Integración Americana

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Estudios e Investigaciones n54

La integracion regional y comercial en America del Sur.

Coordinador: lvaro Artigas

Contribuyentes : Sebastin Sez, lvaro Artigas, Mara Cristina Silva, Eduardo Rivas

lvaro Artigas

Doctorante en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de Paris (Sciences Po Paris) asociado al Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales (CERI). Autor Amrique du Sud : les dmocraties inacheves, Armand Colin, Paris, 2005.

Sebastin Sez

Experto del Departamento de Integracin et Commerce International de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas. Autor de Las controversias en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio: de dnde vienen, en dnde estn, a dnde van. CEPAL Serie Comercio Internacional LC/L.2502-P

Mara Cristina Silva

Vice-Directora y Responsable de Programas Acadmicos del Centro Latino-Americano para las Relaciones con Europa (CELARE).

Eduardo Rivas

Experto en Comunicacin Poltica y Campaas Electorales, Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Asistente de Investigacin Auxiliar del Centre de Recherche et Documentation sur lAmrique Latine (CREDAL)-Universit Paris III Sorbonne Nouvelle

Notre Europe

Notre Europe es un laboratorio de pensamiento independiente dedicado al estudio y anlisis de la Unin Europea. Bajo el impulso de Jacques Delors, desde 1996 la asociacin tiene como principal ambicin pensar la unidad europea. En concreto, Notre Europe participa en los debates de actualidad a travs del anlisis y la presentacin de propuestas polticas especficas, con el objetivo ultimo de crear una unin ms estrecha entre los pueblos de Europa. Igualmente, la asociacin promueve la implicacin activa de los ciudadanos y de la sociedad civil en los procesos de construccin europea y la emergencia e un espacio pblico europeo.

Desde esta perspectiva, el equipo de Notre Europe dirige y realiza investigaciones, produce e difunde anlisis a travs de la publicacin de informes breves, estudios y artculos de prensa y organiza conferencias pblicas y seminarios. Todo el trabajo de investigacin y de formulacin de propuestas polticas se concentra entorno a cuatro grandes temas:

Visiones de Europa: el mtodo comunitario, la profundizacin e ampliacin de la Unin Europea y el proyecto europeo son procesos en construccin permanente.

Notre Europe produce anlisis en profundidad y propuestas con el objetivo de encontrar un camino entre la multitud de futuros posibles para Europa.

La democracia europea en accin. La democracia se construye en lo cotidiano.

Notre Europe cree que la integracin europea es un fenmeno que concierne a todos los ciudadanos, actores de la sociedad civil y niveles de autoridad poltica. En este sentido, se esfuerza en identificar y promover iniciativas para avanzar en la democratizacin de las instituciones y procesos europeos.

Cooperacin, competicin y solidaridad. La competicin que estimula, la cooperacin que refuerza y la solidaridad que une es la esencia del contrato europeo segn Jacques Delors. Fiel a esta visin, Notre Europe explora y promueve soluciones innovadoras en el campo de las polticas econmicas, sociales y de desarrollo sostenible.

Europa y la governanza mundial. Siendo un modelo original de governanza en un mundo cada vez ms abierto, la Unin Europea est llamada a jugar un papel cada vez ms importante en la escena internacional y en el desarrollo de un sistema de gobernanza mundial eficaz. Los trabajos de Notre Europe en esta rea tienen como objetivo contribuir a definir el futuro rol de la Unin Europea en el mbito mundial.

Sucesivamente presidida por Jacques Delors (1996-2004), Pascal Lamy (2004-05) y Tommaso Padoa-Schioppa (desde noviembre 2005), Notre Europe mantiene una total independencia en cuanto a pensamiento y trabaja para el inters pblico. Es por este motivo que todos sus trabajos son accesibles gratuitamente a travs de su pgina Internet, en francs e ingls: www.notre-europe.eu.

Notre Europe desea agradecer a las siguientes personas por su valiosa participacin e apoyo a este proyecto:

Bertrand de Largentaye, por su activa y desinteresada participacin a la puesta en marcha del estudio y su seguimiento, as como por su relectura y sus consejos.

Sebastin Sez, por su inters y disponibilidad a participar en el proyecto en Santiago de Chile, as como por la calidad de su contribucin al mismo.

Claudio Jedlicki (CNRS-CREDAL) y todo el equipo de su laboratorio por la asistencia prestada durante el proceso de relectura

Tabla de Materias

Introduccin 1 1 La integracin a la bsqueda de un modelo: el caso de Amrica Latina 6

1.1 El referencial de la integracin comercial en Amrica Latina 6

1.2 La Arquitectura de la Integracin Regional 12

1.3 Un balance contrastado de la integracin en Amrica Latina 18

1.4 La va futura de la integracin 24

2 El impacto de la regulacin comercial mundial sobre la integracin regional 30sudamericana

2.1 Un nuevo marco cognitivo para la integracin regional: el comercio exterior 32

2.2 La participacin de la regin la elaboracin de las normas comerciales mundiales 44

3 La construccin de una institucionalidad de la integracin en Amrica del Sur : 54evolucin y aceptacin social.

3.1 La integracin sudamericana y su institucionalizacin 54

3.2 Los mecanismos sudamericanos de integracin y su relacin con la ciudadana 69

3.3 Hacia una nueva arquitectura regional : la Comunidad Sud-Americana de Naciones 75

4 Escenarios de la integracin regional: el caso del MERCOSUR 82

4.1 Una reformulacin necesaria 83

4.2 Un objetivo a corto y mediano plazo 85

5 Amrica del Sur y Asia oriental : hacia una mayor integracin ? 88

5.1 Comentarios finales 91

5.2 Grandes orientaciones 92

Bibliografa general 94

Glosario 102

Introduccin

El sur de las Amricas es frecuentemente percibido en el imaginario europeo como un continente en el cual revoluciones y cambios dramticos ocurren con una cierta frecuencia. La imagen del buen revolucionario, as como la del aprendiz de brujo en materia de poltica econmica no son mas que algunas de las representaciones asociadas tradicionalmente a esta regin, cuya trayectoria de dos decenios de transicin poltica y econmica no han bastado para encontrar una estabilidad y visin compartida del futuro.

La inestabilidad y la repeticin de episodios de crisis econmica minaron desde hace ya un tiempo la credibilidad de la regin, y sus intereses econmicos estratgicos. La regin ha sido progresivamente desplazada a un lugar secundario por los tres polos mas dinmicos de la globalizacin econmica (los Estados Unidos, la UE y Asia Oriental) y tarda en reintegrar el sendero de un crecimiento econmico virtuoso, compatible con las reglas de la globalizacin econmica y financiera. Como ejemplo, el MERCOSUR, que es el conjunto regional mas importante de la regin, representa menos del 2% del PNB mundial1.

La difcil integracin del continente a la globalizacin econmica mundial no es mas que el reflejo al nivel internacional de la dificultad a integrar poblaciones, territorios y Estados. Amrica del Sur sigue siendo una de las regiones mas desiguales del planeta, en donde subsisten abismos sociales que han generado inestabilidad poltica y que representan un hndicap considerable para cualquier proyecto de desarrollo a mediano plazo. Las distancias entre territorios son considerables, lo que entorpece la integracin fsica del continente y crea serios problemas de infraestructura incluso al interior de algunos pases de la regin (este es el caso de Brasil en particular) . Como vemos, la integracin regional sufre antes que nada de problemas estructurales propios a la topografa, y dimensin del continente. Un ultimo tem en esta larga lista de factores adversos, es el rol de los estados sudamericanos, que aspiran hacia la integracin desde hace mas de un siglo pero que en la practica sufren de rivalidades recurrentes, alimentadas en parte por intereses exteriores a la regin.

El Sur de las Amricas contrasta negativamente con Asia Oriental, regin que ha sabido beneficiar de una coyuntura nica y que se ha convertido hoy en da en el polo econmico mas dinmico del planeta. El camino tomado por Amrica del Sur ha sido distinto, y las promesas de la industrializacin por substitucin de importaciones no se realizaron aqu, en gran parte debido a las caractersticas del Estado sudamericano. La rareza de los objetivos estratgicos, la inestabilidad de las relaciones entre intereses econmicos y el poder poltico, la irresponsabilidad del endeudamiento publico y el carcter predador de numerososregmenes militares contribuyeron a este resultado.

1 La parte del MERCOSUR en el PNB mundial era equivalente a 1,8% en el ao 2000. Datos del Banco Mundial (WDI online) y de la OMC (www.wto.org).

2La integracin regional y comercial en Amrica del Sur


Las dcadas de los aos 1980 y 1990 fue testigo de la instalacin de reformas estructurales destinadas a mejorar las finanzas de los pases de la regin. A travs un programa de privatizaciones, liberalizacin de los mercados pblicos y una recomposicin de los actores econmicos de dimensin regional, es toda la accin del Estado en materia de polticas publicas que fue rediseada. Las relaciones de tipo corporativista fueron, como en el caso de Brasil, remplazadas por otras en las cuales la autonoma relativa de la accin publica era una opcin preferible. Tras la ultima dcada de reformas, el balance presentan numerosos contrastes. La aplicacin al pie de la letra de los principios del FMI as como de las recomendaciones de organizaciones multilaterales no tomaron en cuenta en su diagnostico de las condiciones especificas de la regin, como son un dbil marco regulador de las privatizaciones, la inadaptacin de una poltica monetaria estricta con los objetivos de desarrollo que aparecan como urgentes en una regin victima de importantes desigualdades.

Es as como las reformas no lograron muchos de sus objetivos. Por una parte, su aplicacin poco escrupulosa desemboco en numerosas e importantes crisis sociales que no tardaran en devenir sistmicas: tres fueron los gobiernos erradicados por la presin de la calle (Argentina en 2001, Bolivia en 2003 y Ecuador en 2005). La nueva generacin que llego al poder estuvo compuesta de partidos contestatarios anti-sistema y el crdito que la opinin publica haba otorgado a los programas de estabilizacin econmica disminuy sensiblemente. La aparicin de caudillos con un discurso de ribetes ambiguos, tales como Hugo Chavez o Evo Morales, en Venezuela y Bolivia respectivamente no mejor en nada esta situacin, lo que ha hecho temer en ciertos crculos un repliegue de la regin sobre s misma y un aislamiento con relacin al resto del planeta.

