INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA … compartidos/st 227_2016.pdf · INSTITUTO...

INSTITUTONACIONAL DE

INVESTIGACIÓNAGROPECUARIA

URUGUAY

227 INIA

SERIETÉCNICA

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ISSN: 1688-9266

DESAFÍOS DE LAINTENSIFICACIÓNSOSTENIBLE PARA LAPOLÍTICA PÚBLICAConvenio INIA-OPYPA/MGAP

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DESAFÍOS DE LA INTENSIFICACIÓNSOSTENIBLE PARA LA POLÍTICAPÚBLICACONVENIO INIA-OPYPA/MGAP

* Ing. Agr., M.Sc., Estudios Económicos OPYPA-MGAP.** Ing. Agr. (M.Sc.), Director Regional INIA Las Brujas.*** Ing. Agr. (Mag), Coordinador Unidad de Comunicación y Transferencia de Tecnología.

Editores responsables: OPYPA : José E. Bervejillo*

INIA : Santiago Cayota**

Raúl Gómez Miller***

Título:

Editores responsables : OPYPA : José E. Bervejillo

INIA : Santiago Cayota

Raúl Gómez Miller

Serie Técnica N° 227

© 2016, INIA

Editado por la Unidad de Comunicación y Transferencia de Tecnología del INIAAndes 1365, Piso 12. Montevideo - Uruguayhttp://www.inia.uy

Quedan reservados todos los derechos de la presente edición. Esta publicación no sepodrá reproducir total o parcialmente sin expreso consentimiento del INIA.

DESAFÍOS DE LA INTENSIFICACIÓN SOSTENIBLE PARA LA POLÍTICA PÚBLICAConvenio INIA-OPYPA/MGAP

Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria

Integración de la Junta Directiva

Ing. Agr., MSc., PhD. Álvaro Roel - Presidente

D.M.T.V., PhD. José Luis Repetto - Vicepresidente

Ing. Agr. Diego Payssé Salgado

Ing. Agr. Jorge Peñagaricano

Ing. Agr. Pablo Gorriti

Ing. Agr. Alberto Bozzo

EQUIPO TÉCNICO

Coordinadores de OPYPA:

Coordinación de cadenas: Mario MondelliEconomía de los recursos naturales: Francisco RosasCambio técnico: José E. Bervejillo

Técnicos contratados por el convenio:

Felipe BertaminiMariela BuonomoDiego CampoyLeidy GorgaGabriela Pérez QuesadaMaría Eugenia Silva

Contraparte de INIA:

Isabel BortagarayLeonidas CarrascoBruno FerraroClaudio GarcíaBruno LanfrancoMiguel SierraJuan Manuel Soares de LimaJosé TerraEnrique Fernández

CONTENIDO Página

Introducción general .................................................................................................... 1

Cambios adaptativos en la cooperativa AGRISUR...................................................... 9

Transmisión de precios y relaciones de intercambio de la cadena de valorde la ganadería vacuna .............................................................................................. 23

Marco conceptual para un desarrollo del sector agropecuario basado en laintensificación sostenible .......................................................................................... 33

Evaluación del impacto económico de las actividades de I+D+I agropecuario ....... 51

El sistema I+D agropecuario de Uruguay. ................................................................ 65

Tipificación de empresas agropecuarias utilizando variables múltiples ................... 75

La iniciativa «Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible» y las políticaspúblicas de intensificación sostenible en Uruguay .................................................. 85Reflexiones finales .................................................................................................... 91

Mario Mondelli (1976 – 2016)

Mario Mondelli, ingeniero agrónomo y doctor en eco-nomía agraria, fue investigador del Centro de Investigacio-nes Económicas, docente universitario y director de la Ofi-cina de Programación y Política Agropecuaria del MGAPentre 2013 y 2016. Como director de OPYPA, Mario jugóun rol clave en la concreción del convenio INIA-MGAP, quehabía sido firmado en 2012, dándole forma a los objetivosespecíficos e impulsando los estudios que luego se desa-rrollaron. En particular, lideró los estudios en el área queera su especialidad, la coordinación de cadenas de valor.

Junto con su extraordinaria capacidad humana y su permanente buen humor, su apor-te intelectual al desarrollo del pensamiento económico aplicado fue de enorme y perdurablevalor. Los que tuvimos el privilegio de conocerlo y de trabajar con él lo tendremos siempre ennuestra memoria.

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Desafíos de la intensificación sostenible para la política pública

INTRODUCCIÓN GENERAL

Los cambios estructurales que se hanregistrado en la producción agropecuaria yagroindustrial en Uruguay durante los últimos15 años presentan nuevos desafíos para eldiseño de las políticas públicas. La construc-ción de una competitividad moderna nece-sariamente incluye nuevos temas en la agen-da, tanto de investigación tecnológica comoen el diseño de nuevos instrumentos de polí-ticas públicas en áreas específicas. No al-canza con los análisis de coyuntura que de-finen las políticas de corto plazo. Los desa-fíos estratégicos que enfrenta Uruguay paraaprovechar a fondo la profundización de superfil de especialización internacional, deter-minan que el propio diseño de las políticaspúblicas debe tener una base de investiga-ción de soporte robusta, que permita funda-mentar las alternativas con una visión demediano y largo plazo. Para lograr esto, elpaís debe recurrir a recursos escasos queestán ubicados en diferentes ámbitos de tra-bajo, en tanto no existe un único lugar degeneración de ideas y propuestas.

Con esa visión fue que el MGAP y el INIAfirmaron un convenio de cooperación en 2012,de forma de fortalecer los ámbitos de estu-dios en materias relacionadas con los desa-fíos del desarrollo del sector agropecuario.Las investigaciones que se implementaronen el marco del convenio buscaron contri-buir, por un lado, al conocimiento de temáti-cas específicas, y por otro, aportar recomen-daciones de política enfocada a mejorar eldiseño y las políticas implementadas desdeel MGAP y el INIA.

Los temas de estudio definidos en el mar-co de este convenio se agruparon en las si-guientes tres áreas: (a) Coordinación de ca-denas agroindustriales, desarrollo competi-tivo exportador e inserción de la agriculturafamiliar en las cadenas de valor; (b) Econo-mía de los recursos naturales, con evalua-ción del impacto ambiental de la intensifica-ción productiva, evaluación del impacto delas políticas de manejo y conservación derecursos naturales y evaluación de la inten-

sificación agrícola con riego y (c) Cambiotécnico; análisis del comportamiento inno-vador de los productores agropecuarios, eva-luación económica de las propuestas tecno-lógicas agropecuarias y evaluación de lainstitucionalidad nacional de soporte a la in-novación agropecuaria.

A continuación, se hace un repaso de lasorientaciones principales y los logros alcan-zados en cada una de las tres áreas de tra-bajo. Los estudios se realizaron a partir delsegundo semestre de 2013 y sus avancesfueron publicados en los Anuarios de OPYPAde 2013, 2014 y 2015, así como también pre-sentados en seminarios y congresos. En laparte central de esta publicación se incluyeuna serie de trabajos inéditos, que suman alo ya publicado. Y en la última parte se haceuna reflexión acerca de las lecciones apren-didas y cómo podría continuar el trabajo enel marco del convenio.

LO HECHO HASTA AHORA

Coordinación de cadenas

La investigación dirigida a la coordinaciónde las cadenas agroindustriales, así comosu vínculo con el desarrollo competitivoexportador y con la inserción de la agricultu-ra familiar en las cadenas de valor, es de granimportancia para definición de lineamientosde políticas públicas y de estrategias priva-das enfocadas en el desarrollo competitivosectorial, en particular, en aquellas cadenascon potencial de desarrollo exportador. Loscambios productivos y tecnológicos que sehan producido en Uruguay en los últimosaños conllevan modificaciones y desafíosorganizacionales.

El análisis de los mecanismos de coordi-nación al inter ior de las cadenasagroindustriales permite identificar fallasorganizacionales de coordinación y falta degarantías en las transacciones, lo que dalugar a profundizar sobre el rol que tienen o

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INIADesafíos de la intensificación sostenible para la política pública

deberían tener las instituciones formales einformales en la solución de conflictos entrelos actores de las cadenas. Estos mecanis-mos pueden abarcar un amplio espectro,desde una firma dominante que coordina unared de suministro de numerosos producto-res con diversos arreglos contractuales, has-ta mecanismos híbridos de relaciones entreorganizaciones que involucran asociacionesde productores como cooperativas.

Las empresas no se distinguen únicamen-te por los aspectos tecnológicos, sino tam-bién por la forma en que las actividades deproducción son coordinadas. El análisis delos mecanismos de coordinación permiteidentificar conflictos y formas innovadoraspara mitigar dichos problemas.

Gorga y Mondelli (2013) analizaron losmecanismos de coordinación utilizados enla transacción de ganado a faena, con focoen las transacciones entre corrales de en-gorde y frigoríficos. Se identificaron básica-mente dos mecanismos principales: integra-ción vertical y contratos de suministro. Elfenómeno de integración vertical es llamati-vo para la cadena cárnica si consideramosel proceso de «des-verticalización» en la pro-ducción agropecuaria en diversos países,pero en Uruguay este tipo de transaccionesde «verticalización» es un mecanismo utili-zado. Entre los factores principales en lasdecisiones de los frigoríficos de integrar ver-ticalmente la etapa de engorde a corral apa-rece el aseguramiento de suministro de ga-nado para faena, con condiciones específi-cas de calidad y plazos determinados porlos negocios de exportación. La innovacióny búsqueda de mayor eficiencia en los co-rrales de productores individuales, junto conel logro de nuevos mecanismos de coordina-ción por parte de los productores, es funda-mental para su inserción en sistemas másintensivos y en subsistemas coordinados deexportación.

Gorga y Mondelli (2014) estudiaron elescalamiento de la carne uruguaya en lascadenas globales de valor. Este estudio sir-ve de base para entender el papel que cum-plen las instituciones y organizaciones na-cionales que integran la cadena en la inser-ción y posterior escalamiento en la cadena

global de valor. Uruguay ha mejorado su po-sición en el camino de escalamiento en lacadena de valor global de la carne, mostran-do avances en todos los tipos de escalamien-to económico: de proceso, de producto, fun-cional e intersectorial. Nuestro país ha lo-grado aprovechar las oportunidades que sur-gieron en los últimos años en los distintosmercados externos, favorecido por sus ven-tajas competitivas y una imagen muy buenaa nivel país que brinda certeza, cumplimien-to y seguridad. Las diferentes acciones sehan realizado desde los sectores público yprivado, con una fuerte art iculacióninterinstitucional, y han logrado la valoriza-ción y el reconocimiento de la calidad de lacarne uruguaya.

Como parte del análisis de sectores enparticular, se realizó el estudio de los mode-los de coordinación al interior de la cadenaolivícola (Mondell i , Pérez Quesada yTommasino, 2013). Las estrategias empre-sariales en esta cadena están en procesode diseño y revisión en aspectos claves comoel mercado de destino objetivo y estrategiasde marketing (marca propia individual, mar-cas colectivas, venta en botella y a granel).A su vez, los esfuerzos y estímulos que faci-liten los procesos asociativos entre produc-tores en búsqueda de mecanismos de coor-dinación que minimicen los conflictos decoordinación son estratégicos. El desafío enesta cadena es promover la cooperación en-tre agentes para obtener insumos a menorcosto, acceder a determinados servicios deproducción y asistencia técnica, bajar loscostos de procesamiento para elaboraciónde aceite de alta calidad y acceder a merca-dos internacionales. En este contexto, elanálisis de los mecanismos de coordinaciónque faciliten la cooperación horizontal y ver-tical es clave para el diseño de estrategiasde empresas, las políticas públicas y estra-tegias desde ámbitos público-privados.

