IV.JORNADAS Ciudadanía y Administraciones públicas

LAS PERSONAS MAYORES

EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI.

ADINEKOAK

XXI. MENDEAREN ATARIAN

IV. JORNADASCiudadanía yAdministraciones públicas

Hacia nuevas formas de relaciónLa opinión de los Mayores

Bilbao, 3 al 5 de Mayo de 2005

hartu-emanak –Pertsona Nagusien Ikasketa Iraunkor eta PartaidetzaSozialerako Elkartea– 2002ko urrian sortu zen. Elkartearen helburunagusia gizarte parte-hartzaileagoa, demokratigoagoa eta solidario-agoa sustatzea da. Pertsona nagusien protagonismoa garatu nahidu, dituzten aukerak, bizitzako esperientzia eta bizitza osoan zeharlortutako ezaguerak aprobetxatuz. Bi arloren bitartez agertzen dagizartean: ikasketa etengabea, bizitza guztian zehar lortutako eza-guerak herritar aktiboak izatea ahalbidetzen duelako, eta partai-detza soziala, beste Elkarte batzuekin batera, sare sozialetan lanegiteko eta lehenago adierazitako helburuetara bideratutako proiek-tuak egituratzeko.

PERTSONA NAGUSIAK XXI. MENDEAREN ATARIAN argitalpenmultzoak hartu-Emanak elkarteak antolatutako Jardunaldi eta Min-tegietan aurkeztutako txostenen testuak jasotzen ditu. Era berean,egile espezializatuek egindakoak izanagatik, lortu nahi ditugun hel-buruetarako garrantzitsutzat jotzen ditugun lanak ere jasotzen ditu.

hartu-emanak –Asociación para el Aprendizaje Permanente y laParticipación Social de las Personas Mayores–, se fundó en el mesde octubre del año 2002 y tiene como objetivo promover una socie-dad participativa, democrática y solidaria. Su misión es desarrollarel protagonismo social de las personas mayores, aprovechando supotencial, experiencia vital y saberes construidos a lo largo de suvida. Se proyecta en la sociedad a través de dos áreas: la llamadaaprendizaje permanente, porque el aumento del conocimiento a lolargo de toda la vida favorece la consecución de la ciudadanía activa,y la denominada participación social para, en conexión con otrasAsociaciones, trabajar en redes sociales y articular proyectos orien-tados a los fines antes expuestos.

LAS PERSONAS MAYORES EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI es unconjunto de publicaciones que recoge los textos de las ponenciasdesarrolladas en las Jornadas y Seminarios organizados por hartu-emanak, así como aquellos otros trabajos que, realizados por auto-res especializados, sean considerados de relieve para los objetivosque se persiguen.

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ADINEKOAKXXI. MENDEAREN ATARIAN

IV. JORNADASCiudadanía yAdministraciones públicas

Hacia nuevas formas de relaciónLa opinión de los Mayores

Bilbao, 3 al 5 de Mayo de 2005

4LAS PERSONAS MAYORESEN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI.

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hartu-emanakCalle Principe, nº 5, planta 1ª, departamento 101Tel.: 94 415 51 14 • 48001 BILBAO

E-mail: [email protected]

Las personas mayores en el umbral del siglo XXI.

Ciudadanía y Administraciones públicasHacia nuevas formas de relaciónLa opinión de los Mayores

D.L.: BI-541-04Diseño y Maquetación: Marra, S.L.Impresión: Lankopi, S.A.


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Índice

Presentación 5

Sesión inaugural 7

LA ADMINISTRACIÓN, ¿UN SERVICIO PÚBLICO?

Dña. Milagros García CrespoCatedrática de Economía Aplicada de la UPV/EHU

Ponencia 21

PARTICIPACIÓN Y GOBIERNO.UNA MENCIÓN ESPECIAL AL COLECTIVO DE MAYORES

D. Quim Brugué, Director General de Participación Ciudadanade la Generalitat de Catalunya

Ponencia 37

CIUDADANÍA, POLÍTICAS SOCIALES Y EDUCACIÓN

D.Atanasi Céspedes, Psicólogo Social.Dinamizador de procesos de desarrollo comunitario

Opiniones y testimonios expresados por los participantes 53Reflexiones que suscitan

Dña. Josebe Alonso, Dña. Maite Arandia y Dña. Isabel Martínez Profesoras del Departamente de Didácticay Organización Escolar de la Universidad del País Vasco.Componentes del Comité Técnico de hartu-emanak


Inauguración de las Jornadas. Ismael Arnaiz (Presidente de Hartu-emanak),Milagros García (Catedrática de Economía Aplicada de la UPV/EHU - Ponente)y Manu González (Obra Social BBK).


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Hartu-emanak elkarteak, ikaskuntza iraunkorraizeneko jarduera sailaren barruan, lan Jardunaldibatzuk antolatu zituen 2005eko maiatzean.Jardunaldi horien edukia esku artean duzunliburuki honetan dago jasota.

Herritarren eta Herri Administrazioen arteanharreman mota berriak landu eta ikertzekobeharrizana aztertu genuen. Izan ere, iruditu zi-tzaigun zilegitasunaren nolabaiteko krisia dago-ela gure demokrazia ordezkagarrietan. Ustedugu erakundeek hartzen dituzten erabakiekgero eta zerikusi txikiagoa dutela jendeak nahiduenarekin, eta hori, duda barik, negatiboa da,demokraziarekiko apatiara eraman gaitzakeela-ko eta eramaten ari zaigulako. Pentsatu genuengure ordezkariak –hori da hauteskundeetan egi-ten duguna: gure ordezkariak aukeratu– alden-duz doazela ordezkatuengandik, gugandik,gizarte zibilarengandik.

Gure taldea gai honetan lanean hasi zenean, iru-ditu zitzaigun joera horri amaiera ematen saia-tzea denon betebeharra zela, eta gurea ere bai.Ordezkagarritasun sistemari kalitate eta zilegita-sun handiagoa emango zioten erantzun alterna-tiboen bila joan behar genuen.

Hausnarketa hau egiten lagunduko ziguten etaeztabaida taldeetan ere (beti bezala, gure Jar-dunaldietan talde horiek bertaratutako guztienartean eratzen dira) parte hartuko zuten pertso-na espezializatuekin harremanetan jarri ginen.

Jardunaldiok eta liburuki honek balio izan badu-te erakundeek zehaztasunez ezagutu ditzatenherritarren eskariak ezagutzeko eta parte hartze-ko espazioak zabaltzeko (elkarren arteko kon-fiantza faltak gaindituz), eta, bestetik, herritarrekbarneratu badute demokrazia parte-hartzailebaten alde borroka egiteak baduela zentzurik etabizi-iturri dela, orduan ahalegina ez da alferrika-koa izan.

Amaitzeko, eskerrak eman nahi dizkiegu lanhau aurrera eramaten lagundu diguten pertsonaguztiei.

Hartu-emanak, dentro de su área de actividadtitulada de aprendizaje permanente, organizó,en el mes de Mayo de 2005, unas Jornadas detrabajo cuyo contenido está recogido en estevolumen que el lector tiene en sus manos.

Valoramos entonces la necesidad de abordar, deestudiar, nuevas formas de relación entre laCiudadanía y las Administraciones públicas. Yesto porque creíamos que existe una cierta crisisde legitimidad en nuestras democracias repre-sentativas. Sentimos que las Instituciones toman,cada vez más, decisiones que poco tienen quever con lo que la gente quiere y eso, sin dudaalguna, es negativo, porque nos puede llevar,nos está llevando, a una cierta apatía frente a lademocracia. Pensamos que nuestros represen-tantes – eso es lo que hacemos al celebrar la jor-nada electoral; elegir a quienes nos van repre-sentar – se van distanciando de los representa-dos, de nosotros, de la sociedad civil.

Creímos, cuando nuestro equipo comenzó a tra-bajar este tema, que tratar de impedir esta deri-va era obligación de todos, también nuestra.Había que ir a la búsqueda de respuestas alter-nativas que den más calidad y legitimidad al sis-tema representativo.

Nos pusimos en contacto con personas especia-lizadas que nos ayudaran a hacer esta reflexióny que participaran también en los grupos dedebate que, como siempre en nuestras Jornadas,se forman entre todos los asistentes.

Si estas Jornadas, si este volumen, ha puesto sugrano de arena para que, superando descon-fianzas mutuas, las Instituciones se planteen conrigor conocer las demandas de la ciudadanía yabran espacios participativos; y la ciudadaníainteriorice que luchar por una democracia parti-cipativa tiene sentido y es fuente de vitalidad, elesfuerzo ha merecido la pena.

Terminamos expresando nuestra gratitud a todaslas personas que, con nosotros, han hecho posi-ble la realización de este trabajo.

Presentación


La Administración, ¿un servicio público?

Dña. Milagros García Crespo

1. Conceptos y terminología 9

2. Génesis de la Administración 10

3. La situación actual 12

4. La dimensión de las Administraciones públicas 13

5. ¿Qué es el Sector Público? 14

6. El presupuesto público 16

Sesión inaugural


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El hecho de que los organizadores de lasJornadas sobre “Ciudadanía y Admi-nistraciones públicas” hayan planteado eltema de mi intervención de forma inte-rrogativa me ha hecho reflexionar acercade la bondad de la Administración, parapoder responder a la pregunta inicial. Larespuesta debe derivarse de mi interven-ción y espero –por lo menos deseo– quela compartan conmigo.

1. Conceptos y terminología

Términos como Estado, Sector Público,Administraciones públicas o Gobierno, tie-nen un grado de interconexión o son inter-cambiables parcialmente.

El Estado es un término de la ciencia polí-tica con el que se designa, de modo gene-ral, la organización política de un país. Lapalabra es multívoca y su empleo paradesignar la organización política tuvo ori-gen en el siglo XV con Maquiavelo, quiencomienza “El Príncipe” con la frase “To-dos los estados, todos los dominios quehan tenido y tienen imperio sobre loshombres han sido o son repúblicas o prin-

cipados”. La palabra tuvo éxito y se con-sagró universalmente, quizá por su faltade significado.

Actualmente se utiliza la palabra Estadopara designar la forma de organizaciónpolítica surgida en el occidente europeodespués del Renacimiento. Puede definir-se como una persona jurídica de derechopúblico constituida por la comunidad dehabitantes de un territorio determinado,organizada con arreglo a su Constituciónpara el cumplimiento de sus fines especí-ficos (Couture1) o bien, como la organiza-ción política de un país, con personalidadjurídica independiente en el plano inter-nacional cuyos límites territoriales estándeterminados por los límites de su sobe-ranía, mientras que los límites internos desu potestad de mando están determina-dos por los diversos niveles de poder delresto de sociedades que conviven dentrode sus límites.

Por su parte, las Administraciones públicasson el instrumento que utilizan los Estadosmodernos para garantizar los derechos delos ciudadanos, asegurar el cumplimientode sus obligaciones y facilitarles la presta-

1 Couture, E.J. “Vocabulario Jurídico”, Buenos Aires, 1983.


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ción de los servicios básicos de la sociedaddel bienestar. La Administración Pública deun Estado puede entenderse tambiéncomo su equipo de gobierno, especial-mente si el país es de régimen parlamen-tario, y también como las medidas y pro-yectos que caracterizan la política de unequipo gobernante.

Los gobiernos, entendidos como las for-mas políticas según las cuales es goberna-do un Estado, dirigen las Administracionespúblicas con objeto de realizar las funcio-nes encomendadas por las leyes, aunquees cierto que los gobiernos son tambiénadministración (Martín Rebollo2).

2. Génesis de la Administración

El Estado y su organización administrativason un producto histórico. Sólo puedehablarse de Administraciones públicas apartir de la existencia del Estado liberal yla subsiguiente distinción de poderes:legislativo, ejecutivo y judicial3. El Estadoabsoluto no configuró una organizaciónadministrativa que pueda considerarsepública, al apoyarse en mecanismos patri-moniales o en afectación personal al mo-narca, con la utilización de las Regalías4 ylos Monopolios reales, como fueron enEspaña, por ejemplo, las Compañías deIndias o las Fábricas Reales a partir deFelipe V, creadas con objeto de salvar asectores enteros de la decadencia.

El liberalismo surge en España comoreacción a un poder efectivo (puedehablarse de la sociedad consciente) y esfruto de las ideas de la Revolución


Francesa y del posterior régimen adminis-trativo de hechura napoleónica, que cons-tituyó una corriente universal.

Una característica del estado liberal fue lacentralización, como reacción frente alfeudalismo5, sin embargo, transcurridosdos siglos, hoy se concibe la descentrali-zación como un instrumento necesariopara una aproximación real de las instan-cias decisorias a los ciudadanos, fomen-tando su participación en las tareas degobierno desde perspectivas distintas a lavía electoral o la votación en referendos.

Las instituciones públicas en España hantenido una evolución histórica que se ini-cia con el intento fallido de las Cortes deCádiz, que en la Constitución de 1812impusieron los derechos de los ciudada-nos por encima de los derechos históricosde cada reino, con una burocracia centra-lizada, una fiscalidad común y la elimina-ción de las aduanas interiores. Se estable-cieron los principios básicos de la hacien-da pública: contribuciones, presupuesto,la unidad de caja, las Cuentas Generalesdel Estado y la autonomía de la HaciendaPública y se reconocieron las tres clavesde control que todavía subsisten: el con-trol político residenciado en el Parlamen-to, el control interno y el control juris-diccional, encargado del “examen detodas las cuentas de caudales públicos”.Realizaron una ordenación territorial delpaís que previó la división en provincias,considerando éstas como el marco ade-cuado para el desarrollo económico.6 Enel aspecto municipal, abolieron los seño-ríos jurisdiccionales y aplicaron idéntico

2 Martín Rebollo, L. “Leyes Administrativas”. Aranzadi, Madrid 2000.3 Montesquieu (1689-1755) en su obra “De l’esprit des lois” señala que la ley debe coartar la autoridad, dado que ésta, por si misma tiendea ser violenta y abusiva. Imaginó una descomposición en vectores de la fuerza de la autoridad, de modo que se compensen entre sí y pro-duzcan un equilibrio dinámico, plasmado en la teoría de la división de poderes.

4 Privilegios excepcionales a particulares como potestad del soberano en su reino.5 La centralización no se veía como un mal necesario sino como una reforma creadora de bienes para mejorar la vida social.6 La división provincial fue una realidad años después con el Ministro Javier Burgos (1833) y todavía permanece.


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esquema municipal a todos los cascosurbanos. Los agentes del poder centralcontrolaban los más de 9000 municipiosexistentes, con lo que quedaba muy leja-na la autonomía municipal.

Durante el Reinado de Fernando VII(1820-1833), solo el Trienio Constitucio-nal 1820-1823 registró avances legislativosde cierto interés. Hubo de esperarse hastael “decenio moderado” del reinado deIsabel II (1844-1854) para hallar reformasde importancia:

• La reforma tributaria de AlejandroMon, cuyas bases, en líneas genera-les, permanecieron hasta la reformatributaria de Fernández Ordóñez de1978.

• La aprobación de la Ley de Admi-nistración y Contabilidad de BravoMurillo en 1850, fecha en la que seaprueba el primer Presupuesto y laelaboración de la primera CuentaGeneral del Estado

• Como consecuencia, y para ejercerel control presupuestario, se crea en1851 el Tribunal de Cuentas.

De esta forma se completaron las institu-ciones del estado liberal que regulan ycontrolan su actividad financiera. Se sepa-raron las competencias administrativas delas jurisdiccionales y se creó el TribunalSupremo.7

Durante el llamado ‘Sexenio Progresista’(1868-1874) una Ley del MinistroFiguerola8 dio a la Dirección General deContabilidad el carácter de IntervenciónGeneral del Estado (IGAE), a la que seencomendó la fiscalización de todos losactos de la Administración Pública que

CIUDADANÍA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

produjeran ingresos o gastos, además deintervenir en la ordenación de ingresos ypagos y llevar la contabilidad.

Con la posterior Restauración continuó elproceso de perfeccionamiento de lasAdministraciones públicas hasta que, conla Dictadura de Primo de Rivera en 1926se suprime la IGAE y el Tribunal deCuentas, encargados del control interno yexterno respectivamente, y en su lugar secreó el Tribunal Superior de la HaciendaPública, de corta vida, porque con laRepública se volvió al anterior modelo.En la etapa 1926-1931 se crearon por pri-mera vez Organismos Públicos, algunosde los cuales todavía permanecen, comolas Confederaciones Hidrográficas y lasJuntas de Obras de Puertos. Nacen com-pañías tan emblemáticas como Telefónicay CAMPSA.

Con la República, el cambio más signifi-cativo del modelo de la AdministraciónPública fue la creación de Regiones autó-nomas, sin embargo, solo funcionó entiempos de paz la Autonomía de Ca-taluña; Galicia tuvo el plebiscito pocosdías antes de comenzar la guerra yEuskadi en guerra.

El largo periodo franquista fue de retro-ceso en los procedimientos democráti-cos del control del gasto público; porejemplo, de la Ley de Administración yContabilidad se suspendió hasta 1952 elcapítulo V, que regulaba los contratos deobras y servicios y el Tribunal deCuentas no se restableció hasta 1946,con medios y funciones muy limitados.Pese a todo, la IGAE no rompió la seriehistórica de las Cuentas Generales delEstado e incluso se pudo elaborar una

7 Es interesante resaltar la creación, ya durante el reinado de Isabel II, del Tribunal Contencioso Administrativo encargado de juzgar en lospleitos de los ciudadanos contra el Estado.

8 Laureano Figuerola, profesor de economía política, fue Ministro de Hacienda entre 1868 y 1870. Destaca la promulgación de la Ley de BasesArancelarias, de signo librecambista y la creación de la ‘peseta’ como unidad monetaria.


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Cuenta General para el periodo de laGuerra Civil. La Ley de 1953 del Tribunalde Cuentas precisó las funciones de con-trol que debieran corresponder a laIGAE y al Tribunal; la crítica más seriaque puede señalarse a la Ley delTribunal es la falta de independencia desus miembros, ya que eran designadosdirectamente por el Jefe de Estado.

créditos presupuestarios que las sucesivasleyes de Administración y Contabilidadatribuyeron a la IGAE desde 1870. Conesta modificación, el Presupuesto pasa aser la plasmación de la política económi-ca del Gobierno y su Dirección Generalpasa a depender directamente delMinisterio de Hacienda, con independen-cia funcional de la IGAE.


Grupo de estudiantes de la Diplomatura de Educación Social de la Universidad delPaís Vasco, UPV/EHU participando en las Jornadas.

A partir de 1959 el régimen franquista ini-ció una apertura en varios campos. Ennuestro caso, se inició la transformaciónde la contabilidad del Estado llevada porla IGAE que debe proporcionar datospara la planificación, análisis y selecciónde programas junto con la preparacióndel Presupuesto y la administración ycontrol de los costes. Con la creación en1963 de la Dirección General del Pre-supuesto, se produjo la separación de laIGAE de los servicios relacionados con laelaboración presupuestaria y sobre todo,de los expedientes de modificación de

3. La situación actualEl avance del conocimiento relacionadocon las Administraciones públicas hahecho posible que actualmente puedahablarse de la ciencia de la Adminis-tración, entendida como una integracióninterdisciplinar para el tratamiento siste-mático de los problemas políticos, econó-micos, sociales, organizativos y de gestiónde las estructuras de las Administracionespúblicas y que incluye:

• La estructura económica y las relacio-nes de producción.


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• Las variables políticas y el sistema departido.

• La cultura.

• La estructura social y los movimientosde protesta.

• La tecnología.

• El entorno internacional.

Por lo tanto, y de forma genérica, en laciencia de la Administración se incluyenlas relaciones entre las Administracionespúblicas y la Sociedad, donde necesaria-mente hay que considerar la presencia degrupos de intereses.

