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Organizaciónde las Naciones Unidas

para la Educación,la Ciencia y la Cultura

Introducción

Argumentos en favor de la privatización

Una tendencia mundial

Formas de privatización

La privatización de la educación

Problemas y consecuencias

Conclusión: la necesidad de un control democrático

La privatización en la educación: tendencias y consecuencias

Fazal Rizvi1

Departamento de Estudios Globales sobre EducaciónUniversidad de Melbourne

RESUMEN

La privatización de la educación ha sido ampliamente adoptada por gobiernos de todo el mundo y con frecuencia ha recibido el respaldo de ciertas organizaciones intergubernamentales, empresas transnacionales y organizaciones no gubernamentales. No obstante, el concepto de privatización ha sido interpretado y puesto en práctica en la educación de muchas maneras, y las formas que adopta la privatización en los diferentes niveles educativos, como los argumentos utilizados para justificarlas varían según los sistemas. En este documento se presenta un panorama de los debates sobre la privatización de la educación, se exponen los argumentos que históricamente se han esgrimido en favor y en contra de este proceso, y se problematizan sus efectos sobre la inequidad social y la distribución desigual de las oportunidades educativas. En el documento se concluye que, habida cuenta de que la educación ya no puede ser totalmente financiada y proporcionada por el Estado, la cuestión ya no es tanto si la participación del sector privado en la educación es encomiable, sino en qué medida las actividades de los actores del sector privado deben ser reguladas por el Estado, cómo se debería llevar a cabo lo anterior y con qué finalidad.

1 Dirección de correo electrónico del autor: frizvi@unimelb.edu.au

Octubre 2016

INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN

DOCUMENTOS DE TRABAJO

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INTRODUCCIÓN

En las últimas tres décadas, la idea de privatizar la educación ha gozado de una gran acogida entre los gobiernos de todo el mundo y ha recibido con frecuencia el apoyo de ciertas organizaciones intergubernamentales, cuyo compromiso ideológico en favor de la privatización deriva de la proximidad de su cometido con ideologías orientadas al mercado y preocupaciones de orden económico. Esto ha ido de la mano del interés de poderosas empresas transnacionales por promover la privatización, e inclusive de la postura respecto de la privatización de la educación de muchas organizaciones no gubernamentales (ONG) comprometidas socialmente y de gobiernos de convicción socialista, como los de Viet Nam y China.

La idea de privatizar la educación, al pasar a ocupar un lugar primordial en el plano mundial, ha sido interpretada y puesta en práctica en la educación de diversas maneras. Las formas que toma la privatización en los diferentes niveles educativos varían entre los sistemas de educación, al igual que los argumentos para justificarlas. También suscita polémica la cuestión de la medida en que la financiación pública debe complementar la inversión privada. En este sentido, los debates en torno a la privatización, y su aplicabilidad y conveniencia en el ámbito de la educación han sido de gran alcance e intensos.

En este documento se presenta un panorama de algunos de esos debates. En él se plantea que, dado el rápido incremento de la demanda de educación en el mundo y el compromiso casi mundial de los gobiernos de garantizar una educación universal para todos, un sistema educativo financiado exclusivamente con cargo al erario público no es ya una opción realista, especialmente en vista de la incapacidad o poca disposición de la mayor parte de los Estados de financiar la ampliación de la enseñanza mediante impuestos. Por tanto, un cierto grado de privatización, y ciertas modalidades, parecen inevitables. De ser así, la cuestión deja de ser si se debe permitir el acceso de actores del sector privado a la educación, para convertirse en determinar en qué medida y de qué manera se deben regular sus actividades, y con qué finalidad.

ARGUMENTOS EN FAVOR DE LA PRIVATIZACIÓN

En el mundo hay un tendencia creciente a permitir que las instituciones privadas participen activamente en la formulación y puesta en marcha de programas sociales. Esta tendencia, que suele denominarse privatización, consiste en la transferencia de bienes, actividades de gestión, funciones o responsabilidades que antes incumbían al Estado, o que asumía el mismo, a agentes del sector privado (Coomans y Hallo de Wold, 2005). Es frecuente que se proponga la privatización como una manera de reducir la dependencia de los gobiernos para la prestación de servicios, ya sea porque éstos han dejado de ser capaces de sufragar los costos de los servicios que pide el público, o porque su ideología se inclina a una forma minimalista de gobierno. En lo que respecta a los servicios educativos, estas dos consideraciones suelen entrar en juego.

El sector privado siempre ha participado en la educación; las familias, las instituciones religiosas y las organizaciones filantrópicas han desempeñado un papel destacado en su financiación y gestión. Así pues, la financiación pública de la educación es un fenómeno histórico relativamente reciente. Con la aparición del estado de bienestar, la idea de que el Estado es el principal responsable de brindar educación a toda la ciudadanía se convirtió en un imperativo moral y político. La perspectiva keynesiana de la economía sencillamente asumió que esto debía ser así y exigió al Estado que considerara la educación como un “bien público”. Las economías más avanzadas aceptaron este principio y, tras la Segunda Guerra Mundial en particular, crearon sistemas sólidos de educación pública. Incluso en países de bajos ingresos, como la India, el derecho a la educación se inscribió en la Constitución, a pesar de que esta aspiración no se cumplió sino hasta hace muy poco, debido en gran parte a la falta de recursos del Estado (Tilak, 2009). Asimismo, los países postcoloniales consideraron que la financiación pública de la educación era esencial para su desarrollo nacional.

Dado el rápido incremento de la demanda de educación en el mundo […] un sistema educativo financiado exclusivamente con cargo al erario público no es ya una opción realista […] la cuestión deja de ser si se debe permitir el acceso de actores del sector privado a la educación, para convertirse en determinar en qué medida y de qué manera se deben regular sus actividades, y con qué finalidad.