Mondelli y Gorga (2015) estudiaron losmecanismos de recambio generacional enlechería, analizando la situación en Uruguayy la experiencia de Nueva Zelandia. Con estetrabajo se pretendió analizar la problemáticarelacionada al recambio generacional en elsector productivo lechero en Uruguay. Se

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realizó una revisión de los mecanismos exis-tentes para facilitar la entrada al sector deproductores jóvenes y la salida de la activi-dad de los productores que desean retirar-se. Se analizó la experiencia de NuevaZelandia como marco de análisis comparati-vo de estructuras que permiten la integraciónproductiva entre actores entrantes y salien-tes de la actividad, facilitando el recambiogeneracional y la continuación en la genera-ción de valor en el sector.

Economía de los recursosnaturales

El sector agropecuario uruguayo ha ex-perimentado cambios asociados a un proce-so de intensificación de los sistemas pro-ductivos, donde se registran incrementos enla escala de producción, cambios en el usodel suelo en ciertas regiones y la consolida-ción de nuevos y diversos modelos organi-zacionales. Este nuevo contexto conllevatambién la adopción de prácticas de manejocon impacto diferencial en el ambiente, y re-configura los incentivos para la gestión delos recursos involucrados en la producciónagropecuaria, en particular los recursos na-turales.

Así, estos cambios evidencian la necesi-dad de pensar estrategias para conservar losrecursos naturales que sustentan la produc-ción agropecuaria y de mejorar el conoci-miento, no sólo de los incentivos que los pro-ductores tienen para implementar prácticasde manejo ambientalmente sostenibles, sinotambién de sus factores determinantes. Porejemplo, el incentivo a conservar el recursosuelo por parte de los agricultores devienede la compensación entre los rendimientosque pueda obtener en un año y del valor futu-ro de la tierra, lo que lleva a considerar a laconservación como una inversión en calidadde suelo. Este incentivo privado, en muchoscasos, es insuficiente para inducir prácticasde manejo que promuevan la conservación,dando lugar así a la investigación para ase-sorar a las políticas públicas.

Los datos del Censo GeneralAgropecuario (CGA) de 2011 nos sirven paratener una fotografía del uso de los recursosnaturales y su relación con las actividades

económicas. Bervejillo et al. (2015) mapearonel valor bruto de la producción de siete gru-pos de actividades coincidentes con losrubros principales del sector agropecuario yclasificaron las regiones de especializaciónproductiva de acuerdo con la estructura delvalor bruto de la producción a nivel de lasÁreas de Enumeración del CGA de 2011. Elobjetivo fue caracterizar el territorio urugua-yo con base en el valor de las actividadesproductivas agropecuarias. La aplicación deun índice de especialización permitió identi-ficar 27 tipos distintos de estructura del va-lor de la producción regional, y el grado dedependencia de cada región de un determi-nado rubro, lo que indica la vulnerabilidadpotencial de cada una ante el desempeñodel rubro principal. Los resultados obtenidosmuestran que el sector agropecuario urugua-yo se caracteriza por un nivel de especiali-zación relativamente bajo, con predominio deregiones donde se combinan varios rubros.Excepciones a esta regla: la ganadería delcentro del basalto superficial, la agriculturaen la zona de Dolores y la lechería al sur deFlorida y noreste de San José.

Dado el desafío planteado en cuanto apromover sistemas productivos sosteniblesen un contexto de intensificación agrícola serealizaron una serie de análisis para contri-buir a la «Agenda de política para el desa-rrollo integral del riego: hacia un Uruguayagrointeligente» (MGAP, 2014).

Por un lado, se estudió el impacto eco-nómico a nivel agregado que implicaría unescenario de aumento significativo del usodel riego en la agricultura en el país (Rosas,Ackermann y Buonomo, 2014). Se utilizaronlos escenarios de expansión del área bajoriego para distintas regiones del país y paradistintos tipos de proyectos propuestos enla política promovida por el MGAP. A partirde rotaciones de cultivos típicas por regióny sus respectivos rendimientos, se proyectóla expansión de la producción incremental,comparando la situación con riego respectoa la de secano. En función de la producciónadicional y de las inversiones fijas asocia-das a la infraestructura necesaria para el rie-go, se evaluó el impacto directo e indirectoen agregados macroeconómicos como el PBIagropecuario y PBI nacional utilizando una

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Matriz de Insumo Producto para Uruguay. Elanálisis permite afirmar que la introduccióndel riego en los cultivos de verano conside-rados genera un aumento en el promedio dela producción con una menor variabilidad, queresulta en una menor incertidumbre para elproductor agrícola. Estos incrementos pro-ductivos generan impactos directos e indi-rectos sobre la economía que se cuantifica-ron, de manera primaria, en 0,2 % del PBIen el caso del desarrollo medio y de 0,3 %del PBI para el desarrollo alto. Estos esce-narios contrastan con el desarrollo tendencialdel riego que representaría un aumento pro-ductivo de 0,04 % en el PBI de la economía.

Por otra parte, la elaboración de la estra-tegia de impulso al desarrollo del riego(MGAP, 2014), requirió generar herramientasde análisis para estudiar la rentabilidad deproyectos de mediano a gran porte para co-nocer el impacto incremental del uso del rie-go suplementario en cultivos extensivos deverano. Con este objetivo se generó un mo-delo para evaluar la rentabilidad financiera yse aplicó a un proyecto de riego de gran por-te consistente en dos represas en el Río SanSalvador, Soriano (Rosas, Ackermann yBuonomo, 2014). El modelo evalúa por se-parado la rentabilidad de la inversión en lafuente de agua y la de la inversiónincremental necesaria para producción agrí-cola bajo riego. El precio del agua es la va-riable que conecta ambos proyectos de in-versión por lo que se determinó el mínimoprecio de venta de agua por el inversor en lafuente y el máximo precio de compra por elproductor, tal que sus proyectos sean renta-bles desde el punto de vista de la inversiónen sí misma, según el criterio de valor pre-sente neto. Dados diferentes escenarios paralos parámetros considerados se encuentraun intervalo de precios en el que ambos pro-yectos son rentables. Sin embargo, en algu-nos casos el mínimo precio a cobrar por el

agua es mayor al máximo precio que el pro-ductor puede afrontar para mantener renta-ble su inversión en riego. El análisis permi-tió concluir sobre los determinantes de la ren-tabilidad de los proyectos y cómo varia antecambios en los parámetros utilizados, asícomo la existencia de incertidumbre sobreciertos parámetros utilizados y cuantificar surelevancia para la rentabilidad final de pro-yectos de riego como el estudiado.

Paralelamente a estos estudios cuanti-tativos, se han llevado adelante análisis cua-litativos para conocer los aspectos relevan-tes para investigación y generación de co-nocimiento que han sido identificados comonecesarios para la toma de decisiones rela-cionadas con los recursos hídricos y la pro-ducción agropecuaria, en el marco de la men-cionada estrategia. Algunos ejemplos eneste sentido son: recopilación y generaciónde información para establecer prácticas deuso productivo del agua ambientalmente res-ponsable, tanto en cantidad como en cali-dad de agua; organización de una agendade investigación en recursos hídricos quepueda dar respuesta a las necesidades ac-tuales de los productores y anticipar las fu-turas en conjunto con INIA y fortalecimientode equipos de trabajo y capacidades dentrodel MGAP que pueda dar seguimiento a laimplementación de la política (MGAP, 2014).

Por último, la estrategia de política parala promoción del riego y la reducción de laerosión y degradación del suelo también seevaluó mediante la simulación del ModeloT211, junto con otro grupo de políticasagropecuarias en el marco del proyecto «Ha-cia una economía verde en Uruguay: condi-ciones favorables y oportunidades» (PNUMA,2014). El ejercicio de evaluación consiste enestudios de prospección, utilizando el mo-delo dinámico T21, de políticas que presen-tan oportunidades y desafíos de «enverde-cer»2 los principales sectores de la econo-

1El modelo T21 (Threshold 21) es una herramienta de simulación dinámica diseñada por el Millennium Institutepara análisis integrado de planificación del desarrollo a nivel de países en el largo plazo. Permite realizar unanálisis comparativo de diferentes opciones de políticas e identificar aquellas que tienden a conducir haciauna meta deseada. Para el ejercicio de simulación con el modelo T21 de Uruguay se diseñaron dos escenarios:uno de base o tendencial y uno verde que considera que todas las políticas de «enverdecimiento» propuestasse implementan al mismo tiempo como posibles intervenciones a los problemas clave identificados en cadasector, tomando en cuenta el periodo 2014-2035.2«Enverdecer» los sectores significa hacerlos sostenibles económica, social y ambientalmente, según elconcepto de Economía Verde propuesto por PNUMA.

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mía uruguaya, incluyendo el agropecuario.Para el caso del riego, la simulación delmodelo permite concluir que para el año2035, en un escenario de sostenibilidad so-cial y ambiental, el rendimiento de los ce-reales y oleaginosas podría aumentar un9 % debido a una mayor disponibilidad deagua y a la conservación de los suelos enun escenario de incremento de tierras de culti-vo regadas del 64 %. El aumento del consumode agua para riego, un 30 % en ese escenario,no pondría en peligro la disponibilidad de aguadulce en Uruguay (PNUMA, 2014).

En relación con la investigación de basepara la recopi lación de información,indicadores y estadísticas de interacciónentre producción y ambiente se trabajó endos áreas interconectadas. Por un lado, conla incorporación del enfoque de serviciosecosistémicos en el análisis, identificadocomo un abordaje útil para dar cuenta de lasrelaciones entre diferentes manejos produc-tivos de los agroecosistemas3 y los cambiosen los servicios ambientales. Si bien es unenfoque relativamente nuevo, con poco nivelde aplicación aún en Uruguay, se han con-formado algunos ámbitos de trabajo e inter-cambio con el fin de poder generar un marcoconceptual nacional en torno a la temática.En el marco de este convenio, OPYPA esparte del grupo de trabajo interinstitucionalsobre servicios ecosistémicos que coordinaIICA. Se formó en 2014 y tiene como objeti-vo principal analizar las experiencias que sehan desarrollado en Uruguay y en la regiónvinculadas a la evaluación y valoración deservicios ecosistémicos, junto con mecanis-mos e instrumentos de políticas públicas parasu conservación (IICA, 2014).

Por otro lado, el uso de las estadísticasambientales para monitoreo de la actividadproductiva y rediseño de las políticas sematerializa en la implementación de cuen-tas ambientales económicas (CAE)(Buonomo et al., 2015). Las CAE añaden alregistro macroeconómico convencional lasvariaciones en el patrimonio natural y losservicios ambientales, que no se reflejan en

los mercados y completan la información queprovee la contabilidad económica tradicionalde las Cuentas Nacionales. Esta contabili-dad representa una mejora en los sistemasde información ambiental existentes y, portanto, constituye una fuente de insumos paraorientar la formulación de políticas tantomacroeconómicas como de conservación delos recursos naturales. Ejemplos de CAE sonlas cuentas de suelos y recursos forestales,para las que, desde octubre de 2015, elMGAP comenzó un proceso de trabajo deorganización y estructuración de informaciónestadística e implementación de pilotos. Eneste sentido se encuentra que, por ejemplo,la contabilización económica de los efectosdel uso del suelo permitirá avanzar en: (i)mejorar el monitoreo de impactos de los sis-temas de producción de alimentos agríco-las; (ii) informar lineamientos para ajuste depolíticas agropecuarias como, por ejemplo, re-forzar incentivos para la conservación ambien-tal a través de mecanismos de mercado.

Cambio técnico

El sector agropecuario uruguayo ha atra-vesado un período inusual de crecimientoluego de la crisis financiera de 2001/02. Aimpulso de los subsectores de agriculturaextensiva, forestación y lechería, el creci-miento del producto agropecuario ha sido,en términos históricos, único. Y junto con elcrecimiento del producto se desarrollarontoda una serie de actividades conexas conel sector primario. Los servicios técnicos, detransporte y de almacenamiento han tenidoun marcado crecimiento, así como el proce-samiento industrial, de la mano de una fuer-te inversión extranjera directa.

