarillado

3.5.1. Evacuación de las aguas yproblemática ambiental

¿Cómo ubicar la cuestión de la evacuación de lasaguas en la ciudad en la problemática de la produc-ción y del consumo del bien colectivo agua?

La evacuación de las aguas servidas y de las aguaslluvia puede entrar en lo que se llama el modo deproducción del agua, en la medida en que participadirectamente en ese proceso. Es un modo de rein-troducción del agua en su ciclo. En efecto, laevacuación de las aguas mediante una red unitaria

de alcantarillado corresponde a la transformacióndel agua lluvia en agua de escorrentía mezcladacon las aguas servidas. Si el agua de la red de al-cantarillado es tratada, se la podrá utilizar nueva-mente para diferentes usos. Se trata de alguna ma-nera de una re-producción del recurso. Si en cam-bio, no es tratada, se convierte en agua contami-nada que afecta directamente a la producción delagua en la medida en que, así reciclada, no es uti-lizable, o sus posibles usos son limitados por lasnormas que producen el agua.

Por otro lado, la evacuación de las aguas lluviapuede representar un verdadero peligro para la po-blación, lo cual asocia directamente esta cuestión ala degradación del medio ambiente. En efecto, enel caso de Quito, la cantidad y la velocidad de lasaguas que se tiene que evacuar están aumentandocon el crecimiento de la ciudad, en especial en lasladeras del Pichincha, lo que plantea grandes difi-cultades a la red de alcantarillado.

3.5.2. Los problemas de la red de alcantarillado

Las características de la red

Actualmente, la red de evacuación de las aguasservidas de Quito se extiende en 2.027 km, de loscuales 442 constituyen los colectores principales.Cubre 10.616 ha, es decir aproximadamente el 60 %de la superficie de la ciudad, atendiendo aproxima-damente al 75 % de las viviendas (figura nº 3.22).Es una red de tipo unitario, es decir que recoge enlas mismas canalizaciones las aguas servidas y lasaguas lluvia (figura nº 3.23).

82

N


83

Fig. 3.22Viviendas conectadas a la red de alcantarillado

0 - 25 %

25 - 50 %

50 - 75 %

75 - 100 %


viviendas conectadasa la red de alcantarillado(porcentaje en cada manzana)

Fig. 3.23Red principal de alcantarillado

0 3 km

quebradasred principal de alcantarillado

Fuente: SUIM

N


84

40 ver las cifras relativas al presupuesto de la antigua EMA en IMQ, Quito en Cifras, 1992, p. 140.41 Proyecto Laderas del Pichincha, Proyecto SISHILAD, Plan Maestro, Propuesta de descontaminación del río Machángara.42 ver Camp Dresser, en Plan Quito 1980, IMQ, 1982; PELTRE, 1989.


85

Un cuarto de los colectores principales de alcanta-rillado de Quito, es decir más de 100 km, están si-tuados en el lecho de quebradas canalizadas. Exis-ten 28 salidas principales de la red que evacúan entotal aproximadamente 4 m3/s de aguas sucias. Elcolector más grande (Iñaquito) recibe y evacúa porsí solo 1,7 m3.

Las operaciones de extensión de la red de alcanta-rillado se deben en una gran proporción a urbani-zadores que están obligados a someter a la apro-bación de la EMAAP-Q un proyecto técnico paraobtener la autorización de construir. Como los co-lectores principales son incapaces de evacuar cau-dales adicionales, esto significa que el mejora-miento de la red o su extensión pasará necesaria-mente por la construcción de uno o varios grandescolectores nuevos.

Esto implica importantes inversiones en este sec-tor, lo que no corresponde en absoluto a la prác-tica histórica local como lo muestra el limitadopresupuesto a él asignado en 199240. Pero hoy endía, la situación ya no es la misma. Desde la fu-sión de la Empresa de Alcantarillado, EMA, con laEmpresa de Agua Potable EMAP-Q, las capacida-des técnicas y financieras para el alcantarilladofueron reforzadas considerablemente. Esto hapermitido comenzar a mejorar el manejo de la redde alcantarillado de la ciudad con el desarrollo devarios proyectos41.

Insuficiente capacidad de evacuación

Por varias razones, los colectores localizados en lasquebradas constituyen el principal punto débil dela red de evacuación de aguas en la ciudad. Desdeel solo punto de vista geomorfológico, es imposi-ble evacuar los caudales pico de las quebradas delPichincha — y la carga sólida necesariamente aso-ciada a ellos — únicamente mediante la red urbanade alcantarillado.

De manera general, la red de alcantarillado estásubdimensionada frente a las crecidas, pues los co-lectores principales fueron construidos, para absor-ber períodos de retorno de 5 años. Consecuente-mente, en casi todos los casos, la capacidad deevacuación de los colectores es muy inferior a loscaudales de crecida medidos o estimados de las di-ferentes quebradas. Es el caso en especial de lasmás grandes como la Rumipamba y la Rumiurcu,cuyos caudales de crecida decenales se estiman enmás de 3 veces la capacidad de flujo de las cana-lizaciones42.

Desde hace algunos años, la red está diseñada ydimensionada para absorber las crecidas dece-nales.

Por otro lado, el estudio histórico de los accidentesmorfoclimáticos revela un promedio de 3,6 acciden-tes anuales debidos exclusivamente al relleno de la


86

red hidrográfica, y de ellos algo menos de un ac-cidente grave por año43. Este riesgo puede reducirseparcialmente mediante un mejor acondicionamientode los colectores, pero no es posible eliminarlo to-talmente en el caso de eventos climáticos excepcio-nales. Para ello, habría que pensar en la reaperturade los mayores drenes de la red, lo cual es absolu-tamente impensable44. Actualmente, la elaboraciónde varios estudios y proyectos demuestran el es-fuerzo de la Empresa para mejorar el conocimientoy el control de las aguas lluvia. En este marco, elproyecto Laderas del Pichincha tiene como objetivocontrolar las inundaciones en la ciudad de Quito yprevenir deslizamientos y deslaves.

Las dificultades de mantenimiento

La localización de la cuarta parte de los colectoresprincipales de la ciudad en las quebradas planteaserias dificultades de mantenimiento. La primeraestá ligada a la calidad misma de red hidrográficanatural de montaña que son las quebradas. En lascondiciones climáticas y topográficas del sector,ello significa considerables variaciones de caudal,una importante carga de sedimentos, un flujo tur-bulento y rápido debido a las fuertes pendientes. Lared de saneamiento de la ciudad está entonces so-metida a esfuerzos considerables de carga45 al pro-ducirse precipitaciones importantes y soporta una

sedimentación constante que obliga a una limpiezaregular. Como las canalizaciones han sido coloca-das a menudo en el fondo de las quebradas, ocurreque aquellas que deben ser objeto de manteni-miento se encuentran a más de 25 m de profundi-dad, lo que complica singularmente la operación.Un problema adicional proviene del hecho de que,frecuentemente, se han construido edificios sobreel relleno de las quebradas en las que se encuen-tran los colectores. En este caso, la canalizaciónestá ubicada debajo de las casas, lo que no es muypráctico para acceder a ella, además del riesgo evi-dente que representa para los habitantes.

Por otro lado, los puntos de ingreso en la red delas aguas lluvia de las quebradas son a menudoobstruidos por desechos de todo tipo que provie-nen tanto de los habitantes de los barrios vecinoscomo de industriales poco escrupulosos que des-cargan allí camiones enteros de basura o escom-bros. Siendo la capacidad de intervención de losservicios de mantenimiento de la EMAAP-Q clara-mente insuficiente como para garantizar una lim-pieza regular y preventiva del lecho de los torren-tes, el trabajo se realiza frecuentemente cuando seproducen accidentes como desbordamientos debi-dos a la obstrucción de las canalizaciones a nivelde la entrada de las aguas en la red. Asimismo, elproblema de la recolección de desechos incide

43 PELTRE, 1989.44 políticamente inconcebible debido al trastorno que implicaría en el tejido urbano, y prácticamente imposible por la

no separación de las redes aguas servidas / aguas lluvia.45 1 kg/cm2 por 10 m de desnivel, es decir muy a menudo más de 10 kg/cm2 en numerosos colectores, que no están

verdaderamente diseñados para soportar tales presiones.


87

directamente en la eficacia de los sumideros paraabsorber las aguas lluvia (ver figura 3.24).

Calidad de las aguas de los ríos

No existe en Quito una planta de depuración deaguas. Dicho en otros términos, todas las aguas ser-vidas, sea cual sea su grado de contaminación quí-mica y biológica, son arrojadas en ríos y quebradassin someterlas a tratamiento alguno. La principal di-ficultad en la implantación de un sistema de trata-miento de las aguas reside en los importantescaudales que habría que sanear, tratándose de unared unitaria de alcantarillado.

En la situación actual, los ríos que atraviesan Quitoya no son sino el receptáculo de las aguas servidasde la ciudad: así, la mayor parte de sus aguas sonimpropias no sólo para el consumo humano sinopara cualquier otro tipo de uso. La deplorable cali-dad de tales aguas tiene como consecuencia unadisminución de los recursos disponibles, puestoque socialmente — desde el punto de vista de lasnormas — es imposible utilizarlos, lo que significaque la evaluación de los recursos hídricos del sitiode Quito debe contarse hoy en día sin los caudalesde los ríos Monjas y Machángara que, físicamente,no son sino alcantarillas.

En efecto, según el último estudio disponible46, lacontaminación bacteriológica estimada a partir delos coliformes totales y fecales es particularmentepreocupante y demanda la adopción inmediata de

medidas, y ello tanto más cuanto que esas aguasson utilizadas aguas abajo para el riego en cultivosde productos de consumo humano. Algunos seg-mentos de ríos presentan concentraciones prome-dio de oxígeno disuelto inferiores al nivel necesariopara la vida acuática. Se estima que la carga orgá-nica de los ríos es, a grosso modo, en un 70 % deorigen doméstico, proviniendo el resto de los dese-chos industriales.

Varios documentos elaborados por expertos de-muestran, desde hace varios años ya, los gravesproblemas de calidad del agua de que sufren esosdos ríos. Todos los estudios realizados al respectoconvienen en reconocer como impropio todo tipode uso de sus aguas. Aunque sus característicasdesde el punto de vista tanto microbiano comofísico-químico empeora regularmente, por el mo-mento, no se han concretado los proyectos de im-plantación de estaciones depuradoras de agua. Sinembargo, la EMAAP-Q y la Dirección de Medio Am-biente están elaborando un proyecto de desconta-minación de los ríos que propone la construcciónde separadores de caudales y de un sistema de tra-tamiento de las aguas servidas.

3.6. El agua y los demásbienes comunes

Los modos de producir y consumir los bienescomunes suelo, aire, aseo y movilidad tienen unimpacto directo en el agua. En este punto nos

46 LLERENA, 1995.


88

limitaremos a recordar rápidamente algunos meca-nismos ya evocados que podrán ser retomados ydetallados al analizarse los modos de producción yconsumo de los otros bienes comunes.

3.6.1. El agua y el suelo

Es evidente que el uso del suelo tiene consecuen-cias directas en la escorrentía. El aumento de las su-perficies impermeabilizadas, debido a la urbaniza-ción, provoca el incremento de los caudales y de lavelocidad de flujo de las aguas, lo que supone unaadaptación de la red de evacuación de modo quese pueda hacer frente en buenas condiciones a loscrecientes caudales a evacuarse, los cuales sin em-bargo quedan aún por evaluarse de manera exacta.Dicho de otra manera, la ciudad crece, hay mayorcantidad de agua que evacuar y esta llega más rá-pidamente a la red de evacuación.

Las superficies cubiertas de vegetación tienen laventaja de contrabalancear este efecto, es decir dedisminuir los caudales pico gracias a la infiltración,y de reducir al mismo tiempo la velocidad de lle-gada a la red de alcantarillado. En estas circunstan-cias, la preservación de las superficies de bosque ovegetales, en especial en las laderas del Pichincha,se impone como una solución evidente. En efecto,como el macizo volcánico recibe una pluviometríaimportante y delimita extensas cuencas vertientes,es responsable de gran parte del flujo de las aguaslluvia que corren en la ciudad. Es lógico entoncesquerer retener al máximo tales flujos. Sin embargo,la necesidad de preservación de las áreas vegetalesestá en total contradicción con el actual proceso de

Fig. 3.24Quebradas rellenadas en Quito

3 km0

Fuente: investigación P. METZGER

N


89

crecimiento urbano en las laderas del Pichincha, elcual, por el contrario, tiende a reducirlas y así a in-crementar el riesgo.

Por otro lado, el incumplimiento de la ordenanzanº 3050 que prohibe construir en una franja de 10metros a partir del borde superior de las quebradasgenera problemas de mantenimiento y representaun riesgo para la ciudad toda. Además, la prácticade adjudicación forzosa de franjas de terreno frutode rellenos de quebradas fomenta la ocupación deesas zonas de riesgo.

En otro plano, la baja densidad de la ciudad tienecomo efecto aumentar el costo de las redes, se trateya sea de la distribución de agua potable o de la eva-cuación de las aguas servidas y aguas lluvia. Conse-cuentemente, no toda la ciudad es atendida por esasredes, indispensables para la vida urbana. Esta co-yuntura debe entonces interpretarse como una degra-dación ambiental en la medida en que provoca múl-tiples riesgos, ligados, como se dijo anteriormente, alagua potable y a la evacuación de las aguas.

3.6.2. El agua y el aseo

Otro bien colectivo vinculado directamente con elproblema del agua es el aseo urbano. La deficienciaen la producción de ese bien colectivo contribuyedirectamente a la obstrucción de las sumideros dealcantarilla y de las tomas de entrada en la red dequebradas, y por lo tanto a los riesgos asociados aello, en especial las inundaciones.

Además, el paso del agua lluvia por sectores de de-pósitos de basura, al acarrear diferentes materiaspresentes en los desechos sólidos hacia la red dealcantarillado y luego a los ríos, contribuye a con-taminar el agua. La falta de lugares determinadospara eliminar escombros fomenta el depósito in-controlado de este tipo de desecho en cualquier lu-gar de la ciudad y especialmente en las quebradas.Esto demuestra que el manejo de los desechos in-fluye directamente y de manera significativa en laeficiencia de la red de alcantarillado.

3.6.3. El agua, el aire, la movilidad

Parte de los elementos que contaminan el aire caennuevamente en los terrenos urbanos. Las lluviasvan luego a limpiar el suelo de la ciudad, se dirigenhacia las alcantarillas y a los ríos, acarreando lassustancias tóxicas y contribuyendo así, de maneraconsiderable, a la contaminación de las aguas. Enla medida en que lo esencial de la contaminacióndel aire se atribuye a los vehículos, modo espe-cífico de producción del bien común movilidad,esta participa entonces directamente en el pro-blema de la contaminación de las aguas.

Se tiene así una articulación directa entre el modo deconsumo y deterioro del aire, las prácticas de mo-vilidad y la alteración de la calidad de las aguas.

91

4.1. El aire: un bien común

4.1.1. ¿Por qué es el aire un bien común?

Se habla a menudo de la contaminación del airecomo uno de los mayores problemas ambientalesdel planeta. Sin embargo, en la problemática am-biental, rara vez aparece el aire como una materiali-dad, un elemento natural en sí, fuera de la nociónsocial de contaminación, de degradación.

No obstante, entre todos los elementos que estudia-mos aquí a través del concepto de bien común, esprobablemente el aire al que se le reconoce más fá-cilmente tal categoría. En efecto, el estado físico deeste elemento hace de él algo inmaterial y volátil,indivisible, a priori elemento del que es difícil apro-piarse. Es por ello que el aire es del tipo mismo delos res comunes del Derecho Romano que no perte-necen a nadie pero cuyo uso es de todos1.

A pesar de su carácter fundamentalmente intangi-ble, el aire, al igual que todos los bienes comunes,es un elemento dotado a la vez de una materialidady de una dimensión social. Se lo puede analizar por

cierto en términos de producción y de consumo,considerando que el bien común aire no surge ex-nihilo sino que hay un verdadero proceso de pro-ducción del mismo, el cual toma dos formas. La pri-mera es la dimensión estrictamente física de la fa-bricación del aire, que se debe exclusivamente a lasplantas: la vegetación es el depositario absoluto delmecanismo inverosímil de la fotosíntesis que emiteoxígeno y absorbe gas carbónico. El segundomodo de producción del aire es un proceso plena-mente social: en la medida en que existen normasque definen la calidad del aire que el hombrepuede consumir, se puede hablar de una forma so-cial de producción del aire.

Los procesos de consumo del aire, por su transfor-mación físico-química y su deterioro, se perciben yestudian mucho más frecuentemente pues remitendirectamente a la noción de contaminación atmos-férica ambiental que por sí sola condensa el lugarque ocupa el aire en la problemática ambiental delsentido común. En general, en Quito, se hace refe-rencia solo a dos modos de consumo del aire: lacirculación automotriz y la actividad industrial, queremiten a actores y albures diferentes.

1 KISS, 1989, p. 29.

CC apítulo 4 - El airapítulo 4 - El air ee

4.1.2. Contaminación atmosférica y salud

Según la OMS, se habla de contaminación atmosféricacuando « una o varias sustancias o mezclas de sus-tancias contaminantes están presentes en la atmósferaen cantidades y durante períodos tales que son peli-grosas para los hombres, los animales, los bienes,contribuyen a ponerlos en peligro o afectan a la acti-vidad y al bienestar de las personas ». Las sustanciascontaminantes de la atmósfera son sustancias gaseo-sas, líquidas o sólidas que modifican su composición2.

La contaminación atmosférica a nivel local y sobretodo urbano es entonces, efectivamente, un fenó-meno de degradación ambiental en el sentido enque la hemos definido, es decir un modo de pro-ducción y/o de consumo del bien común aire queprovoca riesgos. Si bien se capta con bastante facili-dad de qué manera los modos de consumo-transformación del aire pueden ser sinónimos dedegradación, es más incierta la identificación de losmodos de producción social del aire que puedencontribuir al deterioro ambiental. Sin embargo, si seadmite la idea de la producción social del aire, esevidente que la aceptación social, establecida jurí-dicamente en normas, de elevados contenidos decontaminantes, es en sí una forma de producir airecapaz de acarrear riesgos, y como tal, participa deentrada en la degradación ambiental.

La degradación del aire es un fenómeno preocupantea nivel planetario y ello desde hace varios deceniosen los países desarrollados, pero esta inquietud esmucho más reciente en los países del Sur. Incluso siahora ha desaparecido el smog de los años cincuen-tas que mató a varios miles de personas en Londresdurante el invierno de 19523, las grandes ciudadespresentan aún niveles de contaminación que oscure-cen el aire, además de reducir la visibilidad o provo-car olores desagradables. Más allá de estos inconve-nientes, las consecuencias más nefastas de la trans-formación físico-química del aire son los perjuicios ala salud del hombre: la mayor parte de contaminan-tes atmosféricos penetran inmediatamente en elcuerpo por inhalación, afectando directamente al sis-tema respiratorio y en particular a los pulmones4. Aeste respecto, la situación de las metrópolis del Ter-cer Mundo es particularmente preocupante.

A pesar de estas inquietudes, poco se sabe sobrelos eventuales efectos tóxicos a largo plazo de lasdiferentes moléculas de la contaminación atmosfé-rica, así como sobre las consecuencias posibles delos fenómenos de adición y/o combinación de va-rias sustancias. Los conocimientos científicos yepidemiológicos relativos al impacto de la conta-minación atmosférica en la salud del hombre, delos animales y de las plantas, son aún pobres eimperfectos5.


2 HEINRICH y HERGT, 1993, p. 163.3 PIGEON, 1994, p. 158.4 OCDE, 1991, p. 35 y siguientes.5 IFEN, 1994, p. 156; HEINRICH y HERGT, 1993, p. 163.

92

4.2. La producción social del aire

4.2.1. El derecho y el aire

La categoría jurídica del aire

¿Qué es el aire en derecho? Casi nunca las concep-ciones jurídicas del aire están expresadas clara-mente. En el Derecho Romano, el aire y el agua son« res comunes tradicionales »6. Si bien tales cosas co-munes no pueden ser objeto de apropiación, ellono excluye la posibilidad de que existan medidaspoliciales para reglamentar su uso. Así, en teoría, elderecho de cada usuario va a verse limitado por lanecesidad de no atentar contra el de los otros.

Aparentemente, en el derecho ecuatoriano, el aireapareció primeramente, en términos cronológicos,como un elemento que entra en la definición delmedio ambiente. Concretamente, en el Ecuador, esa través de la Ley de Prevención y Control de laContaminación Ambiental (LPCCA) de 19767, pri-mer elemento legislativo que aborda la contamina-ción del aire (y también del agua y del suelo),cuando se empieza a descubrir una cierta concep-ción jurídica del aire.

En efecto, dicha ley estipula en su artículo 1: « Estaley rige la prevención y el control de la contamina-ción ambiental; la protección de los recursos: aire,agua y suelo…». El aire es entonces un recurso que

se debe proteger y puede definirse de la siguientemanera: « Los recursos naturales son el sector de lagestión ambiental que se refiere a los elementos dela naturaleza que aportan alguna utilidad física oestética actual o potencial, que la humanidadpuede utilizarlos de inmediato en su provecho. Selos clasifica en renovables y no renovables. Lasáreas estratégicas en este sector son: el aire, el agua,el suelo, las bellezas escénicas, la energía en gene-ral, el petróleo, los minerales y rocas ». Después devarios rodeos, la noción de aire desemboca en lade recurso, definido como un elemento natural fí-sico que tiene utilidad. Se podrá observar que elaire es calificado como « de importancia estraté-gica » al mismo nivel que el petróleo.

El aire en la Constitución

En una segunda etapa, la reforma de la Constitu-ción Política de la República del Ecuador de 1983instaura el derecho de todos los ecuatorianos a vi-vir en un medio ambiente sano; tal derecho consti-tuye la base de la legislación ambiental del Ecua-dor: « Sin perjuicio de otros derechos necesariospara el pleno desenvolvimiento moral y materialque se deriva de la naturaleza de la persona, el Es-tado garantiza: (…) (2) El derecho de vivir en unmedio ambiente libre de contaminación. Es deberdel Estado velar para que este derecho no sea afec-tado y tutelar la preservación de la naturaleza. Laley establecerá las restricciones al ejercicio de

El medio ambiente urbano en Quito - El aire

93

6 KISS, 1989, p. 54.7 Decreto Supremo nº 374, publicado en el Registro Oficial nº 97 del 31 de mayo de 1976.

determinados derechos o libertades para proteger elmedio ambiente »8. Se puede observar que el de-recho a un medio ambiente no contaminado está li-mitado de entrada por los derechos necesarios parael desarrollo — moral y material — de la persona.

La legislación sobre el aire en el Ecuador reposaentonces primeramente en ese derecho a un medioambiente no contaminado que, se supone, incluyenecesariamente el derecho a una cierta calidad delaire. Implica igualmente una definición del medioambiente « libre de contaminación », que pasa lógi-camente por una normalización, el establecimientode un umbral más allá del cual el medio ambienteya no estaría « libre de contaminación ». Así, jurídi-camente, son las normas las que van a establecerlas propiedades del aire al cual los ecuatorianos,constitucionalmente, tienen derecho, definiendo elgrado de contaminación máxima admisible. A lavez, esto define el medio ambiente sano.