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Este planteamiento es coherente con el concepto de educación de las Naciones Unidas, que plantea que ésta no es solo un derecho humano, sino también un factor esencial del desarrollo humano. Desde su creación, la UNESCO ha considerado que la educación amplía las oportunidades y libertades y contribuye a promover la paz, la democracia y el crecimiento económico, así como a mejorar la salud y reducir la pobreza. Estas ideas se incluyen en los objetivos fundacionales de la Educación para Todos (EPT), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), de más reciente adopción. La UNESCO espera que los Estados Miembros hagan una inversión considerable para alcanzar estos objetivos, especialmente en los niveles de primaria y secundaria, pero no descarta que la inversión privada cumpla una función importante en la educación.

No obstante, a pesar del aumento de la inversión pública, en las décadas recientes la educación ha recibido cada vez más fondos del sector privado, con frecuencia de la misma ciudadanía. La mayoría de los Estados ha utilizado la privatización no solo como herramienta política para ampliar la oferta educativa y satisfacer así la demanda creciente de las y los estudiantes, sino que también ha argumentado que ésta contribuirá a fortalecer la eficiencia y la eficacia. En los años setenta, esta ideología fue muy promovida por economistas como Friedman (1962) y gurús de la gestión como Drucker (1969). Éstos propusieron la privatización como una manera de mejorar los servicios públicos, acabando con los monopolios estatales al someter dichos servicios a la disciplina del mercado, con miras a mejorar su relación entre coste y eficacia.

Los gobiernos del Reino Unido y los Estados Unidos aceptaron en los años ochenta estas ideas con gran entusiasmo, dando así un gran impulso ideológico a lo que, desde ese momento, parece haberse convertido en un movimiento de privatización. Mientras que en los Estados Unidos los mayores proveedores de servicios ya se habían privatizado, el Gobierno de Margaret Thatcher veía la privatización como una manera de “desnacionalizar” empresas propiedad del Estado que se consideraban ineficientes. El incremento continuo e insostenible del gasto público se citaba como una razón de peso de la privatización, al igual que un argumento sobre la “libre elección”. Se planteaba que sin la privatización no se podría reducir la carga fiscal que pesaba sobre los ciudadanos, lo que haría difícil que estos pudieran elegir si adquirían o no los servicios que necesitaban o querían. Muchos de esos argumentos se desarrollaron más a fondo en teorías de Nueva Gestión Pública (OCDE, 1996), que indicaban que las ideas empresariales que habían tenido éxito en el sector privado se podrían aplicar también a la gestión de servicios públicos.

Desde el decenio de 1980, un nuevo y poderoso discurso ideológico en torno a esos planteamientos se ha extendido a la mayor parte del mundo. Al parecer, definir la mejor manera de organizar la economía y la sociedad ha pasado a formar parte del “sentido común”. De acuerdo con Savas (2000), cinco fuerzas importantes han impulsado el movimiento de privatización. En  primer lugar, las fuerzas pragmáticas han llevado a muchos gobiernos a creer que cuando crecen la demanda y el costo de sus actividades, y cuando el público se resiste a pagar más impuestos, no les queda más opción que favorecer la privatización como una manera de aliviar la presión fiscal. Se considera asimismo que la privatización forzosamente mejorará la productividad de los organismos oficiales gracias al poder de los derechos de propiedad privada, la presión del mercado y la competencia, y porque se dará a los ciudadanos “más por su propio dinero”. En segundo lugar, este argumento pragmático suele vincularse con una teoría económica que señala que a medida que crece la prosperidad y educación de las comunidades, éstas pueden administrar sus propios asuntos con más eficacia y satisfacción, y con una rentabilidad más alta de su inversión. Este razonamiento se basa en la afirmación de Glazer (1988) de que el estado de bienestar no se está desmoronando porque los gobiernos ya no estén comprometidos en su favor, sino porque las fuerzas del mercado están modificando las condiciones de oferta y demanda de la asistencia y programas sociales. En tercer lugar, hay una convicción ideológica en aumento de que los gobiernos se han tornado muy grandes, muy poderosos y muy intrusivos en las vidas de los individuos, por lo que representan una amenaza para las libertades individuales. Además, se considera que las decisiones que toman los gobiernos están guiadas por su “interés propio” y que los procesos políticos son de por sí menos fiables que los mecanismos del libre mercado. En cuarto lugar, ha surgido una convicción filosófica de que cuando los gobiernos “subcontratan” muchas de sus actividades, fomentan las posibilidades de aumentar las oportunidades de negocios, mejorar los puestos de trabajo y, por tanto, acelerar el crecimiento económico. Por el contrario, al estar resguardado de la competencia, el sector público inhibe el potencial de innovación, emprendimiento e inventiva. Por último, existe un argumento populista en favor de la privatización, que señala que se deben dar los medios a los ciudadanos de determinar y satisfacer sus propias necesidades, para de esa manera crear un sentimiento comunitario y dejar de depender de estructuras burocráticas, con frecuencia distantes y poco receptivas.

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Por supuesto, muchas de estas afirmaciones pueden ser contestadas, y de hecho lo han sido (véase por ejemplo Verger et al., 2016). Se ha demostrado que en muchos casos no tienen ningún respaldo o las pruebas empíricas las contradicen. Sin embargo, estas afirmaciones ideológicas han cobrado gran influencia en todo el  mundo. Hay una gran similitud entre las maneras en que naciones con diferentes tradiciones sociales, políticas, históricas y económicas han recurrido a dichos planteamientos para analizar los problemas de gestión a los que se enfrentan. Para ello han evocado la ineficiencia de los servicios estatales, la falta de fondos públicos para satisfacer la demanda creciente de dichos servicios, la importancia de la rendición de cuentas y la necesidad de dar a los consumidores la posibilidad de elegir. No es sorprendente que sus respuestas políticas hayan tenido orientaciones similares, con conjuntos de ideas comparables que requieren que las instituciones públicas tengan más en cuenta las presiones externas del mercado y ajusten sus prioridades a los imperativos de la economía mundial. Existe una convicción cada vez mayor de que se debe dejar de pedir al Estado que asuma todo el peso del incremento de la financiación de los servicios públicos, y en cambio se debe depender más de fuentes privadas de ingresos para sufragar los programas sociales, inclusive los más básicos, como los del sector de la educación.