Pero el crecimiento registrado tuvo ade-más la particularidad de estar en gran parteapoyado en el crecimiento de la productivi-dad, resultado tanto de mejoras en la eficien-cia técnica de los procesos como de la adop-ción de tecnologías o cambio técnico.Bervejillo y Bertamini (2014) estimaron que,entre 1980 y 2013, el crecimiento de la pro-

3Los agroecosistemas son ecosistemas modificados por actividad humana para canalizar el máximo deenergía hacia poblaciones de interés agropecuario para obtener alimentos y fibras. En Uruguay tienengran importancia económica y ocupan casi todo el territorio nacional.

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ductividad del total de factores del sectoragropecuario fue de 1,9 % anual. Por lo queel 46 % del valor de la producciónagropecuaria de 2013 correspondió a ganan-cias de productividad desde 1980. Este cre-cimiento fue relativamente más rápido en latercera década (2003-2013), con una tasaanual de 3 %.

Los diferentes subsectores del agro mos-traron comportamientos diversos. El creci-miento de la agricultura extensiva fue de 7,5% anual, en términos de producto físico. Enla forestación el crecimiento fue de 4,1 % yen la lechería el 2,9 %. En contraste conestos valores, la producción del sector ga-nadero de carne y lana mostró una tasa decrecimiento negativa de 0,1 %. Lo que noquiere decir que en la ganadería no hayahabido también un proceso de mejora en laproductividad, con cambio técnico, especial-mente hasta 2006, por un mejor uso de re-cursos.

Bervejillo (2013) analizó los procesos decambio en la ganadería vacuna, medidosestos a través de varios indicadores de pro-ductividad parcial. Desde inicios de los ’90hasta 2006/07 la productividad vacuna regis-tró un crecimiento significativo que cortó latendencia histórica de estancamiento delsector. Sin embargo, luego de alcanzar unpico de producción en 2006, esa dinámicase cortó.

Una de las características sobresalien-tes de los cambios ocurridos en la produc-ción ganadera tiene que ver con el mayor usode reservas forrajeras y alimentos concen-trados. Methol y Silva (2014) analizaron laestructura y evolución del mercado de pro-ductos concentrados para la alimentaciónanimal y estimaron la participación de lasdiferentes cadenas demandantes en base alcálculo del consumo por grupo de productos(energét icos, energét ico-proteicos yproteicos). Los resultados mostraron que elmercado de productos para la alimentaciónanimal ha sido muy dinámico en los últimosaños, caracterizado por una expansión de laoferta nacional y de las exportaciones. Laproducción ganadera a campo (o sea sinconsiderar los corrales de engorde) consu-me aproximadamente un tercio del consu-mo total de alimentos para animales.

El cambio técnico ocurrido en el sectoragropecuario no siempre queda reflejado enlas estadísticas nacionales. En particular, lasestadísticas de exportaciones que muestranque Uruguay tiene una canasta de produc-tos exportables de claro carácteragroindustrial, no reflejan el componente tec-nológico porque existe un criterio de clasifi-cación de las exportaciones, adoptadointernacionalmente, que agrupa todos losproductos del agro en una categoría noclasificable tecnológicamente. El InstitutoUruguay XXI promovió una nueva clasificaciónde los bienes exportados por Uruguay quecambia esa clasificación y donde los produc-tos de origen agropecuario se clasifican porsu verdadero contenido tecnológico(Campoy, 2014). En el contexto de la eco-nomía uruguaya los subsectores del agro que-dan en la mayoría de los casos clasificadoscomo de alto contenido tecnológico. El es-tudio de estos temas es importante para eldiseño de políticas de alto impacto en mate-ria de innovación e incorporación de conoci-miento a las exportaciones y para evaluarcorrectamente cuáles son aquellos sectoresque contribuyen a generar mayor valor.

CONTENIDOS DE ESTAPUBLICACIÓN

En esta publicación se incluyen trabajosque no habían sido publicados hasta ahoraen cada una de las tres áreas de estudio.

En el área de coordinación de cadenasse presentan dos nuevos trabajos. El prime-ro es un estudio de caso del sector coopera-tivo. Se analiza el modelo adoptado por lacooperativa de productores de cítricosAGRISUR. Se describe el ciclo de vida deesta cooperativa y se identifica cuáles sonlos factores de éxito del modelo utilizado porla organización. Antes de la actual estructu-ra, AGRISUR pasó por dos ciclos de vida yen el ciclo de vida actual la organización halogrado adaptarse a cambios importantes enel entorno. Este modelo puede tomarse comoejemplo para considerar en otros sectoresproductivos.

El segundo trabajo es un análisis de losprecios de la cadena vacuna de carne. El

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conocimiento de las relaciones de transmi-sión y respuesta de los precios a diferentesniveles de una cadena de valor es útil paraevaluar el grado en que se establecen lascondiciones de competitividad entre los agen-tes participantes. Transmisiones de precioslineales y en equilibrio a largo plazo ilustranuna situación donde los agentes de una ca-dena participan de un medio ambiente com-petitivo. Por el contrario, transmisiones nolineales o asimétricas pueden ser síntomasde fallas de mercado, asimetrías de informa-ción o, simplemente, falta de condicionescompetitivas. El trabajo analiza los preciosa nivel del criador, el invernador y elexportador, para un período de tiempo com-prendido entre enero 1990 y junio 2016.

En el área de economía de los recursosnaturales se desarrolla un trabajo concep-tual sobre los desafíos de la intensificaciónsostenible de la producción agropecuaria. Laintensificación agropecuaria sostenible otor-ga un marco para que el objetivo de aumen-to de la producción contemple la conserva-ción de las condiciones ecológicas de losecosistemas donde se desarrolla. No privile-gia una visión o método de producciónagropecuaria, sino que brinda un marco deanálisis para determinar la sostenibilidad deuna determinada estrategia, programa o me-dida de política, a través de evaluar en quémedida cumple con objetivos de mejora omantenimiento de condiciones ambientales,económicas, y sociales, con un balance en-tre generaciones presentes y futuras, conénfasis en lo local y con una perspectiva delargo plazo.

En el área de cambio técnico se presen-tan cuatro trabajos. El primero contiene unaespecie de inventario de temas que es ne-cesario considerar a la hora de evaluar losimpactos económicos de las actividades deI+D+i. Existe una vasta literatura y experien-cia a nivel internacional sobre las bondadesy defectos de diferentes metodologías deevaluación. La idea principal es que medirlos efectos de la inversión en I+D+i es tareacompleja y prácticamente imposible de lle-var adelante en «condiciones de laboratorio».

Pero, con los datos adecuados, es útil tenerestimaciones que sirvan para orientar la es-trategia general y las políticas de investiga-ción y desarrollo.

El segundo trabajo es un reporte acercadel gasto nacional en I+D agropecuaria. Setrata de un trabajo que INIA, con la colabo-ración de OPYPA, llevó a cabo dentro delprograma de actualización de los datos deI+D agropecuaria mundial que realiza perió-dicamente el International Food and PolicyResearch Institute (IFPRI) a través de suagencia Agricultural Science and TechnologyIndicators (ASTI). El reporte presentado aquíes una versión adaptada del reporte publica-do en la web (https://www.asti.cgiar.org/uruguay).

El tercer estudio contiene una tipificaciónde productores agropecuarios, con foco enlos ganaderos. Mediante una metodología deconglomerados se presenta una clasificaciónde las explotaciones que fueron censadasen 2011. La idea es que la aplicación demetodologías de clasificación multivariadasconstituye un medio más potente que lasclasificaciones simples (univariadas) parapoder identificar poblaciones de explotacio-nes diferentes, ya en su estructura producti-va como en su nivel tecnológico, que den pieluego al diseño y mejor evaluación de políti-cas públicas diferenciadas.

El cuarto trabajo se inscribe dentro delesfuerzo conjunto que INIA y OPYPA llevanadelante en el marco del programa de lasNaciones Unidas, conocido como la Red deSoluciones para el Desarrollo Sostenible(SDSN por sus siglas en inglés). El equipotécnico que participa de esta iniciativa estáintegrado por técnicos de las dos institucio-nes y ha estado construyendo un relato acer-ca de los posibles senderos tecnológicos queel país puede recorrer para alcanzar ciertasmetas de desarrollo sostenible en un hori-zonte de 15 o más años. El foco ha estadopuesto mayormente en carne vacuna y enarroz, pero esta es una línea de trabajo enprogreso y se espera poder integrar al sec-tor lechero y al forestal.

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BIBLIOGRAFÍA

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Mario P. Mondelli1

Gabriela Pérez Quesada2

Leidy Gorga3

INTRODUCCIÓN

Este trabajo analiza, a través de un estu-dio de caso, los aspectos organizacionalesclaves para el desarrollo exitoso de modelosde coordinación que faciliten la cooperaciónhorizontal y vertical al interior de una cade-na productiva. Se describe el caso de la coo-perativa citrícola Agrisur, buscando identifi-car los factores organizacionales que le hanpermitido enfrentar y adaptarse a contextoscambiantes y que podrían ser de utilidad paraotras cooperativas.

El sector frutícola se enfrenta a importan-tes desafíos, entre los cuales se destaca elorganizacional. El modelo que se describeen este estudio puede oficiar como ejemploexitoso a analizar por parte de otros secto-res, tales como el de olivos (Mondelli, 2013).

Los sistemas agroalimentarios están ex-perimentando fuertes cambios como conse-cuencia de un escenario global dinámico. Loscambios en los hábitos de consumo, las cre-cientes exigencias en seguridad alimentariay protección del medio ambiente, la incorpo-ración de nuevas tecnologías y la apariciónde sistemas de trazabilidad, son algunos delos aspectos que afectan dichos sistemas.Los mercados internacionales de alimentos,entre ellos el de críticos, son cada vez másexigentes. A este contexto se enfrentan paí-ses como Uruguay, donde el crecimiento dela citricultura depende fuertemente del de-sarrollo de los mercados externos y del gra-do de inserción que logre en cada uno deellos (Mondelli y Montes, 2012).

Así las organizaciones que participan encadenas agroalimentarias enfrentan impor-

tantes desafíos dado que el éxito no sólodepende de las empresas en forma indivi-dual y de su eficiencia, sino también de lared en la cual se insertan y los mecanis-mos de coordinación, que son claves parala sobrevivencia de las mismas. Las rela-ciones entre organizaciones tienen cre-ciente importancia para el funcionamientode las cadenas agroalimentarias y para eldesempeño de las empresas que la inte-gran (Chaddad, 2010).

En este escenario, la estrategia compe-titiva alternativa para los distintos agentesque participan en la cadena agroalimentariasería desarrollar estrategias focalizadas enprocesos colectivos, construyendo redes só-lidas y economías de escala. Con la finali-dad de integrar a pequeños productores yevitar que sean desplazados del mercado,las cooperativas agrarias están siendo pro-movidas como una estrategia clave. Sin em-bargo, la sostenibilidad de las cooperativasha sido un gran desafío.

La literatura con base en la Nueva Eco-nomía Institucional, en particular el traba-jo realizado por Cook (1995) identifica cin-co problemas típicos de las organizacio-nes cooperativas que son: de horizonte,de incentivo, de portafolio, de control y deinfluencia (Zylbersztajn, 2002). Al mismotiempo, diversos autores han identificadocuatro estrategias claves para organizacio-nes cooperativas a nivel internacional (Cook1995, Chaddad y Cook, 2004). Las mis-mas son: I) desarrollo de mecanismos decapitalización; II) consolidación de la fide-lidad de los miembros; III) gobernanza in-terna con separación total entre propiedad

1Ing. Agr., Ph.D, Director OPYPA-MGAP (2013-2016).2Ec., OPYPA-MGAP.3Ec., OPYPA-MGAP.

CAMBIOS ADAPTATIVOS EN LACOOPERATIVA AGRISUR

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y gestión; IV) establecimiento de alianzascon otras organizaciones.

