Integración y libre circulación de trabajadores en América ...€¦ · Universidad del Zulia...

Revista Gaceta LaboralVol. 21, No. 1 (2015): 81 - 133

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-8597

Integración y libre circulaciónde trabajadores en América del Sur

Iván Mirabal Rendón

Abogado. Profesor de Derecho del Trabajo de la UniversidadFermín Toro. E-mail: [email protected]

Diover Mendoza

Abogado Laboralista. E-mail: [email protected]

Resumen

La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) pudiera representar lapiedra angular para trabajar sobre las «formas de protección social a los tra-bajadores en los próximos decenios» en el ámbito regional americano pues,puede plantearse metas para solucionar un problema de tránsito libre detrabajadores por distintos países del continente a través de un sistema jurí-dico de integración regional que permita el desarrollo y protección social delos trabajadores involucrados, generando empleos acompañados de protec-ción y seguridad social, mediante el diseño de políticas y normativas socia-les, en aras de promover el desarrollo social y humano con equidad e inclu-sión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la región. Unode los objetivos básicos y principales en esta propuesta de mercado común eintegrador es la libre circulación de personas, además de la de bienes, servi-cios y capitales, para cuyo logro es necesario eliminar los obstáculos que eltrabajador podría tener para emigrar a otro país miembro del acuerdo de in-tegración. La libre circulación de los trabajadores que se aspira adoptar,conlleva hacia la internacionalización de un nuevo mercado de trabajo efi-ciente y de un alto nivel de empleo. La presente propuesta se concreta en ge-nerar mayores oportunidades de empleo y de mejor calidad, contribuyendo alograr el objetivo del pleno empleo con una elevada productividad laboral al-canzando una economía creativa, moderna, abierta a la innovación, con unentorno empresarial dinámico, una mano de obra altamente calificada y unaeducación de alta calidad, sostenida por un modelo social vigoroso.

Palabras clave: Libre circulación, trabajadores migrantes, UNASUR.

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Recibido: 20-03-2015 . Aceptado: 09-04-2015

Integration and the Free Movement of Workersin South America

Abstract

The Union of South American Nations (UNASUR) could represent thecornerstone for labor regarding the “Forms of Social Protection for Workersin the Coming Decades” in the regional American sphere. This body can pro-pose goals to solve the problem of the free movement of workers among dif-ferent countries on the continent through a legal system of regional integra-tion that permits the development and social protection of the workers in-volved, generating jobs accompanied by social protection and securitythrough designs for policies and social standards that promote social andhuman development with equity and inclusion to eradicate poverty andovercome inequalities in the region. One of the basic, main objectives in thiscommon and integrating market proposal is the free movement of persons aswell as goods, services and capital. To achieve this, it is necessary to removeobstacles that the worker might encounter for immigrating to another coun-try that is a member of the integrating agreement. This proposal focuses ongenerating greater employment opportunities of a better quality and con-tributing to achieving the objective of full employment with high work pro-ductivity as well as reaching a creative, modern, open economy with a dy-namic business environment, a highly skilled workforce and high qualityeducation, underpinned by a vigorous social model.

Keywords: Free movement, migrant workers, UNASUR.

Introducción

Las formas de organización socialhan estado presentes a lo largo de lahistoria de nuestro continente latino-americano, de igual manera, el trabajocomo hecho social, así, ha venido evolu-cionando, tomando fuerza y desarrolloen los últimos años, despertando ungran interés hacia la integración de lospaíses en lo referente al ámbito laboral.

El presente tema, representa ungran reto, pues, genera una visión an-

ticipada a los hechos que puedan for-jarse en un futuro. En la búsqueda dedistintas formas de protección socialpara los trabajadores. Se hace necesa-rio visualizar una idea general deaplicación internacional, aún no ma-terializada, por lo menos a mayor es-cala, donde se puedan aportar ele-mentos de integración regional ame-ricana enmarcada dentro de las rela-ciones laborales y protección socialpara los trabajadores.

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Integración y libre circulación de trabajadores en América del Sur _______________________________________

América Latina está integrada porpaíses en vías de desarrollo. Ningunade sus economías puede considerarsetotalmente desarrollada. Ni la de Bra-sil, ni la de México, con una importantepoblación y con economías considera-das entre las veinte más importantesdel mundo, ni la de Chile, quizás la eco-nomía más sólida de la región y con dé-cadas de constante crecimiento, ni tam-poco la de Venezuela cuyo fisco se ha be-neficiado considerablemente de los al-tos precios petroleros de los últimosaños, pueden considerarse países “delprimer mundo” industrializado y postindustrial. Incluso, en aquellos paíseslatinoamericanos de mayor crecimien-to industrial, pervive una economía“dualista”, en la cual coexisten sectoresde avanzada, con sectores tradicionalese incluso algo atrasados (HernándezAlvarez, 2008).

Las anteriores circunstancias gra-vitan necesariamente y en forma ne-gativa, sobre los niveles de vida de lapoblación y sobre el alcance y la efi-ciencia de las políticas públicas deprotección social. No obstante ello, po-demos afirmar que el derecho laborallatinoamericano, fuertemente inspi-rado por la acción de la O.I.T., es sus-ceptible, en general, de ser objeto deuna cómoda comparación con los sis-temas jurídicos laborales de otras re-giones más desarrolladas como Euro-pa. Lo que es más, el nivel de tutela ju-rídica legislativa y judicial que los es-tados latinoamericanos prestan, engeneral, a las relaciones de trabajo de-pendientes, es mayor que el prestadoen aquellos países desarrollados enlos cuales se privilegia la acción autó-noma de las partes y no la interven-

ción estatal a través de la legislación(Hernández Alvarez, 2008).

En realidad, el gran déficit de las so-ciedades latinoamericanas con sus tra-bajadores no se encuentra en relación ala existencia de una adecuada legisla-ción laboral, sino en la seguridad social.En aquellos sectores laborales de Amé-rica Latina en los cuales las leyes deltrabajo tienen un grado relativamentenormal de aplicación -y la poca eficaciaque esta legislación tiene en vastos sec-tores de la población es otro importantedéficit- el trabajador goza de cierta pro-tección en cuanto al disfrute de su sala-rio, a los descansos remunerados y alpago de diversos beneficios laboralesestablecidos legislativa o convencional-mente. Pero la gran dificultad que ex-perimentan muchos trabajadores que,en general, disfrutan de la tutela legis-lativa laboral, aparece cuando debenafrontar contingencias que no puedenatender adecuadamente con su salarioy demás beneficios legales o contrac-tuales. Cuando el trabajador enferma,muere o entra en una desocupación cró-nica, cuando se hace viejo y pierde susfacultades productivas, el Derecho La-boral deja de ser un instrumento ade-cuado de ayuda. Es entonces cuando laSeguridad Social debería prestar al tra-bajador el auxilio que ya no le da el De-recho del Trabajo y es entonces cuando,desgraciadamente, la seguridad socialen muchos países de la región latino-americana aparece bastante inadecua-da para llevar a cabo esta importantemisión (Hernández Alvarez, 2008).

Atendiendo a esta visión de protec-ción social de los trabajadores en lospróximos decenios, en parte del sueloamericano, puede amalgamarse una

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solución en un lugar especial dentrodel plano jurídico y social de los paísesmiembros de la Unión de NacionesSuramericanas (UNASUR). Vale se-ñalar que la organización internacio-nal de UNASUR es una estructurabastante joven creada en el año 2004con vigencia jurídica desde el año2011 y con muchas probabilidades demejorar la integración regional.

Ciertamente, pretendemos gene-rar propuestas de soluciones a la pro-blemática, planteando fórmulas alobstáculo limítrofe internacional parael trabajo en esta parte del planeta, demanera que sea factible de libre trán-sito o circulación de trabajadores per-tenecientes a cada uno de los estadosmiembros de la UNASUR, para asípoder unificar, por lo menos en parte,a una región americana generándosemayores oportunidades de empleo, fa-voreciendo la evolución de la protec-ción social de cada trabajador por me-dio de una economía más fuerte queconcentre a casi todo un continente.

Sin duda, la Unión de NacionesSuramericanas (UNASUR) pudierarepresentar la piedra angular paratrabajar sobre las «formas de protec-ción social a los trabajadores en lospróximos decenios» en el ámbito regio-nal americano pues, puede plantearsemetas para solucionar un problemade tránsito libre de trabajadores pordistintos países del continente a tra-vés de un sistema jurídico de integra-ción regional que permita el desarro-llo y protección social de los trabajado-res involucrados, generando empleosacompañados de protección y seguri-dad social, mediante el diseño de polí-ticas y normativas sociales. Si se ma-

terializara en la UNASUR el libretránsito de trabajadores con soporteen un sistema de protección laboralinternacional para todos los integran-tes, al estilo de la Unión Europea, segeneraría un desarrollo socio-laboralsignificativo en gran parte de la re-gión americana y podría constituir unmodelo a seguir en el resto del conti-nente.

Aunque suena como una idea am-biciosa, es favorable la oportunidadpara hacer mención sobre este parti-cular, siendo que actualmente se en-cuentra en fase de construcción elParlamento de la UNASUR pues, enla VII Cumbre de Surinam, celebradael 30 de agosto del año 2013, así se ra-tificó. Para generar propuestas de so-luciones a la problemática limítrofeinternacional del trabajo, arraigadoespecialmente en Suramérica, surgeesta óptica que, tendrá como objetivoel análisis sobre la factibilidad del li-bre tránsito o circulación de trabaja-dores pertenecientes a cada uno de losestados miembros de la UNASUR.

En este sentido, la construcción in-tegral de la UNASUR busca el desa-rrollo de un espacio integrado en lopolítico, social, cultural, económico,financiero, ambiental y en la infraes-tructura. Y dentro de lo social, comouno de sus objetivos, está incorporadolo laboral y dentro del aspecto laboral,la protección social. Ese proceso forta-lecerá la identidad propia de Américadel Sur, basada en el carácter mul-tiétnico, multicultural y plurilingüede los pueblos. Desde esa perspectiva,debe contribuir, en articulación conotras experiencias de integración re-gional, al fortalecimiento de América

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Latina y el Caribe, otorgándole unamayor gravitación y representaciónen los foros internacionales.1 Para es-

tudiar su viabilidad debe revisarse suestructura, y si dentro de ésta, es posi-ble la creación de políticas de protec-

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1 Así, la cooperación internacional ha empezado a dar resultados, en este caso,con un país de Latinoamérica que, sin ser miembro de la UNASUR evidencióuna firme voluntad política de ayudar luego de las trágicas circunstancias crea-das por el terremoto de enero de 2010 en Haití.En la Asunción se levantó un informe de actividad el 10 de marzo de 2012 por laSecretaría Técnica de UNASUR en Haití, que si bien versa sobre temas estricta-mente referidos a la cooperación técnica en materia de seguridad alimentaria,salud y vivienda, es inevitable llamar la atención sobre la temática de la estabi-lidad política democrática y el Estado de derecho que, según opiniones unáni-mes, aparece como una condición necesaria del desarrollo humano y sostenible.Ofreciendo, adicionalmente, una contribución al refuerzo institucional, en espe-cial en materia de justicia, la Secretaría Técnica de UNASUR en Haití colaborócon el Gobierno de ese país en la reforma de textos legales en materia de derechopenal y procesal penal. En ese ámbito financió el tramo final de las actividadesde investigación científica y de redacción de anteproyectos encomendados al exMinistro de Justicia René Magloire, tendientes a realizar la ansiada reforma delCódigo Penal y del Código de Instrucción Criminal, ambos de 1835. Para facili-tar el acceso a la justicia y contribuir a la lucha contra la detención preventivaprolongada. Asimismo, UNASUR-Haití apoyó técnica y financieramente el Sis-tema Nacional de Asistencia Legal, desde abril de 2011 hasta enero de 2012 in-clusive. A este programa se dedicó un presupuesto de aproximadamente U$S1.000.000. Aun cuando en el curso del mismo se advirtieron serias deficienciasde gestión, hay que resaltar que las contribuciones al desarrollo de la SecretaríaTécnica UNASUR en Haití han estado guiadas por el espíritu de la cooperaciónSUR-SUR, no invasiva, respetuosa de la identidad cultural, la historia del país yde la región y el desafío de construir o reconstruir la soberanía estatal.Todo esto excede el marco de un lenguaje retórico y bienintencionado y permitedecir con fundamento en la actitud tanto del Estado como de la sociedad civil,que esta joven Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR, constituye una“presencia amiga en Haití”. En febrero de 2012, se firmó el memorándum de en-tendimiento tri-partito entre el Gobierno de Haití, representado por el Ministe-rio de Planificación y Cooperación Externa y el Ministerio de Agricultura, Re-cursos Naturales y Desarrollo Rural, el Gobierno Argentino, y la Secretaría Téc-nica de UNASUR en Haití. Las actividades del programa han empezado con laadquisición de equipos y la contratación del personal. El Objetivo específico delproyecto es “Mejorar la alimentación de poblaciones urbanas y rurales que seencuentran en situación de vulnerabilidad social, a través de la autoproduccióny el consumo de alimentos frescos de calidad con un uso eficiente de los recursosde que se dispone, activa participación de las organizaciones e instituciones lo-cales y articulación con el Estado haitiano” (http://www.mercosurabc.com.ar/docs/INFORME_UNASUR.pdf, 26-09.2013).

ción social de los trabajadores a nivelcontinental, proponiendo metas parasolucionar la limitación del libre trán-sito de trabajadores y programas deprotección social para éstos.

El estudio analiza su factibilidadconforme la estructura de la Unión deNaciones Suramericanas (UNASUR),con la intención de proponer la creaciónde políticas de protección social de lostrabajadores a nivel continental, rom-piendo la limitación del libre tránsito detrabajadores y planteando programasde protección social regional para éstos,con el apoyo de normas internacionalescomo los Convenios de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT): C. 102sobre la Seguridad Social (norma míni-ma); C. 118 sobre la Seguridad Socialpara migrantes e igualdad de trato; C.157 sobre la Conservación de derechosen Seguridad Social para migrantes; C.168 sobre el Fomento de empleo y pro-tección en desempleo; C. 151 sobre losTrabajadores migrantes 1975 (Actuali-zado); la Recomendación 167 sobre laConservación de derechos en Seguri-dad Social para migrantes y la Reco-mendación 202 de 2012 sobre los Pisosde Protección Social; así como el Acuer-do sobre Residencia para Nacionales delos Estados del MERCOSUR suscritoen Brasilia el 06-12-2002 reseñado enla XXXV Cumbre de MERCOSUR rea-lizada en San Miguel de Tucumán, Ar-gentina el 01-07-2008, así como el Dere-cho comparado a través de las Directi-vas y Reglamentos de la Unión Euro-pea, entre otras normas y criterios in-ternacionales que versan sobre la mi-gración y libre circulación de trabajado-res a nivel internacional.