UNA TENDENCIA MUNDIAL

¿Cómo se podría explicar lo que parece ser una preferencia política convergente en el plano mundial por la privatización? Ciertamente, algunos de los factores que la justifican se enmarcan en las dinámicas políticas de ciertos Estados, ya que los argumentos en favor de la privatización se promueven por conducto de los medios de comunicación, partidos políticos e intereses empresariales locales. Así pues, la ideología de la privatización se interpreta en cada Estado de acuerdo con sus propios términos específicos.

Los procesos de la globalización han contribuido a aumentar la popularidad de la privatización. Estos procesos  repercuten cada vez más en las dinámicas políticas y prioridades normativas de los Estados, aunque se articulen y adapten de acuerdo con las especificidades locales. Por ejemplo, los adelantos recientes de las tecnologías de la información y la comunicación han transformado la circulación de ideas e información sobre políticas, lo que ha llevado a los Estados a buscar cada vez más asesoramiento normativo fuera de sus fronteras. Al mismo tiempo, la labor normativa comparativa de organizaciones internacionales como la OCDE, el Banco Mundial y la UNESCO ha cobrado mayor influencia (Rutkowski, 2006). Han aparecido redes sobre políticas regionales y mundiales, que han afianzado la cooperación entre los Estados, haciendo que éstos adopten un conjunto común de intereses y prioridades normativas. La inversión empresarial en países de bajos ingresos suele ir acompañada del requisito de que privaticen muchos de sus servicios públicos (Dicken, 2015). Con frecuencia, esa misma condición se aplica en el caso de subsidios y préstamos ofrecidos por organismos de ayuda, siguiendo el ejemplo del Consenso de Washington (Serra y Stiglitz, 2008).

En los medios de comunicación más populares dedicados a temas económicos, la retórica de la privatización reposa en muchos casos en un argumento altamente ideológico, según el cual la única alternativa consiste en dar mayor protagonismo al sector privado en la prestación de servicios públicos. En la mayor parte de los informes oficiales del mundo ya se parece haber aceptado esta aserción. En ellos se la enmarca con frecuencia en un discurso más amplio relativo a los requisitos mundiales para, de la mejor manera posible, hacer frente a las dificultades que plantea la globalización y aprovechar las posibilidades que ofrece. Este discurso es particularmente popular entre las élites empresariales que se mueven en todo el mundo, y que se han convertido en importantes portadoras de ideas, imágenes e ideologías de circulación mundial de un país a otro. Estas ideas se reproducen en las escuelas de negocios a las que ahora asiste un número creciente de estudiantes internacionales, y que crean una nueva élite empresarial transnacional (Robinson, 2004).

Paralelamente, los procesos de formulación de políticas se han vuelto más “mediáticos”, y se ven muy afectados  por los sistemas de mensajes transmitidos por los medios de comunicación mundiales. Estos sistemas  de mensajes ahora forman parte de un conjunto más amplio de ideas sobre la organización y administración ideal de las sociedades y sus instituciones, y la constitución, tanto actual como idónea, de la sociabilidad humana. A estas ideas se les suele calificar de “neoliberalismo” (Harvey, 2004). Aunque la idea de neoliberalismo no tiene un significado preciso, y a pesar de que sus formulaciones discursivas, vinculaciones políticas y prácticas fundamentales varían, se ha convertido en un cierto sistema de pensamiento, esto es un modo característico de razonamiento que percibe las interacciones humanas en gran medida en términos económicos. Su principio básico reafirma la importancia de la libertad de los mercados, que se expresa en

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términos políticos en las ideas de liberalización de las industrias y los flujos de capital, la reducción radical de las disposiciones del estado de bienestar, y la subcontratación de servicios públicos.

Estos cambios han dado lugar a un nuevo discurso sobre la gobernanza que redefine la relación entre el Estado, sus instituciones e individuos, y aplica ahora la lógica de los mercados. En él se asume que los seres humanos están motivados en gran medida por sus intereses económicos y que buscan siempre reforzar su competitividad en los mercados. En este sentido, la educación se entiende en términos de capital humano, es decir que la inversión personal se considera conveniente, e incluso necesaria, en especial en vista de los beneficios que se esperan de la educación para incrementar la capacidad de obtener ingresos y ventajas de otro tipo para los individuos. Este enfoque del capital humano no niega los beneficios sociales de la educación, pero destaca la necesidad de los individuos de invertir financieramente en la suya propia.

De acuerdo con Wendy Brown (2015, p. 33), el hecho de dar una dimensión económica a los individuos es una de las premisas fundamentales en las que reposa el razonamiento neoliberal contemporáneo que plantea que la economía puede “reformar otros ámbitos de la existencia en sus propios términos y con sus propias métricas”. Según esta lógica, los seres humanos son considerados capital humano en todas las esferas de la vida. En las últimas décadas, insiste Brown, esta lógica se ha convertido en un razonamiento rector omnipresente en la mayoría de las prácticas de las instituciones ordinarias y los discursos cotidianos. Este concepto coincide con el análisis de Rizvi y Lingard (2010) de un “imaginario neoliberal”, mediante el cual las personas han comenzado a dar sentido a su identidad y sus relaciones sociales. En tanto que imaginario, éste propone las maneras en que necesitamos interpretar el mundo, así como imaginar cómo debería ser. Tal como asevera Brown (2015, p. 36), “en el razonamiento neoliberal el capital humano es tanto nuestro ‘es’ como nuestro ‘deber ser’, es decir lo que se afirma que somos, lo que deberíamos ser, y en lo que nos convierte la racionalidad mediante sus normas y creación de entornos”.