Existen varias teorías que identificanfactores que afectan el éxito o fracaso dela acción colectiva, los cuales pueden seratribuidos a las distintas etapas por lasque atraviesa una cooperativa, según lo queestablece el marco teórico sobre el ciclode vida de las cooperat ivas (Cook yBurress, 2009). Utilizando el ciclo de vidapuede resultar más sencillo decidir cuán-do aplicar una teoría adecuada de accióncolectiva. Dicho marco teórico señala cin-co etapas en la evolución de una coopera-tiva agraria, basándose en el enfoque dela Nueva Economía Institucional (Cook,1995) y la experiencia en la gestión y ma-nejo en cada etapa.

Analizando el caso de Agrisur, y deacuerdo a los éxitos y fracasos a los cua-les se enfrenta actualmente la cooperati-va, intentaremos identificar cuál es la po-sición en su ciclo de vida.

Este trabajo está estructurado de la si-guiente manera, en el próximo capítulo seplantea el enfoque y la estrategia empíri-ca del trabajo, en el siguiente se realizauna breve mirada a la cadena citrícola uru-guaya, luego se analiza la cooperativaAgrisur y finalmente se presentan las sín-tesis y conclusiones.

ENFOQUE Y ESTRATEGIAEMPÍRICA

El estudio es de carácter exploratorioy utiliza el método del estudio de caso queadopta en genera l una perspec t ivaintegradora. Un estudio de caso es una in-vestigación empírica que estudia un fenó-meno contemporáneo en profundidad en sucontexto real, sobre el cual el investiga-dor posee poco o ningún control, y median-te el cual se busca responder preguntassobre «cómo» o «por qué» (Yin, 1994). Deforma general, el estudio de caso se basaen el razonamiento inductivo para generarconocimiento empírico-práctico capaz deser transferido a situaciones similares.

Siguiendo la metodología propuesta an-teriormente, se elige como unidad de análi-sis a la cooperativa citrícola Agrisur, tenien-do en cuenta varios aspectos fundamenta-les para el abordaje de la temática a desa-rrollar, dentro de los cuales se destaca sutrayectoria exitosa y su inserción en el mer-cado internacional de frutas frescas.

Enfoque conceptual

Para analizar la evolución de la coopera-tiva se utiliza como marco teórico el trabajode Cook y Burress (2009) sobre el ciclo devida de la cooperativa (Figura 1). Es un enfo-

Figura 1. Marco del ciclo de vida (Cook y Burress, 2009).

Ajuste fino

Re-generación

Re-invención

Salida

Sal

ud d

e la

coo

pera

tiva

P1 P2 P3 P4 P5Tiempo

P1: Justificación económica.P2: Diseño organizacional.P3: Crecimiento y consecuencias.P4: Crisis y reconocimiento de conflictos.P5: Elección.

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que dinámico que informa sobre la hipótesisde desaparición de la cooperativa y sugiereacciones que podrían seguir los líderes paraevitarla. Se definen cinco etapas en el ciclode vida: I- Justificación económica: se formala cooperativa con el objetivo de mejorar laposición socioeconómica de sus miembrosy proteger sus activos en presencia de fallasdel mercado; II- Diseño organizacional: loscostos derivados de la formación y funciona-miento de la cooperativa deberían ser meno-res al beneficio que brinda la acción colecti-va; III- Crecimiento y consecuencias: losmiembros de una cooperativa exitosa podríanexperimentar intereses y preferenciasheterogéneas incrementando los costos detransacción internos poniendo en riesgo laestructura organizacional de la cooperativa; IV-Crisis y reconocimiento de conflictos: cada vezse hace más difícil gestionar la organizaciónde la cooperativa como resultado de las pre-siones del ambiente competitivo y del incre-mento de los costos de transacción internos,por lo que los líderes de la cooperativa se en-frentan a tres opciones estratégicas: salir delmercado, realizar cambios en la estructuraactual o cambiar a un nuevo modelo; V- Elec-ción: los líderes de la cooperativa eligen entrelas opciones estratégicas y un nuevo ciclo devida comienza. Las opciones serían:

- Re-invención (Reinvent): se produceun cambio o redistribución en los de-rechos de propiedad entre los miem-bros.

- Ajuste fino (Tinker): implica unrediseño constitucional o de los me-canismos operativos con el fin de ali-near las preferencias de los miembrosde la cooperativa. No cambian los de-rechos de propiedad.

- Re-generación (Spawning): indivi-duos organizados en una cooperativase separan y constituyen una nuevaempresa.

- Salida (Exit): cambian los derechosde propiedad de la entidad y se puedellegar a la liquidación total.

La organización (empresa) necesita res-ponder a los cambios que ocurren en suambiente de negocios y mantener una ali-

neación entre su estrategia y estructura paracrear valor. En base a lo que planteanBrickley et al. (2009), el valor de una organi-zación (empresa) depende de los incentivosy las acciones de sus miembros quienes asu vez están sujetos a la estructuraorganizacional de la empresa y a la estrate-gia que esta se plantea seguir. Estos aspec-tos internos a la empresa deben estar enarmonía con el entorno empresarial y poderajustarse a los cambios que puedan ocurriren los mercados, en la regulación y en latecnología.

La Figura 2 plantea que a medida queocurren cambios en el entorno empresarialdonde está inserta la empresa, se debe ana-lizar si es necesario repensar su estrategiay su estructura. Si la empresa no se ajustaa las nuevas tecnologías, a los cambios enel mercado y a la regulación condiciona susobrevivencia.

Estrategia empírica

La principal fuente de información utili-zada surge de entrevistas realizadas amiembros de la cooperativa Agrisur y a in-formantes calificados vinculados al rubrocitrícola. Esta información primaria escomplementada con fuentes de informaciónsecundaria del cooperativismo agrario uru-guayo y datos estadísticos de URUNET yotras fuentes.

El objetivo de las entrevistas fue conocerel modelo de desarrollo exitoso de coopera-ción que ha llevado adelante Agrisur, y losaspectos organizacionales claves que le hanpermitido construir una trayectoria de añosy lograr adaptarse a contextos cambiantes.Se pretende elaborar un trabajo que identifi-que aspectos organizacionales relevantes deAgrisur. En grandes líneas, las preguntas delas entrevistas a directivos y socios de lacooperativa buscaron conocer los siguientespuntos acerca de la organización: caracteri-zación, proceso de creación, actividad prin-cipal y perfil de especialización, proceso deconsolidación, gobernanza interna, mecanis-mos de capitalización, fidelidad de los miem-bros y políticas orientadas a la mejora com-petitiva de los productores.

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Figura 2. Adaptación y supervivencia en las organizaciones.Fuente: Brickley, et al. 2009.

AMBIENTE DE NEGOCIOS

Tecnología* Computadoras* Telecomunicaciones* Método de producción

Mercados* Competidores* Clientes* Proveedores

Regulación* Impuestos* Antimonopolios* Internacional

ESTRATEGIA

* Elección de las industrias* Bases para la competencia (precios, calidad, servicio)

ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

* Toma de decisiones * Sistema de recompensas * Sistema de evaluación del desemperño

INCENTIVOS Y ACCIONES

VALOR DE LA EMPRESA

LA CADENA CITRÍCOLAURUGUAYA

En este apartado se realizará una brevemirada de los principales indicadores delrubro citrícola de Uruguay.

La producción de cítricos representa el6 % aproximadamente del PBI agropecuariosiendo uno de los principales productos notradicionales de exportación del país luegodel arroz y de los lácteos (Uruguay XXI, 2013).La superficie efectiva ocupada por el rubro

citrícola (naranjas, mandarinas, limones ypomelos) en Uruguay se estimó para el año2014 en 15.340 hectáreas y se obtuvo unaproducción total de 287.000 toneladas se-gún datos de DIEA-MGAP. La encuestacitrícola de «otoño 2015» estimaba una pro-ducción para la zafra 2015 de 305,7 mil to-neladas. Los cítricos más producidos y ex-portados son las naranjas y las mandarinas.

Los productores citrícolas se caracteri-zan por ser muy heterogéneos en su tama-ño o escala productiva. Según datos delAnuario Estadístico Agropecuario 2015 de

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DIEA-MGAP, el total de productores en elaño 2014 ascendía a 473, de los cuales 326tenían menos de 5.000 plantas y represen-taron en la zafra de 2014 el 4 % de la pro-ducción total. En el otro extremo, sólo cincoproductores manejaban más de 200 000 plan-tas y aportaron el 62 % de la producción.

En el Cuadro 1 se muestran los principa-les productores y exportadores de cítricosen Uruguay. Existe una estructura de expor-tación concentrada donde tres empresasexportan el 70 % de los cítricos del país ylas restantes empresas participan pero conun porcentaje inferior.

El principal destino de los cítricos es laexportación, con una participación del 40 %

de la producción, luego un 30 % se destinaa la industria y el restante 30 % va para con-sumo fresco. Las exportaciones se encuen-tran muy concentradas en países de la UniónEuropea, Estados Unidos, Brasil y Rusia. Laapertura del mercado estadounidense, enjulio de 2013, en el cual los cítricos urugua-yos no se encuentran en desventaja arance-laria con respecto a sus competidores, comosí ocurre en la Unión Europea, planteó undesafío importante para la citricultura urugua-ya dado que debe cumplir con una serie derequisitos relevantes para el ingreso. Uruguaylogró insertarse de buena forma en el mer-cado estadounidense que representó el24 % de las exportaciones de cítricos denuestro país en 2015 (Figura 3).

Cuadro 1. Principales exportadores de cítricos (año 2015).

Empresa Valor exportado Participación en el FOB (miles de USD) valor exportado (%)

Citrícola Salteña S.A. 30.138 41%Azucitrus S.A. 11.726 16%Samifruit Uruguay S.A. 9.816 13%Noridel S.A. 4.850 7%Agrisur C.A.R.L. 4.845 7%El Repecho S.A. 4.065 6%Resto 7.765 11%Total 73.205 100%

Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

Figura 3. Exportaciones de cítricos de Uruguay según destino.Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

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ANÁLISIS DE LA COOPERATIVAAGRISUR

Caracterización de la cooperativa

Agrisur se crea en el año 1990 como re-sultado de los esfuerzos de un grupo de pro-ductores que anteriormente estaban integra-dos en la cooperativa Citrisur. El objetivo cen-tral que motivó la creación de Agrisur fue lacomercialización de la producción de sussocios de forma conjunta, buscando superarexigencias cada vez mayores impuestas porel mercado internacional, difíciles de enfren-tar actuando individualmente, sobre todo porproductores pequeños. La principal actividadque realiza la cooperativa es la planificaciónde la cosecha de frutas de sus socios y lacoordinación de la comercialización para quepuedan exportar obteniendo los mejores re-sultados. Desde sus inicios Agrisur estable-ció una alianza estratégica con el FrigoríficoModelo, con el objetivo de empacar la frutade sus socios. Del mismo modo mantieneuna fuerte alianza con Urudor, empresa a tra-vés de la cual realiza sus exportaciones adistintos mercados. Urudor es una organi-zación conocida a nivel de mercados exter-nos, cuyo cometido pr incipal es lacomercialización en el mercado internacio-nal de la frutas producida por sus socios.

Los principales valores que orientan lasacciones de la cooperativa son: prudencia ydisciplina en la toma de decisiones de lacooperativa; compromiso, seguridad y con-fianza en la comercialización y gestión; tra-to igualitario a productores pequeños y gran-des, siendo la calidad de la fruta el únicorasgo distintivo; profesionalismo empresarial.Este último aspecto ha jugado un rol funda-mental en la trayectoria de la cooperativa,conduciendo a la búsqueda constante de al-ternativas empresariales en las distintasáreas de trabajo y al profesionalismo en lagestión.

Actualmente la cooperativa está integra-da por 12 socios y tres asociados. Estosúltimos remiten su fruta pero aún no se con-sideran socios, dado que deben superar unperiodo de tiempo determinado remitiendo ala cooperativa. Los socios presentan cierta

heterogeneidad ya que la mayoría sonmultirubros (además de la citricultura practi-can fruticultura, lechería u otros), y los máspequeños son citricultores puros. Con res-pecto al tamaño, la superficie plantada porlos productores varía entre 3 y 120 ha, su-mando toda la cooperativa un total de 500ha plantadas.