La interrogación inicial sobre la cualidadde servicio público para la Administraciónpuede situarse en otro plano: en la capa-cidad del sistema político de canalizar lasdemandas públicas. En este sentido, afir-ma Olson que los grupos pequeños sonmás eficaces para obtener fines concretosque los grandes. Esta aparente paradojase explica porque en las sociedades esta-bles existen grandes organizaciones (par-tidos políticos, sindicatos, patronales,burocracias estatales y otras numerososcorporaciones) que forman coalicionescon el fin de distribuir los bienes colecti-vos según el poder relativo de cada unade ellas.

Las variables político – administrativas pue-den clasificarse en tres grandes grupos:

• Las políticas de gestión administrativaque incluyen:

1. El diseño político - administrativo.9

2. Las estructuras de gobierno, coor-dinación y control.

3. La comunicación y el tratamientode la información.

• Las políticas de gestión de personal,donde se incluyen:

1. La previsión de fectivos.

2. El reclutamiento y la selección depersonal.

3. La formación

4. La carrera profesional

5. El sistema de remuneraciones

• Las políticas de gestión presupuesta-ria, que comprenden:

1. Estrategias de negociación.

2. La estructura de los ingresos públicos.

3. La estructura de los gastos públicos.

4. El diseño del control.

4. La dimensiónde las Administraciones públicas

La dimensión de las Administraciones estáen correlación con la intervención estatalen la economía o por lo menos, con elvolumen del gasto público10. Esta inter-vención fue relativamente reducida duran-te la etapa de capitalismo liberal y aumen-tó considerablemente a raíz de la GranDepresión de los años treinta y sobretodo, después de la Segunda GuerraMundial. Detrás de ese gran aumento delgasto está la figura del “estado de bienes-tar” como modelo de Estado prestador debienes y servicios, garante de la “procuraexistencial”.

Durante la etapa 1945-1975, en la épocaintervencionista de la prosperidad, losgobiernos de países avanzados garantiza-ron a sus ciudadanos la cobertura univer-sal de unos determinados servicios públi-cos, tales como educación, sanidad, segu-


9 La organización administrativa trata de cuestiones como la vertebración territorial, la vertebración funcional (el funcionamiento deOrganismos Autónomos y Entes que dependen del Estado) y la vertebración según clientelas, entendidas como grupos de intereses decarácter económico o profesional.

10 La intervención pública en la vida económica tiene otra vertiente muy importante, que no se trata en este apartado, como es la regulaciónde las distintas actividades de contenido económico.


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ro de desempleo, pensiones y jubilacio-nes, financiados todos ellos mediante elrecurso a la progresividad impositiva. Apesar de la entrada en crisis del modelo afinales de los años setenta, la dimensióndel sector público continuó siendo muyconsiderable11; hay que llegar a la décadade los noventa para que la contenciónpresupuestaria en los países avanzadossea real.

Hoy, la estabilidad se entiende como unacultura derivada de la práctica y no deformulaciones teóricas, apoyada en laexperiencia de las grandes institucioneseconómicas internacionales que hanactualizado la llamada “Nueva Economía”,la cual propugna un proceso de creci-miento económico sin inflación mediantela eliminación de las barreras comercialesy el libre movimiento de capitales. El lla-mado Consenso de Washington, por seren aquella ciudad donde se asumieron losprincipios de la “Nueva Economía”, seña-la además, que la acción estatal se dirigi-rá a fomentar el capital humano, dandopreferencia a los gastos de educaciónfrente a los de sanidad y a la creación deinfraestructuras.

Conforme a estos principios, los distintosgobiernos han procedido a reducir ladimensión del sector empresarial públicoprocediendo a grandes procesos de pri-vatizaciones, al tiempo que se adaptan anuevos modelos de gestión pública.También el “Pacto de Estabilidad yCrecimiento” asumido por los Estadosmiembros de la Unión Europea ha sidouna consecuencia de la generalización delas ideas de la “Nueva Economía”.


11 Por ejemplo, las privatizaciones masivas que se produjeron en el Reino Unido durante los gobiernos Thatcher, solo redujeron en cuatropuntos el gasto público, desde el 45% al 41% del Producto Interior Bruto.

12 En el caso de la Comunidad Autónoma de Euskadi hay que añadir el subsector formado por las Diputaciones Forales y el la ComunidadCanaria por los Cabildos.

5. ¿Qué es el Sector Público?

En el Sistema Europeo de Cuentas (SEC)se define el sector Administracionespúblicas como aquel que incluye todaslas unidades institucionales productorasno de mercado, cuya producción se des-tina al consumo individual o colectivoque se financia principalmente con pagosobligatorios realizados por unidades per-tenecientes a otros Sectores y que realizanoperaciones de distribución de la renta yde la riqueza.

En la Contabilidad Nacional, el sectorAdministraciones públicas comprendecuatro subsectores: la AdministraciónCentral, las Comunidades Autónomas, lasCorporaciones Locales y las Administra-ciones de la Seguridad Social12.

Es fácilmente observable un proceso dedescentralización generalizado, que no secircunscribe, sólo al caso español, en fun-ción de la aplicación del principio de sub-sidiaridad apoyado en la idea de que lasdecisiones deben adoptarse en el nivelmás próximo a los ciudadanos (siempreque el subsector implicado esté capacita-do para ello). Simultáneamente se vive unproceso de integración, en nuestro casoen la Unión Europea, no exento de difi-cultades como todo proceso que significala pérdida de competencias e incluso dela soberanía ejercida por el Estado.

El Sector Público reúne unas característi-cas singulares, como son:

• Tener como objetivo el logro del bie-nestar social para una comunidaddeterminada.


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• Financiarse con pagos obligatorios delos ciudadanos, los cuales no recibenpor ello una contraprestación directa.

• Someterse a presupuestos limitativosaprobados en los parlamentos paraperiodos determinados, generalmen-te anuales.

Tanto los gestores públicos como los fun-cionarios pueden ejercer la autoridad legí-tima del Estado para llevar a cabo sus fun-ciones. A cambio están obligados a rendircuentas de su actividad y a someterse acontroles internos y externos, los prime-


Nuevas formas de gestión: para la presta-ción de los servicios públicos la Admi-nistración debe cumplir el principio deeficacia y puede utilizar para ello dos pro-cedimientos distintos:

• La prestación directa de los servicios,característica de los países europeos,a través de los ministerios cuando setrata de servicios generales, comopuede ser el de policía.

• Garantizando el servicio mediante elcontrol y la supervisión de las presta-ciones realizadas por la iniciativa pri-

Vista parcial del salón de actos durante la sesión inaugural.

ros ejercidos desde dentro de la propiaAdministración (por la IGAE en el casode la Administración central del Estado ypor las Intervenciones Generales autonó-micas en el caso de las Comunidades Au-tónomas) y los segundos realizados poruna institución fiscalizadora indepen-diente de la Administración (el Tribunalde Cuentas y los Órganos de ControlExterno de las Comunidades Autónomasrespectivamente).

vada, procedimiento que se aplica ha-bitualmente en países como EstadosUnidos y Canadá y que empieza a uti-lizarse en Europa.

Desde hace décadas es visible la preocu-pación de las Administraciones públicassobre la mejora de su gestión, sustituyen-do las prácticas tradicionales, con proce-sos muy burocratizados orientados fun-damentalmente a resolver positivamente


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los controles de legalidad, por la utiliza-ción de técnicas de gestión semejantes alas del sector empresarial, destacando laimportancia de la eficacia, la eficiencia, latransparencia y la calidad de las presta-ciones.

En el caso de España, el proceso de des-centralización del sector público, visible apartir de 1982, y el de privatización ini-ciado poco después, han llevado a unasituación compleja en la que por su dina-mismo, resulta difícil conocer la relacióncompleta de los entes diversos que for-man el sector público. En todo caso, lascifras que aquí se apuntan han podidosufrir alguna variación.

El Sector Público estatal está integrado,junto con los 16 Ministerios y lasSecretarías de Estado correspondientesque forman la Administración General delEstado, por 74 Organismos Autónomosdependientes de los distintos Ministerios,5 Entidades Gestoras y servicios comunesde la Seguridad Social, 30 Mutuas deAccidentes de Trabajo y enfermedadesprofesionales, “otros 37 Organismos Pú-blicos”13 15 Entidades Públicas Empre-sariales, 14 Entes Especiales, 57 Funda-ciones y 179 Sociedades Mercantiles.

Por su parte, el conjunto de ComunidadesAutónomas en el año 2003, junto a susAdministraciones Generales registran 147Organismos Autónomos, 91 Entes deDerecho Público, 43 Entes Públicos, 104Fundaciones, 57 clasificados como “otrosEntes Públicos”, 48 Universidades y 431Sociedades Mercantiles.

¿Qué ha ocurrido? Que la estructura delSector Público autonómico ha ido aumen-tando en número de entes y de compleji-dad sin que simultáneamente se reduzca


el número de entes dependientes de laAdministración General del Estado.

Finalmente, el Sector Público local es elmás numeroso, complejo y heterogéneo.Basta señalar que en España funcionancerca de 13.000 Entes Locales, con casi2.800 entes dependientes, que en su ma-yor parte adoptan la forma de OrganismosAutónomos y Sociedades Mercantiles.

No hay datos exactos de la distribucióndel gasto público entre la AdministraciónCentral, las Comunidades Autónomas ylas Corporaciones Locales. Se puedeaceptar como una aproximación que ladistribución se aproxima a las cifras 45 –40 – 15. Cualquier traspaso de competen-cias alterará esta distribución, pero entodo caso, en el futuro resultará impres-cindible el aumento de la proporción degasto gestionado por las CorporacionesLocales, con reducción simultánea en losotros dos niveles, pero incidiendo más enComunidades Autónomas.

El sector público en Euskadi está consti-tuido por la Lehendakaritza y 11 Conse-jerias, 3 “Entes Públicos de derecho pri-vado” (EITB, EVE y Osadidetza), por 8calificados como “Otros Entes de derechopúblico” (entre ellos la Universidad delPaís Vasco, el Parlamento, Tribunal Vascode Cuentas Públicas, Consejo de Re-laciones Laborales y Consejo Económicoy Social Vasco), 15 Sociedades Públicas(EJIE, SPRI, Orquesta de Euskadi, IMEBI-SA, e IHOBE entre ellas) y 15 empresasparticipadas con menos del 50% del capi-tal (como Elkargi, Aparcavisa y Euskaltel).

6. El presupuesto públicoUn presupuesto es el documento, expresa-do en moneda, de la actividad económico-

13 Son organismos con presupuesto limitativo como el Instituto Cervantes, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, o el ConsejoEconómico y Social entre otros, o sin presupuesto limitativo como la Comisión Nacional de la Energia.


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financiera de una entidad, que recoge losingresos y los gastos necesarios para reali-zar la actividad que la entidad tiene enco-mendada. En el sector público es ademásun instrumento necesario para disciplinarla actividad económica pública.

Los presupuestos generales del Estado,como expresión cifrada, conjunta y siste-mática de derechos y obligaciones a liqui-dar durante el ejercicio por cada uno delos órganos y entidades que forman elsector público, están reglados en el artí-culo 134 de la Constitución, donde seseñala que corresponde al gobierno, laelaboración y a las Cortes Generales suexamen, enmienda y aprobación. A suvez, el Tribunal Constitucional ha señala-do su carácter de ley plena.

Son singulares las limitaciones al dere-cho de enmienda de las partidas presu-puestarias en el Parlamento: las quesuponen aumento del gasto deben iracompañadas de una propuesta dereducción de otra u otras partidas por lamisma cuantía y las de reducción deingreso necesitan la conformidad delgobierno para ser tramitadas.

Los presupuestos públicos deben ajustar-se a una serie de principios. Los especia-listas difieren sobre cuales son los princi-pios generales presupuestarios, pero aúnasí pueden resumirse en:

• Principio de competencia (correspon-de al poder legislativo la aprobaciónde los presupuestos elaborados por elejecutivo).

• Principio de universalidad (se inclu-yen todos los ingresos y todos losgastos).


14 Aun cuando cada organismo, ministerio, empresa pública, etc., presenta su propio presupuesto, todos estos presupuestos parciales se inclu-yen en un documento único.

• Principio de unidad (el conjunto deingresos y gastos deben incluirse enun documento único14).

• Principio de especialidad (los créditosconsignados en el presupuesto debenaplicarse exclusivamente los finesprevistos).

• Principio de anualidad.

• Principio de publicidad (los presu-puestos deben tener naturaleza públi-ca tanto en la fase de aprobacióncomo en su ejecución y liquidación).

De esta manera la utilización de los recur-sos que el Estado detrae a los ciudadanosa través de los impuestos se dota de lasgarantías necesarias. A los principiosseñalados hay que añadir el de transpa-rencia que se considera clave para asegu-rar un proceso eficiente de asignación derecursos y que constituye el modelo idealal que tienden los sistemas políticosdemocráticos al considerar que la infor-mación es indispensable para la mejorade la eficiencia desde el momento que losciudadanos, contando con suficiente in-formación, pueden aprobar o reprobarconductas políticas ineficientes. Claro quela transparencia exige además que el pre-supuesto sea de fácil comprensión paralos ciudadanos.

Dentro de los dos grandes capítulos queconforman el presupuesto estatal, losingresos públicos corresponden en su90% a distintas figuras impositivas, siendolos impuestos directos y las cotizacionessociales, con casi el 70% del total deingresos, las partidas fundamentales,como puede verse en el cuadro siguiente:


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El gasto público es, precisamente, la apli-cación de los recursos ingresados para laproducción de bienes y servicios públi-cos, para las transferencias redistributivasde renta y como instrumento de la políti-ca de incentivos. A su lado hay otras obli-gaciones para la administración debidas amovimientos de tesorería (por ejemplo,cancelación de anticipos).

Los presupuestos de gasto se clasifican dedistintas formas, y cada una de ellas cum-ple funciones específicas: la llamada cla-sificación orgánica distribuye el gasto porcentros gestores lo que permite la identi-ficación de los responsables del gasto,mientras que la clasificación por progra-mas permite conocer cual es la políticapresupuestaria, asignando objetivos cuan-tificables e indicadores de ejecución delos programas de carácter finalista.Finalmente, la clasificación económicaagrupa los gastos con criterios deContabilidad Nacional respondiendo asísobre la utilización final del gasto al dis-tinguir entre gastos de operacionescorrientes, de operaciones de capital y deoperaciones financiera.

Puesto que la clasificación por programaspermite conocer en qué gasta la adminis-tración los ingresos obtenidos, se presen-


ta en el cuadro siguiente el Presupuestopor programas correspondiente al ejerci-cio 2005. En el, la suma del gasto de loscapítulos I al VIII es de casi 250.000 millo-nes de euros siendo el gasto total estima-do muy próximo a los 280.000 millonesde euros

El procedimiento del gasto es muy labo-rioso ya que consiste en una sucesión deactos bien delimitados: la autorización, laaprobación, el compromiso con un terce-ro, la liquidación del gasto o el reconoci-miento de la obligación, la propuesta depago y la ordenación del mismo. La razónhistórica de un procedimiento tan meticu-loso debe buscarse en la necesidad decontrol de todas las operaciones de pagoya que el concepto de unidad y centrali-zación de los recursos públicos se man-tiene en España desde 1850.

Por razones de brevedad, la exposición seha centrado en el funcionamiento de laAdministración estatal, pero el modelo esfácilmente extensible a las ComunidadesAutónomas que reúnen característicasestructurales y de funcionamiento muysemejantes.

En todo caso, el ciudadano se identificamás con el nivel de gobierno que siente

I. Impuestos directos y cotizaciones sociales 153.318,98 69,9 167.749,68 71,8 9,4

II. Impuestos indirectos 39.836,00 18,2 43.051,00 18,4 8,1

III. Tasas y otros ingresos 4.410,61 2,0 4.208,97 1,8 4,6

IV. Transferencias corrientes 12.220,98 5,6 12.212,97 5,2 0,1

V. Ingresos patrimoniales 6.235,30 2,8 3.140,73 1,3 49,6

OPERACIONES CORRIENTES 216.021,87 98,5 230.363,35 98,6 6,6

VI. Enajenación inversiones reales 534,46 0,2 567,06 0,2 6,1

VII. Transferencias de capital 2.841,69 1,3 2.595,78 1,1 8,7

OPERACIONES DE CAPITAL 3.376,15 1,5 3.162,85 1,4 6,3

TOTAL OPERACIONES NO FINANCIERAS 219.398,02 100,0 233.526,20 100,0 6,4

CapítulosPresupuesto

inicial2004 (1)

%Presupuesto

inicial200 5 (2)

%%

(2)/(1)

PGE 2005. Ingresos consolidados


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(c) Dentro de esta política, el programa de apoyo a la pequeña y mediana empresa tiene un crecimiento del 20 por ciento.(f) El crecimiento de esta política es debido, principalmente, a los incrementos de las Cortes Generales (16,9%), Tribunal Constitucional

(14,8%).(a) La partida más importante de esta política es el Fondo de Reserva de las pensiones, cuya dotación para 2005 es de 5.351,24

millones de euros.(b) El crecimiento de la política de sanidad en términos homogéneos es del 6,6%. La homogeneización es debida, fundamentalmente, al

reajuste financiero en los conciertos con la Seguridad Social de las entidades del Mutualismo Administrativo, y al traspaso decompetencias del ISM.

(d) En 2005 se reduce la transferencia a RENFE para financiar sus gastos financieros, como consecuencia de la asunción de la deuda deRENFE por el Estado. En términos homogéneos, la política de subvenciones al transporte tiene un crecimiento del 0,7%.

(e) En 2005 tiene efecto el traspaso de competencias de la Confederación Hidrográfica del Sur a la C.A. de Andalucía. En términoshomogénos, el crecimiento de la política de infraestructuras es del 9,1%.

(f) El crecimiento de esta política es debido, principalmente, a los incrementos de las Cortes Generales (16,9%), Tribunal Constitucional(14,8%).

PolíticasPresupuesto

inicial2004 (1)

%Presupuesto

inicial2005 (2)

%%

(2)/(1)

PGE 2005. Presupuesto consolidado de gastos. Clasificación funcional

Justicia 1.091,16 0,5 1.184,97 0,5 8,6Defensa 6.498,76 2,8 6.794,17 2,7 4,5Seguridad ciudadana 6.035,94 2,6 6.499,05 2,6 7,7e Instituciones penitenciariasPolítica exterior 1.092,94 0,5 1.156,64 0,5 5,8SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS 14.718,80 6,4 15.634,83 6,3 6,2Pensiones 74.155,78 32,0 79.221,28 31,8 6,8Otras prestaciones económicas 9.872,12 4,3 10.656,23 4,3 7,9Servicios sociales y promoción social 1.132,97 0,5 1.197,16 0,5 5,7Fomento del empleo 5.827,98 2,5 6.233,19 2,5 7,0Desempleo 11.088,52 4,8 12.688,22 5,1 14,4Acceso a la vivienda 663,02 0,3 878,61 0,4 32,5y fomento de la edificaciónGestión y Administración 5.497,80 2,4 7.976,35 3,2 45,1de la Seguridad Social (a)(1) ACTUACIONES DE PROTECCIÓN 108.238,19 46,8 118.851,04 47,6 9,8Y PROMOCIÓN SOCIALSanidad (b) 3.572,40 1,5 3.648,38 1,5 2,1Educación 1.524,66 0,7 1.615,52 0,6 6,0Cultura 875,79 0,4 932,83 0,4 6,5(2) PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS 5.972,85 2,6 6.196,74 2,5 3,7DE CARÁCTER PREFERENTEGASTO SOCIAL (1) + (2) 114.211,04 49,4 125.047,77 50,1 9,5Agricultura, pesca y alimentación 8.153,72 3,5 8.311,84 3,3 1,9Industria y energía 1.668,84 0,7 1.743,08 0,7 4,4Comercio, turismo y PYME (c) 1.163,52 0,5 1.195,12 0,5 2,7Subvenciones al transporte (d) 1.499,64 0,6 1.309,27 0,5 12,7Infraestructuras (e) 10.470,79 4,5 11.317,40 4,5 8,1Investigación. Desarrollo e Innovación 4.276,75 1,8 4.972,24 2,0 16,3Investigación civil 2.903,77 1,3 3.641,94 1,5 25,4Investigación militar 1.372,98 0,6 1.330,30 0,5 3,1Otras actuaciones de carácter económico 812,88 0,4 803,78 0,3 1,1ACTUACIONES DE CARÁCTER ECONÓMICO 28.046,14 12,1 29.652,73 11,9 5,7Alta dirección (f) 518,39 0,2 587,92 0,2 13,4Servicios de carácter general 6.753,93 2,9 6.967,12 2,8 3,2Administración financiera y tributaria 1.386,50 0,6 1.425,11 0,6 2,8Transferencias a otras Administracione Públicas 46.738,93 20,2 50.885,96 20,4 8,9Deuda Pública 19.003,63 8,2 19.272,00 7,7 1,4ACTUACIONES DE CARÁCTER GENERAL 74.401,38 32,2 79.138,12 31,7 6,4TOTAL CAPÍTULOS I A VIII 231.377,36 100,0 249.473,45 100,0 7,8


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más próximo: conoce y juzga más fácil-mente la tarea de gobierno de su munici-pio que la de la autonomía, y se sienterelativamente alejado de los servicios quepuede demandar y recibe del Estado, porno insistir aquí en otra realidad: la inte-gración en una unidad político-económi-ca más amplia como es la Unión Europea,cuyas decisiones nos afectan como ciuda-danos europeos cada vez más.

