Salgado, G. (1979). Los patrones de una Integracin viable y sus modalidades. Revista de la CEPAL (7) pp. 110-123. (AR29593)

LOS PATRONES DE UNA INTEGRACION VIABLE Y SUS MODALIDADES

Germnico SALGADO PEfJA-HERRERA

En esta seccin se tratar de recoger las conclusiones del examen anterior en un intento de sistema terico que permite centrar la atencin sobre algunas de las variables bsicas del proceso de integracin entre pafses en desarrollo. Inevitablemente, en l intervendrn conceptos de naturaleza poltica y sociolgica en los cuales el autor no tiene competencia profesional. Su excusa para incursionar en ellos es que ante los problemas de la integracin y sus repetidos fracasos es ms importante una visin amplia de la accin social que el rigor del anlisis exclusivamente econmico. Este trabajo habr cumplido su objetivo si sirve para destacar elementos que han sido poco estudiados en el anlisis de la integracin, y si con ello contribuye a dar mayor realismo a las polfticas que, con estos fines, conciertan los pases en desarrollo.

Para empezar se anunciarn en forma escueta las que, segn la experiencia, son las principales motivaciones que llevan a los paises en desarrollo a la decisin de integrar sus economas.

Desarrolla industrial y progresa tecnolgico. Lo que se busca no es un cambio meramente cuantitativo en la industrializacin en general, sino una estructura distinta de la actividad industrial, que, adems de sus otros efectos econmicos. estimule el progreso tcnico y tenga una influencia ms profunda sobre todo la actividad econmica. Por brevedad, en el texto esta motivacin se denominar la del 'cambio de la estructura industrial'.

Expansin del comercio y mejor aprovechamiento de las capacidades productivas existentes. Es la motivacin en la que se ha fundado el anlisis usual de los beneficios de la integracin. La ampliacin del mercado mediante la liberalizacin del intercambio permite la especializacin y el uso ms eficiente de la capacidad instalada. Lleva consigo tambin objetivos de industrializacin, en la misma medida en que el comercio induzca la creacin de mayores capacidades y permita la evolucin de la estructura industrial hacia una mayor especializacin.

Aumento de la capacidad de negociacin can terceros. Mejoramiento de las relaciones polfticas entre Estados. Las dos ltimas de estas motivaciones son muy importantes en la gestacin de los movimientos de integracin, y especialmente el descuido de la ltima puede llevar al estancamiento o la ruptura de ellos. No obstante, estas dos motivaciones 'polfticas' pesan mucho menos que las dos primeras, a las que llamaremos 'econmicas', cuando se trata de establecer los objetivos y las modalidades de la integracin. En torno a tales motivaciones econmicas se realizar el anlisis en esta seccin, sin perjuicio de volver despus brevemente la influencia de las motivaciones polfticas, o de su ausencia.

- En ''Revista de la CEPAL_'', W7, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1979, caps. IV y V, pp. 110-123, del artculo del mismo autor: "El Mercado Regional Latinoamericano: El problema y la realidad"; pp. 87-133.

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Cabe una advertencia sobre estas motivaciones econmicas. Ellas expresan los fines inmediatos que la integracin econmica puede ayudar a conseguir, pero es obvio que en el trasfondo est la aspiracin al progreso econmico y social, con una serie de objetivos como el crecimiento del producto, el aumento del empleo, la erradicacin de la pobreza y otros. La preferencia por la industrializacin o la expansin del comercio supone en rigor una relacin entre estos fenmenos y el desarrollo general de la sociedad, que vendra a ser la motivacin ltima de la integracin. No obstante, para analizar los objetivos e instrumentos de la integracin conviene concentrarse en los objetivos que sta, como poltica econmica, puede lograr directamente, y ellos son en definitiva los correspondientes a las dos motivaciones econmicas antes mencionadas.

La distincin entre estas dos motivaciones econmicas supone ciertamente alguna simplificacin, ya que podran verse como gradaciones en un espectro continuo. Sin embargo, se ha preferido marcar las diferencias entre la aspiracin que supone el desarrollo evolutivo de una base industrial, y la que implica el paso de una estructura industrial a otra gracias a la ampliacin del mercado. Ello no solamente responde mejor a las percepciones polticas del fenmeno de la industrializacin, sino que tambin tiene asidero en la posibilidad de discontinuidades en el proceso de desarrollo econmico.

De estas dos motivaciones econmicas, la relacionada con la expansin del comercio es, a nuestro entender, la que ms ha influido en los movimientos de integracin que se conciertan entre pases industriales, sin que est ausente la del cambio industrial, ya que aun dentro de esas economas puede haber distintos grados de industrializacin, y estructuras ms o menos eficientes, en parte como consecuencia de la limitacin de los mercados nacionales. De todos modos, podra afirmarse que la expansin del comercio, en el caso de los pases industriales, tiene mayor fuerza como motivacin que la del cambio industrial. Se dirfa, con trminos que usaremos en su valor descriptivo en el resto de este trabajo, que en esa circunstancia, la primera tiene una 'intensidad' mayor que la segunda y que, por lo mismo, ocupa un lugar de mayor 'jerarqua' entre las motivaciones a la integracin.