Por todas estas razones y debido asu importancia, aunque a modo deexordio, es necesaria la evocación de lapresente idea, enfocada hacia la “Inte-gración y libre circulación de trabaja-dores en américa del sur” vista desdeuna óptica regional americana de inte-gración pues, su contenido se articulacompletamente a los fines propios deuna protección internacional y sinfronteras del Derecho del Trabajo y dela Seguridad Social. Además de coinci-dir precisamente, la construcción delParlamento en la VII Cumbre de laUNASUR donde podría legislarse yaprobarse, en los próximos años, la li-bre circulación de trabajadores entrelos países miembros de la UNASUR.

1. Síntesis histórica de la Uniónde Naciones Unidas

Suramericanas

La organización internacional de laUnión de Naciones Suramericanas(UNASUR) es muy joven y con muchasprobabilidades de mejoramiento paralos países miembros en los próximosdecenios. La integración regional seconformó bajo el nombre inicial de la«Comunidad de Naciones Suramerica-nas» con la decisión de los Presidentesde la región reunidos en Cuzco, Perú, el18 de diciembre de 20042. Los presi-dentes de los 12 países de América delSur firmaron la declaración de Cuzcodonde decidieron conformar la Comu-nidad de Naciones Suramericanas, lacual fue evolucionando a través de laCumbre de Brasilia, Brasil, realizadael 30 de septiembre de 2005 y la Cum-bre de Cochabamba, Bolivia, llevada acabo el 9 de diciembre de 2006.

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Posteriormente los Presidentes deSuramérica, reunidos en la Cumbrerealizada en la Isla de Margarita, Ve-nezuela, el 17 de abril de 2007, decidie-ron renombrar a la comunidad comoUnión de Naciones Suramerica-

nas (UNASUR). Este esfuerzo regio-nal dio fundación a la Unión de Nacio-nes Suramericanas en la Reunión Ex-traordinaria de Jefes de Estado y deGobierno en la ciudad de Brasilia, Bra-sil, el 23 de mayo de 2008, donde sesuscribió su Tratado Constitutivo y seeligió a su primera dirigente3.

Con la ratificación parlamentariade Uruguay que se sumó a las de Ar-gentina, Perú, Chile, Venezuela, Ecua-dor, Guyana, Surinam y Bolivia, la en-tidad entró en plena vigencia y cobróvida jurídica el 11 de marzo de 2011,después de cumplirse el requisito que,al menos, los legislativos de nueve paí-ses hubiesen suscrito ese convenio. Co-lombia fue el décimo país en aprobareste tratado, haciéndolo después de ob-tenerse la aprobación requerida parala entrada en vigencia de UNASUR.Brasil se convierte en el undécimo paísen aprobar el tratado constitutivo, Pa-

raguay fue el último país en aprobar-lo, el día 11 de agosto de 2011.

El Tratado Constitutivo que entróen vigor el 11 de marzo de 2011, convir-tió en una entidad jurídica a la UNA-SUR durante la cumbre de Ministrosde Relaciones Exteriores celebrada enla ciudad de Quito, Ecuador, donde sepuso la piedra angular de la sede de laSecretaría. En octubre de 2011, UNA-SUR fue reconocida como miembro ob-servador de las Naciones Unidas4.

Con la formación de la SecretaríaGeneral y el cargo de Secretario Gene-ral de la UNASUR se le da un lideraz-go político a nivel internacional y esun paso más hacia la formación deuna institución permanente en laconstrucción de la Unión de NacionesSuramericanas. La Secretaría Gene-ral del organismo tiene sede perma-nente en la ciudad de Quito, Ecuador,mientras el Parlamento Suramerica-no se localizará en la localidad Boli-viana de Cochabamba.

Como proyecto de integración re-gional, tiene como objetivo construirde manera participativa y consensua-da, un espacio de integración y unión

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2 En las Declaraciones de Cuzco y Ayacucho reposan sus documentos fundaciona-les. En ellos se refleja un intenso proceso de aproximación de los dirigentes polí-ticos de la región en los últimos años.

3 La primera en ocupar la presidencia pro tempore fue la entonces presidenta deChile, Michelle Bachelet, en un mandato de un año de duración. El 4 de mayo de2010, en la cumbre extraordinaria en Campana, Provincia de Buenos Aires, sedesignó por unanimidad a Néstor Kirchner (ex presidente de Argentina) comoprimer Secretario General de UNASUR por un periodo de dos años.

4 El 24 de octubre de 2011, La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ob-tuvo el estatus de observador en la Asamblea General de la ONU después de quela Comisión de asuntos jurídicos del organismo aprobara por unanimidad su so-licitud de adhesión.

en lo cultural, social, económico y polí-tico entre sus integrantes, utilizandoel diálogo político, las políticas socia-les, para tratar asuntos relativos a laeducación, energía, infraestructura,lo social, financiación y medio am-biente entre otros, para eliminar ladesigualdad socioeconómica, lograr lainclusión social, la participación ciu-dadana y fortalecer la democracia.

El objetivo fundamental es buscaruna forma de alcanzar la integraciónregional, lograda en el Derecho inter-nacional comparado, ejemplo de elloha sido la Unión Europea. Siendo queAmérica del Sur es una región que pre-senta un enorme potencial pues poseeuna extensión de 17.6 millones de kiló-metros cuadrados, la diversidad de suterritorio abriga ecosistemas diversos,como el Caribe, la Amazonia, la Cordi-llera Andina, el Pantanal, la Pampa, elCerrado o las regiones heladas del surdel continente, siendo su población decasi 400 millones de habitantes con unproducto interno bruto de aproxima-damente US$ 1,5 billón.

Los países de la región se encuen-tran en proceso de expansión econó-mica, habiendo registrado en conjun-to, en 2005, un crecimiento del 4.7%,con tasas de interés en descenso y dis-minución de la vulnerabilidad exter-na, en función del crecimiento de susexportaciones.

La región dispone de elementos fun-damentales para el futuro de la huma-nidad: a) abundantes recursos energé-ticos renovables y no renovables;b) grandes reservas minerales; c) sig-nificativos manantiales de agua;d) enorme potencial de producción de

alimentos y d) riquísima biodiversi-dad. Orienta además un importante ydiversificado parque industrial, Uni-versidades y centros de investigacióncientífica y tecnológica de excelencia.Enmarcándose todas estas condicio-nes en nuevas oportunidades de em-pleo y formas de protección social detrabajadores de los Estados Miem-bros en los próximos decenios.

2. Gobierno e institucionesde la UNASUR

Los organismos políticos e institu-ciones de la Unión de Naciones Sur-americanas aún están en formación.En la página siguiente se muestra laestructura que se tiene planteada:

Las instituciones de la Unión deNaciones Suramericanas son actual-mente:a) El Consejo de Jefes y Jefas de

Estado y de Gobierno: El Conse-jo de Jefes de Estado y de Gobiernoes el órgano máximo de la unión yes el encargado de establecer los li-neamientos políticos, planes de ac-ción, programas y proyectos delproceso de integración surameri-cana y decidir las prioridades parasu implementación, para lo cual,se recurre a convocar ReunionesMinisteriales Sectoriales y decidirsobre las propuestas presentadaspor el Consejo de Ministras y Mi-nistros de Relaciones Exteriores.

b) La presidencia pro témpore:

La presidencia pro tempore de laUnión será ejercida sucesivamen-te por cada uno de los Estadosmiembros, por períodos anuales.La presidencia se encarga de pre-

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parar, convocar y presidir las reu-niones de los órganos, además derepresentar a la unión en eventosinternacionales, asumir compro-misos y firmar Declaraciones conterceros, previo consentimiento delos órganos correspondientes de laUnión.

c) El Consejo de Ministros de Rela-

ciones Exteriores: Las reunionesordinarias del Consejo de Ministrasy Ministros de Relaciones Exterio-res tendrán una periodicidad se-mestral, pudiendo convocar la Pre-sidencia Pro Tempore a reunionesextraordinarias a petición de la mi-tad de los Estados miembros.

d) El Consejo de Delegados: Esteconsejo tiene como función la pu-blicación de las Decisiones delConsejo de Jefes de Estado y lasResoluciones del Consejo de Minis-

tros, con el apoyo de la presidenciapro tempore y la Secretaría Gene-ral. Además, deben compatibilizary coordinar las iniciativas de laUnión con otros procesos de inte-gración regional y subregional vi-gentes, con la finalidad de promo-ver la complementariedad de es-fuerzos y promover los espacios dediálogo que favorezcan la partici-pación ciudadana en el proceso deintegración suramericana. Ade-más, podría “Negociar los tratadosinternacionales que luego conclu-ye el consejo para controlar el cum-plimiento de la normativa de laUnión, pudiendo iniciar accioneslegales contra un estado incumpli-dor de tales normas”5. Además, sele podría atribuir, de acuerdo alTratado de la Comunidad Euro-pea, arts. del 211 al 219, la facul-

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tad para iniciar un procedimientoen el caso de que un estado miem-bro haya incumplido una de lasobligaciones que le incumben, paralo cual deberá emplazarle a quepresente sus observaciones; si nolas considera satisfactorias, emiti-rá un dictamen motivado solicitán-dole que remedie la situación de in-cumplimiento en un plazo determi-nado; transcurrido dicho plazo, po-drá recurrir ante el Tribunal deJusticia para que resuelva. La fun-ción presupuestaria de la Delega-ción radicará en la elaboración delanteproyecto del presupuesto, quese someterá al consejo.Se podría afirmar que, la Delega-ción podrá elaborar y presentar alConsejo y al Parlamento todas laspropuestas legislativas (reglamen-tos y estatutos) que se requieranpara la aplicación de tratados. Enla elaboración de estas propuestas,la Delegación generalmente debe-rá tener en cuenta las orientacio-nes de las autoridades nacionales,para lo cual se deberá entablarcontacto con los Gobiernos de losEstados miembros antes de elabo-rarlas (sólo en el caso de propues-tas que revistan algún interés par-ticular), pero esta consulta no

debería menoscabar su derecho deiniciativa.

e) La Secretaría General: es el ór-gano que, bajo la conducción delSecretario General, ejecuta losmandatos que le confieren los ór-ganos de la Unión y ejerce su re-presentación por delegación ex-presa de los mismos. Tiene susede permanente en Quito, Ecua-dor. El Secretario debe apoyar lasdemás instancias, en el cumpli-miento de sus funciones, a la vezque propone iniciativas y efectúael seguimiento a las directrices deestos órganos, además de prepa-rar las diversas reuniones, infor-mes y proyectos de la institución.El Secretario se encarga, tam-bién, de coordinar con otras enti-dades de integración y coopera-ción de América Latina y el Caribepara el desarrollo de las activida-des que le encomienden los demásórganos. El Secretario Generalserá designado por el Consejo deJefes de Estado a propuesta delConsejo de Ministros de Relacio-nes Exteriores, por un período dedos años, renovable por una solavez. El Secretario General no po-drá ser sucedido por una personade la misma nacionalidad.6

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5 Por aplicación analógica del artículo 226 (169) Tratado de la Comunidad Euro-pea.

6 El Secretario General, Alí Rodríguez Araque, presentó un informe de gestióndonde formuló los avances que se han producido en la UNASUR y las debilida-des que aún existen manifestando que el balance, a modo general, ha tenido ma-yor inclinación positiva. Entrevista realizada a Alí Rodrígiez Araque en Suri-nam el 29 de agosto 2013 (http://www.unasursg.org/, 18-09-2013).

f) El Parlamento Suramericano:

El Parlamento Suramericano

es la instancia deliberadora don-de representantes de los doce (12)países miembros de la Unión deNaciones Suramericanas se reú-nen. Tiene su sede en la localidadde Cochabamba, la cual fue pre-sentada ante toda la región con elfin de darle una personería jurídi-ca y estabilidad institucional,convirtiendo así a Bolivia en paíssede de todos estos encuentros in-ternacionales7.El Parlamento, será el órgano en-cargado de aprobar la composiciónde la delegación. Sin este requisito,los delegados no pueden tomar po-sesión, así mismo, el Parlamentopuede promover voto de censurafrente a la Delegación en bloque,obligándola a disolverse.Representa directamente a los ciu-dadanos, al ser elegidos los parla-mentarios por sufragio universal ypor el pueblo de cada estado miem-bro. Puede estar compuesto por 3representantes por cada estado

miembro. Deberá legislar en basea los intereses de los ciudadanos dela UNASUR, y éstos tienen dere-cho a presentar peticiones al mis-mo, de forma individual, en grupoy siempre que se trate de materiasque competan a la UNASUR.Tiene funciones presupuestarias yde control. En cuanto al poder pre-supuestario, corresponde al Parla-mento aprobar cada año los presu-puestos de la Unión, además puedeintroducir enmiendas e incluso enbloque, vetarlo; en cuanto al poderde control a la delegación, corres-ponde al Parlamento aprobar losmiembros que componen ésta, cuyomandato es de cinco años, así mis-mo, controla los informes mensua-les que le envía la misma, y puedepresentar moción de censura contraésta y obligarla a dimitir.El Parlamento tiene control sobreel Consejo: a) El presidente delconsejo presenta su programa alCongreso y realiza una memoria alfinal del mandato, b) LosMinistros del Consejo están pre-

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7 El presidente Evo Morales anunció que en la VII Cumbre de Jefes de Estado y deGobierno de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que se realizó enSurinam, se aprobó el proyecto de diseño final para la construcción del Parla-mento Sudamericano de este organismo multilateral, que tendrá su sede en laciudad boliviana de Cochabamba, y que llevará el nombre el extinto presidentevenezolano, Hugo Chávez, fallecido el 05 de marzo de 2013. Morales, que pre-sentó el proyecto en Surinam, informó que la edificación tendrá tres bloques: enel primero, un gran edificio donde funcionará un salón para las plenarias y am-bientes para el trabajo de las comisiones; en el segundo estará ubicado el Centrode Convenciones y en el tercero se construirá un campo deportivo. En ese com-plejo funcionará también una residencia para albergar a los parlamentarios: se-nadores y diputados de los 12 países que conforman UNASUR. El Presidente bo-liviano informó que ya se lanzó la convocatoria para la licitación internacional.

sentes en las reuniones del Parla-mento, y están obligados a respon-der a las preguntas que formulenlos parlamentarios.8

Por su parte, el poder de controldebe diseminarse en la arquitecturainstitucional, es decir, el ParlamentoSuramericano ejerce el control políti-co sobre la Delegación y el Consejo, yun Tribunal Suramericano de Justi-cia (TSJ) (se propone su creación) ejer-cería su jurisdicción sobre las tres Ins-tituciones. Además sobre el cumpli-miento de las obligaciones impuestasen el Tratado a los Estados miembros,sobre los particulares y sobre los tra-bajadores.

Es importante destacar que el TSJcomo auténtico órgano judicial de laUnión Suramericana, ejercería el con-trol jurisdiccional, en representaciónde los intereses del Derecho Surame-ricano, sobre las acciones u omisionesde las Instituciones de la Unión, es-tando los Estados miembros, los parti-culares y especialmente los trabajado-res igualmente bajo su jurisdicción.