Termino retomando la pregunta inicial.¿Es la Administración un servicio público?Evidentemente, si. Mejorable en muchosaspectos, como en reducir la burocracia,ese conjunto de trámites a realizar pararesolver muchas de las relaciones necesa-rias entre la Administración y los ciudada-nos. La Administración se acerca cada vezmás a los individuos y ha recorrido unlargo trecho en la tarea de mejorar lasrelaciones con la ciudadanía. Es muchomás fácil conseguir citas médicas y ser


atendidos con unos medios sanitariossensiblemente mejorados, matricularse enla Universidad, lograr recibir las pensio-nes de jubilación de manera casi automá-tica cuando se produce el cese en la acti-vidad laboral, presentar la declaración dela renta…

No quiero dejar de citar un cambio que hasido tan significativo como poco conocido:el cambio de consideración de lo que seentiende por “silencio administrativo”.Ante cualquier reclamación que un parti-cular planteaba frente a la administración,el “silencio administrativo” se entendía ensentido negativo ya que transcurridos tresmeses sin respuesta, la reclamación habríasido denegada. Hoy el “silencio adminis-trativo” tiene sentido positivo ya que trans-curridos tres meses sin respuesta, necesa-riamente deben aceptarse las pretensionesdel demandante.


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Participación y gobierno.Una mención especial al Colectivo de Mayores

D. Quim Brugué

Ponencia

1. Introducción 23

2. Presentación de la Dirección General de Participación 23Ciudadana de la Generalitat de Cataluña:objetivos y líneas de actuación

2.1. La participación al servicio del país 24

2.2. La participación al servicio de las políticas sectoriales 24

2.3. La participación al servicio del trabajo transversal 25

2.4. La participación al servicio del mundo local 25

3. ¿Por qué es importante democratizar 26el gobierno y la administración pública?

3.1. Democratizar la administración 27para mejorar la democracia

3.2. Democratizar la administración para mejorar 29la eficiencia y la eficacia

4. Un ejemplo: participación 33y nuevo Estatuto de autonomía en Cataluña

5. Estatuto y personas mayores 35


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1.IntroducciónAntes de iniciar mi exposición quisierahacer una consideración: la participaciónno es un capricho, ni una moda, ni tansólo un simple eslogan electoral. Hoy laparticipación es una exigencia, pero unaexigencia social, no política.

Su interés actual se justifica porque sinella ya no seríamos capaces de dar res-puesta (política) a las demandas de unasociedad cada vez más compleja, másdiversa y más sofisticada.

Sólo escuchando con atención a los ciu-dadanos podremos elaborar políticascomplejas y sofisticadas para una socie-dad que cada vez es más compleja ysofisticada. No se trata de si la participa-ción nos gusta más o menos, sino que sinella no seremos capaces de adaptar lapolítica a los retos de la sociedad actual.

Si la participación sirve para mejorarnuestra respuesta política, entonces no esuna finalidad, sino un medio. Generabeneficios por ella misma (educación,cultura, política), pero, sobretodo, ha deayudar a mejorar unas políticas que, aposteriori, han de contribuir a mejorar elbienestar de los ciudadanos. Éste es elauténtico objetivo de la participación.

2. Presentación de la DirecciónGeneral de Participación Ciudadanade la Generalitat de Cataluña:objetivos y líneas de actuación

Si la participación es un medio, entoncesel objetivo de la Dirección General deParticipación Ciudadana de la Generalitatde Cataluña no puede ser exclusivamentela celebración de actos participativos, sinola promoción de unas políticas y de unestilo de gobierno participativo. Esta afir-mación dota a la Dirección General de uncarácter claramente transversal, de unavocación de apoyo (a políticas participati-vas que se llevarán a cabo en otros luga-res) y de una lógica promotora (fomentaractivamente actuaciones y estilos partici-pativos).

Finalmente, una Dirección General queentienda la participación como un medioal servicio del resto del Gobierno y de laAdministración podrá satisfacer sus obje-tivos no para producir determinados pro-ductos, sino para conseguir que se dejeninfluir por la lógica participativa. Es evi-dente que aquí las dificultades serán polí-ticas, de capacidad de relacionarnos y dededucir.


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Las dificultades serán políticas, pero lospotenciales también. En el marco de ungobierno de coalición, donde la lógica deldiálogo, la negociación y el compromisoquieren ser la marca de un nuevo estilo degobernar, la Dirección General puede con-vertirse en un instrumento político quematerializa y da forma a este nuevo estilo.

Su creación por parte del Gobierno tri-partito de la Generalitat de Cataluña hasido una iniciativa pionera en todo elEstado. Esto no ha sido un obstáculo paraestrenarnos con un gran reto: el procesoparticipativo para la reforma del Estatutode autonomía, al que más adelante mereferiré.

Las políticas participativas se desarrollanen cuatro ámbitos de trabajo:

1. al servicio del país,

2. al servicio de las políticas sectoriales,

3. al servicio del trabajo transversal y

4. al servicio del mundo local.

2.1. La participación al servicio del país

La hemos podido desarrollar reciente-mente con un tema de gran importanciapara Cataluña: la reforma del Estatuto deautonomía. A priori éramos conscientesde que suponía un reto considerable.

La experiencia participativa disponiblenos decía que había muchas dificultadespara superar el ámbito local de proximi-dad y más cuando el tema a tratar noafectaba a los intereses más inmediatos ycotidianos de los ciudadanos.

Evidentemente, los proyectos de país tie-nen una escala poblacional y un nivel deabstracción colectiva que los hace muydifíciles de conducir de forma participati-va. Por tanto, en el caso concreto delEstatuto fue necesario innovar y diseñar

un plan que se planteara como objetivosuperar este objetivo y generar un proce-so participativo concentrado en el diálogoy la deliberación ciudadana.

Otra forma de poner la participación alservicio del país puede consistir en ela-borar un proyecto que, utilizando diver-sos instrumentos (portal electrónico, car-tas de los ciudadanos, etc.) consiga que elacercamiento entre el proceso político ylos ciudadanos sea mutuo. Aquí la priori-dad no es tanto la deliberación colectivasobre un tema puntual, como la posibili-dad de los ciudadanos de disponer de unconjunto de herramientas que les permitaacceder al proceso político, tener conoci-mientos, seguirlo y opinar.

2.2. La participación al serviciode las políticas sectoriales

En este segundo ámbito de trabajo colabo-ramos con las diferentes consejerías paraayudarlas a diseñar políticas sectoriales par-ticipativas. La participación sectorial ha deser muy clara en cuanto a sus objetivos,que, según cada caso, pueden ser consulti-vos (derecho a ser escuchados) o decisio-nales (el derecho a tomar parte).

Al margen de esta distinción, desde laDirección General se colabora para quecada ámbito de trabajo de la Generalitatdisponga de unos instrumentos básicospara escuchar las voces de los ciudada-nos. Existen algunas herramientas, comolos consejos, pero es necesario llevar acabo una profunda revisión.

Completando el marco participativo bási-co se impulsa, conduce y evalúan proce-sos de innovación democrática específi-cos que, sobretodo. nos permitan mover-nos de la consulta a la co-decisión. Estasexperiencias no pueden generalizarse,sino que se han de pensar y diseñar casoa caso.

Participación y gobierno. Una mención especial al Colectivo de Mayores


25

2.3. La participación al servicio del trabajotransversal

No es sólo un diálogo entre los respon-sables de una política y aquellos quereciben sus efectos. Es también un diá-logo inter-organizativo. A menudo pode-mos dedicar muchos esfuerzos a escu-char a los ciudadanos y en cambio noenterarnos de lo que dice la personaque tenemos a nuestro lado. Pero elagravante se produce cuando, de unaforma u otra, la persona de al ladoacaba trabajando en cosas que interac-cionan con las nuestras.

Propiciar la cultura del diálogo intergu-bernamental es una tarea compleja. Paraello es necesario incidir en los procesosde formación y elección del personal connuevos contenidos y sensibilidades vincu-ladas a la participación, la negociación, lamediación, la confianza, etc.

2.4. La participaciónal servicio del mundo local

En este ámbito es importante ser muy res-petuoso con la autonomía local. Es posi-ble, en cambio, apoyar a quienes quieren

Isabel Martínez (miembro del Comité Tecnico de Hartu-emanak) y Quim Brugué(ponente), durante la exposición del tema.

Es importante promover experiencias detrabajo intergubernamental (en red): ayu-dan a diseñar, conducir y evaluar expe-riencias complicadas de llevar a cabo enun contexto administrativo dominado porla tradición de la jerarquía y la comparti-mentación burocrática.

crear mensajes que sirvan para seducir yanimar a los que no lo ven tan claro. Unasegunda línea de trabajo consistiría en uti-lizar a los ayuntamientos como actoresque participen en un diálogo sobre elmodelo de desarrollo económico y socialde la comunidad autónoma.



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3. ¿Por qué es importante democratizarel gobierno y la administraciónpública?

Empezando por el concepto de democra-cia, algunos autores han subrayado loslímites de la democracia representativa apartir de las dificultades de un modelocircular -"the loop model of democracy"(Fox y Miller, 1995). Desde esta perspec-tiva, la democracia representativa clásicase interpreta como un proceso queempieza y acaba en unos ciudadanoscapaces tanto de escoger racionalmenteentre candidaturas políticas con ofertas encompetencia, como de vigilar sus actua-ciones y valorar si merecen o no la reno-vación de su confianza. Este proceso,según los mismos autores, opera a travésde 6 etapas:

1. Los ciudadanos identifican conscien-temente aquello que desean o nece-sitan.

2. Las candidaturas competitivas (em-presarios políticos) ofrecen paquetesde medidas con la promesa de, a par-tir de métodos diferentes, satisfacerlas demandas de los ciudadanos.

3. Los ciudadanos eligen a sus repre-sentantes votando al paquete demedidas que mejor se adapta a suspreferencias.

4. La candidatura vencedora legisla enfunción de la elección popular.

5. Los ciudadanos vigilan las actuacio-nes legislativas del gobierno y valo-ran su corrección o incorrección.

6. Los ciudadanos, transcurrido unplazo de tiempo razonable para con-trastar la acción de gobierno, vuelvena votar; castigando o premiando a susrepresentantes.

En este modelo circular, la administraciónno aparece para nada. Se deduce, encambio, una posición de subordinación:la administración ha de estar situada bajoel estricto control de una jerarquía quegarantice su neutralidad y sometimiento ala voluntad de unos políticos electos y,por lo tanto, democráticamente legitima-dos. La administración no puede hacerotra cosa que obedecer maquinalmentelas órdenes políticas y aceptar un controlque evite cualquier desviación y, de estemodo, asegure la no interferencia en elproceso democrático. Moore (1998)expresa esta idea con claridad:

“Para aquellos que consideran quela política es una vía para crearvoluntad colectiva, y que ven en elsistema democrático la mejor res-puesta al problema de reconciliarlos intereses individuales y colecti-vos, no es sorprendente que dejendecidir al proceso político lo que eso no valioso producir con recursospúblicos. Ningún otro procedimien-to es coherente con los principios dela democracia.”

En la misma dirección, Fox y Miller (1995)afirman que "el modelo circular nos per-mite desplegar el mantel de la democraciaúnicamente si somos dictadores con laadministración". Democratizar la admi-nistración, desde este punto de vista, esuna propuesta contradictoria, pues lademocracia exige una administración nodemocrática. Ser dictador con la adminis-tración significa aislarla del debate políti-co y de la relación con los ciudadanos;marginarla para que no interfiera en eljuego democrático que se produce entregobernantes (políticos) y gobernados(ciudadanos). En la administración no haycabida ni para políticos ni para ciudada-nos, sólo para profesionales.



27

Sin embargo, el modelo circular de demo-cracia no es más que eso, un modelo. Unmodelo, además, que según la mayoríade los analistas hace aguas por los cuatrocostados. No entraré ahora en el debate,pero simplemente enunciando las dudassobre la racionalidad individual, la capa-cidad de los ciudadanos para identificarsus necesidades y conocer las propuestasde los empresarios políticos, o la existen-cia de una vigilancia mínimamente efecti-va sobre la acción de gobierno, ya pode-mos empezar a plantearnos las conse-cuencias de un modelo que probable-mente sea más una ilusión que una refe-rencia a la realidad.

Si la democracia representativa no lograarticular correctamente el juego entrepolíticos y ciudadanos, ¿qué sentido tienecontinuar siendo un dictador con la admi-nistración? ¿Por qué debe ésta quedarmarginada de la democracia cuando elargumento para su neutralidad no se sos-tiene? Si las directrices políticas no soncapaces de reflejar, a través de sus repre-sentantes, las demandas ciudadanas,¿cómo podemos justificar la estructurajerárquica y la vocación autoritaria sobrela administración pública?

La legitimidad de un sistema de autoridadpública es la capacidad para engendrar ymantener la creencia de qué es lo másadecuado. En un sistema de democraciarepresentativa, la legitimidad de la admi-nistración pública depende de la legitimi-dad del sistema político. El principio deseparación entre política y administraciónimplica que la esfera política define yacota la legitimidad con que la adminis-tración puede actuar. Sin embargo, laexpansión de las funciones del Estado hallevado a que aumenten las necesidadesde legitimación del sistema político, de talmanera que su legitimidad y estabilidad

han pasado a depender, en gran parte, dela legitimidad de la administración. Éstadebe ahora legitimarse ante el sistemapolítico mediante su rendimiento, esdecir, mediante su capacidad de desem-peñar esas nuevas funciones. Al hacerlo,legitima al propio sistema político.

La actual estructura jerárquica y verticali-zada de la administración se ha impuestoen nombre de la soberanía de pueblo,pero pierde su justificación cuando elejercicio de esta soberanía se pone en telade juicio. En estas circunstancias tendría-mos que retomar el problema de la res-ponsabilidad administrativa; y es en estepunto donde aparece el interés pordemocratizar la administración pública.Sin embargo, demostrar que la adminis-tración pública no tiene porque ser nodemocrática no significa que ésta tengaque ser democrática. A continuaciónintentaré justificar la necesidad de demo-cratizarla, aduciendo dos tipos de razo-nes: porque mejora a la propia democra-cia y porque aumenta la eficiencia y laeficacia administrativa.

3.1. Democratizar la administración paramejorar la democracia

Durante la última década, hemos sido tes-tigos de experiencias diversas de innova-ción democrática (Font, 1997; Merino,1997; Subirats, 1997), de participación dela sociedad civil en la producción de ser-vicios (Johnson, 1990) o de la aplicaciónde nuevas tecnologías a la profundizacióndemocrática (Budge, 1996; Tsagarousia-nou et al, 1998). Los resultados de estasmúltiples experiencias, sin embargo, noson alentadores. En algunos casos pareceque no vamos más allá de meras declara-ciones de intenciones, en otros su eleva-do coste aconseja un uso muy selectivode los mecanismos participativos y, en la



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mayoría de las ocasiones, las mejoras nologran trasladarse del ámbito de la infor-mación al de la deliberación y, aúnmenos, al de la decisión.

En opinión de los ya citados Fox y Miller,para entender las dificultades del presen-te y valorar las posibilidades del futuro, esimprescindible distinguir entre tres formasde articular la participación ciudadana: através de la clase magistral ("few talk"),del parloteo ("many talk") y del diálogo("some talk").

se convierte en un monólogo. El profesorse declara abierto a la participación; aun-que en la práctica, sin descender ni unmomento de la tarima y desplegando unaoratoria sofisticada y a menudo intimida-toria, la corta de raíz. Al finalizar el curso,el profesor maldice la apatía de sus alum-nos y distribuye un formulario para cono-cer una opinión que, en el mejor de loscasos, le merece poco respeto.

b. El parloteo define la situación opuesta.Ahora todo el mundo habla, las expre-


Los participantes, reunidos en grupos de trabajo, debaten el tema del día,hacen sus aportaciones, intercambian experiencias, etc.

a. Por clase magistral entendemos aque-lla situación en la que existe un discur-so dominado y manipulado por unaelite y donde, en el mejor de los casos,los instrumentos de participación ciu-dadana se diseñan a partir de la apatía,la poca accesibilidad o la incapacidadpara incorporar opiniones externas.

El discurso, como en buena parte de lasclases que se imparten en la universidad,

siones se multiplican anárquicamente ynadie es capaz de canalizarlas para obte-ner un resultado concreto. No existe nidiálogo ni conclusión, se habla porhablar.

Este suele ser el resultado de la participa-ción a través de redes informáticas o,recuperando el símil universitario, deaquellos seminarios improvisados donde,sin referentes previos en trabajos de gru-


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pos o lecturas seleccionadas, el profesorlanza un tema polémico a los alumnospara que éstos improvisen sobre la mar-cha. El ejercicio suele parecer más unaterapia que un debate y, como conse-cuencia, el resultado es caótico. El parlo-teo acaba generando un rumor de frasessolapadas y no identificadas que imposi-bilita la discusión.

c. El diálogo, en cambio, implica una con-versación estructurada a partir de espa-cios de conflicto específicos y de laparticipación de actores informados einteresados (policy networks). El diálo-go focaliza la atención de los partici-pantes en un abanico limitado de asun-tos, clarifica la posición de cada uno deellos y, a través de escuchar y rebatir,se compromete a alcanzar conclusionesoperativas.

Recuperando nuestro ejemplo, algunosprofesores plantean sesiones donde losalumnos se informan de determinadostemas, adoptan roles específicos al res-pecto y diseñan estrategias de debate ynegociación para maximizar su capacidadde influencia en el resultado final de ladiscusión. Estos planteamientos, que sepueden materializar a través de múltiplesfórmulas, favorecen una participación delalumno que no únicamente es más ricaen sus contenidos, sino que también esdidácticamente más eficaz.

Siendo consecuentes con la clasificaciónanterior, asumimos que la participaciónarticulada a través del monólogo o delparloteo es débil y nos conduce a una víamuerta en el trayecto hacia la regenera-ción democrática, mientras que el diálogofavorece una participación fuerte y capazde impulsar la democracia. La participa-ción democrática en este sentido se arti-cula a través de mecanismos que intentencombinar información, deliberación y

capacidad de intervención de los ciuda-danos en los procesos de decisión.