Por tanto, en lugar de una simple política económica, el neoliberalismo se explica mejor como una racionalidad, un modo de pensar que amplía los valores y parámetros del mercado a cada esfera de la vida y construye seres humanos y relaciones en gran medida en términos económicos. No se limita únicamente a “privatizar” la producción y el consumo individual de bienes que antes contaban con el respaldo y valor del sector público, sino que, en cambio, reformula absolutamente todo sobre la base de la inversión de capital y la valorización. La noción de “bienes públicos” resulta cada vez más difícil de definir, a medida que el gobierno ya no se identifica con el sector público, sino que se considera en mayor medida otro actor económico más entre muchos otros. Los ciudadanos se convierten en inversores y consumidores, y dejan de ser miembros de un grupo social que comparte ciertas tradiciones, espacios y experiencias comunes. Es más, el conocimiento y la educación se valoran y desean casi exclusivamente por su contribución a los procesos de formación y aumento del capital.

FORMAS DE PRIVATIZACIÓN

Aunque esta manera de pensar ha pasado a ser dominante en todo el mundo, las políticas de privatización basadas en los principios de mercado no han conducido a la adopción de un conjunto de prácticas idénticas. En realidad, el razonamiento neoliberal ha dado lugar a diversas formas de privatización. El economista indio experto en educación, Tilak (2009), pone de relieve la ambigüedad que rodea el término “privatización”, debido a sus distintos significados según las fuentes de financiación y el grado de participación de los sectores  público y privado en un mismo sistema nacional. Tilak (2009, p. 52) clasifica el fenómeno de la privatización de la educación en distintos tipos, que van desde una forma extrema de privatización, en la que la educación se considera un negocio y las instituciones privadas obtienen beneficios, a una seudo-privatización, en la que las instituciones son administradas totalmente por el sector privado, pero son financiadas mayoritariamente por el gobierno.

[Bajo la perspectiva neoliberal] Los ciudadanos se convierten en inversores y consumidores, y dejan de ser miembros de un grupo social que comparte ciertas tradiciones, espacios y experiencias comunes. Es más, el conocimiento y la educación se valoran y desean casi exclusivamente por su contribución a los procesos de formación y aumento del capital.

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Tilak (2009) indica también que, en la India, los tipos de educación privada no se pueden clasificar únicamente según los acuerdos de financiación, sino en función de los tipos de programas que se ofrecen y los servicios que se prestan, además de los requisitos legales específicos al país y el contexto político particular. Posiblemente, el mejor enfoque sea examinar el grado de participación de los sectores público y privado. Degefa (2011) se centra en los papeles convergentes que desempeñan el Estado y el mercado en la privatización de las instituciones, y propone una escala útil que comprende cuatro modalidades posibles, a saber:

→ La privatización como compartición de costes (provisión pública y financiación privada).

→ La privatización mediante la aplicación de estilos de gestión de tipo comercial en instituciones públicas (transformación de empresas estatales en sociedades comerciales).

→ La privatización mediante un sistema de vales (suministro por parte del sector privado y financiación pública).

→ La privatización como la aparición de un sector educativo no estatal (provisión y financiación privadas).

No obstante, el enfoque de Defega también es en cierta forma limitado, ya que no se centra en la naturaleza de los bienes y servicios, es decir en qué medida pueden estar disponibles y su modo de consumo. Savas (2000) propone que se clasifiquen los bienes y servicios según el grado en que poseen las propiedades de exclusión y consumo. Así pues, define los cuatro tipos de bienes siguientes: bienes individuales (excluibles y de consumo individual); bienes colectivos excluibles y de consumo conjunto (toll goods); bienes de propiedad común (no excluibles y de consumo individual); y bienes colectivos o públicos (no excluibles y de consumo conjunto). Precisa que es mejor dejar que algunos de esos bienes se regulen en el mercado, mientras que otros requieren una intervención estatal.

Stephen Ball y Deborah Youdall (2007) han planteado que la privatización de las escuelas públicas puede ser “exógena” o “endógena”. La privatización endógena supone importar ideas, técnicas y prácticas del sector privado para dar al sector público un carácter más empresarial. Se trata de una forma de “comercialización”, en virtud de la cual las técnicas de gestión del sector privado se aplican en las escuelas. Por el contrario, la privatización exógena consiste en la apertura de los servicios de educación pública a la participación del sector privado, con fines de lucro y recurriendo al sector privado para que diseñe, administre o suministre ciertos aspectos de la educación pública (Ball y Youdall, 2007). La medida en que las privatizaciones exógena y endógena se relacionan entre sí representa, por supuesto, una cuestión teórica interesante.

Aparte de los argumentos teóricos precedentes, la privatización de las funciones y responsabilidades que antes incumbían a los Estados, o eran asumidas por ellos, se ha logrado aplicando un gran número de técnicas distintas. Savas (2000) clasifica las técnicas de privatización en tres amplias categorías, a saber: delegación, desinversión y desplazamiento. En el caso de la delegación, el Estado sigue siendo el principal responsable de una función, pero delega la actividad de producción como tal al sector privado. La contratación externa es un ejemplo de delegación, en el que el gobierno privatiza una actividad contratando una organización privada, ya sea con o sin fines de lucro, para que realice el trabajo. La franquicia es otro método de privatización, en el que el gobierno delega a una organización privada el derecho de vender un producto o un servicio al público, del cual el Estado tiene la responsabilidad final. También puede realizarse la delegación concediendo subvenciones, en cuyo caso el gobierno otorga un subsidio a una entidad privada para que lleve a cabo la labor. En lugar de dar una subvención al proveedor del servicio, el gobierno puede dar el subsidio, como por ejemplo un vale, directamente a los beneficiarios, para que obtengan de un organismo privado un servicio que antes proporcionaba el mismo Estado.