Estrategia comercial: perfilexportador

Agrisur ha logrado insertarseexitosamente en el mercado internacional decítricos, con una participación creciente enel total de las exportaciones de cítricos delpaís, superando en los últimos tres años el6 % del valor exportado por Uruguay. Tal comose observa en el Cuadro 2, en el período con-siderado las exportaciones de Agrisur hanmostrado una tendencia creciente con unadisminución de las exportaciones en el 2015respecto a 2014.

Desde su origen Agrisur mantiene unaalianza con Urudor, plataforma a través de lacual realiza sus exportaciones a distintosmercados, excepto Brasil hacia donde ex-porta directamente. En el Cuadro 3 se ob-serva la participación de Agrisur en el totalde las exportaciones realizadas a través deUrudor en una comparación entre los años2010 y 2015. En este período la participa-ción de Agrisur en las exportaciones deUrudor pasó de un 18 %, en 2010, a un 23 %en 2015.

Los principales productos exportados porAgrisur son mandarinas y limones, superan-do el 90% del total exportado en cada año.También exporta naranjas y pomelos pero enuna cantidad significativamente menor. Enbase al período analizado, la cooperativa pro-ducía en 2007 una mayor proporción demandarinas que de limones, pero esta rela-ción se invirtió fundamentalmente a partir delaño 2010 y se profundizó en los últimos dosaños (Figura 4).

Agrisur es una de las empresas citrícolasque ha diversificado sus exportaciones ha-cia mercados no tradicionales como ArabiaSaudita y Emiratos Árabes (Mondelli y Mon-tes, 2012), aunque en grandes líneas sigue

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Cuadro 2. Evolución de las exportaciones citrícolas de Uruguay y Agrisur.

Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

Cuadro 3. Exportaciones de URUDOR.

Exportador FOB 2010 Participación FOB 2015 Participación (miles USD) en 2010 (%) (miles USD) en 2015 (%)

Azucitrus S.A. 10.613 52% 11.726 55%El Repecho S.A. 3.649 18% 4.065 19%Agrisur C.A.R.L 3.708 18% 4.845 23%Costa de Oro S.A. 2.437 12% - -De Souza - 564 3%F. Chapicuy Ltda. - 174 1%Total Urudor 20.407 21.374Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

Figura 4. Evolución de las exportaciones de Agrisur por producto (valor FOB).Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

EXPORTACIONES DE CÍTRICOS (posición 0805)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Total País

FOB (miles de USD) 74.492 76.720 71.179 84.593 74.412 60.146 79.662 92.299 73.205Peso neto (milesde ton) 148 125 130 150 121 93 111 120 95

Agrisur

FOB (miles de USD) 2.298 4.250 2.931 3.708 3.634 5.513 5.388 6.774 4.845Participación envalor (%) 3,1 5,5 4,1 4,4 4,9 9,2 6,8 7,3 6,6Peso neto (milesde ton) 4 6 5 6 5 7 7 6 7

Mile

s U

$S

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la tendencia de la estructura de exportacio-nes del país. Como se observa en la Figura5, sus principales destinos en los últimosaños han sido la Unión Europea, Brasil yRusia.

Ciclo de vida de la cooperativaAgrisur

La Figura 6 describe el ciclo de vida deAgrisur, buscando identificar cuantos ciclosse han producido desde el origen de la coo-perativa, y determinar en qué etapa del ciclose encuentra actualmente.

En dicha figura se identifican tres ciclosdesde el origen de la cooperativa Agrisur. Ini-

cialmente comienza a funcionar la coopera-tiva Calforu integrada por pequeños y media-nos productores, cuyo objetivo era exportarla fruta de sus miembros en forma conjunta.Calforu surge como una estrategia defensi-va, en un contexto donde los productores máspequeños enfrentaban serios problemas paracomercializar su fruta. La situación se ca-racterizaba por la existencia de empresasgrandes que compraban la fruta en el montea los productores más chicos, o se compro-metían a comprarla, con el riesgo que estoimplicaba para el productor. Se avizoraba queera un problema que podía repetirse año aaño, poniendo en riesgo la calidad de la fru-ta del productor. Los productores entendie-ron la necesidad de unirse y formar una or-

Figura 5. Exportaciones de cítricos de Agrisur según destino.Fuente: elaboración propia en base a datos de URUNET.

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Unión Europea Brasil Arabia Saudita Rusia Emiratos Árabes Unidos Canadá Otros

Figura 6. Ciclo de vida de Agrisur.

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

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Mile

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ganización comercial para exportar en con-junto con la finalidad de reducir costos detransacción y aumentar la escala, siendo lacooperativa la forma organizacional elegida.Para ello, Calforu estableció una alianza conUrudor, empresa encargada de coordinar lacomercialización con el exterior. Al mismotiempo se vinculó con una empresa citrícoladel norte la cual pretendía instalar una plan-ta de empaque, pero no contaba con el volu-men suficiente. Con esta alianza la empre-sa norteña alcanza el volumen necesario parainstalar la planta y Calforu logra disponer deuna planta para realizar el empaquetado. Conel tiempo el número de socios se incrementóy comenzaron a surgir heterogeneidadesentre los miembros y fuertes discrepanciassobre los criterios de gestión de la coopera-tiva, la cual no logró desarrollar una operativaexitosa para los productores. Así, en la últi-ma etapa de su ciclo se sigue la opción es-tratégica «spawning» mediante la cual algu-nos de los miembros deciden desvincularsede Calforu y formar una nueva cooperativa.

Surge de esta forma la cooperativa Citrisury con ella un nuevo ciclo, orientada tambiéna la comercialización en el exterior de frutafresca. En este contexto, la cooperativa es-tablece una alianza con el Frigorífico Mode-lo para poder realizar el empaque de su frutay mantiene la alianza con Urudor para ex-portar. Con el paso del tiempo algunos inte-grantes de Citrisur comienzan a cuestionarla gestión comercial de Urudor, lo que llevóa que surgieran discrepancias sobre la ges-tión y organización de la cooperativa, siendoel punto de quiebre la decisión que tomaCitrisur de romper su alianza con Urudor yexportar directamente. En esta situación, ungrupo de productores que luego formanAgrisur, sostenía que la forma asociativa erala única viable para alcanzar el éxito en elnegocio y no creían correcta la decisión deexportar directamente. De esta forma, lacooperativa se divide en dos grupos de pro-ductores y se crea Agrisur, cooperativa inde-pendiente de Citrisur. Es así que en la etapa5 de su ciclo de vida, se opta por la creaciónde una nueva organización. De esta formase inicia el tercer ciclo identificado con lacreación de Agrisur.

A continuación se centra el análisis en elrecorrido por las distintas etapas del ciclode vida de la cooperativa Agrisur, llegandohasta los últimos cambios importantes a losque ha tenido que adaptarse la cooperativa.

Etapa 1: Justificación económica

La creación de cooperativas agrarias sedefine como la colaboración entre producto-res para mejorar su posición socioeconómicaen ausencia de un mercado competitivo(Cook y Burress, 2009). Así, las cooperati-vas se forman para proteger el valor de losactivos de los productores socios en situa-ciones de exceso de oferta y/o frente a lapresencia de fallas de mercado.

La creación de Agrisur está pautada porel pasaje de un grupo de productores de unacooperativa grande y heterogénea a una coo-perativa pequeña con estrategias más defi-nidas y acordadas entre los socios. Estegrupo de productores coincidía en la impor-tancia estratégica de la alianza con Urudorcomo plataforma para exportar sus produc-tos. Esta cooperativa surge de un grupo pe-queño de productores con una fuerte filoso-fía en común y con objetivos claros basadosfundamentalmente en el foco sobre la pro-ducción de cítricos de calidad con orienta-ción al mercado externo.

Etapa 2: Diseño organizacional

Una vez que existen motivos para coordi-narse y los productores eligen la cooperati-va como forma organizacional más adecua-da, se pasa a la segunda etapa de diseñoorganizacional. Aquí es importante que loscostos derivados del ambiente institucional ydel conjunto de reglas para la formación y fun-cionamiento de la cooperativa sean superadospor los beneficios de la acción colectiva.

Un factor clave que le ha permitido a lacooperativa desempeñarse con éxito es laexistencia de un grupo humano con fuertesvínculos personales, que comparte una mis-ma ideología, y persigue los mismos objeti-vos, grupo que se mantiene sin grandes cam-bios hasta hoy. Este factor fue destacadopor todos los entrevistados como el factormás relevante que le ha permitido a la coo-perativa una trayectoria exitosa. En este

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sentido, Agrisur ha mantenido la cantidad deintegrantes relativamente estable en el tiem-po dado que no ha seguido una política quebusque un criterio sobre el número de so-cios, sosteniendo que a mayor número desocios mayor complejidad organizativa lo quedebilita la confianza entre los mismos.

Agrisur es una cooperativa comercial, porlo que su principal cometido es planificar,coordinar y procesar la producción de susproductores, de forma que la fruta quede encondiciones de ser vendida. Cada productorproduce de forma independiente pero bajo laasistencia técnica que brinda la cooperati-va. Trabajan tres técnicos brindando asisten-cia a los productores, dos realizan controlesen el empaquetado y pasada la zafra reali-zan el seguimiento de las quintas. Para lossocios es obligatorio recibir la asistenciatécnica de la cooperativa.

En resumen, Agrisur se inició como unacooperativa sin posesión de activos, comouna organización de personas con el objeti-vo común de comercializar la fruta produci-da, y dispuso desde sus inicios de dos he-rramientas claves: la alianza con Urudor pararealizar sus exportaciones y la alianza conel Frigorífico Modelo para obtener el serviciode empaque y de frío.

Etapa 3: Crecimiento y consecuencias

Agrisur ha mantenido su unidad y la can-tidad de productores estable, a la misma vezque las políticas han sido relativamente per-sistentes a lo largo de su trayectoria. La ac-tividad de la cooperativa fue creciente en losúltimos años aumentando el volumen y elvalor de sus exportaciones. Ha logrado in-sertarse de buena forma en mercados muyexigentes apostando a la calidad de la pro-ducción e incorporación de nuevas varieda-des según las exigencias de los mercadosmás competitivos.

El modelo adoptado originalmente porAgrisur se puede considerar exitoso, con unfuerte compromiso entre sus socios y conalianzas estratégicas que han favorecido elbuen funcionamiento de la cooperativa.

Este proceso de crecimiento de la coo-perativa se vio presionado por una importan-te decisión de uno de sus socios estratégi-

cos que afectaba la continuidad de la alian-za mantenida. A fines del año 2013 la firmaprestadora de servicios de empaque (Frigo-rífico Modelo) comunicó a Agrisur que enmayo de 2014 dejaría de proveer el serviciode empaquetado de la fruta a la cooperativa.Este cambio implicó un fuerte impacto en laestrategia seguida por Agrisur, ya que unade sus alianzas estratégicas –parte impor-tante de la fortaleza del modelo perseguidopor la cooperativa– dejaba de funcionar.

Este cambio propiciado por agentes ex-ternos a la cooperativa obligó a Agrisur apensar en adaptar su estrategia, ya que elmodelo original ya no seguía en pie. En estaetapa fueron necesarios diferentes análisisy definiciones conjuntas entre los socios dela organización. Las entrevistas resaltan quela toma de decisiones se realizó con muchaunidad entre los socios, con una búsquedaconjunta de la nueva estrategia a seguir ysin conflictos que llevaran a una disminuciónde la salud de la cooperativa.

La cooperativa optó por continuar su acti-vidad. Luego de buscar diferentes alternati-vas sustitutivas al servicio que proveía el Fri-gorífico Modelo y no encontrar un sustitutoposible a la brevedad, se decidió por partede los socios incorporar a la cooperativa unaplanta de empaque propia. Agrisur debió com-prar la maquinaria necesaria, realizar el tras-lado y los ajustes necesarios para poderponerla en funcionamiento, conseguir el pre-dio para localizar la planta, adecuarlo y fi-nalmente poner en marcha una nueva activi-dad. La cooperativa se enfrentó al desafío depoder procesar la fruta de la zafra 2014 parano perder la actividad exportadora. Según sedestacó en las entrevistas, los integrantesde la cooperativa «corrieron una carrera con-tra el tiempo» y lograron procesar la fruta enjunio de 2014.