La observacin de lo sucedido en las agrupaciones de integracin del mundo en desarrollo indica, en cambio, que de ordinario la motivacin del cambio industrial predomina, lo cual no es un extrao dadas las deficiencias y vacos de sus estructuras industriales. Si bien ambas motivaciones econmicas estn presentes e influyen en las decisiones de integracin, es la primera la que prevalece, y es decisiva por explicar el origen de la decisin de integrarse; es decir, tiene una mayor 'intensidad' y 'jerarqua' que la segunda. No obstante, en los pases en desarrollo con estructuras industriales bastante evolucionadas y eficientes, al menos en ciertas especializaciones, lo que con frecuencia se debe a que cuentan con mercados nacionales amplios, paede bien darse que la expansin del comercio prime sobre el cambio industrial con motivacin; esto parece lgico, dadas sus circunstancias, cuando se trata de integracin con otros pases en desarrollo.

Evidentemente, la intensidad de las motivaciones y la jerarqufa que se establezca entre ellas determinaran los objetivos que cada pas espera alcanzar a travs del proceso de integracin. Si en cada uno de los pafses que se integran coinciden la intensidad y jerarqua de las motivaciones, cabr esperar tambin coincidencia en los objetivos que inspiran el proceso, en lo que se exige de l y, en consecuencia, en los principales aspectos de las modalidades instrumentales del proceso de integracin deseado.

Pero aun cuando en cada uno de los pases que se integran tengan mas intensidad como motivacin el cambio de estructura industrial que la expansin del comercio, y que,

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por lo mismo, jerrquicamente la primera prevalezca sobre la segunda -lo cual serfa casi la norma entre pases en desarrollo-, no hay razones para esperar que la intensidad de motivaciones y la jerarqua consiguiente sean similares en todos los que se integran. Ellas sern distintas si son diferentes las condiciones en cada pas; y adems, estn expuestas a modificaciones en funcin de la posicin relativa que cada uno de ellos tenga dentro del esquema de integracin. Esta posicin relativa puede incluso alterar la jerarqua de las motivaciones. As podrla suceder, por ejemplo, en un pas con mercado nacional mucho mayor que el de otro participante en la frmula de integracin. El primer pafs puede estar motivado fuertemente por el cambio de la estructura industrial, y de manera mucho ms dbil por la expansin del comercio; sin embargo, al ir hacia la integracin con el pafs de mercado menor, podra prevalecer la motivacin de la expansin del comercio, porque ese sera el objetivo que tal integracin le permitirla alcanzar. Esta alteracin de jerarqula no tiene por qu darse en el otro pais. En esas circunstancias, es lgico que ambos pases difieran en lo que cada uno exige del proceso y en los instrumentos que estn dispuestos a usar, lo que, como se ha visto, es la mayor fuente de conflictos en los procesos de integracin del mundo en desarrollo.

Conviene, por lo tanto, examinar cules son los elementos que influyen en la intensidad y jerarqula de las motivaciones de los paises que se integran. El anlisis se tomarla demasiado complejo si no se establecieran ciertas hiptesis que supongan dadas ciertas variables que condicionan la accin social desde un entamo externo, o que responden a modificaciones internas en la estructura de poder, con sus correspondientes connotaciones ideolgicas. Por ejemplo, una reduccin del grado de autonomfa tolerada por los centros de poder internacional afectar casi seguramente la expresin poltica de las motivaciones para la integracin; eso puede tambin suceder si cambios en los grupos dominantes de una sociedad traen consigo una modificacin de la ideologfa prevaleciente, en sentido ms o menos favorable a la integracin que la situacin anterior. Asf, la marea libre-cambista que se ha extendido por Amrica Latina en los ltimos aos sin duda ha contribuido a debilitar la intensidad de tales motivaciones, y los problemas ya mencionados del Grupo Andino con Chile son una ilustracin vlida de este fenmeno. Efectos similares tendrfan la difusin del poder de las empresas transnacionales, en la medida en que se usen economas en desarrollo como centros subsidiarios para la exportacin a los mercados internacionales, lo que sucede ya en los pafses ms adelantados del Tercer Mundo.

S, para efectos del anlisis, se considera que esas variables no se alteran y, por otra parte, nos limitamos a las determinantes ms generales de estas preferencias por la industrializacin y la expansin del comercio, haciendo abstraccin de otras circunstancias de estructura econmica que son propias de cada pas, podrfa afirmarse que en la intensidad y jerarqua de las motivaciones de los pases que se integran influyen los siguientes elementos:

i) el grado de desarrollo industrial alcanzado por un pas, y la relacn existente entre su dimensin econmica y la dimensin del mercado que seria necesaria por lograr el cambio deseado en la estructura industrial;

ii) la dimensin econmica de la zona de integracin en relacin con la que sera necesaria para alcanzar ese cambio deseado de la estructura industrial;

iii} la posicin relativa del pas, en cuanto al grado de desarrollo industrial alcanzado, frente a otros pases participantes en la integracin.

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Se est consciente de las limitaciones de los conceptos 'grado de desarrollo industrial' y 'dimensin econmica'. Por esta ltima se entendera la capacidad como mercado de una economa nacional, o de la zona de integracin, segn los casos. Est implicita la idea de escala proyectada al campo macro-econmico, que no seria, por supuesto, una ni invariable, sino que se sealara ms bien una gama de dimensiones que, con la evolucin tecnolgica, tendera a desplazarse hacia magnitudes cada vez mayores. Por lo pronto, no es propsito de este trabajo examinar las dificultades por medir esa dimensin. Simplemente para basarse en algn indicador de la dimensin de las economfas nacionales, en el anexo aparecen, como se ha indicado, cifras sobre el producto nacional bruto total y la poblacin de los paises que participan en las distintas frmulas de integracin del mundo en desarrollo.