Con esta idea se conforma un equi-librio de intereses y de poderes, for-mando un triángulo institucional que

se desarrolla mediante el derecho deiniciativa de la Delegación, el repartode la autoridad legislativa y presu-puestaria entre el Consejo y el Con-greso Suramericano, y en última ins-tancia, el Tribunal Suramericano deJusticia que tendría jurisdicción paragarantizar la uniformidad en la inter-pretación y aplicación del DerechoSuramericano.

Tal sistema de pesos y contrapesos,integrado por múltiples intereses, ge-nera una compleja dinámica que exi-ge el diálogo y la negociación entre eltriángulo institucional decisorio. Estetriángulo está en la base de un princi-pio imprescindible que deberá apli-carse en la presente propuesta: el“equilibrio institucional”. Tal equili-brio será la esencia donde resida el re-parto de funciones (no de poderes) en-tre las tres Instituciones, definido porel ejercicio, por parte de éstas, de lascompetencias que les atribuya.

Además de las funciones plantea-das, se propone que el Consejo tenga“funciones presupuestarias”9, enten-diéndose por función presupuestariala potestad de adoptar conjuntamentecon el Congreso el presupuesto anual

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8 El Parlamento Suramericano debe considerar todos los asuntos relacionadoscon el empleo como las prioridades más importantes de la UNASUR y ha de sub-rayar siempre que la Unión y sus Estados miembros deben coordinar sus esfuer-zos en este sentido buscando promover la libre circulación de los trabajadorescon adecuada protección social, como uno de los objetivos del mercado interiorcompleto, al que se pretende dar pie con la presente propuesta. “Desempeñaráun papel dinámico en el establecimiento y la mejora del mercado interior, y apo-yando firmemente los esfuerzos de la Delegación en este sentido” (Schmid-Drüner”, 2013).

9 Conforme al Tratado de la Comunidad Europea.

de la Unión, el cual será presentado apropuesta de la Delegación, pero tam-bién comprende la facultad de super-visar, en el plano político, la adecuaday precisa ejecución del mismo, quecompete a la Delegación Suramerica-na y, parcialmente, a los Estadosmiembros por las ayudas financierasrecibidas de la Unión.

El presupuesto anual de la Uniónse adoptará de acuerdo con un proce-dimiento legislativo especial, riguro-samente contenido en un tratado10,que podría denominarse Tratado deFuncionamiento de la UNASUR.

3. Políticas de integraciónde la UNASUR

En el Consejo de Jefes de Estados,durante la reunión que dio origen aUNASUR, se han planteado las si-guientes políticas de integración con-tinental:– La Unión de Naciones Surameri-

canas comenzó sus planes de inte-gración con la construcción de laCarretera Interoceánica, que uni-

rá el Perú con el Brasil pasandopor Bolivia, otorgándole a Brasiluna salida al Océano Pacífico y alPerú, una salida al Océano Atlán-tico. La construcción comenzó enseptiembre de 2005, financiadaen un 60% por Brasil y en un 40%por Perú, terminada en diciembredel 201011.

– Le siguió a ésta, el Anillo Energé-tico Suramericano, para que Ar-gentina, Brasil, Chile, Paraguayy Uruguay sean abastecidos degas peruano: el gas de Camisea.Su propuesta fue ratificada, perodebido a la poca utilidad para lospaíses exportadores y algunosproblemas políticos con los paísesinvolucrados, el proyecto se hacongelado12.

– El Gasoducto Binacional, un pro-yecto energético de integraciónentre Colombia y Venezuela, fueiniciado el día 8 de julio de 2006, yestá a cargo de las empresas pe-troleras estatales PDVSA de Ve-nezuela y Ecopetrol de Colombia.El costo de construcción es de 300

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10 Aplicando por analogía el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.11 La Carretera Interoceánica es un eje de conexión vial entre Brasil y el Perú

que conecta el Océano Atlántico en el extremo brasileño con el Océano Pacíficoen el extremo peruano, atravesando el continente sudamericano por su partecentral. Esta vía forma parte de la Iniciativa de Integración Regional Sudameri-cana (IIRSA), la misma que viene ejecutando diversos proyectos de integraciónfísica entre los países de Sudamérica. Su costo total superó los 2.800 millones dedólares estadounidense habiéndose terminado las obras en diciembre de 2010.Brindará a estos países nuevas alternativas para canalizar sus exportaciones,habilitando para el Perú un acceso directo a los mercados del occidente brasile-ño, así como una nueva ruta hacia el África y Europa, mientras que para Brasilse constituirá en una salida más directa hacia Oceanía y Asia, mercados de másde 2.500 millones de habitantes.

millones de dólares estadouni-denses13.

– También se incluye el PoliductoBinacional, el cual se extenderáen un futuro cercano para permi-tir a Venezuela exportar petróleoal Lejano Oriente a través de lacosta pacífica de Colombia.

– Con la Guyana Francesa y Suri-nam, por ahora, como única ex-cepción, todo el resto de Suramé-rica puede ser visitado por cual-quier suramericano por hasta 90días con sólo presentar su docu-mento nacional de identidad14.

– Dentro del MERCOSUR, más lospaíses que han suscrito el Trata-do, han establecido que todo su te-rritorio constituye un Área de Li-bre Residencia con derecho a tra-bajar para todos sus ciudadanos,sin otro requisito que acreditar lanacionalidad y no poseer antece-dentes penales. Esta área fue es-tablecida en la Cumbre de Presi-dentes de Brasilia, mediante elAcuerdo sobre Residencia paraNacionales de los Estados Partedel Mercosur, Bolivia y Chile, fir-mado el 6 de diciembre de 2002. Si

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12 El Gasoducto Suramericano es un proyecto para construir una red de gaso-ductos en Suramérica planteado en octubre del año 2005 a Perú ante el descu-brimiento de los yacimientos de gas de Camisea. Es el segundo proyecto de laUnión de Naciones Suramericanas, pero lamentablemente inviable en el corto ymediano plazo por dos motivos: en primer término es un proyecto tecnológica-mente muy complejo y aún no cuenta con un estudio de factibilidad, es ademásmuy caro y aún no se ha definido cómo se financiaría; en segundo término Perúha decidido darle mayor valor agregado al gas en lugar de exportarlo como mate-ria prima para lo cual se están instalando centrales petroquímicas en toda lacosta sur del país.

13 El Gasoducto Binacional tramo Antonio Ricaurte fue iniciado el día 8 de juliodel 2006 por los presidentes Hugo Chávez de Venezuela y Álvaro Uribe Vélez deColombia. La tubería de 64 cm de diámetro (25 pulgadas) tiene una extensión de225 kilómetros: 88 en territorio colombiano y 137 kilómetros en Venezuela entrePunta Ballenas, en la Guajira colombiana y la costa oriental del Lago de Mara-caibo, en Venezuela. Inicialmente transportaría diariamente 150 millones depies cúbicos de gas hacia Venezuela para luego invertir el flujo, transportando elgas desde Venezuela hacia Colombia. El proyecto está a cargo de las empresaspetroleras estatales Petróleos de Venezuela y Ecopetrol de Colombia.

14 UNASUR, es la máxima, aspiración y sueño de los pueblos, de convertirse enuna sola nación, y olvidar las diferencias fronterizas y políticas, que sólo traenenemistad entre hermanos de la región, para aprovechar los grandes negocia-dos de los presupuestos nacionales invertidos en el continente mismo, que po-drían servir para el desarrollo de nuestros pueblos, nada nos impide unirnos,nuestros pueblos son democráticos, nosotros elegimos a nuestros gobernantes ysu política a seguir, si en cada uno de nuestros países, puede hacerse para todaSuramérica.

bien el Área de Libre Residencia yTrabajo no se asimila completa-mente a la libre circulación depersonas (donde no se requieretramitación migratoria alguna),varios países, han dado un granpaso adelante, y establecido ex-presamente su voluntad de alcan-zar la plena libertad de circula-ción de las personas en todo el te-rritorio. Durante la cumbre reali-zada en San Miguel de Tucumán,Argentina, en julio 2008, los man-datarios de los diferentes países,propusieron la libre circulación depersonas dentro de todo el subcon-tinente suramericano, sin necesi-dad de pasaporte, no solo a ciuda-danos integrantes del bloque, sinotambién a países asociados.

Sobre este último aspecto se desa-rrolla el presente estudio, donde losresidentes de los países que integranel MERCOSUR, además de los asocia-dos, podrán transitar en la región sinnecesidad de presentar mayores trá-mites. Así lo reseña el comunicado fi-nal de la XXXV Cumbre de MERCO-SUR realizada en San Miguel de Tu-cumán, Argentina, el 01/07/2008, oca-sión en la cual los jefes de Estadosmiembros y países asociados explica-ron que este acuerdo facilitará el trán-sito de las personas en el ámbito co-munitario. Esta medida beneficiará alos pobladores de Argentina, Brasil,Paraguay, Uruguay, Venezuela, Boli-

via, Chile, Ecuador, Perú y Colombia.Se señala en un comunicado que du-rante el encuentro los mandatariosreiteraron el compromiso de la promo-ción y el respeto irrestricto de los de-rechos humanos de todos los migran-tes y sus familias, así como el diseñode políticas que contribuyan al proce-so de construcción de consensos a ni-vel global sobre movilidad de perso-nas y protección de sus derechos.15

En los planes de políticas de inte-gración continental se observan forta-lezas y oportunidades para un desa-rrollo económico sustentable:

Fortalezas:– Mayor reserva de agua potable en

el mundo.– Abundancia de recursos natura-

les y energéticos.– Zona económicamente estable.– Fuerte comercio regional.– Cooperación y solidaridad entre

los Estados Miembros.– Fuerte espíritu Suramericano

con identidad histórica, política yeconómica.

– Representa la 7ª potencia mun-dial como bloque, según su PBI16.

Oportunidades:– Potencial actor internacional

frente a la crisis mundial.– Crecimiento económico.– Dotarse de una visión político es-

tratégica regional.

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15 Asimismo se llama a la comunidad internacional a responder a los nuevos desa-fíos en términos del incremento de los flujos migratorios, del reconocimiento yaceptación de la diversidad (Boletín MERCOSUR N° 25, 2008).

– Potenciar los activos que poseecomo región y valorizarlos en elescenario internacional en fun-ción de un multilateralismo efi-caz.

– Nuevos mercados de trabajo e in-versión.

– Unificación del mercado y la mo-neda. Crear una moneda únicapara América Latina, significan-do así una independencia econó-mica respecto al sistema moneta-rio internacional.

– Libre comercio entre los países delbloque.

– Libre circulación de trabajadoresentre los países miembros.

4. Moneda única suramericana

Luego de la constitución de UNA-SUR, se comenzó a planear una UniónMonetaria entre los países de la re-gión, similar al euro europeo. Esa mo-neda comenzaría a circular en la déca-da de 2010 y sería emitida por el Ban-co del Sur. Esta idea ha sido muy criti-cada por los economistas, especial-

mente de Brasil, que afirman que conuna moneda única, el país (que tienela moneda más fuerte de América delSur), tendría pérdidas muy grandes,en relación con el PIB y el consumo in-terno. Además en la reunión que sellevó a cabo en Brasil, Argentina yPerú establecieron que su moneda nose cambiará por la moneda a elaborar.Un problema, sería que el país finan-cieramente está estable y con el cam-bio podría desestabilizarse.

Sin embargo, en la ciudad bolivia-na de Cochabamba, el 17/10/2009 fueaprobada la creación y entrada oficialdel Sistema Unitario de Compensa-ción Regional (SUCRE), creado poracuerdo de los países de la AlianzaBolivariana de los Pueblos de Nues-tra América (ALBA),17 y se comenzó aoperar con ella a partir de enero de2010. El 27/01/2010 entró en vigenciala nueva moneda en una reunión deministros de agricultura de los paísesmiembros cuya primera transacciónfue la compra de un cargamento dearroz venezolano por Cuba el 4 de fe-

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16 El más alto PIB (PPA) en 2011 fue Brasil (7ª a nivel mundial) con 2.293.954 mi-llones de dólares, Argentina (21º a nivel mundial) con 716.419 millones de dóla-res, y Colombia (28.º) con 438.043 millones de dólares. El más alto PIB (PPA) percápita en 2012 lo ostentaba Chile con 18.354,081 dólares, seguido por Argentinacon 18.205,093 y Uruguay con 15.839,538. En cuanto al PIB nominal per cápita,el ránking está encabezado por Chile con 14.278, Uruguay con 13.914 y Brasilcon 12.789. Por otro lado, Venezuela y Ecuador forman parte de la OPEP, gra-cias a sus abundantes reservas de petróleo.

17 La Corporación Casa fue la primera empresa beneficiada en la operación, queconsistió en la venta de 5.430 toneladas métricas de arroz por Ecuador a Vene-zuela. Por la parte ecuatoriana, el exportador fue el Banco Nacional de Fomen-to, ente que recibió por la transacción 1.894.015 Sucres, mientras el importadorfue la empresa venezolana Corporación de Abastecimientos y Servicios Agríco-las, adscrita al Ministerio de Agricultura.

brero. El valor inicial del signo mone-tario fue de US$1,25.

El 6 de julio de 2010, Venezuela yEcuador, realizaron la primera tran-sacción bilateral a través del SUCRE.Así mismo, el 8 de octubre de 2010,Bolivia realizó su primera exporta-ción en Sucres de 5.000 toneladas mé-tricas de aceite crudo de soja hacia Ve-nezuela por un monto de 4,64 millonesde Sucres.

En el primer año de ser creado estesistema (2010), el intercambio comer-cial alcanzó los 12 millones de dólares.En el 2011 hubo un incremento, al-canzando los 246 millones de sucres.En 2013, Nicaragua y Venezuela, rea-lizaron su primera transacción con elSUCRE con una cuota de 25 millonesde sucres, equivalentes a 31.2 millo-nes de dólares. Uruguay firmó el24/03/2013 en Caracas, su adhesión alsistema SUCRE por parte del Canci-ller de la República, Emb. Luis Alma-gro Lemes, quien estima que el comer-cio de Venezuela con ese país crecerá30% gracias al acuerdo. Convirtiéndo-se así en el primer país no miembro deALBA en entrar al sistema.

El intercambio comercial medianteel Sistema Unitario de CompensaciónRegional de Pagos (SUCRE) entre paí-ses miembros ha superado aproxima-damente 900 millones de dólares du-rante el año 2013, las operaciones co-merciales que se han hecho alcanzanlos 750 millones de sucres, pues, comose mencionó antes, un Sucre es equiva-lente a 1,25 dólares estadounidenses.

El SUCRE, ha sido una monedaque se ha mantenido estable desde sucreación en 2010, es utilizada por más

de cinco (5) países en ciertos rubrosdel comercio internacional a través deimportaciones y exportaciones, hastaahora, no ha generado desestabiliza-ción económica, habría que hacerle unseguimiento en los próximos añospara verificar su moderación econó-mica que de ser favorable podrían lospaíses que la han suscrito aplicarlainternamente dentro de sus nacionesy así los demás países de Latinoamé-rica comenzar a implementarla.