Situados en este terreno, el papel de laadministración resulta crucial, ya queofrece el espacio donde, para una redlimitada de actores, los conflictos sehacen a la vez comprensibles y resolu-bles. La participación en la administraciónes la participación a partir de intereses yvalores lo suficientemente concretos ycomprensibles como para generar opinio-nes y diálogos; a la vez que es la quepuede desembocar en conclusiones con-cretas o, en otros términos, en capacida-des reales de influir en las decisiones (elviejo tabú de la participación).

La participación-diálogo, por lo tanto,puede materializarse en el espacio admi-nistrativo y, de este modo, la democrati-zación de la administración contribuye ala mejora de la democracia. Sin embargo,para que esto pueda suceder se debendar dos condiciones: la participacióndemocrática ha de desplazarse, en primerlugar, de la política a las políticas y, ensegundo lugar, de la universalidad a la red.La política y el voto universal se encuen-tran en los parlamentos, mientras que laadministración es el espacio de las políti-cas y de la red.

3.2. Democratizar la administraciónpara mejorar la eficiencia y la eficacia

Tal como apuntábamos en la introduc-ción, la estrecha relación entre adminis-tración pública y neutralidad técnica esuno de los principios más solventes yaceptados por los científicos socialescontemporáneos. La principal justifica-ción de este principio radica en la capa-cidad de la técnica para lograr que laadministración maximice su eficienciaoperativa. Es decir, la máquina adminis-



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trativa ha de estar a punto para funcionara pleno rendimiento.

Utilizar la capacitación técnica como prin-cipal recurso para generar eficiencia com-porta, por definición, exclusión: nadie sinlas habilidades y los conocimientos espe-cializados merece ser escuchado. Inclusomás, la propia eficiencia exige la exclu-sión de todos aquellos que no son profe-sionales preparados, pues su participa-ción -desde la falta de entendimiento-provocaría distorsiones e inútiles pérdidasde tiempo. La expresión "y usted quésabe..." podría resumirnos la actitud deunas organizaciones que persiguen supleno rendimiento a partir del "... si yo soyun profesional que además se pasa todo eldía tratando estos temas".

Esta actitud de profesionalismo excluyen-te ha sido un principio organizativo cen-tral tanto para la administración públicacomo para el sector empresarial. Su domi-nio, sin embargo, empieza a ser contesta-do. En el ámbito empresarial los retos semanifiestan desde diferentes flancos, aun-que el término capitalismo incluyente1

puede sernos de utilidad para resumir losprincipales argumentos de aquellos queponen en duda la necesidad de relacionareficiencia con exclusión.

Según diversos autores (Kelly y Gamble,1997), la idea de capitalismo incluyentese emplea, precisamente, para destacar lanecesidad de canalizar la participacióncomo instrumento para mejorar el rendi-miento del sistema económico. En su for-mulación más simple consiste en la apli-cación de los principios democráticos alámbito económico. Se concreta en dife-rentes fórmulas que permiten dotar decapacidad para influir y controlar las deci-

siones empresariales a todos aquellos conintereses que pueden resultar afectadospor las mismas. Estos intereses no se limi-tan únicamente a los que detentan lospropietarios y los gerentes, sino que seamplían hasta alcanzar a los trabajadores,a los residentes del municipio donde seubica la empresa, a los consumidores desus productos, a sus proveedores, etc. Losstakeholders, por lo tanto, son todosaquellos que pueden verse afectados porlas decisiones de una organización y losque, en consecuencia, deben ser tomadosen consideración -deben ser incluidos- ensus procesos decisionales. Esta multiplici-dad de intereses, tal como sugiere Hirst(1997), deben incorporarse al gobiernode la empresa, deben ser protegidoslegalmente y deben quedar garantizadosa través de negociaciones y cooperacio-nes voluntarias. Utilizando sus propiaspalabras:

"La esencia de la democracia con-siste en que todos los intereses afec-tados tienen el derecho de la repre-sentación o de cualquier otra formade protección. La democracia eco-nómica y la democracia política noson tan diferentes, ya que ambasimplican escuchar a aquellos conobjetivos específicos y proteger legal-mente sus intereses."

En opinión de Hirst, parece apropiadoutilizar la palabra deben, puesto que sin laincorporación efectiva de estos interesescualquier organización sufrirá, por unlado, una crisis de legitimación y, por otrolado, una pérdida de eficiencia. Canalizarla participación de los interesados no essimplemente una voluntad más o menosaltruista, sino una necesidad funcional de


1 Se trata de una traducción libre de la expresión "stakeholder capitalism". Literalmente sería más correcto hablar, de "capitalismo de losinvolucrados" o "capitalismo de los que tienen algún interés"; sin embargo, tanto por razones de elegancia terminológica como deadecuación al desarrollo conceptual del texto, hemos optado por utilizar la expresión "capitalismo incluyente".


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las grandes organizaciones actuales. Unaorganización inclusiva obtiene niveles deaceptación y legitimación más elevados,pero también mejora su rendimiento.Pero, ¿cómo podemos argumentar estasafirmaciones?

Para empezar, parece razonable afirmarque la inclusión de todos aquellos conintereses en un determinado asunto facili-ta el proceso decisional y, al mismo tiem-po, reduce las resistencias externas quecualquier actividad pública puede even-tualmente generar. Estas ventajas se dedu-cen de la capacidad de las organizacionesinclusivas para generar legitimidad(Clarke y Newman, 1997). La legitimidaddel proceso decisional es crucial en lamedida que genera colaboración externay colaboración interna.

Colaboración externa

Actualmente ya nadie pone en duda quela administración no puede actuar ensolitario. La tradicional vocación mono-polista de la administración ha dejadopaso a una creciente voluntad de dele-gar, externalizar o compartir actividadescon el conjunto de actores de la socie-dad civil. Las limitaciones económicashan propiciado esta novedosa actitud,ya que puede representar un ahorroimportante. Pero no únicamente la crisisfiscal ha favorecido esta situación, tam-bién la creciente sofisticación de los ser-vicios públicos reclama de unos presta-dores más cercanos a las demandas delos consumidores. Parece evidente quesi en las Olimpiadas de Barcelona enlugar de utilizar a los voluntarios sehubiera contratado a miles de nuevosfuncionarios, los costes se habrían dis-parado. También parece claro que paraorganizar las actividades extraescolaresde determinado colegio puede ser másadecuado delegarlas a una asociación de

padres que estandarizarlas desde unaprestación funcionarial.

Estas ideas han sido ampliamente tratadasen la literatura, generando nuevos térmi-nos como gobierno habilitador (Gyford,1991) o administración capacitadora(Osborne y Gaebler, 1992). Aquí quisiéra-mos tan sólo destacar que la colaboraciónexterna incide en la eficiencia de la actua-ción administrativa. Por un lado, porquepermite contar con actores que, a travésde la presión de la competencia, puedenaumentar la eficiencia. En este sentido,aunque aceptando que los resultados sonvariables y dependen del tipo de servicioque nos ocupe, Donahue (1991) se refie-re al “tipo de comportamiento agresivoque la teoría consagra como virtud cardi-nal de la empresa competitiva”. Por otrolado, la eficiencia puede ser el resultadode la ausencia de resistencias o, en otraspalabras, de la capacidad de generarcomplicidades con todos aquellos quepueden favorecer o entorpecer una activi-dad. Por ejemplo, si diseñamos una polí-tica cultural en oposición a los principalesactores culturales es probable que suimplementación sea ineficiente, pues seenfrentará a una notable capacidad deboicoteo. No se trata de hacer la políticaque nos dicten los artistas, pero es segu-ro que lograr que se involucren facilitaráel éxito de la misma.

Así pues, no nos referimos únicamente aque la administración incorpore prestado-res externos sino también a la necesidadde consensuar con el exterior actitudes decolaboración. Actitudes que sólo conse-guiremos si articulamos mecanismos departicipación. Sin esta participación per-deremos eficiencia, ya que es muy difícilimponerse a una realidad hostil. Al con-trario, el consenso logrado a través de laparticipación favorecerá la eficiencia entanto que el compromiso suavizará cual-



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quier dificultad que aparezca en el cami-no. En definitiva, la democratización de laadministración mejora la eficiencia porqueal pasar de una posición de aislamiento auna vocación de consenso reduce las resis-tencias del entorno.

Además, en este nuevo contexto demo-cratizado, los recursos que antes debíandedicarse a reducir resistencias externaspueden liberarse y canalizarse hacia usosmás relevantes para las funciones de laadministración. Es decir, la administraciónno sólo podrá concentrarse en ser máseficiente –produciendo un coste unitariomenor–, sino también en ser más eficaz –consiguiendo los objetivos que le hansido asignados en la producción de deter-minados outputs o resultados. La demo-cratización de la administración mejorarála eficacia porque los outputs a alcanzarhabrán sido consensuados con los actoresafectados y/o interesados en ellos.

Colaboración interna

Aún podemos dar un paso más: lademocratización de la administraciónpública no sólo favorece su rendimientoa partir de las ventajas de la inclusión,sino también a través de una segundaidea -de carácter más interno- que resu-mimos como el paso de la jerarquía a lainteractividad. Es decir, facilitar el diálo-go horizontal en el interior de la propiaorganización es una forma de potenciarla democracia interna y de, indirecta-mente, mejorar los rendimientos admi-nistrativos.

Las pérdidas de eficiencia de la adminis-tración pública tradicional, tal comoexpone acertadamente Heckscher (1994),no se deben a inadecuaciones del diseñoinstitucional sino a un defecto inherentedel modelo: la segmentación de respon-sabilidades. Esta segmentación es a la vez

la base de la eficiencia burocrática y subarrera más infranqueable. El muro de lasegmentación se construye sobre la inca-pacidad de los miembros de la organiza-ción para salir de su pequeño reino fun-cional, de coordinarse con sus compañe-ros de trabajo, de entender el destinocompartido y la finalidad de la institución.

Si aceptamos esta premisa, la democrati-zación de la administración puede favore-cer su eficiencia en tanto que, utilizandolos términos de Heckscher, permite "cons-truir una organización donde todos susmiembros asumen la responsabilidad deléxito del conjunto" y no de su pequeñaparcela de especialización. Para ello, elprimer objetivo se concreta en crear unsistema donde las personas se relacionenen función de los problemas y no de lasestructuras. Hay que instrumentalizar, endefinitiva, una organización interactivaque utilice el diálogo entre las partescomo la fuente para alcanzar consensos ymejorar sus rendimientos. La interacción yel diálogo permiten la aparición de loque, en el ámbito privado, se conocecomo la empresa creadora de conoci-miento (Nonaka y Takeuchi, 1994). Eneste modelo, tal como expone Castells(1998):

"gran parte del conocimiento acu-mulado en la firma proviene de laexperiencia, y los trabajadores nopueden comunicarlo si se encuen-tran sometidos a procedimientos degestión demasiado formalizados(...) Este proceso organizativorequiere la participación plena delos trabajadores en el proceso deinnovación, de modo que no guar-den su conocimiento tácito única-mente para beneficio propio."

Así pues, la participación de los trabaja-dores –esta suerte de democracia interna



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de las organizaciones– es crucial comomecanismo generador y difusor de cono-cimientos. En un mundo donde estosconocimientos son cada vez más la clavedel éxito, se justifica el paso del tradicio-nal y asentado binomio profesionalidad-eficiencia al más novedoso democracia-eficiencia. Así pues, democratizar la admi-nistración mejora la eficiencia y la eficaciaal pasar de una organización jerárquica auna interactiva.

nada que decir. Esta inflación participati-va puede derivar en una algarabía dondese expresan voces que nadie escucha yno se produce ninguna síntesis, ningúnacuerdo que pueda traducirse en resulta-dos concretos.

Desde el punto de vista de la redacción deun nuevo Estatuto para Cataluña, estos dosmodelos representaban los principales peli-gros operativos del proceso participativo.


Los momentos de descanso son aprovechados para comentar lo escuchado ycambiar impresiones sobre el desarrollo de las Jornadas.

4. Un ejemplo: participación y nuevoEstatuto de autonomía en Cataluña

Dicen los expertos, como hemos explica-do anteriormente, que los gobernantesdisponen de tres modelos de relación conlos gobernados. El primero es aquél en elque sólo hablan unos cuantos: los quesaben.

En cambio, en el segundo modelo todo elmundo habla, incluso los que no tienen

Para conjurarlos se articuló un tercer mode-

lo de relación con la ciudadanía. Se pre-

tendía generar un auténtico diálogo entre

persones que hablan a partir de una infor-

mación previa, de una posición argumen-

tada, y con la voluntad decidida de escu-

charse y de llegar a alguna conclusión.

Conseguir estas condiciones no fue fácil,

pero todos los instrumentos que se diseña-

ron para debatir sobre el Estatuto estaban

pensados para acercarse.


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De esta forma, al impulsar cualquiera delos instrumentos que nos sirvieron paramaterializar el proceso participativo,tuvimos en cuenta tres elementosimprescindibles, que además sirvieronde eje del proceso: la voluntad de expli-carnos y de informar a la ciudadaníasobre el Estatuto y su modificación, lavoluntad de crear espacios ordenados ysistemáticos donde expresarse y el com-promiso de analizar todas las aportacio-nes de la gente y de hacerlas llegar a losredactores del nuevo Estatuto para quelas valoraran y las concretaran en unresultado tangible.

Se concretó una estrategia de comunica-ción desde el Gobierno hacia la ciudada-nía, que básicamente trabajó en cuatrodirecciones:

1. Elaboración de contenidos.

2. Campaña de difusión.

3. Edición de materiales divulgativos ypedagógicos.

4. Charlas divulgativas.

La campaña de comunicación se acompa-ñó de la apertura de espacios de partici-pación y de canales a través de los quelos ciudadanos se podían dirigir alGobierno. Fueron muchos y a la vezdiversos, pero se podrían concretar encuatro grupos:

1. Pactos con la sociedad civil organi-zada y con instituciones.

2. Espacios temáticos de encuentro ydebate, en los que se habló sobre:inmigración, empresa, derechos ylibertades, sociedad del conocimien-to, medio ambiente, etc.

3. Canales específicos para las perso-nas individuales, a través de la orga-nización de talleres y charlas distri-

buidas por todo el territorio; lapuesta en marcha de un autobúsque recorrió todas las capitales decomarca; y un espectáculo de calleen el que los ciudadanos podíanhacer aportaciones.

Todas estas iniciativas tenían un destinoclaro: la ponencia parlamentaria. Una vezrecogidas todas las aportaciones fue nece-sario traducir el proceso participativo enun informe que permitiera a los ponentesescuchar a la ciudadanía y que, a partirde ese momento, pudieran tomar en con-sideración sus aportaciones. De esta for-ma, la Dirección General de ParticipaciónCiudadana se convirtió, simultáneamente,en el oído y la voz de los ciudadanos. Eloído que escuchó y la voz que transmitió.

Los resultados se materializaron en unconjunto de actividades muy diversas, quepretendieron llegar a la gente para quepudieran opinar con conocimiento decausa y que al mismo tiempo nos permi-tiera escuchar sus aportaciones. Unas1.300 personas asistieron a los talleres ycharlas, más de 5.000 visitaron el autobúsdel Estatuto y cerca de 5.000 asistieron alespectáculo de calle, la web tuvo más de86.000 visitas, que se concretaron en 9.500intervenciones en el forum y 4.532 men-sajes, mientras que unos 6.622 nos llega-ron a través de correo postal y del auto-bús; se celebraron cerca de 400 reunionesy encuentros con instituciones y entida-des, y en los espacios temáticos se contócon la presencia de unas 400 personasque representaban a una amplia diversi-dad de entidades y instituciones; más de750 personas asistieron a las conferenciasque se llevaron a cabo en universidades;unos 650 miembros de la comunidad edu-cativa recibieron materiales y asistieron acharlas; y la celebración de una semanadedicada al Estatuto movilizó a más de1.300 personas en toda Cataluña, que



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representaban a entidades y institucionesde ámbito local y comarcal.

En cuanto al contenido de las aportacio-nes surgidas del proceso participativo,apunto a continuación algunas ideasgenerales:

• Pertinencia de las aportaciones. Deentrada, al contrario de lo que algu-nos pensaban, las aportaciones de laciudadanía fueron mayoritariamentesensatas, adecuadas y pertinentes. Esevidente que la gente no se expresócomo si fueran catedráticos en dere-cho constitucional, pero esto no leimpidió expresar sus opiniones y pre-ocupaciones -generalmente relaciona-das con el día a día-, que una vez tra-ducidas, eran susceptibles de incor-porarse al Estatuto.

• Diversidad de temáticas tratadas. Lapoblación entendió que el Estatuto esuna norma jurídica que actúa comoparaguas desde el que abordar unaamplia diversidad de aspectos queafectan a nuestro bienestar, nuestraidentidad y nuestro progreso. Comoconsecuencia, sus aportaciones sedispersaron hasta abrazar el conjuntode la complejidad de un texto comoel Estatuto.

• Temas estrella. Dentro de la diversi-dad hubo temas que aparecieron conmás frecuencia e intensidad. A conti-nuación esbozo algunos de ellos. Enprimer lugar, la definición de Cata-luña y su identidad fue una preocu-pación muy extendida, que se mate-rializó en el debate con el conceptode nación y el derecho a la autode-terminación. En segundo lugar, la ciu-dadanía reclamó a los gobernantescompromisos concretos en términosde derechos para garantizar su bie-

nestar en el sentido amplio de la pala-bra. Aparecieron demandas respectola necesidad que el Estatuto supusie-ra un compromiso de los políticoshacia la cohesión social, la sostenibi-lidad, el acceso a la vivienda, la dig-nidad de la gente mayor, la igualdadde oportunidades sin distinción degénero, etc. En cuanto a las compe-tencias, se planteó la necesidad de irtan lejos como se pudiera y, concre-tamente, de incorporar materias nue-vas como las referidas a inmigración,sociedad del conocimiento o nuevastecnologías. Finalmente, desde elámbito de las instituciones y las reglasde juego aparecieron tres temas estre-lla: la ordenación territorial, la pre-sencia en la Unión Europea y, sobre-todo, la necesidad que el Estatutocontemplara un modelo de financia-ción que garantizara la efectividad detodo.

5. Estatuto y personas mayores

Un tema que estuvo muy presente en lasaportaciones individuales y también enlas colectivas fue el reconocimiento de uncolectivo de gente mayor con unas carac-terísticas nuevas y, por tanto, con unasnecesidades y unas demandas tambiénnuevas y que el futuro Estatuto debíaincorporar.

No se reclamaron ni declaraciones nicompetencias específicas, sino unEstatuto que recogiera los principios/derechos que inspiran su “Carta deDerechos y Deberes” y que se sintetizanen cinco grandes principios:

• Dignidad (derecho a no ser discrimi-nados, a ser reconocidos socialmente,a la información, a vivir en entornosaccesibles, a obtener recursos econó-



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micos y sociales, a la intimidad, a lamuerte digna).

• Independencia (derecho a escoger ellugar de vida, al acceso a la alimenta-ción, a la vivienda, a la ropa y a lasalud, a disfrutar de la oportunidadde trabajar, a la participación, a com-batir la dependencia y los maltratos).

• Autorrealización (derecho a la forma-ción a lo largo de toda la vida, a lalibertad de comunicación, a la convi-vencia según opción personal).

• Asistencia (derecho a la prestación deservicios de calidad, a pensiones ade-cuadas, a la asistencia, a ser informadossobre la salud).

• Participación (derechos políticos, reco-nocimientos y facilidades de su partici-pación).



