IPE - Propuestas para acelerar la inversión en infraestructura, marzo...

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IPE INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA

¿ C Ó M O A C E L E R A R L A E J E C U C I Ó N D E L A I N V E R S I Ó N E N I N F R A E S T R U C T U R A E N E L

P E R Ú ?

Marzo de 2007

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PROPUESTAS PARA ACELERAR EL PROCESO DE COMPRAS Y ADQUISICIONES DEL ESTADO El presente estudio analiza alternativas para agilizar la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura en el Perú, con el propósito de ampliar de manera significativa la cobertura de servicios públicos.

Marzo de 2007

– Documento de discusión –

El Instituto Peruano de Economía (IPE) es una asociación civil de derecho privado y sin fines de lucro, cuyo objetivo es realizar estudios destinados a promover el desarrollo equilibrado y sostenido de la economía de mercado.

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Tabla de Contenido

1 INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................4 2 INVERSIÓN PÚBLICA .....................................................................................................................8

2.1 ESTANDARIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS .......................................................................................12 2.2 UTILIZAR MECANISMOS “LLAVE EN MANO” ....................................................................................13 2.3 APROBACIÓN EN 30 DÍAS PARA PROYECTOS DE REHABILITACIÓN DE INFRAESTRUCTURA...............15 2.4 PERMITIR PROYECTOS DE INVERSIÓN QUE INCLUYAN EL ÁMBITO LOCAL Y REGIONAL....................15 2.5 REDUCIR PLAZOS AL PROCEDIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA...............17 2.6 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO ............................................................................................18 2.7 CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS REGIONALES O LOCALES.............................................................26 2.8 ELIMINAR LA LIMITACIÓN PARA QUE MÁS UN GOBIERNO LOCAL TENGA EL MISMO FUNCIONARIO ENCARGADO DE LAS EVALUACIONES DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN...................................................28 2.9 TERCERIZACIÓN DE LAS FUNCIONES DE ELABORACIÓN DE ESTUDIOS PARA LA FASE DE PREINVERSIÓN Y LA EVALUACIÓN DE LOS MISMOS ....................................................................................28

3 FINANCIAMIENTO DE LA INVERSION Y LOS FONDOS DE PENSIONES .......................31 3.1 EVOLUCIÓN RECIENTE ....................................................................................................................31 3.2 LOS FONDOS DE PENSIONES Y EL FINANCIAMIENTO DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA ...................33 3.3 LA EXPERIENCIA CHILENA..............................................................................................................36 3.4 EL CASO PERUANO..........................................................................................................................37 3.5 COMENTARIOS FINALES ..................................................................................................................43

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1 INTRODUCCIÓN Desde el gobierno militar hasta la década del noventa, la inversión en infraestructura de uso público fue una tarea prácticamente exclusiva del Estado. En ese periodo, particularmente en la década de los 80, se observó un fuerte deterioro de la infraestructura producto de la ausencia de mantenimiento y de la crisis económica y de violencia que sufrió el país.

Inversión total en infraestructura de servicios públicos por sectores en el Perú, 1980-20051

(porcentaje del PBI)

Energía Telecom

Saneamiento

Transportes

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

1.4%

1.6%

1.8%

2.0%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

Nota: 1/ El sector Energía no incluye la inversión del proyecto de gas natural de Camisea. Fuente: MEF, MTC, VMCS, MINEM, OSIPTEL, OSITRAN y Calderón y Servén (2004). Elaboración IPE.

A partir de 1990, la inversión pública se empieza a recuperar y simultáneamente se inicia el proceso de privatización. Hacia finales de esa década un alto porcentaje de la nueva inversión en la provisión de infraestructura y de servicios públicos proviene del sector privado.

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Inversión pública y privada en infraestructura de servicios públicos en el Perú, 1980-2005

(porcentaje del PBI)

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

Inicio de reformas de promoción de

inversión privada en infraestructura

Inversión pública

Inversión privada

Fuente: MEF, MTC, VMCS, MINEM, OSIPTEL, OSITRAN y Calderón y Servén (2004). Elaboración IPE.

Empero, tres décadas de abandono de la infraestructura de uso público ha generado que hoy el déficit de infraestructura del Perú sea cuantioso. Según el estimado del Instituto Peruano de Economía, para alcanzar un nivel de infraestructura equivalente a la que Chile tiene hoy, tendríamos que invertir unos 23 mil millones de dólares.

Casi un tercio de dicho déficit correspondería a infraestructura en transportes (carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles), es decir, 7 mil millones de dólares; seguido por electricidad con 5.5 mil millones y saneamiento y telecomunicaciones, cada uno con 4.6 mil de millones de dólares. Cabe mencionar que tres cuartos del este déficit está concentrado en las regiones y sólo un cuarto en Lima metropolitana. Si sobreponemos el mapa de pobreza al de déficit de infraestructura se puede ver que existe una relación directa entre mayor déficit y mayor pobreza o menores estándares de vida. Ello debido a que la construcción de una carretera en zonas rurales significa no sólo el acceso a nuevos mercados y mejores precios para el productor agrícola, sino también la llegada de otros servicios básicos como salud y educación, energía y telecomunicaciones. Todo ello lleva a que la población de las zonas rurales tenga mayores mejores oportunidades de desarrollo.

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Resumen de estimados de la Brecha de Inversión, 2005 (US$ millones)

Sector Lima

MetropolitanaRegiones Total

Transportes 680 7,004 7,684

Red Vial 58 6,771 6,829 Puertos 560 135 695 Aeropuertos 63 80 143 Ferrocarriles 0 17 17 Saneamiento 2,369 2,250 4,619

Agua potable 1,081 1,152 2,233 Saneamiento 838 942 1,780 Tratamiento de aguas servidas 450 156 606

Electricidad 207 5,316 5,523

Ampliación de cobertura 207 1,109 1,316 Infraestructura de transmisión 0 228 228 Ampliación de capacidad instalada 0 3,979 3,979

Gas natural 100 320 420

Telecomunicaciones 2,745 1,888 4,633

Telefonía fija 595 589 1,184

Telefonía móvil 2,151 1,299 3,449

TOTAL 6,102 16,778 22,879

Distribución (%) 26.7 73.3 100 Fuente: IPE

Si buscamos que sólo con recursos públicos se revierta esta situación, deberán pasar varias décadas hasta que logremos superar el déficit. Esta es una situación inaceptable si queremos ser competitivos y aprovechar plenamente los beneficios de la globalización. Si no existen carreteras, aeropuertos, puertos y energía entre otros, las posibilidades de integrar a la población rural, más pobre y excluida del país serán mínimas. Esta población se verá crecientemente favorecida en la medida que se desarrolle la infraestructura que les de la oportunidad de participar de la globalización, de los mercados.

Si queremos promover que todos los peruanos tengan las mismas oportunidades debemos velar por el por desarrollo de una infraestructura que llegue a todos los rincones del país, además de preocuparnos por la educación y la salud básicas. Finalmente, estas dos últimas tampoco se pueden desarrollar plenamente si no hay vías de comunicación, energía y agua y alcantarillado. Por ello es indispensable que esta tarea sea un esfuerzo conjunto del sector público y privado. Para ellos se deben

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diseñar los modelos adecuados que faciliten la inversión pública y la privada en la provisión de infraestructura de uso público.

En este contexto, el presente estudio tiene como objetivo analizar alternativas para agilizar la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura en el Perú, con el propósito final de ampliar de manera significativa la cobertura de servicios públicos. Particularmente, el estudio se inicia estudiando algunos de los obstáculos que existen al desarrollo de la inversión pública, en el contexto del primer paquete de medidas dadas a fines del año 2006 para flexibilizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)1. Junto con planteamientos para agilizar la inversión pública, el segundo capítulo finaliza señalando algunos mecanismos para fomentar la participación del sector privado en la materia, particularmente en materia tributaria. El tercer capítulo revisa los principales problemas existentes por los cuales no ha existido una fuerte canalización de recursos por parte de las AFPs hacia proyectos de infraestructura.

1 El capítulo fue finalizado en marzo del 2007, previo a la reciente discusión orientada a flexibilizar aún más el Sistema Nacional de Inversión Pública.

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2 INVERSIÓN PÚBLICA Históricamente, la principal limitación para el desarrollo de infraestructura de uso público y, por consiguiente, para la provisión de servicios públicos apropiada y oportuna ha sido la escasez de recursos. Hoy en día, ello no es necesariamente el primer obstáculo. El incremento del canon minero ha tenido un impacto enorme en el presupuesto de los gobiernos locales y regionales, que ahora cuentan con recursos más que suficientes, en algunos casos, para ejecutar proyectos de inversión pública. Para el año 2007 se estima que las transferencias por canon minero ascenderían a 3,900 millones, es decir, 70% por encima de lo presupuestado.