5. Políticas sociales

El Consejo Suramericano de Desa-rrollo Social es una instancia de diálo-go, coordinación, reflexión y coopera-ción sobre desarrollo social y humanointegral, creado por decisión de la IIIReunión Ordinaria del Consejo de Je-fas y Jefes de Estado y de Gobierno,conforme al Tratado Constitutivo dela UNASUR, el 10 de agosto de 2009en la ciudad de Quito (http://www.unasursg .org / in i c io / organiza-cion/consejos/csds, 29-09-2013). Eneste tratado se han planteado objeti-vos generales y objetivos específicos.

5.1. Objetivos Generales

a) Contribuir al establecimiento decondiciones óptimas para el desa-rrollo de sociedades más justas, par-ticipativas, solidarias y democráti-cas, y que dinamicen la efectivaunión de los pueblos suramericanos.

b) Promover mecanismos de coopera-ción solidaria en políticas socialesde manera participativa y consen-suada, dirigidas al logro de un de-sarrollo social integral, reducir lasasimetrías y profundizar el procesode integración suramericano.

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5.2. Objetivos Específicos

c) Contribuir al desarrollo de políti-cas sociales eficaces en los paísesmiembros de la UNASUR, quetiendan a la consolidación de undesarrollo social integral.

d) Promover el desarrollo social y hu-mano con equidad e inclusión paraerradicar la pobreza y superar lasdesigualdades en la región.

e) Impulsar acciones de cooperacióntécnica entre los países miembrosde la UNASUR.

f) Promover programas de coopera-ción horizontal orientados al forta-lecimiento de los sistemas de pro-tección y promoción social conperspectiva de derecho.Uno de los objetivos básicos de todo

mercado común es la libre circulaciónde personas, además de la de bienes,servicios y capitales. Libre circulaciónde personas, significa fundamental-mente, libre circulación de trabajado-res, para cuyo logro es necesario eli-minar los obstáculos que el trabajadorpodría tener para emigrar a otro paísmiembro del acuerdo de integración.Ello determina la necesidad de llevaradelante una política y una legisla-ción antidiscriminatorias, garanti-zando una igualdad de trato a los tra-bajadores extranjeros en cuanto al ac-ceso al empleo y a las condiciones detrabajo y remuneración. Supone,igualmente, que exista una coordina-ción eficaz entre los sistemas de segu-ridad social de los países que integranel acuerdo -o la creación de un únicosistema de seguridad social-, de ma-nera que la circunstancia de emigrar

a otro país no determine que el traba-jador migrante pierda las cotizacio-nes pagadas en su país de origen o de,cualquier manera, su derecho a la se-guridad social se vea mermado comoconsecuencia de la emigración (Her-nández Alvarez, 2012).

Y es precisamente este último pun-to de los objetivos específicos del Con-sejo Suramericano de Desarrollo So-cial, el que genera la partida de la pro-tección y promoción social de los tra-bajadores con perspectiva de derechoen los próximos decenios.

6. Problemas de protecciónsocial en América Latina

La protección social es deficitariaen la América Latina, no sólo por subaja cobertura, sino porque, en gene-ral las prestaciones son insuficientes,los pagos suelen ser tardíos y algunascontingencias no están adecuada-mente cubiertas. Esta situación pre-caria crea un círculo vicioso: la preca-riedad se debe en buena parte a labaja cobertura pero al mismo tiempodesincentiva la afiliación (HernándezAlvarez, 2008).

Algunas cifras de la Comisión Eco-nómica para América Latina y el Ca-ribe (CEPAL) dependiente de las Na-ciones Unidas, permiten evidenciar elcarácter deficitario de la seguridadsocial en la región. Para el 2006 el por-centaje de trabajadores de la regiónque cotizaba a la seguridad social eraapenas del 38,7%. Esta cifra, que com-porta una reducción de la que arroja-ban las estadísticas para 1990, supo-ne un promedio que comprende desdelos países con cobertura más amplia

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(Costa Rica, con el 65,3% y Chile con el64,9%) hasta los de cobertura másbaja (Paraguay 13,5% y Perú 13%).Esta baja cobertura de la seguridad secorresponde con la existencia de unalto porcentaje de la población (42%)que se encuentra debajo de la línea depobreza y sin protección social básica.En cifras absolutas tenemos cerca de220 millones de pobres, de los cuales88 millones viven en la extrema po-breza. Estas cifras evidencian un cre-ciente y significativo aumento delproblema, pues se estima que para1980 el índice de pobreza era la mitaddel actual y que el índice de indigen-cia, que para la fecha es del 17%, para1981 llegaba al 12% (CEPAL, 2006).

En materia de pensiones y ante lasdeficiencias del modelo tradicional dereparto, algunos sectores, especial-mente empresariales, con el apoyo delos organismos financieros interna-cionales han promovido los sistemasde financiamiento individual en loscuales cada trabajador financia y creaun fondo particular, administrado porentidades privadas previamente au-torizadas que invierten dichos fondosen los mercados financieros y le otor-gan una pensión en su vejez, cuyomonto no está previamente definidosino que se determina en función delos resultados de la inversión, de ma-nera que tanto el costo del sistemacomo sus riesgos se trasladan al tra-bajador. Ello ha generado una serie decríticas a los sistemas privados, loscuales, por otra parte, han sido pro-movidos intensamente por sus pro-pulsores. Esta controversia ha deter-minado que la alternativa entre soli-daridad o financiamiento individual

sea el gran tema del debate sobre se-guridad social en América Latina.

La necesidad de superar las defi-ciencias del sistema tradicional, nopuede dejar a un lado la finalidadesencial de un sistema de pensiones,la cual es lograr que la generalidad delas personas de la tercera edad de unadeterminada sociedad puedan obte-ner, de una manera viable y perma-nente, los recursos necesarios para vi-vir una vejez digna, de forma tal quesi un sistema de pensiones no cumpletal finalidad, no será adecuado. Paralas personas de la tercera edad, nosólo es importante disponer de unaprotección social digna en cuanto asus pensiones de vejez, sino que ade-más, pueda existir una normativa in-ternacional comunitaria que permitala reinserción laboral de las personasjubiladas pues, un sistema de reinser-ción laboral para personas de edadavanzada contribuye con la poblaciónen un sentido general, ya que eseciudadano seguiría sintiéndose útildentro de la colectividad, alargandosus ganas de vivir por seguir aportan-do a la sociedad y así pueda conseguir,para tal fin, variadas oportunidadesde empleo, sin olvidar que, la vejez re-presenta la mayor experiencia de lapersona, además de ser, cronológica-mente intrínseca e inevitable a todoslos seres humanos.

De la misma manera, se debería re-visar el esquema de evaluación del in-greso laboral, para incluir a las perso-nas con alguna discapacidad física alproceso productivo siendo que, resultauna realidad latente que esta situaciónno ha sido objeto de mayores proteccio-nes, salvo las pensiones que puedan

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otorgarse por discapacidad, tareaconstante en las que debe participar elEstado, las organizaciones no guber-namentales y los acuerdos de integra-ción regional, en un esfuerzo conjuntoque se vea reflejado en la promulga-ción de normativas que permitan aeste grupo de personas obtener pues-tos de trabajo, con el fin de lograr untrabajo decente para obtener una me-jor calidad de vida que contribuya alfortalecimiento de su crecimiento per-sonal y profesional. Es convenientemencionar que en Venezuela existe, laLey para Personas con Discapacidadpromulgada en el año 2007, la cual,hace referencia a la obligación de lasempresas, sean públicas o privadas, aincorporar en su nómina laboral, a nomenos del cinco por ciento (5%) de per-sonas con discapacidad permanenteen favor de la igualdad y no discrimi-nación de los seres humanos.

Siendo que los efectos de la exclu-sión y la pobreza son aún mayores en-tre los discapacitados sin amparo pre-visional ni posibilidades de reinser-ción social: entre 45 y 65 millones depersonas sufren en América Latina yel Caribe las consecuencias de esta si-tuación. Además, la calidad de lasprestaciones no es la mejor: Tardan-zas en los pagos, montos insuficientesy exigentes requisitos, rodean la dota-ción de los servicios. En general, se es-tima que existe un déficit de “trabajodecente” para 93 millones de trabaja-dores, lo que representa alrededor del50,5% de esa población activa (MuñozVergara, 2002).

Se ha observado que este gran défi-cit o deuda social en materia de segu-ridad social no se corresponde con

grandes logros históricos en otros ám-bitos. El más importante de ellos es elnotable aumento de la esperanza devida en la mayoría de los países de laregión durante las últimas décadas,que en el período 1970-1975 era de61,4 años, mientras en el período2000-2005 se había elevado a 72,0,siendo de observar que este logro, quecomporta un envejecimiento relativode la población, supone una mayorpresión sobre el financiamiento de lossistemas de pensiones y de salud (CE-PAL, 2006).

Por lo tanto, la protección social delos trabajadores en el continente lati-noamericano durante los próximosdecenios, constituye un gran reto quedebe abordarse analizando las nor-mativas y acuerdos internacionalesen materia de Seguridad Social vistosdesde una perspectiva de integraciónregional.

En reuniones de organizaciones in-ternacionales se ha impulsado la ideade integración regional. Así, el Minis-tro Dookeran de Relaciones Exterio-res de Trinidad y Tobago, en la confe-rencia que ofreció en la sede centralde la Comisión Económica para Amé-rica Latina y el Caribe (CEPAL) enSantiago, Chile, este 04 de septiem-bre de 2013, que tituló “La creación deun nuevo espacio de convergencia en elCaribe: integración sin fronteras”ante una audiencia conformada porautoridades, representantes del cuer-po diplomático y expertos de organis-mos internacionales, señaló: “Los paí-ses del Caribe han sufrido duros efec-tos tras la crisis internacional de losúltimos años y por ello necesitan fo-mentar una integración basada en un

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nuevo paradigma de desarrollo parahacerles frente.” Dookeran fue recibi-do por Antonio Prado (Secretario Eje-cutivo Adjunto de la CEPAL), quien ledio la bienvenida en nombre de estacomisión regional de las NacionesUnidas, de la cual, Trinidad y Tabagoforma parte desde 1962 y así Prado in-dicó: “Tal como lo ha sostenido el Mi-nistro Dookeran en su modelo de con-vergencia, a pesar de las enormes cir-cunstancias que nos rodean, si quere-mos sobrevivir, la unidad debe abar-car a toda la región de América Latinay el Caribe" (CEPAL, 2013).

La integración regional debe ser elvehículo para generar una real pro-tección social de los trabajadores enlos próximos decenios como soluciónal problema planteado.

7. Algunos acuerdosinternacionales en materia deseguridad y protección social

De acuerdo con Díaz (2013), en elárea andina se han suscrito varios tra-tados: el Protocolo Sustitutorio del Con-venio Simón Rodríguez, de 23-06-2001;el Instrumento Andino de SeguridadSocial por Decisión 584 del Acuerdo deCartagena, suscrito el 07-05-2004; elInstrumento Andino de Seguridad ySalud en el Trabajo; y el Reglamentodel Instrumento Andino de Seguridad ySalud en el Trabajo, por resolución 957,suscrita el 23-09-2005.

En el campo multilateral, figuranel Convenio Iberoamericano de Segu-ridad Social de Quito, suscrito el 26-01-1978; el Convenio MultilateralIberoamericano de Seguridad Social,suscrito el 10-11-2007 y el Acuerdo de

Aplicación del Convenio MultilateralIberoamericano de Seguridad Social,suscrito el 11-09-2009.

Estos acuerdos y convenios recono-cen la Igualdad de derechos, especial-mente, la totalización de los periodosde cotización, para lo cual se estable-cen algunas reglas sobre la legislaciónaplicable:a) La persona que ejerza una activi-

dad dependiente al servicio de unaempresa con sede en Colombia,pongamos por ejemplo, y que seatrasladada para prestar serviciosde carácter temporal en Venezue-la, continuará sujeta a la legisla-ción colombiana hasta un plazo dedoce meses, susceptible de ser pro-rrogado por un plazo similar, concarácter excepcional, previo con-sentimiento expreso de la autori-dad competente venezolana.

b) La persona que ejerza una activi-dad no dependiente que se trasla-de para Venezuela, continuará so-metida a la legislación colombia-na, a condición de que la duraciónprevisible del trabajo no exceda dedoce meses.

c) El personal itinerante al servicio deempresas de transporte aéreo quedesempeñe su actividad en el terri-torio de dos o más Estados Partes,estará sujeto a la legislación del Es-tado en cuyo territorio tenga la em-presa su sede principal.

d) Una actividad dependiente o nodependiente que se desarrolle abordo de un buque en el mar, queenarbole el pabellón de un EstadoParte, será considerada como unaactividad ejercida en dicho Estado.

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En lo que respecta a las prestacio-nes de invalidez, vejez y superviven-cia; la determinación de las prestacio-nes procede así:

Los períodos de seguro, de cotiza-ción o de empleo cumplidos en cual-quiera de los Estados Parte, seránconsiderados para el reconocimientode las prestaciones por invalidez, ve-jez y supervivencia, en las siguientescondiciones:

La Institución determinará, en pri-mer lugar, el importe de la prestacióna la que el beneficiario tendría dere-cho como si todos los períodos totaliza-dos se hubieran cumplido íntegra-mente bajo su propia legislación(prestación teórica) y a continuación,establecerá el importe real de la pres-tación, aplicando a dicho importe teó-rico la proporción existente entre laduración de los períodos de seguro, decotización o empleo cumplidos, antesde producirse la contingencia, bajo lalegislación del Estado Parte y los pe-ríodos totalizados (prestación real).

Si por ejemplo, la legislación de Ve-nezuela establece que a los efectos de ladeterminación de la cuantía de la pres-tación, se tomen en consideración unabase de cotización, la base de cálculo dela prestación se determinará tomandoen consideración, únicamente, los in-gresos, cotizaciones, bases de cotizacióno retribuciones correspondientes a losperíodos de seguro, de cotización o em-pleo acreditados en Venezuela.

También existen programas de pro-tección social regional para los traba-jadores, con el apoyo de normas inter-nacionales como los Convenios de laOIT: C. 102 sobre la Seguridad Social

(norma mínima); C. 118 sobre la Se-guridad Social para migrantes eigualdad de trato; C. 157 sobre la Con-servación de derechos en SeguridadSocial para migrantes; C. 168 sobre elFomento de empleo y protección endesempleo; C. 151 sobre los Trabaja-dores migrantes 1975 (Actualizado);la Recomendación 167 sobre la Con-servación de derechos en SeguridadSocial para migrantes y la Recomen-dación 202 del 2012 sobre los Pisos deProtección Social; así como el Acuerdosobre Residencia para Nacionales delos Estados del MERCOSUR suscritoen Brasilia el 06-12-2002 reseñado enla XXXV Cumbre de MERCOSURrealizada en San Miguel de Tucumán,Argentina el 01-07-2008, así como elDerecho comparado a través de lasDirectivas y Reglamentos de la UniónEuropea, entre otras normas interna-cionales.