Además, el artículo 50 de la Constitución concedeatribuciones importantes a los municipios en mate-ria de derecho a la vivienda y de preservación delmedio ambiente: « Para hacer efectivo el derecho ala vivienda y la conservación del medio ambiente,las municipalidades podrán expropiar, reservar ycontrolar áreas para el desarrollo futuro de confor-midad con la ley ».

La cuestión del aire en elderecho ambiental ecuatoriano

En lo que atañe específicamente a la contaminacióndel aire, en el artículo 11 de la LPCCA, se dice clara-mente: « Queda prohibido expeler hacia la atmósferao descargar en ella, sin sujetarse a las correspondien-tes normas técnicas y regulaciones, contaminantesque, a juicio del Ministerio de Salud, pueden perjudi-car la salud y vida humana, la flora, la fauna y losrecursos o bienes del Estado, de particulares, o consti-tuir una molestia. ». Este mismo argumento está pre-sente en el Código de la Salud (Art. 12) que estipulade la misma manera la prohibición de arrojar al aire,al suelo o a las aguas, los desechos, sólidos, líquidoso gaseosos, sin que hayan sido previamente tratadosde manera que sean inofensivos para la salud.

Sin embargo, la LPCCA siguió siendo inejecutablehasta la publicación de los decretos de aplicaciónque no se dictaron sino quince años más tarde. ElMunicipio de Quito jugó un papel relevante en laconsecución del reglamento de la LPCCA, por su vo-luntad de elaborar políticas de manejo ambiental querequerían la promulgación de normas nacionales.

El primer reglamento relativo a la aplicación de las dis-posiciones de esta ley en cuanto a la calidad del airefue promulgado en 19919 y contiene esencialmente la


94

8 Artículo 19 de la Constitución, introducido en 1983 e inspirado en la Constitución chilena de 1978 (ver CAAM, 1995, p. 13).9 Reglamento sobre Normas de la Calidad del Aire, publicado en el Registro Oficial nº 726 del 15 de julio de 1991.

definición de diferentes conceptos técnicos sobre lacontaminación del aire, las normas de calidad delmismo y sus métodos de medición. El organismoencargado de aplicar estas líneas directivas es el Mi-nisterio de Salud Pública, esencialmente a travésdel IEOS, entidad ahora desaparecida10.

Este texto de aplicación de la LPCCA presenta el in-terés de definir algunas concepciones generales.Como preámbulo, la respiración de los seres vivoses planteada como uno de los diferentes usos delaire « tan importante y prioritario, que hace indis-pensable establecer la calidad mínima de una at-mósfera tolerable ».

Directamente, el capítulo 1 de ese mismo texto de-fine al aire como « una mezcla gaseosa cuya compo-sición normal es de por lo menos 20 % de oxígeno,77 % de nitrógeno y proporciones variables de gasesinertes y vapor de agua, en relación volumétrica »11.La contaminación del aire es « la presencia o acciónde contaminantes, en condiciones tales de duración,concentración o intensidad, que afectan desfavora-blemente la vida y la salud humana, animal o vege-tal; los bienes materiales del hombre o de la comu-nidad o interfieren en su bienestar »12.


Además de las atribuciones que les confiere elartículo 50 de la Constitución, los municipios, demanera general, tienen facultades en materia decontaminación del aire en virtud del artículo 164 dela Ley de Régimen Municipal que establece, entrelas competencias de la administración municipal, lade « velar por el fiel cumplimiento de las normas le-gales sobre saneamiento ambiental y especialmentede las que tienen relación con ruido, olores desa-gradables, humo, gases tóxicos, polvo atmosférico,emanaciones y demás factores que pueden afectarla salud y bienestar de la población. » (literal j). Así,el aire no aparece como una entidad en sí sino soloa través de los elementos o sustancias consideradospeligrosos y que participan en la definición de lacontaminación. A las administraciones municipalesdel país se les pide entonces aplicar leyes ambien-tales nacionales.

En lo que respecta al Distrito Metropolitano deQuito, desde 1994, en el marco de la ley específicaque lo rige13, dispone de atribuciones más clara-mente afirmadas en este campo: en efecto, el ar-tículo 2 de dicha ley estipula que tal entidad


95

10 Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, en la actualidad Subsecretaría Ambiental del Ministerio de Desarrollo Ur-bano y Vivienda.

11 La composición del aire utilizada por los especialistas establece un 21 % de oxígeno, un 78 % de nitrógeno y un 1 %de gases inertes.

12 Reglamento sobre Normas de la Calidad del Aire, Art. 2 y 3.13 Ley del Distrito Metropolitano de Quito, publicada en el Registro Oficial nº 345 del 27 de diciembre de 1993.

« prevendrá y controlará cualquier tipo de contami-nación ambiental ». Consecuentemente, las atribucio-nes del Concejo Metropolitano comprenden la apro-bación de normas generales para la regulación deluso del suelo y para la prevención y el control de lacontaminación del medio ambiente (Art. 23), ademásde las facultades con respecto a las otras entidadesterritoriales regidas por la Ley de Régimen Municipal.

Concretamente, en estos sucesivos marcos, el Con-cejo Municipal, y luego el Concejo del Distrito Me-tropolitano, han adoptado, desde hace algunosaños, ordenanzas municipales destinadas a contro-lar la contaminación del aire. Se trata de:

• la ordenanza de control de la contaminaciónnº 291014: ordenanza municipal para la « Preven-ción y Control de la Contaminación producidapor las Descargas Líquidas Industriales y las Emi-siones hacia la Atmósfera », que está más biendestinada a controlar la contaminación productode fuentes fijas como las industrias, en la medidaen que las fuentes móviles (vehículos) fueron ob-jeto de un texto legal específico, pero contienetambién disposiciones relativas a la contamina-ción debida a los vehículos pues autoriza al mu-nicipio a limitar la circulación automotriz en caso

de superarse en más de dos veces la norma de lasconcentraciones medidas en Quito;

• la ordenanza nº 308715 se refiere específicamentea la limitación de la contaminación vehicular ycontiene en especial disposiciones relativas a lascondiciones de escape; el control se efectúa através del método del anillo de Ringelman. Estetexto legislativo comprende igualmente normasrelativas al ruido y estipula además la creaciónde brigadas móviles destinadas a controlar lacontaminación del aire y la debida al ruido16;

• la ordenanza nº 3120, para el control de la con-taminación vehicular y ruido, es una nueva ver-sión de la anterior17 en función de nuevas opcio-nes técnicas de control de la contaminación porel método llamado del opacímetro que viene areemplazar el del anillo de Ringelman: « Ningúnvehículo que circule en el territorio del DistritoMetropolitano de Quito podrá arrojar gases queexcedan 60 % en la escala de opacidad. El Mu-nicipio del Distrito Metropolitano de Quito con-trolará el cumplimiento de esta disposición utili-zando opacímetros, u otros mecanismos técnicosde medición ». Este texto retoma las disposicio-nes de la ordenanza anterior que abroga18.


96

14 Ordenanza nº 2910 del 27 de enero de 1992 y Reglamento nº 132 del 27 de enero de 1992.15 Ordenanza nº 3087 del 11 de mayo de 1994 y su reglamento promulgado el 18 de mayo de 1994.16 Esta ordenanza estuvo vigente solo durante algunos meses, entre mayo y noviembre de 1994.17 La Ordenanza nº 3120 del 2 de diciembre de 1994 (cuyo reglamento se promulgó el 5 de enero de 1995) anula la

ordenanza nº 3087.18 El informe elaborado sobre los 6 primeros meses de aplicación de la Ordenanza nº 3120 habla de 1.346 vehículos

de cooperativas en infracción, es decir más del 63 % del total de vehículos que cometieron una contravención. VerDIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, PUGA y HARO, 1995.

• la ordenanza nº 314219 de « Prohibición de usode gasolina con plomo, de normas sobre com-puestos aromáticos, filtración de diesel e insta-lación de convertidores catalíticos ». Esta orde-nanza, pese a su promulgación en julio de1995, todavía no ha entrado en vigencia porproblemas de legislación nacional y de sumi-nistro de combustible.

Se puede decir que el Distrito Metropolitano deQuito ha impulsado claramente la aplicación de lasleyes sobre el aire en el Ecuador, correspondiendoconcretamente estas diferentes disposiciones munici-pales a la aplicación a nivel local de la LPCCA, apro-ximadamente 20 años después de su promulgación.

4.2.2. La producción del aire por las normas

Las normas ecuatorianas

En cuanto al aire en general, se pueden distinguirdos tipos de normas destinadas a controlarlo. Exis-ten, por un lado, normas de calidad del aire queestablecen concentraciones máximas de ciertassustancias consideradas como tóxicas por volumende aire y/o por frecuencia y duración. Hay ademásnormas que controlan las emisiones gaseosas delas actividades capaces de contaminar la atmósfera,según diversos métodos. Según nuestra problemá-tica, se debe considerar que el primer tipo de nor-mas se refieren directamente a la producción del

aire, pues es una forma de definir el aire consumi-ble. El segundo tipo es en cambio un control delos modos de consumo — transformación, degra-dación — del aire.

En general, las normas se aplican a los contaminan-tes atmosféricos tradicionales tales como el dióxidode azufre (SO2), el monóxido de carbono (CO), losóxidos de nitrógeno (NOx), el ozono (O3), elplomo (Pb) y las partículas en suspensión. La ma-yoría de estas sustancias, producidas por las activi-dades humanas, son arrojadas directamente al aire,salvo el ozono, contaminante calificado de secun-dario, que se produce por la reacción fotoquímicade los otros elementos.

Algunas de estas sustancias se generan también natu-ralmente: es el caso del SO2 y de las partículas porejemplo, emitidos por los volcanes. La localizaciónde Quito, al pie del Pichincha y cerca de un buen nú-mero de otros volcanes en actividad, influye en la ca-lidad del aire.

Las normas ecuatorianas en Quito

Las normas de calidad del aire vigentes en el Ecua-dor están, en su mayoría, inspiradas en las existen-tes en Colombia y México. Han sido elaboradas paracondiciones llamadas de referencia, es decir a760 mmHg de presión y a una temperatura de25°C20. En el caso de las ciudades de altura, como


97

19 Ordenanza nº 3142 del 24 de julio de 1995.20 Reglamento sobre Normas de la Calidad del Aire y sus métodos de medición, publicado en el Registro Oficial nº 726

del 15 de julio de 1991.

Quito, las medidas deben adaptarse por las condi-ciones particulares de temperatura y de presión at-mosférica. Ahora bien, los estudios existentes hacen,casi siempre, referencia a las normas sin especificarsi las medidas analizadas han sido corregidas en fun-ción de las condiciones de presión atmosférica y detemperatura de referencia. Según la ley, al parecer,la práctica es normalizar las medidas adaptándolas alas condiciones de referencia21. Este procedimientopermite, por una parte, adoptar una norma únicapara el Ecuador y por otra, comparar la situación deciudades sometidas a condiciones diferentes.

La presión atmosférica en Quito es del orden de548 mm de mercurio en promedio (ó 730 miliba-res), es decir el 72 % de la presión a nivel del mar.La temperatura es de 10 a 14°C en los espacios ur-banizados y de 12 a 16°C en los valles; el promedioen la ciudad es de 13,4 °C y la insolación alcanza2.040 horas por año22. Si se desea adaptar las nor-mas ecuatorianas a las condiciones promedio deQuito, los valores obtenidos serán inferiores enaproximadamente un 25 % a los de las condicionesde referencia (cuadro nº 4.1).

4.3. La producción física del aire

4.3.1. Las condiciones climáticas ymeteorológicas en Quito

En los primeros escritos de los viajeros, a inicios dela colonia, Quito era alabado por la clemencia desu clima24. Ciertamente, la situación geográfica con-fiere a la ciudad condiciones climáticas particulares,pero además, en la actualidad, tales condicionesson muy diferenciadas entre un punto y otro de la


98

21 ver el formulario utilizado para los reportes diarios de las mediciones del IEOS para la Red Ecuatoriana de MuestreoNormalizado de la Contaminación del Aire, en donde la fórmula de corrección es 760 * (273 +T)/P * 298, siendo Tla temperatura y P la presión registradas.

22 uno de los valores más elevados en el país (POURRUT, 1994, p. 31-32).23 Las normas relativas a la calidad del aire son siempre fijadas en función de períodos de permanencia y de frecuencia

de superación de umbrales, estableciéndose valores promedio que no deben sobrepasarse y frecuencias de valoresmáximos registrados en un tiempo continuo o no. El cuadro está entonces incompleto y es muy simplificado, aunquemás legible. Para mayores detalles sobre estas normas, remitirse al texto de ley que las describe de manera precisaen el Registro Oficial nº 726 del 15 de julio de 1991.

24 ver especialmente los textos recopilados en Relaciones histórico-geográficas de la Audiencia de Quito, siglos XVI-XIX, estudio y transcripción por Pilar PONCE LEIVA, Ediciones Abya-Yala, Quito, 1992.

medidas en µg/m3 * Ecuador Quito

partículas en suspensión 80

80

100

1, 5

58

58

73

1,13

SO2

NOx

Pb

* microgramos por metro cúbicoFuente: Registro Oficial nº 726 (15/07/91) y Fundación Natura, 1992.

Cuadro 4.1Normas relativas a la calidad del aire23

capital, puesto que esta se extiende hoy en día enaproximadamente 40 km de largo por 4 a 8 km deancho. Dadas esta dimensión y la irregularidad delrelieve que la rodea, las condiciones físicas y climá-ticas micro y mesolocales cambian considerable-mente. Desde el punto de vista de la altura, sepuede estimar el punto más bajo en alrededor de2.600 m.s.n.m. y la cota más elevada en 3.250 m.Globalmente, la ciudad se sitúa en un plano ligera-mente inclinado del Sur hacia el Norte. Las condi-ciones pluviométricas son por ello muy variables,acentuadas por el efecto de los relieves circundan-tes: mientras se miden hasta 1.500 mm de lluvia poraño en el extremo sur de la ciudad, el extremonorte goza de un clima mucho más seco, inclusosemi-árido, registrando una pluviometría anual delorden de los 500 mm (ver figura nº 4.1).

A priori, al conjugarse en las condiciones climáticasde la región de Quito, intensa insolación y elevadaevapo-transpiración, se producen movimientos deconvección térmica y por lo tanto una inestabilidadde las masas de aire propicia a la dispersión de lassustancias contaminantes presentes en la atmósfera,pero, en realidad, la situación es más compleja yclaramente menos favorable.

En efecto, se ha establecido que las direcciones do-minantes y velocidades promedio de los vientos enQuito son muy variables según las estaciones y en elespacio. De manera general, no hay vientos fuertes25.Cuando soplan hacia el Norte, en el sentido delvalle, permiten ocasionalmente una buena dispersión


99

25 con velocidades casi siempre inferiores a 3 m/seg.

0 3 km

5006007008009001.0001.1001.2001.3001.4001.5001.6001.700

Isoyetas(mm delluvia/año)

Fuente: SUIM

N

Fig. 4.1Condiciones pluviométricas en Quito

de los contaminantes por un efecto de barrido. Sinembargo, las condiciones atmosféricas más comunesprovocan el encuentro de masas de aire provenientesdel Sur (la estación meteorológica del Sur registra lastres cuartas partes del tiempo vientos dominantesprovenientes del Sur) con otras provenientes delNorte (los vientos dominantes registrados en lasestaciones meteorológicas del Norte de la ciudadvienen del Norte y del Noroeste) a nivel del Pa-necillo, produciéndose remolinos, fricciones de ma-sas de aire y finalmente la permanencia de los con-taminantes en esa zona del Centro Histórico26.

Por otro lado, se pueden observar fenómenos deinversión térmica a una altura de alrededor de500 m por encima del suelo. Esta situación es visi-ble en el centro y en la parte noroccidental de la ciu-dad y se revela más frecuentemente por la mañana,hasta las 10-11 a.m. Las estables condiciones atmos-féricas que caracterizan a estos períodos impiden unabuena dispersión de los contaminantes.

Concretamente, los especialistas consideran desfa-vorables las condiciones de dispersión atmosféricade los contaminantes en el sitio de Quito: la topo-grafía puede favorecer el atrapamiento de contami-nantes en rincones, el régimen de los vientos pococontribuye a la circulación del aire sobre todo en elCentro Histórico, la insolación es propicia a la for-mación de contaminación fotoquímica y las inver-siones térmicas contribuyen a bloquear el aire a ni-vel del suelo.

4.3.2. La vegetación en la ciudad

El papel de la vegetación

El papel de la vegetación en la ciudad es consi-derable, no solo en lo que respecta al bien co-mún aire sino en el caso del agua y del suelo.Así, con relación a la calidad del aire, la vegeta-ción es primordial, fuera de su importancia socialo para el paisaje.

En efecto, se trata del elemento único de la produc-ción física del aire, por el mecanismo de la fotosín-tesis que solamente ella puede realizar. Además,juega un papel importante en la neutralización porfijación de las partículas en suspensión en el aire.Se puede decir entonces que la vegetación esliteralmente el único elemento de producción delaire y, por ello, es necesario, en el marco de esteestudio, hacer un inventario de las diferentes zonasverdes de la ciudad, sea cual sea su categoría.

Se puede observar que el papel de la vegetaciónen la ciudad no se limita entonces a aspectos es-téticos o de confort. Mientras en términos estric-tos de producción de oxígeno, lo que emana delos espacios verdes y otras zonas vegetales de laciudad de Quito y sus alrededores es probable-mente despreciable, la función que desempeñantales espacios en la fijación y la neutralización delas partículas en suspensión puede tener un al-cance considerable.


100

26 ESPÍN y PRIJODCO, 1995, p. 3.

Los parques y jardines

Según las informaciones de que disponemos, ha-bría un total de 1.544 espacios calificados de par-ques o jardines en la ciudad de Quito. Sin embargo,buena parte de ellos no tienen sino la apelación,primeramente porque el tamaño de la mayoría losasimila más a plazoletas con jardín. En efecto, losespacios verdes contabilizados en Quito son, enmás de un 90 %, inferiores a 1 ha: se cuentan ape-nas 20 parques de más de 3 ha y 95 de más de 1 ha,lo que coloca solo a un 15 % aproximadamente dela población que habita en un radio de 500 m conrelación a esos espacios, cerca de un parque de ta-maño respetable (más de 3 ha) — ver figura nº 4.2.El total de esas zonas verdes representa alrededorde 1.170 ha, de las cuales 773 ha corresponden alos parques de más de 3 ha. Se debe anotar que lostres mayores parques de la ciudad (La Carolina, Me-tropolitano e Itchimbía) suman en total 677 ha.

La distribución espacial de los parques es particular-mente desigual entre el Norte y el Centro Norte, quegozan de numerosos parques de buen tamaño, y lazona sur — particularmente el extremo sur de la capi-tal — que no dispone de casi ninguno y en donde losúnicos espacios verdes existentes son de tamaño in-significante, salvo los parques Fundeportes y La Raya.

Según las cifras de que disponemos, habría entoncesen Quito alrededor de 8 m2 de espacios verdes porhabitante. La información debe relativizarse debido al

minúsculo tamaño de la mayoría de parques y jardi-nes; además, no están constituidos solo de vegetaciónsino también de instalaciones deportivas. Los par-ques son inventariados ante todo por su interés so-cial, por su papel como lugar de recreación, y noexiste información sobre la dimensión propiamenteambiental de los espacios verdes, es decir sobre suparticipación en los procesos de producción y deconsumo de los bienes comunes, no solo del airesino también del suelo y del agua (por ejemplo, lasuperficie con cobertura vegetal). Considerar los es-pacios verdes en todas sus aptitudes permitiría dar-les una dimensión ambiental real y permanente, quevaya más allá de su rol — esencial por cierto — enlas actividades recreativas urbanas.

Las quebradas y otras zonas verdes

Como se pudo observar en el caso del uso delsuelo, Quito y sus alrededores inmediatos disponende una cierta cantidad de zonas protegidas de dife-rentes categorías27. Todas ellas participan en la pro-ducción física del aire y en su saneamiento. Entreellas, se debe citar lo que se conoce como el « bos-que protector », aunque las zonas delimitadas bajoesta denominación no estén cubiertas de bosquesino en una reducida porción, y las quebradas queson lugares de refugio de la vegetación nativa. Sinembargo, tales espacios representan una superficielimitada y están en general relativamente alejadosde las zonas de importante emisión de contaminan-tes hacia la atmósfera (ver figura nº 4.3).


101

27 ver lo desarrollado a propósito de los modos de consumo del suelo en el capítulo 2.

ParqueItchimbía

57 ha

ParqueMetropolitano

560 ha

< 1 Ha

> 3 Ha

1 - 3 Ha

Fuente: SUIM, Dirección de Parques y Jardines

0 3 km

N


102

Fig. 4.2Parques y jardines

Fig. 4.3Vegetación

pastos naturales

bosque

pastos secos

matorrales y arbustos

pastos artificiales

Fuente: SUIM, tratamiento de ima en

0 3 km

N

4.4. La degradación del aire:la contaminación atmosférica

En el marco de nuestro entendimiento del medioambiente urbano, la contaminación del aire debeinterpretarse como un modo de consumo delmismo, por la transformación de sus característicasfísico-químicas. Esa modificación corresponde casisiempre a una degradación ambiental en el sentidodefinido, es decir que produce riesgos en especialpara la salud humana.

4.4.1. Los datos sobre la calidad del aire

Las lagunas de información sobre el aire

Aunque la calidad del aire es una preocupaciónmayor de la gestión ambiental en Quito, existenpocas medidas de los niveles de contaminación enla aglomeración urbana.

Es sorprendente que no se disponga de los elemen-tos climatológicos básicos que permiten evaluar lascondiciones de dispersión de los contaminantes: sedesconoce, por ejemplo, el gradiente térmico quenos podría informar sobre la estabilidad de las ma-sas de aire y su capacidad de dispersar las sustan-cias contaminantes.

Por otro lado, no existe dato alguno sobre un eventualfenómeno de lluvias ácidas. Además, la contaminación

fotoquímica, probablemente importante debido a lainsolación de Quito y a la cantidad de productosarrojados directamente a la atmósfera, no es por elmomento objeto de medición alguna, aunque va-rios estudios destacan la predisposición del sitio deQuito a este tipo de contaminación.

Finalmente, las concentraciones de plomo y otrosmetales pesados no son vigiladas, mientras que losestudios puntuales realizados en Quito muestranque son superiores a las normas y representan porlo tanto un riesgo mayor para la salud de la pobla-ción quiteña (ver más adelante).

Las medidas existentes

Las únicas series estadísticas disponibles sobre lacalidad del aire en Quito son las del IEOS. Tales da-tos existen desde 1976, pero las medidas son dis-continuas y solo conciernen 3 tipos de sustancias:

• las partículas sedimentables28;• las partículas en suspensión;• el anhídrido sulfuroso.

Estas son medidas en tres puntos de la ciudad (verfigura nº 4.4):

• estación 1: García Moreno y Mejía• estación 2: Avenida Diego de Vásquez (centro

de Salud nº 8)• estación 3: Napo y Juan del Alcázar.


103

28 Estos datos no fueron tratados en el marco de este estudio. No se pudo encontrar por cierto casi ningún análisis delos problemas causados por este contaminante que se presenta bajo la forma de partículas de tamaño superior al delas partículas en suspensión.