Transferencias de canon minero por departamentos, 2000-2007 (S/. millones)

Millones Porcentaje

AMAZONAS 0 0 0 1 0 0 0 0 0 - ANCASH 1 2 19 55 63 51 349 565 563 43 276% APURIMAC 0 0 0 0 1 5 8 9 9 15 363% AREQUIPA 4 7 19 25 24 57 71 65 61 1 498% AYACUCHO 0 0 0 0 1 2 2 1 1 734% CAJAMARCA 24 30 30 66 182 286 355 385 361 1 507% CALLAO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - CUSCO 0 0 0 0 0 19 67 93 93 - HUANCAVELICA 2 0 0 0 1 4 6 6 4 - HUANUCO 0 0 0 0 0 0 1 2 1 - ICA 0 0 2 5 5 8 27 38 38 16 704% JUNIN 3 3 2 3 4 7 10 11 9 332% LA LIBERTAD 2 3 5 10 16 18 54 80 78 3 510% LAMBAYEQUE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - LIMA 1 2 3 5 5 6 7 6 5 348% LIMA PROVINCIAS 0 0 1 1 3 10 32 44 44 15 467% LORETO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - MADRE DE DIOS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - MOQUEGUA 1 7 16 26 34 149 271 300 299 42 873% PASCO 6 5 1 2 6 21 48 61 55 920% PIURA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 360% PUNO 9 16 28 71 66 95 117 107 98 1 034% SAN MARTIN 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - TACNA 1 4 9 15 39 151 321 392 392 68 424% TUMBES 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - UCAYALI 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -

Total 55 81 136 286 451 888 1 746 2 166 2 111 3 813%

Millones 2000 2001 2006 2007Variación 2000 - 2007

2002 2003 2004 2005

Fuente: MEF

A nivel nacional existen actualmente alrededor de 12,000 proyectos de inversión pública declarados viables por el Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP, cuyo valor asciende a 6,500 millones de nuevos soles y que, sin embargo, no han sido ejecutados. La mayoría de estos proyectos sin ejecutar corresponden a los gobiernos

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regionales (1,500 millones de nuevos soles aproximadamente) y locales (2,600 millones de nuevos soles).2

Fuente: Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, Ministerio de Economía y Finanzas.

A nivel de los sectores del gobierno nacional, existen un total de 2,297 proyectos cuya viabilidad ha sido declarada (a noviembre del 2005), pero se encuentran sin ejecutar. El monto total de la inversión de estos proyectos es de 2,314 millones de Nuevos Soles. El cuadro siguiente muestra estas cifras divididas por sectores.

2 Fuente Dirección General de Programación Multianual, Ministerio de Economía y Finanzas, www.mef.gob.pe.

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Las últimas modificaciones introducidas a la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública3 y a su reglamento4, cambiaron el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de los proyectos de inversión pública. De acuerdo al nuevo esquema, los sectores, gobiernos regionales y locales son ahora responsables de la declaración de viabilidad de los proyectos. Adicionalmente, se ha eliminado los límites en los montos de los proyectos de inversión para que estos sean declarados viables por las OPI regionales o locales.

El esquema de la organización del Sistema Nacional de Inversión pública ha quedado como indica el siguiente cuadro.

3 Las modificaciones fueron introducidas mediante la Ley Nº 28802, publicada el 21 de julio de 2006. 4 Decreto Supremo Nº 221-2006-EF

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Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, Resolución Directoral Nº 002-2007-EF/68.01

Es decir, desde el pasado mes de enero, el Ministerio de Economía y Finanzas –MEF ha pasado a ser únicamente el ente normativo y rector del SNIP, y su relación con los sectores y los gobiernos regionales y locales es una relación técnico-funcional. Según dichas normas, el MEF solo intervendrá en aquellos proyectos de inversión pública en donde se requiera endeudamiento o aval del Estado.

Los gobiernos regionales y locales ahora están encargados de todo el procedimiento para llevar a cabo proyectos de inversión pública en el ámbito geográfico de su competencia, desde la formulación del proyecto (elaboración del perfil), de los estudios de prefactibilidad y factibilidad y, finalmente, la declaratoria de viabilidad.

Las Oficinas de Programación de Inversiones – OPI de los gobiernos regionales y locales son las encargadas de evaluar los estudios de preinversión (perfil, pre-factibilidad y factibilidad) y de declarar la viabilidad de los proyectos de inversión. A su vez, los concejos regionales y concejos locales tienen la función de autorizar la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos de los proyectos, sobre la base de los perfiles aprobados.

En consecuencia, en el marco de la legislación actual, el procedimiento para la aprobación de los proyectos de inversión a nivel regional y local podría ser mucho más expeditivo. Se ha reducido a 9 el número de pasos a seguir para declarar la viabilidad de un proyecto de inversión. Un avance importante en este aspecto, es que ahora la OPI solo puede emitir observaciones una vez. Sin embargo estas

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modificaciones podrían ser insuficientes si realmente se quiere acelerar el proceso de inversión sin poner en peligro la calidad de la misma.

Para lograr este objetivo, se necesita implementar diferentes mecanismos de gestión, fomentar cambios en la concepción de los proyectos de inversión y, realizar algunas modificaciones legislativas. Seguidamente, propondremos algunas ideas que pueden permitir que el Estado acelere la provisión de infraestructura pública.

2.1 ESTANDARIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

Los ministerios son los organismos públicos encargados de la formulación de las políticas sectoriales, de acuerdo al Decreto Legislativo Nº 560, Ley del Poder Ejecutivo.5 Asimismo, proveen los servicios públicos a su cargo. En este marco, los ministerios deben establecer estándares para la infraestructura que se requiere en las distintas zonas del país. Dada la experiencia técnica con la que cuenta los sectores, éstos podrían realizar una tipología que permita conocer cuáles son los estándares de calidad necesarios para determinados proyectos de inversión. Mediante la aprobación de normas técnicas que contengan este tipo de información y la elaboración de fichas estándar para las diferentes opciones de inversión, los gobiernos regionales y locales podrían aprobar rápidamente sus proyectos sin sacrificar la calidad de los mismos, ya que estarían ajustados a las normas técnicas dictadas por el sector competente. Se dejaría de lado la discusión sobre qué tipo o calidad de infraestructura debe construirse, porque se sabría de antemano que para una zona y situación determinada existe un único tipo de infraestructura que corresponde desarrollar.

Esta estandarización, además hace más transparente la gestión de los proyectos. Al hacerse públicos estos estándares, tanto el gobierno regional o local como la comunidad sabrán qué requerimientos técnicos son necesarios para el proyecto de inversión. Así, re reducen las posibilidades de la ejecución de obras sobredimensionadas y/o sobrevaloradas y su fiscalización se hace más fácil.

La idea es que los ministerios ahorren tiempo en los estudios de la fase de preinversión si es que existe una “matriz” que prevea el tipo de proyecto a seguir de acuerdo a las necesidades que se buscan satisfacer. Por ejemplo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones conoce en extenso qué calidad de caminos o carreteras se requieren para satisfacerla demanda de tráfico en una zona específica.

Los ministerios, antes del tercer trimestre del presente año, deben haber emitido las normas técnicas correspondientes, para que la ejecución de los proyectos se inicie antes de finalizar el 2007.

5 Decreto Legislativo Nº 560, Ley del Poder Ejecutivo. Artículo 19.-

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TEXTO LEGAL PROPUESTO

Artículo único.- Incorpórese la siguiente Disposición Complementaria a la Ley Nº 2793, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública:

En un plazo de 90 días hábiles, los sectores deberán elaborar una estandarización de los diferentes tipos de infraestructura a su cargo y establecer un procedimiento de aprobación estándar de los proyectos de inversión de encuadren en dicha tipología.

El referido procedimiento deberá estar sistematizado en documentos modelo y se elaborará una guía de uso para la mejor difusión y aplicación del mismo por parte de los órganos resolutivos del Sistema Nacional de Inversión pública.

2.2 UTILIZAR MECANISMOS “LLAVE EN MANO”

Para proveer servicios públicos a los ciudadanos, el Estado está acostumbrado a contratar la construcción de obras para luego él mismo operarlas y brindar el servicio. Así, por ejemplo, se contrata la construcción de una planta de agua para que luego sea operada por una empresa pública. Como el Estado tiene que asegurase que la planta provea la cantidad y calidad de agua necesaria, lo que se ha hecho tradicionalmente es que previamente a la licitación de la obra, se realiza un estudio de mercado que incluye la proyección de la demanda del servicio, es decir, en nuestro ejemplo, cuál será la cantidad de agua que se necesita para los próximos 10 o 20 años para satisfacer las necesidades de una población. Una vez determinada ésta, se elabora el proyecto, el cual debe cumplir con el procedimiento del SNIP y recibir la viabilidad de este sistema.

¿Cuál es la función del SNIP? Determinar cuál es la mejor opción técnica y económica para solucionar un problema o satisfacer una determinada necesidad social. En nuestro ejemplo, se requiere determinar cuál sería la tecnología, tamaño y costo de la mejor solución para producir la cantidad de agua que se requiere según el estudio de mercado y la proyección de demanda. Para ello hay que hacer, además del perfil del proyecto inicial, un estudio de pre-factibilidad y luego uno de factibilidad, dependiendo del monto de la inversión. Con estos estudios, que tienen que cumplir con los requerimientos técnicos del SNIP: tasa interna de retorno de 11% (antes era 14%) y la utilización de los precios sociales del sistema, además de los requisitos técnicos del sector (en este caso Vivienda), recién se le puede dar la viabilidad al proyecto. Pero para poder licitar la obra, hay mas trabajo aún. El Estado tiene que elaborar los estudios finales de ingeniería para poder convocar la licitación. Todo esto toma mucho tiempo y muchos recursos, dependiendo del proyecto puede tomar entre 6 meses y dos años. Además, con la cantidad de pasos y reglas que tienen los

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procedimientos, cuando los estudios finales están terminados, normalmente los precios unitarios que se utilizaron en los estudios ya no son validos, lo cual conlleva a un atraso adicional para actualizarlo.