Mas complejo todavfa es el concepto de grado de desarrollo industrial. No hace falta pronunciarse aqu por alguno de los ndices compuestos que se han propuesto para medirlo. Lo importante es que el concepto comprende, adems del elemento de eficiencia, una calificacin sobre la mayor o menor interdependencia de las actividades industriales. En ese sentido, tendra una importancia clave el desarrollo de las actividades productoras de bienes intermedios y bienes de capital. Adems, el concepto de grado de desarrollo industrial alcanzado por un pas est implcito un juicio sobre la capacidad del mismo para aprovechar las oportunidades industriales que le abre la integracin, porqu l tambin representa la aptitud que una sociedad ha adquirido para promover y desarrollar la nueva industria de integracin, aptitud que antes denominamos capacidad o potencialidad para el desarrollo industrial. Con estas aclaraciones puede ya analizarse la influencia de esos elementos sobre las dos motivaciones econmicas para la integracin.

El primero de ellos, que se refiere al grado de desarrollo industrial alcanzado por un pas y la relacin existente entre su dimensin econmica y la dimensin de mercado que se considera necesaria para el cambio industrial (que por brevedad calificaremos en delante de 'requerida'), tiene un influjo poderoso y directo en las motivaciones. Mientras mayor sea el grado de desarrollo industrial alcanzado por el pafs y ms cerca est su dimensin econmica del tamao de mercado 'requerido', menor ser la intensidad de las dos motivaciones. Sin embargo, estos elementos afectaran ms profundamente a la primera motivacin, la del cambio industrial, que a la segunda, la de la expansin del comercio, ya que siempre existe la posibilidad de ganar mediante una especializacin en el intercambio. Por el contrario, mientras menor sea el grado de desarrollo industrial de un pas y ms lejos est su dimensin econmica de la dimensin de mercado 'requerida', mayor ser la intensidad de las dos motivaciones, especialmente la del cambio industrial. Al jerarquizar las motivaciones cabe, por lo mismo, esperar diferencias apreciables entre los primeros y los segundos, con unos pases dando ms importancia relativa a la expansin del comercio y otros al cambio industrial.

El segundo elemento recoge el efecto del tamao de la zona de integracin sobre las motivaciones. Una zona de integracin grande, de dimensin igual o mayor a la 'requerida' por el pas ms desarrollado industrialmente entre los que se integran, favorecer la intensidad de las dos motivaciones en todos los participantes, pero particularmente la del cambio industriaL Una zona de integracin de dimensin inferior a la 'requerida' por uno o ms de los pases participantes debilitar la intensidad de las dos, al menos en los paises ms desarrollados industrialmente, y aminorara especialmente la intensidad de la primera motivacin frente a la segunda. Por el contrario, una zona de integracin grande atenuarra la diferencia de motivaciones atribuible al grado de desarrollo industrial alcanzado, mientras que una zona de integracin pequea agudizara esas diferencias de intensidad y jerarqura.

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Como se advierte, la calificacin de zona de integracin grande o pequea depende, en primera instancia, de su relacin con la dimensin 'requerida' por el ms adelantado industrialmente de los pases participantes. En ese sentido y en cuanto a su efecto sobre las motivaciones, el tamao de la zona de integracin es un concepto relativo, de modo que es posible concebir zonas de integracin que se califiquen como pequeas en funcin de una experiencia particular y que, sin embargo, sean suficientes, es decir, de dimensin igual o mayor a la 'requerida' por cualquiera de los participantes. Declamas que esa relatividad existe, en primera instancia, porque una zona de integracin pequea en trminos absolutos -es decir, medida por los mrgenes ideales de dimensin exigidos por el progreso tcnico-ms rpidamente tender a perder esa calidad de suficiente si hay un real aprovechamiento de las posibilidades de la integracin. Sin embargo, mientras eso no suceda, mientras sea suficiente, no habr razones para que inhiba la motivacin del cambio industrial.

El tercer elemento, que tiene que ver con la posicin relativa de cada pafs dentro de la zona de integracin, es decir, frente a los otros miembros de ella, abre el tema que creemos fundamental: el de las diferencias de desarrollo industrial entre los pafses miembros de una zona de integracin, es decir, la homogeneidad o heterogeneidad de esta caracterfstica de su estructura econmica.

Parte de las consecuencias de esa heterogeneidad (u homogeneidad) se desprende del anlisis efectuado, al referirnos a la primera expresin, sobre los efectos que tiene en las motivaciones el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada pas y la dimensin del mercado 'requerida' para el cambio industrial. En ese caso, el efecto de la heterogeneidad se determina por la comparacin de las situaciones individuales de cada uno de los pases, sin referencia a las interrelaciones de ellas.

Pero tan importante como este primer efecto de la heterogeneidad son los que emanan de la posicin relativa de cada pas dentro del esquema de integracin: es decir, las modificaciones que sufren esas mismas motivaciones determinadas por la situacin individual de cada pas, una vez que se establece la relacin con las situaciones de los otros paises. En este caso ya no es slo el grado de desarrollo industrial propio el determinante, sino el de los dems, en cuanto puede significar una distinta capacidad de aprovechamiento de la integracin, y posiciones de ventaja o desventaja relativa que afectan, sin duda, a las motivaciones. En efecto, es razonable pensar que los pases con mayor grado de industrializacin estn en situacin ms favorable que los menos industrializados para sacar partido de las oportunidades que ofrece la integracin, tanto para la industrializacin como para la expansin del comercio. Esto no slo gracias a su base productiva, sino por su superior capacidad para anticiparse a stos en el desarrollo de la nueva industria de integracin. Se trata aqu de situaciones reales de superioridad o de inferioridad frente a la preferencia por la industrializacin que, en la esfera de la poltica de integracin, van con frecuencia asociadas a sentimientos colectivos de 'superioridad' o 'inferioridad' relativa que, naturalmente, tienen repercusiones marcadas en las motivaciones.