Cada medida efectuada es corregida para hacerlacomparable. A priori, no disponemos entonces demedidas en bruto. Se optó por rectificar los datos,

lo que presenta la ventaja de referirse a una solanorma para el Ecuador. Sin embargo, esta situaciónpuede plantear ciertos problemas pues no siemprese anuncia claramente la normalización de las me-didas, por lo que a veces se produce confusión yse efectúa la comparación de normas corregidascon datos que ya han sido adaptados a las condi-ciones de referencia29.

Las partículas en suspensión son uno de los proble-mas mayores de la calidad del aire en Quito. Lascausas son múltiples y entre ellas se pueden citarlas emanaciones de la industria o de la circulaciónvehicular, aunque también causas naturales comolas emisiones del volcán Pichincha o los vientosprovenientes de las zonas erosionadas del Norte dela ciudad. Este fenómeno de contaminación porpolvos de tamaño muy reducido es más marcadoen el verano, cuando los vientos dominantes delNorte son más fuertes que durante el resto del año.

La contaminación atmosférica por partículas en sus-pensión en Quito alcanza niveles que implican ries-gos para la salud de sus habitantes, en especial enel Sur30 (ver figura nº 4.5, estación 3).

Según esta red de medición, los contenidos prome-dio de partículas en suspensión en el aire medidosen la estación 1 por ejemplo, se han multiplicadopor más de 2 si se compara 1980 (34,8 µg/m3) y1994 (76,4 µg/m3). Sin embargo, las series estadís-ticas de este tipo de contaminante deben manejarse


104

0 3 km

Estación 2(Norte)

Estación 1(centro)

Estación 3(Sur)

Fuente: IEOS

N

Fig. 4.4Localización de las estaciones de medición

de la contaminación del aire

29 Tal confusión se encuentra en varios documentos. De ahí la contradicción en cuanto a la superación de la norma.30 ESPÍN, 1995.


105

estación Centro (1)

estación Norte (2)

estación Sur (3)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

199419931992199119901989198819871986198519841983198219811980

µg/m3

PROMEDIO DE LOS VALORES MÁXIMOS

0

50

100

150

200

250

300

350

199419931992199119901989198819871986198519841983198219811980

PROMEDIO

Fuente: IEOS, 1980-1994

Fig. 4.5Evolución comparada de la contaminación por PST

en las tres estaciones

con precaución, en la medida en que la evoluciónes sumamente irregular: en esa misma estación, lo-calizada en el Centro Histórico, contenidos de par-tículas medidos en 1981 son equivalentes a los de1992 y los valores de 1990 y 1991 son muy superio-res a los de 1994 y 1993 (ver figura nº 4.5, estación1). De manera general, en el caso de las partículasen suspensión, es difícil presentar la tendencia delas series de datos de que disponemos. Únicamenteun test estadístico permitiría hacerlo, aunque in-cluso ello parecería abusivo dadas las dudas conrespecto a la validez de las series por la discontinui-dad de las medidas (ver figura nº 4.5, estación 2).

Esta misma fuente de información revela en cam-bio que las concentraciones promedio de anhí-drido sulfuroso (antigua denominación del dió-xido de azufre) se han duplicado en las estaciones1 y 3 entre 1980 y 1994 (ver figura nº 4.6, estacio-nes 1 y 3), mientras son aparentemente establesen el Norte (ver figura nº 4.6, estación 2). La curvade las medidas registradas parece seguir una pen-diente ascendente más clara en el Sur. Sin em-bargo, los valores de 1992 son particularmente ba-jos en el Centro Histórico (comparables a los de1980), lo que podría significar una inversión de lapendiente de la curva.

Para resumir, si bien los datos son particularmentedifíciles de interpretar, los especialistas concuerdanen preocuparse debido, por una parte, a las fuertesconcentraciones de partículas, a menudo superio-res a las normas, y, por otra, a la curva ascendentedel dióxido de azufre, en especial en el Sur (ver fi-gura nº 4.6, estación 3).

Lo que se puede decir más precisamente con baseen esta serie de informaciones es que la estaciónsituada en la parte sur de la ciudad registra siem-pre los contenidos más importantes (según lospromedios anuales), tanto en lo que respecta a laspartículas en suspensión como en lo relativo aldióxido de azufre. Los valores correspondientes alas partículas en suspensión son particularmenteelevados y están muy por encima del umbral dereferencia. La curva es claramente ascendente, pa-sando los promedios de 106 en 1980 a 345 en1994, mientras que la norma es de 80 (ver figurasnº 4.5 y 4.6).

La estación del Norte registra en cambio siemprelos valores más reducidos, que se sitúan muy pordebajo de la norma en el caso de los dos contami-nantes considerados. Sin embargo, el limitado nú-mero de observaciones registradas invalida untanto las informaciones de las que disponemospara esa zona.

La estación 1, situada en el Centro Histórico, pre-senta concentraciones globalmente por debajo delas normas, aunque los contenidos de partículas ensuspensión hayan superado en varias ocasiones elumbral. Las concentraciones de SO2 no parecen encambio plantear problema alguno.

Fuera de las informaciones provenientes de la red deobservación de la calidad del aire del ex-IEOS, lamayor parte de los datos de que disponemos sobrela calidad del aire son estimaciones del peso decontaminantes arrojados a la atmósfera de Quito,desglosados según el origen, automotriz o industrial.


106


107

Fig. 4.6Evolución comparada de la contaminación por SO2

en las tres estaciones

estación Centro (1)

estación Norte (2)

estación Sur (3)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

199419931992199119901989198819871986198519841983198219811980

µg/m3

PROMEDIO DE LOSVALORES MÁXIMOS

0

5

10

15

20

25

30

199419931992199119901989198819871986198519841983198219811980

PROMEDIO

Fuente: IEOS, 1980-1994

4.4.2. Las fuentes de contaminación del aire

La contaminación por los automotores

En el Ecuador, al igual que en todos los países delmundo, se designa a los vehículos como principa-les responsables de la contaminación atmosférica.Sin embargo, en Quito, este aspecto adquiere unadimensión particular por diversas razones:

• en las circunstancias particulares de altura(2.800 m.s.n.m.), los motores de los vehículos de-ben ser objeto de una cierta regulación de maneraque se optimice la relación aire-combustión, loque implica una capacitación especial de los me-cánicos, y ello está lejos de ser siempre el caso;

• la importación de antiguos modelos e incluso devehículos de segunda mano, a menudo prohi-bidos en otros países por estar fuera de lanorma, sin manual de mantenimiento ni especi-ficación del funcionamiento, dificulta seriamentela optimización del rendimiento de los motores;

• la antigüedad del parque de vehículos implicamotores contaminantes y grandes consumos decombustible;

• la falta de mantenimiento regular de los motoresaumenta el consumo de combustibles y con ellolas emanaciones que desprenden;

• la gasolina distribuida en el Ecuador contieneuna tasa elevada de plomo, bajo la forma detetraetilo, aditivo necesario para aumentar el oc-tanaje del carburante;

• la altura a la que se encuentra Quito confiere alaire una importancia muy particular en las re-presentaciones sociales del medio ambiente ur-bano; el humo negro de los buses es el primeracusado de la contaminación atmosférica, perci-bida por los habitantes como la degradaciónambiental más grave de la ciudad.

Como ya lo señalamos anteriormente, la circulaciónautomotriz es, según las estimaciones más recien-tes, la responsable de más del 80 % de la contami-nación atmosférica en la capital ecuatoriana. Con-secuentemente, el Distrito Metropolitano de Quitoha emprendido una campaña de lucha contra lacontaminación atmosférica debida a ese factor, me-diante la aplicación de las ordenanzas dictadas aeste respecto31.

En Quito, el consumo anual promedio de combus-tibles es del orden de 6 millones de barriles. Los ve-hículos que funcionan con diesel, representan el6 % del total del parque automotor que circula enla ciudad. Dicho parque estaría creciendo en un10 % por año, lo que determinaría un aumento dela tasa de motorización de la población de 30 per-sonas por vehículo en 1970 a 15 personas en 1980,


108

31 ver el documento elaborado por la Dirección de Medio Ambiente en el que se hace una evaluación de la operación.El problema es que no existe estadística global alguna sobre los controles realizados, sino solamente informacionesrelativas a los vehículos considerados contaminantes.

para llegar a 9 habitantes por automóvil en 1990.Existen actualmente 140.000 automotores matricu-lados en Quito, de los cuales el 8 % corresponde avehículos pesados32.

Esta contaminación representaría un mínimo de150.000 toneladas de desechos arrojados a la atmós-fera por año, y sus características son muy diferentesa las de la contaminación industrial. De los vehículosemana esencialmente monóxido de carbono (CO),que es una sustancia sumamente peligrosa pero quese dispersa muy rápidamente. La circulación auto-motriz contamina seriamente con partículas en sus-pensión y plomo. En lo que respecta a las emisionesde dióxido de nitrógeno (NOx) y de hidrocarburos(HC) — ver figura nº 4.7 —, las estimaciones arrojanvalores de un orden de magnitud comparable en elcaso de las dos principales fuentes de contaminación(ver cuadro nº 4.2).

Las zonas más contaminadas son entonces, muyprobablemente, las de mayor tráfico vehicular y/o de


109

32 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, PUGA, 1995.

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

HCNOxSOPST 2

toneladas

industria

vehículos

Fuente: Dirección de Medio Ambiente, PUGA, 1995

Fig. 4.7Estimación de los volúmenes de contaminantes

arrojados a la atmósfera

PST SO2 NOx HC CO Pb

vehículos 1.069

7.170

8.239

659

18.707

19.366

5.298

5.023

10.321

5.499

3.233

8.732

139.316

915

140.231

Fuente: Dirección de Medio Ambiente, PUGA, 1994

102

0

102

industrias

total

Cuadro 4.2Estimación de los volúmenes de contaminantes arrojados a la atmósfera (en toneladas)

embotellamientos, especialmente en lugares, como elCentro Histórico, en donde la circulación del aire esdesfavorable a la dispersión de los contaminantes33 yen espacios en que se conjugan una importante circu-lación vehicular y una importante actividad industrialcomo el eje de la Panamericana Sur (figura nº 4.8).

Fuera de las estimaciones del peso total de los con-taminantes arrojados a la atmósfera, realizadas conbase en el consumo de carburante, no existeningún dato medido sobre los contaminantes direc-tamente vinculados a la circulación automotriz. Sinembargo, la Dirección de Medio Ambiente hainstalado recientemente un monitor, en la 10 deAgosto y Mariana de Jesús, a fin de medir loscontenidos de monóxido de carbono en la at-mósfera. Como era de esperarse, los resultadosmuestran valores pico de contaminación que co-rresponden exactamente a las horas pico de tráfico.

Mediciones efectuadas puntualmente demuestran uncontenido de plomo muy superior a las normas in-ternacionales, en ciertas zonas de Quito, en especialen los túneles de la ciudad que presentan valorespico de contaminación sumamente alarmantes34 (cua-dro nº 4.3). Aunque se encuentran por debajo de lasnormas ecuatorianas, las concentraciones registradasson consideradas inquietantes. Se observa el papelque pueden desempeñar las normas y la importanciaque se debe atribuir a esta forma de producción so-cial del aire. El plomo es una sustancia extremada-mente tóxica que pasa rápidamente a la sangre. Losresultados de los estudios proporcionados por laFundación Natura muestran tasas de plomo en la san-gre de los quiteños, que pueden alcanzar casi tres ve-ces las normas admitidas por la OMS (cuadro nº 4.4).


110

33 para mayor información sobre la circulación vehicular, ver el capítulo dedicado a la movilidad.34 Fundación Natura, Medio ambiente y salud en el Ecuador, 1992, p. 94.

número deanálisis

concentración(µg/dl)

Niños, centro 26

38

17

59

83

15

27

4

28,70

28,90

27,74

28,44

18,40

22,62

14,38

17,55

Niños, periferia

Vendedor ambulante, hombre

Vendedor ambulante, mujer

Madre gestante normal

Madre gestante, preclámptica*

Recién nacido, normal

Recién nacido de madrepreclámptica

Fuente: OVIEDO, Fundación Natura, 1992, p. 95 - Norma OMS = 10µ/dl * preclamsia: condición que se presenta durante el embarazo, caracterizada por hipertensión, edema y proteinuria.

4 sectores** 10 medidas*

0,83 µg/m3

0,05 µg/m3

0,21 µg/m3

0,10 µg/m3

Túneles 10 medidas*

Norte-Sur 6,06 µg/m3

Norte-Sur 7,09 µg/m3

Sur-Norte 1,76 µg/m3

Sur-Norte 2,77 µg/m3

Fuente: CORNEJO, Fundación Natura, 1992, p. 94 * cada vez, durante 3 horas** desgraciadamente no se precisa la localización de los sectores

Cuadro 4.4Contaminación por plomo medido en la sangre

Cuadro 4.3Contaminación con el plomo medido en el aire


111

partículas

dióxido de azufre

óxidos de nitrógeno

hidrocarburos

monóxido de carbono

162,2

535,6

143,7

7,4

10,5

(ton/año)SECTOR INDUSTRIAL EL INCA

partículas

dióxido de azufre


hidrocarburos


41,3

148,2

55,2

702,5

4,1

(ton/año)SECTOR INDUSTRIAL NORTE

partículas

dióxido de azufre


hidrocarburos


6,4

3,1

77,9

103,3

714,1

(ton/año)CENTRO HISTÓRICO

partículas

dióxido de azufre


hidrocarburos


1.067,5

563,2

183,4

290,4

140,2

(ton/año)SECTOR INDUSTRIAL SUR

PANECILLO

AV. 10 DE AGOSTO

AV. DE LA PRENSA AV. MANUEL CÓRDOVA

Aeropuerto

AV. VENCEDORES DE PICHINCHA

Fuente: estimaciones puntuales (IMQ, DCCA, 1992)

N

0 3 km

Fig. 4.8Estimaciones de descargas contaminantes emitidas a la atmósfera

en cuatro sectores críticos dentro del área urbana de Quito

La contaminación debida a la industria

Aunque la industria no representa globalmente sinoun bajo porcentaje de los contaminantes arrojadosa la atmósfera (18%), este tipo de contaminacióndel aire puede, localmente, ser importante. La Di-rección de Medio Ambiente ha registrado 703 esta-blecimientos (industrias, comercios y servicios) enQuito, de las cuales 189 emiten gases contaminan-tes. Las industrias se ubican mayoritariamente a lolargo de un eje Norte-Sur, afectado ya por la circu-lación automotriz. Así, en tal eje hay un procesoacumulativo de las dos mayores causas de la con-taminación del aire (ver figura nº 4.9).

Según los estudios relativos a la contaminación in-dustrial realizados hace algunos años, esta no pre-sentaba, en esa época, problemas particulares35,pero las aproximaciones de pesos de contaminan-tes emitidos por la industria no son coherentes en-tre sí36. Nos contentaremos con retomar las infor-maciones más recientes de que disponemos, eneste caso un cuadro elaborado en la Dirección deMedio Ambiente por la Ing. Edith Puga (ver cuadronº 4.2, figura nº 4.9).

Las estimaciones relativas al total de elementoscontaminantes en la atmósfera de Quito son del

orden de las 188.000 toneladas por año, de las cua-les el 82 % son imputables al automóvil y el restoa la industria. Esta es acusada de la contaminaciónpor el dióxido de azufre y por las partículas en sus-pensión que son justamente los dos contaminantespara los que disponemos de series estadísticas quecubren alrededor de 15 años. Según esas mismasestimaciones, el peso de estos dos tipos de conta-minantes representa menos del 15 % del total arro-jado a la atmósfera.

Un conocimiento incompleto del problema

En estas condiciones, nos podríamos preguntar silas series estadísticas del IEOS no son ante todo unrevelador del aporte de contaminantes de la acti-vidad industrial más que un indicador de la calidaddel aire en Quito, puesto que, por una parte, loesencial de la contaminación atmosférica es atri-buida al automóvil y, por otra, no existe medida al-guna relativa a un contaminante que le sea especí-fico: las únicas series estadísticas de que dispone-mos corresponden a características de la contami-nación industrial37 (ver figura nº 4.10).

Señalemos que los pocos estudios realizados sobrela calidad del aire no siempre concuerdan y puedenincluso ser contradictorios. Por ejemplo, en 1989 se


112

35 ver especialmente Fundación Natura, 1992, p. 91-98.36 Las cifras presentadas en Fundación Natura, 1992, p. 93, en el cuadro titulado « Estimación de contaminación del

aire de origen industrial », no son en absoluto del mismo orden de magnitud que los retomados en este estudio.37 Ciertamente, las partículas en suspensión son también características de los trabajos de obras públicas. Por ejemplo,

el esfuerzo de pavimentación de las calles emprendido a principio de los años 90 explicaría las elevadas tasasmedidas en ese período.

estimó en 137.000 toneladas la producción de conta-minantes, de las cuales el 82 % provenía de la circu-lación automotriz y el 18 % de la industria38. Si com-paramos las estimaciones de 1994 y las de 1989, limi-tándonos solo a los contaminantes ligados a la circu-lación automotriz, las cifras de CO han aumentado enun 33 % pero las de plomo solamente en un 14 %.Paralelamente, se anuncian tasas de crecimiento del


113

Fig. 4.9Industrias con emisión de combustión

0 3 km

mediano impacto

alto impacto

Fuente:Dirección de Medio Ambiente, 1995

N

38 Dirección de Medio Ambiente, PUGA, 1995.

industria(87%)

vehículos(13%)

PST

industria (97%)

vehículos (3%)

SO2

Fuente: DMA, PUGA, 1995

Fig. 4.10Peso relativo de la industria y de los vehículos

en la contaminación (PST y SO2)

parque automotor del orden del 10 % por año, lo quecorrespondería a aproximadamente un 60 % de cre-cimiento en un período de 5 años entre las dos esti-maciones. Existe entonces una clara desproporciónentre la tasa de crecimiento del parque vehicular y lasestimaciones de contaminantes en la atmósfera quese le atribuyen. Esto demuestra que el aumento de lacontaminación por plomo no es proporcional al cre-cimiento del parque automotor lo que significa unamenor contaminación por vehículo.

4.5. Actores y desafíos dela cuestión del aire en Quito

Es indiscutible que el problema del aire es un de-safío importante para la ciudad de Quito. Testimo-nio de ello son los videos « publicitarios » quemuestran quiteños sofocados en una atmósferaopaca digna de las mejores películas de ciencia fic-ción y de las peores horas de smog de Los Ángeles.

En el Ecuador, la acción del Municipio de Quito hasido pionera en materia de calidad del aire. Esto semanifiesta a través de las diversas ordenanzas paraluchar contra la contaminación del aire, y tambiéncon la implantación del sistema de trolebús.

Las cuestiones del aire y de la movilidad están li-gadas entre sí, es evidente. En la medida en que lacirculación automotriz es acusada de más del 80 %de la contaminación del aire, la implantación de unsistema de transporte que funciona con energía eléc-trica y por ello no arroja contaminantes a la atmós-fera urbana es relevante. Por otro lado, nos pode-mos preguntar en qué medida la contaminación at-mosférica por los autobuses urbanos (estimada, no

medida) ha servido de argumento para lograr el res-paldo de la población quiteña e implantar el trole-bús pese a la fuerte oposición de los transportistas.

Las consecuencias de la cuestión del aire enotros bienes comunes

Los bienes comunes son elementos que funcionande manera interdependiente; es evidente que losmodos de producir y consumir cada bien común esal menos en parte condicionado por modos de pro-ducir y consumir los demás.

En lo que atañe al bien común aire, como lo hemosidentificado ya, los modos de consumo del sueloson esenciales para la producción de ese elemento,pues la producción física de este último implicaconsumo de suelo urbano bajo la forma de vegeta-ción, espacios verdes, etc. Tenemos aquí una inter-relación directa.

La producción física del aire dependerá también demodos de producción del suelo: ¿en dónde se pro-duce el suelo urbano, en qué tipo de ocupación delsuelo, cuál es la cantidad de producción del suelo ur-bano que se realiza a expensas de la vegetación? Con-cretamente, por ejemplo, la tendencia de la ciudad alcrecimiento en las laderas del Pichincha contribuyó aproducir suelo urbano, reduciendo la posibilidad deproducción física de aire — al disminuir laproducción de oxígeno y la fijación de los contami-nantes — debido a la deforestación que provocó.

En el marco conceptual que desarrollamos, sepuede igualmente interpretar la producción desuelo urbano en el valle como un modo específico


114

y nuevo de producir socialmente el aire, en la me-dida en que buen número de los nuevos habitan-tes de Cumbayá y Tumbaco invocan la contamina-ción del aire de Quito para explicar su movilidadresidencial. Al mudarse al valle se participa enton-ces directamente en un modo particular de pro-ducción del aire. No podemos evitar destacar elpapel decisivo que juega el bien común movilidaden el proceso: como la calidad y la cantidad delbien aumenta (mediante la construcción de vías rá-pidas, por ejemplo) se puede contemplar la posi-bilidad de vivir en el valle para producir aire, pro-curándose a sí mismo un aire consumible.

Este fenómeno de desarrollo de la ciudad en el vallecorresponde entonces a un proceso de producción

de suelo urbano, el más fácilmente identificable, aun-que también a un modo particular de producción delaire y a una forma intensiva de consumo de la movi-lidad, siendo al mismo tiempo un mecanismo deconsumo-degradación del aire. Finalmente, se de-grada, se contamina la atmósfera — dotándose de losmedios de consumirlo — para producir un aire « librede contaminación ».

El bien común aire se relaciona directamente con elbien común aseo urbano por el hecho de que labasura no recolectada contamina el aire con oloresy partículas. Finalmente, los contaminantes del aire,por gravedad y por la acción de la lluvia, terminanen los ríos y son uno de los grandes responsablesde la deficiente calidad de las aguas.


115

117

5.1. El aseo urbano,un bien común

5.1.1. La cuestión del aseo urbano

El problema de los desechos forma parte necesa-riamente de la cuestión ambiental urbana. Por unlado, la percepción del hombre de la calle de loque es el medio ambiente urbano pasa forzosa-mente por el aspecto de la eliminación de los de-sechos, y por otro, los análisis técnicos, políticoso científicos del medio ambiente urbano dan granimportancia al problema de los « residuos sólidos »y de su disposición final. Finalmente, se puedeafirmar que para todos, el vínculo entre los dos te-mas es evidente, en especial debido al papel quedesempeñan los desechos en la contaminación engeneral, aspecto alrededor del cual se cristaliza laproblemática ambiental.

Más allá de esta manera, llamémosla intuitiva, deincorporar la cuestión de los desechos a la proble-mática ambiental urbana, nos pareció indispensa-ble determinar de manera precisa cómo y por quéestos aspectos están vinculados entre sí, a fin defundamentar científicamente el cuestionamiento dela realidad y guiar el análisis. A priori, los desechos

no son un recurso al igual que el agua, el suelo oel aire y la categoría de los elementos en juego pa-rece ser de naturaleza completamente diferente. Ennuestro análisis del medio ambiente urbano, el pro-blema es saber cómo la cuestión de los desechos,de su producción, de su tratamiento y eliminaciónpodría entrar en la interpretación de los modos deproducción y de consumo de uno o varios bienescomunes. Primeramente, es indiscutible que los de-sechos participan de manera nada despreciable enla degradación de los bienes comunes suelo, aguay aire. En segundo término, el manejo de los dese-chos remite directamente a la cuestión de la saludpública que, en nuestro marco conceptual, es tam-bién un bien común.