Sin embargo no todo esta jugado por adelantado. Por un lado la poltica econmica respeta hoy dia tanto como en los aos 1990 los principios del equilibrio macroeconmico, como lo demuestra la orientacin que ha sido seguido el Brasil de Luiz Ignacio da Silva, inspirado del ejemplo chileno. Inclusive si tomamos el caso extremo de la nacionalizacin de los hidrocarburos bolivianos, anunciada por Evo Morales, esta ha sido efectuada siguiendo las reglas, y tuvo que componer rpidamente con los intereses de la poderosa y vecina estatal petrolera brasilera, Petrobras. El virulento jefe de estado venezolano, a pesar de su discurso revolucionario conduce en la practica una poltica poco alejada de los principales del libre mercado y sigue teniendo a los Estados Unidos como destino principal de las exportaciones venezolanas de hidrocarburos.

Como suele ser el caso en Amrica Latina, los discursos suelen ir mas rpido que la accin publica. Ha sido este el caso del proyecto de integracin econmica y comercial? En varios aspectos Amrica del Sur aparece hoy mas unida que nunca: que mejor prueba de esto que la concordancia de posiciones de la regin en el seno del G24, con el objetivo de reformar el FMI en septiembre del 2006? Las reformas estructurales de los aos 1990 a pesar de haber

sido criticadas en una primera etapa, han sido progresivamente aceptadas y existe una convergencia significativa entre los pases de la regin en materia de polticas comerciales. Los principios del regionalismo abierto son compartidos hoy de forma unnime y un gran numero de pases de la regin estn integrados a una densa red de tratados y acuerdos de libre comercio con el planeta, en donde la UE, los Estados Unidos y Asia son las orientaciones principales. La existencia de un referente histrico comn, as como de una cierta experiencia de asociacin regional deberan poder facilitar la integracin de los pases de la regin alrededor de un proyecto viable, capaz de revertir las taras histricas de los Estados de la regin.

El camino recorrido por la integracin no ha sido fcil. La primaca de los intereses nacionales por sobre los de la regin constituye una de las taras mas importantes. La integracin comercial no ha permitido por lo pronto de cumplir los objetivos que haban sido fijados en una primera etapa: es mas, el proyecto mas elaborado a la fecha el MERCOSUR- a duras penas consigue ponerse de acuerdo sobre una tarifa exterior comn. Los desacuerdos frecuentes entre los dos pases principales del bloque Brasil y Argentina- y la posicin cada vez mas critica de los pases de talla menor como Uruguay conducirn probablemente a una reorganizacin de la decisin poltica en el bloque, lo que aparece hoy en da como una tarea herculina. La aparente convergencia poltica de los gobiernos de izquierda a sin duda permitido un acercamiento de posiciones en el ultimo tiempo sino de proyectos relativos a la integracin. La apertura de las economas y de los mercados de la regin aparece hoy como irreversible y en una cierta medida deseable para el desarrollo de la regin. La parlisis de las negociaciones del ciclo de Doha de la OMC as como el fracaso a la hora de lograr un desmantelamiento del aparato proteccionista europeo y norteamericano durante las negociaciones comerciales internacionales. Hoy sin embargo el referencial de la integracin a conocido una evolucin y esta deviene antes que nada un instrumento al servicio del desarrollo de una regin que ha optado por la apertura de los mercados.

El objetivo del estudio de Notre Europe es el de interrogarse sobre el camino que ha recorrido la regin latinoamericana en materia de integracin, y en Amrica del Sur particularmente. Para esto decidimos de poner en perspectiva el caso de la UE para as comprender la forma especifica y la finalidad que la integracin ha adquirido en la regin. A estos efectos dividimos este reporte en cuatro partes.

La primera parte aborda la integracin regional a travs de sus resultados econmicos a escala de la totalidad de Amrica Latina. Esta seccin procede a un anlisis de datos relativos a la intensidad de los intercambios comerciales y explora el peso de las relaciones del continente con el resto del mundo as como la calidad econmica de la integracin. La construccin regional en Amrica Latina a progresivamente abandonado una primera fase inicial en la cual se registraron

progresos importantes en materia de reduccin arancelaria, aumentacin del comercio infra-regional y construccin de instituciones comunes. Sin embargo, rpidamente esta convergencia inicial dej lugar a una situacin en la cual las estrategias de los pases miembros de bloques regionales divergieron y en donde un exceso de burocracia, normas poco claras y la implementacin parsimoniosa de las resoluciones de los bloques redujeron los logros asociados a la integracin. Esta seccin se interroga in fine sobre los instrumentos institucionales que podran ser activados para revertir una situacin en la cual la toma de decisin colectiva se encuentra estancada y el modo de dotar a la regin de un rumbo coherente.

La segunda parte se interroga sobre la difusin de un nuevo referente de la integracin sudamericana y la exposicin progresiva de la regin a la regulacin del comercio mundial. Esta transformacin cognitiva de las polticas comerciales y por extensin de la construccin regional pudo ocurrir gracias a la aparicin de coaliciones de actores pblicos y privados que implementaron los programas de reformas estructurales al nivel nacional y que favoreci la integracin del continente sudamericano a la globalizacin financiera, econmica y comercial. La construccin regional abandon progresivamente a una orientacin que subordinaba la interdependencia regional y vea a la industrializacin como base para la creacin de un mercado sudamericano para orientarse hacia los principios del regionalismo abierto. La participacin progresiva de Amrica del Sur al comercio mundial es el resultado de una multiplicacin de acuerdos entre pases de la regin pero tambin entre con el resto del mundo, y asocia de ahora en mas una regulacin cada vez mas elaborada en materia de comercio exterior. Esta transformacin genera un desafo para los estados nacionales que deben integrar disposiciones complejas en materia de proteccin de inversiones y propiedad intelectual, sin necesariamente contar con la expertise o la capacidad para negociar de manera equilibrada con socios comerciales mas importantes. A travs un examen de los acuerdos bilaterales de la regin, que se han convertido en el motor de la liberalizacin comercial en el transcurso de los ltimos aos, esta seccin se interroga entonces sobre el peso de las negociaciones internacionales de las reglas comerciales y de la regulacin comercial en su conjunto a mediano plazo.

En la tercera parte, evocamos de manera detallada la aparicin y consolidacin de instituciones comunes en la regin, en una ptica comparada con la UE. Los diferentes bloques existentes (CAN y MERCOSUR) y en proceso de creacin (CSN) han instalado instituciones inspiradas de otros ejemplos de integracin al nivel mundial. Si las instituciones andinas construyeron un sistema de instituciones comunes relativamente elaborado con ms de tres dcadas de existencia, tal no ha sido el caso del MERCOSUR que, a pesar de las ambiciones que han sido hechas publicas, no ha logrado articular una estructura institucional que ha sido subordinada

a orientaciones eminentemente inter-gubernamentales. Las instituciones regionales sudamericanas pecan sin embargo de un exceso de ambicin, como lo demuestra la larga lista de innovaciones institucionales decididas durante la cumbre de Crdoba en 2006. La aplicacin de estas decisiones sin embargo depende de la voluntad de los pases miembros, que no estn obligados por ningn mecanismo a respetar las decisiones acordadas por el bloque. Esta situacin subordina muy frecuentemente los intereses de la integracin regional a la de los estados-miembros.

La ultima parte se interroga sobre los escenarios futuros de la integracin regional, y especficamente sobre el MERCOSUR y su expansin a nuevos pases a corto plazo. El mapa electoral de Amrica del Sur cambio significativamente durante los ltimos aos y todo conduce a creer que a pesar del relevo poltico efectuado por los partidos de izquierda anti-sistema, la integracin regional debera seguir su progresin. El MERCOSUR y sus nuevos miembros plenos y asociados representa el conjunto mas acabado de Amrica del Sur, lo que le confiere una proyeccin internacional y una capacidad de negociacin conjunta nada despreciable. Contando con reservas de materias estrategias y de una infraestructura que posibilita su explotacin y exportacin, la integracin regional aspira a crear sinergias y a explotar sus ventajas comparativas colectivamente, para as garantizar su desarrollo.

Una ultima seccin se interroga finalmente sobre el impacto que puede tener sobre los proyectos de asociacin regional una integracin comercial cada vez mas importante con la zona Asia Pacifico.

I. La integracin en busca de un modelo: el caso deAmrica Latina

El proceso de integracin en Amrica Latina ha avanzado notablemente en los ltimos 15 aos. En efecto, la regin cuenta hoy con una extensa red de acuerdos bilaterales, plurilaterales y esquemas de integracin renovados acordes con las reformas comerciales emprendidas a fines de los aos ochenta. El comercio exterior se ha transformado en una actividad dinmica y el comercio intra-regional se ha expandido de manera significativa.

Sin embargo, se registran tensiones en aos recientes producto de la prdida de dinamismo en algunos esquemas, imposibilidad de abordar los conflictos propios que surgen en este tipo de procesos y el surgimiento acelerado de nuevos modelos de integracin que no logran cohabitar armnicamente. Finalmente, algunos pases de la regin han comenzado una activa poltica de negociaciones de ambiciosos acuerdos de libre comercio con pases fuera de la regin que compiten con la integracin regional, la que parece estar quedando desfasada. Ello es reflejo de los cambios que ha habido desde el inicio de las reformas en Amrica Latina en el contexto internacional en el que tiene lugar el comercio internacional: entre ellos, el proceso de globalizacin, la entrada en vigor de la OMC, y la emergencia de China como un actor clave en la economa internacional.

El presente trabajo est organizado de la siguiente manera. La primera seccin describe los elementos ms importantes de la poltica comercial de Amrica Latina en los ltimos 15 aos y sita el proceso de integracin en ese contexto. La segunda seccin describe las diferencias entre el nuevo regionalismo de Amrica Latina y el vigente hasta inicios de los aos 90. La tercera seccin discute los principales resultados del proceso vivido y sus problemas. La cuarta seccin plantea una mirada del futuro de la integracin regional. Finalmente, se presentan algunas conclusiones.

1.1 EL REFERENTE COGNITIVO DETRS DE LA INTEGRACION COMERCIAL

Los pases de Amrica Latina emprendieron a mediados de la dcada del 80 y principios de los 90 un profundo proceso de reformas econmicas, incluidas, reformas comerciales. El proceso de reformas, en general, y las polticas comerciales en particular, fueron la respuesta que adoptaron los pases para hacer frente a la crisis econmica que se manifest a partir de 1982. Sin embargo, no todos los procesos de reformas son similares y no todos tienen el mismo origen y objetivo.