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Ciudadanía, políticas sociales y educación

D. Atanasi Céspedes

1. Introducción 39

2. El concepto de la ciudadanía y la emergencia 39de las políticas sociales

2.1. Las políticas sociales y el Estado del Bienestar: 41auge y consolidación en las sociedadesindustriales avanzadas

2.2. Crisis y/o reestructuración del Estado del Bienestar 43

2.3. ¿Un nuevo concepto de ciudadanía? 46

3. Educación y ciudadanía 46

3.1. Por un enfoque educativo de las políticas sociales 47

3.2. Proceso educativo y trabajo conjunto 50

4.Algunas reflexiones en torno 50a la situación de las personas mayores

Ponencia


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1. Introducción

En las siguientes páginas queremos refle-xionar sobre algunas ideas que nos pare-cen centrales, para, desde la cotidianidad ydesde lo local, articular prácticas concretasen la línea de promover Ciudadanía.

Por tanto, en primer lugar, reflexionamosbrevemente sobre la evolución del con-cepto de ciudadanía y entorno a algunoselementos sobre la actual crisis/reestruc-turación del Estado de Bienestar. Ensegundo lugar, hemos puesto en el centrode nuestra reflexión una mirada educati-va, que nos permita configurar un marcorelacional que promueva la corresponsa-bilidad entre los distintos actores implica-dos en la concreción de las PolíticasSociales. Para finalizar, apuntamos algu-nos elementos de la situación de las per-sonas mayores en nuestras comunidades.

Desde nuestras prácticas concretas hemosencontrado un común denominador adistintos intentos de generar procesos departicipación comunitaria, como estrate-

gia para aumentar la calidad de vida: lanecesidad de generar una cultura decolaboración entre distintos agentes deun territorio basada en la corresponsabi-lidad, el respeto y la confianza.

2. El concepto de la ciudadanía y laemergencia de las políticas sociales

El concepto de la ciudadanía es un con-cepto relativamente reciente en la Historiade la Humanidad. Más allá de su signifi-cación literal –el ciudadano en tanto queser urbano–, conlleva, en su concepciónpolítica, moderna y occidental, la pose-sión de unos determinados derechos fren-te al Estado. Theodor Marshall, un cono-cido sociólogo inglés de mediados delsiglo XX, teorizó a fondo sobre el con-cepto de la ciudadanía y remarcó queéste ha ido evolucionando a lo largo de lahistoria occidental moderna, evoluciónque, según su perspectiva, conllevabauna progresiva ampliación de los dere-chos implícitos en la ciudadanía.


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Así, la Revolución Francesa marcó elasentamiento progresivo del concepto dela ciudadanía civil: la ciudadanía civil seasoció a la posesión de una serie de dere-chos individuales frente al Estado, comoel derecho al libre pensamiento, el dere-cho a la libertad de expresión, el derechoa la libertad religiosa... derechos que aúnhoy configuran lo que en el mundo occi-dental identificamos como derechoshumanos básicos. La asunción de estosderechos conllevaba asegurar una seriede libertades básicas del individuo querestringían el poder absoluto de las insti-tuciones del Estado, marcaban unos lími-tes a su actuación, y exigían al Estado sugarantía. La política, de hecho, cumplíauna función básica en este contexto: lagarantía que tales derechos no podríanser soslayados por ninguna clase depoder (político, religioso, militar...).

Sin embargo, a lo largo del siglo XIX y dela primera mitad del siglo XX, el concep-to de la ciudadanía fue profundizándosey ampliando sus contenidos. ParaMarshall, éste nuevo contexto históricoenmarcó el asentamiento de un nuevoconcepto de la ciudadanía: lo que élllamó la ciudadanía política. La ciudada-nía política conllevaba el reconocimientode nuevos derechos, fundamentalmente,aquellos que se refieren al derecho de losciudadanos a participar políticamente enlas instituciones del Estado. El sufragiouniversal fue la principal conquista histó-rica asociada a esta nueva concepción dela ciudadanía. El derecho de “todos” losmiembros de la sociedad a participar enla elección de sus representantes políticoscomportó que el ‘ser ciudadano’ no sóloestuviera asociado a la posesión de deter-minados derechos individuales frente alEstado, sino también, a la capacidad departicipar en la configuración de la volun-tad colectiva.


Pero a mediados del siglo XX, las luchasobreras, dentro y fuera de las institucio-nes del Estado, consiguieron poner enevidencia un hecho fundamental: no pue-den garantizarse derechos civiles ni polí-ticos si no existe una garantía de dere-chos sociales básicos. Desde esta pers-pectiva, por lo tanto, la emergencia de laspolíticas sociales y su asentamiento en loque conocemos como el Estado delBienestar debe interpretarse como conse-cuencia del desarrollo de un nuevo con-cepto de la ciudadanía: la ciudadaníasocial. No hay libertad sin igualdad, elcapitalismo genera grandes desigualdadessociales que restringen la capacidad realde los individuos de ejercer determinadosderechos civiles y políticos y el Estadodebe responder ante esta situación garan-tizando a las personas el acceso a deter-minados bienes básicos. La vivienda, lasalud, el trabajo digno, la educación... nopueden continuar siendo privilegios deunos pocos, sino derechos sociales bási-cos que la política debe ayudar a asentar.

Esta interpretación de cómo el conceptode la ciudadanía ha ido evolucionando alo largo de la historia ha sido sometida aprofundas críticas por parte de historiado-res, sociólogos, politólogos... Críticas queaquí no tenemos espacio para sistemati-zar. Pero se nos ocurren, como mínimo,tres interrogantes que nos parece impor-tante remarcar. Sólo los apuntaremos, ylos recuperaremos más tarde para conti-nuar con nuestra argumentación. En pri-mer lugar, este tipo de interpretación noshace pensar en una visión de la historialineal, unidireccional, cuando sabemos,en cambio, que la historia está marcadapor profundos vaivenes. La emergencia,en las dos últimas décadas, de nuevas ydramáticas realidades de exclusión social,por ejemplo, nos obliga a replantearnoshasta qué punto la conquista de derechos


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sociales básicos es un hecho consumadoo por (re)construir. En segundo lugar, estetipo de interpretación no tiene en cuentalas profundas contradicciones implícitasen el concepto de la ciudadanía a lo largode la historia, en sus distintas acepciones.Las mujeres, por ejemplo, han estadomarginadas durante buena parte del sigloXX de cualquier tipo de derecho de ciu-dadanía, civil, político o social. Los nue-vos inmigrantes de la Europa Occidentalsufren, también, una dramática exclusiónrespecto a derechos civiles, políticos ysociales que parecían estar consolidados


2.1. Las políticas sociales y el Estadodel Bienestar: auge y consolidaciónen las sociedades industriales avanzadas

Retomemos el hilo argumental deMarshall. El fin de la Segunda GuerraMundial marca un importante punto deinflexión en la relación entre la ciudada-nía y el Estado. El asentamiento del con-cepto de la ciudadanía social, comohemos visto, presiona a los Estados agarantizar determinados derechos socia-les básicos. Dejemos, por otra parte, a losexpertos, el profundizar sobre el tipo defuerzas históricas que nos llevan a éste

Atanasi Céspedes (Ponente) y Félix Hernando (Hartu-emanak).

en nuestros Estados. Finalmente, este tipode interpretación nos deja en un puntomuerto en la historia. No creemos lo quepreconizó Fukuyama después de la caídadel muro de Berlín, que estemos asistien-do al fin de la Historia. Hoy existen nue-vos retos colectivos que nos obligan, contoda seguridad, a continuar repensando ya profundizar en el concepto de la ciuda-danía.

nuevo estadio histórico. Lo cierto es que,desde finales de los años 40, la mayoríade los Estados de la Europa Occidental,con ritmos e intensidades diferentes, vanreconvirtiéndose en Estados del Bienes-tar: Estados que no sólo garantizan dere-chos civiles y políticos, sino también so-ciales. Los Estados amplían espectacular-mente el abanico de temáticas sobre lascuales intervienen y aumentan significati-


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restricción de los derechos de participa-ción política al sufragio y al pacto cor-porativo... Y es que los Estados delBienestar que se van consolidando a lolargo de la geografía europea no sólodeben caracterizarse por lo que son sus-tantivamente, sino también por las for-mas de gobierno que enmarcan. ¿Cómose gobierna el conflicto social en éstecontexto? Esquemáticamente, las formasde gobierno en este periodo puedencaracterizarse en los siguientes términos:

Primero, se consolida una concepcióndelegativa de la democracia: la participa-ción política de la ciudadanía en las insi-tuciones del Estado se canaliza, funda-mentalmente, y casi exclusivamente, a tra-vés del voto. O en todo caso, en el marcode pactos corporativos tripartitos entre elEstado, la patronal y los sindicatos.

Segundo, relacionado con lo anterior, lasgrandes organizaciones sociales de masas(sindicatos y patronales) y los partidospolíticos se consolidan como las principa-les formas de acción colectiva. Organi-zaciones políticas y sociales, que en tér-minos generales, se caracterizan por serfuertemente jerárquicas y burocráticas,con pocos o muy pocos elementos dedemocracia interna.

Tercero, los gobiernos centrales acabanmonopolizando los procesos de toma dedecisión pública, actúan con criterios emi-nentemente tecnocráticos, y la administra-ción acaba tomando unas formas organiza-tivas y unas dinámicas de funcionamientoque emulan la organización de los proce-sos productivos industriales predominantesen este estadio histórico: la AdministraciónPública, en el marco del Estado delBienestar, es una administración concebidacomo algo claramente distinto y separadode la política (dicotomía wilsoniana), cuyafunción básica es obedecer y ejecutar

vamente su peso en las economías indus-triales avanzadas. Buena parte de esteproceso de ampliación de las agendas ydel gasto público recaen sobre las políti-cas sociales, políticas que se articulansobre tres grandes ejes:

1. La prestación de una serie de servi-cios orientados a satisfacer necesida-des básicas de las personas, como lasalud, la educación, el transportepúblico... y en algunos países, inclu-so, la vivienda pública.

2. La regulación del mercado de trabajo,con la generación de nueva legisla-ción orientada a garantizar una seriede derechos laborales (salariales, desalubridad, de horarios, de sindica-ción, de participación en las empre-sas...).

3. La garantía de unas rentas mínimaspara aquellos que no participan acti-vamente, por una razón o por otra,en el mercado de trabajo (subsidiosde vejez, desempleo, discapacidad,enfermedad...).

Sustantivamente, por lo tanto, el Estadodel Bienestar se fundamenta en un granpacto social que persigue garantizar alos trabajadores una cierta seguridadfrente a los riesgos del capitalismo. Nose trata tanto de forzar desde el Estadouna igualdad que hubiera sido contra-dictoria con la esencia del capitalismo,sino más bien de asentar una serie dederechos sociales básicos que confierana la ciudadanía seguridad frente a losriesgos y las inseguridades sociales queintrínsecamente genera este sistema. ¿Acambio de qué? Seguramente, demuchas cosas: la reproducción de manode obra formada y saludable, la pazsocial, la renuncia del movimiento obre-ro a sistemas políticos alternativos, la


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desde la neutralidad, eficientemente y efi-cazmente las decisiones políticas, garanti-zando la igualdad de trato de los ciudada-nos, organizada de forma jerárquica y confuertes especializaciones internas, mono-polizando la prestación de los serviciospúblicos (burocracia weberiana)

Y todo ello encaja bien con un modelosocial, el de la sociedad industrial, quepermite a los gobiernos actuar en unescenario altamente previsible y relativa-mente simple:

Una sociedad estratificada por clasessociales, grandes grupos sociales connecesidades altamente estandarizables yhomogéneas.

Una sociedad que no se pregunta ni essensible hacia la protección de los recur-sos naturales, productivista, explotadorade los recursos medioambientales comosi de bienes infinitos se tratara.

Un modelo familiar patriarcal donde elhombre se especializa en las tareas pro-ductivas (aquellas que tienen un valorpara el mercado) y la mujer en las tareasreproductivas (el cuidado y la atención delos niños, de los ancianos, las tareasdomésticas...). Un modelo familiar muyestable y sólido, enraizado en valores tra-dicionales.

Una sociedad adultocrática, donde lainfancia, la adolescencia y la vejez no sonconsideradas como etapas plenas de lavida sino como etapas de transición(hacia el mundo adulto o hacia el fin dela vida).

Una sociedad aún muy tradicionalista ensus valores y que prioriza la adquisiciónde bienes materiales (rentas, vivienda,salud, empleo, formación profesional...)por encima de todo.

Una sociedad culturalmente homogénea,o en todo caso, con ejes de fractura cul-tural relativamente claros en el caso delos Estados pluri-nacionales.

Finalmente, una sociedad organizadapolíticamente en el marco de un Estadoque no sólo preserva su monopolio regu-lativo, sino también su capacidad de cen-trar las identidades políticas y culturalesde la ciudadanía.

2.2. Crisis y/o reestructuracióndel Estado del Bienestar

Sin embargo, los fundamentos de estemodelo político y social empiezan a tam-balearse a mediados de los años 70 entoda la Europa Occidental y el Estado delBienestar se ve sometido a fuertes presio-nes de cambio. Desde entonces, abunda-rá la literatura sobre la llamada ‘crisis delEstado del Bienestar’, y las institucionespolíticas deberán hacer frente a un nuevocontexto estructural que obliga a repensarlas políticas sociales. El debate ha sido yes intenso y suscita perspectivas teóricasmuy diversas. Desde nuestro humildepunto de vista, sin embargo, entendemosque hay tres grandes interrogantes a plan-tearse: en primer lugar, ¿hasta qué puntopodemos hablar de la ‘crisis del Estadodel Bienestar’ o bien debemos hablar de‘reestructuración’?; en segundo lugar,¿cuáles son los factores que nos llevan apensar en la ‘crisis del Estado delBienestar’ o en la necesidad de reestruc-turalo?; finalmente, ¿hacia dónde apuntanesas presiones de cambio? ¿hacia dóndedebemos caminar si convenimos que nopodemos seguir haciendo las cosas almodo tradicional? Preguntas muy ambi-ciosas sobre las cuales sólo pretendemosapuntar algunas ideas.

¿Crisis o reestructuración? Las dos ‘crisisdel petróleo’ de los años 70 marcaron un



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Grupo de trabajo debatiendo el tema del día.

cambio de ciclo económico en el capita-lismo industrial que llevó a muchos apensar que, en el nuevo contexto, resul-taría insostenible mantener los niveles degasto social que los Estados del Bienestarhabían asumido hasta entonces. Huboquien predijo, entonces, una crisis fiscaldel Estado que conllevaría fuertes recor-tes en el gasto social. La lógica en que sebasó este tipo de reflexión es compleja y

han ido ampliando en este periodo susagendas del bienestar y el gasto que dedi-can a las políticas sociales. Curiosamente,no obstando esto, hoy el nivel de insatis-facción de déficit y necesidades socialeses más alto que unas décadas atrás, locual nos hace pensar, sí, en la necesidadde reestructurar los Estados del Bienestar,a la vez que nos alejamos de un escena-rio de desmantelamiento de las políticassociales.


no tenemos espacio aquí para profundi-zar en ella, pero en todo caso, la hipóte-sis de la ‘crisis fiscal del Estado delBienestar’ fue una hipótesis de corto reco-rrido. Desde mediados de los años 80 seaprecia en toda Europa un proceso derecuperación económica y los Estadoshan conseguido mantener altos niveles degasto social. En España, por ejemplo, elgasto social ha mantenido una tendenciaestructural al alza a lo largo de los últimos25 años, y algunos niveles de gobierno,muy especialmente los gobiernos locales,

¿Qué tipo de factores presionan losEstados del Bienestar hacia su reestructu-ración? Creemos que las variables de tipoeconómico tienen una cierta capacidadexplicativa, pero en absoluto agotan laexplicación. Desde nuestro punto devista, hay que atender a la complejidad delos cambios sociales que a lo largo de lasdos últimas décadas se han producidopara comprender exhaustivamente cuálesson esas presiones de cambio. Y es que,desde finales de los años 70, se producen


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una serie de cambios estructurales, degran magnitud, que nos sitúan en unescenario social muy distinto del de lassociedades industriales avanzadas en lasdécadas de la posguerra mundial.

La estructura social es cada vez más com-pleja y dinámica, aparecen nuevos ejes dedesigualdad social ligados a la etnia, elgénero, la edad, el territorio... que con-vierten las necesidades sociales en algomucho más fragmentado, complejo eincierto que lo que la clásica sociedad cla-sista nos llevó a imaginar. Además, en lamayoría de economías industriales avan-zadas, las desigualdades sociales han idoen aumento y han ido emergiendo nuevasrealidades de pobreza y exclusión social.

Hemos pasado de un escenario de creci-miento sostenido a una nueva economíaglobalizada más inestable e incierta; deun marco de seguridad laboral a unnuevo contexto de inestabilidad, tempo-ralidad y precariedad en el empleo paraamplios segmentos de la población. Cadavez más, tomamos conciencia del carácterfinito de los recursos medioambientales,en términos de Beck, de la producciónsocial de riesgos ecológicos. Revalori-zamos la relación del ser humano con elmedio natural.

Las familias son cada vez más inestables,diversas y dinámicas. Aumentan las tasasde separación y divorcio, se reconstituyennuevas unidades familiares, aparecennuevas formas de convivencia en el hogar(monoparentalidad, parejas de hecho,parejas homosexuales...). La mujer seincorpora masivamente al mercado labo-ral y eso presiona hacia el cambio lasrelaciones familiares y de género. La fami-lia, en términos de Giddens, es cada vezmás un hecho sometido a la reflexividadde las personas y cada vez menos elresultado de una tradición.

La juventud y la vejez se alargan y se con-solidan como etapas plenas de la vida ylas visiones adultocráticas del mundoentran en crisis. Aparecen nuevas necesi-dades de corte generacional y nuevosconflictos entre generaciones.

Los valores culturales experimentan, tam-bién, profundos cambios. En términos deInglehart, avanzamos hacia una sociedadpostmaterialista donde valores como la sos-tenibilidad, la igualdad entre géneros, laconvivencia comunitaria, la interculturali-dad, la solidaridad con los países del TercerMundo, el derecho a participar... vantomando fuerza y empiezan a proyectarseintensamente sobre las agendas públicas.

Movimientos migratorios masivos desdeel sur hacia el norte del planeta conllevanla emergencia de un escenario socialmucho más diverso culturalmente, másfragmentado, potencialmente enriquece-dor, pero también conflictivo.

Finalmente, el Estado va perdiendo sumonopolio regulativo y simbólico tradi-cional. Tal como lo han planteado algu-nos autores: el Estado pierde poder haciaarriba (la globalización, la integracióneuropea...); hacia abajo (las regiones, lasciudades...) y hacia los lados (nuevasagencias con poder de regulación). Nosólo pierde poder político, sino tambiénsu monopolio como referente de identi-dad de la ciudadanía. Cada vez más, lasidentidades políticas y culturales tomanun carácter multinivel: se refuerzan lasidentidades locales, regionales y comuni-tarias, así como las identidades supra-estatales y globales.

Algunos autores se han referido a ésteproceso de cambio estructural como elpaso de la sociedad industrial a la socie-dad pos-industrial. En términos generales,creemos que todos estos procesos decambio nos sitúan, cada vez más, en un



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escenario de gran complejidad, de fuertesincertidumbres. Y creemos que esa es laprincipal fuerza motriz de la reestructura-ción de los Estados del Bienestar.

Así, entendemos que los retos que hoydebe abordar el Estado del Bienestarpasan tanto por un replanteamiento enprofundidad de sus contenidos sustanti-vos, como por un replanteamiento de lasformas de gobernar. No se trata sólo dequé hacer, sino también del cómo hacer-lo. En el terreno de qué hacer, habrá querepensar la agenda del bienestar: regularla flexibilidad laboral, promover las capa-cidades de inserción laboral de las perso-nas, ampliar las prestaciones socialeshacia nuevos servicios sociales de proxi-midad, capaces de atender a las nuevasnecesidades... En el terreno del cómohacerlo: reforzar los espacios de proximi-dad, mejorar las dinámicas de intercambioentre niveles de gobierno, promover latransversalidad, generar espacios de coo-peración entre el sector público y priva-do, y sobretodo, fortalecer la participa-ción ciudadana, en todas sus múltiplesformas posibles, sin caer en la tentaciónde reducirla a aquellos agentes que hastaahora aún creen tener el monopoliorepresentativo de la ciudadanía.