Otra técnica de privatización consiste en la desinversión de una empresa, una función o un bien. En este caso, el gobierno transfiere su responsabilidad a un organismo privado. La empresa se vende o se cede aún en funcionamiento. La venta se puede manejar de distintas maneras, ya sea que se realice a empresas privadas o que se emitan o vendan acciones al directivo, los empleados o los clientes de una empresa. La desinversión puede asimismo suponer la cesión de acciones, por diferentes razones, transfiriéndolas gratuitamente a un segmento determinado de la población. El Estado no recibe necesariamente una compensación, pero cede sus responsabilidades al sector privado. En algunos casos, la desinversión consiste sencillamente en liquidar una empresa estatal de bajo rendimiento.

Además de la desinversión y la delegación, Savas señala que la privatización puede llevarse a cabo también mediante el desplazamiento. En este caso, no se necesita una participación activa del gobierno, ya que se trata en cambio de un proceso algo más pasivo o indirecto, que conduce a la sustitución más o menos

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gradual del Estado por el sector privado. Es decir que, por decirlo así, el Estado va desapareciendo, a medida que los mercados se desarrollan para atender las necesidades de los individuos (Savas, 2000, p.  132). El desplazamiento puede tener lugar por incumplimiento, cuando el público decide por sí mismo dejar de depender de un servicio del Estado y comienza a acudir al sector privado en su busca. El papel que desempeña el gobierno pierde importancia en términos relativos, deliberada o inadvertidamente, y la participación del sector privado comienza a ser más destacada. Por supuesto, un gobierno podría preferir retirarse de sus servicios “compartiendo la carga” de los organismos que habían sido creados para prestarlos, o “cesando temporalmente las actividades” de dichas entidades. En los últimos años, lo más frecuente ha sido que el desplazamiento se realice por desregulación, es decir que el Estado decide abandonar su monopolio, permitiendo así que el sector privado compita contra sus propios organismos, convencido de que esa competencia reforzará la eficiencia del gobierno. En este sentido, la desregulación reposa en el supuesto neoliberal de que los acuerdos orientados hacia la demanda y el mercado necesariamente satisfacen mejor las  necesidades del público. Por tanto, se ruega a los principales organismos públicos que reformen sus procesos de toma de decisiones y se replanteen su modo de financiación, los servicios que prestan, la relación que mantienen con sus clientes y, en general, la gestión de sus recursos.

LA PRIVATIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Se pueden encontrar ejemplos de las tres formas de privatización (delegación, desinversión y desplazamiento) en los sistemas de educación de todo el mundo. Ciertamente, en la medida en que la educación se considera cada vez más una industria, sus principales características han pasado a ser las de otras empresas orientadas hacia el mercado, guiadas por preocupaciones de tipo comercial. Así pues, ciertos términos como “contrato”, “franquicia”, “vale”, “empresa conjunta”, “demanda del cliente”, “satisfacción del cliente”, “pago en función de resultados” y “márgenes de rentabilidad” se han incorporado al vocabulario de la educación, de tal manera que su condición tradicional de bien público pierde solidez. Está claro, por supuesto, que los actores del sector privado han participado siempre en la financiación y gestión de la educación, pero la terminología actual de la privatización tiene un cariz diferente, ya que ahora parece estar vinculada a una racionalidad neoliberal, en el que las ideas relativas a la reforma de la educación se definen cada vez más en términos de mercado.

En los Estados Unidos, por ejemplo, una fuerte crítica ha denunciado lo que considera intentos decididos del gobierno de monopolizar la educación. Desde principios de los años ochenta ha aparecido una firme retórica en torno a los valores de competencia y elección en la educación, de los cuales las iniciativas de privatización son un componente fundamental. Entre esas iniciativas, las escuelas charter (charter schools) constituyen una muestra de delegación. Las escuelas de este tipo suelen funcionar en virtud de un contrato con los distritos escolares locales en nombre de agrupaciones de padres, docentes, administradores escolares, miembros de la comunidad y empresas privadas. Su estructura de administración es con frecuencia similar a la de las empresas, debido a que se ejerce un control del capital y los fondos operacionales. Además, estas escuelas gozan de una independencia considerable en cuanto a los programas de estudio, la instrucción, el presupuesto y el personal, a cambio de asumir la responsabilidad del rendimiento de los alumnos. Pero para los mayores defensores del mercado, incluso este nivel de privatización no es suficiente. Su argumento es que mientras los gobiernos controlen los fondos, la competencia solo estará disponible del lado de la demanda, y no de la oferta (Shlaes, 1998). La alternativa que representan las escuelas charter, insisten, es falsa (Lieberman, 1998).

Una forma más radical de privatización es la que plantean los defensores de los vales (vouchers). En un sistema de vales, éstos se entregan a los padres para que envíen a sus hijos a la escuela que elijan. La cantidad de dinero que recibe una escuela del gobierno dependerá del número de vales que entreguen los padres a cambio de la educación de sus hijos. De esta manera, la competencia por conseguir alumnos obligará a las escuelas a ser más eficaces y responder más adecuadamente a las exigencias del mercado educativo, e inevitablemente conducirá a los docentes y administradores a asumir un espíritu más emprendedor e innovador. Un sistema orientado hacia el mercado también fomentará la flexibilidad del empleo y la profesionalización del personal docente y, en consecuencia, mejorará la enseñanza y los resultados de los alumnos. Es  posible que este experimento neoliberal se haya puesto en práctica más sistemáticamente en Chile durante el régimen militar, aunque los vales siguen teniendo importancia en el sistema actual de financiación de la educación de ese país (Castro-Hidalgo y Gómez-Álvarez, 2016). En Chile, la privatización siempre ha sido un tema polémico, y la cuestión de determinar si ha producido las mejoras de la calidad prometidas permanece inconclusa y sigue siendo objeto de muchas críticas.