En efecto, los pases del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, emprendieron un proceso de reformas de tipo neoliberal unilateral a mediados de la dcada del 70. Sin embargo, producto de la crisis de la deuda y del cambio de rgimen poltico en Argentina y Uruguay parte de estas reformas se revierten. En Chile, tambin se observa un retroceso entre 1982 y 1984, pero a partir de 1985 se retoma el proceso de apertura y de transformacin econmica, especialmente, orientado a lograr la estabilidad macroeconmica y superar la crisis de deuda externa. En Argentina, durante el gobierno de Carlos Menem se retoma el proceso de reforma --iniciado con el Presidente Alfonsn-- como respuesta a la profunda crisis econmica que se viva a fines de los 80.

Para la mayor parte de los pases, excepto los mencionados, las reformas se emprendieron a mediados de la dcada del 80 y buscaban alcanzar una estabilizacin macroeconmica y superar los problemas generados por la deuda externa formaron parte de los orgenes de las reformas econmicas. Entre los objetivos, estaba estabilizar la economa y retomar el crecimiento econmico, las reformas emprendidas, y la poltica comercial, era un componente estratgico para alcanzarlos, Williamson (2004 a y b).

Otros pases siguieron procesos similares, muchos de ellos como parte de programas de ajustes apoyados por organizaciones internacionales de financiamiento, que contemplaban adems, adherir al sistema multilateral de comercio representado en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, en sus siglas en ingls), cuadro 1, ver CAF (2005).

Cuadro 1: Reformas comerciales pases seleccionados: 1985-1992.

PasAO DE INICIOADHESIN A GATTARANCEL PROMEDIO SIMPLE%COBERTURA DE BARRERAS NO ARANCELARIAS (%/M)

COMIENZO199320031985-871991-92

Argentina 1989 1967 43.7 10.9 11.8 31.9 8.0Bolivia 1985 1990 20.0 9.8 9.3 25.0 0.0Brasil 1988 1948 50.6 14.2 12.0 35.3 8.0Colombia 1989 1981 47.6 11.7 11.6 73.2 1.0Costa Rica 1985 1987 53.0 11.7 5.9 0.8 0.0Chile 1973 1949 94 10a n.an.a 1985 35 11 6 10.10.0Ecuador 1985 1996b) 50.0 9.3 11.3 59.3 n.a.Mxico 1985 1986 34.0 13.0 17.3 12.7 20.0Paraguay 1985 1994 71.3 9.2 11.3 9.9 0.0Per 1989 1987 68.1 17.6 10.9 53.4 0.0Uruguay 1985 1953 32.0 17.0 12.0 14.1 0.0Venezuela 1989 1987 30.6 15.7 13.0 44.1 5.0

Fuente: CEPAL (1985), Edwards (1997), Lora 2001, & SICE.a) Chile tuvo dos procesos de reformas comerciales;b) Ecuador ingres a la OMC en 1996.

Los procesos de reformas comerciales en Amrica Latina se caracterizan por cuatro aspectos2:

a) Reduccin de cobertura de las barreras no arancelarias (licencias, cuotas, etctera);

b) Reduccin muy significativa de las barreras arancelarias en relativamente corto tiempo: profundidad y rapidez;

c) Menor dispersin de la proteccin arancelaria; y

d) Reduccin o eliminacin de los impuestos a las exportaciones.

Este proceso de reformas es consolidado con la entrada en vigor de la OMC en el que se adoptan disciplinas estrictas en materia de medidas no arancelarias y se consolidan los aranceles para prcticamente el universo arancelario.

La liberalizacin comercial fue acompaada por la apertura de la cuenta de capitales en la mayora de los pases lo que signific a mediados de los 90 una fuerte apreciacin del tipo de cambio real que se prolong hasta 1998, ver CEPAL (1995), Ffrench-Davis (1999) y CEPAL (2004). Este proceso de reforma fue complementado por un proceso de privatizaciones de empresas pblicas, especialmente, servicios pblicos tradicionalmente en manos del Estado. Adems, se modificaron los regimenes de inversin extranjera directa con el propsito de abrir la regin a este tipo de inversionistas. Finalmente, se hicieron reformas de los sistemas financieros estableciendo un mayores niveles de apertura. Todo ello en un marco en que los pases de Amrica Latina convergieron en sistemas democrticos de gobierno.

Grfico 1: ndice de reformas estructurales en Amrica Latina

Fuente: Lora (1997) and (2001)

2 Edwards (1997) y Ffrench-Davis (1999).



El grfico 1 muestra un ndice de las reformas emprendidas en Amrica Latina elaborado por Lora (2001) para el perodo 1985-1999. Este ndice mide las reformas econmicas en las reas de poltica comercial, reformas del sector financiero, privatizaciones, mercado del trabajo, y reforma tributaria. Este ndice General (IG) toma el valor 0 cuando no ha habido reformas y 1 cuando stas han sido completas. Los componentes individuales que conforman el ndice General tambin pueden tomar los valores 0-1. Por razones de simplicidad hemos slo incluido en el grfico 1 los datos correspondientes al IG y al ndice de Poltica Comercial (IPC). Como se aprecia, el ndice General pas de un valor cercano a0.341 en 1985 hasta un valor de 0.583 en 1999. El IPC pas de un valor de 0.522 a un valor

de 0.885, indicando que para fines de la dcada del 90 era la reforma que ms haba avanzado en la regin3. Es interesante observar en este ndice que su evolucin se estabiliza a partir de mediados de la dcada del 90, junto con la entrada en vigor de la OMC en 1995.

Una de las caractersticas de este proceso de apertura en la regin es que fue acompaado del acceso al sistema multilateral de comercio representado en el GATT de 1947. Antes de 1985 slo 5 de los 12 pases que figuran en el cuadro 1 eran parte del sistema multilateral del comercio4. Esto era parte de los requisitos contemplados en los programas de ajustes en los que estaban empeados la mayor parte de los pases de la regin y su principal propsito era amarrar las polticas comerciales emprendidas de manera tal que no hubiesen retrocesos a polticas proteccionistas. En efecto, si se observa el comportamiento general de stas en las ltimas dos dcadas destaca su enorme estabilidad a pesar de shocks externos, del desempeo relativamente modesto en trminos de tasas de crecimiento y algunos cambios polticos recientes en los cuales hay menos entusiasmo por las reformas mismas. Esto se explica en parte debido a que como se mencion el GATT primero y la OMC ahora han actuado como estabilizadores de las polticas comerciales. Pero al mismo tiempo, al abrir la economa la mayor parte de los pases de la regin se dotaron de instrumentos compatibles con las obligaciones del GATT/OMC para hacer frente aajustes sectoriales producto de la mayor apertura, ver (Finger y Nogus, 2006).

3 El IPC est constituido por los aranceles promedio y por la dispersin de los mismos. El propsito del ndice es medir cambios de poltica y no de resultados. El otro componente del IG que impulsa fuertemente su aumento a lo largo de la dcada es el que mide el grado de reforma en el sector financiero. Los otros ndices muestran distintos grados de progreso.4 La mayor parte de los pases de Amrica Central, excepto Nicaragua, tambin ingresaron al GATT en este perodo: El Salvador (1991), Guatemala (1991), Honduras (1994) y Nicaragua (1950).

Cuadro 2: El Antiguo y el Nuevo Proceso de Integracin en Amrica Latina.

ANTIGUONUEVO

COBERTURA TEMATICA

Fundamentalmente comercio de bienesBienes, servicios, inversiones, propiedad intelectual, solucin de controversias, barreras no arancelarias

COMERIO DE BIENES

Principalmente acuerdos preferenciales con cobertura limitada y reduccin parcial de aranceles.Lista negativa de desgravacin y programas de desgravacin automticos, excepciones limitadas. Normalmente, menos del 10% del comercio.

REGLAS DE ORIGEN

Reglas simples para el conjunto del comercioReglas complejas y especficas para ciertas categoras de productos

ENFOQUE DE POLITICA ECONOMICA Y COMERCIAL

Estrategias de sustitucin de importaciones y desarrollo hacia adentro. Proteccin arancelaria elevada, diferenciada y dispersa.Estrategia de desarrollo hacia afuera baja proteccin arancelaria, estructura diferenciada menordispersin

MODELO DE INTEGRACIN

Modelo de integracin inspirado en experiencia europea.Acuerdos de libre comercio basados en reglas de ALADI y NAFTA

ARREGLOS INSTITUCIONALES

Arreglos institucionales inspirados en experiencia europeaArreglos institucionales no burocrticos administrados directamente por miembros de los acuerdos, excepto en Comunidad Andina. Sistema de solucin de controversias ms fuertes con la excepcin de acuerdos suscritos en marco de ALADI.

Fuente: basado en Devlin & Estevadeordal (2001), Devlin & Giordano (2004), y elaboracin propia.

Si bien no es la primera vez en la historia de Amrica Latina que sus integrantes utilizan los acuerdos regionales activamente, por ejemplo, el en 1960 se creo la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC, 1961) y Pacto Andino (1969)5, el actual procesopresenta importantes diferencias respecto de las experiencias previas6:

5 Llamado el primer regionalismo, ver Bhagwati (1993).6 Un anlisis reciente de la caractersticas del proceso de integracin en Amrica Latina durante la dcada de los 90 puede ser analizado en Devlin y Giordano (2004) y Sez (2005).

Cuadro 3: Acuerdos suscritos en Amrica Latina: 1991-2006.

199119921993199419951996199719981999

MERCOSURChile-MxicoBolivia-Chile*Chile-ColombiaBolivia-MxicoMERCOSUR-ChileMERCOSUR- BoliviaMERCOSUR-CANChile-Centroamrica

Chile-VenezuelaEcuador-UruguayChile-EcuadorChile-CanadChile-PerChile-Mxico

Ecuador- ArgentinaNAFTAColombia-Mxico- Venezuela (G3)Comunidad AndinaCentroamrica-Rep.Dominicana

Costa Rica-MxicoMxico-NicaraguaBrasil-Colombia, Ecuador, Per y Venezuela

Ecuador-Paraguay

2000200120022003200420052006

Argentina- Colombia- Ecuador-Per y Venezuela

Mexico-EFTAMERCOSUR- Mxico

MERCOSUR-INDIA*

MERCOSUR-Egipto*

Mxico-Japn

CAFTA-DR

Mxico- Comunidad EuropeaMxico-El Salvador- Guatemala- Honduras (Triangulo Norte)

Mxico-Brasil

Chile-EFTA

Chile-Corea

Chile-Nueva Zelandia-Singapur Brunei Darusalam

Colombia-Estados Unidos; Per- Estados Unidos

Mxico-IsraelMxico-UruguayChile-Unin EuropeaChile-Estados UnidosChile-China

Costa Rica- CanadCosta Rica-CARICOMPer-Tailandia

Centroamrica- PanamMERCOSUR-Ecuador Colombia-Venezuela

Panam-Taiwan

Fuente: basado en antecedentes de SICE, www.sice.org

Corresponde a acuerdos de especial importancia poltica para la regin

Acuerdos de Complementacin Econmica negociados en el marco de la ALADI que corresponden a acuerdos de libre comercio/* No son acuerdo de libre comercio

Acuerdos de Libre Comercio que siguen modelo NAFTA pero con variaciones.