Sin embargo, parece evidente el hecho de que la eli-minación de la basura plantee un problema ambien-tal específico, fuera de la cuestión de la contamina-ción del suelo, del agua o del aire. Se optó entoncespor interpretar el aseo urbano en sí como un bien co-mún. ¿Cómo justificar esta opción? En la reflexión, elaseo de una ciudad es con seguridad un bien comúnporque tiene sus características en el sentido de quea nadie pertenece sino que su uso es de todos, todosse benefician del aseo urbano y su alteración, su con-sumo, afecta necesariamente al conjunto: la degrada-ción del aseo de la ciudad mediante la producción de

CC apítulo 5 - El aseoapítulo 5 - El aseo

desechos, influye inevitablemente en el aseo urbanoen su conjunto. Esto implica ciertas formas físicasaunque también una considerable dimensión social.

Finalmente, para apoyar la argumentación del aseourbano como bien común, existe en el problemadel aseo urbano y de la eliminación de los dese-chos, la reivindicación de un « derecho » que surgey que, en alguna parte, remite a la idea del derechoa la ciudad, tal como en el caso de los demás bie-nes comunes. Si nos interrogamos sobre el signifi-cado de la recolección de basura en un barrio mar-ginal, advertiremos que ello corresponde, más alláde las consecuencias estrictamente físicas de laoperación, a un reconocimiento ciudadano y cita-dino de un nivel claramente superior a lo que sig-nifica el acceso al agua o al transporte colectivo.

La producción, el consumo, la transformación, la de-gradación o la destrucción del bien común aseo serealiza según diferentes mecanismos que correspon-den todos a lo que se denomina producción de de-sechos. Los modos de producción del aseo urbanoadoptan varias formas, según los actores, privados opúblicos, y los diferentes componentes: la recolec-ción de basura, la limpieza de los espacios públicos,el transporte de los desechos y su disposición final.

5.1.2. El marco nacional del aseo urbano

Si bien no existe una legislación específica rela-tiva al aseo urbano, la Ley de Régimen Municipal

incluye en las funciones primordiales de los mu-nicipios, la limpieza de los caminos, calles, par-ques, plazas y otros espacios públicos1. Dicho enotros términos, como los desechos se encuentranen la calle — espacio público — los municipiosson los responsables de su eliminación, en elmarco de su deber de mantener limpios los espa-cios públicos. Se habla entonces efectivamentedel aseo bien común.

El siguiente párrafo de la misma ley les atribuye, sinequívocos, la responsabilidad en materia de « Reco-lección, procesamiento o utilización de residuos ».Por otro lado, deben organizar los servicios públi-cos de modo que puedan garantizar la salubridadde los usuarios2.

Como el aseo de los espacios públicos y la reco-lección de basura forman parte de los servicios pú-blicos ordinarios, los municipios están habilitadosa, por una parte, adoptar normas técnicas encuanto al manejo y a la eliminación de la basura,y por otra, a contratar o ceder el servicio a otra en-tidad, e incluso a crear una empresa para ofrecerdicho servicio.

El manejo de los desechos ha dado lugar a nume-rosos textos legales que, de hecho, remiten a me-nudo a la cuestión del aseo y de la responsabilidadde su producción, considerado implícitamentecomo un bien común. Es el caso en especial delCódigo de la Salud que contiene un capítulo


118

1 Ley de Régimen Municipal, 1966, Art. 15 y 64.2 Ley de Régimen Municipal, Art. 163, literal a.

enteramente dedicado a este aspecto3. Se mencio-nan diversos puntos que se refieren tanto al ma-nejo de los desechos como a la producción delaseo urbano: « Toda persona está obligada a man-tener el aseo de las ciudades en donde vive, de-biendo inhibirse de arrojar basura en lugares noautorizados; los municipios son las institucionesobligadas a realizar la recolección y disposición delas basuras de acuerdo con procedimientos técni-camente adecuados; es obligación de la poblaciónhacer uso de los servicios de recolección y dispo-sición de basuras; es prohibición el manipuleo dedesechos sin el previo permiso de la autoridad desalud; es responsabilidad de los municipios la re-moción de escombros y amontonamientos de basu-ras; es prohibición emplear a menores de edad enel manipuleo de basuras ».

La Ley para la Prevención y el Control de la Con-taminación Ambiental (LPCCA)4 contiene disposi-ciones destinadas a prevenir la contaminación delagua, del aire y del suelo. Son los textos relativosespecíficamente a la contaminación de los sueloslos que reglamentan la manera de producir losdesechos5. El reglamento de dicha ley en lo querespecta al suelo, emitido en 1992, se llama, sinequívocos, « Ley de Prevención y Control de la

Contaminación para el Manejo de DesechosSólidos »6 . Su objetivo es legislar los servicios dealmacenamiento, barrido, recolección, transportey destino final de los desechos sólidos, sea cualsea el origen de su producción, de modo que seevite que contaminen los suelos. Todo depósitode desechos potencialmente contaminante debeser objeto de un registro ante los organismos com-petentes y de un estudio de impacto ambiental.

El reglamento de la LPCCA en cuanto a la contami-nación del suelo establece, entre otras cosas, losprincipios según los cuales:

• corresponde al Estado y a la sociedad prevenirla degradación del suelo;

• deben ser controlados los desechos en tantoque constituyen la principal fuente de contami-nación del suelo;

• es necesario racionalizar la generación de dese-chos sólidos municipales e industriales e incor-porar técnicas y procedimientos para su reutili-zación y reciclaje7.

Desde nuestro punto de vista, esta ley se refieretanto a la producción de aseo como a la produc-ción de desechos.

El medio ambiente urbano en Quito - El aseo

119

3 El Código de la Salud entró en vigencia en 8 de febrero de 1971. En el capítulo V establece las « Normas sobre re-colección y disposición de basuras ».

4 Decreto Supremo nº 374 del 21 de mayo de 1976, publicado en el Registro Oficial nº 57 del 31 de mayo de 1976.5 Reglamento para la Prevención y el Control de la Contaminación Ambiental en lo referente al recurso suelo, publi-

cado en el Registro Oficial nº 989 del 30 de junio de 1992.6 Reglamento publicado en el Registro Oficial nº 991 del 3 de agosto de 1992.7 para mayores detalles, ver MERINO, Análisis comparativo de la legislación ambiental ecuatoriana, 1994, p. 36-42.

5.1.3. El marco legal del aseo urbano en Quito


La Ordenanza nº 3126 fue aprobada por el ConcejoMetropolitano el 12 de mayo de 19958 con el obje-tivo de regular la entrega, barrido y recolección dedesechos domésticos, comerciales, industriales ybiológicos no tóxicos.

Esta ordenanza se aplica dentro de los límites delDistrito Metropolitano de Quito y esclarece que losdesechos sólidos pertenecen a EMASEO en elmomento en que son depositados en la vía públicay será la Empresa la que podrá concesionar algunasactividades propias de su servicio.

Define las características de los recipientes utiliza-dos para el almacenamiento de basuras en el servi-cio ordinario, las áreas de almacenamiento de ba-suras, el uso, la ubicación y las características de loscontenedores para almacenamiento; los horarios derecolección de basura, etc.

Se trata efectivamente de una reglamentación dela producción del aseo urbano que establece unaserie de normas técnicas para la limpieza de lasvías públicas, la recolección, el transporte y la eli-minación de todo tipo de desechos domésticos yespeciales. Además define diferentes tasas de re-colección para espectáculos, concentraciones

públicas y mercados, así como sanciones por dife-rentes contravenciones. EMASEO cobra estas tasaspara cubrir los gastos ligados a la prestación de al-gunos servicios.

Por otra parte, como alcance a la ordenanzanº 3054 mediante la cual se creó la Empresa Metro-politana de Aseo, se dictó la ordenanza nº 31359 enla que se ratifica la forma de pago de la tasa de re-colección de basura a través de la planilla de luzeléctrica. Esta ordenanza vino a regularizar esapráctica de cobro que existía desde el año 1988.

La EMASEO

La Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO) escreada en 199310, en el marco de la reorganizaciónpolítico-administrativa que experimentó el Munici-pio de Quito para convertirse en Municipio del Dis-trito Metropolitano. Dotada de personería jurídica yde autonomía administrativa, financiera y patrimo-nial, sus objetivos son los siguientes:

• aumentar la cobertura de recolección al 95 %para Quito;

• implementar un sistema integral para las parro-quias rurales;

• operar el sistema de transferencia y transportede los residuos sólidos;

• operar técnica y sanitariamente el lugar de dis-posición final;


120

8 Esta ordenanza derogó la ordenanza nº 2111 de 1981.9 del 18 de julio de 1995, que derogó a la ordenanza nº 2647. 10 Ordenanza nº 3054 del 29 de diciembre de 1993.


121

• promover campañas de concientización ciuda-dana y educación ambiental;

• incentivar la formación de microempresas pararecolección de residuos y barrido de calles;

• impulsar la recolección de material clasificadotanto doméstico como industrial, teniendo comoobjetivo final el proceso de reciclaje.

Se podrá observar que sus objetivos estatutarios noabordan la cuestión de la producción de desechosy no hacen referencia sino a la producción del aseourbano. Entre las funciones de la EMASEO se en-cuentra explícitamente la de apoyar e impulsar aotros sectores urbanos a participar en la produc-ción del aseo. Es así como la población misma y lasmicroempresas por ejemplo, que hasta ahora no in-tervienen sino como consumidores del aseo, es de-cir como productores de desechos, son incitados aparticipar en la producción del aseo. Cuando se ha-bla de desarrollar la educación ambiental o de apo-yar las prácticas de reciclaje, se trata efectivamentede hacer participar a otros actores en la produccióndel aseo.

5.2. La producción de los desechosurbanos

La producción de los desechos en el medio ur-bano se debe a todos los actores de la ciudad. Ha-bitualmente, se distinguen algunas categorías de

desechos: domésticos, industriales, hospitalarios,comerciales, peligrosos y los escombros productode la construcción11, que corresponden a la vez aproductores y a características físicas y bioquí-micas específicas.

En Quito, casi no se conoce sino la producción delaseo: la recolección de basura. En cuanto a su con-sumo, es decir los modos concretos de producciónde desechos, se tiene muy poca información y casisiempre se trata de estimaciones.

5.2.1. Elementos de comparación

Las encuestas realizadas por la Fundación Na-tura12 en algunas ciudades ecuatorianas dan unacifra de producción doméstica de basura de0,54 kg por habitante y por día (kg/hab/d). Laproducción de desechos industriales alcanzaaproximadamente 400 toneladas, lo que equivalea 0,07 kg/hab/d, cifra significativa de un desarro-llo industrial muy limitado.

Los desechos municipales urbanos corresponden ala basura doméstica y a los desechos de los merca-dos, hospitales, otras instituciones e industrias, ade-más de lo que proviene del aseo de las calles. Todoello representa alrededor de 0,73 kg/hab/d.

La basura doméstica en el Ecuador está compuesta enun 70 % de materia orgánica, un 19 % de materiales

11 En este informe, no se dispone, por el momento, de todos los elementos necesarios para el análisis.12 Fundación Natura, Manual de manejo de desechos sólidos en el Ecuador, sin fecha, pero elaborado probablemente

en 1993, pues las últimas referencias datan de 1992.


122

reciclables y en un 11 % de otras sustancias no re-ciclables en el país. En Quito, el porcentaje de ma-teriales reciclables es superior al 22 %.

Hoy en día, la producción total diaria de desechosen la ciudad de Quito es del orden de 1.300 tonela-das. Contando una población actual de 1'400.000habitantes, ello equivale a 0,92 kg/hab/d, cifra muyinferior a la de países desarrollados (cuadro nº 5.1.).

5.2.2. La producción de desechos en Quito

La producción de desechos domésticos

Las informaciones de que disponemos sobre laproducción de desechos, domésticos y otros, son

difíciles de manipular en la medida en que se tratade extrapolaciones efectuadas a partir de la basurarecogida. Así, según las estimaciones de EMASEO,el volumen de desechos proveniente de los hoga-res se eleva a 1.081 toneladas por día (figuranº 5.1), lo que corresponde a 0,77 kg/hab/d.

Con relación a los elementos de comparación pre-sentados anteriormente, no podemos sino sorpren-dernos por la importante diferencia entre el volu-men de la producción de basura doméstica enQuito y aquel de las ciudades ecuatorianas en ge-neral, superior en un 42 %. Aunque las informacio-nes de la Fundación Natura datan de hace algunosaños13, la diferencia entre el promedio nacional ylos valores anunciados en la capital parece singu-larmente importante.

Cuadro 5.1Producción de desechos en Quito y

en algunas ciudades europeas

ciudad kg/hab/d

Amsterdam 1,47

1,10

1,15

1,26

1,45

1,59

0,92

Barcelona

Bruselas

Londres

Milán

París

Quito

Fuente: ALBERTI, 1994

13 Fundación Natura, s/f., Manual de manejo de desechos sólidos en el Ecuador.

Fig. 5.1Distribución por tipo de desechos en Quito

comercial

industrial

doméstico

20%

8%

72%

Fuente: EMASEO, 1995.


123

14 EMASEO, 1995, p. 10.15 MDMQ, Dirección de Medio Ambiente, 1995.16 según el estudio del Departamento de Control de la Contaminación Industrial de la Dirección de Medio Ambiente.

Esta última, por su parte, anuncia la cifra de 2.190 toneladas por año, es decir 6 toneladas por día.17 EMASEO, 1995, p. 8.

La producción de desechos industrialesy comerciales

Al igual que en el caso de los desechos domésticos,este tipo de producción es estimado a partir de losdatos de recolección de basura. Los desechos in-dustriales representan 310 toneladas por día, es de-cir 0,25 kg/hab/d. Se puede hacer la misma obser-vación que aquella relativa a la diferencia con elpromedio nacional de la producción doméstica, esdecir que las cifras quiteñas están muy por encimade ese promedio. Los desechos comerciales seevalúan en 105 toneladas, es decir 0,075 kg/hab/d.Los grandes supermercados (35 establecimientos)incluidos entre los « mayores productores comercia-les » según la terminología de la EMASEO, repre-sentan por sí solos una producción de más de 15toneladas por día14.

Los desechos tóxicos o peligrosos

La generación de desechos tóxicos o peligrosos hasido objeto de una estimación por parte del Depar-tamento de Control de Contaminación Industrial dela Dirección de Medio Ambiente. A partir de unarecopilación de información y de una encuesta decampo, el volumen de los diferentes productos tó-xicos o peligrosos es evaluado en 44.500 toneladasanuales, es decir más de 120 toneladas por día. Los

efluentes bajo forma líquida o de lodo representan12.263 toneladas, de las cuales más de un tercio co-rresponden a aceites quemados. En cuanto a los re-siduos sólidos, se elevan a 32.250 toneladas, cifra ala que se deben agregar más de 4'500.000 pilaseléctricas y 32.700 baterías15. Entre los productoresde residuos sólidos peligrosos, las curtiderías y loscamales representan la mayor parte, 3.600 y 26.400toneladas anuales respectivamente16.

Los desechos hospitalarios están clasificados dentrode los residuos peligrosos pues son capaces decontener todo tipo de sustancias no solamente tó-xicas sino capaces de presentar un riesgo gravepara la salud. Según los datos parciales de laEMASEO, relativos a la recolección efectuada en 16hospitales de la ciudad, estos producen en total12,55 toneladas de desechos por día17.

Los demás tipos de desechos

Se trata en especial de los escombros producto dela construcción. No se dispone de cifra alguna alrespecto pero se puede suponer, dada la actividadinmobiliaria de la capital ecuatoriana, que repre-sentan un volumen considerable. Se sabe, por otrolado, que numerosas empresas arrojan los escom-bros a las quebradas, o los depositan en lugarespúblicos, sin autorización ni control alguno.


124

Debería mencionarse también los desechos de jar-dines que representan un volumen de basura im-portante en especial en parques y casas con gran-des espacios verdes. Sobre este tipo de desechostampoco se tienen datos pero se observa que en laciudad se crean algunos montones de basura dejardín en terrenos baldíos y en algunas esquinas.

5.2.3. La distribución espacial de laproducción de desechos

La distribución espacial de la producción total dedesechos muestra los valores más elevados en treszonas centrales de la ciudad que corresponden asectores importantes de actividades comerciales, in-dustriales y administrativas (figura nº 5.2). El mapade producción por habitante (figura nº 5.3), en cam-bio, pone en evidencia, por una parte, los reducidos

valores de toda la zona sur de la capital, y por otra,las enormes disparidades entre los sectores de laciudad.

Legítimamente, nos podemos preguntar si estas ci-fras representan la realidad de las cantidades de de-sechos producidos o la cobertura del servicio deEMASEO y ello en la medida en que la producciónse calcula para cada zona a partir de los datos derecolección, como lo manifestamos anteriormente(ver cuadro nº 5.2).

La producción de desechos por hectárea nos dauna idea de la densidad de basura producida y larepresentación de esa variable (figura nº 5.4) revelaciertos sectores en los cuales los valores son muyelevados (superiores a 140 kg/ha), en especial enel Sur. Se podrá observar que se trata de espacios

zonasproducción(toneladas )

recolección(toneladas )

diferencia(toneladas )

cobertura (% )

Norte 340

207

137

100

310

187

1.281

306

191

115

96

180

115

1.003

34

16

22

4

130

72

278

90

92

84

96

58

61

78

Centro

Sur

Centro Histórico

mayores productores

barrido y desalojo

Total

Fuente: EMASEO, 1995, p. 13.

Cuadro 5.2Producción diaria de desechos en Quito


125

Fig. 5.2Producción diaria de basura en Quito

0 3 km

Fuente: EMASEO, 1995

2.086 - 3.000

3.000 - 5.0005.000 - 7.2207.220 - 9.421

kg/día

N

Fig. 5.3Producción diaria per capita de basura en Quito

0 3 km

Fuente: EMASEO, 19 , 1990

0,13 - 0,500,50 - 0,880,88 - 1,201,20 - 2,62

kg/hab

N


126

de fuerte densidad demográfica pero de baja produc-ción de desechos por habitante. En este caso tam-bién, las disparidades son muy grandes puesto quecasi la totalidad de los barrios situados en los márge-nes de la ciudad producen menos de 50 kg/ha.

5.3. La producción del aseo

5.3.1. La producción municipal del aseo

Según los datos del último censo, en 1990 había228.564 viviendas que disponían del servicio de re-colección de basura del municipio, es decir el 87 %del total. Sin embargo, los porcentajes varían enor-memente de una zona a otra: en Turubamba menosde la mitad de las viviendas son atendidas, mientrasque en el sector central de Yavirac la cobertura delservicio es del 95 % (figura nº 5.5). El mapa de lasviviendas atendidas por ese servicio municipalmuestra claramente la deficiencia del mismo en laszonas marginales de la ciudad, en especial en elSur (figura nº 5.6). Asimismo, el mapa de desechosrecolectados por día remite claramente a la zonaconsolidada de la ciudad (figura nº 5.7).

La EMASEO ha organizado la recolección de ba-sura en 4 grandes zonas: Sur, Centro, Centro His-tórico y Norte. El servicio se realiza durante el día,3 veces por semana (de 7 a.m. a 2 p.m.) en lossectores norte, sur y centro de la ciudad. En elCentro Histórico la recolección es diaria y se efec-túa por la noche (6:30 p.m. a 1:30 a.m.) y de ma-drugada (12 a 7 a.m.) — figuras nº 5.8 y 5.9. Loesencial de los desechos se recogen durante el día(figura nº 5.10).

Fig. 5.4Densidad de producción de basura en Quito

0 3 km


3,40 - 49,149,1 - 94,8

94,8 - 140,5140,5 - 186,2

kg por hectárea

N


127

Fig. 5.5Destino de la basura por grandes zonas en Quito

0 3 km

Turubamba

Yavirac

95,3 %

0,5%0,7%

3,5%

Urinsayas

89,3 %

1,9% 0,3%

8,5%

Anansayas

0,8%4,5%12,8%

81,9%

1%

20%

32%47%

otras formasincineración y entierroterrenos baldíos y quebradascarro recolector

Fuente: INEC, 1990

N

Fig. 5.7Cantidad de basura recolectada en Quito

0 3 km

Fuente: , 19

1.391 - 3.6303.630 - 5.1245.124 - 6.6176.617 - 8.857

ía

N

N


128

Fig. 5.6Recolección de basura por carro recolector

0 - 25%

25 - 50%

50 - 75%

75 - 100%

0 3 km

Fuente: INEC, 1990

viviendas conrecolección de basurapor carro recolector(porcentaje en cada manzana)

Fig. 5.8Horarios de recolección de basura en Quito

0 3 km


diurno

nocturno, de madrugada ybarrido mecánico diario

N


129

Fig. 5.9Frecuencia de recolección de basura en Quito

0 3 km


1 - lunes, miércoles, viernes2 - martes, jueves, sábado

3 - lunes, martes, miércoles,jueves, viernes, sábado

N


130

Los desechos recolectados en la zona sur y parte delcentro son transportados a la estación de transfe-rencia situada en la Nueva Oriental, en el sector deLa Forestal, en donde son colocados en grandestractocamiones para llevarlos al relleno de Zámbiza.

Existe otra forma de recolección de basura me-diante camiones llamados « de carga frontal ». A estamanera de recolectar la EMASEO ha denominado« grandes productores ». En algunos casos, lo sonmás por la forma de recolección que por la canti-dad de basura producida. La empresa ha dispuesto

en diferentes lugares de la ciudad (hospitales, in-dustrias, mercados, conjuntos habitacionales) uncontenedor de gran dimensión que se va llenandoa lo largo de la semana, siendo recogida la basurade una a seis veces por semana.

El aseo de las calles de Quito se realiza actualmentede diversas maneras: mecánica, manual, mixta y enequipo. Según las estimaciones de EMASEO, las ca-lles generan 187 toneladas de desechos por día, delas cuales solamente el 61 % (115 toneladas) son re-cogidas. Los túneles de San Juan son lavados y des-infectados mensualmente.

Además de los servicios ordinarios, la EMASEO rea-liza periódicamente operaciones especiales de lim-pieza de las avenidas, calles y pasajes, en especialdespués de festividades o eventos públicos que se-gún la ordenanza vigente deberán pagar una tasaespecial por este servicio.

5.3.2. Los demás tipos de producciónmunicipal del aseo

La EMASEO no es el único organismo municipalque participa en la producción del aseo urbano. Enefecto, ciertos espacios específicos son limpiadospor los servicios municipales encargados de ellos yla basura es reunida en un contenedor que es re-cogido por la EMASEO. Es el caso en especial delos parques y jardines, cuyo aseo está a cargo de laDirección de Parques y Jardines que recoge aproxi-madamente 15 toneladas diarias de basura. Asi-mismo, la recolección de basura de alrededor de 15plazas de mercado es realizada por la Dirección de

Fig. 5.10Recolección ordinaria de basura,

cantidades y horarios

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

diur

no

mad

ruga

da

noct

urno

diur

no

mad

ruga

da

noct

urno

diur

no

NORTE SURCENTRO

toneladas

recolectado

no recolectado



131

Mercados del Municipio, que recolecta un prome-dio diario de 78 toneladas de desechos en 43 mer-cados de la ciudad18.