La propuesta es que el Estado siga el proceso únicamente hasta completar el estudio de mercado que incluye, como hemos indicado, la proyección de la demanda del servicio. Ello, para saber cuanta agua requiere, en el caso de una planta de agua, o cuanto tráfico se proyecta para una carretera, y posteriormente, otorgue en concesión la operación de la infraestructura exigiendo la prestación del servicio público en ciertas condiciones -exigiendo un número de metros cúbicos por segundo de agua potable de una calidad predeterminada, o una carretera de características específicas para un tráfico de x vehículos por día- o encargue la construcción de la obra con tales características. En este segundo caso, para asegurar que la obra y la calidad del servicio se mantengan en las condiciones pactadas, el Estado podría exigir una garantía financiera de la empresa y un contrato de mantenimiento por 10 años. Este modelo implica que el Estado adquiera prácticamente el servicio que debe brindar a los ciudadanos.

La gran ventaja de la “compra de servicios” es que el privado es el que tendrá que hacer los estudios correspondientes, incluyendo la selección de la mejor tecnología al menor costo, para poder presentar su oferta. El rol del SNIP en este caso será el de verificar ex-post si el servicio adquirido es de la calidad deseada. En nuestro ejemplo, si el agua tiene el estándar de calidad establecido por el sector y si la capacidad de la planta es adecuada. El privado por interés propio siempre escogerá la mejor tecnología al más bajo precio, si no lo hace otro proveedor lo hará y ganará el concurso, con lo cual el primero pierde negocio. El privado no tendrá que pasar por todos los procedimientos e idas y venidas por los que un típico proyecto público pasa, lo que generará ahorros para el Estado, el privado y para el contribuyente: el costo total del proyecto será menor. También, para evitar que haya incentivos perversos de ofertar bajo y luego renegociar el precio final del contrato (oferta temeraria), todos estos contratos deben ser llave en mano sin posibilidad de escalamiento. Asimismo, para evitar que se entregue instalaciones deficientes o de mala calidad, la oferta debe ir acompañada de una fianza bancaria lo suficientemente grande que impida que el Estado pueda ser engañado. Finalmente, como mencionamos, otro incentivo interesante para que el privado entregue una obra de la calidad requerida es que se encargue del mantenimiento de la misma por un plazo no menor a 10 años.

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2.3 APROBACIÓN EN 30 DÍAS PARA PROYECTOS DE REHABILITACIÓN DE INFRAESTRUCTURA

De acuerdo a la normatividad del SNIP, la rehabilitación de “la capacidad productora de bienes o servicios de una Entidad” constituye un proyecto de inversión pública y, por ello, sujeto a sus reglas y procedimientos.

Sin embargo, este tipo de proyectos podrían acelerarse si se utiliza procedimientos de estandarizados como el que mencionamos en el punto 1. En este caso también, el ministerio del sector correspondiente debería establecer estándares técnicos para la rehabilitación de infraestructura y sistematizar estos estándares de tal manera que sean accesibles a cualquier entidad.

Así también, debería crearse un procedimiento expeditivo a través de fichas técnicas cuya única finalidad sería comprobar que los estándares se están cumpliendo, dado que éstos aseguran la calidad de la rehabilitación.

Con dichos estándares plasmados en fichas que reemplacen a los numerosos oficios o formularios actuales, el plazo de aprobación no debería ser mayor a 30 días calendario. Aquí también, la supervisión del SNIP debería ser ex-post y cualquier vulneración –por exceso o defecto- a los estándares de calidad exigidos será de entera responsabilidad del contratista encargado de la rehabilitación.

2.4 PERMITIR PROYECTOS DE INVERSIÓN QUE INCLUYAN EL ÁMBITO LOCAL Y REGIONAL

La Ley Nº 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, establece las competencias exclusivas, compartidas y delegables que corresponden al gobierno nacional, a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales.

En el tema de desarrollo de infraestructura pública, la referida ley señala que constituye una competencia exclusiva del gobierno regional “promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional (…)”.6 (El subrayado es nuestro)

6 Ley Nº 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización. Artículo 35.- Competencias exclusivas (…)

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Respecto a los gobiernos locales, el literal f del artículo 42 de la mencionada ley indica que estos gobiernos son competentes para “ejecutar y supervisar la obra pública de carácter local”. (El subrayado es nuestro)

Por su parte, el artículo 11.3 de la Ley 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, circunscribe los proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales y locales a lo establecido en las competencias que las leyes antes citadas les otorgan.7

Dada la definición de competencia exclusiva establecida en la misma ley8, la aplicación de las disposiciones legales antes citadas resulta demasiado restrictiva para llevar a adelante algunos proyectos de inversión que son reclamados por los ciudadanos. Por ejemplo, los gobiernos locales no podrías desarrollar proyectos de inversión que tengan un alcance mayor al su propio ámbito, pese a que algunos de ellos cuenta con recursos más que suficientes9. Por ejemplo, una carretera de acceso al distrito. Asimismo, un gobierno regional está imposibilitado de promover o ejecutar inversiones de envergadura nacional. Siguiendo el ejemplo anterior, una carretera que esté clasificada como nacional o que integre a más de una región.

Además de realizar las modificaciones legislativas necesarias, se requiere fomentar esquemas de colaboración entre los gobiernos regionales o entre gobiernos locales, o entre ambos, para desarrollar proyectos de inversión que satisfagan necesidades locales regionales y nacionales. Así, se puede aprovechar los recursos con los que ahora cuentan los gobiernos locales que reciben canon y que el beneficio trascienda a las otras poblaciones.

d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. 7 Ley 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 11.3.- Los Proyectos de Inversión Pública de los gobiernos regionales y locales deben enmarcarse en las competencias propias de su nivel de gobierno, establecidas por ley. 8 Ley Nº 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización. Artículo 13.- Tipos de competencias 13.1. Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley. 9 Por ejemplo, el distrito de Echarate en el Cusco ha recibido como transferencia por canon 76 millones de soles aproximadamente.

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2.5 REDUCIR PLAZOS AL PROCEDIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

De acuerdo al artículo 20 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, Resolución Directoral Nº 002-2007-EF/68.01, para la evaluación de un proyecto de inversión pública la OPI tendrá un plazo de 30 días hábiles si se trata de un perfil10 o 45 días hábiles si se trata de un estudio a nivel pre-factibilidad o factibilidad.

El principal problema con estos plazos es que no se cumplen y cuando esto ocurre, además, nadie asume la responsabilidad por el incumplimiento. Los proyectos se atrasan y se pierden recursos y oportunidades para el desarrollo de las localidades. Es indispensable que se establezcan responsabilidades administrativas claras para los funcionarios que incumplan los plazos establecidos. De lo contrario, al no existir otro tipo de incentivos para su cumplimiento, estos nunca van a ser respetados.

Además, resulta necesario que los plazos establecidos se contabilicen en días calendario y no en hábiles, como se contabilizan ahora.11 Pero no solamente deben reducirse por una decisión unilateral de la autoridad –la que resulta pertinente, definitivamente- sino como consecuencia de otras medidas que afecten el proceso mismo. Estos plazos se reducirían, por ejemplo, si se efectúa la estandarización de procedimientos en los diferentes sectores. En dicho caso, la aprobación de los proyectos de inversión debería ser casi automática, puesto que los estudios de preinversión han sido elaborados sobre la base de estos estándares, que son públicos y cuya validez ha sido otorgada por el organismo rector competente.

10 Perfil: estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de beneficios y costos de un conjunto de alternativas. Ver Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, Resolución Directoral Nº 002-2007-EF/68.01 11 Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo 139.- Cómputo de días calendario Artículo 139.1.- Tratándose del plazo para el cumplimiento de actos procedimentales internos a cargo de las entidades, la norma legal puede establecer que su cómputo sea en días calendario, o que el término expire con la conclusión del último día aun cuando fuera inhábil.

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2.6 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO

2.6.1 Deducción como gasto del impuesto a la renta de la inversión en infraestructura de uso público

Para cerrar la brecha del déficit de infraestructura se requiere la participación del sector privado en la provisión de infraestructura pública. En este sentido, consideramos que deben crearse mecanismos que incentiven a las empresas privadas a desarrollar infraestructura de uso público en aquellos distritos, provincias o regiones en los que la falta de infraestructura afecta negativamente la calidad de vida de sus ciudadanos. Existe la necesidad de la infraestructura y la voluntad de las autoridades para cubrir esas necesidades, pero muchas veces no existen los recursos suficientes, tanto de índole económico como técnico.

Ahora bien, como se indicó previamente, también existen proyectos declarados viables cuya ejecución no ha sido iniciada. Existe aquí una oportunidad para que el sector privado sea un impulsor de la ejecución de estos proyectos que no han podido ser aún concretados por las autoridades regionales o locales.

Entre los mecanismos que podrían implementarse para fomentar la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura de uso público, se encuentra un beneficio con el que ya cuenta la actividad minera: la deducción como gasto de la renta imponible de las inversiones en infraestructura de uso público que efectúen los titulares de empresas privadas.

La finalidad de este mecanismo es promover la inversión para que las poblaciones que carecen de infraestructura adecuada y suficiente para su desarrollo se vean beneficiadas con la oportuna ejecución de obras de infraestructura de uso público. Mediante este mecanismo si bien el Estado deja de percibir una parte del impuesto a la renta, permite que los ciudadanos cuenten con mejores y más servicios.

Este beneficio requiere determinadas condiciones para que pueda invocarse y que aseguren que el planeamiento de la inversión pública sea coherente y en el marco de las prioridades de cada localidad o sector. Así, se presentan dos supuestos:

a. Proyecto de inversión aprobado por el SNIP, sin ejecución.

b. Proyecto de inversión sin aprobación pero contemplado en el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Municipal Concertado, o en el Plan Multianual de Inversión Pública

Para el primer supuesto, el beneficio tributario podría estar condicionado a que el proyecto de inversión cuente con la aprobación del gobierno local, regional o del sector, dado que ya cuenta con aprobación del SNIP.