Mientras mayor sea la heterogeneidad, por estos efectos absolutos o relativos, mayores tendern a ser en general las diferencias en la intensidad y jerarqua de las motivaciones. Sin embargo, es posible concebir situaciones en las cuales el efecto de las posiciones relativas tienda a contrarrestar las diferencias de motivaciones originadas en los otros elementos. Tal circunstancia puede darse cuando la conciencia de su posicin relativa inhiba tan acusada mente la motivacin vinculada al cambio industrial en los ms dbiles, que los acerque a la intensidad y jerarqua de motivaciones de los ms fuertes. En ese caso, no obstante, dada la insuficiencia en al intensidad de las motivaciones, no existiran las

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condiciones para la integracin, circunstancia que estarra revelando una situacin extrema.

Podra decirse, en consecuencia, que la heterogeneidad de los paises en cuanto al grado de desarrollo industrial (y su capacidad para el cambio de estructura industrial) se refleja en diferencias en la intensidad y jerarqua de las motivaciones, y que stas salvo casos extremos se acentan cuando interviene la apreciacin de la posicin relativa dentro de la zona de integracin. Por el contrario, la homogeneidad en cuanto a estas caracteristicas tendra el efecto contrario, lo que significarla una mayor coincidencia en la eleccin de los objetivos de la integracin y de las modalidades instrumentales del proceso.

Efectuar un anlisis de toda la variedad de combinaciones, posibles, considerando las distintas opciones que caben en los tres conceptos descritos, no slo seria engorroso, sino poco significativo. Basta, por lo mismo, recoger sus conclusiones mediante una presentacin sencilla de las circunstancias consideradas ms propicias a la integracin econmica desde el punto de vista de la coherencia de motivaciones de los participantes. Estas condiciones propicias se daran cuando:

i) menor grado de desarrollo industrial hayan alcanzado los paises participantes y ms lejos se halle su dimensin econmica de la 'requerida' para el cambio de la estructura industrial.

ii) mayor sea la dimensin econmica de la zona de integracin y ms se acerque o supere la dimensin econmica 'requerida' por todos los participantes.

iii) ms homogneos (o menos heterogneos) sean los participantes en cuanto al grado de desarrollo industrial alcanzado y su dimensin econmica.

Podra aducirse que la condicin i) se opone a la ii). No es necesariamente as. Aun cuando los pases sean de dimensin econmica reducida, la zona de integracin puede ser suficientemente grande si la agrupacin rene un numeroso grupo de pafses. Esto puede acarrear problemas de otra naturaleza (de gestin, por ejemplo), pero no de motivaciones. Incluso, como antes se ha indicado, la condicin puede cumplirse al menos temporalmente, aun cuando la zona de integracin sea pequea en trminos absolutos, si es suficiente para el pas con mayor desarrollo industrial de los que se integran.

Teniendo en mente estos juicios, convendra preguntarse cules serian las condiciones menos propicias a la integracin econmica. Por oposicin, ellas existirfan cuando:

i) mayor grado de desarrollo industrial hayan alcanzado los pases participantes y ms cerca se halle su dimensin econmica de la 'requerida' para el cambio de la estructura industrial;

ii) menor sea la dimensin econmica de la zona de integracin y menos se acerque sta a la dimensin econmica 'requerida' por los participantes;

iii) ms heterogneos sean Jos participantes en cuanto al grado de desarrollo industrial alcanzado y su dimensin econmica.

Entre esos extremos se hallan los fenmenos reales de la integracin econmica. El siguiente paso nos lleva a identificar unos cuantos casos tipos entre todas las alternativas posibles.

En la situacin ptima, que llamaremos caso A, los participantes tendrfan un bajo grado de desarrollo industrial y sus economas una dimensin pequea, de modo que seria

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alta la intensidad de las dos motivaciones econmicas para integrarse, pero especialmente la vinculada al cambio industrial. La zona de integracin siendo grande, acentuara todavfa ms esa intensidad, y la relativa homogeneidad en el desarrollo industrial de los pafses facilitara la coincidencia de objetivos en el esfuerzo de integracin y por ende, en sus modalidades instrumentales. La integracin de mercados podrfa ser profunda, es decir, ambiciosa en cuanto a la unificacin del espacio econmico, y amplia en cuanto a las actividades comprendidas en el proceso. La relativa homogeneidad de pases crearla circunstancias reales y psicolgicas favorables al funcionamiento de mecanismos automticos de liberalizacin del comercio (si no se trata de pafses socialistas) como medio para la asignacin de los recursos en el nuevo espacio. Esto simplificarfa el instrumental de la integracin y la organizacin institucional, que podria prescindir de rganos comunitarios con carcter planificador, necesarios sobre todo para evitar los conflictos derivados de la distribucin de los costos y beneficios de la integracin.

No obstante, los objetivos ambiciosos de integracin que en este caso se propondrfa la agrupacin requeriran armonizaciones o unificaciones de polftica en varios frentes, lo que supone una accin compleja e instituciones comunitarias de carcter tcnico y administrativo, as como rganos con facultades de solucin de controversias.