2.3. ¿Un nuevo concepto de ciudadanía?

Para terminar con éste capítulo, nos pre-guntaremos si debemos dar un nuevosalto cualitativo en el concepto de la ciu-dadanía que Marshall dio por culminadacon la ciudadanía social. Creemos que sí.Como mínimo, en una triple dirección:

En primer lugar, en un escenario de com-plejidades e incertidumbres, el ciudadanono puede seguir siendo considerado unobjeto pasivo de las políticas sociales,sino más bien un sujeto activo con múlti-ples ideas y recursos a aportar en las tare-as de gobierno.

En segundo lugar, en éste nuevo escena-rio ya no podemos seguir pensando engrandes agregados sociales con necesida-des homogéneas. Debemos reconocer yrespetar la diversidad social, no en unsentido tolerante, sino creando activa-mente espacios donde esa diversidad semanifieste, en toda su conflictividad, por-que es en esos espacios de diversidadconflictiva donde mejoraremos nuestracapacidad para entender cuáles son losproblemas y encontrar soluciones a ellos.

Finalmente, y como punto culminante detodo lo anterior, tenemos que afrontar unnuevo reto para con la ciudadanía: pro-mover su capacidad personal para conver-tirse en sujeto activo de los procesos detransformación social. A la reflexión sobrecómo y por qué promover ese nuevo con-cepto de la ciudadanía diversa y activadedicaremos las próximas páginas.

3. Educación y ciudadaníaHasta hace poco los conceptos de educa-ción y enseñanza han estado práctica-mente superpuestos. Esta situación estásiendo desbordada por el acelerado desa-rrollo de la sociedad del conocimientoque nos posibilita, y a la vez nos exige,diferenciar en que consiste aprenderinformación y habilidades específicas, yqué es la construcción de capacidades,valores y actitudes que nos permitan cre-cer como personas y desarrollarnos encomunidad.

Nuestra sociedad contemporánea se carac-teriza por un crecimiento de los flujos deinformación en relación con la producciónde la riqueza. Esta nueva realidad tambiénha resituado no sólo el papel de diversasinstituciones educativas –como la escuela-sino que a puesto de manifiesto la necesi-dad de desarrollar capacidad cognosciti-vas, afectivas y relacionales para hacer



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misma y hacia “los otros”, debería consti-tuir el eje central donde se articulen y sos-tengan las intenciones y voluntades de laspolíticas sociales.

3.1. Por un enfoque educativode las políticas sociales

Estas políticas son más eficaces, si los tresactores implicados (técnicos, políticos yciudadanos) interactúan sobre la base delrespeto mutuo, desde los roles y la respon-sabilidad de cada uno. En el núcleo de estetipo de relación está el desarrollo de actitu-des y valores, como la autonomía y el reco-nocimiento de las distintas partes implica-das en cualquier proceso social concreto.Esto es muy fácil de decir, pero no es tansencillo de practicar a no ser que exista unavoluntad real y consciente de cambio.

Replantear nuestros modelos de desarro-llo y de relación tienen en su base uncomponente cultural básico. Pasar delconcepto “usuario”, como “sujeto objeto”de las políticas sociales, al de ciudadano,como “sujeto activo” protagonista en sudesarrollo, requiere de una profundareflexión educativa.

Por tanto, nos referimos al concepto deEducación como proceso; orientado aldesarrollo pleno de la persona, de suautoestima, de su seguridad emocional,de su capacidad reflexiva y critica, de susmotivaciones, de su capacidad paracomunicarse con los otros,... Estos ele-mentos, dinámicos, se configuran deforma permanente en las distintas activi-dades y relaciones que la persona vaconstruyendo en su historia personal, y espor tanto en los sistemas concretos deactividad y de comunicación donde el serhumano se construye como sujeto.

Este enfoque educativo necesita incluir alas personas, de forma activa, en su desa-

frente, de manera individual y tambiéncolectiva, a nuevas maneras de actuar y devivir. La educación se ha revelado comoun poderoso agente de promoción social,de cohesión y de integración.

En los últimos años se han construidoinnumerables espacios de reflexión, orien-tados a repensar nuestro futuro y el papelde la educación a principios del tercermilenio. En el informe a la UNESCO1 de laComisión de Expertos Internacionales entorno a la Educación para el Siglo XXI, nosproponen cuatro pilares básicos en la edu-cación de la persona; aprender a conocer,aprender a hacer, aprender a vivir juntos ycon los otros, y aprender a ser.

“... Mientras la sociedad de la informa-ción se desarrolla y multiplica las posi-bilidades de acceso a datos y hechos; laeducación ha de permitir que todos pue-dan aprovechar esta información, reca-barla, seleccionarla, ordenarla y utili-zarla.”

“La comisión considera las políticaseducativas como un proceso permanen-te de enriquecimiento de los conoci-mientos, de la capacidad técnica, perotambién, y sobretodo, como una estruc-turación privilegiada de la persona y delas relaciones entre individuos, entregrupos y entre naciones.

La educación, como concepto fuerte,ocupa un espacio diferenciado de la ins-trucción –en cualquier técnica, arte o pro-ceso concreto del conocimiento- y juegaun papel central en el desarrollo singulary creativo de cada ser humano concreto,facilitando que cada uno constituya yexprese su personalidad. La promociónde esta Ciudadanía activa, co-responsa-ble, integrada..., desde la autonomía per-sonal, el respeto y la confianza hacía si


1 Delors, Jacques y otros. La Educación encierra un tesoro. Centro UNESCO de Cataluña. Barcelona, 1996.


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rrollo personal y comunitario, promovien-do su capacidad de cambio, que a su vezse retroalimenta con la promoción de unaactitud activa y participativa.

En nuestra opinión, es necesario prestarmas atención a la innovación de políticassociales, –con un enfoque relacional yeducativo– como estrategia socializadora,con la finalidad de promover y facilitar,valores y actitudes ciudadanas que favo-rezcan e impulsen la autonomía, el desa-rrollo creativo y las singularidades dentrode la comunidad.

Autonomía, entendida como la capacidadde la persona para pensar y actuar libre-mente, de forma consciente y voluntaria,enfrentando sus objetivos y comunicán-dolos a los otros, asumiendo las conse-cuencias de sus actuaciones. La autono-mía es una característica dinámica, quecambia de grado (puede aumentar o dis-minuir) en diferentes momentos y pordiferentes motivos en la vida de una per-sona. Favorece la creencia en uno mismo,da seguridad y confianza en la propiacapacidad de cambio.

El respeto y el reconocimiento como valoresy prácticas necesarias en la comunicación y

la construcción conjunta. El respeto haciael otro como sujeto con capacidad propo-sitiva/constructiva. En muchas ocasiones elreconocimiento nos acerca a la compren-sión, que por otro lado no debe confundir-se con el estar de acuerdo o el compartirformas de hacer u opiniones.

La responsabilidad que para ser ejercidahay que ser consciente de que se tiene.En muchas ocasiones, somos más cons-cientes de la responsabilidad del otro ymenos de la nuestra. Esto tiene que vercon que la responsabilidad del otro con-lleva externalizar el problema y atribuirculpabilidades (cultura de la queja), mien-tras que la responsabilidad de uno nece-sita de la identificación de la propia capa-cidad de cambio y a la vez de la humil-dad necesaria para aceptar el error quepueda devengar su ejercicio.

Estos valores tienen una naturaleza rela-cional, se construyen y se desarrollan conla interacción con “el otro”, y es por tantomuy necesario que dicha interacción sedé desde el respeto, la escucha activa, yel reconocimiento.

"El sujeto va configurando su subjetivi-dad sobre la base de aquello que necesi-ta para individualizar su expresión yalcanzar sus objetivos. El medio no par-ticipativo, –sustitutivo de la responsabi-lidad individual–, no estimula el desa-rrollo de la personalidad sino que lo blo-quea e induce pasividad, conformismo,reproducción e inseguridad. La crea-ción de una atmósfera social participa-tiva, pasa por la formación de ambien-tes institucionales también participati-vos en la familia, en las escuela, el cen-tro laboral y todo tipo de organización einstitución de cada sociedad concreta.La creación de una cultura participati-va donde se respeta y estimula la comu-nicación, es la antítesis de la cultura de


LIBERTAD

EDUCACIÓNY

CIUDADANÍA

Autonomía

IGUALDAD

Respeto-reconocimiento

DIVERSIDAD

Responsabilidad


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la conducta que durante tanto tiempoha prevalecido."2

En definitiva, hablamos de educacióncomo proceso:

• Encaminado al desarrollo de la capa-cidad consciente, es decir de unconocimiento y búsqueda reflexivade las cosas y fenómenos que nossuceden en la vida cotidiana, darnoscuenta de…, tener conciencia de…

• Enfocado al desarrollo emocional-afectivo del ser humano, a su autoes-tima y a su capacidad para vivir yconvivir en armonía con uno mismo ycon los otros. Aprender a ser más feli-ces es una tarea educativa a la quetenemos que prestar más atención.

• Para promover la capacidad volitiva,es decir del desarrollo de la voluntad,para hacer en lo concreto aquello quedeseamos y nos proponemos, cons-

cientemente, para construir desde unpunto de partida. Voluntad comointención de cambio, que a su vezorienta la dirección del mismo.

Potenciar, desde el proceso educativo, elpapel activo del sujeto en su autodeter-minación para vivir plenamente su histo-ria personal, desde la autonomía, el res-peto y la responsabilidad, a través de unclima de confianza en las relaciones quese establecen, son un objetivo estratégicode la tarea educativa.

Creemos que en estos momentos es muynecesario reflexionar sobre el poder edu-cativo y la gran oportunidad que de lasPolíticas Sociales nos ofrecen, para pro-mover un tipo de desarrollo de las perso-nas, acorde con nuestros tiempos.

La educación y el ser humano son elmotor del cambio. Valores como la auto-nomía, la responsabilidad, el respeto y


2 González Rey, Fernando (1995).Comunicación, Personalidad y Desarrollo. Ed. Pueblo y Educación.

Promoción y desarrollo de valores:Autonomía

Respeto / re-conocimientoResponsabilidad

Promoción de una nuevacultura relacional:Trabajo conjuntoCo-construcción

Co-responsabilidadGestión del conflicto

COMO SUJETOS ACTIVOS,MOTORES DE SU PROPIA TRANSFORMACIÓN

LA PERSONA Y LA COMUNIDAD

ciudadanía

POLÍTICAS SOCIALES

DESARROLLOCOMUNITARIO

DESARROLLOPERSONAL

PLENO E INTEGRAL

DESARROLLO

DEL SER HUMANO

políticos

técnicos


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reconocimiento del otro, son pilares deeste desarrollo y están en la base de losprocesos de cambio de una comunidad

3.2. Proceso educativo y trabajo conjunto

Sólo desde el desarrollo de una culturarelacional inclusiva y tolerante, que seacapaz de aprovechar el conflicto, paracrecer y avanzar, intentando promoversoluciones consensuadas, donde las dis-tintas partes ganen, es posible construirdinámicas de trabajo compartido en unclima de confianza.

Trabajar conjuntamente implica reconocerlos intereses y necesidades de los distin-tos actores, sin olvidar que cada uno tienesu rol en el proceso, con su pertinentetipo o nivel de autonomías y de respon-sabilidades. Para ello es necesario promo-ver en primer lugar, la información y elconocimiento compartido, que permitantener ideas precisas sobre las diversasnecesidades de cada colectivo, a través deprocesos de investigación participativacontinuada. En segundo lugar, la colabo-ración conjunta en el diseño de objetivosy programas, donde es necesario saberutilizar los conocimientos técnicos, perotambién la experiencia de la gente y suimplicación. En tercer lugar, el seguimien-to y la evaluación de los objetivos y pro-gramas acordados.

El trabajo conjunto necesita de las apor-taciones de todos los participantes, porlo que es necesario saber respetar laparticipación de cada uno. A esto ayudareconocer el origen de cada aportación,el rol del participante y la importanciade todos los saberes o conocimientos:técnicos, vivenciales, de gestión, organi-zativos, etc.

La tensión entre conflicto y consenso, sonconsustanciales al trabajo conjunto. Larelación es un proceso dinámico, cons-

truido por sus participantes y por tantoestos tienen la responsabilidad y capaci-dad para transformarla y moldearla haciael beneficio de todos.

El trabajo conjunto permite obtener resul-tados compartidos y por lo tanto másduraderos, a la vez que en sí mismo cons-tituye una forma de impulsar al sujetoactivo, potenciar la autonomía y el reco-nocimiento del otro.

Todos los actores, cada uno desde su rol,pueden y deben aportar, una parte a laconstrucción del proceso. La transforma-ción no será realmente comunitaria si nolos incluye a todos. Esto no quiere decirque el proceso deba pararse para esperarla inclusión de alguno, sino que tambiéndicha inclusión es un proceso. Pero, entodo caso, cualquier intervención social,desde la metodología que proponemos,debe incluir dichos actores, respetandosus ritmos y compatibilizando el procesocon sus velocidades.

4.Algunas reflexiones entorno ala situación de las personas mayores

Los mayores de hoy en día han vivido, ensu devenir, este periodo histórico de pro-fundos y cada vez más acelerados cam-bios, que han tenido lugar durante elsiglo XX. Una de las etapas de la vida,como es la vejez, es un claro exponentede todas estas transformaciones, manifes-tándose en ella nuevos retos, nuevos pro-blemas y nuevas oportunidades.

Muy pocas décadas atrás, una persona alcumplir poco más de sesenta años pare-cía que tenía pocas cosas más a hacer. Laesperanza media de vida no daba paramucho más. Hoy en día muchos ciudada-nos cumplen los 65 años y se jubilan desu actividad productiva gozando de gran



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vitalidad y de buena salud, tanto físicacomo mental. Gran parte de ellos se acer-can casi hasta los ochenta años pudiendodisfrutar de altos niveles de autonomíapersonal.

Las reestructuraciones económicas que sehan producido, desde los años 80 ennuestro estado, han jubilado de maneraanticipada a miles de trabajadores, con aveces poco más de 50 años. El dejar deser productivo, desde un punto de vistalaboral, en la práctica se convierte enmuchas ocasiones en no ser útil y reco-nocido socialmente desde distintos pun-tos de vista.

Queremos referirnos a dos cuestiones quecreemos clave en la configuración de lasituación actual de nuestros Mayores. Laautonomía personal, muy vinculada a lacalidad de vida y diferentes problemas detipo socio-sanitario y económico, que van

apareciendo a partir de cierto momentoen esta última etapa del ciclo vital, y elreconocimiento social y comunitario delas personas mayores, como ciudadanosque hacen o que pueden hacer grandesaportaciones a nuestra comunidad. Poneren juego todos los conocimientos, habili-dades, experiencias, etc. que la gente haacumulado a lo largo de la vida es unariqueza que colectivamente, como socie-dad, valoramos y aprovechamos poco.

En torno a la autonomía personal, surgennuevas realidades y necesidades a las quedar respuesta. La prolongación de laesperanza de vida y los cambios en laestructura familiar, han provocado trans-formaciones importantes en la forma devivir este último periodo de la vida. Añosatrás los mayores envejecían en familia.Uno se retiraba del sistema productivo eiba a vivir, por lo general, con alguno desus hijos.


Ciudadanía

EntidadesGrupos Informales

Personas

Administraciones públicasy sus servicios públicos

Escuelas, institutosServicios SocialesServicios de Salud, Salud MentalServicios de empleo, Policía…

Otros agentes

A. EconómicosUniversidadesFundaciones…

Gobierno RegionalGobierno Local


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Pero altualmente, en nuestra sociedad, lasformas y estructuras familiares han cam-biado y se han diversificado. En lo que serefiere a los mayores se constata que enmuchas ocasiones la familia no juega elpapel de antaño, o por lo menos no lohace de la misma manera. Por otra parte,los mismos mayores no quieren renunciara toda la autonomía personal de la quepuedan disponer, hasta que la salud se lopermita.

Desde las Administraciones públicas, concompetencias para ello, tienen que desa-rrollarse políticas y destinar recursos, quefaciliten y apoyen el mantenimiento deesa autonomía, con una calidad de vidadigna.

En este sentido, en los últimos años hanaparecido multitud de iniciativas y expe-riencias. Desde servicios de proximidad,para atender necesidades puntuales deatención a tareas del hogar o de la perso-na, hasta el diseño de viviendas, en lasque se comparten servicios –de limpieza,alimentación…– con otras personas ensituaciones parecidas y con niveles deautonomía aun considerables en áreasbásicas de la vida cotidiana. El desarrollode redes ciudadanas de apoyo y ayudamutua, o también llamadas de buen ve-cindario, son otro tipo de iniciativas eneste sentido.

El otro gran tema es el del reconocimien-to social de nuestros mayores, por partede la comunidad. Desde este punto de

vista el concepto fundamental es el deponer en valor y aprovechar todas lascapacidades, conocimientos, experienciase ilusiones que tienen nuestros mayores.

Una de las características, de nuestrasociedad actual, es la gran fragmentaciónen la que vivimos. A nivel generacionaltambién se produce este fenómeno deaislamiento entre personas de distintasedades. En nuestra opinión una de lasestrategias básicas es ponerlas en rela-ción, favoreciendo y promoviendo inter-cambios de distintas naturalezas. En estalínea se están dando experiencias muydiversas, como pueden ser acercar a per-sonas mayores a los centros educativos,para que de una manera sencilla, directay vivencial, expliquen a los chavales,según su edad, diferentes experiencias(históricas, laborales, etc.) de las que elloshan sido protagonistas; desde cómo seconstruyó el barrio o la escuela dondeestán, cómo era la vida cotidiana en sustiempos mozos, hasta contar cuentos ehistorias para los más pequeñitos, puedenser ejemplos muy concretos.

Desde un punto de vista humano necesi-tamos formar parte de una comunidad,necesitamos que la vida, que nuestrotiempo, tenga “sentido”. La carencia dealguna de estas dos necesidades soncausa de profundo malestar. La dignidadde la persona y el sentirse reconocido sondos elementos básicos para existir de unamanera saludable.



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* Este relato jamás hubiera visto la luz sin la aportación, mediante la recogida de “notas de campo” en las distintas sesiones de las Jornadasasí como sus opiniones, de los alumnos y alumnas de la Diplomatura de Educación Social de la Universidad del País Vasco, UPV/EHU.Son los siguientes: Asier Arcos, María Cabo, Ophélie Bénérau, Iker Elejabarrieta, María Hernández, Paloma Mata, Mirian Mateo, SaraiMajado, Amalur Otxoa, Iñaki Peñafiel, Rebeca Pérez, Naiara Rodriguez, Mª Carmen Rodriguez, Itziar Sauto, Mª Jose Tavera.

Dña. Josebe Alonso, Dña. Maite Arandia y Dña. Isabel Martínez *

Expresados por los participantesReflexiones que suscitan

Opiniones y Testimonios

1. Introducción 55

2. ¿Qué podemos decir de las Administraciones públicas? 55

3. ¿Nos es posible participar en la acción 57de las Administraciones públicas?