Acuerdos de libre comercio siguen modelo GATT/GATS

Acuerdos firmados que an no entran en vigor.

1. Se basa en la suscripcin de acuerdos de libre comercio de carcter amplio, es decir, que cubre una parte sustancial del comercio de bienes, con excepciones acotadas;

2. Los programas de desgravacin contempla liberalizacin al momento de entrada en vigor del tratado para un porcentaje significativo del comercio; y programas rpidos de liberalizacin;

3. El proceso tiene lugar en el marco de una poltica de desarrollo hacia fuera, a diferencia del proceso anterior que apoyaba la poltica de sustitucin de importaciones;

4. Incorpora las distintas dimensiones del comercio, servicios, inversiones, propiedad intelectual, entre otros, adems de los aspectos tradicionales del comercio de bienes; y

5. La bsqueda de acuerdos no se limita, aunque si prioriza inicialmente, a los pases de la regin especialmente miembros de Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)sino que los pases han avanzado en la integracin con Estados Unidos, Canad, la Unin Europea, con las economas del Asia Pacfico, especialmente, esto

ltimo ha sido el caso de Chile y Mxico. Ms recientemente, los pases centroamericanos y Repblica Dominicana suscribieron el CAFTA-DR con los Estados Unidos de Amrica y Colombia y Per concluyeron negociaciones con este pas en febrero de 2006 y diciembre 2005, respectivamente. Se espera que en el curso del ao 2006 Ecuador concluya un proceso similar7.

Otros elementos que diferencian el actual proceso de integracin en Amrica Latina estn descritos en el cuadro 2. Como se aprecia, el nuevo regionalismo en Amrica Latina con la excepcin del esquema acordado por la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Comn Centroamericano y el MERCOSUR, se basa en acuerdos de libre comercio, sin institucionalidad supranacional y donde la organizacin del trabajo es responsabilidad de los pases, es decir, inter-gubernamental.

Adicionalmente, a partir de comienzos de la dcada del 90 este proceso de apertura se apoy en la suscripcin de acuerdos comerciales que han servido como un complemento a la apertura comercial, ver cuadro 3.

1.2 LA ARQUITECTURA DE LA INTEGRACION COMERCIAL

A comienzos de la dcada del 90 Amrica Latina registra dos hechos inusuales:

1. Se produce una convergencia poltica democrtica sin precedentes en la regin-- en prcticamente todos los pases; y

2. Hay coincidencia en los enfoques de poltica econmica, los que en general promueven un proceso de apertura econmica, desregulacin y privatizacin.

Estos desarrollos promovieron un acercamiento regional que entre otros aspectos buscaba el relanzamiento del proceso de integracin regional. En la dcada del 90 se registra un auge importante en las reuniones econmicas regionales, ver grfico 2.

El Grfico 2 muestra dos antecedentes adicionales interesantes. El primero da cuenta del escaso nmero de reuniones de carcter comercial que tenan lugar en la dcada del 80 dentro de Amrica Latina. El segundo es el auge de las reuniones comerciales que hantenido lugar en los aos recientes entre pases de la regin con pases fuera de la regin.

7 La suscripcin de un acuerdo entre Colombia, Ecuador y Per con los Estados Unidos ha provocado una crisis con la Repblica Bolivariana de Venezuela, quien manifest su deseo de abandonar la Comunidad Andina de


Naciones de la que stos junto a Bolivia forman parte.12La integracin regional y comercial en Amrica del Sur

Grfico 2: Nmero de reuniones comerciales anuales en Amrica Latina: 1980-2005.

45

40 OMC35 MERCADO COMUNCENTROAMERICANO NAFTA 30

25 ALCA20INICIO PROCESOALADI15 ARGENTINA- MERCOSURBRASIL CAN10

5

01980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Actividades con pases Extra Zona Actividades entre paises de ALC

Fuente: elaboracin propia en base a datos de Intal.

Adicionalmente, luego de la apertura unilateral emprendida por los pases de la regin existi el inters por capturar rpidamente los beneficios de las reformas emprendidas. Una forma de hacer esto era incrementar el comercio con los socios naturales y estos se encontraban en la regin. En segundo trmino, al inicio de los aos 90 el escenario econmico mundial era incierto. La Ronda Uruguay de negociaciones del GATT que deba concluir en la reunin Ministerial de Bruselas en diciembre de 1990, sufri retrasos hasta diciembre de 1993, lo que levant temores en el sentido de que el rgimen comercial multilateral de post-guerra evolucionara hacia un sistema organizado alrededor de bloques econmicos.

Esta creencia estuvo basada en diversos hechos concretos. A mediados de 1990 el Presidente George Bush padre impuls un gran acuerdo hemisfrico denominado Iniciativa para las Amricas8 que cubriera desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Esto signific la consolidacin de un cambio de poltica por parte de Estados Unidos (iniciado a mediados de los aos ochenta con la suscripcin de acuerdos bilaterales con Israel y Canad) en el sentido de buscar acuerdos bilaterales o regionales, adems, de los acuerdos en el marco del sistema multilateral de comercio como una forma de impulsar la liberalizacin comercial. Como parte de este cambio de enfoque se iniciaron negociaciones con Mxico, a las que se incorporara Canad, para crear el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA, en sus siglas en ingls) que entr en vigor en 1994. Esta poltica se ha intensificado durante el mandato del Presidente George W. Bush hijo.Adicionalmente, la Unin Europea se encontraba en plenas negociaciones para concluir en 1991 el llamado Tratado de Maastricht que consolidaba su proyecto de integracin. En la regin del Asia se impuls la creacin del Foro de Cooperacin del Asia-Pacfico (APEC, en

8 Esta Iniciativa tena tres pilares: comercial, inversin y reduccin de deuda.

sus siglas en ingls) con una ambiciosa agenda comercial y de cooperacin internacional. En este contexto muchos pases latinoamericanos impulsaron activamente procesos de negociacin de acuerdos de libre comercio (Chile-Mxico fue el primero en 1991, que entr en vigor en 1992). Junto a ello, se produjo una renovacin de la voluntad integracionista en Centroamrica y en los pases que forman parte del rea andina (Acuerdo de Cartagena). Este grupo de pases crea en 1997 la Comunidad Andina de Naciones formalizando la renovacin de este esquema de integracin iniciada a comienzos de la dcada del 90. Asimismo, la creacin del MERCOSUR en 1991 es la mxima expresin de la nueva ola integracionista en estos aos y el acuerdo regional de Amrica Latina de mayor proyeccin, aunque en aos recientes ha mostrado un debilitamiento.

La entrada en vigor de la OMC en 1995 y el impacto econmico del NAFTA tuvieron un importante efecto sobre los pases de la regin. El primero debido a que estableci un conjunto de derechos y obligaciones que no tenan precedentes a nivel internacional lo que signific un importante esfuerzo de organizacin institucional para los pases de la regin.

El segundo debido a que varios de los pases de la regin vieron, en el NAFTA, un mecanismo para atraer inversiones extranjeras y aumentar el comercio con los Estados Unidos, aunque con cierta moderacin, inicialmente, producto de la crisis del Tequila de diciembre de 1994. Esto qued demostrado por la convocatoria que tuvo el llamado del Presidente Clinton de los Estados Unidos a participar en la creacin del Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en la Primera Cumbre de las Amricas en Miami en diciembre de 19949 y la invitacin a Chile (los 4 amigos) para integrarse al NAFTA por parte de sus miembros, en esa ocasin.

La preparacin para las negociaciones del ALCA tuvo lugar entre 1995 y 1997. En 1998 en Santiago de Chile con ocasin de la Segunda Cumbre de las Amricas se dio el inicio formal de las negociaciones que tendran que haber concluido en 2005. Este proceso, que actualmente se encuentra paralizado, tuvo un impacto en la integracin de Amrica Latina al emerger modelos y enfoque de integracin que no han sabido coexistir. Por un lado el modelo NAFTA seguido por un grupo de pases (10) han negociado acuerdos con Estados Unidos basado en este modelo. Por otro un modelo ms tradicional de integracin articuladoalrededor de los enfoques seguidos por el MERCOSUR10.

9 IDB (2002).10 El modelo NAFTA incorpora un conjunto de disciplinas comerciales adems del comercio de bienes. En particular, comercio de servicios, inversiones, propiedad intelectual. Ms recientemente han incorporado cuestiones tales como comercio electrnico. Adicionalmente, considera cuestiones relacionadas con medio ambiente y estndares laborales. En relacin con comercio de servicios e inversiones, las disciplinas son sumamente fuerte y el mecanismo de liberalizacin es mediante listas negativas. En el enfoque seguido por MERCOSUR las disciplinas comerciales son ms generales, no tan prescriptivas. En el tratamiento de temas tales como servicios se basa en reglas GATS/OMC y no incluye disciplinas elaboradas en materia de inversiones. Finalmente, los mecanismos de liberalizacin siguen un enfoque similar a la OMC.



Todos estos desarrollos tuvieron un impacto significativo en la arquitectura de la integracin regional, como se ilustra en los cuadros 2 y 3. En efecto, a partir de estos dos nuevos referentes la mayora de los pases comenzaron a incorporar el conjunto de dimensiones del comercio que forman parte de la OMC y las nuevas que han sido desarrolladas con mayor detalle en el modelo NAFTA. En particular, en este ltimo caso, se trata de los captulos de inversiones, de servicios, de polticas de competencia y ms recientemente, comercio electrnico. Todos estos aspectos son adicionales al desarrollo de complejas reglas que afectan el comercio de bienes, en particular, en el mbito aduanero y de reglas de origen. Adicionalmente, se incluyen aspectos relacionados con medio ambiente y estndares laborales.

El regionalismo de los 90 tuvo diversos fundamentos: en primer lugar, como es usual, existieron consideraciones geopolticas y estratgicos/econmicas que impulsaron las decisiones adoptadas, especialmente, en iniciativas como el MERCOSUR. Asimismo, como se mencion, este fue otro mecanismo para proseguir la apertura comercial, ya que permite un mayor apoyo poltico a estas iniciativas. Adicionalmente, este fue un mecanismo para promover mayor eficiencia econmica, el aprovechamiento de economas de escala que aseguraban nichos de mercado. Finalmente, la expansin de los mercados locales regionales era un incentivo para competir por inversin extranjera directa, ver Devlin & Ffrench-Davis (1998)11.