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Para el segundo supuesto, el proyecto de inversión debería estar contemplado en el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Municipal Concertado, o en el Plan Multianual de Inversión Pública; y cumplir con estándares técnicos del sector al que corresponde el proyecto. En este supuesto, la aprobación del SNIP debería ser expeditiva porque, al tratarse de un proyecto estándar, la referida aprobación es a través de una ficha.

La finalidad de establecer como requisitos, en uno y otro supuesto, la aprobación de la autoridad competente o la inclusión del proyecto en algunos de los planes institucionales, es que la autoridad y la comunidad sea la que decida, sobre la base de sus prioridades, qué proyectos sean desarrollados.

En términos generales, un beneficio como el descrito rompe con el principio de causalidad del impuesto a la renta, consagrado en el artículo 37 del Texto Único Ordenado del Impuesto a la Renta12, según el cual solo son deducibles de la renta imponible los gastos vinculados directamente a la generación y preservación de la fuente generadora de dicha renta. Sin embargo, la legislación tributaria ya ha establecido una excepción a este principio para la actividad minera. El Texto Único de la Ley General de Minería otorga como beneficio para promover la inversión privada en infraestructura de uso público, la deducción de la renta imponible de las inversiones que efectúen los titulares de la actividad minera en infraestructura que constituya servicio público.13 Las otras actividades económicas que podrían contribuir al desarrollo de la infraestructura de uso público no son tratadas de manera similar a la actividad minera, generándose un trato discriminatorio.

La ampliación de este beneficio a otros sectores de la actividad empresarial es una medida que puede contribuir a promover la participación de la empresa privada en proyectos de inversión con gobiernos locales o regionales, en incluso con el gobierno nacional. La menor recaudación que se obtendría de parte de los privados que

12 Texto Único Ordenado del Impuesto a la Renta Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 179-2004-EF. “Artículo 37.- A fin de establecer la renta neta de tercera categoría se deducirá de la renta bruta los gastos necesarios para producirla y mantener su fuente, así como los vinculados con la generación de ganancias de capital,(…).” 13 Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, Decreto Supremo Nº 14-92-EM Título IX De las garantías y medidas de promoción a la inversión. Capítulo II Beneficios básicos Artículo 72.- Con el objeto de promover la inversión privada en la actividad minera, se otorga a los titulares de tal actividad los siguientes beneficios: (…) d) Las inversiones que efectúen los titulares de la actividad minera en infraestructura que constituya servicio público, serán deducibles de la renta imponible, siempre que las inversiones hubieren sido aprobadas por el organismo del sector competente; (…)

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inviertan en estos proyectos, no será significativa y, en cambio, el impacto de los proyectos de inversión en la calidad de vida de los ciudadanos será enorme.14


Artículo 1.- Con el objeto de promover el desarrollo y ejecución de proyectos de inversión en infraestructura de uso público, las empresas privadas podrán deducir como gasto de la renta imponible, las inversiones que efectúen en infraestructura de uso público. Artículo 2.- Proyectos de inversión Para la aplicación del artículo anterior, se considera inversión en obras de infraestructura de uso público, el íntegro de la inversión efectuada en: - Obras de irrigación - Telecomunicaciones - Obras viales - Puertos - Aeropuertos - Obras de electrificación - Agua potable y saneamiento Artículo 3.- Aplicación del beneficio Para que el beneficio establecido en el artículo 1 proceda, en el caso de los proyectos de inversión en infraestructura de uso público que cuenten con la viabilidad del SNIP, su ejecución deberá ser autorizada por la autoridad competente. Para el caso de los proyectos que no cuenten con viabilidad del SNIP, estos deberán estar incluidos en el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Municipal Concertado, o en el Plan Multianual de Inversión Pública, o ser aprobado por el Gobierno Regional o Local correspondiente y, de ser el caso, ser aprobados en el procedimiento estandarizado del SNIP del sector al que corresponde el proyecto. Artículo 4.- Conformidad de la obra Una vez culminada la obra, el titular de la empresa a cargo de la inversión solicitará al gobierno local, gobierno regional o al sector correspondiente, el otorgamiento de la escritura pública declarativa de cumplimiento de la inversión en la ejecución de la obra de infraestructura.

14 Por ejemplo, un estudio de GRADE muestra que la provisión conjunta de servicios públicos pueden elevar los ingresos de un hogar rural con carencias totales hasta en una 60% (Escobal y Torero, Análisis de los servicios de infraestructura rural y las condiciones de vida de las zonas rurales del Perú).

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DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES PRIMERA.- Reglamento Por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, las normas complementarias y reglamentarias mediante las cuales se establezca el alcance, procedimiento, el modelo de contrato de inversión en infraestructura y otros aspectos necesarios para su mejor aplicación.

2.6.2 Régimen excepcional: pago anticipado del Impuesto a la Renta

La imposibilidad del Estado para ejecutar los proyectos de infraestructura viene afectando severamente el desarrollo económico, comercial y social del país y, por consiguiente, la calidad de vida de los ciudadanos. Es insólito que existan 12,000 proyectos de infraestructura que cuenten con la viabilidad del SNIP y que no hayan sido ejecutados. Asimismo, en los últimos años, en promedio el Estado ha dejado de ejecutar 1,500 millones de soles anuales, como lo muestra el cuadro siguiente.

Inversión presupuestada y no ejecutada, 1997-2005 (en millones de soles)

1,914 1,976

1,288

1,772

1,2821,2161,163

1,552

2,049

-

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: MEF

Si el Estado no puede ejecutar este conjunto de proyectos, debe buscar aliados y mecanismos para que sean ejecutados. El sector privado puede ser el aliado que el Estado requiere en esta tarea. A su vez, los mecanismos a implementar deberán ser lo suficientemente ágiles y atractivos como para que las necesidades de infraestructura

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pública sean cubiertas –al menos en parte- y para que las empresas privadas tengan incentivos para ejecutar los proyectos.

En este sentido se puede considerar un esquema que impulse la inversión privada en infraestructura de uso público, sin afectar el balance fiscal. Es el caso del pago como anticipo del impuesto a la renta mediante la inversión en infraestructura de uso público. Si bien el MEF ha sido siempre reacio al otorgamiento de este tipo de mecanismos, la situación actual de la infraestructura en el país es dramática (ver cuadro siguiente) y el Estado debe atenderla por medio de todos los medios posibles, aunque se trate de soluciones excepcionales. Por ello, podría pensarse en este como un mecanismo temporal y con controles estrictos, que impidan el abuso por parte de las empresas privadas. Al ser un anticipo del impuesto a la renta en forma de ejecución de proyectos, corresponde al MEF aprobarlo y adoptar las medidas presupuestarias compensatorias para asegurar que el resultado fiscal programado no sea alterado (no genere mayor déficit o menor superávit).

Acceso a servicios de agua, alcantarillado, electricidad y telefonía, año 2005 (% de la población de cada región)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

HuánucoCajamarca

PunoAmazonas

LoretoAyacucho

HuancavelicaUcayali

Madre de DiosPascoPiura

ApurímacCusco

La LibertadLambayeque

San MartínAncash

JunínArequipaTumbes

MoqueguaIca

LimaTacnaCallao

Sin servicios Solo 1 servicioDos o tres servicios Todos los servicios

Fuente: Enaho 2005. Elaboración IPE

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Podría diseñarse un esquema de subasta de los proyectos. Dada la gran cantidad de proyectos declarados viables en el marco del SNIP, en primer lugar tendría que establecerse cuáles son los proyectos prioritarios para cada gobierno local, regional o sector, en el marco de sus competencias. Algunos de los proyectos llevan bastante tiempo aprobados, por lo que resulta indispensable saber si el proyecto a subastar aún tiene el apoyo de la comunidad, o de las autoridades competentes. Por ello, en un plazo de 30 días, los titulares de los gobiernos locales, regionales y de los sectores deben informar si siguen interesados en los proyectos que han sido aprobados por el SNIP. De esta manera, se podrá identificar qué proyectos siguen siendo de interés para que formen parte del “paquete” a subastar.

Antes de poder ser parte de un proceso de selección, los proyectos de inversión deben contar con estudios necesarios para su subasta y posterior ejecución. En consecuencia, la elaboración de dichos estudios es indispensable para asegurar tanto la calidad de la inversión como el monto a invertir –los costos del proyecto.

PROINVERSION, la entidad pública dedicada a la promoción de la inversión privada en el país, debe ser la encargada de elaborar los estudios finales en los proyectos que así lo requieran. Asimismo, será la encargada de llevar a cabo los procesos de selección ad-hoc para estos proyectos, el cual consiste en que cada proyecto es subastado y se otorgará la buena pro al postor que ofrezca el menor precio. Los proyectos que formen parte del “paquete” serán mostrados en el portal de PROINVERSION para que los interesados puedan conocer las especificaciones de cada uno. Los proyectos que tengan más interesados serían subastados primero, previa conclusión de los estudios necesarios. La idea es que esta subasta se lleve a cabo el último trimestre del 2007, para que la ejecución de los proyectos se inicie en el 2008.

Para garantizar que no haya sobreprecio e intentos de inflar los costos, cada proyecto tendrá un precio máximo igual al que hubiese existido si la licitación hubiese seguido los procedimientos tradicionales. Lo que se busca es que la mayor eficiencia de los privados en ejecutar sus proyectos provea ahorros al fisco. Las bases de los procesos de selección deberán contener el precio máximo por el cual serán subastados, que corresponderá al monto que el Estado (ya sea el gobierno local, regional o sector) haya planeado gastar en el proyecto.

El monto total de los proyectos a subastar no deberá ser mayor al monto que el gobierno haya proyectado para gastar en inversión pública en el 2008, para no generar déficit en la balanza pública.