4. El aprendizaje de la participación 65para una acción consciente en la dinámica social


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1. Introducción

La preocupación por la participación enlas distintas esferas de la sociedad hasido un tema recurrente en todos loseventos organizados por la asociaciónHartu-Emanak. Parece lógico pensar quelas personas, también las mayores, que-remos, en el fondo y en la forma, tomarparte y sentirnos parte de todas las diná-micas sociales en las que estamosenvueltas. No queremos que nos tratencomo ignorantes, ni como ausentes, ymucho menos como meros objetos.Queremos ser interlocutores activos, contodo lo que ello implica. Además, tene-mos conciencia de que no se nacesabiendo cómo resolver eso que llama-mos “formar parte de una historia”, sinoque lo hemos de ir aprendiendo, a medi-da que nos involucramos en situacionesen las que se nos permita pensar y, sobretodo, decidir sobre cuestiones que tienenimplicaciones en el destino de nuestrasvidas. En las últimas Jornadas que acaba-mos de celebrar, como no podía ser deotro modo, vuelve a emerger con vivezaesa temática, vinculada en esta ocasión a

la relación entre la ciudadanía y las Ad-ministraciones. ¿Tenemos espacios departicipación? ¿Qué tipo de relación man-tiene la administración con la ciudada-nía? ¿Hay cambios en la misma? ¿En quémedida estamos preparados y prepara-das para afrontar la responsabilidad quecomporta la participación? ¿Cómo pode-mos afrontarlo desde la perspectivametodológica? Todos estos interrogantes,y algunos más, nos han ayudado en elproceso de reflexión que las personasasistentes a las Jornadas sobre “Ciudada-nía y Administraciones públicas” han po-dido realizar. Fruto de ese esfuerzo depensamiento colectivo son las ideas queconforman este documento. A ellas nosreferimos a continuación.

2. ¿Qué podemos decirde las Administraciones públicas?

Para entrar en el entramado que el títulode este apartado nos propone nos pareceimportante hacerlo mediante la respuestaa otros interrogantes: La Administración¿es un servicio público?, ¿en qué medida


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la administración es capaz de cubrir lasnecesidades que la ciudadanía le plante-an? Y ¿de qué modo va realizando susfunciones?

Parece no haber duda alguna sobre quela administración está concebida como unservicio público. Como tampoco la haysobre la necesidad de que ésta cambie ymejore en su ejercicio y en su relacióncon la ciudadanía. En todo caso, si algo sele pide a la Administración hoy es unaactuación guiada por la exquisita transpa-rencia. A fin de cuentas desde ella se ges-tionan los presupuestos y se toman deci-siones sobre hacia dónde derivarlos ydónde no. Este proceso, aparentementeinocuo, tiene importantes consecuenciasen el desarrollo ciudadano, en tanto que,en términos generales y sin concretarmucho más, la administración reparte ygestiona de un orden aproximado de6500 programas anuales.

Cuando hablamos de la Administracióntenemos la tendencia a percibirla comoun bloque, con una actuación homogé-nea, casi siempre ligada con la lejanía delciudadano, con una acción excesivamen-te burocratizada, con una estructuraincomprensible, incluso para aquellaspersonas que están más vinculadas a ella.Sin embargo, parece que ésta ni ha sidosiempre igual, ni sus actuaciones hanestado guiadas por los mismos criterios,ni seguramente lo estarán en el futuro. Laadministración ha ido cambiando poco apoco, tal como lo está haciendo la socie-dad en su conjunto. La presión externa y,suponemos que también las propias con-cepciones internas, la están conduciendo,no siempre al ritmo que quisiéramos, auna mejora en el servicio que ofrece a laciudadanía, y a la agilización de sus pro-cesos de respuesta. Tal y como señala laponente, por ejemplo, el silencio adminis-trativo se usaba de forma negativa, si no

te contestaban era que debías de cumplirpagando multas etc., habían rechazadotus reclamaciones etc., ahora funciona alrevés. Si no te dicen lo que debes hacerdentro de un plazo, ya no tienes quepagar nada y es que han aceptado tusreclamaciones, solicitudes etc., por lo quese dan mucha más prisa para que no seles pase nada del plazo establecido, agili-zando el servicio.

Desde el punto de vista conceptual, esepequeño movimiento que observamos enla acción administrativa, coincide con otratendencia general que se ha producido enel mundo social, también en el mundocientífico y en el de la vida: la superacióndel modelo tecnicista y burocrático, paramuchos reflejo del ser y estar “masculi-nos”, más propio de otros tiempos pasa-dos. Este modelo y las actuaciones quedel mismo se desprenden, han venidoestando configurados como espacios deracionalidad durante mucho tiempo, peroen la actualidad no permiten dar respues-ta a las verdaderas y cambiantes necesi-dades de los ciudadanos y las ciudadanasde hoy, puesto que se asientan en ideastales como la acción vertical, la concen-tración de los procesos de toma de deci-siones en pocas manos, la relación comu-nicativa entre emisor-receptor, estarmediada por una encrucijada compleja depapeleo…

Hoy por hoy resulta imposible seguirmanteniendo una maquinaria de estascaracterísticas tan alejada de la ciudadaníay sus demandas. Tanto desde el mundoteórico de las Ciencias Sociales, comodesde las actuaciones de la sociedad civily desde la acción cotidiana en los hoga-res y en las calles, se observa un fuertecambio en la concepción de la relaciónentre personas y entre estructuras. De ahí,que se nos hable del “giro dialógico” entodas las esferas de la realidad humana.

OPINIONES Y TESTIMONIOS EXPRESADOS POR LOS PARTICIPANTES


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Evidentemente, la administración nopuede escapar de esta tendencia. En estesentido, podemos hablar de la existenciade pequeños movimientos que nos per-miten decir cosas tales como que aposta-mos por una Administración que pongael énfasis en el diálogo con los ciudadanosy ciudadanas, que articule espacios dedebate con ellos y ellas, que adopte formasy valores tales como “la paciencia”, “lorelacional”, etc. y los ponga al servicio deuna mayor “calidad” en su acción res-pecto a la ciudadanía. Todo ello, nospone en el camino de la construcción deun modelo más participativo, que acentúela relación más dinámica y viva entregobernantes-gobernados, que involucre ala ciudadanía en la detección, gestión ydecisión sobre sus problemas y en la bús-queda conjunta de las soluciones a losmismos. Este cambio va a ir permitiendo,poco a poco, el paso de una concepciónasistencialista caritativa a otra en la quecada persona va a poder optimizar supotencial de desarrollo al máximo. Estemovimiento supone reconocer que vivi-mos en un mundo diverso y complejo,que reclama respuestas diferentes y crea-tivas y que para su elaboración podemoscontar con la riqueza de las aportacionesde la ciudadanía. Para ir avanzando enesta vía hay cuestiones básicas que tienenque mejorar en la gestión administrativa:la reducción de la burocracia, el acerca-miento a la ciudadanía, permitiendo queésta forme parte de su dinámica median-te el voto, las reclamaciones, las aporta-ciones…

Podemos decir, por tanto, que se estáproduciendo un cambio desde el eficien-tismo al diálogo: el paso de unaAdministración gestionada desde unmodelo tecnocrático a otro de mayor cer-canía con la ciudadanía, más participativoy dialógico. Se está, por tanto, intentando

superar el viejo modelo del “experto”, deltécnico y del profesional que sabe, quedecide, que considera que el “otro” no lepuede aportar nada interesante para abrirpaso real a una ciudadanía que contribu-ya a la construcción de las soluciones contodos y para todos.

3. ¿ Nos es posible participaren la acción de las Administracionespúblicas?

A pesar del pequeño giro que está dandola Administración, aún se nos antoja untanto difícil y complicado penetrar, desdela igualdad, en su maquinaria y en su pro-ceso de toma de decisiones sobre lopúblico.

Resulta casi imposible que los ciudadanosy ciudadanas controlemos ese instrumen-to y sus acciones. Quizás las formas orga-nizadas como las asociaciones puedenintentar hacer un seguimiento y supervi-sar más lo que ocurre dentro de la gestiónpública, consiguiendo acceder a algunalínea de un programa. Desde el planoindividual, sólo parece que nos queda elvoto en cuanto herramienta que nos per-mite expresar nuestro acuerdo o desa-cuerdo con el modo en que laAdministración gasta el dinero, pero, tam-bién en este caso, resulta un tanto difícilintervenir porque estamos acostumbradosa votar a un partido determinado, sea cualsea su política administrativa. De ahí lasdificultades para opinar y debatir sobre elreparto presupuestario que es, a fin decuentas, el “abc” de toda política admi-nistrativa.

De todos modos, la situación no es igualen todos los municipios por lo que debe-mos de matizar un poco. En términosgenerales podemos decir que los presu-puestos generales son bastante inamovi-



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bles. Sin embargo, en el área local conta-mos con experiencias de movilización desus presupuestos. En este sentido laponente apostilla diciendo: No, en unmunicipio pequeño, esto es muy fácil yademás es lo ideal. Con presupuestos tangrandes es imposible, ni siquiera los con-cejales los leen enteros; cada uno lee unaparte porque son muy extensos, así que esmuy difícil que nos enteremos los ciuda-danos.

Lo dicho hasta el momento puede crear-nos una extraña sensación de frustración,pero hemos de tener en cuenta que esta-mos en un proceso continuo, que poco apoco se puede conseguir una mayoraproximación de la Administración a laciudadanía, que cambiar es muy difícilpero nunca imposible y, en fin, que den-tro de ese movimiento están las estructu-ras y estamos las personas: unas habránde modificar sus cánones de relación fle-xibilizando en las formas y en los méto-dos, y otras habremos de ir asumiendo unpapel cada vez más activo sintiéndonostambién responsables de la proyecciónadministrativa. En todo caso, debemos serconscientes de que éste tiene que ser yserá un proceso lento, es más, muy lento,en el que no podemos pretender buscarsoluciones en bloque a todos los proble-mas que observamos en la relación entrela administración y la ciudadanía, preten-diendo conseguir el todo. Pero si mante-nemos la idea de que todos los procesosson continuos y a largo plazo, y que lalucha y la acción ha de ser permanente,poco a poco podremos ir entrando en losmedios locales y acercando laAdministración a todos nosotros. Sólo nosqueda no perder las ganas de seguir tra-bajando para ello.

De todos modos, hemos de detenernosun poco más en este punto dado quelevanta sentimientos de crispación, de

frustración entre las personas. En él seentremezclan cuestiones distintas aunqueentre sí muy relacionadas: democraciarepresentativa o participativa, la interven-ción política, la ciudadanía y sus posibili-dades reales de participación, los espa-cios donde participar en lo público, lasposibilidades reales de cambio en laacción de los partidos, los modos demayor o menor control interno de lasactuaciones políticas…

En un primer acercamiento a estos térmi-nos, encontramos por un lado, que lademocracia representativa deja pocoespacio para la participación de la ciuda-danía al reducir ésta a la emisión de suvoto en las distintas convocatorias electo-rales. Es la participación reducida a unpequeño papel. Resulta difícil valorar yponer en entredicho una determinadaactuación en política administrativa cuan-do sólo podemos hacerlo mediante el“no”, el “si” y la “abstención” en un deter-minado momento, siendo además unadecisión global respecto de una políticageneral. En este sentido, entre los concu-rrentes se aprecia una desilusión y des-confianza sobre las razones que muevena los políticos a estar ahí. Se dice expre-samente que: deja mucho que desear loque hacen. Los políticos están pendientesde coger el poder y de mantenerse en él;además, casi todo movimiento ciudadanose rompe en cuanto va de la mano de par-tidos y sindicatos. Aunque, también, enhonor a la verdad los políticos quizásactúan así porque nosotros se lo estamospermitiendo, al no actuar nosotros y que-darnos un poco quietos.

En todo caso, y a pesar de reconocer lainsuficiencia de esta forma de participa-ción de la ciudadanía, también debemosreconocer que en nuestro entorno su apa-rición ha sido muy tardía en relación aotros contextos cercanos geográficamen-



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te, de modo que aunque ha habido unaevolución desde hace veinte años, aúndebe pasar el tiempo para que la ciuda-danía se incorpore con normalidad alejercicio de acciones participativas, queen gran parte estaban prohibidas por regí-menes no democráticos.

En relación a esta cuestión, es muy inte-resante señalar varias observaciones delos participantes de las Jornadas sobre


sociales sin dirección, y disminuyendo suacción y, por tanto, la participación.Además, la lista de tareas urgentes aemprender que había encima de la mesade los ayuntamientos, lleva a éstos a dejarde lado el tema de la participación ciuda-dana y a “los nuevos profesionales de lapolítica” a actuar encerrados en sus des-pachos, olvidándose precisamente dehacer política junto a todos nosotros.

Los asistentes participan activamente en los debates.

algunos de los efectos negativos que parala participación ciudadana ha tenido lainstitucionalización de la democracia. Así,se dice que la llegada de la democracia,en los 70, provoca una especie de desa-parición de los movimientos sociales ycon ello la participación se va diluyendo,como consecuencia de que muchos delos líderes de esos movimientos comien-zan a tener un papel activo en los ayun-tamientos, dejando a los movimientos

Este proceso de desmovilización se haproducido en todos los países, no esgenuino del nuestro, sino que constituyeuna fase que como tal hay que cerrarla,sobre todo al observar el cambio de lascircunstancias sociales que no hacen másque obligar a dirigir los esfuerzos en unadirección opuesta. Una participante seña-la al respecto lo siguiente: al inicio de lademocracia todos los movimientos queda-ron subsumidos e institucionalizados en


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los actuales Consejos de Distrito, perdie-ron su vivacidad al ser suplidos por losrepresentantes de los diferentes partidospolíticos. En dichos consejos los vecinostienen voz pero no voto. Pero ya hemosvisto que eso es insuficiente porque alestar los políticos muy condicionados porlas directrices de sus partidos, su voto encada ocasión depende más de quién plan-tea las cuestiones y de qué partido es, quede la bondad de su propuesta.

En este proceso, poco a poco se va gene-rando de modo paralelo una “desconfian-za mutua” entre administradores y admi-nistrados, en tanto que los primeros notienen asegurados los votos de los segun-dos para su continuidad en el cargo, y asu vez los segundos no siempre recibende los primeros las prometidas solucionesa sus problemas. Desconfianza que debeser reconstruida entre todos fijando elpara qué de las actuaciones y el cómo delos procedimientos, en base a la convic-ción de que la gente “sabe lo que quiere”.

Por otro lado, están los políticos, susactuaciones y modos de entender su fun-ción social. Normalmente cuando emiti-mos nuestros votos les otorgamos, casisin reservas, la potestad de decidir. Ellos,aparentemente al menos, son los exper-tos. Es más, se han considerado en granmedida como tales, y esto nos ha distan-ciado a unos de otros. Pero, hemos deasumir de una “santa vez” que los cam-bios son cosa de todos, que todos tene-mos el deber de recoger los “balones”que nos echan los otros, sin acritud y conespíritu de mejora y de interrelación.Necesitamos realmente una mayor impli-cación de todos los agentes sociales en lavida política, y de una acción de tipocomunitario, en pro del desarrollo huma-no y social, que puede traducirse en cadacaso concreto, tal como p.e. en el de lainstitución escolar, en la existencia de una

estrecha relación entre el profesorado, lasfamilias, el alumnado, el personal nodocente y otros agentes sociales vincula-dos a la escuela, que conjuntamente par-ticipan en la toma de decisiones sobre elproyecto del centro y la marcha del día adía de lo que en él ocurre. De este modose garantiza una intervención integral ycoherente, que supere las actuacionespartidistas e individuales, propias de unasociedad exclusora.

Así pues, la ciudadanía, aparte de asumirnuestra responsabilidad como agentes,habremos de ir restableciendo la confian-za en la vida política. Ésta se genera porla claridad, honestidad y por un procesode maduración conjunto. No nos quedamás remedio que superar la desconfianzamutua que sentimos entre administrado-res y administrados. El único modo deconseguirlo es mediante la coherencia ytransparencia en la actuación por parte detodos: partidos políticos, instituciones,movimientos sociales y ciudadanía de apie. Es todo un proceso y un caminodonde habremos de reflexionar y respon-der a algunas cuestiones: ¿Cómo generaresos valores de lo comunitario y esa voca-ción de comunidad? ¿De qué modo pode-mos ir impulsando la cultura participativa?¿Qué espacios y situaciones de diálogocon los políticos vamos consolidando?¿Qué debemos ir haciendo por nuestrasociedad? Más concretamente, ¿Qué voyhaciendo y en qué contribuyo por elbarrio, país… por el cambio? ¿qué hago ycómo participo en mis pequeños espaciosdel día a día? Casi nada por pensar y porconstruir.

Ahora bien, partimos de la premisa deque la sociedad es madura y de que tienepotencial para enrolarse en ese barco.Aún así, va a ser necesario crear muchosespacios de diálogo con un sentido, unpor qué y un para qué, fijar los términos



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del debate, para que no entendamos quedialogar y “formar parte de” es hablar porhablar. Hablar si, pero para entender,para reconocernos, para buscar solucio-nes a los complejos problemas y retosque nos plantea la sociedad actual, paraconseguir avances y para obtener resulta-dos. Es una tarea difícil que llevará tiem-po su construcción, pero no imposible.Para ello, va a ser muy importante cam-biar la mentalidad social, variar nuestropensamiento para que podamos apoyarcon nuestra participación cambios socia-les y políticos.

En todo este devenir la creación de unproceso participativo es el real protago-nista, y no de los resultados. Un procesocon un horizonte bastante claro: la demo-cratización de la Administración pública,meta que en todo caso podremos ver sóloa largo plazo y que resulta especialmentedifícil por nuestra inexperiencia en estecampo. En este sentido un participanteapunta que en nuestro país no tenemoscultura democrática, que hay que partirde la sociedad y trabajar este tema ennosotros y en la clase política. Aunquecon el clientelismo político que hay en lospartidos ¿hasta que punto podemos?¿cómo recuperar los valores democráticospara toda la sociedad?

En definitiva, ir avanzando en la realiza-ción de ese proceso, en el que el diálogova a tener un papel central, significa irprofundizando en el auténtico sentido deuna democracia que cuenta con la parti-cipación activa de sus miembros. Paraello, hemos de organizarnos y crear órga-nos de presión de la ciudadanía, así comotrabajar desde redes interconectadas queactúen de modo convergente. Hemos,pues, de superar la fase del lamento y dela queja para pasar a una acción concre-ta, con sentido y con vocación de aportarsoluciones a los temas que nos atañen. Es

el único modo de ir contribuyendo pocoa poco al cambio social. Nos exige supe-rar ese viejo pensamiento que tanto nosacecha de que la sociedad ya está monta-da y de que poco podemos hacer por loque a cambios sociales se refiere.También, hemos de superar actitudesacomodaticias, poco generosas con “losotros y su contexto”. Ya vemos que noestamos ante una tarea sencilla, que nosencontramos con distintos tipos de resis-tencias, pero también con convicciones ycon argumentos como para reclamarnuestro sitio en los procesos de decisiónsocial.

A pesar de todo este capítulo de buenasintenciones no somos ingenuos.Observamos muchas fuentes y actuacio-nes desmovilizadoras contra las que hayque hacerse el fuerte. Uno de esos gran-des poderes es el de los medios de comu-nicación que no hacen más que blanque-ar el pensamiento a la población, llenan-do de enorme vacío las mentes y los cora-zones. Bajo el amparo de la economía, subeneplácito y su control por el sistemapolítico parecen actuar a favor de la pasi-vidad, del “encefalograma plano” y delindividualismo, no sirviendo de herra-mienta a los movimientos sociales sinosiendo la mayor barrera para su desarro-llo. Algo habremos de hacer al respectodesde la acción cotidiana.