8. Protección social de lostrabajadores a través de laUNASUR: de la quimera a la

realidad

Sobre el tema de las relaciones la-borales entre los países miembros dela UNASUR es muy poco lo que se haavanzado. A diferencia de la UniónEuropea que ha logrado implantar unexcelente sistema de libre tránsito detrabajadores que facilita las relacio-nes laborales y protección social de es-tos en los países miembros.

En todo caso, ha habido anteceden-tes, a saber:

Los procesos de integración que sevienen llevando a cabo en Latinoamé-rica pueden y deben ser utilizadoscomo estrategia defensiva del empleo

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decente en nuestra región. Es por elloque, uno de los objetivos más resal-tantes deberá ser el desarrollo econó-mico con justicia social, instrumenta-do en los tratados constitutivos delMERCOSUR y de la CAN. Este anhe-lo, que deberá convertirse en fuerte le-gislación social para nuestro conti-nente, exige una labor normativa deadecuación y mejora del derecho so-cial, más allá de los mismos sistemaslaborales nacionales. Al mismo tiem-po, MERCOSUR deberá preocuparseno sólo por las variables o el flujo co-mercial, sino, por una política socialdonde la inclusión de los sectores mar-ginados (por el desempleo, por el su-bempleo, por la ausencia de educacióny formación profesional) ocupe un lu-gar preferente (Mansueti, 2007).

En la práctica, luego se fueron pro-duciendo una serie de consecuenciasen el orden social que tuvieron unagran significación, tales como la CartaComunitaria de los Derechos SocialesFundamentales de los Trabajadoresde 1989 (Plá Rodríguez, 1994).

En diciembre de 1991, con motivode la reunión de Presidentes de loscuatro países de MERCOSUR paraese entonces, celebrada en la ciudadde Brasilia, se firma un Protocolo Adi-cional por el que se creó el Subgrupo11 “Asuntos Laborales”, de integra-ción tripartita, con clara presencia delsector sindical. Posteriormente, porResolución G.M.C. N° 11/92 ese Sub-grupo pasa a denominarse “Relacio-nes Laborales, Empleo y SeguridadSocial”. Actualmente, lleva el N° 10,con la designación adoptada por Deci-sión CMC N° 95/00 de Asuntos Labo-

rales, Empleo y Seguridad Social. Enese mismo lugar y fecha se reunieronlos coordinadores de los ministeriosde trabajo de los cuatro países miem-bros del MERCOSUR, con un repre-sentante de la O.I.T. Allí se acordórealizar un relevamiento de las legis-laciones nacionales mediante uncuestionario común. La O.I.T. realizóun análisis comparativo de las res-puestas y éste se elevó al Subgrupo deTrabajo 11, del Grupo Mercado Co-mún, para preparar un proyecto legis-lativo (Mansueti, 2007).

Desde entonces, el SGT 10 ha lleva-do a cabo un trabajo sistemático con lapresencia permanente de representa-ciones empresariales y sindicales, yen 1997 el SGT 10 creó el Observato-rio sobre el Mercado de Trabajo deMERCOSUR, que tiene como princi-pal objetivo comparar los indicadoresgenerales y sectoriales del mercado detrabajo de la región y formular pro-puestas para ser analizadas por losgobiernos sobre temas relativos a em-pleo. Además, desde 1999 cuenta consu propia página web: www.observa-torio.net. En el año 2001, el Observa-torio del Mercado de Trabajo lanzó lasprimeras publicaciones con la consoli-dación de las estadísticas, empezó adesarrollar un plan de trabajo queprevé la realización de estudios secto-riales y pasó a incluir corte de géneroy edad en las investigaciones y acom-pañamiento de las estadísticas mi-gratorias. El Observatorio del Merca-do de Trabajo tiene una estructura defuncionamiento compuesta por unConsejo Gestor tripartito y una Secre-taría Técnica Directiva.

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Si bien el MERCOSUR fue concebi-do con fines estrictamente comercia-les, el impulso social aludido prece-dentemente tuvo por resultado la so-ciabilización del proceso de integra-ción, plasmada primero con la crea-ción de órganos en la estructura inter-na del MERCOSUR con competenciaespecífica en asuntos laborales (den-tro del Grupo Mercado Común, elSubgrupo de Trabajo N° 10 sobreAsuntos Laborales, Empleo y Seguri-dad Social; la Comisión Socio laboral;el Foro Consultivo Económico Social)y luego con la aprobación de normas yrecomendaciones específicamente de-dicadas a la temática social (Mansue-ti, 2007).

También surgió el Acuerdo sobre

Residencia para Nacionales de

los Estados del MERCOSUR sus-

crito en Brasilia el 06-12-2002 rese-ñado en la XXXV Cumbre de MERCO-SUR realizada en San Miguel de Tu-cumán, Argentina el 01-07-2008, don-de los ciudadanos de Argentina, Bra-sil, Paraguay y Uruguay tienen dere-cho a residencia temporaria por 2años (art. 4) e incluso derecho a resi-dencia permanente (art. 5) si se cum-plen los requisitos que derivan delpresente acuerdo internacional. Con-forme a ese acuerdo, las personas tie-nen derecho a salir, entrar y circularlibremente por el territorio del país de

recepción, así como tienen derecho aacceder a cualquier actividad, tantopor cuenta propia como por cuentaajena, en las mismas condiciones quelos nacionales de los países de recep-ción conforme a las leyes internas decada país (art. 8) teniendo derechos ytrato igualitarios que los nacionalespara el inmigrante y su familia (art.9). Los migrantes también tienen de-recho a empleo en las mismas condi-ciones que los nacionales (art. 10).18

A este Acuerdo, actualmente, per-tenecen: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Paraguay y Uruguay. En el año2011, Ecuador y Perú se adhirieron alAcuerdo sobre Residencia para losNacionales de los Estados Partes delMERCOSUR. La última adhesión fuela de Colombia y Venezuela a media-dos de 2012.19 Colombia se adhirió alacuerdo de Residencia y Libre Tránsi-to de los países miembros del MER-COSUR el 24/09/2012. El acuerdo yahabía sido ampliado a Chile, Bolivia,Perú, Ecuador y pasó a incluir tam-bién a Venezuela (en virtud de la ad-hesión de este país al bloque el 31 dejulio 2012). Así, el acuerdo pasará abeneficiar a los ciudadanos de 10 paí-ses de América del Sur. Son ellos: Ar-gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Co-lombia, Ecuador, Paraguay (a pesarde la actual suspensión del país en elbloque), Perú, Uruguay y Venezuela.

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18 El Acuerdo sobre residencia para los Nacionales de los Estados Parte delMERCOSUR, Bolivia y Chile está depositado en la República de Paraguay, fuesuscrito en Brasilia el 6 de diciembre de 2002, sancionada el 9 de Junio de 2004,promulgada de hecho el 13 de julio de 2004 y vigente desde el 28 de julio de 2009.

19 Venezuela ingresó como miembro pleno del MERCOSUR el 31 de julio de 2012.

Este acuerdo en sus inicios sólo le eraaplicable a 4 países y luego de un dece-nio se ha extendido a 10 países favore-ciendo la integración regional quecontiene asuntos laborales.

Otro instrumento internacional hasido el acuerdo sobre Trabajador Mi-grante Andino: Decisión 545 de la Co-munidad Andina de Naciones. El 25de junio de 2003 el Consejo Andino deMinistros de Relaciones Exteriores dela Comunidad Andina aprobó la Deci-sión Nº 545, Instrumento Andino deMigración Laboral, que tiene como ob-jetivo el establecimiento de normasque permitan de manera progresiva ygradual la libre circulación y perma-nencia de los nacionales andinos en laSubregión con fines laborales bajo re-lación de dependencia (Artículo 1° dela Decisión). El trabajador migranteandino es aquel nacional de Bolivia,Colombia, Ecuador, Perú o Venezuelaque se traslada entre dichos países

con fines laborales bajo relación de de-pendencia, sea en forma temporal opermanente.20

A nivel más general se expresa elConvenio 97 de la OIT21 sobre traba-jadores migrantes, cuyo artículo 1.b,dispone que:

“Todo Miembro de la OrganizaciónInternacional del Trabajo para elcual se halle en vigor el presenteConvenio se obliga a poner a dispo-sición de la Oficina Internacionaldel Trabajo y de cualquier otroMiembro, cuando lo soliciten: (…)(b) información sobre las disposicio-nes especiales relativas al movi-miento de trabajadores migrantes ya sus condiciones de trabajo y devida;”

Vale destacar que, los trabajadoresmigrantes deben ser tratados enigualdad de condiciones que los nacio-nales (Art. 2 de la Recomendación 151de la OIT sobre los trabajadores mi-grantes)22, en concordancia con el ar-

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20 Decisión Nº 545, Instrumento Andino de Migración Laboral, Comunidad Andi-na de Naciones.

21 La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo convoca-da en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional delTrabajo, y congregada en dicha ciudad el 8 junio 1949 en su trigésima segundareunión, después de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas ala revisión del Convenio sobre los trabajadores migrantes, 1939, adoptado por laConferencia en su vigésima quinta reunión, cuestión que está comprendida enel undécimo punto del orden del día, y considerando que estas proposiciones de-ben revestir la forma de un convenio internacional, adopta, con fecha primero dejulio de mil novecientos cuarenta y nueve, el siguiente Convenio, que podrá sercitado como el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949.

22 Los trabajadores migrantes y los miembros de sus familias que se encuentrenlegalmente en el territorio de un Miembro deberían disfrutar de igualdad deoportunidades y de trato con los trabajadores nacionales.

tículo 1 del Convenio 143 de la OIT23 sobre trabajadores migrantes que se-

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23 Preámbulo del Convenio 143 de la OIT sobre trabajadores migrantes: “La Con-ferencia General de la Organización Internacional del Trabajo: Convocada enGinebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Traba-jo, y congregada en dicha ciudad el 4 junio 1975 en su sexagésima reunión. Con-siderando que el preámbulo de la Constitución de la Organización Internacionaldel Trabajo le encomienda la tarea de defender los intereses de los trabajadoresocupados en el extranjero; - Considerando que la Declaración de Filadelfia rea-firma entre los principios sobre los cuales está basada la Organización que eltrabajo no es una mercancía y que la pobreza, en cualquier lugar, constituye unpeligro para la prosperidad de todos, y reconoce la obligación solemne de la Or-ganización de contribuir a la ejecución de programas para lograr el pleno em-pleo, en especial gracias a medios para el traslado de trabajadores, incluidas lasmigraciones de mano de obra; - Considerando el Programa Mundial del Em-pleo de la OIT y el Convenio y la Recomendación sobre la política del empleo,1964, y destacando la necesidad de evitar los aumentos de los movimientos mi-gratorios que sean excesivos, incontrolados o no asistidos, por las consecuenciasnegativas que acarrean en el plano social y humano; - Considerando, además,que con el fin de vencer el subdesarrollo y el desempleo estructural y crónico, losgobiernos de numerosos países insisten cada vez más en la conveniencia de esti-mular el desplazamiento de capitales y de tecnologías más bien que el de los tra-bajadores, en función de las necesidades y solicitudes de esos países en el interésrecíproco de los países de emigración y de los países de empleo; - Considerandoigualmente el derecho de toda persona a salir de cualquier país, incluso del pro-pio, y a regresar a su país, tal como se dispone en la Declaración Universal deDerechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;Recordando las disposiciones del Convenio y de la Recomendación sobre los tra-bajadores migrantes (revisados), 1949, y de la Recomendación sobre la protec-ción de los trabajadores migrantes (países insuficientemente desarrollados),1955, así como del Convenio y la Recomendación sobre la política del empleo,1964; del Convenio y de la Recomendación sobre el servicio del empleo, 1948, ydel Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949, quetratan de cuestiones tales como la reglamentación del reclutamiento, la intro-ducción y colocación de los trabajadores migrantes, la difusión de informacionesprecisas sobre las migraciones, las condiciones mínimas de que deben disfrutarlos migrantes durante su viaje y su llegada, la adopción de una política activadel empleo y la colaboración internacional en esas cuestiones; - Considerandoque la emigración de los trabajadores motivada por las condiciones del mercadodel empleo debería realizarse bajo la responsabilidad de los organismos oficialesdel empleo o con arreglo a los acuerdos bilaterales o multilaterales pertinentesy, en particular, a los que permitan la libre circulación de los trabajadores; -Considerando que, dada la existencia de tráficos ilícitos o clandestinos de manode obra, serían oportunas nuevas normas especialmente dirigidas contra estosabusos; - Recordando que el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisa-

ñala: “Todo Miembro para el cual sehalle en vigor el presente Convenio secompromete a respetar los derechoshumanos fundamentales de todos lostrabajadores migrantes”.

Es decir, que no es una propuestasin sustento pues, existen convenios deaplicación regional y convenios de apli-cación internacional que favorecen ellibre tránsito de trabajadores, con locual, se puede llevar de la quimera a larealidad esta posibilidad que cada tra-bajador de un Estado miembro de laUNASUR pueda acceder a más y mejo-

res empleos, con mayor libertad, cu-briendo puestos que en determinadoscasos no atiende la oferta nacional,mejorando así la competitividad, di-rectamente relacionada con la necesi-dad del capital humano empresarialde la región continental.

Hoy, prácticamente 1 de cada 10habitantes de los países desarrolladoses un migrante, mientras que en lospaíses en desarrollo la proporción es 1de cada 70 (Rojas, 2010). La libre cir-culación de los trabajadores que se as-pira adoptar, es una cuestión directa-

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do), 1949, dispone que todo Miembro que lo ratifique se obliga a aplicar a los mi-grantes que se encuentren legalmente en su territorio un trato no menos favora-ble que el que aplique a sus propios nacionales en relación con ciertas materiasenumeradas en el instrumento, en la medida en que éstas estén reglamentadaspor la legislación o dependan de las autoridades administrativas; - Recordandoque la definición del término “discriminación” en el Convenio sobre la discrimi-nación (empleo y ocupación), 1958, no incluye obligatoriamente distinciones ba-sadas en la nacionalidad; - Considerando que serían deseables nuevas normas,que comprendan también la seguridad social, para promover la igualdad deoportunidades y de trato de los trabajadores migrantes, y, en lo que se refiere alas cuestiones reglamentadas por la legislación o que dependen de las autorida-des administrativas, para garantizarles un trato por lo menos igual al de los na-cionales; - Tomando nota de que las actividades relativas a los problemas muydiversos concernientes a los trabajadores migrantes no pueden lograr plena-mente sus objetivos si no existe una cooperación estrecha con las Naciones Uni-das y los organismos especializados; - Tomando nota de que para la elaboraciónde las presentes normas se han tenido en cuenta los trabajos de las NacionesUnidas y de los organismos especializados, y de que para evitar duplicación ygarantizar una coordinación apropiada se cooperará sobre una base continuadapara promover y garantizar la aplicación de estas normas; - Después de haberdecidido adoptar diversas proposiciones relativas a los trabajadores migrantes,cuestión que constituye el quinto punto de su orden del día, y después de haberdecidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio que comple-mente el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949, y el Con-venio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, adopta, con fechaveinticuatro de junio de mil novecientos setenta y cinco, el presente Convenio,que podrá ser citado como el Convenio sobre los trabajadores migrantes (dispo-siciones complementarias), 1975”.

mente vinculada a los servicios de ca-rácter transnacional que conlleva ha-cia la internacionalización de un nue-vo mercado de trabajo. Cuando unaempresa afronta su expansión, su es-tablecimiento o la mera prestación deservicios, normalmente lleva implíci-to el desplazamiento de los trabajado-res. De acuerdo con el criterio sosteni-do por el Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas (Asuntos C-184/99, Grzelczyk, y C-85/96, Martí-nez Sala; Rec. 1998, p. I-2691), “la li-bre circulación es un elemento impor-tante para la realización de un merca-do laboral eficiente y de un alto nivelde empleo”, tomando esa frase de esasentencia podemos entender queconstituye uno de los instrumentospara contribuir con el fortalecimientodel mercado laboral entre los paísesmiembros.