Así, PROINVERSION estaría promoviendo un número significativo de proyectos para ser ejecutados por el sector privado. Con los mecanismos propuestos, se acelera el proceso de inversión pública, el que, de otra manera, debería esperar la asignación de recursos públicos para su inicio. Por ello, resultaría viable que el Estado priorice el

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desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura de uso público sobre el tema de la recaudación, cuyo impacto en la ciudadanía es menor en el corto plazo.


Proyecto de Ley para promover la inversión privada en infraestructura de uso

público Artículo 1.- Priorización de los proyectos de inversión Los gobiernos locales, regionales y los sectores, en un plazo máximo de 30 días calendario contados desde a publicación de la presente ley, remitirán a PROINVERSION una lista con los proyectos de inversión bajo su competencia que ya cuenten con viabilidad del Sistema –Nacional de Inversión Pública-SNIP y cuya ejecución aún sea de su interés.

Complementariamente Proinversión en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas y el sector, gobierno regional o local correspondiente, podrá seleccionar proyectos de inversión que consideren necesarios, para ser considerados bajo la presente ley.

Proinversión publicará para conocimiento público, en su portal web, la lista de proyectos remitidos por las instancias mencionadas.

El proceso establecido en la presente Ley se podrá repetir cuantas veces resulte posible y necesario, durante el plazo de vigencia de la misma.

Artículo 2.- Elaboración de los estudios finales Proinversión tiene un plazo máximo de 30 días calendario luego de haber recibido los proyectos priorizados para contratar los estudios finales correspondientes, los cuales deberán estar terminados a más tardar en diciembre del presente año.

Artículo 3.- Proceso de selección de los proyectos de inversión Proinversión llevará a cabo los procesos de selección de los proyectos de inversión a través de los cuáles se otorgará la ejecución de cada proyecto al postor que ofrezca el menor precio, cumpliendo con las condiciones técnicas exigidas. En cada proceso de selección para cada proyecto se establecerá un monto máximo, debajo del cual los postores podrán presentar sus ofertas.

Los proyectos de inversión que cuenten con mayor número de interesados serán subastados en primer lugar, previa conclusión de los estudios necesarios para la subasta.

El monto máximo de los proyectos de inversión a ser subastado no podrá ser mayor al monto presupuestado para inversión pública.

Artículo 4.- Anticipo del pago del impuesto a la renta Con el objeto de promover el desarrollo y acelerar la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura de uso público, las empresas privadas podrán optar por

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pagar en forma anticipada el Impuesto a la Renta, mediante la inversión directa en los proyectos de inversión de infraestructura de uso público objeto de la presente norma.

Artículo 5.- Proyectos de inversión Para la aplicación del artículo anterior, se considera inversión en obras de infraestructura de uso público, el íntegro de la inversión efectuada en:

a. Agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas

b. Obras de electrificación y distribución de gas natural

c. Escuelas

d. Centros de Salud

e. Comisarías

f. Obras viales

g. Telecomunicaciones

h. Puertos

i. Aeropuertos

j. Obras de irrigación

Artículo 6.- Requisitos para el pago anticipado de Impuesto a la Renta Para que proceda el pago anticipado del impuesto a la Renta, luego de concluido el estudio final, su subasta y antes de iniciar su ejecución los proyectos de inversión deben contar con:

a. Opinión favorable del Gobierno Regional o Local en cuya jurisdicción se desarrolle el proyecto de inversión, o del sector a cargo del mismo.

b. Aprobación del Sistema Nacional de Inversión Pública.

c. Aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas.

El plazo para que las autoridades correspondientes se pronuncien en los supuestos contemplados en los literales a) y c) es de 30 días.

Artículo 7.- Conformidad de la obra Una vez culminada la obra, el ejecutor del proyecto de inversión presentará un certificado de conformidad de obra emitido en un plazo de 30 días calendario, por una entidad supervisora privada autorizada para tal efecto por Proinversión. La entidad supervisora supervisa la obra desde su inicio, pudiendo efectuar ajustes del valor al finalizar la obra.

Artículo 8.- De la aplicación del anticipo El pago del Anticipo del Impuesto a la Renta se entenderá efectuado en la fecha de otorgamiento del certificado de conformidad de obra emitido por la entidad supervisora., Dicho anticipo de impuesto a la renta no podrá ser mayor al 50% del Impuesto a la Renta resultante del ejercicio anterior.

Si las obras continúan al término de un año calendario, se contabilizará como pago de anticipo del impuesto a la renta los desembolsos realizados al 31 de diciembre, debidamente documentados.

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Artículo 9.- Responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas adoptar las medidas correspondientes para que el resultado económico programado no se vea afectado.

Asimismo, transferirá a PROINVERSION los recursos económicos suficientes para la elaboración de los estudios finales necesarios, para la subasta de los proyectos de inversión y para cubrir los honorarios de las entidades supervisoras.

Artículo 10.- Plazo El pago anticipado del impuesto a la renta es excepcional y solo estará vigente por un plazo de tres (3) ejercicios contados a partir del 1 enero del 2008.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES

Primera.- Reglamento Por Decreto Supremo refrendado por los ministros de Economía y Finanzas, se expedirán, dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, las normas complementarias y reglamentarias mediante las cuales se establezca el alcance, procedimiento, el modelo de contrato de inversión en infraestructura y otros aspectos necesarios para su mejor aplicación.

Segunda.- Ámbito de aplicación Sólo podrán acogerse a lo dispuesto por la presente norma, aquellas empresas que hubiesen pagado en los últimos 3 ejercicios anuales, más de S/. 50´000,000 (Cincuenta y 00/100 millones de Nuevos Soles) en impuesto a la renta de tercera categoría.

2.7 CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS REGIONALES O LOCALES

Uno de los obstáculos más difíciles de superar en la gestión de proyectos de inversión pública es la falta de capacidad técnica de los funcionarios encargados de los mismos. En la mayoría de distritos y provincias del país hace falta personal calificado para elaborar los estudios técnicos que requieren los proyectos de inversión, llevar a cabo la ejecución de los mismos y su posterior supervisión. Asimismo, otro problema que se presenta en el tema de recursos humanos a nivel local y regional, es la alta rotación de funcionarios. En el cuadro siguiente, por ejemplo, se muestra el tiempo de servicio de los funcionarios encargados de las OPI regionales y locales.

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La Dirección General de Programación Multianual-DGPM tiene entre sus funciones la capacitación de los funcionarios de los sectores, gobiernos regionales y locales en todos los aspectos relacionados a la aplicación del SNIP. Desde hace dos años se viene implementando un programa para crear oficinas de asistencia técnica en distintas regiones del país. Hasta el momento, se ha inaugurado tres oficinas de asistencia técnica en Ayacucho, Piura y Cajamarca, y se planea la implementación para el I semestre de este año de otras 9 oficinas. Sin embargo, ello no resulta suficiente. El esfuerzo debe ser mayor.

Es por todos conocida la insuficiencia de recursos con los que cuenta el Estado y las limitaciones administrativas para implementar planes o programas con la suficiente rapidez. En este contexto, es posible la intervención del sector privado para proveer servicios de capacitación o asistencia técnica a gobiernos locales o regionales que la requieran.

De un lado, podría aprovecharse la capacidad técnica y operativa de universidades, ONG´s u otras organizaciones de la sociedad civil. Como lo prevé el artículo 13 de la Ley Nº 28059, Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada. Por otro, podría destinarse recursos privados para lograr estos fines a través de la intervención de la empresa privada. Un mecanismo puede ser la celebración de convenios de cooperación técnica que permitan a los gobiernos regionales o locales recibir asistencia técnica en la elaboración de estudios técnicos y en la ejecución de proyectos de inversión pública que tengan un alto impacto social.

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2.8 ELIMINAR LA LIMITACIÓN PARA QUE MÁS UN GOBIERNO LOCAL TENGA EL MISMO FUNCIONARIO ENCARGADO DE LAS EVALUACIONES DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN

En el país existen alrededor de 1,800 gobiernos locales. Muchos de ellos corresponden a ciudades muy pequeñas, con pocos habitantes. En consecuencia, es difícil encontrar siquiera personal que cumpla con requisitos mínimos profesionales para ocupar cargos en el gobierno local.

Dada la escasez de recursos humanos, se optó por permitir que algunos gobiernos locales en esta situación compartieran el personal para poder cumplir con sus funciones. Tal es el caso del personal a cargo del Sistema Integrado de Administración Financiera-SIAF en los gobiernos locales o de gobiernos locales que comparten a profesionales encargados de llevar la contabilidad.

Consideramos que lo mismo puede ocurrir con el SNIP. Sin embargo, el artículo 7.1.c de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, Resolución Directoral Nº 002-2007-EF/68.01, dispone que no puede designarse como responsable de una oficina de programación de inversiones a una persona que ya sea responsable de otra OPI.

La limitación mencionada no se encuentra prevista en el Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 221-2006-EF, y constituye una restricción para el buen funcionamiento del propio SNIP. Eliminada esta limitación, podrían promoverse la celebración de convenios de cooperación institucional entre gobiernos locales o regionales. Por medio de estos convenios una OPI podría colaborar con otro gobierno local o regional en la evaluación de los proyectos de inversión. Así, se generan economías de escala y se puede reducir los tiempos de la evaluación.

El marco legal para este tipo de colaboración podría se la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, la que en los artículos 76 y siguientes contempla la figura de la colaboración entre entidades.