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Además de la posibilidad de elegir que se da a los padres mediante los vales, los créditos tributarios por gastos de matrícula, las escuelas charter y otros mecanismos similares, la modalidad de mayor alcance de privatización por delegación ha consistido en la concesión de contratos por licitación a empresas privadas con fines de lucro. Las escuelas públicas negocian dichos contratos para una amplia gama de servicios, algunos de los cuales no suscitan controversia, como la limpieza y el mantenimiento de los edificios de las escuelas, el transporte de alumnos y la seguridad, así como para otros mucho más polémicos, como la evaluación, la orientación de los estudiantes e incluso la planificación y la formulación de políticas. Los contratos para la impartición de ciertos cursos y la enseñanza de algunas categorías de alumnos también se ha tornado común en muchos distritos escolares del mundo. Al mismo tiempo, ha surgido un sistema escolar paralelo junto a las escuelas públicas tradicionales (Bray, 2014). Éste abarca centros de aprendizaje con fines de lucro, en los que se da tutoría a los niños tras sus clases ordinarias, así como  empresas comerciales que preparan a los alumnos para presentar exámenes académicos decisivos para ingresar en universidades y profesiones de gran prestigio. Por supuesto, las escuelas públicas se ven afectadas por estas empresas con fines de lucro y, en vista de la disminución de los fondos públicos, han tratado de entrar en el mercado educativo comercializando muchos de sus propios programas.

Un cierto número de esas iniciativas de privatización son pequeñas y locales, pero un aspecto más sustantivo de la privatización de la educación es el auge de una industria educativa mundial. Lo anterior comprende la creación de escuelas, el asesoramiento normativo, la elaboración de tipos de pruebas y las evaluaciones de programas por parte de organizaciones con fines de lucro. Verger, Lubienski y Steiner-Khamsi (2016) han tratado de entender los principales motores y mecanismos de esos cambios recientes. Han demostrado que las motivaciones de los actores mundiales de la esfera de la educación son diversas y complejas, y están impulsadas por intereses que son al tiempo altruistas y con ánimo de lucro. Sus preocupaciones son una curiosa mezcla de un deseo de brindar educación donde no esté disponible, pero también de convertirse en promotores influyentes de políticas con enfoques particulares de la reforma de la educación. Habida cuenta de los estrechos lazos que han podido establecer con sistemas nacionales de educación, pueden ejercer su influencia política sin limitaciones de fronteras. Mientras que algunos de esos actores insisten en que son simplemente organizaciones filantrópicas que se interesan por el bienestar de las y los niños y sus comunidades, otros no esconden su deseo de obtener ganancias de la educación para sus patrocinadores, inversores y accionistas. Si se pueden permitir lo anterior es debido a que la demanda creciente de educación, la competencia por el estatus y las posibilidades de una oferta educativa transfronteriza han creado un mercado casi ilimitado. Por tanto, los inversores privados y los bancos comerciales están dispuestos a invertir en el negocio de la educación, en vista de sus beneficios potenciales.

PROBLEMAS Y CONSECUENCIAS

Los planteamientos anteriores demuestran cómo ahora la idea de la privatización ha pasado a formar parte de la esfera educativa mundial. No se puede negar que las iniciativas de privatización han contribuido en gran medida a ampliar el acceso a la educación alrededor del mundo, de maneras que no hubieran sido posibles si se hubiera seguido contando únicamente con los recursos del sector público. En este sentido, la privatización ha ayudado a hacer realidad los ambiciosos planes de una educación primaria universal articulada en torno a la EPT y los ODM y, más recientemente, la agenda de los ODS. En los niveles superiores de la educación, las políticas de privatización también han resultado útiles, ya que han fomentado la demanda y brindado posibilidades de participación a segmentos de población que antes estaban excluidos. No obstante, a pesar de que actualmente es difícil imaginar un sistema educativo en el que no participe el sector privado, la privatización de la educación ha originado una gama de problemas éticos, políticos y educativos que no se pueden ignorar. Ha tenido consecuencias de mayor peso y más amplias de lo que se suele pensar, no solo porque cambia la naturaleza de la educación, sino que transforma su compleja relación con la producción y reproducción social y cultural.

Además de la posibilidad de elegir que se da a los padres mediante los vales, los créditos tributarios por gastos de matrícula, las escuelas charter y otros mecanismos similares, la modalidad de mayor alcance de privatización por delegación ha consistido en la concesión de contratos por licitación a empresas privadas con fines de lucro.

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Las políticas de privatización no solo determinan la manera en que se financian y administran las escuelas, sino que encierran el potencial de redefinir la naturaleza misma de la educación. Como  ya se señaló, son capaces de transformar la cultura de organización de las instituciones educativas. Las consideraciones de mercado llevan con frecuencia a la aparición de concepciones de los planes de estudio, la enseñanza y el aprendizaje diferentes de las que se basan en la noción de educación como bien público. Cuando se da una dimensión mercantil a la educación, resulta inevitable que se ajuste a intereses personales que están por encima de los de las comunidades en general. Se comienza entonces a plantear la adquisición de conocimientos y competencias en términos de capital humano, intercambiables en el mercado laboral, o que sirven para obtener estatus social. Tradicionalmente la educación ha pretendido servir al bien público, pero las políticas de privatización socavan esta aspiración, ya que debilitan la función habitual de la educación de crear y mantener comunidades, fomentar la cohesión social y garantizar una cierta medida de solidaridad social. Cuando se alienta a los individuos a velar primordialmente por sus propios intereses económicos, que claramente es el planteamiento de la noción neoliberal del homo economicus, su preocupación por los demás seres humanos disminuye simultáneamente y las bases de la ética pierden firmeza.