5.3.3. Los demás actores del aseo urbano

Por otro lado, existen algunas empresas o insti-tuciones que se encargan por sí mismas de la re-colección de sus residuos y de su transportehasta el botadero controlado de Zámbiza o algúnotro lugar no habilitado según los casos. Sepueden mencionar, por ejemplo, los cuartelesmilitares, los principales supermercados de laciudad, las grandes industrias y un número nadadespreciable de empresas de construcción y deobras públicas.

Además, ciertos barrios efectúan por sí mismos lalimpieza de su espacio en operaciones de tipo« minga de limpieza », con o sin el apoyo de laEMASEO.

Las informaciones relativas a esos modos específi-cos de producción del aseo urbano son casi inexis-tentes. Sin embargo, permiten explicar parcialmentelas 280 toneladas de desechos producidos cotidia-namente que no son recogidos por la EMASEO.Parte de ellos van a parar seguramente en el bota-dero de Zámbiza, pero se puede considerar que elresto es arrojado a quebradas, dejado en montonesde desperdicios en terrenos baldíos, calles o plazasde la ciudad.

5.4. La disposición finalde los desechos

5.4.1. Un problema mayor

La disposición final de los desechos es una etapaimportante en la producción del aseo urbano. A di-ferencia de la recolección de basura, que dependede varios actores y modos de producción diferen-tes, públicos y privados, la eliminación final de labasura es una tarea que, formalmente, correspondesolo a la EMASEO. Sin embargo, como no todos losdesechos son recogidos por esa empresa, se puedehablar a grosso modo de dos tipos de disposición fi-nal: la oficial, organizada, centralizada, y la impro-visada, sin control, dispersa.

La cuestión es entonces, por una parte, saber quéhacer con alrededor de 1.000 toneladas de residuossólidos generados por la ciudad y recogidos diaria-mente por la EMASEO, y por otra, descubrir quéocurre con cerca de 300 toneladas de basura de lasque no se encarga la empresa municipal.

La respuestas a tales preguntas corresponde a unmodo específico de producir el aseo urbano. Puedesimplemente tratarse de desplazar el problema: sepuede producir el aseo de una ciudad degradandoel de otros espacios, por ejemplo.

Se puede igualmente esconder el problema ente-rrando los desechos y contaminando los suelos.

18 EMASEO, 1995, p. 7.


132

En Quito, se produce suelo al producir aseo,pues rellenando las quebradas se crea tambiénsuelo urbano.

De hecho, en la actualidad, la quebrada de Zám-biza, que es una falla geológica activa en al Nor-oriente de la ciudad, recibe casi la totalidad de losdesechos recolectados por la EMASEO. Estamosante la herencia directa de una práctica históricaque ha consistido, desde el origen de la ciudad, endeshacerse de la basura urbana arrojándola a lasquebradas. La diferencia, importante, es que elproceso es hoy en día técnicamente organizado.Sin embargo el relleno de Zámbiza es el resultadode 17 años como botadero incontrolado por lo quepresenta actualmente muchas dificultades pararevertir el proceso y controlarlo sanitariamente.

Como la EMASEO deja en la ciudad alrededor de280 toneladas de desechos por día, es evidente queestos encuentran una disposición final fuera del sis-tema oficial. Las cantidades relativas de desechosno recogidos destacan la mediocre calidad del ser-vicio en el Sur de la ciudad (figuras nº 5.11 y 5.12),aunque al relacionarlas con el número de habitan-tes, aparecen igualmente zonas marginales en elNorte (figura nº 5.13).

El primer proyecto de evaluación que se conoce so-bre la situación del aseo urbano en Quito data de fi-nales de los años 70 y habla de la necesidad de unaplanta de reciclaje y compostaje para 600 toneladas

de basura. Por esos años, la recolección de dese-chos estaba a cargo de un departamento de la Di-rección Municipal de Higiene.

En 1988, el Municipio de Quito solicitó el apoyo deun consultor para fortalecer sus servicios de aseo.Este asesoramiento planteó la necesidad de nuevosequipamientos para cubrir la demanda futura de re-colección, así como la modernización del servicio através de la creación de una empresa municipal des-centralizada, lo que se realizó en 1993.

5.4.2. El relleno de las quebradas

Una práctica histórica

Históricamente, las quebradas han servido siem-pre de vertedero para los quiteños. Además, lospropios servicios municipales consideraron hacemucho tiempo que las quebradas canalizadas delPichincha representaban la mejor alternativa parala eliminación final de los desechos. Si nos atene-mos a lo afirmado por la EMASEO, esa tradiciónde rellenar las quebradas « ha beneficiado am-pliamente a la ciudad de Quito » puesto que almismo tiempo se ha resuelto el problema de losdesechos y se han eliminado las « peligrosas que-bradas », transformándose los espacios rellenadosy así conquistados en algo positivo para la comu-nidad, al convertirse en canchas deportivas, espa-cios verdes, parques de juego para los niños, par-queaderos, etc.19

19 EMASEO, 1994, Correo ambiental nº 1, p. 5.


133

Así, después de 25 años, las numerosas depresio-nes naturales que atraviesan Quito han sido relle-nadas sistemáticamente20 (cuadro nº 5.3). En efecto,es en 1969 cuando la quebrada Boca de Lobo, enel Sur de la ciudad, se transforma en el primer bo-tadero controlado; anteriormente, los desechoseran arrojados simplemente al Machángara, sincontrol alguno, en el lugar llamado El Censo, o enlas diversas quebradas de la ciudad. A fines de losaños 70, tres quebradas compartían el « honor » deservir de lugares oficiales de disposición final delos desechos: la quebrada Rumichaca, en la urbani-zación Altamira, recibía aproximadamente el 50 %de la basura producida por Quito y las quebradasChoclo y Cumandá receptaban el resto.

Como se ve, el relleno de las quebradas es unapráctica que ha satisfecho a todos. Aún actualmente,

Fig. 5.11Basura no recolectada en Quito

0 3 km


46 - 288288 - 530530 - 773773 - 1.0151.015 - 1258

Diferencia entre lo producidoy lo recolectado (kg/día)

N

Fig. 5.12Repartición espacial de la cantidad de

basura producida y no recolectada

Sur17%

Norte49%Centro

34%

Basura producida

Sur

Centro

Norte

26%

46%

28%

Basura no recolectada


20 EMASEO, 1994, Correo Ambiental nº 1, p. 5


134

los barrios no o mal atendidos por el servicio mu-nicipal de recolección de basura continúan arro-jando sus desechos en las quebradas, cuandoexiste alguna en las cercanías (figura nº 5.14).Esta práctica plantea problemas sanitarios eviden-tes, provocando la proliferación de animales, laemanación de malos olores y un paisaje pocoagradable.

Por otro lado, las consecuencias en la red de alcan-tarillado son desastrosas, pues las aguas lluvia yservidas arrastran la basura obstruyendo las canali-zaciones. Además, en período de crecida, la eva-cuación de las aguas lluvia ya no es sino parcialpuesto que la capacidad de descarga ha sido redu-cida en gran medida.

Fig. 5.13Basura no recolectada por habitante en Quito

0 3 km

Fuente: EMASEO, 1995; INEC, 1990.

0,01 - 0,03

0, 03 - 0,06

0,06 - 0,08

0,08 - 0,09

0,09 - 0,15

0,15 - 0,30

Diferencia per capitaentre lo producido y lorecolectado (kg/día)

N

Cuadro 5.3Cronología de algunos rellenos de quebradas

Quebrada Boca de Lobo 1969

1973 - 1990

1973 - 1979

1979 -1980

1980 - 1981

1980 - 1981

1982 - 1986

1986 - 1991

1980 - .......

Quebrada Navarro

Quebrada Cochas Azules

Quebrada Santa Rosa

Quebrada La Marín

Quebrada La Isla

Quebrada Chilibulo

Quebrada La Raya

Quebrada Zámbiza

Fuente: EMASEO, 1994.

N


135

Fig. 5.14Basura en terrenos baldíos y quebradas

0 - 25%

25 - 50%

50 - 75%

75 - 100%


viviendas que arrojan basuraen quebradas o terrenos baldíos(porcentaje en cada manzana)


136

El relleno de Zámbiza

La quebrada de Zámbiza sirve de botadero desdehace mucho tiempo, y de manera sistemática desdehace 17 años, sin control ni tratamiento técnico deningún tipo. Desde hace algún tiempo, un real es-fuerzo de mejoramiento de la organización de ladisposición final de los desechos urbanos se ha re-flejado en el acondicionamiento de un lugar dedescarga controlada y de dos estaciones de transfe-rencia, una en el sitio mismo de la descarga, el otroen la Nueva Oriental, sector de La Forestal.

En efecto, a partir de 1994, la EMASEO ha empren-dido la transformación del botadero de Zámbiza enun vertedero controlado y técnicamente manejado.Para ello, se han realizado ya numerosas obras enel sitio. Hoy en día, dicha descarga recepta todoslos desechos de la ciudad. Allí se debe entonces,cotidianamente, manejar la eliminación de la ba-sura aportada por 90 a 120 viajes de recolección,146 volquetas cargadas de escombros en verano(30 en invierno) y alrededor de 30 camiones o ca-mionetas de empresas privadas, es decir más de1.200 toneladas de desechos.

Hasta 1994 el botadero de Zámbiza poseía unaárea de 12 hectáreas rellenadas con desechos só-lidos sin cubrir; no había ningún manejo de los lí-quidos percolados y gases emitidos; no existíacontrol del ingreso de minadores y animales; te-nía taludes inestables; entraban aguas superficia-les y de escorrentías al botadero; no existían

frentes de trabajo definidos ni control en ladescarga de basuras.

En 1994 se inicia el proceso de transformación ycontrol del botadero de Zámbiza. Se plantea comoobjetivo convertirlo en un botadero controlado pla-nificando una operación técnica de manejo sanitario.Se contemplan varias etapas: estudio del botadero debasura de Zámbiza, mejoramiento del área del re-lleno, erradicación de animales domésticos, roedoresy plagas, control de los minadores, construcción deobras de infraestructura, ayuda a la comunidad deZámbiza, manejo del relleno sanitario, cierre del re-lleno sanitario21. Se espera concluir este proceso conel cierre definitivo del relleno y la construcción delas obras comunales programadas en el sitio.

Hoy en día, la esperanza de vida útil de la descargacontrolada no es sino de algunos años, y la EMASEOse encuentra frente al agudo problema de encontraruna alternativa para la eliminación final de los dese-chos de Quito. La EMASEO evalúa varios proyectosde descarga sanitaria. Habiendo sido postergado elproyecto de El Cabuyal, previsto al extremo norte dela ciudad, por razones de costo del transporte, porel momento no se divisa solución alguna.

5.4.3. El reciclaje

Un nuevo modo de producir y consumir el aseo

El reciclaje constituye una manera particular deproducir el aseo reproduciendo los desechos,

21 EMASEO, 1996, Estudio de Prefactibilidad para el cierre y operación del relleno sanitario de Zámbiza.


137

transformándolos, rehabilitándolos. Es una alterna-tiva a la eliminación final, que no corresponde a ladesaparición de la basura, pues ya no se trata deeliminarla; en este caso, los desechos ya no sonuna escoria de lo urbano sino un recurso. Aquí seve cómo, súbitamente, el desecho, al adquirir la ca-tegoría de recurso, podría entrar dentro de la cate-goría de bien común. Sin embargo, es más lógicocomprender la práctica del reciclaje como una mo-dificación radical de los modos de producir y con-sumir el bien común aseo.

En términos de producción del aseo, se haceparticipar a un máximo de actores en una fasetemporal que ya no se sitúa solo al extremo de lacadena, es decir en el momento de la recoleccióny de la eliminación final, pues la producción delaseo puede iniciarse en el momento mismo de laconcepción de un producto que se convertirá endesecho-recurso.

Del lado del consumo del aseo, es decir de laproducción de los desechos, se llega a transformarla noción de desecho en noción de recurso. Así, elperjuicio al aseo ya no se sitúa en la producción dedesechos sino en la producción de desechos queno son reciclables.

En fin de cuentas, la noción de reciclaje corres-ponde al invento de la distinción entre desecho-recurso y desecho-desecho. Anteriormente, existíabasura, término genérico de todo aquello que hayque desechar. El reciclaje procede a una operaciónde división del mundo real que obliga a ver dosgéneros de cosa en donde no había sino uno.

La recuperación de los desechos sólidos es una acti-vidad que se desarrolla poco a poco en el Ecuador,aunque la proporción de materiales reciclables so-bre el total de desechos es baja en comparacióncon las registradas en los países desarrollados. Ac-tualmente, mientras el porcentaje es de 19 en lospaíses en desarrollo, en Suiza, solo los papeles ycartones alcanzan una cifra del 44 % del total dedesechos. En las capacidades de reciclaje, juegaun papel importante la composición de los dese-chos, pero se debe añadir que el indicador de lacapacidad de reciclaje es también un índice delconsumo de otros bienes comunes bajo la formade energía.

El reciclaje en Quito

Esta actividad existe en la capital ecuatoriana desdehace muchos años, de manera informal y clandes-tina, practicada en condiciones sanitarias deplora-bles por una población marginada y de situacióneconómica muy precaria, los minadores.

La EMASEO ha emprendido la renovación de estaactividad creando un departamento de reciclajecuyo resultado ha sido la formación de una coope-rativa. El objetivo esencial es encontrar, en estemismo sector de recuperación de materiales, alter-nativas para los 220 minadores de Zámbiza.

Aunque es difícil evaluar la cantidad de desechostratados por dichos minadores, se estima entre 50y 60 toneladas por semana el volumen así reci-clado. Los principales materiales recuperados sonlos plásticos termoestables, los papeles y cartones,

el vidrio, los metales, cachibaches y ropa. En Quitoexistirían entre 80 y 100 bodegas en donde se ven-den los productos del reciclaje.

Los diferentes actores del reciclaje son, además delos minadores del botadero controlado, los jornale-ros de la EMASEO, los recicladores que van depuerta en puerta y los propios habitantes de la ca-pital. Además, empresas semi-formales efectúanuna clasificación y un pre-tratamiento de los mate-riales y sirven de intermediarias entre la empresaque recupera los productos del reciclaje y esas pe-queñas bodegas. Algunas experiencias de reciclajese están realizando actualmente en diferentes ba-rrios de la ciudad, en el marco de acuerdos entreEMASEO y entidades barriales.

5.5. Los desafíos del aseo urbano

En el modo de producción y de consumo del aseo dela ciudad de Quito intervienen numerosos actores, sa-biéndose que existen mucho más productores de de-sechos que participantes en la producción del aseo.

La estrategia para mejorar el bien común aseopuede ser multiplicar los actores de su produc-ción, promoviendo la educación ambiental y elreciclaje, por ejemplo. En comparación, la degra-dación del aseo, es decir la producción de dese-chos, está relativamente poco legislada, rara vezes controlada, es mal conocida y no es objeto deninguna política particular.

Surge entonces la cuestión del cierre de Zámbizay del futuro de la disposición final de los residuossólidos en Quito. Se debe anotar que se planteamás el problema del lugar que el del procedi-miento, lo que significa que el principio ele-mental de eliminación de los desechos en lasquebradas, practicado desde hace siglos, no escuestionado, aun cuando las técnicas utilizadas ylas condiciones de salubridad han evolucionadomucho. Ya no es necesario demostrar los riesgosde tipo morfoclimático que representa el rellenode las quebradas22.

Por otro lado, los riesgos sanitarios, ligados enespecial a los botaderos no controlados en que sehan transformado numerosas quebradas, merece-rían ser estudiados en profundidad. Los desacuer-dos entre la EMAAP-Q y EMASEO en cuanto a lascompetencias y responsabilidades en la limpieza delas quebradas, no vienen a facilitar las cosas.

La ciudad de Quito se encuentra ante numerososdesafíos para mejorar la situación del aseo, es decirproporcionar a todos el acceso a ese bien común.En este sentido, la producción del servicio es clara-mente insuficiente, incluso en zonas densamentepobladas y de baja producción de desechos por ha-bitante, en las cuales, sin embargo, la recolecciónde basura podría realizarse eficazmente puesto quehay grandes volúmenes de basura a recogerse enuna superficie reducida.


138

22 ver los trabajos de Pierre PELTRE, 1989, 1991, 1992.


139

Se escucha a menudo que la topografía y el estadode la red vial, en especial en los barrios formadosilegalmente, hacen particularmente difícil el accesode carros recolectores. De ello se puede deducirque la estructura del equipo móvil disponible parala producción del aseo urbano impone, de algunamanera, un modo de producción de dicho aseo,

mediante tipos de herramientas y equipos que vana determinar, en función de las condiciones de lasvías, las zonas que pueden tener acceso al ser-vicio. Dicho de otra manera, es como si el modode producción y de consumo del suelo determi-nara las posibilidades de acceso al bien comúnaseo urbano.

141

6.1. La movilidad urbana,un bien común

Es evidente, para todos, que el transporte es un ele-mento esencial del medio ambiente urbano. Paraalgunos, es incluso un factor ambiental total, a talpunto es considerable su impacto en el medio am-biente urbano. En el marco de nuestro análisis, serevelaba entonces indispensable comprender lacuestión del transporte dentro de la noción de biencomún, con sus modos de producción y de con-sumo, sus actores y sus desafíos. El análisis y la re-flexión en torno a esta cuestión revelaron rápida-mente que el bien común a considerarse no es eltransporte sino la movilidad.

En efecto, la movilidad es indispensable para todosen el medio urbano y su producción y consumopor parte de cada citadino afecta al bien en su con-junto. Es así como la producción individual de lamovilidad mediante el automóvil particular afectaal bien común movilidad en su conjunto al degra-darlo, a través de los embotellamientos, por ejem-plo. La movilidad es el movimiento, la capacidadde desplazarse, el acceso posible a este bien indis-pensable que es la esencia misma de la ciudad y dela urbanidad. En la ciudad, la movilidad y el dere-cho a ella son tan fundamentales como el derecho

al agua, al aire o a la vivienda, pues muy a menudoel acceso a esos otros bienes comunes implica eluso de la movilidad.

Considerando la movilidad urbana como un biencomún, tenemos la posibilidad de analizar los dife-rentes factores que participan en sus modos de pro-ducción: ¿cómo, quién y para quién se produce, sefabrica, la movilidad en una ciudad como Quito?Más allá de la identificación de los modos de pro-ducción de la movilidad, el análisis de las prácticasde su consumo debe permitir caracterizar los tiposde usos y de usuarios de esa movilidad y su inci-dencia, es decir cómo actúan en la degradación, latransformación e incluso la destrucción de la movi-lidad en sí o de otros bienes comunes.

Como en el caso de los demás bienes comunes,se pueden identificar elementos físicos de la pro-ducción y del consumo del bien común movili-dad (las infraestructuras viales o los autobusespor ejemplo), aunque también factores jurídicos,económicos o políticos, actores y contradiccionesque contribuyen a su definición. Al igual que enel caso del agua, el suelo y el aire, existe un me-dio público de producción de movilidad y tam-bién modos de producción privados, colectivos,legales e ilegales.

CC apítulo 6 - Lapítulo 6 - L a moa mo vilidadvilidad

6.2. El marco legal de la producciónde movilidad

6.2.1. El marco nacional

Aunque históricamente los municipios eran compe-tentes en materia de transporte urbano, ya no loson en absoluto desde la creación del Consejo Na-cional de Tránsito y sus dependencias, ni siquieraen el ámbito urbano.

Sin embargo, la Ley de Régimen Municipal1 especi-fica, entre las funciones primordiales de los muni-cipios, la de « construcción, mantenimiento, aseo,embellecimiento y reglamentación del uso de cami-nos, calles, plazas y demás espacios públicos ». Estafunción corresponde ipso facto al control de un ele-mento físico determinante del modo de producciónde la movilidad que es la infraestructura vial.

Los municipios tienen la responsabilidad de la pro-ducción de las vías, elemento esencial de la forma-ción de la movilidad, pero no pueden intervenir enla cuestión de los transportes que está sometida ala autoridad del Estado. Además, el artículo 64 deesa misma ley autoriza la constitución de empresasmunicipales bajo la forma de compañías de econo-mía mixta, para la prestación de servicios públicos.Finalmente, ese mismo artículo da competencia a

los municipios para « reglamentar la circulación encalles, caminos y paseos dentro de los límites de laszonas urbanas y restringir el uso de las víaspúblicas para el tránsito de vehículos »2.

Por otro lado, la organización del transporte públicoen el Ecuador está regida desde 1966 a nivel na-cional por la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre3

y depende del Ministerio de Gobierno. Dicho deotra manera, es a ese organismo que le correspondedeterminar los itinerarios y las frecuencias de lostransportes colectivos sean estos urbanos o no. Sinembargo, casi siempre, son las propias empresas lasque sugieren las líneas, ofreciendo sus servicios enun circuito determinado. El Consejo Nacional deTránsito es igualmente responsable de la fijación delas tarifas pero no dispone de una estructura técnicacapaz de justificar las decisiones tomadas.

La Dirección Nacional de Tránsito, que depende dela Policía Nacional, está encargada de la circulaciónen general y de la planificación, regulación y coor-dinación del transporte público4.

La Jefatura Nacional de Tránsito es también respon-sable de la parte operacional del control del trans-porte privado y público. En lo que respecta altransporte público nacional, las atribuciones de eseorganismo apuntan al control de los itinerarios y las


142

1 Ley de Régimen Municipal, 1966, Art. 15, numeral 2, literal a.2 LRM, artículo 64, numeral 17.3 Ley de Tránsito y Transporte Terrestre del 26 de septiembre de 1966. Hasta 1963, los municipios estaban a cargo del

transporte en las ciudades. Ese año se creó una primera Ley de Tránsito que les retiró esa competencia.4 salvo en las ciudades de Quito y Guayaquil.

frecuencias. Las Jefaturas de Tránsito de las diferen-tes provincias tienen competencia para controlar elparque automotor, realizar los estudios técnicos,atribuir la concesión de una línea y la autorizaciónde operar.

De una manera general, las competencias de los di-ferentes organismos que intervienen en el trans-porte están mal identificadas.

6.2.2. El marco local metropolitano

En materia de transportes, como en el caso de mu-chos campos, la ciudad de Quito goza de un régi-men de excepción. En efecto, desde finales de19955, el Distrito Metropolitano de Quito tiene todaautoridad en materia de transporte urbano en su te-rritorio. El proceso de transferencia de responsabi-lidades se ha efectuado progresivamente desde quela Ley de Régimen Municipal del Distrito Metropo-litano, dictada a fines de 1993, confiere a los pode-res municipales de Quito la competencia exclusivaen cuanto a los transportes.

La facultad del Distrito Metropolitano en materia detransporte se formula en la Ley del Distrito6 de la si-guiente manera: « Planificará, regulará y coordinarátodo lo relacionado con el transporte público y pri-vado dentro de la jurisdicción, para lo cual expedirácon competencia exclusiva, las normas necesarias ».