La decisión fue tomada considerando queinstalar una planta procesadora era un enor-me desafío para la organización. Hasta el año2013 pagaban el servicio, tenían costos co-nocidos y no debían encargarse de generaruna planta de empaque de la fruta. Este cam-bio les implicó ocuparse de la operativa deuna planta con personal permanente y zafral,además de continuar con las tareas produc-tivas que eran el centro de la cooperativa.

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Este cambio al que tuvo que enfrentarsela cooperativa plantea muchas interrogantesacerca de su ciclo de vida actual y futuro.En este estudio se considera que la coope-rativa continúa en la etapa de crecimientohabiendo incorporado el siguiente eslabón dela cadena. La cooperativa recibió un cambiodado por factores ajenos a la interna de laorganización y debió realizar importantesmodificaciones en su estrategia, en su es-tructura y operativa, pero no se generarondiscrepancias ni conflictos entre los sociosque derivaran en una crisis de la cooperati-va. Los socios de la cooperativa decidieroncontinuar con Agrisur incorporando esta nue-va actividad.

Análisis de la estrategiacompetitiva y organizacional deAgrisur

Esta cooperativa tiene diferentes carac-terísticas que la han llevado a ser exitosa ensu sector, tiene una adecuada estrategiacompetitiva y organizacional con objetivosclaros y con acciones enfocadas al logro delos mismos, sumado a un fuerte compromi-so de los socios a favor de la estrategia. Laorganización tiene reglas claras en cuanto ala producción de la fruta y a las obligacionesy derechos de los socios. A su vez, la alian-za con la plataforma exportadora de Urudor,que surgió a partir de un mutuo interés deambas empresas, ha sido imprescindible parael éxito exportador de Agrisur.

En relación a la producción de la fruta,los cultivos deben realizarse con buenas prác-ticas agrícolas y se deben respetar las apre-ciaciones de los técnicos de la cooperativa.Agrisur cuenta con técnicos a nivel de pro-ducción en el predio y también con técnicosencargados de la planta procesadora. La fi-gura del técnico de planta es muy importan-te ya que es quien decide sobre la calidadde la fruta que entra al empaquetado y sucorrespondiente clasificación, en este puntolas palabras del técnico priman sobre otrasconsideraciones.

La decisión de la plantación del socio noes responsabilidad u obligación de la coope-rativa, el productor es libre de elegir qué va-riedad producir. Un aspecto clave a resaltar

es que el socio está obligado a canalizar todala fruta a través de la cooperativa, no puededesviar volúmenes a otros lugares. Los pro-ductores envían la fruta sin tener aseguradode antemano el precio, dependen del resul-tado final obtenido. El precio recibido estárelacionado con la variedad que produce elsocio y con la calidad de la fruta. No se rea-liza una socialización del precio entre varie-dades, es decir, el productor que envía unavariedad que se exporta a mejores preciosentonces recibe lo correspondiente a esavariedad. El mecanismo de pago al produc-tor no ha cambiado a lo largo del tiempo.

La cooperativa apunta a trabajar con va-riedades por las que recibe un mejor precio.Para lograr este objetivo la organización in-forma a los productores hacia donde se diri-ge la estrategia de la cooperativa y los ne-gocios, de forma tal que el socio tome losrecaudos necesarios para adaptarse a lasnuevas exigencias o a los cambios en lasvariedades, según los destinos de exporta-ción. A modo de ejemplo, surge de las entre-vistas como una acción puntual que realizóla cooperativa la búsqueda de asociación conclubes de variedades en el exterior por lascuales se pagan royalties para vender.

Uno de los aspectos claves del éxito deAgrisur es su alianza con Urudor que man-tiene hace más de 30 años y le permite a lacooperativa acceder a mercados y precioscompetitivos. De acuerdo a lo que expresanlas entrevistas, sería costoso para la coope-rativa incorporar la actividad de exportaciónya que debería tener un departamento co-mercial propio, con costos fijos muy altospara el volumen que produce la organización.

La cooperativa busca de forma constanteadaptarse a los cambios en el entorno com-petitivo. Los mercados internacionales exi-gen nuevas calidades de frutas. Los compe-tidores invierten cada vez más en investiga-ción en las frutas, lo que ha llevado a que elmundo produzca variedades donde los ciclosde cosecha son más largos. Otro desafíoimportante es el surgimiento de países queproducen cítricos que no eran productorestradicionales. Como parte de las oportunida-des que avizora la cooperativa está la aper-tura del mercado de Estados Unidos para loscítricos. La organización considera funda-

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mental apostar a la calidad de la fruta,enfatizando que la producción de Uruguaytiene que estar basada en calidad y no encantidad.

SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

Agrisur es una cooperativa de producto-res de cítricos que a pesar de la baja canti-dad de socios ha mantenido un volumen decomercialización de frutas creciente y ha lo-grado la reconversión de plantas viejas porsistemas de producción más productivos. Asu vez, el modelo de esta cooperativa se havisto favorecido por particularidades compe-titivas y organizacionales del sector, quecolaboraron con la estrategia interna de lacooperativa. Se puede considerar que es unmodelo exitoso de empresa cooperativa delcual pueden surgir aprendizajes para poderaplicar en otros sectores.

Dentro de las fortalezas de la cooperativaestá la definición de reglas internas, que sonclaras y seguidas por todos los socios. Lafidelidad de los socios es fundamental, hayuna gran fortaleza en el grupo de socios y elcrecimiento ha sido en base a la disciplina.La cantidad de socios ha sido estable – aun-que no es una cooperativa cerrada – y se hatratado de mantener una línea de políticascon moderados cambios. Los principalescambios que ha realizado la cooperativa sonestratégicos e involucran aspectos relacio-nados al tipo de fruta que conviene producir,la forma de comercialización y, en esta últi-ma etapa, la inversión en la planta de proce-samiento.

El modelo de alianzas estratégicas utili-zado por Agrisur en gran parte de su ciclo devida ha sido también un aspecto relevantepara su éxito. La alianza con Urudor ha sidoimprescindible para lograr un buen posicio-namiento a nivel internacional. En un merca-do cada vez más globalizado, competitivo yde grandes jugadores sería improbable parala cooperativa continuar exportando de for-ma exitosa sin esta alianza.

La capacidad adaptativa de la cooperati-va se puso a prueba con la necesidad de in-corporar la planta de empaque a sus activi-dades. Esto plantea desafíos a la organiza-

ción en varios aspectos: f inancieros,operativos, de gestión. Se encuentra en unaetapa de aprendizaje y de ajustes, lo cualdeja planteada la interrogante del desempe-ño de la cooperativa en los próximos años.

Se destacan como éxito de este modelola confianza, honestidad y trabajo en con-junto entre los socios, se mantiene una dis-ciplina y se dejan de lado aspectos negati-vos como el oportunismo de corto plazo, elprotagonismo y el beneficio personal.

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TRANSMISIÓN DE PRECIOS YRELACIONES DE INTERCAMBIO EN LACADENA DE VALOR DE LA GANADERÍA

VACUNAFelipe Bertamini1

José E. Bervejillo2

Leidy Gorga3

INTRODUCCIÓN

¿Cuál es el vínculo existente entre losdiferentes eslabones de la cadena de valorde la ganadería vacuna? ¿Qué nos dice elcomportamiento de los precios? ¿Cómo sedistribuye el excedente? La información querecorre la cadena de valor se traduce en pre-cios y una mirada al comportamiento de losprecios nos dice algo de las característicasde la cadena de valor y su funcionamiento.En tanto los movimientos de los precios setransmiten de un eslabón a otro, se puededecir que existe una integración de la cade-na de valor. El desacople entre los distintosprecios puede ser un síntoma de fallas demercado. La magnitud y la velocidad de trans-misión de efectos sobre los precios de lacadena puede verse como un reflejo de lascondiciones de competencia imperantes enun mercado (Rossini y Depetris, 2008; Vavray Goodwin, 2005, entre muchos otros). Estetrabajo representa la continuación de losesfuerzos que ha hecho la Oficina de Pro-gramación y Politica Agropecuaria (OPYPA)en el pasado por comprender la lógica inter-na de la cadena de valor de la ganaderíavacuna. Como antecedentes, véase porejemplo, los trabajos de Picerno y Menéndez(1996 y 1997), Picerno y Sader (1999), Lema,Picerno y Sader (2002) y Bertamini (2013).

En este estudio se analiza el comporta-miento de los precios de la cadena de carnevacuna en tres puntos: el precio de exporta-

1Ec., OPYPA-MGAP.2Ing. Agr., M.Sc., Estudios Económicos OPYPA-MGAP.3Ec., OPYPA-MGAP.

ción, el precio del novillo gordo y el preciodel ternero de reposición. En la primera par-te se discuten algunos aspectos metodoló-gicos que es importante tener en cuentacuando se trabaja con series de tiempo. Enla segunda parte se estiman y cuantificanlas relaciones de transmisión de precios enla fase primaria (recría y engorde) y la faseindustrial con destino al mercado externo.En la tercera parte se muestra la distribu-ción del valor a lo largo de la cadena, desdeel precio de venta de un criador hasta el va-lor de exportación. Por último, se caracteri-za el comportamiento de la faena y el preciopagado al productor a través de un análisisdel índice de estacionalidad.

SERIES DE PRECIOS:ALGUNAS CUESTIONESMETODOLÓGICAS

Existe naturalmente una tendencia a mi-rar la integración de una cadena de valor através de la relación que se da entre los pre-cios de dos eslabones de aquella. Si los pre-cios se mueven en la misma dirección sepuede aceptar que existe una integraciónrazonable. Si los precios siguen rutas muydispares se puede pensar que algún compo-nente de la cadena posee cierto poder demercado y puede de alguna forma blindarsefrente a condiciones desfavorables, determi-nando la formación del precio del eslabón

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subsiguiente. Una forma simple de ilustrarel problema es graficar dos series de pre-cios, por ejemplo, del ternero y del novillogordo (Figura 1).

En dicha figura se muestra una aparenteestrecha relación entre las dos series de pre-cios (de hecho, el coeficiente de correlaciónes 0,89), pero no nos permite decir qué tan-to responde un precio a los movimientos delotro precio. Para evaluar qué tan importan-tes son los efectos de cambios en un preciosobre el otro precio se podría estimar los tér-minos de una regresión lineal simple, talcomo se muestra en la Figura 2, donde elprecio mensual del ternero (PTe) es una fun-ción lineal del precio del novillo gordo (PNg).Los precios corrientes fueron llevados a mo-neda constante de junio de 2016 y luegotransformados en logaritmos, por lo que elcoeficiente de la regresión expresa la elasti-cidad precio del ternero. De acuerdo con es-tos resultados el precio del ternero varía1,03 % por cada 1 % en la variación del pre-cio del novillo gordo.

comportamiento no estacionario, es decir,muestran una tendencia en el tiempo. Estopuede llevar a que una regresión lineal sim-ple de un precio en función de otro, como lade la Figura 2, viole el supuesto dealeatoriedad del término del error y resultepor lo tanto en una regresión espuria.

El modelo de regresión lineal y la utiliza-ción del método convencional de estimaciónde los parámetros («mínimos cuadrados or-dinarios») supone que los términos del errorse distribuyen normalmente con una mediaigual a cero y una varianza constante. Si to-mamos los datos del ejemplo podemos verque los términos del error están en realidadcorrelacionados (Figura 3). Existe una co-rrelación positiva significativa entre el errorde la observación t y el error de la observa-ción (t-1). Esto en la práctica significa quesi el precio del ternero observado en un mescualquiera está por encima (o por debajo) delprecio esperado de acuerdo al valor del pre-cio del novillo gordo de ese mes, es másprobable que en el mes siguiente tambiénesté por encima (o por debajo) del precioesperado.