En esta presentacin esquemtica, las condiciones del caso A -situacin ptima-recuerdan la su hiptesis en que se basa el modelo clsico de la unin aduanera y son por lo tanto idnticas en uno y otro caso las conclusiones sombre los medios e instrumentos de la integracin.

Si en este caso el tipo ideal, caracterizado por las condiciones ms propicias, se sustituye sucesivamente cada una de esas condiciones por las correspondientes de ndole opuesta, la ms desfavorable, se configuran varias situaciones tpicas, de las cuales se examinan en seguida algunas de las mas pertinentes.

El caso B resultara de sustituir la primera condicin del caso ptimo por su opuesto y, por consiguiente se referira a un esquema integracin caracterizado por i) pases participantes con un grado relativamente alto de desarrollo industrial y dimensiones econmicas cercanas a la 'requerida'; ii) una zona de integracin grande, mayor que la dimensin de mercado 'requerida' por cualquiera de los participante para el cambio industrial, y iii) relativa homogeneidad de stos en su grado de desarrollo industrial y su dimensin econmica. La intensidad de las motivaciones seria menor que en el caso A, y esta menor intensidad afectara especialmente a la motivacin del camino de la estructura industrial, ya que aun sin integracin esos pases estaran cerca de conseguir la dimensin de mercado para que necesitaran para dicho desarrollo. El efecto inhibitorio existirfa tambin en relacin con la motivacin referida a la expansin del comercio, pero probablemente sera menor, ya que la ampliacin del mercado permitira aprovechar capacidades instaladas y consolidar gradual m ente especia 1 izaciones.

Dada las condiciones propicias de tamao de la zona de integracin y la homogeneidad de los pases, la integracin es posible y viable en este caso. Faltaran las motivaciones para integrar mercados de manera profunda y amplia, pero si seria concebible una accin selectiva que concretara el esfuerzo en ciertas actividades en que las exigencias de escala fuesen mayores. En ellas se podra llegar a integraciones parciales que, con esa limitacin, bien podran ser profundas. Respecto a la expansin del comercio, especialmente por la homogeneidad de los pases, la relacin sera favorable a una integracin amplia, aunque dada la poca intensidad que de todas maneras tendra esa motivacin, lo ms probable es

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que, sin otras fuerzas cohesionantes -por ejemplo, de naturaleza polftica-, esa integracin tendera mas bien a ser superficial. En resumen en esa caso B cabria esperar una modalidad de integracin amplia si bien superficial, salvo en ciertas actividades econmicas, industriales o de otro gnero en las cuales para aprovechar ventajas de escala, el esfuerzo de cooperacin podra ganar en profundidad.

Respecto a las polticas de integracin y las instituciones, este caso tendrfa en comn con el anterior la posibilidad de usar mecanismos relativamente simples de liberalizacin del comercio. La integracin ms laxa, que es su objetivo, podrfa satisfacerse con menores requisitos de armonizacin de polticas que en el caso A, y la organizacin podrfa ser ms simple, excepto quizs en los mecanismos institucionales que eventualmente podrfan hacer falta para administrar los sectores elegidos para una integracin ms profunda.

Ninguna de las agrupaciones de integracin de los pases en desarrollo parecerla acercarse al caso B si se consideran todos sus miembros. No obstante, si considerramos slo los tres pases mayores de la ALALC - Argentina, Brasil y Mxico-, que por las caractersticas de esa frmula pueden establecer entre ellos vinculaciones que son prcticamente especficas, estaramos frente a una situacin que guarda alguna semejanza con este caso B. En general, veramos que la integracin de mercados es amplia en cuanto a su alcance, pero superficial, ya que la liberalizacin se reduce a una preferencia arancelaria generalmente baja. Los acuerdos de complementacin, que de hecho vinculan slo a estos tres pases, constituyen esfuerzos selectivos de integracin algo ms profunda en algunas actividades industriales, que responden altamente a lo sealado al respecto en el caso B. Es interesante advertir que, pese a las potencialidades ue tendrfa tericamente una integracin entre los tres, ninguno de ellos se ha propuesto ir ms lejos, lo cual es un sntoma de la dbil intensidad de sus motivaciones.

El caso C resultara de la sustitucin en el caso A de la zona de integracin grande por una zona de integracin pequea de dimensin menor que la 'requerida' por los participantes para el cambio de su estructura industrial; subsistiran las otras dos condiciones: bajo grado de desarrollo industrial y dimensin econmica reducida de los participantes, asf como homogeneidad entre ellos respecto de estas caractersticas.

Tal como se enuncian las caractersticas del caso, el tamao de la zona de integracin sera inferior a la 'requerida' por todos y cada uno de los participantes, ya que en este sentido ellos seran homogneos. As, la dimensin 'requerida' deberfa entenderse en relacin con los objetivos de cambio industrial propios de esos paises, los cuales no se propondrfan necesariamente como meta el desarrollo de una industria integrada que produjera bienes intermedios y de capital. En rigor, bastara para configurar el caso C que la dimensin de la zona no fuese suficiente para alcanzar las etapas 'superiores' que desearian y podrfan alcanzar todos los participantes. aunque stas fuesen ms modestas que el desarrollo de una industria avanzada.

