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Iniciativa de reforma para gravar IVA en importaciones temporales

El Paquete Económico para 2014 presentado por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión, presenta diversas iniciativas de carácter fiscal que inciden directamente en el esquema operativo y de negocios bajo los que se desarrolla una porción significativa del comercio exterior de nuestro país; nos referimos a aquéllas que se realizan bajo los regímenes de importación temporal para elaboración y transformación, de depósito fiscal automotriz, elaboración y transformación de recinto fiscalizado y de recinto fiscalizado estratégico. De manera general la iniciativa de reforma plantea (i) cobrar el impuesto al valor agregado (IVA)1 por (i) la importación de mercancías al amparo de estos regímenes -a pesar de que inevitablemente deben retornarse al extranjero- así como por (ii) la enajenación efectuada por residentes en el extranjero respecto de mercancía previamente importada a México al amparo de alguno de estos regímenes. De igual forma, la iniciativa pretende eliminar la posibilidad de que las empresas IMMEX retengan el IVA que le trasladan sus proveedores en territorio nacional. Las citadas medidas aún vigentes, buscan evitar distorsiones en el mercado que pudieran derivarse si se gravara con impuestos al consumo doméstico -como el IVA- mercancías que no se consumen en México. Ahora, dado que la enajenación o prestación de servicios exportados se encuentra gravada a la tasa del 0% de IVA, el resultado es que típicamente este tipo de empresas con altos volúmenes de exportación generen saldos a favor de IVA conformados principalmente por el impuesto que sus proveedores nacionales les trasladan en erogaciones relacionadas con sus gastos de operación (i.e. energía eléctrica, arrendamiento de la planta). De esta manera, las medidas hoy vigentes aligeran la carga financiera que significaría pagar un impuesto que posteriormente sería recuperado. Aun cuando la reforma afecta también a la enajenación efectuada por los extranjeros de mercancías importadas temporalmente, así como a las importaciones bajo los regímenes de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico, este documento aborda únicamente lo referente al impacto que se generaría por el cobro del IVA en las importaciones temporales efectuadas por las empresas IMMEX. Las empresas IMMEX representan a la mayor parte de los sectores productivos de la economía nacional (automotriz, aeroespacial, químico, eléctrico, electrónico, farmacéutico, textil, calzado, agroalimentario y de servicios, entre otros), por lo que la reforma propuesta significará una afectación transversal a todo el sector productivo del país. Según cifras del INDEX2, el sector cerró 2012 con 2.3 millones empleos directos y casi 9 millones indirectos, generó más de 41,000 millones de dólares en divisas netas y contribuyó con más de 65% de exportaciones no petroleras del país. La OMC3 destaca que durante el período 2007-2011, las empresas que operan en el marco del Programa IMMEX realizaron el 66.2% de las exportaciones y el 47.2% de las importaciones de México. En suma, este sector representa un polo de promoción y atracción de inversiones, de

1 La iniciativa también plantea el mismo tratamiento para el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS); sin embargo, para efectos de este documento nos referiremos únicamente al IVA. 2 Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación, A.C. http://www.index.org.mx/noticias 3 Organización Mundial del Comercio a través del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales. Documento WT/TPR/S/279 de fecha 27 de febrero de 2013 visible en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/tpr_s/s279_s.pdf

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generación de empleo, de industrialización y transferencia tecnológica así como de desarrollo regional con integración de proveeduría nacional. Razones que motivan la iniciativa El punto de partida por el Ejecutivo Federal es un comentario emitido por OCDE4 en el sentido de que las medidas que reducen o eliminan los impuestos alientan a la planeación fiscal más que a la inversión productiva. Aduce que ha detectado diversas prácticas de abusos por parte de los contribuyentes con el fin de eludir y evadir el pago del IVA; particularmente, en aquellos casos en los que las importaciones temporales se destinan al mercado doméstico sin el debido entero del IVA. Asimismo manifiesta un exceso de recursos que destina el gobierno para fiscalizar y validar los saldos a favor que este tipo de empresas continuamente solicitan en devolución. También argumenta que la exención en el pago del IVA en la importación fomenta que las empresas prefieran proveerse de insumos extranjeros en detrimento de los proveedores nacionales que se ven en desventaja al no gozar de esta exención. Efecto de la reforma propuesta La reforma propuesta tendría entonces como principal efecto trasladar la carga financiera a este tipo de empresas; se les obligará a pagar el impuesto al efectuar la importación temporal de los insumos, lo que les generará abultados saldos a favor que tendrán que solicitar en devolución. Si a esto se le suma el plazo que la autoridad toma para devolver los saldos, el resultado en el flujo financiero de las compañías es devastador. Comentarios a la reforma propuesta La principal repercusión de esta iniciativa será una merma en la competitividad dado que el sector empresarial deberá distraer recursos productivos hacia el financiamiento de un impuesto que no tiene razón de ser, puesto que grava la importación de mercancías que no se consumirán en México. Máxime si se considera que la exención del IVA es, en muchos casos, el único beneficio que brinda el gobierno federal a este sector productivo, pues el impacto arancelario se ha disminuido considerablemente mediante la desgravación iniciada en 2008, los Programas de Promoción Sectorial así como los tratados y acuerdos comerciales suscritos por México.