2.9 TERCERIZACIÓN DE LAS FUNCIONES DE ELABORACIÓN DE ESTUDIOS PARA LA FASE DE PREINVERSIÓN Y LA EVALUACIÓN DE LOS MISMOS

Ante la escasez de recursos humanos capacitados mencionada, existen otras soluciones que ayudarían a superar las limitaciones que dicha escasez conlleva. Por ejemplo, podría recurrirse a la tercerización de la preparación de estudios en la fase de

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preinversión (perfil, prefactibilidad y factibilidad) así como la evaluación de los mismos.

La figura de la tercerización (outsourcing) tiene varios beneficios y su implementación puede mejorar y acelerar la provisión de servicios públicos. Este tipo de mecanismos consiste en que el Estado “contrata” a una empresa privada para que ésta le brinde determinados servicios con la finalidad de optimizar el empleo de recursos públicos para la provisión de servicios a los ciudadanos. Así, en lugar de que el Estado cree un aparato administrativo y lo mantenga para proveer determinado servicio –con los costos de infraestructura, operación, personal, entre otros- contrata a un tercero para que efectúe dicho servicio bajo determinadas condiciones de calidad y oportunidad. El Estado supervisará que la prestación efectuada por el tercero sea en las condiciones pactadas y mantiene la responsabilidad por el servicio frente a los ciudadanos.

En la actualidad, algunos gobiernos locales o regionales, e inclusive los organismos del gobierno nacional, contratan los servicios de profesionales individuales o de empresas especializadas que se encarguen de la preparación de los estudios de los proyectos de inversión.

El paso siguiente podría ser permitir que las funciones de evaluación sean realizadas también por terceros (empresas privadas, organismos no gubernamentales), previo concurso público. Ello tendría efectos muy positivos si se efectúa de manera transparente y manteniendo los criterios técnicos que ahora tiene el SNIP. Se reduciría el tiempo del proceso de evaluación y se elevaría el nivel técnico de los proyectos de inversión, por lo tanto tendríamos mejores proyectos y en el tiempo previsto.

Las entidades públicas, entonces, quedarían encargadas de la supervisión y control de los terceros contratados, para comprobar que cumplan con los compromisos asumidos en el tiempo y condiciones pactadas. La OPI tendría a su cargo, como ahora, la evaluación y aprobación de la viabilidad de los proyectos de inversión, la cual sería otorgada sobre la base de la evaluación realizada por el tercero contratado para ello. La función de la OPI sería de supervisión de las tareas encomendadas a los terceros, que asegure que las evaluaciones de los proyectos de inversión han sido efectuadas respetando la normatividad que regula el SNIP.

Para ello, se requiere modificar la Ley Nº 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública e introducir la facultad de los órganos resolutivos del SNIP –gobierno local, gobierno regional o máxima autoridad ejecutiva de cada Sector- para encargar a terceros la evaluación de los proyectos de inversión pública.

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Artículo único.- Modifíquese el artículo 11 de la Ley Nº 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, el cual queda redactado de la siguiente manera:

“Artículo 11.- Atribuciones de las Oficinas de Programación e Inversiones. 11.1 La Oficina de Programación e Inversiones o la que haga sus veces, de cada Sector, son las instancias facultadas para evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública. Esta atribución puede ser delegada, por el Órgano Resolutivo, a las entidades y empresas adscritas a su Sector. Asimismo, esta atribución puede ser cumplida a través de un contrato de tercerización, el cual deberá ser materia de un concurso público.

11.2 La Oficina de Programación e Inversiones o la que haga sus veces, de los gobiernos regionales o locales, son las instancias facultadas para evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública. Esta atribución puede ser delegada, por el Órgano Resolutivo, a las entidades y empresas adscritas a su gobierno regional o local. Asimismo, esta atribución puede ser cumplida a través de un contrato de tercerización, el cual deberá ser materia de un concurso público.”

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3 FINANCIAMIENTO DE LA INVERSION Y LOS FONDOS DE PENSIONES

3.1 EVOLUCIÓN RECIENTE

El Fondo Privado de Pensiones ha tenido un crecimiento muy importante durante los últimos años. Ha pasado de representar el 6.6% del PBI en el 2001 a 14.9% en el 2006, pasando de un valor que bordeaba los US$ 3 mil millones a US$ 16.5 mil millones a marzo de 2007. Este fuerte aumento ha generado que el crecimiento de la demanda por instrumentos de inversión sea mucho mayor que el de la oferta. En este contexto, resulta necesario (i) flexibilizar la regulación de modo que el universo de instrumentos disponibles sea mayor; y (ii) proveer a las AFPs de nuevos instrumentos de inversión.

Figura 1. Valor del Fondo Privado de Pensiones (en millones de US$)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

Ene-

01

May

Sep

Ene-

02

May

Sep

Ene-

03

May

Sep

Ene-

04

May

Sep

Ene-

05

May

Sep

Ene-

06

May

Sep

Ene-

07

Fuente: SBS

Primeras medidas hacia la flexibilización del sistema

Parte de la flexibilización se dio con la introducción del sistema de multifondos en diciembre de 2005. Bajo el nuevo sistema, se eliminaron los límites por instrumento y en lugar de ellos se establecieron límites por clase de activos (renta variable, renta fija,

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derivados y efectivo) diferenciados con la finalidad de permitir una mayor flexibilidad en las decisiones de inversión de las administradoras de fondos. Sin embargo, aún se mantienen límites específicos para las inversiones en el exterior y en instrumentos emitidos por el Estado. En los siguientes cuadros se muestran los límites vigentes a Abril de 2007.

Cuadro 1. Límites de Clase de Activo por Tipo de Fondo (% del valor del fondo)

Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Títulos Accionarios (Renta Variable) 10% 45% 80% Títulos de Deuda (Renta Fija) 100% 75% 70% Activos en Efectivo (Cash) 40% 30% 30% Instrumentos Derivados 10% 10% 20% Fuente: SBS. Elaboración propia.

Cuadro 2. Límites de Inversión Generales (% del valor del fondo)

Estado Peruano 1/ 30% BCRP 1/ 30% Extranjero 15%

1/ La suma de las inversiones de estas categorías deberá ser menor a 40% Fuente: SBS, BCRP. Elaboración propia.

Adicionalmente, existen límites por emisor diseñados para evitar la sobre exposición de los fondos a riesgos específicos de las empresas. En un primer momento, estos límites fueron establecidos en función del tamaño del fondo, sin embargo conforme este iba creciendo se tuvo que optar por fijarlos sobre el tamaño del emisor.

Recientemente, la SBS ha publicado una nueva resolución cuyo objetivo es otorgar mayores oportunidades de inversión y diversificación a los fondos que administran las AFPs. La norma toca puntos como (i) la simplificación del proceso de evaluación a los emisores del exterior que otorgan financiamiento local y que ya están autorizados para emitir sus valores bajo oferta privada en el mercado internacional, (ii) posibilitar que las entidades provisionales adquieran de manera directa títulos accionarios que listen por primera vez en la Bolsa de Valores de Lima, y (iii) la simplificación de los parámetros para determinar la lista de acciones de empresas en las que las AFP’s pueden invertir en forma directa.

Se espera que conforme el sistema privado de pensiones alcance su madurez, se flexibilice aún más la normativa vigente y se desarrollen en su lugar esquemas de autorregulación. En el extremo se podría llegar a adoptar la norma de prudente discreción al estilo de EE.UU. o el Reino Unido. Mientras más se avance en

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flexibilización, mayor podría ser la participación de los fondos de pensiones en proyectos más arriesgados pero con adecuadas primas por riesgo.

Nuevos instrumentos y alternativas de inversión

Junto con la creación del sistema de multifondos, se puede mencionar la creación de nuevos instrumentos, como por ejemplo:

(i) Instrumentos estructurados. Bonos del gobierno como subyacente y con rendimiento atado a instrumentos extranjeros como el Standard & Poor’s. Son instrumentos de renta fija con cupones variables donde el principal está protegido a través de un instrumento (subyacente = Bono soberano) y la rentabilidad está vinculada a un activo en el que los fondos están autorizados a invertir. Mejora relación riesgo/retorno porque vincula la rentabilidad a activos más riesgosos pero mantiene la seguridad del principal.

(ii) Instrumentos derivados.

(iii) Instrumentos emitidos bajo la modalidad de oferta privada que cumplan con algunos requisitos mínimos. Entre estos se pueden mencionar la clasificación de riesgo, registro en CAVALI y disposiciones de la Ley del Mercado de Valores – informe legal de estudio de abogados y participación de un agente de mercado experimentado en su estructuración. Este fue el mecanismo utilizado por ENERSUR, el cual le permitió obtener el financiamiento de las AFPs, como se menciona más adelante.

Adicionalmente, para hacer frente a la escasez de instrumentos, se ha permitido la participación de los fondos de pensiones en instrumentos emitidos por sociedades concesionarias. En el caso de renta variable, se tiene el caso de inversión directa en empresas como ENERSUR, mientras que también existe un fondo orientado a financiar proyectos más pequeños (AC Capitales, con un total de US$ 20 millones). En el caso de instrumentos de renta fija15, se tiene el caso de Agua Azul, entre otros. Más adelante se tratará con mayor detalle este tema.

3.2 LOS FONDOS DE PENSIONES Y EL FINANCIAMIENTO DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

El proceso de privatizaciones y concesiones de obras de infraestructura que se inició en la década de los noventa en nuestro país y en gran parte de América Latina,

15 Bonos de concesionarias son similares a bonos de una empresa sin historial financiero: son más riesgosos y necesitan más requisitos: garantías adicionales como avales, pólizas, activos, etc.