Naturalmente, no satisface esos requisitos cualquier progreso industrial. Si los pases se someten a las exigencias de la integracin, es porque ella les puede pennitir un avance que consideran sustancial, como por ejemplo, el paso de una industrializacin que abarca tan slo una limitada gama de bienes de consumo corrientes a una estructura industrial que comprende la produccin de bienes de consumo duraderos, algunos intennedios y bienes de capital sencillos, como herramientas. En la referencia a 'etapas superiores' est, por lo mismo, implcita la nocin de discontinuidad en el proceso de desarrollo, aun cuando sta sea de modesto alcance.

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As definido el caso, si la zona de integracin no llega siquiera a la dimensin requerida por la 'etapa' deseada de industrializacin, la elevada intensidad y coherencia de las motivaciones que se podra esperar de las caracteristicas de los paises seria parcialmente contrarrestada por las escasas dimensiones de la zona de integracin que inhibirfa sobre todo la motivacin del cambio industrial. El resultado seria entonces una integracin de efectos superficiales, aun cuando la liberalizacin fuese completa. La expansin del comercio como motivacin probablemente se verfa menos afectada por la dimensin reducida de la zona de integracin y en consecuencia, se tenderla a dar ms importancia a los mecanismos que la pudiesen facilitar que a aquellas que permitiesen estimular la creacin de la nueva industria de integracin. Las polticas de integracin seran tal vez ms complejas que en el caso 8 y ms parecidas a las del caso A, dada la apertura plena de mercados que haria falta para poder aprovechar los limitados efectos de esa integracin. Esto supondrfa armonizaciones de poltica y por lo mismo una organizacin institucional relativamente evolucionada. No obstante, dada la homogeneidad de lso pases, la liberalizacin podrfa funcionar eficazmente mediante mecanismos automticos de apertura, que reducirfan al mnimo la necesidad de organismos comunitarios.

La fragilidad de la integracin que se realiza en esas condiciones se origina justamente en el contraste entre las exigencias de apertura de mercados, siempre propicia al conflicto, y los limitados efectos que de ella cabra esperar en cuanto al desarrollo industrial. No es muy probable que el proceso pueda dar origen a una sociedad integrada estable cuando, frente al riesgo de conflicto no existe como contrapartida la posibilidad real de acercarse al desarrollo industrial deseado

Distinta sera la situacin en un esquema de integracin cuyos participantes, como en el caso anterior fuesen poco desarrollados industrialmente, de dimensin econmica reducida y homogeneos en esas caracteristicas, pero que contasen con una zona de integracin de la dimensin 'requerida' para alcanzar una nueva 'etapa' de industrializacin, en el sentido ya indicado. Esa sera una situacin asimilable a la del caso A, ms propicia a la integracin con todas sus consecuencias funcionales. Hay que hacer una salvedad, sin embargo. A medida que se consiguiese pasar realmente a dicha etapa, aunque fuese parcialmente, el tamao de la zona de integracin podra convertirse en un factor limitante y el empeo de integracin acercarse a las condiciones del caso C.

Este tropezar con las fronteras de la zona de integracin podra plantearse tericamente para toda integracin como un acaecer al que llegar tarde o temprano. En la prctica, dado el tiempo necesario para una integracin que permita perseguir el ambicioso objetivo de sentar las bases de una industria moderna, con su riqueza de interdependencias y estmulos tecnolgicos, la limitacin slo seria vlida para agrupaciones cuya zona de integracin les permitiese nicamente llegar a las etapas relativamente modestas a las que antes se hizo referencia. Si esas agrupaciones fuesen exitosas, tendrlan que ampliar la zona de integracin mediante la adminisin de nuevos miembros o la fusin con otros esquemas de integracin, para dar 1 ugar a nuevas formas estables de sociedades integradas.

Varias de las agrupaciones de integracin del mundo en desarrollo se desenvuelven en zonas de integracin que, de acuerdo con todos los criterios, pueden considerarse de dimensin reducida. Si bien es muy aventurado hacer juicios al respecto a modo de ejemplo podra decirse que dos de ellas, la Unin Aduanera del Africa Central (UDEAC) y la CARICOM se asemejan al caso C por el tamao de la zona de integracin, aunque en rigor no serian plenamente asimilables a l por la heterogeneidad relativamente marcada de sus miembros. Esto no impedira, naturalmente, que fuesen afectadas por el efecto inhibitorio que tiene

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sobre las motivaciones una zona de integracin pequea. Otras dos agrupaciones, el Mercado Comn Centroamericano y la Comunidad del Africa Oriental probablemente se hallan entre aquellas que tienen una zona 'suficiente' como mbito de un esfuerzo de integracin con todas sus motivaciones, pero estn expuestas, a medida que se aprovechen las oportunidades de desarrollo industrial, a precisar una ampliacin de la zona en un plazo ms o menos breve. Por su heterogeneidad interna, tampoco son asimilables estrictamente al caso C, pero s constituyen una ilustracin aceptable de esa situacin particular en lo que se refiere a dimensiones de la zona de integracin.

El caso Des, sin duda, el ms interesante para el anlisis de las circunstancias reales de muchos procesos de integracin entre pases en desarrollo. Se caracteriza por la introduccin del elemento de heterogeneidad entre los pases miembros, mientras las otras condiciones favorables permanecen inalteradas. Vale decir, el caso O considerar las posibilidades de integracin entre pases heterogneos, con un grado de desarrollo industrial relativamente bajo y de dimensin relativa menor, y que en conjunto constituyen una zona de integracin grande, de dimensin igual o mayor a la dimensin requerida. Salvo la heterogeneidad, las condiciones seran propicias para una integracin profunda y amplia.