Esta ley fue reafirmada con la aprobación de losdecretos ejecutivos 3304 y 3305 en los cuales se letransfieren las siguientes atribuciones :

• organizar, reglamentar, planificar y fiscalizar téc-nicamente las actividades, operaciones y servi-cios de transporte terrestre público y privado;

• determinar y otorgar la rutas y frecuencias detransporte publico;

• conferir, modificar, renovar, revocar los per-misos para la utilización de las vías públicas porparte de las empresas de transporte terrestre deservicio público;

• establecer el registro metropolitano de permisosde operación del transporte terrestre de pasaje-ros y de carga;

• fijar y modificar las tarifas y los pasajes y fletesdel transporte terrestre para toda clase de servi-cio público, previa investigación de los costosde operacion7;

• fijar y modificar las tarifas de los pasajes que secobran por la prestacion del servicio en el sistemaintegrado de tranporte de la ciudad de Quito8.

Para cumplir con estos objetivos, se ha creado laUnidad de Planificación y Gestión del Transporte(UPGT), que se encuentra actualmente trabajandoen el plan de racionalización del transporte enQuito. Este comprende numerosos proyectos, entrelos que cabe mencionar: plan de transporte público,

El medio ambiente urbano en Quito - La movilidad

143

5 Decretos Ejecutivos nº 3304 y 3305, publicados en el Registro Oficial nº 840 del 12 de diciembre de 1995.6 Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito, 1993, artículo 2.7 Decreto Ejecutivo nº 3304, publicado en el Registro Oficial nº 840 del 12 de diciembre de 1995 (Art. 1).8 Decreto Ejecutivo nº 3305, publicado en el Registro Oficial nº 840 del 12 de diciembre de 1995.

plan de transporte integrado de Quito, proyecto depolíticas tarifarias, ordenamiento de rutas del sis-tema convencional de buses, proyecto de semafo-rización y señalización de la ciudad, reformas geo-métricas para facilidades de tránsito.

Así, actualmente, la ciudad de Quito experimenta unverdadero proceso de transformación en la adminis-tración de los transportes urbanos. La autoridad, enlo que atañe tanto a las vías como a los transportes,está enteramente en manos del Distrito Metropoli-tano que empieza a imponer un modo de funciona-miento radicalmente diferente al practicado hastaahora. Se pueden entonces pronosticar grandes cam-bios en los modos caóticos de producir la movilidadurbana, que han prevalecido hasta hoy en día.

6.3. La producción municipalde movilidad

6.3.1. Las infraestructuras

Infraestructuras y movilidad

Las infraestructuras viales son un elemento esen-cial, indispensable, de la producción de movilidad.Corresponden al mismo tiempo a un modo de usodel suelo y de repartición espacial de los usuarios.Sin embargo, como todo espacio público, la redvial es una construcción social que siempre está enproceso de producción. Por ejemplo, antes de finesdel siglo XVIII, en París no existían veredas ni, porlo tanto, un espacio físico reservado a los peatones.

La producción de la red vial se realiza en función delmodo de movilidad para el que se quiere reservar el

suelo: una vía peatonal no tendrá las mismas ca-racterísticas que un eje de tránsito o una pequeñacalle de barrio. Así, cada elemento de la infraes-tructura se forma en función de un papel a desem-peñar en la producción de movilidad urbana.

Por ello, la producción de la red vial supone tam-bién una repartición del uso de ese espacio públicoentre diversos tipos de usuarios, caracterizados pormodos diferentes de producción y de acceso a lamovilidad: los peatones, los automovilistas, los pa-sajeros de autobús, los ciclistas o motociclistas, etc.La construcción de las infraestructuras equivale adistribuir el espacio público entre esos diferentesusuarios, para cada uno de los cuales se reservaráuna parte del espacio: tamaño de las aceras, anchode la calzada y espacio reservado al transporte pú-blico son el reflejo material de esa repartición, lacristalización de un arbitraje a menudo presentadocomo totalmente técnico, pero que es en realidadel producto de un albur político y social.

El Centro Histórico de Quito constituye uno de esoslugares en donde la distribución de los espaciospúblicos establecida en la red vial no refleja las re-laciones sociales que actúan en ese sector: los pea-tones y vendedores ambulantes son visiblementemuy numerosos con relación a la superficie que seles concede, las aceras demasiado estrechas, a pe-sar de los reales esfuerzos desplegados por modifi-car la asignación del suelo ensanchándolas y reser-vando algunas calles para el mercado. A simplevista, el respeto a la repartición, materializada en lared vial, entre territorio del automóvil y de los auto-buses, superficie para la actividad comercial y espa-cio para los peatones, es problemático y conflictivo,


144


145

y la conquista de espacio por parte de cada uno delos protagonistas da lugar a una incesante lucha.

La red vial en Quito

La evolución de la red vial en Quito es significativade la creciente importancia, e incluso de la priori-dad, atribuida al modo de producción individual dela movilidad. En efecto, desde mediados de losaños 70, Quito se ha transformado debido a laapertura de numerosas vías — más o menos rápi-das — destinadas ante todo a descongestionar lacirculación de los vehículos particulares. Una ope-ración de pavimentación de calles y avenidas deenvergadura ha permitido en gran medida mejorarlas condiciones de circulación vehicular en la ciu-dad (figura nº 6.1).

Los mayores ejes que se han abierto desde iniciosde los años 80 son: los túneles de San Juan, laavenida Occidental, la avenida Oriental, la NuevaOriental, en el marco de un gran plan de desarrollode vías periféricas destinadas esencialmente a des-congestionar el centro. Además, se han construidonumerosos pasos a desnivel e intercambiadores enla ciudad para evitar o disminuir los embotellamien-tos, más en el Norte que en el Sur (12 de Octubre -Gran Colombia, 10 de Agosto - Eloy Alfaro, 6 de Di-ciembre, Amazonas, América, Bahía-Vencedores dePichincha, Maldonado -Panamericana Sur, etc.).

Existen en total aproximadamente 1.272 km de redvial en Quito, de los cuales más de 200 km consti-tuyen ejes principales. Estos están formados gene-ralmente de una calzada doble con parterre central,

en el sentido longitudinal de la ciudad y son másnumerosos en la parte norte, mejor equipada.

En la ordenanza nº 3050 que regula el uso del sueloen el Distrito, la sección VII « De las vías » las dis-tingue según el tipo de servicio que prestan: ex-presa, arterial, colectora, local, peatonal, ciclovía.Cada una de estas categorías debe ajustarse a unanormativa establecida en la ordenanza.

Dada la topografía de la ciudad, ciertas calles tie-nen pendientes muy fuertes que deterioran la mo-vilidad motorizada debido a la disminución de lavelocidad, además de la acentuación de la conta-minación por el esfuerzo demandado al motor yla amplificación del ruido y de las vibraciones.Este fenómeno es particularmente notable en elCentro Histórico.

Globalmente, se puede decir que en Quito la redvial es de buena calidad, en todo caso en lo querespecta a los ejes principales. Sin embargo, las di-ficultades de mantenimiento de los mismos sonconsiderables, pues las violentas lluvias pueden de-teriorar muy rápidamente el pavimento de las cal-zadas, y provocan periódicamente inundaciones enlos pasos a desnivel.

El modo de producción de las infraestructuras via-les privilegia claramente la movilidad particular y losgrandes ejes de circulación. Todos los estudios con-cuerdan en afirmar que la construcción de nuevasvías en medio urbano acarrea un crecimiento másque proporcional de la circulación. Por supuesto,los transportes colectivos se han beneficiado con el

N


146

Fig. 6.1Red vial principal de Quito

0 3 km

Fuente: SUIM


147

mejoramiento general de la red vial a partir de losaños 70, pero se podrá observar que mientras se handesarrollado los mayores ejes de circulación automo-triz de la ciudad, las aceras, y menos aún los espa-cios reservados a los transportes colectivos, no hanaumentado en las mismas proporciones: antes de laimplantación del trolebús, nunca se había reservadoun espacio específico a los transportes públicos.

El estacionamiento

El estacionamiento es un elemento esencial de lamovilidad, en la medida en que su control permiteintervenir en los desplazamientos mediante vehícu-los individuales. Se ha demostrado que el aumentodel número de lugares de parqueo en una zona esun factor de aumento de circulación en la misma.

A este respecto, la política de estacionamiento quese seguirá en el Centro Histórico será reveladora.En efecto, este sector es obstruido por una cantidadconsiderable de vehículos particulares, oficiales yautobuses, mientras que, por un lado, las vías sonrelativamente estrechas y, por otro, están cada vezmás invadidas de peatones y comerciantes de todotipo que no han encontrado lugar en las aceras.

Un trabajo efectuado en ese sector en 1989 conta-biliza 3.750 lugares públicos de parqueo en las125 ha de la zona estudiada. Cerca de la mitad de

esos espacios de estacionamiento están situados enla vía pública (1.641)9.

Según un estudio reciente, « el déficit de plazas deestacionamiento en la ciudad de Quito es evidente,sobre todo en los sectores de concentración de ac-tividades urbanas: el Centro Histórico, la Mariscal,sector de la Larrea, el Belén y los ejes viales de laavenida Diez de Agosto, Amazonas, Seis deDiciembre, Patria, Nacionas Unidas entre otros »10.

Actualmente, el Municipio maneja dos parqueade-ros situados en el Centro Histórico. El parque deestacionamiento público El Tejar fue construido enun antiguo relleno de quebrada. En 1990, acogióun total de 467.628 vehículos, es decir 1.281 pordía. En 1991, esas cifras alcanzaban 532.685 y 1.459respectivamente11.

El municipio está desarollando un proyecto desti-nado a aumentar de manera considerable las posi-bilidades de estacionamiento en el Centro Histó-rico, con la construcción y/o rehabilitación de untotal de 2.649 plazas (en El Cadisán, Santa Clara,Montúfar, El Tejar)12.

Esta política de incremento de estacionamientos enla zona más conflictiva de la ciudad, desde el puntode vista del tránsito tanto automotor particularcomo de buses y peatones, parece ir en contra de

9 IMQ, 1991, Plan de peatonización, circulación, señalización y estacionamiento en el Centro Histórico de Quito, p. 27.10 Dirección General de Planificación, La accesibilidad y los estacionamientos en las áreas centrales de Quito, 1996.11 IMQ, 1992, Memorias, tomo IV: Administración municipal 1988-1992.12 Dirección General de Planificación, La acessibilidad y los estacionamientos en las áreas centrales de Quito, 1996.


148

la fluidez del bien común movilidad que se requiereen la zona, constituyéndose en un fenómeno po-tencial de degradación ambiental. En efecto, ya seha experimentado este tipo de política que siempreconducieron al aumento desproporcional del trá-fico vehicular. En las ciudades europeas por ejem-plo, las politicas de transporte urbano hoy en diase apoyan en la supresión de plazas de estaciona-miento en la zonas centrales congestionadas.

El estacionamiento es, al mismo nivel que la redvial, uno de los mayores instrumentos de una polí-tica de movilidad urbana y es lamentable que exis-tan pocos datos sobre el número y la localizaciónde los puestos de parqueo en la ciudad. Estos re-presentan en efecto un modo de ocupación delsuelo que participa únicamente en la producciónde la movilidad individual. Sería útil conocer la su-perficie que representan para poder evaluar de ma-nera exacta la parte de suelo ocupada por y para lamovilidad urbana.

Se debe agregar que el Municipio tiene competenciapara intervenir a nivel tanto del estacionamiento enla vía pública como de la construcción de parquea-deros privados, a través del permiso de construcción.

6.3.2. La producción municipal de la movilidad

La Empresa Municipal de Transportes

La Empresa Municipal de Transporte (EMT) se formóen 198313 con objetivos estatutarios vinculados a la

movilidad: « Esta empresa será responsable de laorganización, administración y operación de losservicios que prestan las terminales municipales detransporte terrestre, los locales de estacionamientovehicular y la flota de unidades del servicio muni-cipal de transporte urbano en la ciudad de Quito ».Su papel consiste entonces en la producción di-recta de la movilidad, mediante la prestación delservicio de transporte colectivo, aunque también elmanejo de infraestructuras tales como los parquesde estacionamiento o los terminales de autobuses.La producción de la movilidad por parte de los po-deres municipales remite a la noción de serviciopúblico de interés general cuyo alcance conceptualno es ajeno al de bien común.

La producción de la movilidadpor parte de la EMT

El servicio de transporte público ofrecido por laEmpresa Municipal es muy diferente a los otrosmodos de producción de transporte colectivo. Enefecto, en primer lugar, se respetan los horarios yfrecuencias. En segundo término, existen paradasdeterminadas, fuera de las cuales el autobús nopuede recoger ni desembarcar pasajeros. La exis-tencia de puntos fijos de parada mejora sin duda al-guna la seguridad de los pasajeros.

Este modo de funcionamiento incide positivamenteen la movilidad general de la ciudad, en la medidaen que el respeto de los itinerarios y de las paradascontribuye necesariamente a la fluidez general de

13 Ordenanza nº 2287, del 29 de septiembre de 1983.


149

la circulación y por lo tanto a una acrecentada mo-vilidad del conjunto.

Actualmente, la Empresa Municipal opera 6 líneasregulares (cuadro nº 6.1) y posee un parque de 128vehículos de los cuales 72 están operando. Fuerade las líneas regulares, la empresa ofrece igual-mente un servicio de líneas especiales. Transportahoy en día aproximadamente un millón de pasaje-ros mensuales, es decir del orden de 33.000 perso-nas por día en promedio.

La proporción de la empresa municipal en la pres-tación del servicio de transporte colectivo en laciudad de Quito ha experimentado altos y bajos. Sepuede observar, por ejemplo, que la EMT, quetransportaba menos de 400.000 pasajeros en 1988,alcanzó una cifra superior a 20 millones en 1990,para disminuir a algo más de 12 millones en 1995(figura nº 6.2).

En la actualidad, con la implantación del sistematrolebús, la EMT se encuentra operando en algunaslíneas alimentadoras, lo que ha generado modifica-ciones en las rutas que existían en 1995.

6.3.3. El sistema del trolebús

Una nueva concepción del transporte urbano

La implantación del trolebús en Quito implica unamodificación radical del modo público de produc-ción de la movilidad colectiva. En primer término,se trata de la reservación de un espacio específicode la calzada al transporte colectivo. En segundolugar, representa tanto desde el punto de vista delos productores como para los usuarios, un salto

Cuadro 6.1Líneas regulares operadas por la EMT en 1995

rutas

5

2

14

24

9

5

2.267

1.392

10.277

10.257

5.882

4.237

El Ejido - Conocoto

El Ejido - Libertad

La Marín - Chillogallo

El Ejido - Quito Norte

La Marín - Ecuatoriana

La Marín - Forestal

Fuente: EMT, 1995

númeropromediodiario de

autobuses

númeropromediodiario depasajeros

Fig. 6.2Pasajeros transportados por la EMT

0

5'000.000

10'000.000

15'000.000

20'000.000

25'000.000

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

nº depasajeros

Fuente: EMT, 1995


150

tecnológico considerable con relación al modo ac-tual de transporte, con sus paradas marcadas, lostransbordos en las estaciones de transferencia, unparque vehicular moderno que funciona con elec-tricidad, un sistema de integración tarifaria y apara-tos automáticos para la compra de los boletos.

El sistema de trolebús actualmente implantado enQuito está compuesto de dos elementos esencialesasociados en un dispositivo llamado, en la jerga delos técnicos del transporte, « tronco-alimentador ».Concretamente, se trata de la implantación de unalínea de trolebús en un eje Norte-Sur, alimentadopor una serie de líneas de autobuses convenciona-les organizadas especialmente a este efecto, y dedos estaciones de transferencia a cada extremo dela línea principal. La línea de trolebús se extiendeen 11,5 km, desde la plaza Benalcázar al Norte(avenida 10 de Agosto y Pereira), en donde existirála estación de transferencia, hasta la Villa Flora, enel Sur (calle Maldonado y Cerro Hermoso). Par-tiendo del Centro Histórico, se cuentan 15 esta-ciones hacia el Norte y 5 hacia el Sur.

El itinerario de esta línea de autobuses eléctricos ar-ticulados, que circulan en vías exclusivas, toma laavenida 10 de Agosto y la avenida Pedro VicenteMaldonado, ejes identificados como los más carga-dos en número de pasajeros. Atraviesa el Centro His-tórico por las calles Guayaquil en dirección Norte-Sur y Montúfar en el otro sentido (figura nº 6.3).

Otro modo de producir movilidad

El sistema debe funcionar con 54 trolebuses de unacapacidad máxima de 176 pasajeros. En las horas

pico, se ha proyectado una frecuencia de menos detres minutos entre dos trolebuses. La línea está pre-vista para responder a una demanda ligeramenteinferior a 5.000 pasajeros por hora y por dirección.El servicio de las líneas de alimentación será aten-dido por 75 autobuses, incluida la flota de reserva.Deberían poder transportar hasta 3.000 pasajerospor hora y por dirección en las horas pico.

De la puesta en servicio de este nuevo medio detransporte se puede esperar un claro mejoramientode las condiciones de confort del transporte co-lectivo en el eje mayor así atendido, al igual queuna disminución de los tiempos de desplaza-miento, esencialmente debido a la implantación devías exclusivas para el transporte en común: se es-tima en una hora y 20 minutos la duración del re-corrido en autobús convencional de un extremo alotro de la línea, tiempo que el trolebús reducirá enun 10 a 20 %. Por otro lado, las expectativas songrandes en cuanto a la disminución de la contami-nación del aire, pero ello dependerá también de lacapacidad del trolebús de eliminar los autobusesconvencionales.

Se estima que el 15 % de los desplazamientos entransportes colectivos se efectúan en el itinerariodel trolebús y que 34 líneas de autobús toman esetrayecto, es decir más del 30 % del total de líneas.Actualmente, son casi 10.000 pasajeros de trans-porte colectivo en cada dirección los que, en lashoras pico, toman el eje del trolebús. El nuevo sis-tema debería, por sí solo, garantizar la mitad deesos desplazamientos, y del 10 al 15 % del total dedesplazamientos en la ciudad, es decir entre 120 y150.000 viajes por día.


151

Fig. 6.3Línea del trolebús

Fuente:UPGT, 1994

N

0 800 m

La Y

Estadio

La Carolina

Florón

Mariana de JesúsCuero y Caicedo

Colón

Santa Clara

Mariscal

El Ejido

La AlamedaBanco Central

Hermano MiguelTeatro Sucre

La MarínPlaza GrandeSanto Domingo

CumandáRecoleta

Machángara

Colina

Cardenalde la Torre Chimbacalle

Villaflora

ESTACIÓN SUR

ESTACIÓN NORTE


152

El funcionamiento actual del trolebús

El sistema fue instalado en tres etapas: en diciem-bre de 1995 se inició la primera con 14 unidadesdesde el terminal de transferencia Sur hasta la plazaLa Marín. En marzo de 1996, empezó la segundaetapa con 32 unidades llegando hasta la avenidaColón. En abril, se inauguró la etapa final queopera con 54 trolebuses desde el terminal Sur hastael terminal Norte, con un total de 39 paradas inter-medias en los dos sentidos.

Actualmente, el sistema trolebús es una realidad. En-tre las previsiones sobre su funcionamiento a los da-tos reales, se pueden observar algunas diferencias.Hoy el trolebús transporta 4 millones de pasajeros

por mes, lo que significa un promedio de 135.000pasajeros diarios. Se observan horas y días pico enlos que el sistema es sobreutilizado con 170.000 a175.000 pasajeros transportados por día, como losviernes y el horario de 6:00 a 9:00 a.m., superandosu capacidad diseñada (figura nº 6.4).

Las paradas frecuentadas por el mayor número depasajeros son las ubicadas en La Marín, la Colón, LaPlaza del Teatro, por las actividades que se desarro-llan en estas zonas y las posibilidades de conexióncon el sistema convencional de buses.

El sistema trolebús es manejado por la UnidadOperadora del Trolebús (UOT), mientras las líneasalimentadoras están a cargo de la UPGT.

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

domingo 23sábado 22viernes 21jueves 20miércoles 19martes 18lunes 17

143.367152.566

146.413 150.800

172.898

109.259

81.748

Fuente: Unidad Operadora del Sistema Trolebús, julio 1996

Fig. 6.4Pasajeros transportador por el trolebús en la semana del 17 al 23 de junio de 1996


153

6.4. La producción privadade movilidad pública

6.4.1. La producción de transporte colectivourbano por parte de lascooperativas y empresas

La organización del transporte

El transporte colectivo en Quito es producido poralgunas empresas y numerosas cooperativas quese han multiplicado sin control. Según la UPGT,« no son entes empresariales competitivos, técnicos,ni eficientes »14. Desde enero de 1996, la UPGT asu-mió el reto de reordenar las rutas del sistema con-vencional de buses, para lo que ha iniciado el re-gistro detallado de cada uno de ellos y de las líneasde transporte público. Se espera, en función deesos datos, lanzar una licitación para laadjudicación de todas la líneas que circulan en laciudad. Esta medida permitirá en el futuro integrarla rutas dentro de un sistema único a fin de mejorarla movilidad de la ciudad15.

Al inicio de los años 90, existían 43 cooperativas detransporte popular en Quito16, cada una de las cua-les contaba con 10 a 170 unidades.

Los propietarios de los autobuses, agrupados encooperativas, poseen casi siempre 2 a 4 unidades y

no son ellos quienes conducen los vehículos detransporte colectivo que circulan en Quito, sinopersonas contratadas por día por una salario inde-terminado. En efecto, según las informaciones dis-ponibles, los chóferes de autobús contratados deesa manera perciben el excedente de un montofijo, establecido al inicio y destinado al propietario.Así, las condiciones de trabajo y de remuneraciónde los conductores de autobús son particularmentedeficientes, lo que tiene como consecuencia la pro-ducción de un servicio de calidad deplorable. Elloviene a sumarse a la falta de un control eficaz en loque respecta a la rutas y las frecuencias a las quedeberían sujetarse las empresas en virtud de la con-cesión de explotación que han suscrito.

Además, los autobuses de cooperativas no se some-ten a paradas determinadas, es decir que se detie-nen en cuanto una persona hace una señal parasubir o bajar del vehículo. Las consecuencias de estapráctica son, por un lado, el mejoramiento de lamovilidad, en la medida en que cada pasajero tieneacceso al transporte colectivo en todo momento,siendo las únicas limitaciones la ruta y los horariospracticados. Esto último es importante en la medidaen que las cooperativas suspenden su servicio hacialas 21 horas, e incluso una o dos horas antes.

Por otro lado, la movilidad bien común, es decir lamovilidad de todos en la ciudad, se ve afectada,

14 UPGT, Plan Maestro de racionalización del transporte en Quito, 1996.15 Este registro se encuentra en ejecución y a la fecha, no se dispone de datos al respecto.16 La mayor parte de las informaciones indicadas a continuación provienen del documento Estudio de factibilidad del

proyecto trolebús (1991) y son lás más recientes disponibles.


154

degradada, por este tipo de funcionamiento pueslos autobuses son capaces de detenerse en cual-quier momento, en mitad de la calzada, sin estacio-narse, lo que interrumpe la circulación en una yhasta dos vías, e incluso varias veces a nivel de unsolo cruce.

Este modo de producir el transporte urbano tienecomo consecuencia una movilidad urbana irregu-lar, inconfortable, que no cubre todo el espacio nitodo el tiempo. Plantea además evidentes proble-mas de seguridad pues la subida y el descenso delautobús se realizan en cualquier parte e incluso sinque el vehículo esté detenido por completo.