En consecuencia, podemos citar lanormativa internacional, como el Re-glamento de Libre Circulación de losTrabajadores de la Unión Europea24

del que puede extraerse que, todo ciu-dadano de un Estado miembro tendráderecho a buscar empleo en otro Esta-do miembro en las mismas condicio-nes que los nacionales de esos Esta-dos, sin ninguna discriminación pormotivos de nacionalidad. En este sen-tido, se consagraran, entre otros, lossiguientes derechos para todo nacio-nal de un Estado miembro:

a) Beneficiarse, en el territorio deotro estado miembro, de las mis-mas prioridades que los nacionalesde dicho Estado en el acceso a losempleos disponibles (Art. 1.2, Re-glamento de la Unión Europea so-bre la Libre Circulación de Traba-jadores).

b) Intercambiar con los empresariosdemandas y ofertas de empleo, for-malizar contratos y ejecutarlos, deconformidad con las disposicioneslegales, reglamentarias y adminis-trativas en vigor (Art. 2, Reglamen-to de la Unión Europea sobre la Li-bre Circulación de Trabajadores).

c) Que no se le apliquen las disposi-ciones legales, reglamentarias yadministrativas de los Estadosmiembros, que limiten el empleode extranjeros en número o por-centaje, por empresa, rama de ac-tividad, región o a escala nacional(Art. 4.1, Reglamento de la UniónEuropea sobre la Libre Circula-ción de Trabajadores).

d) Ser contados como trabajadoresnacionales cuando en un Estadomiembro se concedan beneficios decualquier naturaleza a los empre-sarios por emplear un porcentajemínimo de trabajadores naciona-les (Art. 4.2, Reglamento de laUnión Europea sobre la Libre Cir-culación de Trabajadores).

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24 Reglamento (UE) núm. 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 deabril de 2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de laUnión.

e) Recibir la misma asistencia que lasoficinas de empleo del Estadomiembro, conceden a sus propiosnacionales que busquen empleo.Para esta movilidad es importante

que el trabajador posea un documentode identidad o pasaporte. El Estadomiembro de acogida podría pedir quese indique el motivo de su presenciaen el país en un plazo de tiempo razo-nable. Se debe buscar que la ciudada-nía de la Unión sea la condición fun-damental de los nacionales de los Es-tados miembros que ejercen su dere-cho de libre circulación y residencia.

En cuanto a la residencia, es un de-recho que va inmerso al libre tránsitodel trabajador. Para ello es recomen-dable revisar los Convenios y recomen-daciones de O.I.T. sobre trabajadoresmigrantes. En el orden internacional,se fortalece el seguimiento de la laboremprendida por la O.I.T., por ello esimportante la ratificación por parte delos Estados Miembros de la UNASURde sus principales convenios.

Los trabajadores migrantes de unEstado Miembro de la UNASUR aotro, durante un período superior atres meses deberían estar sujetos adeterminadas condiciones, como lassiguientes:– Ser un ciudadano de la UNASUR.– Ejercer una actividad económica

(asalariada o independiente);– Disponer de un trato igualitario a

los nacionales con acceso a la pro-tección social del Estado miembrode acogida durante la estancia deprestación de servicios.

Según la Comunicación de la Comi-sión al Consejo y al Parlamento Euro-peo relativa a las medidas especiales

para los extranjeros en materia dedesplazamiento y de residencia,(COM, 1999, 372 final), se establece,sin perjuicio de las limitaciones justi-ficadas por razones de orden público,seguridad y salud pública, “que la li-bre circulación de los trabajadores im-plicará el derecho de permanecer en elterritorio de un Estado miembro du-rante el ejercicio de un empleo”, es de-cir, el derecho de residencia es insepa-rable del derecho a trabajar en otroEstado miembro, y los Estados miem-bros deben conceder a los trabajado-res migrantes un permiso de residen-cia como prueba de dicho derecho deresidencia.

Podría normativizarse que los ciu-dadanos de la UNASUR adquiriríanel derecho de residencia permanenteen el Estado miembro de acogida des-pués de haber residido en él legalmen-te, durante un período ininterrumpi-do de dos (2) años, siempre que no sehaya dictado ninguna resolución deexpulsión. Este derecho de residenciapermanente no se encontrará sujeto aninguna condición.

Para identificar a los ciudadanosde la UNASUR que adquieran la na-cionalidad del país de acogida se pro-pone la creación de una “Tarjeta deResidencia Permanente”, la cual de-berá hacerse en el país de admisión.25

La finalidad u objetivo que persi-gue la creación de dicha tarjeta esotorgarle a cualquier ciudadano de laUNASUR residente en cualquiera delos Estados miembros, que cumplanla función de acogida, un medio pro-batorio a través del cual se puedaverificar que ha obtenido la acepta-ción del Estado en mención. Los ciu-

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dadanos podrán demostrar la conti-nuidad de su residencia por cualquiermedio de prueba generalmente acep-tado en el Estado miembro de recep-ción.

Referente al derecho de entrada yresidencia de los miembros de la fami-lia, entendiendo como miembros de lafamilia26, al cónyuge, los descendien-tes menores de 21 años o hijos depen-dientes, los ascendientes a su cargo,como también a las parejas de hecho,si la legislación del Estado miembrode acogida considera equiparable lapareja de hecho al matrimonio. Así, lafamilia del trabajador de la UNASURpodrá residir en el país de acogida porel tiempo que sea necesario o por eltiempo que el trabajador dure en ejer-cicio de sus funciones, para lo cual,bastará contar con sus documentos deidentificación y pasaporte. Para estosperiodos se propone, la creación deuna tarjeta de residencia para miem-bros de la familia de trabajadores dela UNASUR, tal tarjeta tendrá unavalidez, al menos, por el período delcontrato de trabajo suscrito.27

Todos los miembros de una familia,independientemente de su nacionali-dad, tendrán el mismo derecho de resi-dencia permanente, tras un períodoininterrumpido de dos (2) años. Tam-bién tendrán derecho a la seguridad so-cial y al ejercicio de una actividad eco-nómica asalariada o independiente.

Los hijos de los trabajadores mi-grantes, sea cual sea su nacionalidad,tienen derecho a la educación en elEstado miembro de acogida (Art. 12del Reglamento CE nº 1612/68) en lasmismas condiciones que sus naciona-les, “lo cual incluye el derecho deigualdad de trato con respecto a los hi-jos de los trabajadores nacionales enlo relativo a las ayudas para la forma-ción, aun cuando ello implique el re-greso al Estado miembro de proceden-cia” (TJCE, Asunto 9/74, Casagrande,Rec. 1974, p. 369).

Es importante destacar que los hi-jos podrán conservar su derecho de re-sidencia aunque el trabajador mi-grante se marche del Estado miembrode acogida, y un padre o una madrenacional de un país tercero conserva-rán su derecho de residencia, auncuando esté divorciado o divorciadadel trabajador migrante comunitario,con el objeto de que los hijos puedanseguir disfrutando de su derecho a laeducación (TJCE Asunto C-413/99,Baumbast, sentencia de 17.9.2002).

El cónyuge y los hijos del trabajadormigrante tienen derecho a trabajar en elEstado miembro de acogida y a benefi-ciarse de las disposiciones sobre el re-conocimiento de cualificaciones (TJCEAsunto131/85,Gül,Rec.1986,p.1573).

Esta propuesta de tratado tambiéndebería abarcar lo concerniente a lostrabajadores fronterizos (personasque viven en un Estado miembro y

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25 Vid. Directiva 1251/70/CE.26 Vid. Directiva 2004/38/CE.27 Vid. Directiva 2004/38/CE.

trabajan en otro) estableciendo quepor regla general, según el Artículo 71del Reglamento CE, disfrutarán de to-das las prestaciones concedidas a lostrabajadores migrantes en el Estadomiembro donde tienen su empleo, sinembargo, los trabajadores fronterizostendrán derecho a los subsidios de de-sempleo (en caso que los halla) del Es-tado donde residen, en lugar de aquelen el que tienen su empleo y “puedenoptar por estar cubiertos por la asis-tencia sanitaria de cualquiera de losdos Estados” (Art. 20 del ReglamentoCE núm. 1408/71).

Los miembros de la familia de untrabajador fronterizo sólo estarán cu-biertos por el sistema sanitario del Es-tado de residencia, y una vez que di-cho trabajador se jubila, ya no puedeestar cubierto por el Estado de em-pleo, sino por el de residencia, sólo po-drá ser cubierto por el Estado de em-pleo en los casos que el trabajadorhaya empezado un tratamiento delarga duración y que al momento deproducirse la jubilación requiera con-tinuar con dicho tratamiento. Esta ex-cepción sólo será aplicable hasta queel trabajador termine con su trata-miento.

Abarcado el tema de los trabajado-res migrantes y fronterizos, en estepunto es necesario aclarar que a efec-tos de la libertad de tránsito o circula-ción, se entenderá que “trabajadoressubordinados son tanto los perma-nentes, los trabajadores eventuales ode temporada, los trabajadores fron-terizos y los que desarrollen su activi-dad mediante prestaciones de servi-cios”. En efecto, de acuerdo con elasunto Lawrie-Blum (STCE

03/07/1987), la aplicación de los dere-chos derivados de la libertad de circu-lación no está condicionada al tipo detrabajo ni a la cantidad de los ingresosque se obtienen por el mismo.

Los trabajadores ciudadanos de unEstado miembro no podrán recibir untrato diferente del que se dispensa alos trabajadores nacionales en el te-rritorio del Estado miembro de acogi-da en relación con las diversas condi-ciones laborales y de protección social(especialmente acceso al empleo, for-mación, remuneración, despido, rein-corporación y seguridad social) pormotivos de nacionalidad. La igualdadde trato también será aplicable a lasmedidas de formación, reorientacióno readaptaciones profesionales.

Asimismo, se beneficiarán de lasmismas ventajas sociales y fiscalesque los trabajadores nacionales(Apartado 2 del Art. 7 del Reglamentode la Comunidad Europea núm.1612/68).

Este derecho fundamental deigualdad de trato también exige que,cuando un Estado miembro celebraun convenio bilateral o internacionalen materia de seguridad social, debe-rá conceder, en su territorio, a los na-cionales de los demás Estados miem-bros, las mismas ventajas que a suspropios nacionales (TJCE, AsuntoC-55/00, sentencia de 15.1.2002).

Partiendo de las disposiciones delArtículo 45, apartado 4, del Tratadode Funcionamiento de la Unión Euro-pea (T.F.U.E) y de los criterios ema-nados T.J.C.E, “el acceso a los cargosde la Administración Pública, sólo es-tará permitido a los ciudadanos origi-narios de los Estados miembros”, pero

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como esta restricción28 será sólo paraaquellos puestos que guarden rela-ción con el ejercicio del poder público yla responsabilidad de salvaguardar elinterés general del Estado (por ejem-plo, la seguridad interior o exteriordel Estado), estos criterios deberánser evaluados de forma independientea la luz de la naturaleza de las tareasy responsabilidades que abarque elpuesto en cuestión.

Finalmente, para asegurar la justi-cia dentro de la libertad de tránsito detrabajadores migrantes entre los Es-tados Miembros de la UNASUR quederiven de la unificación de criterios através de la interpretación normativapara casos particulares, se propone lacreación del Tribunal de Justicia Sur-americano (T.J.S.)29. El T.J.S. deberácontar con por lo menos cinco juecesque serán elegidos entre personas queofrezcan absolutas garantías de inde-pendencia y posean la capacidad nece-saria para el ejercicio de altas funcio-nes jurisdiccionales, su elección y de-signación corresponderá a los Estadosmiembros y se propone que sea por unperiodo de seis años. Su mandato po-

drá ser renovable. El nombramientodel secretario y demás personal esta-rá a cargo del Tribunal.

Este tribunal garantizará por me-dio de sus decisiones la protección delos derechos laborales y de SeguridadSocial de los trabajadores de la UNA-SUR dándoles la oportunidad de po-der acudir a una instancia donde po-drán presentar sus pretensiones porcualquier inconformidad, cualquierviolación de derechos o ilegalidad dela que hayan sido objeto, además deesto, el T.J.S. también se encargaráde dirimir todas las controversias le-gales que puedan presentarse con res-pecto a la interpretación y aplicacióndel derecho aplicable por conflictos denormas entre los países miembros.

El T.J.S. tendrá como finalidadcontrolar la legalidad de los actosadoptados conjuntamente por el Con-greso Suramericano y el Consejo, losactos del Consejo, de la Delegación ylos actos del Parlamento Suramerica-no destinados a producir efectos jurí-dicos ante terceros y a tal fin, serácompetente para pronunciarse sobrelos recursos, vicios sustanciales de

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28 Por otro lado en materia de restricción, tomando en consideración el artículo 29de la Directiva 2004/38/CE, las únicas enfermedades que podrán justificar unamedida que limite la libertad de circulación serán las enfermedades con poten-cial epidémico como se definen en los instrumentos correspondientes de la Orga-nización Mundial de la Salud, así como otras enfermedades infecciosas o parasi-tarias contagiosas siempre que sean, en el país de acogida, objeto de disposicio-nes de protección para los nacionales. Sin embargo, las enfermedades que sobre-vengan en el período de tres meses siguientes a la fecha de llegada no podránjustificar la expulsión del territorio.

29 Tomando como referencia el artículo 224 del Tratado de la Comunidad Europea(TCE).

forma, o de cualquier norma jurídicarelativa a su ejecución, o desviación depoder, interpuestos por un Estadomiembro, el Consejo, la Delegación oel Congreso Suramericano. Para ello,es necesario que el T.J.S. esté estruc-turado por varias Salas que poseandistintas áreas de competencias.

9. Homologación de títulos

Es importante buscar la creaciónde un “sistema de reconocimiento mu-tuo de certificados, diplomas y títulospara fines profesionales”30, para faci-litar el ejercicio de una determinadaprofesión en uno u otro Estado Miem-bro de la UNASUR. Clasificando lasprofesiones, donde algunas necesita-rán mayores trámites de homologa-ción que otras, derivado de sus cualifi-caciones determinadas, por ejemplo:los abogados. Así como también, lle-var un registro de las profesiones queno están reglamentadas legalmenteen el Estado miembro de acogida.Todo esto con el objeto de incrementarla flexibilidad de los mercados labora-les de los países miembros.