Hay diferencias en los enfoques institucionales seguidos. En el caso de los acuerdos de libre comercio (ya sea los negociados al amparo de la ALADI o bien los negociados bajo el modelo NAFTA) mantuvieron la institucionalidad mnima intergubernamental), no creando instituciones supranacionales, incluido el caso del MERCOSUR. La Comunidad Andina de Naciones heredera del Pacto Andino, y el Mercado Comn Centro Americano, mantuvieronun esquema de integracin basado en instituciones supranacionales.

11 Un anlisis ms detallado y comparado de las justificaciones utilizadas para explicar el nuevo regionalismo se puede analizar, Schiff & Winters (2003).

En los ltimos aos, especialmente a partir del 2000, la negociacin de acuerdos de libre comercio entre pases de Amrica Latina y pases fuera de la regin se ha intensificado. En efecto, an cuando los ms activos en estas iniciativas han sido Chile y Mxico, estos acuerdos forman parte de las decisiones de negociacin de los pases centroamericanos (Estados Unidos y posiblemente la Unin Europea en un futuro prximo), algunos pases andinos (tambin con Estados Unidos, y la Unin Europea en el futuro). Pero tambin ha alcanzado al MERCOSUR, el que lleva aos negociando un acuerdo de asociacin con la Unin Europea, pero tambin ha buscado acercamientos limitados en el plano comercial con Egipto, la India y Sudfrica

El inters por suscribir acuerdos comerciales amplios y ambiciosos con los Estados Unidos y la Unin Europea es un cambio importante de enfoque en Amrica Latina, y una de las diferencias con el antiguo esquema de integracin que se basaba en fortalecer los lazos con los pases dentro de la regin. Asimismo, en uno de los cambios ms radicales en los enfoques de integracin los pases de Amrica Latina buscan acuerdos comerciales con plena reciprocidad alejndose de los planteamientos tradicionales sobre trato especial y diferenciado, que privilegian relaciones comerciales no reciprocas.

La entrada en vigor del NAFTA no slo tuvo un impacto regional sino que adems hizo que los pases fuera de la regin mirarn a Amrica Latina con atencin. La Unin Europea comprende las consecuencias negativas en el plano comercial y de las inversiones que tendra la consolidacin de un espacio econmico como el propuesto por los Estados Unidos, lo que incentiva a cambiar el nfasis de sus relaciones con Amrica Latina desde la cooperacin hacia la asociacin, basada en los pilares polticos, de cooperacin y comercial12. Algo similar, aunque de menor impacto se produce en la mirada que la regin del Asia da a Amrica Latina. Ello se traduce a principios del presente siglo en el inicio de negociaciones comerciales entre Mxico y Japn. En las negociaciones de Chile con la Repblica de Corea, China y el P4 (Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur). Este inters que demuestran los pases de la regin en los vinculos con el Asia-Pacfico es tambin una demostracin de los nuevos enfoques dominantes.La creacin en 1991 del Mercado Comn del Sur, dio un fuerte impulso a la integracin regional. Debido al peso econmico y comercial que juega este bloque su creacin tuvo un impacto significativo en diversos planos en el orden regional. En el perodo 1991-1998 el comercio intra-regional del MERCOSUR creci de manera dinmica y la creacin de reglas

12 Estos pilares son el rasgo distinto de la estrategia de la Unin Europea respecto del mundo en desarrollo. El pilar poltico tiene como propsito establecer relaciones comerciales y econmicas con pases que comparten y estn comprometidos con estos valores. El pilar de la cooperacin reconoce la importancia de esta dimensin en las relaciones bilaterales y sirve como una herramienta de apoyo para el mejor aprovechamiento del tercer pilar. Este es el pilar comercial propiamente tal en el que se incluyen todas las dimensiones del comercio. El enfoque del Foro de Cooperacin Asia-Pacifico (APEC, en sus siglas en ingls) tambin privilegia y promueve la cooperacin entre sus miembros como un mecanismo para colaborar con una mejor insercin internacional.

del bloque fue muy intensa. Junto a la creacin del MERCOSUR sus pases miembros emprendieron serios esfuerzos individuales de estabilizacin macroeconmica que no afectaron la voluntad poltica de los gobiernos a favor de la construccin del MERCOSUR. Posteriormente, ha habido una etapa que se inicia alrededor de 1999 en que los dos principales miembros del bloque, Argentina y Brasil, emprenden correcciones en sus polticas de estabilizacin que se mostraron ser no sustentables en el tiempo que coincide con un deterioro en las cifras del comercio intra-regional (Baumann, 2006) as como en una relacin comercial ms difcil. El MERCOSUR no ha podido establecer un arancel externo comn completo, y en ciertos sectores claves an se encuentra en negociacin un rgimen comercial definitivo (automotriz y azcar). En otros sectores donde se han acordado polticas comunes, su implementacin por parte de los miembros ha sido lenta13 CEPAL (2005).

La Comunidad Andina de Naciones es la sucesora del Acuerdo de Cartagena (1969) mediante el cual se cre el Pacto Andino, sin embargo, este acuerdo haba comenzado a reformarse a fines de la dcada del 80 reflejando de mejor manera las nuevas polticas impulsadas por los pases miembros. Estas modificaciones emprendidas a comienzos de la dcada del 90 quedaron consagradas en 1996 con la suscripcin del Protocolo de Trujillo mediante el cual se da un nuevo impulso al proceso de integracin andino y sus instituciones integrantes. Actualmente, la CAN pasa por un delicado momento. Colombia y Per concluyeron negociaciones para un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos y las negociaciones de un acuerdo similar por parte de Ecuador se encuentran suspendidas. La Repblica Bolivariana de Venezuela manifest su intensin de abandonar la CAN, formalizando su decisin el 22 de abril de 2006. La CAN tiene un conjunto de polticas comunes que han sido formalmente incorporadas a las legislaciones nacionales de sus miembros. Pero existen problemas de cumplimiento en diversos campos, CEPAL (2005).

13 En servicios el marco legal para que tenga lugar se negoci en 1998 pero slo entr en vigor a fines del ao 2005.17La integracin regional y comercial en Amrica del Sur


Cuadro 4: Comercio Intra-regional

1990 1995 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005d

ALADIExportaciones totales (1) Porcentaje de crecimiento anualExportaciones a la ALADI (2) Porcentaje de crecimiento anualPorcentaje exportaciones intracomunitarias (2:1)Comunidad AndinaExportaciones totales (1) Porcentaje de crecimiento anualExportaciones a la Comunidad Andina (2) Porcentaje de crecimiento anualPorcentaje exportaciones intracomunitarias (2:1)MercosurExportaciones totales (1) Porcentaje de crecimiento anualExportaciones al MERCOSUR (2) Porcentaje de crecimiento anualPorcentaje exportaciones intra MERCOSUR (2:1)Mercado Comn Centroamericano (MCCA)Exportaciones totalesa (1) Porcentaje de crecimiento anualExportaciones al MCCA (2) Porcentaje de crecimiento annualPorcentaje exportaciones intra MCCA (2:1) Amrica Latina y el Caribe Exportaciones totalesb (1)Porcentaje de crecimiento anual Exportaciones a Amrica Latina y el Caribec (2)Porcentaje de crecimiento anualPorcentaje interregional/Total (2:1)112 694 204 170 251 345 328 274 316 298 319 807 346 145 427 835 506 55710.6 22.1 -1.6 24.2 -3.6 1.1 8.2 23.6 18.4 13 589 35 471 43 118 42 887 41 934 36 164 40 872 56 511 70 15325.1 25.0 -3.7 23.4 -2.2 -13.8 13.0 38.3 24.112.1 17.4 17.2 13.1 13.3 11.3 11.8 13.2 13.8

31 751 39 134 38 896 60 709 53 543 52 177 54 716 74 140 94 75125,7 16,1 -16,5 36,1 -11,8 -2,6 4,9 35.5 27.8 1 312 4 812 5 504 5 167 5 656 5 227 4 900 7 361 9 056 26,3 28,2 -2,2 31,1 9,5 -7,6 -6,3 50.2 23.0 4,1 12,3 14,2 8,5 10,6 10,0 9.0 10.5 9.6

46 403 70 129 80 227 85 692 89 078 89 500 106 674 134 196 162 512-0,3 13,3 -2,9 12,3 4 0,5 19,2 25.8 21.14 127 14 199 20 322 17 710 15 298 10 197 12 709 17 319 21 .4067,6 17,8 -1,1 16,8 -13,6 -33,3 24,6 36.3 23.6 8,9 20,2 25,3 20,7 17,2 11,4 11,9 12.9 13.2

4 480 8 745 14 987 16 624 16 328 17 006 18 117 19 767 21 84925.2 17.1 17.4 5.3 -1.8 4.1 6.5 9.1 10.5 624 1 451 2 754 2 638 3 016 2 862 3 076 3 503 4 0688.9 17.2 38.58.3 14.3 -5.1 7.5 13.916.113.9 16.6 18.4 15.9 18.5 16.8 17.0 17.7 18.6

130 214 227 922 280 065 359 396 345 484 347 610 376 590 461 323 548 97519,7 21,2 -1,3 22,7 -3,9 0,6 8,3 22.520.0 18 727 45 180 56 644 62 552 58 607 53 424 59 635 79 484 100 016 8,2 23,6 -5,2 29 -6,3 -8,8 10,833.325.813,9 19,8 20,2 17,4 17,0 15,4 15,8 17.2 18.2

Fuente: CEPAL (2006), Captulo III.

1.3 UN BALANCE CONTRASTADO DE LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA

El comercio regional tiene caractersticas que justifican perseverar en los esfuerzos de integracin y explican su importancia. En general, las exportaciones dentro de Amrica Latina tienen mayor valor agregado, estn constituidas en mayor medida por bienes manufacturados. En segundo lugar, las empresas exportadoras son, en su mayor parte, pequeas y medianas que generan importantes niveles de empleo. En tercer lugar, se ha producido desde mediados de la dcada del 90 un proceso de inversiones de empresas latinoamericanas (translativas) en otros pases de la regin generando flujos de comercio (especialmente servicios asociados) e inversin CEPAL (2005b). Finalmente, y relacionado con lo anterior, los flujos de comercio de servicios son relativamente ms intensos entre

pases de la regin. En consecuencia, el esfuerzo de integracin tiene claras justificaciones dentro de una poltica integral de desarrollo econmico.