A lo largo de las Jornadas también sepusieron de manifiesto otros ejemplos desituaciones cotidianas en las que se recor-tan las posibilidades de participación ciu-dadana. Entre otras encontramos la expe-riencia contada por un participante quiennos dice que: en Bienestar Social en unaciudad X, se ha eliminado la participa-ción de los agentes sociales en la toma dedecisiones, sustituyendo a los ciudadanosde pie de calle, por el artículo treinta ytres, por diversos técnicos de empresas que



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trabajan para ese ayuntamiento, sustitu-yendo los procesos movilizadores por lostécnicos del conocimiento. Otro ejemploen torno al tema lo encontramos en elcaso de la privatización de los serviciosdentro de la Administración, a partir de lacuál y mediante su concesión a lasempresas privadas, ésta hace una claraapuesta economicista, independiente-mente de que ésta no conlleve una mejo-ra de la atención al ciudadano. En rela-ción a esta cuestión, se puso de manifies-


tas de participación lanzadas en ciertoscasos desde las administraciones que nospueden llevar a caer en una especie de“estafa democrática”, que se producecuando se procuran espacios de aparenteopinión de los ciudadanos y ciudadanasen relación con asuntos sobre los que deantemano nuestros administradores tie-nen tomadas sus decisiones, de formaindependiente al debate social que sobreesa cuestión pudiera darse. Como bienpuntualiza un participante: algunos de

Los “diálogos de pasillo” son parte de la riqueza de las Jornadas.

to la necesidad de ser conscientes, de quehay algunos servicios a los ciudadanosque en ningún caso se pueden dejar enmanos de la empresa privada, como porejemplo en el caso concreto de algunosplanes de jubilación diferenciales parahombres y mujeres que se están hacien-do, a partir de la constatación del mayoríndice de longevidad de estas últimas.

Una nueva fuente desmovilizadora laencontramos en algunas “falsas” propues-

esos planes transversales y programas,que en principio se presentan abiertos a laparticipación de los ciudadanos, no hanhecho más que “disfrazar” y perjudicar laverdadera participación de cada ciuda-dano y ciudadana en los asuntos públi-cos, pidiendo la voz para a posterioritomar las decisiones a espaldas de lamisma.

En numerosas ocasiones, se esgrime porparte de la administración la falta de tiem-


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po como argumento para justificar la faltade participación ciudadana en las tomasde decisión sobre los asuntos públicos enaras de una mayor agilidad en las solu-ciones a sus problemas. Cuando en reali-dad además de al tiempo habremos deatender a la calidad de las actuaciones ya la mejora de los servicios. En este senti-do se constata que cuanta mayor cercaníaexista entre la Administración y la ciuda-danía, mejor gestión se conseguirá en lasredes de búsqueda de respuestas a lasnecesidades de todos nosotros.

Con todo nos atrevemos a decir que enesta tarea de nuevo que el diálogo se nosimpone como una realidad social, no sólodesde el ámbito discursivo sino desde suproyección en actuaciones relacionadascon lo público. No nos queda más reme-dio que trabajar para superar el abismode lo distante y de la verticalidad en lasformas. Pero ¿cómo hacerlo? ¿cómo arti-cular la igualdad con la diferencia, incor-porando la riqueza de la diversidad sincaer en la tentación de la homogeneiza-ción, que ahorra tiempo y esfuerzo en eltratamiento de los problemas?

Evidentemente, no contamos con recetascerradas y certeras sino con algunasideas, experiencias, convicciones y princi-pios que nos pueden ofrecer algunas pis-tas a la hora de articular nuestra acción.En primer lugar, habremos de exigir nues-tra participación “codo a codo” con laAdministración, superando aquellas for-mas democráticas simplemente represen-tativas. En este sentido, y como casi todoslos aprendizajes valiosos, el de la partici-pación de la ciudadanía en sus relacionescon la Administración requiere de tiempoy de experimentación. Construir unanueva ciudadanía exige plantearnos nue-vas formas de participación que nos exi-gen nuevas maneras de hacer las cosaspara que a modo de un suave “sirimiri”

vaya calando en cada persona. Tambiénde diálogo, y éste no puede darse decualquier modo, sino que exige tener encuenta algunas reglas y llegar a consen-sos. En él no vale todo.

Para terminar vamos a hacerlo volviendoal interrogante inicial del apartado dondese nos plantea si nos es posible participaren la acción de la Administración y resol-verla simplemente apostillando que hoypor hoy podemos decir un “si” pero conla boca muy pequeña. A pesar del movi-miento dialógico que observamos en larealidad social aún tenemos un largocamino que realizar para impulsar entremuy diversos agentes un cambio culturalen los modos relacionales entre laAdministración y la ciudadanía. También,en el mejor asentamiento de un tipo deconciencia corresponsable del que aúnestamos un poco alejados. Es un largoproceso de aprendizaje social y de pro-fundización en las raíces del hacer demo-crático que habremos de emprender.

Dentro de este entramado, podemos deciralguna cosa más concreta sobre lo quéestá ocurriendo con la participación delas personas mayores en el ámbito de laAdministración. Y, también, sobre cómose perciben las personas mayores en rela-ción con esta temática.

Hasta hace poco tiempo las personasmayores han sido invisibles para laAdministración, eran personas ausentes,desaparecidas del espectro social. En laactualidad, se les hacen visibles en tantoque pueden ser personas muy activaseconómica, cultural e intelectualmente. LaAdministración comienza a percibirlescomo elementos en torno a los cuálesencontramos posibles yacimientos de ocu-pación, especialmente en lo que se refierea la necesidad de responder a su mayoresperanza de vida y sobre todo a la


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dependencia provocada por ese alarga-miento de la vida. Pero, aún falta que laAdministración y las instituciones públi-cas vean la capacidad que tienen las per-sonas mayores para ofrecer además derecibir, siempre desde esa idea de que“vivir es convivir”. De modo que aunquela visibilidad de las personas mayores yaes un primer paso importante para avan-zar hacia el desarrollo de toda su poten-cialidad y capital cultural, necesitan ciertotipo de apoyos para desempeñar eseimportante papel que sólo ellas tienen enel aporte experiencial.

En otro orden de cosas, pero dentro deltema de las relaciones de los mayores y laadministración, queremos subrayar unatemática importante a desvelar por elcalado que tiene, que debería ser consti-tutiva de atención prioritaria: el maltrato alas personas mayores y el “sentido decarga” que a este colectivo se le adjudica,en el marco de una sociedad como laactual en la que la juventud y las cualida-des que a ella se asocian son altamentevaloradas: belleza, velocidad, salud,poder, etc. Cuando antaño lo eran algu-nas otras más propias de las generacionesmayores tales como: la experiencia, lapaciencia, el respeto, las buenas formas,el relativismo de las cuestiones, etc.

En todo caso, para poder mantenerse acti-vos y participar se han de superar no sólolas barreras sociales sino también las quepersonalmente construimos sobre noso-tros, en este caso el propio colectivo depersonas mayores sobre sí mismo. Ciertotipo de experiencias pasadas en muchosórdenes de la vida les han llevado a apro-piarse de ese canon judeo-cristiano deque “hay que aguantar” y de que “ya sesabe que las cosas son así”, tragandodesde ese conformismo aprendido todolo que les va cayendo. Unido a ello, tam-bién, suele aparecer, en este colectivo, un

cierto sentimiento de que no tienen nadaque aportar y de que muchos de los espa-cios públicos de decisión sólo les compe-te a personas técnicas, muy formadas aca-démicamente y a expertos en la materia.Estos pensamientos extremadamente pa-ralizantes, conducen a las personas mayo-res a formas de pasividad nada deseablesy a la sociedad a perder su caudal desabiduría conseguida a fuerza de batallara lo largo de la existencia. Necesitamosdarle la vuelta a todo esto: lo negro con-vertirlo en blanco y lo verde en rojo. Perono es una cuestión que competa exclusi-vamente al colectivo de las personasmayores, sino que en esa transformacióncromática estamos todos: jóvenes, media-nos y mayores; ciudadanía, políticos yAdministración… Todos tomando con-ciencia de la necesidad y de los benefi-cios del trabajo conjunto.

Todavía hay mucho que hacer: avanzarde la visibilidad del colectivo a la crea-ción de espacios de participación que noestén pensados como meros apéndices enlos que trabajan muchos expertos y espe-cialistas con un lenguaje muy profesional,sino como estructuras pensadas desde sucomposición, funcionamiento, etc. paraprovocar una acción realmente colectiva.Un ejemplo de lo que estamos comentan-do lo encontramos en los distritos deBarcelona donde han creado un espaciode participación para los mayores queson los Consejos de Distrito, y sobre losque se apunta: se convierten en espaciosen los que los participantes son casi profe-sionales, no queda al alcance de cual-quiera. Además no está muy claro paraque sirven, con consultivos. En la prácti-ca son muy formales y rituales. Hay queintentar redefinir su papel, ya que suobjetivo original no se está cumpliendo. Elmayor fallo que tienen es que están apar-te de la Administración, no se incluyen



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dentro del engranaje, y de esta forma nosirven para nada, lo necesario es estardentro, hacer que gire la rueda. y que poreso es muy importante generar participa-ción para “dar voz a los que no la tie-nen”: inmigrantes, mujeres, y otras perso-nas excluidas por distintos motivos, asícomo que se establezcan mecanismos queaseguren su participación.

4. El aprendizaje de la participaciónpara una acción conscienteen la dinámica social

Tenemos cierta costumbre de hablar departicipación como algo que nos vienedado, con lo que naces, como si estuvie-ra ya impreso en tu código genético sinpercatarnos que, en la realidad, es unaprendizaje que hacemos a lo largo de lavida a fuerza de pensar, debatir, en fin,estar activo respecto a los asuntos quenos afectan directa o indirectamente. Portanto, como muchos otros aprendizajesconseguidos, también éste se construye yse hace aprendiendo, experimentando,metiéndonos en procesos, confundiéndo-nos y alcanzando logros con ellos.

En la memoria histórica de las personasmayores encontramos una imagen clara ynítida de ese aprendizaje, a partir delrecuerdo de las dinámicas participativas enlas que algunos se involucraban a propósi-to de las acciones vecinales y de ciertosmovimientos sociales, en tiempos difíciles.En esta dirección se dice: Una personahabló de su experiencia en Asociaciones ymovimientos de barrio durante los años delfranquismo y posteriores, la fuerza queéstos tenían para la dinamización de lavida social en cada barrio. La huella deaquellos momentos está repleta de un sen-timiento de horizontalidad y de accióncolectiva en cuanto ingredientes de las

acciones participativas. De ahí, que man-tengan una crítica bastante fuerte a lo queobservan en la actualidad y al modo enque hoy entendemos o no la participación.Es expresiva la siguiente intervención: Unseñor habla de su experiencia durante elfranquismo en un movimiento ciudadanoy habló de que, aunque se ha avanzadomucho desde aquella época, aún quedamucho que hacer y que hoy tenemos unademocracia participativa “sólo de voto”,una falsa participación ciudadana, sinconfianza en los políticos, sin apertura alas bases y con un verticalismo de los parti-dos políticos.

A pesar de la constatación de una ciertamemoria histórica de la participación losasistentes a las Jornadas también se per-catan de la existencia de un problemaeducativo que hay que resolver de algúnmodo: la falta de rodaje participativo ypor tanto del aprendizaje necesario paradesenvolvernos con soltura en lo tocantea la participación. Educar para la partici-pación se nos presenta como un horizon-te claro al que apuntar dado que nosgarantiza la profundidad y consistencia ennuestro avance democrático. Para ello esimportante contar con experiencias y per-sonas que han ido acumulando enormeconocimiento sobre sus actuaciones en elámbito social. Se dice: no se nos ha edu-cado en y para la participación. Por ellocuando algunas personas nos jubilamosdejamos los demás espacios sociales deacción, y lo más grave es que la mayorparte del colectivo de mayores no sonconscientes de la importancia que tienesu experiencia acumulada en el campode la participación en los distintos ámbi-tos de la vida (vecinos, en el trabajo, en laresolución de conflictos sociales, etc.).

En este sentido, se percibe la necesidadde un cambio cultural dirigido a la recu-peración del valor de los mayores en rela-



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ción a su conocimiento de ciertas formasde participación y del capital cultural porellos acumulado sobre esas formas a lolargo de toda la vida, como un rico mate-rial a utilizar en la tarea educativa quesobre la participación tenemos por delan-te la ciudadanía.

Parece cierta la afirmación de que nece-sitamos mayor formación en lo relativo ala participación. Pero, no deja de sertambién cierto que socialmente se nosponen diversas barreras que nos impi-den o nos hacen difícil nuestra partici-pación en los asuntos de lo público.¿Cuáles son algunas de las barreras quese mencionan? Sólo con el ánimo demostrar alguna de ellas señalaremos lassiguientes:

• Escasas condiciones y oportunidadespara la participación de la ciudadaníaa la hora de decidir cuestiones detanta envergadura para Euskadi comopor ejemplo entre otras: planes deOrdenación, tren de alta velocidad,autovía…

• Las TIC y los foros virtuales se abrena la gente para cuestiones menores(p.e.: carteles de las fiestas del pue-blo), pero no para participar en lasdecisiones importantes (p.e.: partici-par en la elaboración de los presu-puestos).

• Cada vez hay más normativas queneutralizan la participación de los ciu-dadanos y ciudadanas: “todos tene-mos que tener ocho carnets parapoder participar en distintos espaciosde nuestra vida social”.

Esta pequeña muestra hace patente lanecesidad de un cambio cultural muyfuerte y de sensibilidad dentro de lasAdministraciones públicas. Alcanzar esaconciencia del colectivo como fuerza para

el pensamiento social y para las tomas dedecisiones que nos afectan. Eso exigesuperar la visión profesionalista, tecnicis-ta y vertical en la que aún está bastanteanclada la Administración. Y se indicandiversos espacios en los que la ciudada-nía debe participar sine qua non. Son:

• El modelo económico del territorio dela Comunidad Autónoma Vasca

• Un mayor debate social para que losciudadanos y ciudadanas tengancapacidad de decisión a través de losAyuntamientos.

• En los problemas de competencias ytomas de decisión entre Diputación yAyuntamientos…

Podemos decir, por tanto, que el aprendi-zaje de la participación nos compete atodos: Ciudadanía y Administración. Ha-cerlo nos sitúa ante una perspectiva dife-rente de lo que somos, de nuestro poten-cial y su aprovechamiento, de la mejoraglobal… Probablemente, ese aprendizajenos conduzca a unos y otros a pensar quees necesario cambiar ciertas estructurasadministrativas así como procedimientosen su relación con la ciudadanía para quepermitan abrir e incorporar las voces, aúnsilenciadas, de los ciudadanos y ciudada-nas. Con ello no queremos decir que lostécnicos tengan que desaparecer, sóloque han de modificar su “estar” dentro dela Administración y su relación con la ciu-dadanía, tal y como se apunta en elsiguiente párrafo: La figura del técnicodebe ser la de dinamizador de los agentessociales, debe servir de puente entre laadministración y la ciudadanía, ya quees una figura que conoce el tema y traba-ja para que los ciudadanos participen,necesita la ayuda de los ciudadanos.

En este sentido, los y las profesionales tam-bién han de aprender ciertas cuestiones



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para realizar otro tipo de funciones: crearrelaciones, ganar la confianza e impulsarla,solucionar conflictos, impulsar esta culturade la participación... En fin, unos y otrosestamos metidos en el “mismo ajo”, com-prometidos con la misma tarea, y debemosconfiar y apoyarnos en el largo y complejocamino del cambio de la sociedad y de sufuncionamiento.

Pero, ¿cómo hacer realidad el avance enla cultura participativa dentro de lasAdministraciones por parte de las perso-

dad. Hay que verles con presencia, conexistencia y entrar en una relación conellos basada en altas expectativas: tienenun gran caudal de riqueza experiencialque pueden aportar a toda la sociedad y,de modo especial, a los niños y niñas y alos jóvenes porque han visto cómo ha idocambiando el mundo, cómo era antes,qué había y qué no... etc.

En segundo término hay que mantenercierto tipo de principios de acción paraque garanticen la puesta en marcha de

Jose Luis Sabas, Concejal de Obras y Servicios del Ayuntamiento de Bilbao,durante la clausura de las Jornadas.

nas mayores? ¿Es cuestión de principiosde acción? ¿de una metodología que lopermita? En definitiva, ¿qué hemos de irhaciendo?

Lo primero que debemos cambiar es laforma en que se trata a los mayores,puesto que lo importante no es la edadque se tenga sino el papel a desempeñardentro de las distintas esferas de la socie-

estrategias y de estructuras: el diálogo, la

horizontalidad, la articulación de relacio-

nes de “tú a tú”, la igualdad en la dife-

rencia, generar dinámicas colectivas de

pequeños grupos de pensamiento y de

acción para que todas las personas sean

escuchadas y su riqueza incorporada,

controlar los tiempos para no cansar a las

personas, buscando horarios convenien-


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tes e intentando construir redes de traba-jo y participación ciudadana.

En tercer lugar, hemos de dotarnos de unmétodo, de un modo de proceder quegarantice la presencia constante y cohe-rente de esos principios. Respecto a estepunto nos encontramos ante dos posibili-dades metodológicas:

a. Metodología de Síntesis ‡ Es la quemás se utiliza. Tiene un objetivo pre-vio, principio y fin. Consiste en quese pide la colaboración concreta anteun hecho puntual de interés público,se llama a las personas, se opinamínimamente y debate sobre la cues-tión, que está previamente diseñadapor expertos y expuesta por ello, laspersonas terminan votando a favor oen contra de lo presentado haciendoviable el proceso de toma las decisio-nes posterior. Comienza y acaba asíla relación entre Administración yciudadanía.

b. Metodología de Procesos ‡ Es máslarga en el tiempo. Requiere un tra-bajo de día a día en el que entretodos, administradores y administra-dos, se construye el diseño y la pues-ta en marcha de los planes (general-mente de carácter global y/o territo-rial) a través de asambleas u otrasformas de autoorganización.

Finalmente, hemos de contar en los terri-torios con profesionales que se dediquena impulsar procesos de esta naturaleza,desarrollando funciones tales como:

• Crear relaciones y poner en contactoa las personas.

• Impulsar procesos para consolidaruna cultura participativa.

• Poner los problemas encima de lamesa.

• Trabajar el conflicto en base a lasideas de que “todos podemos ganar”y “todos podemos crear”.

• Crear relaciones y procesos de “con-fianza”, en el debate y la discusión,en el rendimiento de cuentas, etc.

• Implicar a la gente del barrio y defuera, a las instituciones, etc.

• Partir de la idea de que “todos tene-mos que cambiar”: pasar del egocen-trismo al respeto y el valor del otro,de la prepotencia a la escucha delotro. Esto en principio es costoso, entanto se trata de buscar solucionesdistintas entre todos, prestar másatención a las estructuras, incluso alas físicas, a los espacios, unir cogni-ción y emoción.

Si se van creando espacios públicospensados procedimentalmente con lossupuestos que hemos enunciado seavanzará en la delegación y asunción deresponsabilidades, en el aumento de losniveles de autonomía, en el reconoci-miento de “los otros”… Pero, para todoello, necesitamos crear dinámicas quebusquen el contacto “piel con piel”, esdecir, que busquen saber dónde está lagente y preguntarla: ¿qué quieres? Estoes, dinámicas que garanticen la existen-cia de “muchas personas entregandopoquito y no, al revés, pocos entregan-do mucho”, en lugares donde todas laspersonas puedan hablar, decir y decidir.Porque participar no sólo implica lapalabra sino la capacidad y oportunidadde tomar decisiones. Enraizar, en fin, untipo de cultura, de modos de hacer en losocial donde sea importante el senti-miento, el pensamiento y la reflexión detodos nosotros.

Para finalizar este documento, testimoniode muchas personas, nada mejor que



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unas palabras de Eduardo Galeano, extra-ídas del “Libro de los abrazos”1, queexpresan con gran belleza la fuerza quetiene el pensamiento humano para laconstrucción del espacio público: Cuan-do es verdadera, cuando nace de la nece-sidad de decir, a la voz humana no hay

quien la pare. Si le niegan la boca, ellahabla por las manos, o por los ojos, o porlos poros, o por donde sea. Porque todos,toditos, tenemos algo que decir a losdemás, alguna cosa que merece ser por losdemás celebrada o perdonada.

1 GALEANO, E. (1989). El libro de los abrazos. Madrid: Siglo XXI



IV.JORNADAS Ciudadanía y Administraciones públicas

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