En la medida en que las políticas de privatización de la educación reposan en el supuesto del propio interés económico, corren el riesgo de generar patrones insostenibles de inequidad social. Ciertamente, las desigualdades siempre han formado parte de los sistemas educativos, pero la privatización crea estructuras que podrían empeorarlas. Estas estructuras institucionalizan el acceso a una serie de prácticas educativas en función de la posibilidad de pagar por ellas. De esta manera, incluso en los países más ricos, por ejemplo,

es frecuente que a los alumnos más pobres se les nieguen ciertas oportunidades, como excursiones escolares, y clases de asignaturas que no se consideran básicas. En los países más pobres, la imposibilidad de pagar sigue impidiendo a algunos niños asistir a la escuela. Por tanto, aunque la privatización ha abierto la posibilidad de lograr una participación universal en la educación, la distribución de las oportunidades para los alumnos no es equitativa. En todo caso, el acceso formal a la educación que facilitan entidades filantrópicas de inversión privada no garantiza la equidad en cuanto a las oportunidades y resultados de la educación. Sigue habiendo grandes diferencias entre las escuelas, y en muchos casos las políticas de privatización no solo mantienen, sino que agravan las inequidades sociales.

Se ha planteado con frecuencia que la privatización tiene la capacidad de mejorar la calidad de la educación impartida. No obstante, un reciente examen de la investigación sobre el sistema de vales para escuelas privadas financiadas con fondos públicos en los Estados Unidos concluyó que no se ve una clara ventaja en relación con el rendimiento académico de los alumnos matriculados en escuelas privadas. De acuerdo con Chris y Sarah Lubienski (2014), las pruebas relativas a la eficacia de las escuelas charter son también contradictorias. Aún más inquietante es la conclusión a la que se llegó en los Estados Unidos, de que en las escuelas privadas hay más segregación económica y racial que en las públicas, y de que en ellas los estudiantes con necesidades especiales están subrepresentados. Lo que es más, es menos probable que en las escuelas públicas se dé acceso a nuevas tecnologías, laboratorios científicos y entornos seguros. En los países de menores ingresos, en los que la idea de escuelas privadas poco onerosas se ha defendido ampliamente (véase Tooley, 2000), la calidad de la instrucción se ha mantenido baja. Esas escuelas carecen también de actividades enriquecedoras desde un punto de vista pedagógico. En la India, incluso después de la adopción de la Ley sobre el Derecho a la Educación en 2010, que dispone que el 25% de los alumnos de cada escuela debe pertenecer a comunidades marginalizadas, los patrones de desigualdad educativa persisten, e incluso se agravan en las escuelas públicas y privadas, debido en gran medida a factores económicos (Pratham, 2015).

En su libro reciente The End of Public Schools (2016), David Hursh ha demostrado cómo las políticas de privatización también socavan la democracia. Hursh explica que las escuelas públicas se crearon como comunidades de aprendizaje que favorecían el establecimiento de relaciones de confianza y cuidado. En

Las políticas de privatización no solo determinan la manera en que se financian y administran las escuelas, sino que encierran el potencial de redefinir la naturaleza misma de la educación.

Por tanto, aunque la privatización ha abierto la posibilidad de lograr una participación universal en la educación, la distribución de las oportunidades para los alumnos no es equitativa.

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las escuelas privadas, en las que los alumnos se consideran clientes y los padres accionistas, esta función democrática de la educación necesariamente pierde importancia, ya que se prepara a los alumnos para un mundo competitivo. Al final, la idea de privatización basada en el planteamiento neoliberal proyecta una concepción distinta de la sociedad, en la que se alienta a los individuos a competir para obtener recursos escasos, y en la que el mercado define los modos de relaciones sociales. Las ideas de democracia y equidad no se dejan atrás, pero se reformulan en términos de mercado. El concepto de democracia se vuelve ampliamente representativo en lugar de participativo, y simbólico en vez de sustancial; al mismo tiempo, la equidad se redefine en términos de justicia, partiendo de la idea de que los individuos merecen lo que han ganado, y no lo que podrían compartir. Cuando se reformula la equidad en términos de mercado, la atención se desplaza de la comunidad a los individuos, es decir que se centra en su derecho de conservar los bienes que producen con su propio esfuerzo. Así pues, se da mayor importancia a los derechos de propiedad que a los derechos personales (Bowles y Gintis, 1985), por lo que la democracia se convierte en una cuestión de política transaccional.

CONCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UN CONTROL DEMOCRÁTICO

Lo que se plantea en este análisis es que la tendencia mundial hacia la privatización de la educación se acompaña de ciertos problemas de peso para el futuro de los individuos y comunidades que no se encuentran en los niveles favorecidos de las jerarquías sociales, que ha traído el planteamiento neoliberal. La ideología de mercado produce necesariamente ganadores y perdedores. Sin embargo, como ha señalado Robert Reich (2015, p. 218), no hay nada inevitable en cuanto al mercado; ciertamente, no tenemos que ser víctimas de las fuerzas del mercado que no controlamos. Los mercados funcionan siguiendo reglas que crean los seres humanos, por lo que las preguntas son entonces “¿qué reglas?”, “¿con qué propósito?” y “¿en beneficio de quién?”. El próximo reto, insiste Reich, no es de índole económica, sino democrática. No se trata de la libertad del mercado o el tamaño del gobierno, sino de cómo determinamos la función de este último y quiénes son los beneficiarios. La decisión central no es entre el mercado y el Estado, sino en torno a la cuestión de la manera en que se debe conceptualizar la relación entre los dos, de tal forma que produzca prosperidad y beneficios que lleguen al mayor número posible de personas, y no que sean pocos los que disfruten de todas las ganancias.