En cuanto a los efectos de creacin y desviacin de comercio, existen pocos estudios respecto de las experiencias de Amrica Latina y stos presentan resultados contradictorios. Por ello esto ha sido, y seguir siendo en el futuro prximo, materia de controversia, ver Devlin & Giordano (2004).

COMERCIO INTRA-REGIONAL DBIL

El proceso de integracin de Amrica Latina presenta importantes avances en los ltimos 15 aos. Aunque las evaluaciones son distintas para los diversos esquemas de integracin de la regin. En consecuencia, se debe separar el anlisis teniendo en cuenta la situacin de:

1. Chile y Mxico ;

2. Centro Amrica ;

3. la Comunidad Andina; y

4. MERCOSUR.

El cuadro 4 contiene los datos generales del comercio regional en el perodo analizado. El principal elemento reflejado en este cuadro es que a pesar del vigoroso crecimiento de las exportaciones regionales en trminos de valor durante toda la dcada del 90 y la primera mitad de la presente dcada, las exportaciones intraregionales representan alrededor de un 18% del total del comercio regional, lo cual es una cifra moderada comparada con el comercio intraregional en el Asia y ms aun si se compara con Europa. En segundo lugar, el porcentaje de las exportaciones que se dirige a los mercados de Amrica Latina permanecen por debajo de los niveles alcanzados a mediados de la dcada del 90MERCOSUR, en ello las variables macroeconmicas han tenido un papel importante. Sin embargo, estas cifras se explican por la cada de las exportaciones intracomunitarias de la Comunidad Andina y del MERCOSUR, ver cuadro 4 y Grfico 3. EL Mercado Comn Centro Americano (MCCA) mantiene un coeficiente de exportaciones regionales a exportaciones totales del orden 18%.

COMERCIO INTRA-REGIONAL V/S COMERCIO EXTRA-REGIONAL

Entre los factores que explican estos desarrollos se deben mencionar: i) la inestabilidad de ciertas variables macroeconmicas, especialmente, el tipo de cambio y la inestabilidad en las tasas de crecimiento de Amrica Latina. Sin embargo, la diversidad de acuerdos bilaterales y regionales suscritos entre los pases podran no estar contribuyendo al desarrollo del comercio intra-regional al no abordar de manera apropiada las barreras no arancelarias que se mantienen, en particular, respecto de procedimientos administrativos y transparencia en



las decisiones de las agencias con responsabilidad en el comercio exterior. En efecto, hasta diciembre de 2000, se haban suscrito 61 Acuerdos que concedan preferencias arancelarias intrarregionales (incluidos los TLCs), y tan slo se haban negociado y firmado cinco tratados de libre comercio con pases de desarrollados. Durante el ltimo quinquenio (2001-2006), la regin ha sido muy activa en seguir negociaciones de acuerdos extra regionales, en dicho perodo la suscripcin de TLCs de este tipo super en nmero a los acuerdos intrarregionales. De un total de 68 acuerdos suscritos de distinto tipo, hasta mayo de 2006, se encuentran vigentes, o en proceso de entrar en vigencia, 51 acuerdos de preferencia comercial intrarregional, y 17 extrarregionales, CEPAL (2006).

OTRAS DEBILIDADES

Existe una creciente preocupacin por los resultados prcticos de la integracin. Las cifras mencionadas, dan cuenta de problemas de esquemas de integracin que se manifiestan en14:

1. debilidad de los sistema de solucin de controversias: sobre esta materia el principal problema radica en la eficacia de los sistemas para impulsar el cumplimiento de los tratados;

2. lenta incorporacin de las normas acordadas en los esquemas de integracin (especialmente MERCOSUR): aunque este problema se agudiza en el caso de los esquemas de integracin ms ambiciosos en los cuales existe una lenta o incompleta incorporacin de las normas acordadas por los rganos supranacionales en las legislacin internas. Los problemas de implementacin tambin se presentan en los esquemas de integracin basados en acuerdos de libre comercio donde existen obligaciones que no se cumplen a pesar de no haber formalidades adicionales despus de la ratificacin de los mismos;

3. dbil institucionalidad, y en consecuencia, gestin de la integracin: lo anterior redunda en un bajo nivel de formalizacin institucional de algunos esquemas de integracin;

4. ausencia de cooperacin en el plano de las polticas macroeconmicas: esta ha sido una de las principales tensiones de algunos de los procesos de integracin en la regin, especialmente, aunque no exclusivamente en el marco del MERCOSUR, como resultado de las polticas de estabilizacin implementadas y las correcciones a stas; y5. ausencia de un tratamiento operativo de las asimetras en el nivel de desarrollo de sus integrantes: en este aspecto el problema radica en que las diferencias en los niveles de desarrollo e integracin fsica crea desbalances respecto de los beneficios de los procesos de integracin. Estos aspectos no han sido abordados de manera sistemtica y no se cuentan con los instrumentos que elaboraron los pases europeos para colaborar

14 Ver, CEPAL (2005) y CAF (2005).

a la nivelacin de los niveles de desarrollo existentes15. Claramente no ha existido en la regin una herramienta efectiva para operacionalizar el concepto de trato especial y diferenciado. Los instrumentos que hay, como preferencias regionales especiales para pases de menor desarrollo (Bolivia, Ecuador y Paraguay) no abarcan los problemas de oferta y costos de transporte que afectan a estos pases;

6. Finalmente, la ambicin por incorporar constantemente nuevas materias complejas sin resolver los problemas bsicos, especialmente en el comercio de bienes, explican la debilidad de la integracin.

Ello ha significado un debilitamiento del apoyo del sector privado debido al dficit de credibilidad asociado a los esquemas de integracin regionales. Ello, sin embargo, no significa desconocer los avances registrados en el periodo, especialmente, si se comparan los actuales esquemas de integracin con los mecanismos existentes en el perodo de sustitucin de importaciones, IDB (2002). Lo que significa es que la integracin actual requiere de un cambio de enfoque que permita superar los problemas anotados.

NUEVAS EXIGENCIAS DE LA INTEGRACIN

Adicionalmente, la proliferacin de acuerdos de distinto tipo en la regin podra estar creando inadvertidamentealgunos problemas, cuadro 3. Existen al menos tres tipos de problemas derivados de la multiplicidad de acuerdos y normas: i) burocracia excesiva y confusin a la hora de aplicar normas y procedimientos, lo que afecta el atractivo de estos instrumentos para el sector privado; ii) normas diversas y de calidad desigualque podran convertirse en barreras no arancelarias; y iii) problemas de cumplimento de normas y procedimientos.

En este marco ha surgido con creciente importancia la necesidad de pensar en mecanismos que simplifiquen la red de acuerdos suscritos, rebajando los costos de transaccin que pudieran estar afectando los flujos comerciales. Existen cuatro categoras de temas que deberan ser abordados de manera de lograr los objetivos de ampliacin del mercado regional, mejorar la interconexin de los mercados y simplificar la normativa existente. Estos mbitos son:

operativo;

de reglas y disciplinas;

institucionales; y

discriminacin entre socios comerciales.

15 Se han creado algunos fondos para abordar problemas de asimetra pero que an no alcanzan el nivel necesario.

1. Cuestiones operativas: en este mbito el problema que se podra estar produciendo radica en las formalidades que afectan las decisiones de comercio exterior. Entre las que deben mencionarse, las reglas y procedimientos aduaneros, las formalidades para cumplir y verificar el origen de las mercancas, las decisiones de las autoridades que proveen autorizaciones o licencias de algn tipo necesarias para acceder al mercado. Las formalidades portuarias, de trnsito y de almacenamiento y en general todas aquellas medidas cuya elaboracin, adopcin u aplicacin se constituyen en una barrera encubierta al comercio.

2. Reglas y disciplinas: existen tres aspectos relacionados con este tema: a) ausencia de disciplinas en mbitos de inters comercial dentro de la regin; b) atraso de las disciplinas dentro de la regin respecto de lo realizado con pases fuera de la regin; yc) disposiciones distintas respecto de temas similares (por ejemplo, definiciones distintas para trato nacional entre acuerdos) o bien tratamiento distinto para temas idnticos (modelo de negociacin o formas de consignacin de compromisos). Estas diferencias, tanto de enfoques de liberalizacin como de definiciones bsicas pueden producir confusin e incertidumbre para los agentes econmicos, al no saber cul es el sentido en que podra ser interpretada una norma y las consecuencias en las diferencias en el tratamiento de los mismos respecto de competidores. Ello hace recomendable pensar en cmo hacer ms accesible las reglas y disciplinas adoptadas.

3. Institucionalidad: el enfoque de integracin seguido por los pases de la regin ha procurado en general mantener la institucionalidad de apoyo al proceso en un mnimo (excepto en el caso de la Comunidad Andina de Naciones y el Mercado Comn Centroamericano). Este enfoque tiene la ventaja de que el proceso de integracin es impulsado por los propios involucrados y ha reducido los costos que acarrea una burocracia supranacional. Al mismo tiempo, esta caracterstica ha significado que en la prctica el proceso de integracin bilateral no cuente con una plataforma de sustentacin que facilite su funcionamiento y que permita avanzar de manera permanente en los temas cotidianos de la integracin y que las diferencias comerciales no se resuelvan activamente mediante los mecanismos contemplados por los acuerdos.

4. Discriminacin entre socios comerciales: esta situacin de discriminacin (trato menos favorable) se da, por ejemplo, cuando los pases participan en distintos esquemas de integracin regional o bilateral extendindose tratamientos ms convenientes a algunos y no a otros.

LAS REGLAS Y SU CUMPLIMIENTO

Los problemas de cumplimiento de las obligaciones asumidas que registran algunos acuerdos regionales tambin podran explicar la baja interconexin que registra el comercio

intra-regional16. En efecto, de acuerdo con las estadsticas disponibles para algunos sistemas de solucin de controversias que operan en la regin (MERCOSUR y CAN) se registran problemas en tpicos directamente relacionados con los flujos comerciales, ver grfico 3a y 3b.De acuerdo con Durn y Maldonado (2005), durante el perodo 1995-2005 se iniciaron en el marco del sistema de solucin de controversias del MERCOSUR 513 consultas relacionadas con posibles incumplimientos de compromisos. Las controversias iniciadas se han referido mayormente a tratamiento discriminatorio en materia tributarias (22%) y normas y regulaciones tcnicas (22), Grfico 3a. En cuanto a las controversias en el marco de la CAN en el perodo 1997-2005 la Secretara emiti 480 dictmenes motivados17 respecto de igual nmero de posibles incumplimientos. Al igual que en el caso del MERCOSUR, las normas y regulaciones tcnicas concentran las solicitudes de exmenes realizada por los miembros de la CAN. Adems de acciones relacionadas con medidas antidumping y salvaguardias, ver Durn y Maldonado (2005).