El SAT aduce que el esquema operativo actual eleva significativamente el número de devoluciones solicitadas y el número de revisiones que debe efectuar la autoridad para asegurarse de que el beneficio de la exención no es utilizado para enajenar mercancías en territorio nacional sin el pago del IVA. Sin embargo, pierde de vista que la reforma propuesta multiplicará de manera exponencial la carga administrativa para el SAT quien se verá obligado a destinar importantes

4 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Documento “Perspectivas OCDE: México Reformas para el Cambio” de enero 2012. Visible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf

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recursos humanos, tecnológicos y administrativos para validar-fiscalizar la procedencia de los saldos a favor de IVA que continuamente estarán solicitando este tipo de empresas. Desde el aspecto económico y jurídico, es erróneo gravar las importaciones temporales porque estas no forman parte del fenómeno económico afecto al IVA. En efecto, el IVA es un impuesto indirecto y por tanto, grava única y exclusivamente el consumo de bienes y servicios en México, situación que no se presenta con las importaciones temporales, pues estas necesariamente deben ser retornadas al extranjero, sin que en ningún momento afecten al mercado doméstico. Así, desde nuestra perspectiva, la reforma propuesta contravendría el principio constitucional de proporcionalidad tributaria, pues tal y como lo ha sostenido la SCJN5, tratándose de impuestos indirectos, debe existir una estrecha vinculación entre el objeto del impuesto y el monto del gravamen. Por tanto, si el objeto del IVA consiste en el consumo de bienes y servicios en México, es evidente que el gravamen a las importaciones temporales no guarda ninguna relación con dicho objeto, puesto que se trata de mercancías que no serán consumidas en México y no se justifica ponerlas en igualdad de circunstancias con las mercancías que se enajenan para su consumo en territorio nacional. De igual forma, gravar las importaciones temporales implicaría una violación al principio de equidad tributaria puesto que se estaría dando un tratamiento desigual respecto de la importación bajo otros regímenes que tienen la misma nota distintiva que las importaciones temporales, a saber, la obligación legal de retornar al extranjero (tránsito) o bien pagar las contribuciones hasta el momento en el que efectivamente se destinen al consumo en México (depósito fiscal). No es suficiente que el Ejecutivo Federal apoye su iniciativa destacando que el IVA pagado en la importación temporal podrá ser recuperado vía acreditamiento y posterior solicitud de devolución, puesto que ello no remedia el impacto financiero que recaerá en las empresas. Aunado a ello, la iniciativa no resuelve problemas de certeza jurídica como en aquellos casos en los que se paga IVA en importaciones definitivas (cambio de régimen) de mercancías que no son propiedad del importador; tampoco es clara en definir si, bajo el nuevo esquema, el IVA pagado en la importación temporal será acreditable en ese momento o hasta que los bienes sean efectivamente retornados al extranjero. Por ello, resulta deseable que esta iniciativa sea profundamente analizada por el Congreso de la Unión para evitar la imposición de un gravamen que significaría importantes retrocesos en la competitividad del sector manufacturero de nuestro país así como serias afectaciones en la posibilidad de atracción o retención de la inversión extranjera. Ello, aunado a que la inconstitucionalidad de las medidas propuestas justificaría la concesión del amparo de la justicia federal.

* * * Septiembre 2013

El contenido de este documento es meramente informativo y de ninguna manera debe considerarse que CASTRO&MANCERA presta asesoría o servicios por medio de esta publicación como una asesoría profesional. Antes de tomar cualquier decisión o medida relacionada con los temas aquí planteados, debe consultar a un asesor profesional calificado.

5 Jurisprudencia 56/2006 de la Segunda Sala de la SCJN, visible en página 298 del Tomo XXIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta de mayo de 2006.