En este cuadro veremos que es notorio el efecto de la heterogeneidad en el grado de desarrollo industrial. Todos los pases que en esta materia estn en inferioridad con respecto a otro u otros de la frmula sern renuentes a ir hacia una integracin profunda y amplia con miras a lograr cualquiera de los objetivos -desarrollo industrial o expansin del comercio-al menos en sus relaciones con los pases mayores. El patrn ambivalente existirfa sin duda: cada pas estara con los pases menos desarrollados, pero no con los mayores. Sin emb argo, a menos que la integracin se articulara mediante una red de tratamientos bilaterales, lo cual sera ciertamente posible pero muy dificil, el efecto general de la incoherencia de motivaciones llevara, en relacin con los dos objetivos, hacia formas de integracin superficial y ms bien restringidas en su amplitud. Ese efecto podra sertodovia ms acentuado en cuanto a la expansin del comercio, pero el objetivo de desarrollo industrial sufrira tambin.

Para dar una idea de las potencialidades de conflicto que trae la heterogeneidad, es til destacar los efectos de esa divergencia en 1 as opciones instrumentales. Mientras los pases ms grandes y con mayor desarrollo industrial preferirn que se deje al mecanismo de mercado la distribucin de actividades, y desearn la menor interferencia institucional posible en dicho mecanismo, los pases ms dbiles tendrn naturalmente la posicin opuesta: deliberada de actividades y mxima interferencia institucional en el mercado. La salida del conflicto, si no hay las soluciones a las que nos referiremos luego, no puede ser otra que una integracin superficial y laxa, ya sea por la intencin expresa de los tratados o por la vfa tcita del incumplimiento, para no mencionar las posibilidades de ruptura.

En conclusin, aun cuando todas las otras circunstancias sean propicias, incluso las motivaciones polfticas y la capacidad negociadora, la sola existencia de esta heterogeneidad entre los pases har que las modalidades de integracin que se adopten sean superficiales y laxas. Pero en este caso, a diferencia de los casos B y C, es posible anular o al menos atenuar los efectos de la heterogeneidad mediante la introduccin de elementos que compensen la debilidad relativa de los pafses menores. Se trata de instrumentos de politica, a los que luego nos referiremos. Por lo pronto interesa destacar que el esta compensacin se hace satisfactoriamente y es aceptable para todos, la integracin puede ser profunda y amplia en sus objetivos, especialmente en cuanto al cambio de ta estructura industrial, para lo cual estaran dadas las circunstancias favorables y existiran las motivaciones ms intensas.

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La dificultad mxima estriba en idear un mecanismo de compensacin efectivo y conseguir que las partes lo acepten. En esta aceptacin influye por cierto la intensidad de las motivaciones econmicas de los participantes pero no debe ser desconocerse la importancia de las consideraciones o motivaciones de carcter polftico.

Al describir los esfuerzos de integracin del mundo en desarrollo se han mencionado ya las polticas a que se ha recurrido para tratar de compensar la situacin de los ms dbiles. En general se ha tendido a utilizar una serie de tratamientos preferenciales de carcter arancelario o impositivo, y a otorgar ventajas en servicios, en redistribuciones de ingreso y en corrientes de capitales. Todos esos medios han fallado en su funcin y los conflictos se han mantenido o recrudecido, de modo que no han cumplido con su funcin de mecanismos compensatorios. La nica polftica que poda haber sido eficaz para atenuar el efecto de la heterogeneidad sobre la motivacin central de la integracin del cambio industrial-era la distribucin directa de la nueva industria de integracin entre los paises miembros, aislando su asignacin del funcionamiento del mercado. Casi todos los tratados de integracin as lo han reconocido, pero slo en el Grupo Andino, con su programacin industrial, tal poltica pudo instrumentarse de un modo sistemtico y suficientemente efectivo, dada la renuencia de los pases ms poderosos a aceptar limitaciones de esta clase.

Naturalmente, la sola existenci de un mecanism compensador como el sealado, que supone una asignacin deliberada de recursos y, en definitiva, el funcionamiento de un rgano planificador de carcter comunitario, introduce un factor ms de complejidad en la poltica y las instituciones de integracin, aun cuando sea mucho ms simple que la programacin industrial del Grupo Andino. De todos modos, no slo es necesario usar todo el arsenal de medio para la apertura de mercados y armonizacin de polfticas que requiere una integracin profunda, sino tambin establecer sistemas de planificacin, que pueden ser ms o menos amplios y detallados, pero que tienen que responder a requisitos tcnicos y polticos forzosamente exigentes.

Si se emplean los conceptos con cierta latitud, son varios los movimientos de integracin del mundo en desarrollo que podran asimilarse el caso D. Se ha citado ya uno, el Grupo Andino, y podran aadirse el Mercado Comn Centroamericano y la Comunidad del Africa Oriental, mientras la zona sea 'suficiente', as como la Comunidad Econmica de los Estados del Africa Occidental. De todos ellos, slo uno parece haber encontrado, como se ha dicho, un mecanismo de compensacin de la heterogeneidad que hasta ahora parece eficaz. La Comunidad de Africa Oriental agoniza entre otras cosas, por no haberlo puesto en prctica. Es de esperar que las otras dos den con formas de compensacin adecuadas a sus propias circunstancias.