Grfico 3 a: Controversias en el MERCOSUR por temas: (1995-2005) (porcentajes).

Grfico 3 b: Controversias en la CAN por temas: 1997-2005 (porcentajes).

Reglas de origen4% Otros sectores

Estndares y normas tcnicas

Otras barreras tcnicas

Tasas e

Facilitacin de comercio9 %

13%

22,0%

22%

impuestos 10%

AEC 19%

Antidumping 4%

Preferencia arancelaria

Restricciones cuantitativas

Licencias y prohibiciones a la importacin

Discriminacin y medidas tributarias22,0%

Normas de origen

Antidumping Salvaguardias

Incumplimiento normativa

Normas sanitarias y

14%

10%2%

7%13%

11%

comunitaria10%

fitosanitarias9%

Fuente: Durn y Maldonado (2005)Notas: - En el caso del MERCOSUR, las cifras se refieren a solicitud de consultas (513) a la Comisin de Comercio.En el caso de la CAN se refiere a dictmenes motivados (480) emitidos por la Secretara General.

16 CEPAL (2005), Durn y Maldonado (2005) y CAF (2005).17 De acuerdo con los artculo 23 y 24 del procedimiento de solucin de controversias de la CAN, cuando la Secretara General o un pas miembro considere que otro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas se le formularn observaciones por escrito. El Pas Miembro deber contestarlas dentro de un plazo compatible con la urgencia del caso, que no exceder de dos meses. Una vez recibida la respuesta o vencido el plazo, la Secretara General emitir un dictamen motivado. Si el dictamen es de incumplimiento y el Pas Miembro persiste en la conducta se podr solicitar el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

1.4 RESULTADOS DE LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA

El proceso de integracin de Amrica Latina requiere ser fortalecido y profundizado. Los problemas descritos en la seccin anterior dan cuenta de debilidades que pueden y deben superarse. Al mismo tiempo, debe reconocerse que el proceso de integracin en la regin no es nico sino que en l coexisten esquemas de integracin subregional que dan cuenta de intereses polticos, econmicos y estratgicos de distinta naturaleza. Estas son justificaciones igualmente vlidas de la integracin, sin embargo, esta es evaluada en ltima instancia por sus resultados econmicos. El desafo en consecuencia es cmo articular una mejor coexistencia entre los distintos esquemas de integracin subregional con los objetivos generales de una mayor integracin econmica de Amrica Latina.

EN BUSCA DE UN LIDERAZGO

Los procesos de construccin institucional, ya sea a nivel mundial o geogrfico dependen del liderazgo que lo impulse. Entre los factores agravantes de la Gran Depresin de los aos 30 ha sido identificado la ausencia de una nacin que jugara un papel de liderazgo que orientara el orden econmico internacional despus de la primera guerra mundial, Kindleberger (1985). Del mismo modo, ha sido reconocido que la construccin del orden econmico internacional posterior a la 2da Guerra Mundial fue producto del liderazgo ejercido por los Estados Unidos y sus aliados europeos, Jackson (1997) y Ostry (1997). En el mbito del sistema multilateral de comercio, an cuando la Organizacin Internacional del Comercio (ITO, en sus siglas en ingls) no recibi el respaldo poltico del Congreso de los Estados Unidos, la mantencin de uno de sus elementos, GATT, permiti una liberalizacin gradual de las barreras arancelarias y una capacidad razonable de estabilizacin de los flujos y reglas comerciales en tiempos de crisis econmicas, Low (1993).

Del mismo modo, el liderazgo ejercido por Alemania y Francia en el proceso de formacin y desarrollo de la Comunidad Europea es ampliamente reconocido como un elemento central del xito que ha mostrado este esquema de integracin.

En Amrica Latina, a nivel subregional y regional los procesos de integracin requieren un liderazgo que los impulse y oriente. En algunos esquemas subregionales no parece haber un liderazgo nico lo que obliga a concertar del mismo modo que lo hicieron Alemania y Francia en su momentola direccin, contenido y objetivos de la integracin. En otros casos, el liderazgo es ms ntido pero las agendas polticas, econmicas y sociales internas distraen los esfuerzos requerido en el plano subregional. Del mismo modo, a nivel de Amrica Latina existen distintos tipos de liderazgos que tienden a competir en lugar de colaborar, restringiendo el impulso a la integracin regional. El ejercicio del liderazgo implica una importante responsabilidad la que siempre conlleva la voluntad de ceder grados de

autonoma (soberana) en pos de un objetivo general. Esto se explica tambin porque el impulso de la integracin ha estado asociado ms a la voluntad poltica de individuos que en instituciones y procesos nacionales. La integracin regional no ha sido entendida como parte del inters nacional de sus participantes.

EL IMPULSO DE LA INTEGRACIN REGIONAL

Tradicionalmente, el principal impulso a la integracin de Amrica Latina ha provenido de iniciativas gubernamentales. Es decir, el impulso integracionista no ha sido la respuesta poltica a una demanda del sector privado que necesita un conjunto de reglas estables para desarrollar sus negocios. Esto contrasta con lo que ha sido la experiencia en otras regiones, por ejemplo en el Asia, donde el proceso de integracin basado en reglas comerciales vinculantes ha emergido recientemente, ello a pesar de que los niveles de la intensidad de los flujos de comercio e inversin han sido importantes desde hace varios aos, CEPAL (1994). En algunas ocasiones la iniciativa gubernamental ha servido para superar resistencias a la apertura dentro de la regin, por lo que el impulso gubernamental es un elemento central. Al mismo tiempo, los procesos de integracin se evalan, en primer trmino, por sus resultados econmicos, por lo que estos deben representar y atender las necesidades de los sectores productivos nacionales.

PROFUNDIDAD Y CONVERGENCIA DEL PROCESO DE INTEGRACIN

Otra debilidad que ha emergido en los ltimos aos con mayor fuerza es que la integracin entre los pases de Amrica Latina muestra un menor nivel de cobertura temtica, un dispar nivel de contenidos y un trato discriminatorio (menos favorable) entre stos vis vis los compromisos asumidos entre algunos sus miembros o grupos de pases fuera de la regin. Es por ello que se debe estimular un proceso de convergencia que permita superar los potenciales problemas que se originan en esta realidad.

Mas all del curso predominante que vayan adoptando las estrategias de integracin en la regin, esta realidad mueve a considerar que existe una tarea pendiente para facilitar mayores niveles de comercio intra-regional. Esta tarea consiste en arbitrar esfuerzos para una mayor conexin entre los miembros de los esquemas subregionales de integracin, y entre stos ltimos y sus pares (CAN/MERCOSUR/MCCA), y al mismo tiempo en la interconexin comercial entre los miembros individuales de la regin.

Estos esfuerzos deben estar orientados a generar una convergencia que promueva una mayor compatibilidad entre los diversos procesos de integracin, de manera a promover un mercado latinoamericano integrado. Por convergencia se entiende el proceso mediante el cual los acuerdos suscritos entre los pases de la regin van adoptando reglas y disciplinas

ms o menos similares18 o en los casos en que sean distintas, equivalentes. La convergencia puede producirse por tres impulsos: i) voluntario; ii) semi-voluntario; y iii) no voluntario19.

En el primer caso, fuerzas externas impulsan la adopcin voluntaria de determinadas reglas teniendo como resultado una convergencia unilateral20. La convergencia semi-voluntaria se produce cuando un pas debe adoptar una determinada regulacin internacional como condicin para obtener algn tipo de beneficio, reconocimiento o ventaja21. Finalmente, la convergencia no voluntaria ocurre cuando un pas que decide voluntariamente suscribir un acuerdo internacionaldebe adoptar un conjunto de regulaciones como condicin para formar parte como miembro de pleno derecho en una determinada organizacin internacional o proceso de integracin22.

La convergencia, entonces, responde a diversos estmulos, y puede llevarse a cabo mediante distintas modalidades que deberan ser examinadas segn los tpicos pertinentes. Para ello es necesario mantener un enfoque flexible que promueva soluciones creativas. As, por ejemplo, la convergencia puede alcanzarse mediante arreglos informales para facilitar el comercio; o mediante arreglos formales en materias de intercambio de informacin aduanera o de reduccin de cargas regulatorias de obstculos tcnicos, reconocimientos unilaterales de medidas de seguridad, armonizacin de normas para facilitacin del comercio en materia de transporte, inspecciones en frontera o inmigracin dentro de la esfera de competencia de las instituciones responsables.

En aquellos casos en que existan disposiciones similares (trato nacional) pero con redacciones distintas, pueden acordarse interpretaciones, por ejemplo, basndose en las disposiciones de la OMC. Ello de manera de asegurar una coherencia legal entre las nicas disposiciones comunes que existen entre los miembros de distintos tratados bilaterales y subregionales en Amrica Latina. Ante la ausencia de ciertas disciplinas y normas en determinados acuerdos, es recomendable la adopcin de las mismas mediante un proceso de negociacin, teniendo en cuenta que pueden existir diferentes enfoques para su tratamiento y puesta en ejecucin. En el caso que se produzca un atraso en la adopcin de disciplinas por parte de acuerdos intrarregionales de integracin en relacin a los acuerdos bilaterales celebrados con pases fuera de la regin, la tendencia sera la de una convergencia voluntaria ya que no tendra justificacin econmica ni poltica que los miembros de un esquema de integracin subregional otorguen un tratamiento ms favorablea socios extra-regionales; como tampoco un tratamiento distinto para temas idnticos. Ello

18 Definicin adaptada de Stephanou (2003).19 Stephanou (2003).20 Por ejemplo, un pas decide adoptar determinadas recomendaciones sobre supervisin bancaria para mejorar la regulacin de su sistema financiero (de paso permitiendo que su regulacin interna sea evaluada a la luz de estndares comparables).21 El caso mas tpico en el comercio es el acceso preferencial al mercado de los pases desarrollados a travs de los SGPs22 Los casos de la OMC y de la Unin Europea.

hace recomendable que los pases adopten un enfoque comn y se extiendan mutuamente el mejor trato otorgado de manera de nivelar la integracin regional.