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coincidió con la reforma del sistema de pensiones hacia un esquema de fondos de pensiones administrados por el sector privado. En este contexto surge la oportunidad de explotar las potenciales sinergias entre ambas reformas, de modo que se puedan canalizar los fondos de pensiones hacia el financiamiento de inversiones privadas. Las ventajas de este mecanismo de financiamiento de obras de infraestructura han sido ampliamente discutidas en la literatura económica. En este sentido, resulta particularmente relevante el documento elaborado por Antonio Vives en 1999, del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID, donde se exponen los mutuos beneficios que se generan de la relación AFPs – Proyectos de Infraestructura, así como las trabas que podrían amenazar el proceso.

Beneficios para los Proyectos de Infraestructura

Uno de los principales atractivos para los operadores de proyectos de infraestructura radica en la reducción del riesgo cambiario asociado con el financiamiento, ya que al contar con fondos internos, estos no implican necesariamente la exigencia de que los instrumentos se emitan en moneda extranjera, como sí sería el caso si solamente se pudiera acceder a financiamiento externo.

Igualmente, los largos plazos de inversión de los fondos de pensiones ofrecen a los proyectos de infraestructura una mejor alternativa de financiamiento debido a la reducción del riesgo de refinanciamiento asociado con esquemas de endeudamiento de más corto plazo.

Por otro lado, Vives (1999) señala que se podría esperar que la participación de los fondos de pensiones contribuya a reducir el riesgo político asociado a los procesos de concesiones. Debido a la participación de recursos pensionarios de los trabajadores, es menos probable que el Gobierno intervenga o modifique las condiciones pactadas en el contrato de concesión en contra de los intereses del concesionario, puesto que esto pondría en riesgo la integridad de los recursos de los pensionistas. Sin embargo, la reciente experiencia Argentina muestra que en situaciones de crisis extrema, este argumento no es del todo válido.

Finalmente, el costo de capital para las sociedades concesionarias tendería a ser menor debido a que los recursos de los fondos de pensiones tienden a ser menos costosos que los de fuentes alternativas disponibles.

Beneficios para los Fondos de Pensiones

Igualmente, los proyectos de infraestructura ofrecen a los fondos de pensiones algunas características deseables para la conformación de su cartera de inversiones.

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En primer lugar habría que mencionar las oportunidades de diversificación que ofrecen los fondos la inversión en concesiones. Dependiendo de su correlación con los rendimientos de la cartera actual de los fondos de pensiones, las inversiones en proyectos de infraestructura pueden contribuir a una relación riesgo/rendimiento más favorable.

En este punto es importante analizar cómo se vería modificada la exposición a riesgos sectoriales producto de inversiones de este tipo. Es probable que la mayor volatilidad de las nuevas inversiones repercuta negativamente sobre el rendimiento reportado en periodos puntuales; sin embargo, la magnitud del impacto dependerá de la participación total de inversiones en infraestructura sobre la cartera total y no tendría por qué ser demasiado significativo.

Por otro lado, los largos plazos de inversión son los adecuados para el cumplimiento de los objetivos de los Fondos de Pensiones. Igualmente, debido en parte a los mayores plazos los instrumentos en cuestión tienden a brindar un mayor rendimiento.

Finalmente, es importante considerar los efectos a largo plazo de las inversiones en infraestructura. Al generar efectos positivos sobre el crecimiento de la economía y los niveles de empleo, se incrementa el mercado potencial de trabajadores que aportan a las AFPs.

Un beneficio adicional de la participación de las AFPs, es que los proyectos de inversión en infraestructura tienen un valor social y político importante que puede ser aprovechado estratégicamente por las administradoras de fondos para resaltar los beneficios que generan sus inversiones al desarrollo del país. Este elemento de responsabilidad social, de ser incluido como parte fundamental de la imagen corporativa de las administradoras, podría tener efectos favorables sobre la fidelización de sus clientes.

Trabas a la participación de fondos de pensiones

Aún cuando los beneficios de la relación entre los fondos de pensiones y la inversión en infraestructura son importantes, existen factores que condicionan la canalización de fondos. Estos factores incluyen características propias de las inversiones en cuestión, del mercado de fondos de pensiones y de la regulación vigente.

Los proyectos de inversión en infraestructura son intrínsecamente riesgosos debido a (i) la inflexibilidad de la inversión, en la medida que resulta muy complicado trasladar o usar para otros propósitos el capital involucrado; y (ii) el riesgo político, en cuanto al cumplimiento de las condiciones pactadas y la estabilidad del marco regulatorio correspondiente.

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En lo que respecta a factores asociados con la dinámica del mercado, se debe considerar que el traspaso libre entre administradoras de fondos podría generar pérdida de afiliados ante información adversa respecto a los resultados de algún proyecto de inversión en particular, sobre todo si se trata de nuevos proyectos sin un historial financiero conocido (mayor incertidumbre). Nuevamente, la magnitud de este efecto negativo dependerá del peso del proyecto dentro de la cartera total del fondo.

3.3 LA EXPERIENCIA CHILENA

En Chile, a partir de la década de los 90’s, se dinamizó el proceso de inversiones en infraestructura gracias a la participación del sector privado en su financiamiento. Los instrumentos utilizados fueron: (i) acciones y bonos de empresas privatizadas, (ii) bonos de infraestructura de empresas concesionarias y (iii) cuotas de Fondos de Inversión que canalizaban los recursos en diversos proyectos.

Los Bonos de Infraestructura, que canalizaron hasta el 2003 cerca del 76% de la inversión realizada en concesiones, merecen una mención especial. Básicamente se trata de emisiones de deuda, sin opción de prepago, que cuentan con una póliza de garantía irrevocable e incondicional otorgada por una compañía aseguradora internacional sobre el pago íntegro de las obligaciones según el cronograma pactado. Así, las aseguradoras asumen el riesgo de no pago a cambio de una prima. Esto permite mejorar la clasificación de riesgo de las inversiones incluso por encima del riesgo soberano debido a que estas adquieren la clasificación de riesgo de compañías aseguradoras de primer nivel internacional.

En el siguiente cuadro se presentan las condiciones de colocación de las emisiones realizadas en Chile. Los plazos de los instrumentos varían en función al plazo de las concesiones y los montos son denominados en Unidades de Fomento (UF).

Cabe mencionar que para asegurar la viabilidad del esquema fue necesario: (1) la participación de constructores y operadores de probada experiencia, (2) la realización de estudios de tráfico por empresas especializadas, (3) el otorgamiento de garantías de tráfico y esquemas de ingresos mínimos por parte del Estado.

Estas condiciones permitieron la intervención de las aseguradoras en la emisión de los instrumentos y a la larga facilitaron la participación activa de los Fondos de Pensiones chilenos en el financiamiento de proyectos al contar con una alternativa de inversión de bajo riesgo y plazos adecuados.

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Cuadro 2. Colocaciones de Bonos de Infraestructura en Chile

FECHA COLOCACION

EMISOR RATING PLAZO (AÑOS)

MONTO COLOCADO (UF)

MONTO COLOCADO

TASA COLOC.

Nov-98 Talca – Chillán AAA 9,5 4.870.000 ------- 8,15% Dic-98 SCL AAA 14,0 ------- 213.000.000 6,95% Ago-00 Ruta de la Araucanía AAA 20,0 7.231.000 ------- 7,42% Mar-01 Autopista del Bosque AAA 20,5 7.800.000 ------- 6,38% Ago-01 Autopista del Maipo AAA 21,0 ------- 421.000.000 7,37% Abr-02 Rutas del Pacifico AAA 12,0 1.000.000 ------- 5,50% Abr-02 Rutas del Pacifico AAA 23,0 10.424.000 ------- 6,02% May-02 Autopista del Sol AAA 16,0 5.540.000 ------- 6,35% Abr-03 Los Libertadores AAA 14,0 2.069.000 ------- 5,78% Abr-03 Los Libertadores AAA 7,0 1.550.000 ------- 4,00% Jul-03 Variante Melipilla AA 21,8 660 ------- 6,49% Dic-03 Autopista Central AAA 23,0 13.000.000 ------- 5,30% Dic-03 Autopista Central AAA 23,0 ------- 250.000.000 6,22% Dic-03 Costanera Norte AAA 21,0 7.800.000 ------- 5,67% Dic-03 Costanera Norte AAA 12,0 1.700.000 ------- 5,22% Jun-04 V. Norte Express AAA 24,5 16.000.000 ------- 5,22% Oct-04 Autopista del Maipo AAA 21,0 5.700.000 ------- 4,69% Nov-04 Vespucio Sur AAA 24,0 4.980.000 ------- 4,60% Nov-04 SCL AAA 15,0 2.960.000 ------- 4,19% Jun-05 Talca – Chillán AAA 14,5 5.650.000 ------- 3,04%

TOTAL 98.934.000 884.000.000 Fuente: COPSA AG

A la fecha, los fondos de pensiones en Chile han permitido concretar proyectos de inversión por un valor de US$ 8,253.70 millones, que representan el 16.1% del fondo. De este monto, US$ 3,970.70 millones (7.7% del fondo) fue destinado específicamente a obras de infraestructura vial, eléctrica, de telecomunicaciones y saneamiento; mientras que US$ 4,283.00 millones (8.3% del fondo) se canalizó al sector construcción a través de letras hipotecarias.

3.4 EL CASO PERUANO

Siguiendo las experiencias previas de Chile y Argentina, en Octubre de 2001 se permitió a las AFPs la adquisición de instrumentos de inversión de proyectos de concesiones. Mediante sucesivas resoluciones SBS16, se fueron definiendo las condiciones que se exigen actualmente para la inversión de fondos de pensiones en

16 Resoluciones SBS Nº725-2001, Nº167-2004, Nº643-2004, Nº440-2006 y Nº1152-2006.

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concesiones de infraestructura. Estas se precisan en el Título VI, Capitulo III, Subcapítulo X del Compendio de Normas de las SBS.