La idea de que la educación debe ser financiada y administrada totalmente por el Estado ya no es viable. En una era en la que crece la demanda de educación, pocos Estados disponen de los recursos para financiar la educación por sí mismos. Por tanto, necesitan la ayuda del sector privado y, de hecho, la contribución de este último puede ser muy beneficiosa para los sistemas educativos. No obstante, para que estos beneficios reflejen los amplios intereses de las comunidades de los distintos sistemas, es indispensable ejercer un control democrático de la privatización, de tal forma que se mantengan los objetivos tradicionales de la educación de consolidar la comunidad y promover la cohesión social y la solidaridad. Para alcanzar esta meta, no se puede permitir que los Estados se “desvanezcan” con el poder invasivo de los mercados mundiales. En cambio, éstos deben crear reglas y sistemas que garanticen que la privatización de la educación no termine por favorecer a los corruptos, los ya privilegiados y las minorías, en lugar de a todos los ciudadanos.

Por supuesto, una de las maneras en que los Estados ya han tratado de lograr lo anterior ha sido estableciendo sistemas más sólidos de rendición de cuentas. Se afirma que dichos sistemas se crean para garantizar que los resultados de la educación se evalúen y comparen, de tal forma que los mercados educativos funcionen de forma eficaz, en beneficio de las escuelas tanto privadas como públicas, y de los alumnos. Ciertamente, el énfasis que se pone en las pruebas de alta exigencia se justifica con frecuencia aduciendo consideraciones relativas a la equidad, ya que proporcionarán los datos necesarios para mejorar el rendimiento de los alumnos que “se quedan atrás”. La lógica del programa No Child Left Behind en los Estados Unidos era ésa justamente. En el plano mundial, la retórica actual que justifica el Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA) reposa en argumentos similares. Sin embargo, lo que se torna cada vez más claro es que las pruebas de alta exigencia prácticamente no promueven la equidad, ya que no son capaces de proponer estrategias para mejorar el rendimiento educativo de alumnos en escuelas mal equipadas y con escasos recursos. Por el contrario, estas pruebas desmoralizan por igual a los docentes y alumnos y solo sirven de pasarela hacia

... es indispensable ejercer un control democrático de la privatización, de tal forma que se mantengan los objetivos tradicionales de la educación de consolidar la comunidad y promover la cohesión social y la solidaridad.

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una dimensión comercial de la educación, lo que promueve y legitima actividades que favorecen a los ya aventajados.

Otra manera en que el Estado puede controlar los excesos de la privatización en la educación consiste en crear alianzas público-privadas de colaboración (public-private partnerships), en virtud de las cuales ambos sectores trabajan en conjunto para formular políticas y programas que satisfacen los deseos de la comunidad, pero que son puestos en marcha en un contexto de mercado. Se parte del supuesto de que el sector público pondrá de relieve las consideraciones relacionadas con el interés público, la administración y la solidaridad, mientras que el sector privado facilitará el acceso a las finanzas, el conocimiento de las tecnologías, la eficacia de la gestión y el espíritu empresarial. Al garantizar que las preocupaciones sobre la equidad se tomen en cuenta, incluida la necesidad de evitar la discriminación y la explotación, de asegurar la continuidad y estabilidad de los servicios, y de fomentar la cohesión social, se asume que el sector público puede colaborar de forma productiva con el mercado y controlar sus excesos. Aunque esta solución parezca atractiva, la experiencia de muchos países demuestra que no es fácil lograr ese equilibrio; además, las asociaciones de colaboración de ese tipo pueden ser en muchos casos una fuente de conflicto de intereses, ya que los de los sectores público y privado suelen divergir. Inevitablemente, el sector privado se orienta hacia actividades en las que se obtienen beneficios rápidamente, lo que deja al sector público las tareas de por sí más complejas y en las que las recompensas se obtienen con mayor dificultad (Rosenau, 2002). Cuando las cosas no funcionan bien, las cadenas de responsabilidad nunca son claras, y siempre existe la posibilidad de que el sector privado simplemente decida retirarse.

Así pues, aunque las asociaciones de colaboración entre los sectores público y privado puedan ser útiles, no son la solución ideal para lograr controlar los excesos de la privatización de la educación. Lo que se necesita es reafirmar los objetivos sociales democráticos de la educación. Esto implica desligar el papel del sector privado en la educación del planteamiento neoliberal, en el que se integra cada vez más. Sin dejar de reconocer que el sector privado podría cumplir una función destacada en la educación, es importante que ésta quede supeditada a las preocupaciones más amplias de la educación relativas a la consolidación de la comunidad. Se debe oponer resistencia a los dictados del “fundamentalismo del mercado” (Soros, 1998), si se quiere que la educación satisfaga las necesidades de comunidades enteras, y no de unos pocos. En lo que respecta a la educación, los mercados son de por sí contradictorios, ya que reposan en un supuesto de individualismo, en un ámbito de la actividad humana que pertenece esencialmente a la sociabilidad, es decir a aprender a vivir unos con otros. Es necesario detectar y rechazar esas contradicciones, de tal forma que no se ahoguen las voces democráticas de los docentes y sus alumnos. No se puede dejar que el sector privado asuma solo esta tarea.

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La Serie de Documentos de Investigación y Prospectiva en Educación genera y difunde hallazgos derivados de trabajos en curso, o que han sido completados recientemente, con el fin de promover intercambios de ideas acerca de la educación y el desarrollo en un mundo caracterizado por la incertidumbre, la complejidad y la contradicción. El propósito de la serie es acopiar contribuciones que puedan iluminar los actuales debates sobre la política educativa y sus desafíos, y ponerlas a disposición para una mayor discusión y para trabajos posteriores. Los artículos llevan el nombre de las personas de su autoría y no necesariamente reflejan la opinión o visión de la UNESCO y sus organizaciones afiliadas, o las de los gobiernos que representa.

Para citar el articulo:

Rizvi, F. 2016. La privatización en la educación: tendencias y consecuencias. Investigación y Prospectiva en Educación, No. 18. París, UNESCO. https://es.unesco.org/themes/liderar-agenda-mundial-educacion-2030/replantear-aprendizaje/documentos-de-trabajo