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Como se seal en la seccin anterior, una de las debilidades que presenta el proceso de integracin regional es el frgil nivel de institucionalidad que muestran todos los esquemas de integracin ya sea acuerdos regionales o acuerdos bilaterales, lo que se traduce en bajos niveles de cumplimiento de las obligaciones asumidas, CEPAL (2005).

El fortalecimiento institucional es una decisin poltica que deben adoptar los pases y los subgrupos de integracin. Se debera pensar en construir a partir de las instituciones existentes un enfoque de modernizacin que permita respaldar el proceso descrito, en particular, en cuanto a apoyo a los pases a crear los mecanismos de facilitacin del comercio, las facilidades de informacin y anlisis, as como de apoyo tcnico en la interpretacin de las disposiciones, en la implementacin de compromisos y en la solucin de controversias. En el caso de la Unin Europea, esta es una de las funciones que la Comisin ha cumplido siendo una de las razones que explican los niveles de cumplimiento que presenta, Tallber (2002).

Adicionalmente, se deben revisar los incentivos directos e indirectos que estn incorporados en los arreglos institucionales de manera de que estos contribuyan al funcionamiento de los esquemas de integracin acordados. En particular, los arreglos institucionales que permitan una mejor implementacin de las obligaciones y los incentivos para castigar de manera ms efectiva los incumplimientos. Respecto de este ltimo punto, sin embargo, no es posible crear un mecanismo que obligue a los pases a cumplir con sus obligaciones internacionales a todo evento. Como sealaba Robert Hudec, en un artculo de 1999, un sistema legal internacional basa su eficacia en el compromiso poltico que exista respecto de l ms que en la naturaleza vinculante de sus procedimientos, Zimmermann (2005)

En los anlisis recientes sobre el funcionamiento del sistema de solucin de controversias de la OMC se examinan cules son las variables que explican el mayor compromiso de los miembros del sistema GATT/OMC con la liberalizacin comercial, ver Sez (2006). Algunos estudios indican que la solucin econmicamente exitosa de una disputa comercial no el inicio de la misma est asociada con la capacidad/amenaza de represalia del demandante/demandado. Es interesante notar que este resultado es pertinente tanto respecto del antiguo sistema de solucin de controversias del GATT como el de la OMC, Bown (2004). Este resultado, indica que los pases pequeos con menor poder de represalia tendran una desventaja natural para inducir un cambio de comportamiento de sus socios comerciales de mayor tamao relativo. Otro resultado interesante es que el costo de la

obligacin internacional medido por el impacto en la prdida de reputacin (imagen) que un pas podra enfrentar al no implementar un fallo de la OMC es una variable que influye poco en las decisiones de un pas, Bown (2004).

Estos resultados tienden a confirmar, las opiniones de Goldsmith & Posner (2005) en cuanto a que el cumplimiento de las obligaciones internacionales por parte de los pases est asociado al inters nacional y a una evaluacin de los costos polticos internos de cumplir versus las consecuencias polticas (y econmicas) de enfrentar una represalia. Un pas estara dispuesto a cesar la violacin de un compromiso comercial porque el incumplimiento temporal de una obligacin ya ha entregado la suficiente recompensa al sector que requera la proteccin, o bien, existira una ambigedad legal en el fallo. En cambio, no cesa el incumplimiento debido a que puede considerarse que el fallo es una mala decisin, o es necesario para recompensar por un mayor tiempo al sector que se beneficia del incumplimiento. Busch & Reinhardt (2003) tienden a confirmar estos resultados al destacar la poca capacidad del entendimiento de solucin de diferencias de la OMC para resolver disputas de alto contenido poltico (Banano, Enmienda Helms-Burton, Hormonas y otros). Por otra parte, Trachtman (2005) analiza la pertinencia de la literatura sobre derecho y economa de los contratos en el caso de acuerdos comercialesque explica las condiciones bajo las cuales las reglas de responsabilidad civil inducen cumplimientos eficientes de las obligaciones y cuando stas inducen a incumplir cuando ello es igualmente eficiente. Ello sugerira que todo sistema de reglas internacionales tendra implcitas clusula que inducen incumplimientos eficientes, es decir, el pleno cumplimiento de los compromisos pueden no ser la opcin optima en todas las circunstancias.

En el plano de la integracin de Amrica Latina y el Caribe esto significa que los objetivos deben ser mejorar los incentivos que llevan a un cumplimiento, combinando aspectos relacionados con polticas de implementacin colaborativas y un sistema de solucin de controversias que tengan un conjunto completo de herramientas de cumplimiento. Al mismo tiempo, significa que se debe convivir con un cierto nivel tolerantede incumplimiento.

CONCLUSIONES

La integracin en Amrica Latina ha avanzando notablemente en los ltimos aos, especialmente, si se compara con el primer esfuerzo de integracin realizado a partir de la dcada del 60 al amparo del modelo de sustitucin de importaciones. El actual auge de los acuerdos bilaterales y subregionales en Amrica Latina ha estado basado en el proceso de reformas econmicas emprendidas a fines de la dcada del 80 por la mayor parte de los pases. Ello signific una convergencia en los enfoques de poltica comercial, que junto a la prevalencia de regimenes democrticos impulsaron este proceso.

En aos recientes, el proceso de integracin ha tenido un giro importante. Los pases han comenzado a mirar el proceso de integracin de una manera ms comprehensiva

incorporando en su agenda a pases fuera de Amrica Latina, como los Estados Unidos, la Unin Europea y ms recientemente, en Asia. Este proceso ha tendido a disatraer los recursos desde el proceso intra-Amrica Latina hacia los nuevos mercados, ms dinmicos, y de mayor tamao.

Este proceso ha estado tambin justificado en un menor dinamismo del comercio intra- regional que se explica por diversos factores --tanto macroeconmicos, como comerciales lo que ha debilitado el apoyo interno y confianza dentro de los actores involucrados en las posibilidades de la integracin regional. La integracin regional sigue siendo relevante por las caractersticas de la misma especialmente, la composicin de los flujos y los actores involucrados (pequeas y medianas empresas). Ello justifica continuar los esfuerzos por mejorar la integracin, ampliar su cobertura y profundizar el tratamiento de temas. Existen diversos mecanismos para llevar este proceso hacia delante lo que requiere la existencia de ciertas condiciones para que ello ocurra.

La integracin en Amrica Latina, especialmente en Amrica del Sur, debe avanzar hacia una mayor convergencia entre los acuerdos vigentes que permita una simplificacin de la red existente, facilite su administracin, disminuya posibles efectos de discriminacin, y fortalezca su institucionalidad.

II. El impacto de la regulacin comercial mundial sobrela integracin comercial sudamericana.

La regin sudamericana est hoy plenamente integrada a la economa mundial. Tal parece ser la conclusin evidente de un examen del nivel de comercio regional, del nmero de socios comerciales as como de tratados de libre comercio (TLC) y de integracin que han sido firmados durante la ltima dcada. Los gobiernos y partidos de izquierda en Brasil, Argentina o Bolivia corrigieron los excesos de un modelo de libre-mercado de una vez llegados al poder, motivados en parte por los desajustes derivados de los aos 1990 y por objetivos de poltica interna. Sin embargo, tanto el modelo de mercado como el marco regulador de las inversiones extranjeras fueron mantenidos, y esto a pesar de la virulencia del discurso oficial inicial. Algunos pases, como Chile por ejemplo, generaron a travs las reformas estructurales una estrategia de desarrollo econmico basada en la insercin al comercio internacional a travs la multiplicacin de TLC dentro y fuera de la regin. La intensificacin y la diversificacin de los intercambios comerciales contribuyen de esta manera al establecimiento de acuerdos ms ambiciosos bastante, que integran nuevos captulos hasta ahora parcialmente relacionados con temas comerciales.

Por otra parte, la regionalizacin se inscribe hoy plenamente dentro uno referencial del regionalismo abierto, y como un camino inevitable en aras de la formacin de un mercado comn. Este principio de accin es, por lo dems el leitmotiv de la CAN y el MERCOSUR, las dos principales asociaciones regionales del continente. Si la liberalizacin comercial favoreci la desregulacin de los mercados nacionales en una primera etapa (a travs el desmantelamiento de monopolios naturales y una mayor flexibilidad de los mercados) en una segunda etapa asoci una regulacin importante derivada de la OMC y de los acuerdos comerciales firmados entre los pases de la regin y los pases del resto del mundo. Es as como a estas disciplinas comerciales ms severas fueron agregadas posteriormente nuevos temas y captulos que haban sido abandonados inicialmente durante el ciclo de negociaciones de Doha (Singapore Issues) tales como las inversiones y a la competicin. Aunque stos han sido abandonados progresivamente al nivel multilateral -en parte debido al movimiento creado por el G20 en la OMC y la parlisis de las negociaciones alrededor de las subvenciones agrcolas en los pases industrializados- han podido sin embargo progresar a travs de los tratados bilaterales. Por lo tanto, durante las dos ultimas dcadas la regin sudamericana asisti a la multiplicacin de acuerdos entre los Estados Unidos y los EU, y algunos pases de la regin (Chile, Colombia, Ecuador y Per). Del mismo modo, la negociacin de acuerdos entre el MERCOSUR y la UE o la CAN y la UE asocia un nivel de regulacin comercial ms importante, al mismo tiempo que estricta, aunque las modalidades

de aplicacin no hacen la unanimidad23. La evolucin que describimos aqu brevemente habra sido inimaginable si no hubisemos asistido a una transformacin del referencial de las polticas comerciales. Es as como un cambio generacional y profesional de parte de los actores pblicos como ha sido el caso de las carreras diplomticas progresivamente orientadas al comercio internacional- favoreci la aparicin de redes polticas. Este fenmeno fue naturalmente acompaado por una evolucin en la composicin de coaliciones responsables de la decisin y aplicacin de las polticas econmicas (KINGSTONE:1997).

El tratamiento progresivo de la regulacin y de estos nuevos temas asociados no tiene nada de sorprendente. Este proceso obedece en parte a una racionalizacin de las normas comerciales necesaria a la base, ya que est destinada a evitar comportamientos arbitrarios por parte de socios comerciales (barreras no-tarifarias, proteccionismo en mercados agrcolas, etc.) 24. La expansin de la regulacin comercial es tambin el resultado de un equilibrio de poderes que, en relacin a este tema, desfavorece a la regin ya que sta es fuertemente dependiente de las inversiones provenientes del extranjero25. Esta situacin facilita la acumulacin de clausulas estrictas que amplan el alcance de la liberalizacin comercial stricto sensu a la imposicin de reglas relacionadas con el funcionamiento de los mercados nacionales.

La presente seccin tiene por objetivo el

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