Para terminar con este tema y, en particular, con el anlisis del caso D, parece til sealar que no siempre ser posible encontrar un mecanismo de compensacin funcional y efectivo y, por lo mismo, satisfactorio para los pases menores. Si las diferencias entre los miembros de un esquema de integracin son muy grandes, ni siquiera un mecanismo de programacin comunitaria de amplio alcance podr en todos los casos asegurar una distribucin satisfactoria de las actividades, entre otras razones, porque gran parte de las oportunidades que ofrecera la integracin a los paises menores habran sido ya captadas por los mayores gracias a su grado mismo de desarrollo. Una situacin semejante ya no corresponde estrictamente al caso D, que supone pases heterogneos pero relativamente pequeos.

Si se dan grandes diferencias en el grado de desarrollo y en la dimensin de los pases, con lo que se modificara una condicin ms que en el caso D, podrfamos hablar de

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un Caso E, que excluira por definicin la posibilidad de contar con mecanismos de compensacin efectivos y satisfactorios. El resultado seria la ausencia de los requisitos para una integracin viable. Si a ella se llegara por razones polfticas, lo mximo que se podra esperar sera una vinculacin superficial y restringida, ms o menos por las mismas lineas del caso D, sin intervencin de la programacin.

Es interesante advertir que si se extreman las diferencias entre los paises en cuanto a desarrollo industrial y dimensiones de mercado, el efecto real y psicolgico puede llegar a cerrar completamente toda posibilidad de que los pases ms dbiles aprovechen la integracin para cambiar la estructura industrial. En esas circunstancias, no slo se limita el alcance de la integracin sino que se la torna inaceptable para estos ltimos paises y, por lo mismo, completamente no viable. Este caso E, en el que se dan condiciones de extrema diferencia, recuerda el modelo clsico de integracin en el mercado mundial a travs del libro cambio, y no es extrao que no sea considerado una opcin vlida para los paises en desarrollo.

Podran analizarse otros casos, sustituyendo simultneamente, como se ha hecho en el caso E, ms de una de las situaciones propicias. El resultado es hacer cada vez ms diffcil una integracin de mercados. Para las finalidades de este trabajo basta, sin embargo son los casos examinados.

Como resumen de lo hasta aqu tratado podra decirse que slo en dos de esos casos, el Ay el D, es viable una integracin que sea a la vez profunda y amplia en relacin con sus dos objetivos econmicos y, especialmente, con el de desarrollo industrial. En el caso D, para que el proceso tenga esas caractersticas harfa falta un mecanismo compensador de los efectos de la heterogeneidad. Sin ese mecanismo, tampoco seria favorable a una integracin de esa clase:

Todas las otras combinaciones posibles, al eliminar ms de una de las condiciones propicias, desembocan, por supuesto, en situaciones an ms adversas a esa integracin, lo que no quiere decir que no admitan esfuerzos de cooperacin y, en algunas circunstancias, aun de integracin si ella se limita a empeos parciales de carcter superficial. Es indudable, no obstante, que una real integracin econmica no es un proceso viable para toda agrupacin de pases, y que las carctersticas y modalidades de la misma no pueden ser idnticas en todas las circunstancias.

Es til advertir que, al igual que en el caso O, las situaciones adversas no son siempre irremediables, y si las motivaciones a la integracin persisten, es posible pensar que ellas sirvan como escalones intermedios para acercarse gradualmente hacia formas ms profundas y amplias de integracin. Por ejemplo, si el factor limitante es el tamao de la zona de integracin, de especial importancia para el objetivo del desarrollo industrial, siempre ser posible supera esa limitacin mediante la incorporacin de nuevos miembros o la fusin con otros intentos de integracin1 . Si el obstculo es la heterogeneidad y sta no ha podido ser atenuada con un tratamiento compensatorio, es factible escoger un mbito de mayor homogeneidad para ir hacia una integracin ms profunda y amplia, como sucedi con el Grupo Andino dentro de la ALALC. La integracin en ese mbito ms homogneo, si bien ms restringido, puede verse en ese caso como una etapa intermedia hacia el intento original, el cual se tomara posible en el futuro por la reduccin de la heterogeneidad, merced a tal integracin intermedia. En resumen, si existen las motivaciones necesarias, los obstculos creados por las circunstancias objetivas en que debe moverse la integracin jalonan una especie de ruta o camino de etapas sucesivas, que es factible recorrer para avanzar gradualmente hacia formas de relacin ms estrechas y satisfactorias.

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Los nicos elementos que no pueden modificarse por esos medios son los rasgos de la estructura econmica de un pas que influyen en la intensidad de sus motivaciones. Cuando se trata de pases con un grado de desarrollo industrial relativamente alto y cercanos a la dimensin requerida, las condiciones no son favorables a una integracin profunda y amplia. Solamente el peso de motivaciones de otro gnero, polticas en el ms amplio sentido de la palabra, como las que emanan del deseo de aumentar la capacidad negociadora o atender a necesidades geopolticas, podra inducir en ellos una actitud abierta a entendimientos ambiciosos de integracin, cuyos resultados, no obstante, es dudoso que correspondan con las intenciones. Sera gratuito, sin embargo, suponer que sea particular situacin de los pases grandes no ha de evolucionar con el curso del tiempo. El probable acrecentamiento de la dimensin que hemos llamado 'requerida', consecuencia del progreso tecnolgico de un mundo que exige escalas cada vez mayores, puede producir en el futuro cambios en la intensidad de las motivaciones aun en los pases ms grandes, hecho que debe considerarse al imaginar esta sucesin de etapas posibles en un esfuerzo de integracin que aspire a llegar a formas progresivamente superiores dentro de un proceso continuo.