El reconocimiento puede realizarsepor medio del sistema general de reco-nocimiento de cualificaciones profe-sionales o el régimen de reconoci-miento automático de las cualificacio-nes acreditadas por la experienciaprofesional (esto es, el sector artesa-nal, comercial e industrial); o por me-dio del régimen de reconocimiento au-tomático de las cualificaciones de de-

terminadas profesiones (médicos, en-fermeros, dentistas, matronas, vete-rinarios, farmacéuticos, ingenieros yarquitectos, entre otros).

Los únicos requisitos para que sepuedan reconocer los certificados, di-plomas y títulos en el territorio decualquier Estado miembro, podríanser los siguientes:a) Haber sido expedidos por una au-

toridad competente en un Estadomiembro, designada con arreglo alas disposiciones legales, regla-mentarias o administrativas de di-cho Estado.

b) Acreditar la preparación del titu-lar para el ejercicio de la profesióncorrespondiente.

c) Proceder a la homologación del tí-tulo por la autoridad competentedel Estado de recepción una vezcumplidos los trámites requeridos.En la medida de lo posible, las per-

sonas migrantes deberían poder pre-sentar su solicitud para el reconoci-miento de un título en cualquier mo-mento, sin tener que esperar a que seanuncie un puesto de trabajo, con elobjeto que dispongan del tiempo nece-sario para prepararse de cara a unprocedimiento de selección. Se invitaa los Estados miembros a garantizarque esos procedimientos se llevan atérmino con la mayor rapidez, a fin defavorecer al máximo la movilidad y nocomprometer las perspectivas profe-sionales de las personas.

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30 Conforme a la Directiva 2005/36/CE.

10. Banco de datos

Otras acciones innovadoras a lasque puede dar pie la presente pro-puesta es la creación de redes de ser-vicio de empleo como instrumentofundamental para una estrategiasuramericana de empleo y tambiénserviría como plan de acción en mate-ria de competencias y movilidad. Sepropone la creación de “La Red Infor-mativa del Sur” (R.I.S) (EURES, Re-glamento 1612/68), la cual tendríacomo principal objetivo fomentar elintercambio de experiencias y a lavez servir de base para la creación deun modelo de inspección y banco dedatos de perfiles de trabajadores sur-americanos que permita conocer ladisponibilidad de trabajadores, losdiversos resultados, positivos o nega-tivos, que arroje la implementaciónde políticas de trabajo que se apli-quen en cada Estado miembro.

Proponiéndose buscar a través deesta red puntos comunes y elementosde intercambios con tres fines esencia-les: i) transferir y conocer prácticas na-cionales, ii) generar acercamientos e in-tercambios a todos los niveles y ii) obte-ner información sobre el mercado detrabajo en los demás Estados miem-bros, así como sobre las condiciones devida y de trabajo en el extranjero. Estared nos permitirá compartir datos e in-formaciones, determinar líneas de ac-ción y evaluación, indispensables parala consecución de un trabajo decenteacompañado de paz social.

Es importante destacar que confor-me al artículo 2 del Convenio 168 so-bre el fomento del empleo y la protec-

ción contra el desempleo (1988) se es-tablece que:

“Todo Miembro deberá adoptar me-didas apropiadas para coordinar surégimen de protección contra el de-sempleo y su política de empleo. Atal fin deberá procurar que su siste-ma de protección contra el desem-pleo y en particular las modalidadesde indemnización del desempleo,contribuyan al fomento del plenoempleo, productivo y librementeelegido, y no tengan por efecto di-suadir a los empleadores de ofrecerun empleo productivo ni a los traba-jadores de buscarlo.”

De igual manera:“Todo Miembro deberá formular,como objetivo prioritario, una políti-ca destinada a fomentar el plenoempleo, productivo y librementeelegido, por todos los medios ade-cuados, incluida la seguridad social.Estos medios deberían incluir, entreotros, los servicios del empleo y laformación y la orientación profesio-nales” (Art. 7 eiusdem).

Y en base a un banco de datos pue-de ser una herramienta muy útil don-de se puedan publicitar los empleosdisponibles así como los perfiles detrabajadores en busca de empleo.

11. Diálogo social

En aras de establecer las condicio-nes de trabajo y organización del tra-bajo se deberá fomentar el diálogo en-tre los representantes de los trabaja-dores, de los empresarios y de cadaEstado miembro, lo cual constituirá lapiedra cúbica del modelo social de laUNASUR. Este diálogo deberá estarfundamentado en tres aspectos:

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1. El llamamiento a los empresariosy los sindicatos para que mejoreny amplíen su diálogo autónomo(Quesada Díez, 1998);

2. La organización de una cumbresocial de alto nivel para facilitarla participación de los interlocuto-res sociales en la estrategia comu-nitaria de reformas económicas ysociales (Quesada Díez, 1998);

3. La necesidad urgente de reforzar elapoyo a las estructuras del diálogosocial en los países candidatos a laadhesión (Alonso García, 1996).

Un amplio reconocimiento de la im-portancia que reviste la responsabili-dad social empresarial podría contri-buir a la consecución del objetivo es-tratégico de la UNASUR de convertir-se en la economía del conocimientomás dinámica de América, capaz decrecer económicamente de manerasostenible, con más y mejores empleosy mayor cohesión social.

Los Estados miembros deberánprestar una especial atención a la sa-lud y la seguridad social de los traba-jadores en su entorno de trabajo, paraarmonizar y preservar las mejoras lo-gradas en este ámbito. Sin embargo,es necesario señalar que no sólo es im-perativo proteger a los trabajadoresde los posibles daños físicos que pue-dan sufrir en el ejercicio de sus labo-res, sino que también se hace evidenteque hay que protegerlos en su seguri-dad social. Es por esto que se proponela creación de estatutos que rijan enmateria de Seguridad Social, lo queenglobaría lo relativo a Estatutos so-bre Salud y Seguridad en el Trabajo,Asistencia Sanitaria, Cotizaciones a

la Seguridad Social, Reconocimientode la Experiencia Profesional y de laAntigüedad. Dichos estatutos po-drían contener las siguientes direc-trices:

12. Estatuto de ReglasGenerales sobre la Seguridad

Social

La legislación Suramericana enmateria de seguridad social es unacondición sine qua non para que sepueda ejercer el derecho a la libre cir-culación de trabajadores. El DerechoSuramericano dispondrá la coordina-ción en materia de seguridad social,sin aminorar las competencias de losEstados miembros en cuanto a la or-ganización de sus regímenes de segu-ridad social.

En materia de seguridad social, seha aprobado el Convenio Multilateralde Seguridad Social del Mercado Co-mún del Sur y el Acuerdo Administra-tivo para la Aplicación del ConvenioMultilateral de Seguridad Social delMercado Común del Sur. A través deestos instrumentos se implementa unsistema de reconocimiento recíproco,entre los Estados parte, de las cotiza-ciones efectuadas por los trabajadoresnacionales o extranjeros habitantes,de manera tal que las prestacionespuedan ser otorgadas por el Estadodonde el trabajador o beneficiario seencuentre (Mansueti, 2007).

Así, el Convenio 97 de la OIT sobretrabajadores migrantes, en su artícu-lo 6.1.b, expresa:

“1. Todo Miembro para el cual se ha-lle en vigor el presente Convenio seobliga a aplicar a los inmigrantes

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que se encuentren legalmente en suterritorio, sin discriminación de na-cionalidad, raza, religión o sexo, untrato no menos favorable que el queaplique a sus propios nacionales enrelación con las materias siguientes:(…) (b) la seguridad social (es decir,las disposiciones legales relativas aaccidentes del trabajo, enfermeda-des profesionales, maternidad, en-fermedad, vejez y muerte, desem-pleo y obligaciones familiares, asícomo a cualquier otro riesgo que, deacuerdo con la legislación nacional,esté comprendido en un régimen deseguridad social)…”

Las prestaciones de asistencia so-cial son pagos discrecionales basadosen la necesidad, por tanto, cada Esta-do miembro tiene libertad para deter-minar quién debe estar asegurado conarreglo a su legislación y los conveniosinternacionales, qué prestaciones sele conceden y en qué condiciones.31

En este sentido, el Convenio 102 dela OIT sobre la seguridad social (nor-ma mínima), es bastante completo so-bre la materia, está compuesto por 87artículos con anexos, estructuradosen 15 títulos o partes, entre ellas, a sa-ber: asistencia médica, prestacionesmonetarias de enfermedad, prestacio-nes de desempleo, prestaciones de ve-jez, prestaciones en caso de accidentesde trabajo y de enfermedad profesio-nal, prestaciones familiares, presta-ciones de maternidad, prestaciones deinvalidez, prestaciones de sobrevi-

vientes, cálculo de pagos periódicos,igualdad de trato a los residentes nonacionales. Con la suscripción por losEstados miembros de los Conveniosde la OIT se pueden generar políticasy Estatutos de Seguridad Social ade-cuados para todos los trabajadoresciudadanos de la UNASUR.

La Recomendación 202 de la OITsobre pisos de protección social del2012 señala que: proporciona orienta-ciones a los Miembros para: a) estable-cer y mantener, según proceda, pisosde protección social como un elementofundamental de sus sistemas naciona-les de seguridad social, y; b) poner enpráctica pisos de protección social en elmarco de estrategias de extensión dela seguridad social que aseguren pro-gresivamente niveles más elevados deseguridad social para el mayor núme-ro de personas posible, según las orien-taciones de las normas de la OIT rela-tivas a la seguridad social.

Definiendo la Recomendación up su-pra citada que, los pisos de protecciónsocial constituyen conjuntos de garan-tías básicas de seguridad social defini-dos a nivel nacional que aseguran unaprotección destinada a prevenir o a ali-viar la pobreza, la vulnerabilidad y laexclusión social. Al establecer sistemasintegrales de seguridad social acordescon los objetivos, las prioridades, las ca-pacidades económicas y fiscales nacio-nales, los Miembros deberían tratar dealcanzar la gama y los niveles de pres-

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31 Todo esto tomando en cuenta las decisiones del TJCE: Asunto 349/87, Paraschi,Rec. 1991, p. I-4501 y Asuntos acumulados C-4/95 y C-5/95, Stöber y Piosa Pe-reira, Rec. 1997, p. I-511.

taciones establecidos en el Convenionúm. 102 sobre la seguridad social(norma mínima), o en otros conveniosy recomendaciones de la OIT sobre se-guridad social que establecen normassobre la materia.

Se propone la creación de un regla-mento general para asegurar que laaplicación de los diversos regímenesnacionales de seguridad social noafecten desfavorablemente a los tra-bajadores que ejercen su derecho de li-bre circulación, dicho reglamento de-berá establecer ciertas normas y prin-cipios comunes, cuyo objetivo es ga-rantizar que un trabajador que hayaejercido su libertad de circulación enla Unión no se encuentre en peor si-tuación que otra persona que siemprehaya residido y trabajado en un soloEstado miembro. Para lograr este ob-jetivo, las normas de coordinaciónpreverán un mecanismo basado en:

1. La igualdad de trato entre naciona-les y no nacionales, de manera queun trabajador que resida en el te-rritorio de un Estado miembro estésometido a las mismas obligacionesy disfrute de las mismas prestacio-nes que los nacionales de dicho Es-tado miembro, sin ninguna discri-minación por razones de nacionali-dad (TJCE, Asunto C-185/96, Co-misión/Grecia, Rec. 1998, p. I-6601).

2. La acumulación de los períodos(de manera que los períodos de se-guro, empleo o residencia cumpli-dos) con arreglo a la legislación deun Estado miembro se tengan en

cuenta, en su caso, para la adqui-sición de un derecho de prestacio-nes con arreglo a la legislación deotro Estado miembro.

3. La exportación de las prestaciones,de manera que las mismas puedanpagarse a trabajadores que residanen otro Estado miembro.

La determinación del Estado miem-bro cuya legislación en materia de segu-ridad social es aplicable; en principio,sólo se aplica una seguridad social a lavez, de manera que un trabajador podrádisfrutar de una cobertura adecuada deseguridad social sin estar sometido a lalegislación de dos Estados miembros almismo tiempo (Reglamento de la Comu-nidad Europea nº 1408/71).

El objetivo primordial será permi-tir que los trabajadores cuenten conuna adecuada protección social cuan-do se desplacen de un Estado miem-bro a otro. Por ejemplo, el principio deigualdad de trato y no discriminaciónpara los trabajadores comunitariosha servido no sólo para prohibir la dis-criminación directa, manifiesta-mente basada en la nacionalidad, sinotambién la discriminación indirectabasada en criterios distintos de la na-cionalidad que perjudican particular-mente a ciudadanos de otros Estadosmiembros (TJCE, Asunto C-124/99,Borawitz, Rec. 2000, p. I-7293).

Dentro de la reglamentación tam-bién se deberá incluir “la asimilaciónde los hechos”, de manera que lo queocurra en otro Estado miembro seconsidere como si hubiese acaecido enel Estado miembro cuya legislación seaplica (TJCE, Asunto C-45/92 Lepore

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y Scamuffa, Rec. 1993, p. I-6497 yasunto C-290/00, Duchon, Rec. 2002,p. I-3567).

Otra medida para evitar que se obs-taculice el derecho a la libre circula-ción sería que los Estados miembros,las autoridades y los tribunales toma-ran todas las medidas necesarias paragarantizar el cumplimiento de lasobligaciones que emanan de la pre-sente propuesta (Asunto C-165/91,T.J.C.E, Van Munster, Rec. 1994, p.I-4661), incluso, absteniéndose deaplicar una disposición de la legisla-ción nacional y aplicando la legis-lación Suramericana en su lugar, conobjeto de no disuadir a las personas dedesplazarse a otro Estado miembro(Asunto C-262/97 TJCE, Engelbrecht,Rec. 2000, p. I-7321).

Tomando como base el Tratado dela Comunidad Europea, la UNASURpodrá adoptar mediante este estatu-to, las disposiciones mínimas que ha-brán de aplicarse progresivamente(Los Convenios de la Organización In-ternacional del Trabajo como son: elConvenio 102 sobre la Seguridad So-cial (norma mínima); el Convenio 118sobre la Seguridad Social para mi-grantes e igualdad de trato; el Conve-nio 157 sobre la Conservación de dere-chos en Seguridad Social para mi-grantes; el Convenio 168 sobre el Fo-mento de empleo y protección en de-sempleo; el Convenio 151 sobre losTrabajadores migrantes 1975 (Actua-lizado); la Recomendación 167 sobrela Conservación de derechos en Segu-ridad Social para migrantes y la Reco-mendación 202 del 2012 sobre los Pi-sos de Protección Social), teniendo en

cuenta las condiciones y reglamenta-ciones técnicas existentes en cada unode los Estados miembros. Tales nor-mativas evitarán establecer trabas decarácter administrativo, financiero yjurídico que obstaculicen la protec-ción social de los trabajadores.