El transporte colectivo producidopor las cooperativas

Según las encuestas realizadas, entre el 75 y el 80 %de la población de Quito se desplaza en transporte

colectivo17, lo que representa alrededor de1'200.000 pasajeros por día.

En 1995, el sistema de transporte colectivo produ-cido por cooperativas y empresas en Quito com-prendía un total de 99 líneas. Casi la totalidad deellas efectuaban un recorrido Norte-Sur o Sur-Norte: únicamente 6 líneas no operaban en ese ejemayor de la circulación de Quito (cuadro nº 6.2).

Los autobuses populares que ofrecen aproxima-damente 35 sitios sentados en promedio, acogencomúnmente 60 pasajeros en las horas pico. Glo-balmente, los vehículos están en mal estado y laedad del parque es, a este respecto, un buen in-dicador (ver figura nº 6.5). Mientras más de la mi-tad de los buses del transporte ejecutivo tienemenos de dos años (1994-1995), el 80 % de laflota del transporte popular tiene más de veinteaños (figura nº 6.6).

17 UPGT, 1991, p. 1.

tipo de servicio número de

cooperativasnúmero de

busesnúmero de

líneascapacidadpromedi o

transporte popular 43

23

3

69

2.214

383

18

2.616

59

37

3

99

35

35

42

transporte ejecutivo

transporte selectivo

total

Fuente: UPGT, 1995

Cuadro nº 6.2Oferta de transporte colectivo de las cooperativas privadas


155

1991 - 1995 (0,4%)

1986 - 1990

1981 - 1985

1976 - 1980

1971 - 1975

1969 - 1970

1968

1957 - 1967

Fig. 6.5Edad de los vehículos del servicio

popular del transporte público

13%

5%3%

8%

34%33%

4%

Fig. 6.6Edad de los vehículos del servicioejecutivo del transporte público

1995

19941993

1992

19911990

Fuente: UPGT, 1995

51%

7% 7%

12%

10%

13%


156

El estado mecánico de los autobuses plantea nece-sariamente un problema, dada la edad de la flota.Las líneas ejecutivas o selectivas que gozan de unparque más reciente ofrecen entonces mayor segu-ridad y confort. Así, se ve que al interior mismo dela producción de la movilidad por parte de las co-operativas, hay diferencias notables en la calidaddel servicio.

Hoy en día, los transportes representan el 27 % delos gastos de los hogares18, proporción que vaaumentando: mientras el salario mínimo pasó de100 a 675 entre 1980 y 1989, al mismo tiempo, lastarifas pasaban de 100 a 1.25019.

Se estima en aproximadamente 1.200.000 el nú-mero total de viajes efectuados por el transportepúblico en Quito, de los cuales más de un millónse realizan a través de las cooperativas. Estas cifraspermiten evaluar la movilidad de los quiteños me-diante el transporte público en 0,85 viajes por día ypor habitante, sabiéndose que el transporte públicorepresenta del orden del 75 al 80 % de los despla-zamientos en la ciudad.

Desde que el Municipio está a cargo del sistema detransporte público colectivo, este ha experimentadoconsiderables cambios. Por lo tanto, los datos varíanrápidamente y no son válidos sino durante algunassemanas. Hoy en día, por ejemplo, se estima el nú-mero de líneas entre 140 y 170, es decir un 40 %más de lo que se tenía algunos meses atrás.

6.4.2. La producción ilegalde transporte colectivo

Las cifras que acabamos de citar no atañen sino a laproducción registrada de transporte público porparte de las cooperativas privadas. Sin embargo, sesabe que numerosos autobuses, minibuses, camio-netas y otros circulan sin autorización, fuera de todocontrol. Se trata en especial de los transportes ofre-cidos al final del itinerario para atender barrios porlos que no pasan líneas de autobús.

Este modo, ilegal, de producir movilidad es absolu-tamente indispensable para el funcionamiento glo-bal de la ciudad. En efecto, es muy difícil imaginarcómo se harían los desplazamientos — imprescin-dibles — de la población que habita en los barriosdesprovistos de transporte público formal y legal,sin la implantación de sistemas alternativos de estetipo. Lo más probable es que esos barrios no po-drían existir.

La producción informal de transporte se dirige so-bre todo a los habitantes de los barrios marginales,y por ello, participa en el mejoramiento, y hasta enla creación de su movilidad. Casi siempre, el trans-porte así producido no atiende sino a los extremosde la ciudad, desde el final de la línea hasta el ba-rrio, sin ingresar en las partes centrales de Quito.Este tipo de producción de movilidad no participaentonces en la degradación de la movilidad de laciudad en su conjunto.

18 UPGT, 1991.19 VASCONEZ, 1990.


157

Según ciertas estimaciones20, en 1989-1990, el trans-porte ilegal representaba 100.000 desplazamientosdiarios, es decir aproximadamente 2'500.000 despla-zamientos por mes si se consideran únicamente losdías hábiles.

6.5. Los demás modos de producciónde la movilidad

6.5.1. La producción privada demovilidad individual

El automóvil particular

El automóvil particular se caracteriza por ser almismo tiempo el elemento esencial de la produc-ción individual de movilidad y el primer factor dedegradación de la movilidad bien común. Desde elboom petrolero, el crecimiento del parque automo-tor ha sido muy fuerte (figura nº 6.7), superandoampliamente al de la población. En 1995, habían168.347 vehículos matriculados en Quito, es decirun vehículo por cada 12 personas con una pobla-ción estimada en 1'400.000, frente a 122.499 en1990, es decir 1 vehículo por cada 9 personas. Lascifras deben tomarse con precaución debido a dosrazones esenciales: por una parte, todos los vehícu-los no están matriculados y, por otra, la poblaciónde 1995 es una estimación, la que generalmente seutiliza en los estudios.

Los solos vehículos particulares aumentaron encerca de un 50 % en ese mismo período, pasando

de 107.330 en 1990 a 158.559 en 1995. Se puedeobservar que la proporción de vehículos privadosque era del 87 % del total del parque automotor dela provincia de Pichincha, pasó al 94,2 %, lo quemuestra claramente que el crecimiento del parquevehicular se debe esencialmente a los vehículosparticulares, instrumentos de la producción privadae individual de la movilidad (figura nº 6.8).

El taxi

Las informaciones relativas a los taxis de Quito noson muy numerosas ni confiables. Sin embargo,

20 VASCONEZ, 1990.

Fig. 6.7Crecimiento del parque automotor

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

nº de vehículos

Fuentes: Jefatura Provincial de Tránsito de Pichincha, 1975-1995


158

aquello de lo que disponemos nos permite evaluarel número de unidades en aproximadamente 7.000,organizadas en 164 cooperativas más o menos es-tables. Según algunas fuentes, el número de taxis «piratas » que circulan sin autorización ni control seacercaría a los 5.000. Para obtener un dato más se-guro, nos podemos referir al número de cooperati-vas debidamente registradas en1993 y que corres-pondía a más de 6.500 vehículos21. El total de taxisque circulan en Quito es entonces de alrededor de

12.000, lo que aparece considerable en relación altamaño poblacional de la ciudad22.

Los taxis producen movilidad individual a la vez queconsumen, degradando la movilidad global en laciudad. En efecto, si las estimaciones del número detaxis que circulan actualmente en Quito es cercana ala realidad, ello significa sin lugar a dudas una sobre-producción de este tipo de movilidad. De ahí sucontribución a los atascamientos y por lo tanto a una

21 ver las estadísticas de las organizaciones de transporte de pasajeros y de carga urbano e interprovincial en laprovincia de Pichincha, agosto de 1993.

22 En el Plan Maestro de la UPGT, se habla de 13.000 taxis.

Fig. 6.8Crecimiento del parque automotor (vehículos particulares y otros)

0

50.000

100.000

150.000

200.000

199519941993199219911990

Fuente: Jefatura Provincial de Tránsito de Pichincha, 1990-1995

vehículos particulares

otros


159

degradación de la movilidad. Así, se puede, alproducir movilidad, participar en su deterioro.

6.5.2. La producción privada demovilidad colectiva

Se trata de los modos de producción de movilidadque no por ser colectivos son públicos. La informa-ción es casi inexistente, aunque esos modos en suconjunto representan probablemente un porcentajeno despreciable de la movilidad urbana. Así, no sepuede aquí sino citarlos subrayando la necesidadde conocerlos mejor.

El transporte escolar

El transporte escolar, es decir el servicio de busesdedicado exclusivamente al transporte de los alum-nos de diferentes establecimientos educativos pú-blicos y privados de la ciudad representa sin dudaalguna un volumen considerable. Aunque no sedispone del porcentaje de vehículos que garantizaneste tipo de desplazamiento, ni del número de via-jes diarios realizados, contamos un elemento quenos permite por lo menos aproximarnos a su des-cripción. Por ejemplo, entre los motivos de viaje, laescuela y los estudios en general representan el21 % de los desplazamientos. Según estadísticas de1993, el transporte escolar en Quito se realiza me-diante 540 autobuses aproximadamente, lo que re-presenta el 20 % del número de autobuses destina-dos al transporte público urbano.

Actualmente, la UPGT está realizando el registro deeste tipo de transporte.

El transporte « empleador »

Lo que llamamos transporte empleador es un modode transporte colectivo organizado por el emplea-dor para el desplazamiento de los asalariadosdesde su domicilio hasta el lugar de trabajo. Por elmomento, no se dispone de información alguna so-bre este tipo de transporte, pero se puede suponerque representa una parte apreciable de los despla-zamientos. Es organizado en general por el sectorpúblico para recoger a sus funcionarios (municipa-les, de los ministerios, de diferentes entidades y or-ganismos públicos) y por las grandes empresasprivadas modernas.

El transporte de carga

Se sabe muy poco del transporte de mercaderías enel medio urbano. Sin embargo, dada la importanciade este sector en el funcionamiento mismo de laciudad, los tipos de vehículos destinados a estegénero de movilidad, el ruido que producen y elespacio de la red vial que representan, esindispensable conocer el modo de circulación delas mercaderías. Si se piensa en los volúmenes quese deben desplazar en la ciudad para abastecerlade toda suerte de productos y en las cantidades deescombros provenientes de las construcciones, quecirculan en la urbe, repararemos en la necesariainfluencia de este aspecto en la movilidad de laciudad en su conjunto.

El transporte de mercaderías es organizado enQuito en torno a 45 organizaciones de carga ligeraque utilizan 820 vehículos. A nivel de la provincia


160

de Pichincha, se cuentan 36 organizaciones detransporte pesado que circulan con 500 vehículosregistrados.

6.6. Las condiciones de la movilidad urbana

6.6.1. La estructura de los desplazamientosen Quito

Según los datos reunidos para el proyecto del tro-lebús, más del 70 % de las líneas de autobús van alCentro Histórico o pasan por él. La estructura delos desplazamientos es más frecuentemente anali-zada a partir de la oferta de transporte público exis-tente que en función de las necesidades reales dedesplazamiento de la población. La encuestaorigen-destino que sirve de soporte data de 1990 ydetermina que el centro y la plaza Marín son losdestinos más frecuentes.

Los análisis que se pueden efectuar sobre losdesplazamientos en Quito a partir de los conteosde vehículos realizados, muestran que las horaspico no son las mismas en función de los sectoresy de las direcciones. En la dirección Norte-Sur pa-recen estar mejor distribuidas y menos marcadasque en el sentido inverso (figuras nº 6.9 a 6.12).

En total, los buses (38.676) y los pasajeros(886.065) en la dirección Sur-Norte son claramentemenos numerosos que en la dirección inversa(35.903 y 738.091 respectivamente), lo que suscitamuchas interrogantes a las que el solo sector infor-mal no podría responder. Un efecto estadístico

podría explicar las diferencias entre las dos direc-ciones, en especial debido a las horas de conteo.Aparentemente, en la dirección Sur-Norte, los auto-buses contados en la zona sur representan el 30 %del total mientras que se cuentan en él el 32 % delos pasajeros, lo que supone que los buses estánmás llenos en el Sur. Es el caso igualmente de lazona centro. El Norte, en cambio, con el 40 % delos pasajeros goza del 43 % de los autobuses. En laotra dirección, Norte-Sur, se revela lo inverso, esdecir que por la zona norte, por ejemplo, pasa el41 % de los buses transportando el 44 % de los pa-sajeros (ver figura nº 6.13).

Por otra parte, como un dato adicional, se puedenmencionar los motivos de desplazamiento quehan sido clasificados en 5 grandes categorías (vercuadro nº 6.3)

Con base en estas cifras, se puede deducir que,probablemente, gran parte de los desplazamientosse realizan durante las horas pico.

Cuadro nº 6.3Motivos de desplazamiento en Quito

motivos dedesplazamientos %

trabajo 35

13, 5

21

14

16, 5

trámites

estudios

compras

otros

Fuente: IMQ, 1990


161

Fig. 6.9Número de buses, en cada media hora, en dirección Norte-Sur

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

20:0

019

:30

19:0

018

:30

18:0

017

:30

17:0

016

:30

16:0

015

:30

15:0

014

:30

14:0

013

:30

13:0

012

:30

12:0

011

:30

11:0

010

:30

10:0

09:

309:

008:

3 08:

007:

3 07:

006:

3 06:

00

Fuente: UPGT, 1995

Fig. 6.10Número de pasajeros, en cada media hora, en dirección Norte-Sur

0

5000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

20:0

019

:30

19:0

018

:30

18:0

017

:30

17:0

016

:30

16:0

015

:30

15:0

014

:30

14:0

013

:30

13:0

012

:30

12:0

011

:30

11:0

010

:30

10:0

09:

309:

008:

308:

007:

307:

006:

306:

00

Fuente: UPGT, 1995


162

Fig. 6.11Número de buses, en cada media hora, en dirección Sur-Norte

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

2.000

20:0

019

:30

19:0

018

:30

18:0

017

:30

17:0

016

:30

16:0

015

:30

15:0

014

:30

14:0

013

:30

13:0

012

:30

12:0

011

:30

11:0

010

:30

10:0

09:

309:

008:

308:

007:

3 07:

006:

3 06:

00

Fuente: UPGT, 1995

Fig. 6.12Número de pasajeros, en cada media hora, en dirección Sur-Norte

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

20:0

019

:30

19:0

018

:30

18:0

017

:30

17:0

016

:30

16:0

015

:30

15:0

014

:30

14:0

013

:30

13:0

012

:30

12:0

011

:30

11:0

010

:30

10:0

09:

309:

008:

308:

007:

307:

006:

306:

00

Fuente: UPGT, 1995


163

6.6.2. El tiempo de transporte

La congestión de la circulación tiene numerosasconsecuencias humanas pero también sociales yfinancieras. Influye directamente en el tiempo ylas condiciones de transporte que son una dimen-sión importante de la calidad de vida. El derechoa la movilidad, bien común indispensable en la

ciudad actual en donde los espacios son especia-lizados y los desplazamientos necesariamente mo-torizados dadas las distancias a recorrerse, se pagacaro desde un punto de vista social y económico,sobre todo en el caso de la población menos fa-vorecida.

Según las estimaciones realizadas en el marco delestudio de factibilidad del trolebús, las velocidadespromedio varían entre 5 y 11 km/h en el centro dela ciudad, de 12 a 20 km/h en el Sur y de 8 a20 km/h en el Norte.

Dado el tamaño de la ciudad, que se extiende a lolargo en unos 40 km entre los extremos norte ysur, las distancias a recorrerse para las diferentesactividades urbanas son necesariamente largas. Unestudio realizado en 198823 menciona considera-bles tiempos diarios de transporte, que van de 85 a139 minutos, es decir cerca de una hora y media a2 horas y cuarto dedicadas cotidianamente al des-plazamiento, ya hace 8 años. Desafortunadamente,no conocemos la longitud de las diferentes líneasde bus que surcan la ciudad pero sería del ordende 15 a 30 km cada una.

6.6.3. Movilidad y seguridad

Desde el simple punto de vista de la seguridad delas personas, el sistema de transporte en Quito espeligroso por numerosas razones: la inexistencia deparadas fijas, el incumplimiento generalizado de lasreglas de tránsito, el defectuoso estado mecánico

23 citado en VASCONEZ, 1990, p. 1.

Fig. 6.13Distribución de la cantidad de buses y pasajeros

por dirección y por zona

Sur27%

Centro32%

Norte41%

Sur30%

Centro27%

Norte43%

Sur27%

Centro30%

Norte43%

Sur32%

Centro28%

Norte40%

número de busesdirección Norte-Sur

número de busesdirección Sur-Norte

número de pasajerosdirección Norte-Sur

número de pasajerosdirección Sur-Norte

Fuente: UPGT, 1995

de los vehículos, el estado de las vías especial-mente en la estación lluviosa debido a que se mul-tiplican los huecos y desparecen los sumideros.Todo esto crea una situación de riesgo permanentetanto para pasajeros como para peatones y automo-tores, y se producen innumerables accidentes.

En 1993, se registraron 2.297 accidentes, de loscuales más del 16 % en la sola avenida 10 deAgosto. Sería importante tener una idea de la pro-porción de los accidentes en que están implicadosautobuses y pasajeros.

6.6.4. La movilidad consume yproduce bienes colectivos

Movilidad y suelo

Como se pudo ver, la movilidad consume suelo,en mayor o menor medida dependiendo de las zo-nas, pero en todos los casos, cierto porcentaje delsuelo está destinado a la red vial en sí y también aotras infraestructuras de transporte que correspon-den a diversos modos de producción de la movili-dad (aeropuertos, terminales, parqueaderos, esta-ciones de buses…).

Sin embargo, la movilidad permite también la pro-ducción de suelo. Todos los estudios concuerdanen reconocer la primordial importancia de lostransportes en general en el fenómeno de exten-sión de las ciudades, y de los transportes colectivosen particular, en todas las ciudades del mundo y enespecial en las de los países en vías de desarrollo.Quito no es una excepción a la regla. Se puede

deducir que el aumento de la producción y delconsumo de movilidad es el responsable de la ex-tensión de la ciudad, es decir de la producción desuelo urbano.

El crecimiento de la ciudad significa el incrementode las distancias y, por lo tanto, una mayor necesi-dad del bien común movilidad. Si no es organizadopara ser consumido en común, mediante transpor-tes colectivos públicos y privados, se tiende nece-sariamente hacia la auto-producción de una movi-lidad individual, lo que significa el desplazamientoen vehículo particular, con sus inevitables conse-cuencias negativas en la movilidad colectiva.

La movilidad permite y provoca al mismo tiempo laespecialización de los espacios mediante la concen-tración de actividades y el alejamiento de las zonasresidenciales. Este tipo de estructura espacial deter-mina así a la vez el aumento de las distancias a re-correrse y la multiplicación de los desplazamientosnecesarios, y, consecuentemente, la exigencia demovilidad se auto-alimenta, creando necesidadesde desplazamiento cada vez más grandes.

Movilidad y agua

La movilidad consume, degrada el agua: el pro-ducto del lavado de las vías contaminadas por lacirculación automotriz es arrastrado a las alcantari-llas y luego a los ríos. Por otro lado, las vías asfal-tadas aumentan considerablemente la escorrentía ydisminuyen la infiltración, mecanismo del ciclo delagua que contribuye a la recarga de las napas y ala re-producción natural del recurso.


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Pero además, la movilidad contribuye igualmentea producir agua: la distribución mediante carrosrepartidores es un ejemplo perfecto de este tipode mecanismo.

Movilidad y aire

La producción de la movilidad consume aire demanera evidente al contaminarlo por la circulaciónvehicular, pero, por otro lado, participa también enun tipo de producción social al permitir la produc-ción y el consumo de nuevos suelos urbanos: elejemplo de la ocupación del valle, cuya principalrazón invocada por quienes allí se instalan, es la ca-lidad del aire, es demostrativo de ese fenómeno(ver capítulo 4).

Se puede por cierto prever que el mejoramiento delbien común movilidad gracias a la construcción de

la Nueva Oriental, va a suscitar el desarrollo de laurbanización en ese sector, es decir la producciónde suelo, fuera de toda referencia al aire.

Para concluir, podemos entonces afirmar que elbien común movilidad es muy a menudo unacondición no solo necesaria sino indispensablepara el modo actual de producción y de consumode otros bienes comunes. Queda por hacer el tra-bajo de análisis de todas las articulaciones entrelos diferentes bienes comunes y la movilidad,pero hemos podido destacar ciertas pistas quepermiten identificar prácticas, procesos, que enun mismo movimiento producen y degradan, eincluso destruyen, este bien colectivo. La com-prensión de los mecanismos de producción y dedegradación de la movilidad en Quito, muy in-completa e imperfecta aún, requerirá esfuerzosadicionales de investigación.

7.1. Las interrogantes dela primera etapa

Al término de la primera etapa de este proyecto deinvestigación sobre el medio ambiente en Quito, esnecesario interrogarse sobre la validez del procedi-miento en relación con su doble objetivo, científicoy operacional.

Concretamente, ¿acaso la problemática del medioambiente urbano, como fue presentada al inicio deeste informe, y utilizada a lo largo del análisis delos bienes comunes en Quito, aporta algún conoci-miento adicional de la ciudad?, ¿Es pertinente la de-finición de degradación del medio ambiente aquípropuesta? ¿Existen problemas del medio ambienteurbano que no se deban a su degradación en elsentido aquí definido?

Desde el punto de vista operacional, cabe pregun-tarse si las informaciones presentadas y los análisispropuestos permiten un enfoque lo suficiente-mente claro de cada interrogante y de la interde-pendencia de los problemas, que pueda ser de uti-lidad para la elaboración de una política municipalque aspire a tratar el tema ambiental de manera se-ria, global, y no solo sectorial.

Surge además la inquietud de saber sí el análisisconsiguió evidenciar los problemas en el sentidoen que los entendemos social y/o políticamente, eigualmente en una perspectiva científica de des-cripción y explicación de procesos y actores, decausas y consecuencias. En efecto, únicamente enla medida en que se identifican los mecanismosde degradación del medio ambiente, su origen eimpacto, podemos controlar e inclusive contra-rrestar dichos mecanismos. No basta, por ejemplo,la simple medición de la contaminación de aire, sedebe saber quién lo contamina, cómo, cuánto ypor qué.

Evidentemente, no corresponde a las autoras opi-nar sobre la consecución de los objetivos de estaetapa aunque esta pueda por lo menos proporcio-nar elementos de discusión y orientar las investiga-ciones para proseguir el proyecto.

Como se ha mencionado al inicio, se trata de la pri-mera etapa del trabajo de investigación y aún no seha logrado el objetivo final del estudio que es la car-tografía de los perfiles ambientales y el entendi-miento de los problemas asociados en la ciudad. Sinembargo, esta primera fase ha permitido una defi-nición global de los modos de producir y consumir

CC apítulo 7 - Capítulo 7 - C onon clusionesclusiones

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los bienes comunes suelo, agua, aire, aseo y mo-vilidad en Quito. Además, en ella se han recolec-tado e interpretado las informaciones y datos dis-ponibles a la fecha sobre tales elementos del me-dio ambiente urbano.