En el mencionado Subcapítulo, se definen como instrumentos elegibles:

Instrumentos Representativos de Derechos sobre Obligaciones o Títulos de Deuda

Acciones Preferentes

Acciones Comunes y de otras clases

Asimismo, se definen los requerimientos exigidos tanto a los instrumentos en sí como a sus emisores. Entre los puntos más relevantes para el caso específico de las concesiones destacan:

Los instrumentos de deuda y acciones preferentes deberán ser emitidos con fechas de redención anteriores a las fechas de vencimiento de los contratos de concesión.

Las características de los instrumentos deben contemplar los procedimientos aplicables a la redención anticipada de los mismos en caso de ocurrir cualquier hecho o evento que derive en la resolución de los contratos de concesión.

Las concesionarias deben estar supervisadas por alguna entidad en representación del Estado.

El monto de las inversiones efectuadas o comprometidas para el financiamiento de los proyectos no debe ser inferior a US$ 10 millones o su equivalente en moneda nacional.

Los emisores o accionistas mayoritarios deben contar con una reconocida solvencia crediticia, para lo cual deben presentar los informes de clasificación de riesgo correspondientes.

Los operadores de los proyectos deben contar con una reconocida trayectoria dentro del sector económico correspondiente al proyecto.

Siguiendo estos lineamientos, la SBS ha definido una lista de instrumentos como disponibles para la inversión de fondos de pensiones tal como se aprecia en el siguiente cuadro.

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Cuadro 3. Instrumentos de inversión calificados y categoría de riesgo relevante

EMISOR, INSTRUMENTO RIESGO

FONDOS DE INVERSIÓN

AC CAPITALES SAFI Cuotas de Participación del Fondo de Inversión en Infraestructura, Servicios Públicos y Recursos Naturales (FIISR) A

SOCIEDADES CONCESIONARIAS

CONSORCIO AGUA AZUL S.A. Bonos de Concesión AAA CONSORCIO TRANSMANTARO S.A. Bonos de Concesión – Primer Programa (Hasta US$ 105 millones) AAA RED DE ENERGIA DEL PERÚ Bonos Corporativos – Primer Programa (Hasta US$ 100 millones) AAA Bonos Corporativos – Segundo Programa (Hasta por US$ 150 millones) AAA TRANSPORTADORA DE GAS DEL PERÚ S.A. Bonos Corporativos - Primer Programa (Hasta US$ 350 millones) AAA CONSESIONARIA TRANSVASE OLMOS (CTO) Primer Programa de Bonos Corporativos AAA

ENERSUR S.A. Acciones Comunes 1º Fuente: SBS. Elaboración propia.

La inclusión de los consorcios Agua Azul y Trans Mantaro se remontan al año 2002, la Red de Energía del Perú al 2003, el proyecto del Gas de Camisea al año 2004 y finalmente el concesionario Transvase Olmos al 2006. Sin considerar la participación del Fondo de Inversión en Infraestructura de Apoyo (US$ 20 millones de tamaño referencial), las inversiones en infraestructura concesionada representan el 2.25% del total de la cartera administrada por las AFP tal como se muestra en el siguiente cuadro.

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Cuadro 4. Cartera administrada, Agosto 2006 (miles de nuevos S/. y % del Total del Fondo)

EMISOR MONTO % SOCIEDADES CONCESIONARIAS CONSORCIO AGUAL AZUL 46,962 0.12 CONSORCIO TRANSMANTARO 32,768 0.08 CONCESIONARIA TRANSVASE OLMOS 189,067 0.47 RED DE ENERGÏA DEL PERU S.A. 124,692 0.31 HIDROCARBUROS TRANSPORTADORA DE GAS DEL PERÚ S.A. 513,740 1.27

SERVICIOS PÚBLICOS ENERSUR S.A. 454,213 1.13 FONDOS DE INVERSIÓN AC CAPITALES SAFI S.A. - Fuente: SBS. Elaboración propia.

Composición de la Cartera Administrada de Concesiones

39%

33%

14%

9%

2%

3%

TGP Agua AzulTrans Mantaro Transvase OlmosRed Energía del Perú Enersur

Fuente: SBS. Elaboración propia.

Sin embargo es importante mencionar que el 39% de estas inversiones corresponden a Bonos Corporativos emitidos por la transportadora de Gas de Camisea. En importancia le siguen Enersur, Olmos y la Red de Energía del Perú, con 33%, 14% y 9% de participación respectivamente. Cabe resaltar que de ellos el caso de Enersur es el único caso de renta variable adquirido por las AFPs. Así, en febrero de 2004, las cuatro AFPs existentes en ese entonces adquirieron US$ 48 millones en acciones comunes ENERSUR mediante oferta privada, lo que les permitió contar con una participación de 21.05% en el accionariado de la empresa. Previamente, se había firmado un contrato mediante el cual se condicionaba la adquisición de las acciones a la adjudicación del contrato de usufructo de la central hidroeléctrica de Yuncán. El

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aporte condicionado de las AFPs financió parte de la oferta de US$53 millones presentada por ENERSUR que le permitió ganar la subasta convocada por ProInversión. La operación redujo el riesgo de la operación para la empresa concesionaria y mejoró las condiciones de compra de las acciones para las AFPs.

La importancia del Proyecto de Gas de Camisea se puede apreciar mejor si se analiza la evolución de la participación de los Fondos de Pensiones a lo largo del tiempo. Así, se observa un cambio significativo en la participación como porcentaje del total del fondo a partir del año 2004 en que se listaron los Bonos Corporativos del Proyecto.

Participación Total de las Inversiones en Concesiones

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

Abr-02 Oct-02 Abr-03 Oct-03 Abr-04 Oct-04 Abr-05 Oct-05 Abr-06 Fuente: SBS. Elaboración propia.

Percepción de las AFPs

Como se ha visto, en el Perú no se aprecian sinergias importantes entre los Fondos de Pensiones y el financiamiento de infraestructura, o al menos no en la magnitud que podría esperarse17. Una de las primeras interrogantes que se busca abordar es por qué las AFPs no han tenido una participación más activa en el financiamiento de

17 Si bien es cierto la participación en la cartera total no es del todo despreciable, las inversiones están altamente concentradas en unos pocos proyectos de gran envergadura (especialmente la TGP) y los montos no son comparables con la experiencia chilena.

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proyectos de infraestructura. Para entenderlo se tuvieron reuniones de trabajo con los gerentes de inversión de las principales AFPs18.

El principal motivo que exponen los citados gerentes en relación a la escasa participación de los fondos en este tipo de proyectos es la falta de instrumentos bien estructurados que permitan distribuir adecuadamente el riesgo entre las partes involucradas y que otorguen a las AFPs una rentabilidad acorde con la porción del riesgo que les toque asumir19.

En principio, han existido diversos problemas y demoras en los contratos de concesión promovidos por Proinversión, ligados al financiamiento de los proyectos. Si bien esta entidad no tiene por qué contar, ni cuenta, con un equipo de estructuradores adecuadamente calificados, es necesario que exista asesoría financiera externa que garantice que los contratos faciliten el financiamiento de los proyectos. Más aún, la comunicación entre ProInversión y las AFPs no ha sido fluida en los últimos años, por lo que es necesario que la agencia de promoción de la inversión tercericé esta función y se facilite de esta forma los procesos de promoción de la inversión en infraestructura.

Por otro lado, estos coincidieron en que la fuerte exposición que tienen actualmente sus carteras de inversión al riesgo soberano de la deuda publica desincentiva su participación en proyectos con garantías o colaterales del Estado Peruano. Incluso si decidieran asumir aún más riesgo país, en la mayoría de los casos preferirían bonos soberanos ya que los consideran más líquidos en el mercado secundario. En ese sentido, las emisiones de deuda pública y la inversión en concesiones garantizadas son percibidas como sustitutos por las AFPs. Por ello, las emisiones de deuda pública podrían estar captando fondos que de otra forma serían destinados a proyectos de infraestructura.

Igualmente, el riesgo de mercado de las propias empresas constructoras u operadoras de la mayoría de las concesiones también es un inconveniente debido a que los fondos de pensiones ya invierten actualmente en estas empresas mediante otros instrumentos y en la mayoría de los casos tampoco están dispuestas a soportar más riesgo específico de las mismas firmas.

18 Se tuvo entrevistas con tres de las cuatro AFPs que existen en el mercado. 19 Buenas estructuras han generado mayor rentabilidad en el pasado. Un esquema como el de ENERSUR puede resultar más atractivo para las AFPs.

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3.5 COMENTARIOS FINALES

Existen algunas consideraciones que podrían permitir un mayor flujo de inversión de las AFPs hacia proyectos de infraestructura. En principio, en un reciente documento de trabajo del Banco Central20 que analiza las inversiones de estas entidades para el periodo 1995-2004, se encuentra que existe una marcada preferencia por parte de las AFPs por invertir en aquellos portafolios de mayor riesgo. Como señala el autor, la regulación actual genera incentivos que llevan a que la competencia entre las administradoras de los fondos esté basada en criterios de rentabilidad, sin incorporar de manera explícita el riesgo de las decisiones de inversión. En este contexto, no resulta atractivo para las AFPs financiar proyectos de infraestructura de largo aliento.

Por otro lado, es importante recoger de la experiencia chilena la capacidad de coordinación que existió entre los emisores, estructuradores, AFPs y reguladores, que permitió e

IPE - Propuestas para acelerar la inversión en infraestructura, marzo...

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