- Estatuto sobre Salud y Seguridaden el Trabajo:

El presente estatuto tiene por obje-to la aplicación de medidas para pro-mover la mejora de la seguridad y de lasalud de los trabajadores en el trabajotanto en los sectores de actividades pú-blicas como privadas, de cualquiera delos Estados miembros. Tomando encuenta lo que señala, el catedrático es-pañol, Federico Navarro Nieto (2010),“la salud del individuo se destacarácomo un bien individual y social de pri-mer orden, del que depende la calidadde vida y el progreso social”, la mejorade la seguridad y de la salud de los tra-bajadores en el trabajo representa unobjetivo que no puede subordinarse aconsideraciones de carácter puramen-te económico.

A tal efecto, se deberá incluir laaplicación de principios generales re-lativos a la prevención de los riesgosprofesionales y la protección de la se-guridad y salud, la disminución de losfactores de riesgo y accidente, la infor-mación, la consulta, la participaciónequilibrada de conformidad con las le-gislaciones y/o los usos nacionales, laformación de los trabajadores, asícomo las líneas generales para la apli-cación de dichos principios.

En este sentido el Convenio 102 dela OIT, señala en su artículo 7, lo si-guiente:

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“Todo Miembro para el cual esté envigor esta parte del Convenio deberágarantizar a las personas protegi-das la concesión, cuando su estado lorequiera, de asistencia médica, decarácter preventivo o curativo, deconformidad con los artículos si-guientes de esta parte.”

Las bases que deberán guiar la ac-tividad preventiva, entre otros, son:

“Los de evitar los riesgos y evaluar losque no se puedan evitar; combatir losriesgos en su origen; adaptar el traba-jo a la persona, en particular en lo querespecta a la concepción de los pues-tos de trabajo, así como a la elecciónde los equipos de trabajo y los méto-dos de trabajo y de producción; plani-ficar la prevención buscando un con-junto coherente que integre en ella latécnica, la organización del trabajo,las condiciones de trabajo, las relacio-nes sociales y la influencia de los fac-tores ambientales en el trabajo; adop-tar medidas que antepongan la pro-tección colectiva a la individual” (Art.6.2, Directiva-Marcon89/391 de laUnión Europea).

Para garantizar la seguridad y sa-lud de los trabajadores, el empresarioadoptará las medidas necesarias, enel marco de sus responsabilidades,con el fin de mejorar las situacionesexistentes,

“establecerá programas de acción,relativos sobre todo a la higiene, a laseguridad en el trabajo, a la salud delos trabajadores y a la ordenación delas tareas comenzando por los secto-res de actividad en los que las condi-ciones de trabajo sean más penosas”(Navarro Nieto, 2010),

ya que todo trabajador tiene derecho atrabajar en condiciones que respetensu salud, seguridad y dignidad.

Consecuentemente si consideranque las medidas adoptadas y los mediosutilizados por el empresario no son su-ficientes para garantizar la seguridad yla salud en el trabajo, los trabajadoresy/o sus representantes tendrán el dere-cho de recurrir de conformidad con laslegislaciones y/o los usos nacionales, ala autoridad competente en materia deseguridad y de salud en el trabajo (Di-rectiva 89/391/CE).

También se deberán establecer con-forme al presente estatuto “las disposi-ciones mínimas de seguridad y salud enmateria de ordenación del tiempo detrabajo en lo que se refiere a los perío-dos de descanso diario, de pausas, dedescanso semanal, de la duración má-xima del trabajo semanal, de las vaca-ciones anuales y a determinados aspec-tos del trabajo nocturno, por turnos ydel ritmo de trabajo” (Tomando comoreferencia la Directiva 2003/88/CE).

- Estatuto sobre AsistenciaSanitaria:

Sobre la base de esta normativacualquier trabajador que permanezcao resida temporalmente en un Estadomiembro, tendrá derecho a recibirprestaciones de asistencia sanitariacon arreglo a la legislación de dichoEstado miembro. Dependiendo de lasituación de los trabajadores y deltipo de estancia, existe el derecho auna asistencia necesaria inmediata, ala asistencia que resulte necesaria, oa todas las prestaciones de enferme-dad en especie.32

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Un Estado miembro no podrá dene-gar la asistencia sanitaria cuando:i) el tratamiento en cuestión figure en-tre los tratamientos previstos por elsistema sanitario del Estado miembrode recepción; y ii) el trabajador nopueda ser tratado en el plazo normal-mente necesario para recibir dichotratamiento, teniendo en cuenta suestado de salud en ese momento y laevolución probable de la enfermedad.

No obstante, para que un sistemade autorización administrativa previasea justificable debe basarse en crite-rios objetivos, no discriminatorios yconocidos de antemano de forma que,queden establecidos los límites delejercicio de la facultad de apreciaciónde las autoridades nacionales, con elfin de que ésta no pueda utilizarse demanera arbitraria.

En virtud de esto y para asegurarque no hayan arbitrariedades en lo re-ferente a las autorizaciones que se de-ban otorgar o las que no, se propone lacreación e instauración de un “siste-ma procedimental suficientementeaccesible que garantice que una solici-tud de autorización sea tramitada conobjetividad e imparcialidad, y dentrode un plazo razonable, así como la po-sibilidad de recurrir judicialmentecontra las eventuales denegaciones deautorización” (TJCE Asunto C-157/99, Geraets-Smits y Peerbooms,Rec. 2001, p. I-5473).

- Estatuto sobre Cotizacionesa la Seguridad Social:

Para poder aprovechar el derechode libre circulación, es esencial quelos trabajadores amparados sepancual será el Estado miembro que lesgarantizara su seguridad social.

Para determinar cuál es el Estadomiembro cuya legislación en materiade seguridad social es aplicable, setendrán en cuenta las siguientes pre-misas:– Una persona está sometida sólo a

la legislación de un Estado miem-bro a la vez.

– Normalmente una persona “esta-rá cubierta por la legislación delEstado miembro en que desarro-lla una actividad profesional (lexlocilaboris) (Reglamento de la Co-munidad Europea nº 1408/71).

El hecho de tener que cotizar enmás de un Estado miembro a la vezpuede disuadir a los trabajadores deejercer su derecho de libre circula-ción. “Sólo el Estado miembro dondese desarrolla la actividad profesionalpuede reclamar cotizaciones a la se-guridad social” (TJCE, Asunto C-169/98, Comisión/Francia, Rec. 2000,p. I-1049, y C-34/98, Comisión/Fran-cia, Rec. 2000, p. I-995).

Por tanto, si una persona lleva acabo una actividad profesional en unEstado miembro, que entonces serácompetente en materia de prestacio-

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32 Para mayores detalles véase el Reglamento de la Comunidad Europea nº1408/71.

nes de seguridad social, pero reside enotro, el Estado miembro de residenciano puede reclamar cotizaciones a laseguridad social.

No obstante, los trabajadores quetrabajan simultáneamente en un Es-tado miembro por cuenta ajena y, enotro, por cuenta propia; sí pueden es-tar sometidos a la legislación en mate-ria de seguridad social de dos Estadosmiembros a la vez, “aunque esto im-plicaría que, por tanto, puede que ten-gan que cotizar a la seguridad socialen dos Estados miembros” (TJCE,Asuntos acumulados C-393/99 y C-394/99, Hervein y Lorthiois, Rec.2002, p. I-2829, puntos 60 y 61).

No obstante, se recuerda que los Es-tados miembros cuyas legislaciones seaplican simultáneamente deben velarporque se respeten las exigencias quese derivan de los principios de libre cir-culación de trabajadores y lo que elloimplica. En particular, “los Estadosmiembros afectados deben facilitar laacumulación de las prestaciones conce-didas en virtud de las dos legislacionesaplicables y asegurar que no se abone afondo perdido ninguna cotización de se-guridad social” (Reglamento de la Co-munidad Europea nº 1408/71).

- Estatuto sobre reconocimiento dela experiencia profesional y de la

antigüedad:

Del análisis y estudio del apartado4 del artículo 39 del T.C.E., se proponeque los períodos anteriores de empleoque los trabajadores migrantes hayanadquirido en otro Estado miembro de-ben ser tenidos en cuenta por los Esta-

dos miembros, en base a la antigüe-dad adquirida.

En este mismo orden de ideas, paragarantizar la correcta aplicación delos estatutos propuestos, la presentepropuesta busca crear un mercado co-mún, libre y dinámico, que sirva deinstrumento, entre otros, para fomen-tar el bienestar económico de los tra-bajadores de los Estados miembros dela UNASUR, por ende quedaránprohibidos y serán nulos de pleno de-recho todos los acuerdos entre empre-sas (incluidas las asociaciones y prác-ticas concertadas) que puedan afectara la libre circulación y al comercio en-tre los Estados miembros.

Conclusiones

Las disposiciones contenidas en lapresente propuesta relativas a librecirculación o tránsito de trabajadorestienen por objeto facilitar a los nacio-nales de los Estados miembros de laUnión el ejercicio de cualquier tipo deactividad profesional en el territorioSuramericano, esto sobre la base, quemuchas personas en edad de trabajarno pueden encontrar un empleo ade-cuado para mantenerse en sus pro-pios países, mientras que en otros paí-ses puede haber escasez de trabajado-res para cubrir puestos en diversossectores de sus economías.

El libre tránsito y traspaso de lostrabajadores en el territorio de laUNASUR implicaría las migracioneslaborales, las cuales pueden benefi-ciar de muchas maneras, tanto a lospaíses de envío y de recepción, como alos propios trabajadores pues, pueden

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contribuir con el crecimiento económi-co derivado del intercambio de traba-jadores.

El derecho a la libre circulacióndebe realizarse con sujeción a las limi-taciones y condiciones que puedanpreverse en el Parlamento y a las dis-posiciones que puedan ser adoptadaspara su aplicación.

En materia de seguridad social, po-demos observar que en la presentepropuesta existen previsiones quepermitirán adoptar -por medio de es-tatutos- las medidas necesarias deprotección social que hagan efectivo elderecho a la libre circulación, creandoa través de una sistematización nor-mativa, garantías a los trabajadoresmigrantes por cuenta ajena y porcuenta propia para su protección so-cial al momento de así requerirlo.

La presente propuesta se concretaen generar mayores oportunidades deempleo y de mejor calidad, contribu-yendo a lograr el objetivo del pleno em-pleo con una elevada productividad la-boral. Alcanzando una economía crea-tiva, moderna, abierta a la innovación,con un entorno empresarial dinámico,una mano de obra altamente calificaday una educación de primera, sostenidapor un modelo social vigoroso.

Debe tenerse en cuenta que las nor-mas que consagrarán el derecho a lalibre circulación de trabajadores se-rán de aplicación directa, así se im-pondrán sobre las normas internas,estando el juez nacional obligado aaplicarlas. Éstas contendrán manda-tos completos, jurídicamente perfec-tos y, en consecuencia, aptos para pro-ducir efectos directos en las relaciones

entre los Estados miembros y sus ciu-dadanos.

Así mismo, también se propone quetoda cláusula de convenio colectivo o in-dividual o de otra reglamentación co-lectiva referente al acceso al empleo, alas condiciones de trabajo, a la retribu-ción, al despido y a la protección social,sea nula de pleno derecho en la medidaen que prevea o autorice condicionesdiscriminatorias para los trabajadoresnacionales de otros Estados miembros.

Vivimos en una sociedad de satis-facciones instantáneas: Café instan-táneo, desayuno instantáneo, dineroinstantáneo en nuestros cajeros auto-máticos. No es de extrañar que tantosde nosotros lleguemos a buscar la so-lución instantánea a nuestros proble-mas. La protección social en la inte-gración regional es un proceso. Llevatiempo cambiar, restablecer la con-fianza, sembrar equilibrios; no haysoluciones inmediatas, sino veniderasen los próximos años conforme su de-sarrollo y adaptabilidad.

En los inicios de la organización selevantaron opiniones críticas en con-tra de la UNASUR desde el exteriorque señalaban que, desde su funda-ción en 2004, la organización sería so-lamente una entidad virtual, que noproduciría resultados tangibles.Actualmente este punto de vista hasido superado por la realidad, pues laUnión ya ha desarrollado varias metaspropuestas: como obras de infraestruc-tura, acuerdos internacionales, crea-ción de instituciones propias como elBanco del Sur y nueve Consejos.

Por otra parte, Jesús de Nazaret,dijo “amaos unos a los otros”, frase

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que se vincula perfectamente a laUnión de los seres humanos a travésdel trabajo y la libre circulación entrediferentes países pues, son herra-mientas necesarias para forjar unagran base de hermandad y amor. Aun-que el actor Mario Moreno, mejor co-nocido por su seudónimo “Cantinflas”expresó en la película “Su Excelencia”que nosotros habíamos confundido laspalabras de Jesús y habíamos aplica-do erróneamente la frase “armaosunos contra los otros”, donde en vez defundar la Unión entre hermanos, ha-bíamos creado una carrera armamen-tista. Por eso debemos tener siemprepresente que, la esencia de la Unión esla más pura de las fraternidades enpro de una vida mejor.

Como dijo otro célebre pensador,Simón Bolívar, “en la Unión está laFuerza” pues, la idea de la integraciónha estado presente en el pensamientolatinoamericano desde la época mis-ma de la independencia33. Sin olvidarque el trabajo dignifica al hombre, ge-

nerando su independencia y autono-mía económica que lo lleva a disfrutarde la tan ansiada LIBERTAD; y alaplicar un derecho comunitario fun-dador de las mismas condiciones detrato para todos los trabajadores delos Estados Miembros produce en sufavor la tan apreciada IGUALDAD;produciendo la unión de todos los paí-ses hermanos una gran FRATERNI-DAD. Trilogía que genera el bienestarde cualquier sociedad.

Finalmente debemos señalar que,el Derecho comparado funciona si loaplicamos.

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33 Ya en 1815, estando exiliado, Simón BOLÍVAR, Libertador de varios países sur-americanos, escribía en uno de sus documentos políticos más importantes, cono-cido con el nombre de Carta de Jamaica: “Es una idea grandiosa pretender for-mar de todo el Mundo Nuevo una sola nación con un solo vínculo que ligue suspartes entre sí y con el todo. Ya que tiene un origen, una lengua, unas costum-bres y una religión, debería, por consiguiente, tener un solo gobierno que confe-derase los diferentes estados que hayan de formarse; más no es posible, porqueclimas remotos, situaciones diversas, intereses opuestos, caracteresdesemejantes, dividen a la América. Que bello sería que el Istmo de Panamáfuese para nosotros lo que el Corinto para los Griegos. Ojalá que algún día ten-gamos la fortuna de instalar allí un augusto congreso de los representantes delas repúblicas, reinos e imperios, a tratar y discutir sobre los altos intereses dela paz y de la guerra, con las naciones de las otras partes del mundo” (Bolívar,citado por Hernández Alvarez, 2012: 391).

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