Las interrogantes son aún innumerables y este do-cumento genera más inquietudes que respuestas.Así, como conclusión de este informe, insistiendoen su carácter imperfecto e incompleto al tratarsede un documento fruto de la primera etapa de lainvestigación, vamos a retomar rápidamente algu-nos elementos de los procesos de producción yconsumo de bienes comunes que hemos podidoidentificar en Quito.

7.2. La baja densidad:¿un perfil poblacional dedegradación ambiental?

La cuestión del suelo urbano es primordial, puessus modos de producción y consumo estructurantoda la ciudad, y la morfología urbana implica losmodos de producir y consumir otros bienes comu-nes o al menos incide en ellos. El proceso históricode producción y consumo del suelo revela proce-sos radicalmente diferentes en función de las épo-cas. Mientras antes se producía poco suelo urbano,y era consumido y ocupado de manera intensiva,hoy en día esa producción representa superficiesconsiderables.

La disminución de la densidad de la ciudad, cons-tante desde principios de siglo, tiene como conse-cuencia inevitable un aumento de la producción

del suelo urbano y la reducción de otros tipos deocupación tales como los cultivos y los bosques.

Esta « desdensificación » es una transformación to-tal, aunque progresiva, del modo de consumir elsuelo, que conduce a la afirmación de un tipo deconsumo basado en la segregación funcional y laocupación extensiva. Es un fenómeno que afecta acasi todas las grandes ciudades de los países en de-sarrollo y a muchas de aquellas de los países ricos.La estructuración de los espacios urbanos en zonasmonofuncionales, asociada a la especulación pre-dial y al desarrollo de la movilidad, no son las úni-cas explicaciones. Las condiciones de acceso a lavivienda juegan también un papel importante. EnQuito, el acceso a la vivienda popular pasa por lapropiedad del suelo, y esta no es posible sino enzonas situadas fuera del perímetro urbano o de lazona consolidada y equipada, por lo que la exten-sión de la ciudad es inevitable.

Podríamos responsabilizar de la expansión espacialde la ciudad a su crecimiento demográfico, pero to-das las cifras nos muestran lo contrario. Debemosadmitir que el origen de ello es el modelo de con-sumo del suelo urbano, que no deja espacio parala vivienda de la población de bajos ingresos. Estadebe por lo tanto producir un suelo urbano para síen función de sus limitaciones económicas, lo quecorresponde al asentamiento fuera de los límites ur-banos o en espacios periféricos carentes de equipa-mientos y servicios básicos. Por otra parte, la exten-sión de la ciudad no se debe únicamente a los ci-tadinos menos favorecidos sino que existe tambiénproducción de suelo urbano por parte de los secto-res acomodados de la población. Pero, ¿cuál puede


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El medio ambiente urbano en Quito - Conclusiones

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ser el interés de extender una ciudad de menos deun millón y medio de habitantes que mide ya cercade cuarenta kilómetros de largo y entre cuatro ysiete de ancho?

Se habla a menudo de la alta densidad poblacionalcomo la causante de la degradación del medio am-biente. En Quito, se trata más bien de la baja den-sidad. En primer lugar, esta significa inevitable-mente un aumento de la producción de suelo ur-bano desproporcionada en relación con el incre-mento de la población. Los nuevos suelos así pro-ducidos, lo son en espacios cada vez más alejadosdel corazón de la ciudad, y cada vez más peligro-sos, ya que los asentamientos se hacen a menudoen terrenos de fuerte pendiente, sometidos a ries-gos, volcánicos o de deslaves, para citar sólo dosde ellos.

Paralelamente, la expansión espacial incrementalos riesgos en toda la ciudad, al aumentar la canti-dad y velocidad de la escorrentía, y por lo tanto lasinundaciones y otros riesgos morfoclimáticos. Porotra parte, se dificulta y encarece la atención enservicios y equipamientos urbanos, además de mul-tiplicarse considerablemente las necesidades detransporte. Así, los modos interdependientes deproducir mucho y consumir poco suelo en Quitoson, indiscutiblemente, fenómenos de degradacióndel medio ambiente.

A este fenómeno de « extensión-desdensificación »de la ciudad se suma el problema de la falta de unalegislación adecuada relativa al suelo. Por una parte,la inexistencia de una legislación al respecto a nivel

nacional imposiblilita la aplicación de políticaspúblicas eficaces en cuanto al suelo urbano. Porotra, los intereses privados se plantean como unfactor limitante, incluso como un obstáculo al desa-rrollo de una verdadera planificación urbana. Lacuestión relativa al manejo de las áreas de protec-ción y en especial al Bosque Protector es demostra-tiva de ello. Aunque se conoce el deterioro ambien-tal y los graves riesgos ligados a la ocupación deese espacio, el control sobre ellos es ineficaz al en-frentarse a la confusión de las competencias, lafalta de instrumentos jurídicos adecuados y el po-der de la propiedad privada.

7.3. ¿Qué futuro para elbien común agua?

El análisis de los modos de producir y consumir elagua revelaron ciertas contradicciones. Por un lado,se producen enormes cantidades de agua potable yla capacidad de potabilización crecerá aún más enlos próximos años. El consumo singularmente ele-vado asociado a ese modo de producción, es detipo doméstico. Tal modo de producir y de consu-mir constituye una presión considerable sobre elmedio ambiente, por las importantes captacionesefectuadas en cuencas hidrográficas alejadas. Ade-más, incide en la disponibilidad del recurso aguasabajo de las fuentes de captación e implica altoscostos para las finanzas públicas.

Nos encontramos frente a un modo de producir yconsumir, mayoritario en la ciudad, de tipo opu-lento, es decir en gran cantidad y de buena cali-dad. Por otro lado, los pequeños sistemas de

auto-abastecimiento que atienden a una partenada despreciable de la población ofrecen aguade dudosa calidad y en cantidades irregulares.

Sin embargo, estos modos alternativos de produciry de consumir agua, si bien tienen los inconvenien-tes que acabamos de mencionar, pueden ser mejo-rados y representan, en principio, una alternativaventajosa en términos de costos, al tiempo quecontribuyen a una real mitigación de los riesgos aldisminuir la vulnerabilidad del abastecimiento deagua de la ciudad frente a catástrofes naturales oaccidentes tecnológicos que pueden afectar a losgrandes sistemas de agua potable.

La diversificación de las fuentes de abastecimientoa las que acuden esos pequeños sistemas presentatambién ventajas, de las cuales podría participartoda la ciudad. Se hace necesario entonces un aná-lisis más a profundidad sobre ellos para determinarsu utilidad en términos ambientales.

La evacuación de las aguas servidas constituye unreal problema en diferentes planos. En primer lu-gar, el relleno de la mayoría de quebradas en laparte más baja de la ciudad engendra riesgos mor-foclimáticos, principalmente por la insuficiente ca-pacidad de los colectores de evacuar las aguas ser-vidas, además de aquellas que fluyen normalmentepor torrentes de montaña.

Las aguas servidas y las aguas lluvia igualmentecontaminadas con el lavado de la ciudad no sonobjeto de tratamiento alguno. Esto provoca, aguasabajo, un grave deterioro de la calidad de las aguas

de los ríos que incide negativamente en la renova-ción del recurso convirtiéndose en un real peligropara la salud pública.

7.4. ¿Mejorar la calidad del aire graciasa nuevas políticas de transporte ?

Si bien no se puede intervenir en la producción delaire, la preservación de la vegetación alrededor ydentro de la ciudad permite mitigar la contamina-ción. La vegetación contribuye también a la estabi-lidad de los suelos, al aumento de la infiltración delas aguas, lo que significa una disminución de losriesgos ligados a las aguas lluvia y a la inestabilidadde los suelos. Además, la protección de la vegeta-ción significaría que no se urbanicen las laderas delPichincha, lo que remite a un modo diferente deproducir y consumir el suelo urbano, que, a priori,implica menos riesgos.

El deterioro del aire se debe, según se dice, a la cir-culación automotriz. Es evidente que una políticade preservación del medio ambiente debe estarasociada a una política de transporte, es decir a losmodos de producir y consumir movilidad. La difi-cultad radica en identificarlos claramente por lafalta de información sobre la estructura espacial ymodal de los desplazamientos en la ciudad.

El sistema de trolebús es un nuevo modo de pro-ducción de movilidad que, además de su finalidadprimera de mejorar el sistema de transporte colec-tivo en la ciudad, tiene como objetivo explícito lu-char contra la contaminación del aire. Si efectiva-mente la gran mayoría de la población (80 %)


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utiliza principalmente el modo de transporte pú-blico para sus desplazamientos, lo que se podríacalificar de consumo de aire ocasionado por su mo-vilidad es aquel vinculado a los dos mil autobusesque circulan en la ciudad. Estas cifras se deben re-lacionar con los más de 100.000 vehículos distribui-dos entre el restante 20 % de la población. Podría-mos hacer el mismo cálculo para el consumo delsuelo: ¿cuál es la proporción de las vías ocupadapor los transportes públicos que permiten 1’200.000viajes cada día?

La contradicción del modo de producción privadade movilidad consiste en que, en un solo y mismoproceso, produce y consume aire, produce y con-sume suelo. La movilidad parece jugar realmenteun papel decisivo, por su facultad de establecer ar-ticulaciones entre modos de producción y de con-sumo de todos los otros bienes comunes.

7.5. Entre quebradas y reciclaje, ¿quésoluciones para el aseo urbano?

El aseo urbano es un problema que supera am-pliamente aquel de los inconvenientes visuales yolfativos ocasionados por los desechos abandona-dos en las calles y plazas de la ciudad. Plantea lacuestión de la salud pública y también del reco-nocimiento como ciudadano. El aseo urbano re-mite por una parte a la producción de desechos,y por otra a la producción del aseo. Directa-mente, se conoce muy poco sobre la producciónde basura y por ello existen numerosas dificul-tades en la producción del aseo. Esta, hoy en día,se limita casi de manera exclusiva a la recolección

de los desechos urbanos y a su eliminación en unbotadero controlado.

Desde el punto de vista de la producción municipalde aseo, la basura se percibe como un solo objeto.Su diferenciación en desechos orgánicos, recicla-bles y peligrosos y la identificación y ubicación delos productores de desechos — consumidores deaseo —, permitirían la elaboración de otros modos,diversificados, de producir el aseo urbano, en re-lación con las diferentes maneras de consumirlo, esdecir de producir desechos.

Esta diversificación de los modos de producir elaseo ha comenzado a percibirse a través del fo-mento de microempresas como un inicio de solu-ción al problema. Globalmente, se tiende a multi-plicar los actores, y por lo tanto los modos, de laproducción del aseo. Se trata además de adaptar losequipos utilizados en la producción del aseo a lascondiciones físicas de la movilidad. En efecto, lacalidad de la red vial es un obstáculo reconocidopara la producción del aseo, lo que demuestra laarticulación existente entre producción de movili-dad y producción de aseo.

Históricamente, las quebradas han constituido lasolución fácil a la disposición final de los residuossólidos en Quito. Hoy en día, esa práctica ha sidoabandonada oficialmente por ser un fenómeno re-conocido de degradación ambiental en relación alaseo urbano, además de los consecuentes riesgosligados al agua y al alcantarillado. Sin embargo,grandes cantidades de escombros y basura siguensiendo arrojadas en las quebradas.

El reciclaje constituye un elemento de solución a ladisposición final de los desechos, en la medida enque reduce las cantidades de residuos. No obs-tante, la cuestión sigue siendo aguda por el pró-ximo fin de la vida útil del botadero de Zámbiza.Este de todas formas tampoco constituía una buenaalternativa ambiental, pues representa riesgos parala población, el suelo y el agua.

7.6 ¿Hacia una ciudad sustentable?

En repetidas ocasiones, los modos de consumo yde producción de los bienes comunes mostraronrelaciones y contradicciones entre sí. Así, podemosproducir y consumir suelo gracias a la movilidad ysimultáneamente consumir, deteriorar la calidad delaire. A menudo, un modo de producir un bien, almismo tiempo lo degrada: los modos de producirmovilidad la deterioran, los modos de producirsuelo provocan riesgos.

Para terminar, quisieramos plantear algunas refle-xiones generales sobre la durabilidad, término casiinevitable cuando se trata del medio ambiente.¿Qué sería una ciudad durable en el marco denuestra problemática?

Evidentemente, en este marco, no puede tratarsesino de un modo particular de producir y consumirlos bienes comunes. ¿Qué puede significar unmodo durable de consumir y producir bienes co-munes, sino una manera de actuar que no afecte lafacultad de producir y de consumir tales bienes co-munes en el tiempo o, dicho de otra manera, queno provoque riesgos?

En este caso, la ciudad sustentable es aquella queno degrada el medio ambiente, es decir que pro-duce y consume bienes comunes sin provocar ries-gos para la población actual y futura, asegurando laperennidad en la posibilidad de producir y con-sumir bienes comunes. Por lo tanto, el mejora-miento del medio ambiente urbano orientado haciala durabilidad necesita en primer lugar un conoci-miento de los modos de producir y consumir losbienes comunes que existen en la ciudad.

En segundo lugar, se los debe analizar para iden-tificar aquellos que provocan un riesgo para lapoblación actual o futura, es decir que repre-sentan, según lo hemos definido anteriormente,un fenómeno de degradación ambiental, con elfin de limitarlos.

Se podrá promover luego el desarrollo de los mo-dos de producir y consumir los bienes comunesque no provoquen una degradación ambiental, queno acarreen riesgos, en fin que sean sustentables.

Sin embargo, imperceptiblemente, se definen cier-tos riesgos aceptables social, económica y política-mente, que se expresan, entre otros, en las leyes ynormas. En efecto, la norma define el nivel delriesgo aceptado por la sociedad; lo que incumple laley no es aceptable, en lo relativo a la calidad yasea del agua, del aire, o en lo que atañe al diseñodel alcantarillado. Por ejemplo, si la norma técnicapara el diseño de una red establece la capacidad deevacuar una crecida decenal, eso quiere decir quese acepta implícitamente el riesgo de inundaciónque significa una crecida mayor.


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Así, la multiplicación e importancia de los riesgosactuales, torna difícil tomar en cuenta los riesgos hi-potéticos y futuros. Concretamente, los peligros li-gados a la urbanización de las laderas del Pichinchao la contaminación del aire por ejemplo, fenómenosinmediatos, atraen más la atención que el riesgo hi-potético, situado en el futuro, en términos de peren-nidad y calidad del recurso agua, que plantean losmodos actuales de producirlo y consumirlo.

Surge entonces para Quito el desafío de lograr unaciudad sustentable, fundamentada en la comprensiónde los procesos ambientales es decir de los modos deproducción y consumo de los bienes comunes, y de

sus combinaciones espaciales. Se espera, con estetrabajo, contribuir a la formulación de una política demanejo ambiental urbano sustentable.

Las interrogantes quedan planteadas, aunque mu-chos aspectos de la investigación carecen aún deinformaciones y datos que permitan validar elanálisis y sustentar la interpretación. Se debe en-tonces proseguir la recolección de datos y pro-fundizar la comprensión de los procesos ambien-tales en la capital ecuatoriana, basándose en laidentificación de los modos de producción y deconsumo de los bienes comunes y de sus articu-laciones espaciales.

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Capítulo 2 - El suelo

2.1. El sitio de Quito .................................................................................................................. 122.2. Superficies planificadas ..................................................................................................... 202.3. Plan 1942, J. Odriozola ...................................................................................................... 212.4. Plan Director de Urbanismo de 1967 ................................................................................. 232.5. Reglamento Metropolitano de Quito de 1993 ................................................................... 232.6. Asentamientos de hecho en 1981 ...................................................................................... 272.7. Asentamientos de hecho en 1985 ..................................................................................... 272.8. Asentamientos de hecho en 1991 ...................................................................................... 272.9. Precio del suelo en Quito .................................................................................................... 292.10. Repartición de la superficie por parroquia

entre construida, vacante y reservada .............................................................................. 302.11. Diferencia entre densidades de población propuestas

por el RMQ y densidades reales ......................................................................................... 302.12. Usos del suelo, RMQ 1993 ................................................................................................. 312.13. Imagen del uso del suelo de la región de Quito, 1995 ......................................................... 342.14. Repartición del uso del suelo en Quito, 1995 .................................................................... 342.15. Uso del suelo en las parroquias de Quito ........................................................................... 352.16. Uso del suelo en Santa Prisca, la Mañosca ........................................................................ 372.17. Nuevas construcciones entre 1986 y 1994 ...................................................................... 382.18. Nuevas construcciones (1986-1994)

fuera de la mancha urbana de 1987 .................................................................................... 382.19. Nuevas construcciones 1986-1994

(mancha urbana de 1987) ................................................................................................... 392.20. Nuevas construcciones (1986-1994)

dentro de la mancha urbana de 1987 ................................................................................. 402.21. Densidades de población propuestas en el RMQ ............................................................... 422.22. Evolución de la población 1982-1990 ................................................................................ 422.23. Viviendas propias ............................................................................................................... 44

FF igurigur asas

2

Capítulo 3 - El agua

3.1. Usos del agua en el mundo .................................................................................................. 483.2. Recursos hídricos en Quito ................................................................................................ 553.3. Sistemas de distribución de agua potable ........................................................................ 593.4. Red pública de abastecimiento de agua potable ................................................................ 593.5. Fuentes de captación del agua para Quito ......................................................................... 613.6. Comparación entre la capacidad y la producción anuales

de las principales plantas de tratamiento ........................................................................ 633.7. Areas protegidas por la EMAAP-Q

para el abastecimiento de agua de Quito ........................................................................... 653.8. Concesiones de agua atribuidas a Chillogallo y Cotocollao

entre 1985 y 1994.............................................................................................................. 693.9. Concesiones de agua atribuidas por el INERHI

entre 1985 y 1994 ............................................................................................................. 693.10. Concesiones de agua atribuidas por el INERHI

entre 1985 y 1994, por parroquia ..................................................................................... 703.11. Usos del agua según la EMAAP-Q ...................................................................................... 703.12. Usos del agua según el INERHI .......................................................................................... 703.13. Consumo de agua por parroquia según usos

(concesiones INERHI) ......................................................................................................... 713.14. Origen del agua de los pequeños

sistemas de abastecimiento ............................................................................................. 723.15. Viviendas conectadas a la red pública de agua potable ..................................................... 763.16. Consumo doméstico mensual de agua por habitante ......................................................... 773.17. Número de habitantes por conexión doméstica

a la red de agua ................................................................................................................... 773.18. Densidad de conexiones domésticas a la red de agua ........................................................ 783.19. Diversidad espacial de los tipos de conexiones ................................................................. 783.20. Consumo industrial de agua ............................................................................................... 803.21. Consumo de agua por conexión industrial .......................................................................... 803.22. Viviendas conectadas a la red de alcantarillado ................................................................ 833.23. Red principal de alcantarillado .......................................................................................... 843.24. Quebradas rellenadas en Quito .......................................................................................... 88

Capítulo 4 - El aire

4.1. Condiciones pluviométricas en Quito ................................................................................. 994.2. Parques y jardines .............................................................................................................. 1024.3. Vegetación .......................................................................................................................... 1024.4. Localización de las estaciones de medición

de la contaminación del aire ............................................................................................... 1044.5. Evolución comparada de la contaminación por PST

en las tres estaciones ........................................................................................................ 1054.6. Evolución comparada de la contaminación por SO2 ........................................................... 1074.7. Estimación de los volúmenes de contaminantes

arrojados a la atmósfera .................................................................................................... 1094.8. Estimaciones de descargas contaminantes emitidas a la atmósfera

en cuatro sectores críticos dentro del área urbana de Quito ........................................... 1114.9. Industrias con emisión de combustión .............................................................................. 1134.10. Peso relativo de la industria y de los vehículos

en la contaminación (PST y SO2) ........................................................................................ 113

Capítulo 5 - El aseo

5.1. Distribución por tipo de desechos en Quito ....................................................................... 1225.2. Producción diaria de basura en Quito ................................................................................ 1255.3. Producción diaria per cápita de basura en Quito ............................................................... 1255.4. Densidad de producción de basura en Quito ...................................................................... 1265.5. Destino de la basura por grandes zonas en Quito .............................................................. 1275.6. Cantidad de basura recolectada en Quito ......................................................................... 1275.7. Recolección de basura por carro recolector ...................................................................... 1285.8. Horarios de recolección de basura en Quito ...................................................................... 1295.9. Frecuencia de recolección de basura en Quito ................................................................... 1295.10. Recolección ordinaria de basura, cantidad y horarios ....................................................... 1305.11. Basura no recolectada en Quito ......................................................................................... 1335.12. Repartición espacial y la cantidad de

basura producida y no recolectada .................................................................................... 1335.13. Basura no recolectada por habitante en Quito .................................................................. 1345.14. Basura en terrenos baldíos y quebradas ........................................................................... 135

Capítulo 6 - La movilidad

6.1. Red vial principal de Quito .................................................................................................. 1466.2. Pasajeros transportados por la EMT ................................................................................ 1496.3. Línea del trolebús ............................................................................................................... 1516.4. Pasajeros transportados por el trolebús

en la semana del 17 al 23 de junio de 1996 ......................................................................... 1526.5. Edad de los vehículos del servicio popular del transporte público ..................................... 1556.6. Edad de los vehículos del servicio ejecutivo del transporte público .................................. 1556.7. Crecimiento del parque automotor .................................................................................... 1576.8. Crecimiento del parque automotor (vehículos particulares y otros) ................................ 1586.9. Número de buses, en cada media hora, en dirección Norte-Sur ......................................... 1616.10. Número de pasajeros, en cada media hora, en dirección Norte-Sur .................................. 1616.11. Número de buses, en cada media hora, en dirección Sur-Norte ......................................... 1626.12. Número de pasajeros, en cada media hora, en dirección Sur-Norte .................................. 1626.13. Distribución de la cantidad de buses y pasajeros

por dirección y por zona ...................................................................................................... 163

Capítulo 2 - El suelo

2.1. Cronología de los límites urbanos de Quito ........................................................................... 24

Capítulo 3 - El agua

3.1. Sistemas de abastecimiento de agua potablea inicios de los años 80 ......................................................................................................... 58

3.2. Características de los sistemas de abastecimientode agua potable para Quito ................................................................................................... 62

3.3. Consumo de agua en Quito y en algunas ciudades europeas ................................................. 733.4. Consumo de agua en Quito por tipo de conexiones ............................................................... 743.5. Modos de acceso al agua potable ......................................................................................... 75

Capítulo 4 - El aire

4.1. Normas relativas a la calidad del aire ................................................................................... 984.2. Estimación de los volúmenes de contaminantes

arrojados a la atmósfera (en toneladas) .............................................................................. 1094.3. Contaminación con el plomo medido en el aire ...................................................................... 1104.4. Contaminación por plomo medido en la sangre ..................................................................... 110

Capítulo 5 - El aseo

5.1. Producción de desechos en Quito y en algunas ciudades europeas ...................................... 1225.2. Producción diaria de desechos en Quito ............................................................................... 1245.3. Cronología de algunos rellenos de quebradas ....................................................................... 134

Capítulo 6 - La movilidad

6.1. Líneas regulares operadas por la EMT en 1995 .................................................................... 1496.2. Oferta de transporte colectivo de las cooperativas privadas ............................................. 1546.3. Modos de desplazamiento en Quito ...................................................................................... 160

CC uadruadr osos

Jamil Mahuad Witt Alcade Metropolitano de Quito Gonzalo Bustamante Director General de...

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