Una regresión espuria implica un proble-ma en el estimador dado que aumenta deforma ficticia la probabilidad de que seaestadísticamente significativo. También elcoeficiente que determina la calidad del mo-delo para replicar los resultados (el coeficien-

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Figura 1. Precios mensuales del ternero y el novillo gordo ($/kg pie, a moneda constante dejunio de 2016; enero 1990 a junio 2016).

Fuente: OPYPA, con datos de INAC y ACG.

9080706050403020100

$/kg

PV

Ter Ng

LogPTe = -0,0266 + 1.031.LogPNg (-0,223) (30,025) n.s. **

El problema con esta estimación es quelos precios de la cadena cárnica, como lamayoría de las series económicas, tienen un

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te de determinación r2) tendría un valor cer-cano a 1 (en este ejemplo es 0,77), indican-do que el modelo es adecuado cuando enrealidad puede no serlo.

Una forma de salvar este problema estransformar las variables independiente ydependiente en diferencias. Esto es:

ΔPTe = a + b.ΔPNg + u

Donde: el símbolo Δ representa la diferencia en-

tre el precio en el período t menos el precioen el período t-1, y el error u tiene mediaigual a 0. Las series en diferencias son es-tacionarias y el modelo de regresión arrojacoeficiente insesgados.

Ahora bien, el modelo de regresión en di-ferencias nos sirve para estimar el impacto

Figura 2. Precio del ternero en función del precio del novillo gordo (precios mensualesen $/kg PV, enero 1990 a junio 2016, a moneda constante de junio 2016).

Pre

cio

del t

erne

ro $

/kg

PV

Precio del novillo gordo $/kg PV

Figura 3. Regresión de los términos del error del modelo de regresión lineal simple.

et-1

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de corto plazo, pero no nos da informaciónsobre posibles impactos de largo plazo en-tre, por ejemplo, cambios en el precio delnovillo gordo sobre cambios en el precio delternero. Para esto es necesario introducirmodelos de corrección del error (ECM porsus siglas en inglés) (Engle y Granger, 1987).La ventaja de trabajar con ECM radica enque se estiman las elasticidades de largo ycorto plazo y se puede analizar el impactoque tendrían diferentes shocks en las varia-bles del sistema durante un tiempo de k pe-ríodos (meses en nuestro caso).

El modelo de corrección del error se pue-de expresar de una forma simplificada:

ΔPTe = β ΔPNg + γ (PTet-1 – a – b PNgt-1) + ε

Donde:β representa el efecto de corto plazo y b

el efecto de largo plazo. Nótese que el tér-mino entre paréntesis no es más que el tér-mino del error de

PTet-1 = a + b PNgt-1 + ut-1

Por lo general, este modelo incorporaademás un número dado de rezagos sobrela variable independiente que no se incluyenaquí para facilitar la lectura.

Finalmente, otro asunto metodológico aconsiderar es la simetría de los efectos deun cambio en los precios de un bien sobrelos precios de otro bien. En general, losmodelos de corrección del error estadísticoasumen ajustes simétricos al equilibrio delargo plazo cuando existe un shock inespe-rado de corto plazo. Esto es, el efecto seríael mismo independientemente de la direccióndel cambio (positivo o negativo). Sin embar-go, numerosos trabajos muestran que el su-puesto de efectos simétricos no siempre secumple (Peltzman, 2000). El concepto de«asimetría» supone un comportamiento di-ferente en el ajuste de corto plazo depen-diendo si el shock se encuentra por encimao por debajo de un nivel de equilibrio o uncierto umbral. Las causas de esta asimetría

pueden estar vinculadas con la estructura delmercado, con las características del produc-to y el funcionamiento de los canales decomercialización, el flujo de la información olas políticas de Estado, o también, llevado aun extremo, con el comportamiento de lademanda como reacción a casos poco fre-cuentes (ej.: aparición de un caso de «vacaloca»). Como consecuencia de ajustesasimétricos, la distribución de los exceden-tes entre los agentes participantes de la ca-dena de valor se verá afectada en el tiempo(Vavra y Goodwin, 2005).

El modelo de corrección del error, cuan-do se toman en cuenta las asimetrías, seexpresa de la siguiente forma1:

ΔPTe = β ΔPNg + Δut + ε

Donde:Δut = It ρ1 ut-1 + (1-It) ρ2 ut-1+ εt

It =

La interpretación del modelo es la siguien-te: si los coeficientes ρ1 y ρ2 son diferentesde 0 y diferentes entre sí, quiere decir que elprecio del ternero va a variar diferente segúnlos cambios en el precio del novillo gordoestén por encima o por debajo del equilibriode largo plazo.

LOS DATOS

Para este estudio se utilizaron series deprecios mensuales de producto de exporta-ción, ganado gordo para faena y terneros dereposición, para el periodo comprendido en-tre enero de 1990 y junio de 2016. Los preciosde la reposición -terneros de 141 a 200 kg- setomaron de los reportes semanales de la Aso-ciación de Consignatarios de Ganado (ACG)y se llevaron a base mensual utilizando elpromedio simple de los precios semanales2.Los precios del novillo gordo son los publi-cados por el Instituto Nacional de Carnes(INAC).3 El precio de exportación es el de

0 si ut-1 < 01 si ut-1 ≥ 0{

1Esta es una formulación simple que no incluye rezagos.2La ACG publicaba los precios semanales de la categoría terneros de 141 a 200 kg hasta abril de 2013, y apartir de entonces, la categoría se define de 141 a 180 kg.3Precio es contado puesto en frigorífico. INAC publica un "precio implícito" del ganado gordo en pie, ya que lamayoría de las transacciones se fijan en peso en 4ta. Balanza. El peso en pie se estima teniendo en cuenta elrendimiento en gancho.

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peso canal y está tomado de INAC («Seriemensual de exportaciones de carne bovina»).Los datos de la faena de novillos provienentambién de INAC. Todas las series fueron lle-vadas a moneda constante de junio 2016.

ECUACIÓN DE TRANSMISIÓNDE PRECIOS

Se estudió la evolución de las series delprecio del ternero vs. el precio del novillogordo y el precio de exportación (FOB) vs. elprecio del novillo gordo. A partir de los resul-tados de las pruebas estadísticas conclui-mos que las series son no estacionarias ycointegradas. La prueba de causalidad deGranger, en el sentido de determinar «pre-cedencia» entre las series, dio como resul-tado que el precio del novillo gordo precedeal precio del ternero y que el precio de ex-portación precede al precio del novillo gor-do. En los dos modelos los residuos presen-taron una distribución normal, por lo que elresultado obtenido indica que la relación decointegración hallada y su correspondientedinámica de corto plazo son estadísticamen-

da con la que ocurre entre el exportador y elinvernador. Un cambio en los precios querecibe el invernador se transfieren más di-rectamente al criador en comparación conlo que ocurre con los cambios en el precioFOB y su relación sobre el precio del novillogordo. Estos resultados se derivan de mo-delos con 4 rezagos temporales. Los coefi-cientes de los rezagos fueron en generalestadísticamente no distintos de cero, lo quequiere decir que las variaciones en un preciose transmiten por completo en el lapso deun mes.

ASIMETRÍAS DE AJUSTE

Los análisis estadísticos nos permitenrechazar la hipótesis nula de existencias desimetrías en los desvíos de los precios (Ho:ρ1 = ρ2 = 0). Esto indica que existenasimetrías en los desvíos de corto plazo paralos valores por encima y por debajo del equi-librio de largo plazo. Los resultados se resu-men el Cuadro 2. Los resultados son bas-tante parecidos entre las dos relaciones es-tudiadas, es decir, en los dos casos el efec-

Cuadro 1. Efectos de transmisión de preciosde corto y largo plazo.

Efecto Corto plazo Largo plazo

PNg sobre PTe 0,5599 1,0310 FOB sobre PNg 0,1988 0,7945

Cuadro 2. Magnitud de las asimetrías en losajustes de precios.

PNg sobre PTe FOB sobre PNg

ρ1 + 0,061 0,075 ρ2 - 0,135 0,136

to de un aumento de los precios tomadoscomo variable independiente tiene un efectomenor que una disminución de tales precios.

Los precios que recibe el criador (vende-dor de terneros) responden en mayor medi-da a discrepancias negativas del equilibriode largo plazo que a discrepancias positivas(13,5 % comparado con 6 %). O sea que elprecio del ternero es más sensible a las va-riaciones negativas en el precio del novillogordo y menos sensible a variaciones positi-vas en el precio del novillo gordo. De formaanáloga, el precio del novillo gordo tiene unamayor respuesta a valores del FOB por de-bajo del equilibrio de largo plazo comparadocon las discrepancias positivas (13,6 % con-tra 7,5 %). Esto estaría indicando que los

te válidas. Los resultados se presentan enel Cuadro 1.

Los valores deben leerse como elastici-dades, de manera que por cada 1 % queaumenta (disminuye) el precio del novillo gor-do, el precio del ternero aumenta (disminu-ye) 0,56 % en el corto plazo y 1,03 % en ellargo plazo. Asimismo, por cada 1 % queaumenta (disminuye) el precio del productode exportación (FOB), el precio del novillogordo aumenta (disminuye) casi 0,2 % en elcorto plazo y casi 0,8 % en el largo plazo.

Estos resultados nos dicen que tanto enel largo como en el corto plazo la transmi-sión de precios entre el invernador y el cria-dor es relativamente más elástica compara-

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agentes que están en posiciones más avan-zadas en la cadena de valor tienen algo depoder de incidencia en la formación de pre-cios «hacia atrás», transmitiendo más rápi-damente los shocks negativos que los posi-tivos. Esto sin perjuicio de que en realidad,otros factores, no incorporados al modelo porrazones de simplicidad, pueden también in-cidir en la formación de precios. Por lo que,más que el valor absoluto de los coeficien-tes de ajuste, lo importante es la relaciónentre ellos.

DISTRIBUCIÓN DEL VALOR DELNOVILLO TIPO

Otra forma de mirar el problema de la in-tegración de la cadena de valor es a travésde la distribución del valor entre los agentesparticipantes. Estrictamente habría que mi-rar cómo se distribuye el valor agregado to-tal generado por la cadena de producción decarne vacuna. El «valor agregado» que seutiliza en este análisis no es estrictamenteel real ya que no toma en cuenta el valor delos insumos y los servicios de utilización in-termedia. Más bien se trata de un margenbruto de comercialización, definido como ladiferencia entre el precio de venta y el preciode compra.

Se analizó la participación de cada esla-bón de la cadena en el valor del productofinal, que en este caso es el indicador deINAC del «novillo tipo». El valor de la cría esel valor del propio ternero evaluado con suprecio de venta en el mercado interno. Seestimó un ternero con un peso promedio de170 kilos. El valor agregado de la recría esresultado de la diferencia entre el valor de unnovillo de 320 kg y el valor de un ternero de170 kg. El valor agregado de la invernada esel diferencial entre el valor del novillo gordo(peso de faena medio, publicado por INAC)y el valor de la reposición (novillo de 320 kg).Y finalmente, el valor agregado industrial co-rresponde a la diferencia entre el indicadorde «novillo tipo» de INAC y el precio del no-villo gordo. Dado que el indicador de «novillotipo» empezó a publicarse en 2007, las se-ries analizadas en esta sección no son igua-les a las de las otras secciones del estudio.

En la Figura 4 se muestra la evolucióndesde el año 2007 de los márgenes de cadaetapa de la cadena como participación en ladescomposición del valor del novillo tipo.

La Figura 4 muestra que, más allá de va-r iaciones coyunturales, no existe undesbalance consistente en la distribución delvalor, en el sentido de que exista algún agen-te que sistemáticamente aumenta (o dismi-nuye) su participación. El margen de

Figura 4. Descomposición del valor del Novillo tipo (en %).Fuente: Elaboración propia con datos de INAC y la ACG.

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%

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comercialización del que se apropia cadaeslabón se mantiene aproximadamenteconstante en el largo plazo. Hay una ciertapérdida de participación de la cría entre 2007y 2009, con un piso de 18 % en noviembrede 2008, pero luego le sigue una relativa re-cuperación, promediando un 34 % hasta fi-nales de 2013. De hecho, en la segunda mi-tad de la serie considerada se observa unamayor participación del valor en la cría y unadisminución de la participación de la indus-tria respecto a la primera mitad de la serie.Por su parte, las etapas de recría e invernadase mantienen dentro de un margen establedel 17 % y 28% respectivamente.

A su vez, las etapas intermedias en lacadena tienen sus márgenes de comerciali-zación más estables que la industria: el co-eficiente de variación del margen de la in-dustria es 22 %, mientras que en los otroseslabones es del 12-13 %. De este resulta-do se puede inferir que la estabilidad del mar-gen de las etapas intermedias de la cadenaseñala que los mayores precios del novillogordo finalmente se traducen en mayoresprecios de la reposición.

Este análisis debe ser leído tomando enconsideración las apreciaciones realizadasal inicio del capítulo. El indicador es una pri-mera aproximación al margen de comerciali-zación que toma en cuenta solamente los

precios de referencia para cada etapa peroque es útil para tener una mirada de largoplazo de la estructura de la distribución delvalor generado en la cadena.

ESTACIONALIDAD

El fenómeno de la estacionalidad de pre-cios, caracterizado por variaciones intraanuales y regulares en torno a la mediaanual, fue cuantificado utilizando un índicemensual de estacionalidad (IE). El IE se

Figura 5. Índice de estacionalidad del precio del ternero y novillo gordo.Fuente: Elaboración propia con datos de INAC y la ACG.

pmi =Σ j = 1

n

pij

n

pM=Σ j = 1

n

12nΣ j = 1 pij

12

define como la relación porcentual entre elprecio del mes i de cada año (pmi) y el pre-cio promedio general (pM) de todos los me-ses y todos los años.

IEi = (pmi /pM)*100En la Figura 5 se muestra el índice de

estacionalidad de los precios del ternero ydel novillo gordo en una serie que va desde1990 hasta el 2016. Esta gráfica indica quelos precios del novillo gordo están por enci-ma de la media en los meses de julio a no-

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viembre (pos-zafra) y se ubican por debajodel precio medio de la serie desde diciem-bre y durante el primer semestre del año (za-fra). En relación a los precios del ternero, seobserva una menor distancia del índice deestacionalidad respecto al promedio históricocomparada con el índice del novillo gordo, esdecir, la estacionalidad es menor que en el casode los novillos. Los precios del ternero se en-cuentran por encima de la media en los me-ses de agosto, setiembre, marzo y abril.

El análisis del índice de estacionalidadde precios se complementa con el análisisdel mismo índice para la cantidad de cabe-zas faenadas de novillos y el total durante elperiodo 2000-2016 (Figura 6).

La oferta de ganado para faena presentauna estacionalidad asociada principalmentea las condiciones técnicas de producciónprimaria. La oferta de ganado para faena esaltamente inelástica en el corto plazo y, talcomo ha sido largamente debatido, puedecomportarse de forma contraria a lo «nor-mal», con una pendiente negativa. Esto es,un mayor precio pagado por la materia pri-ma no necesariamente implica un mayorenvío a faena de vacunos ya que el produc-tor, bajo ciertos supuestos climáticos y decapacidad, está en condiciones de retener

su stock y valorizar su producción. Sin em-bargo, en el largo plazo, un mejor precio porla materia prima implica una mayor oferta deganado con destino a la faena.

El índice de estacionalidad de los preciosque se muestra en la Figura 5 nos da unaidea de la variación intra anual promedioen un plazo de 26 años, pero no nos dicesi esa variación ha cambiado en el tiempoo no. Hace unos años era común escu-char que las variaciones de precios esta-ban siendo suavizadas de la mano de cier-tos cambios tecnológicos, entre los cua-les podía indicarse un mayor uso de su-plementos y concentrados en la alimenta-ción de los vacunos (Methol y Silva, 2014).Mednik (2003) analizó la evolución de losstocks, la faena y los precios y concluyóque en los ’90, debido a factores tecnoló-gicos y de política, el ciclo ganadero sehabía desdibujado sin llegar a constituirsecomo un fenómeno estructural. Y si bienlos ciclos de liquidación-retención de ga-nado son mucho menos pronunciados queen el pasado, la variación intra anual delos precios, tomando el período 1990 –2016, no parece mostrar una tendencia de-masiado evidente (Figura 7). El promediodel coeficiente de variación del período

Figura 6. Índice de estacionalidad de la faena de novillos (2000-2016).Fuente: Elaboración propia con datos de INAC y la ACG..

Novillo Total

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1990-2003 fue de 7,76 % mientras que enel del 2003-2016 fue de 7,42 %.

CONCLUSIONES

Los precios de los diferentes eslabonesde una cadena de valor transmiten informa-ción a los agentes que toman decisiones.En mercados competitivos se espera que losprecios se transmitan más o menoslinealmente, mientras que en contextos don-de existen agentes con poder de mercadono ocurre tal cosa. El comportamiento de losprecios nos dice algo de las característicasde la cadena de valor y su funcionamiento.En tanto los movimientos de los precios setransmiten de un eslabón a otro, se puededecir que existe una integración de la cade-na de valor.

El análisis de los precios mensuales dela cadena vacuna, en una serie de 26 años,permite sostener la hipótesis de que lastransmisiones de precios entre agentes noson completamente lineales y que existenasimetrías en los ajustes según los preciosse encuentren en fase ascendente o descen-dente. Tanto para la relación entre el preciode exportación y el precio del novillo gordo,como para la relación entre este último y elprecio del ternero, los resultados halladosmuestran que la transmisión de precios esmás importante cuando estos bajan que

cuando suben. Por su lado, la variaciónestacional de los precios se ha mantenidocasi incambiada en ese mismo período detiempo, aún cuando en cierto momento delpasado reciente parecía haber síntomas deuna reducción de la magnitud de la variación.

De todas formas, conviene señalar algu-nas limitaciones relevantes de este análisis.En el trabajo no se tomó como referencia elprecio que paga la industria que vuelca suproducción al mercado interno. Las relacio-nes de intercambio entre el precio del novilloy el precio de exportación suponen que todala producción interna se vuelca al mercadoexterno. En este sentido, y considerando queel mercado interno representa el 33% de lafaena total, se podría realizar el mismo tra-bajo con un precio de la industria en gene-ral, o simular un precio del novillo gordo des-tino mercado interno y otro con destino almercado externo.

Además, no se consideraron otras varia-bles que podrían haber incidido en la forma-ción de precios, como estructuras de cos-tos, costos de transacción y transporte. Lainclusión de estas variables permitiríavisualizar con mayor precisión las razonesque pueden encontrarse detrás de los cam-bios en las relaciones de precios entre losproductores y la industria.

Por último, el hecho de haber trabajadocon series mensuales pudo haber conspira-do contra la riqueza del análisis. Contraria-

Figura 7. Coeficiente de variación anual de los precios del ternero y del novillo gordo.Fuente: Elaboración propia con datos de INAC y la ACG.

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mente a lo que otros autores han encontra-do, en este caso no resultó evidente que losefectos en los precios tengan efectos reza-gados en el tiempo, ya que los coeficientesde los rezagos fueron casi siempre nosignificativamente diferentes de cero. Pero talvez el problema es que la transmisión deberíaanalizarse en base semanal, no mensual.

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MARCO CONCEPTUAL PARA UNDESARROLLO DEL SECTOR

AGROPECUARIO BASADO EN LAINTENSIFICACIÓN SOSTENIBLE

Francisco Rosas1

Mariela Buonomo2*

1Lic. Economía, Ph.D., Ex Coordinador de la Unidad de Economía de los Recursos Naturales de la OPYPA-MGAP.2Ec., OPYPA-MGAP.*Los autores agradecen los aportes y comentarios de Daniela Alfaro.

INTRODUCCIÓN

A nivel global existe un consenso que elacceso y la disponibilidad de alimentos parala población mundial no están garantizadosde manera equitativa para las distintas re-giones del mundo y sectores socio-econó-micos.

Las variaciones climáticas, las limitacio-nes que establecen la escasez y protecciónde los recursos naturales (agua, tierra, sue-lo, aire y biodiversidad) junto con la deman-da creciente que para 2050 deberá cubrir lasnecesidades alimenticias de 9,15 billones depersonas en el mundo, son los factores másrelevantes que inciden sobre la disponibili-dad y estabilidad de alimentos señalados porla comunidad internacional. Según FAO seestima que sería necesario un incrementodel 60 % de la producción global de alimen-tos para atender el aumento de la poblaciónmundial (Alexandratos y Bruinsma, 2012).

A estos factores se suman las nuevastendencias orientadas hacia alimentos pro-ducidos sosteniblemente. Desde la deman-da, se destaca el cambio hacia dietas mássaludables asociadas con las definicionesemergentes de dietas sostenibles1 (IPES,2015) y un incremento en el consumo de ali-

mentos de origen animal, principalmente delos países emergentes. Según las proyec-ciones de FAO, se prevé que el consumo decarne y leche se incremente un 57 % y 77 %respectivamente para estos países hacia el2050, según las proyecciones de incremen-to de la población mundial.

Por el lado de la oferta de alimentos, severifica una creciente orientación hacia sis-temas productivos más diversificados y/o auna intensif icación de la producciónagropecuaria en base a un uso más sosteni-ble de los recursos naturales y el cuidadodel medio ambiente. Por ejemplo, los siste-mas mixtos silvopastoriles son ilustrativosde esa tendencia hacia la diversificación pro-ductiva. Dependiendo de la situación y tra-yectoria productiva de cada país, la inten-sificación de la producción puede resultartanto en una mayor especialización, comolo ocurrido en los países desarrollados,como en una intensificación de los siste-mas mixtos.

Ante los desafíos planteados, han surgi-do diferentes sistemas y enfoques de agri-cultura2 sostenible señalados por la literatu-ra en las últimas dos décadas, entre los quese destacan la Agricultura ClimáticamenteInteligente, la Agricultura Orgánica, la Agri-

1De acuerdo al IPEs- International Panel of Experts on Sustainble Food Systems, las dietas sostenibles sonaquellas que protegen y son respetuosa de la biodiversidad y de los ecosistemas con un uso óptimo de losrecursos naturales y humanos; apoyan la seguridad alimentaria y nutrición; son culturalmente aceptables,accesibles, económicamente justas, asequibles y nutricionalmente adecuadas, seguras y saludables paralas generaciones presentes y futuras.2Se entiende agricultura en el sentido amplio, esto es incluye actividades agrícolas, ganaderas y silvícolas.

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cultura de Conservación, la Agroecología, laIntensificación Ecológica, la IntensificaciónSosten ib le , los S is temas Agr íco lasSostenibles, entre otros, que tienen comodenominador común un énfasis explícito enel tratamiento del ambiente. El Cuadro 1resume las principales característicasdiferenciadoras de estos enfoques y sis-temas.

La intensificación sostenible (IS) es unenfoque alternativo a los diferentes sistemasde agricultura sostenible existentes. Por

Cuadro 1. Tipos de agricultura y enfoques que buscan minimizar efectos ambientales de laagricultura.

Principales característicasAgricultura Climáticamente Aumento de productividad, reducción de emisiones de gases deInteligente efecto invernadero, mitigación de impactos ambientales

Agricultura orgánica Sistemas de producción que favorecen el ciclo de los recursos,promueven el balance ecológico y la conservación de la biodi-versidad, a través de la aplicación de métodos que integran prác-ticas mecánicas, biológicas y culturales

Agricultura de conservación Sistemas de producción que combinan manejos que minimizanimpactos en el suelo, con cobertura continua y rotación de cul-tivos

Agroecología Sistemas basados en la ecología para diseño del manejo pro-ductivo de los agroecosistemas

Agroforestal Sistemas en los que la forestación es conjuntamente llevadaadelante con ganadería u otros cultivos, con el propósito explíci-to de generar un sistema basado en la ecología, más diverso, ysostenible del punto de vista ambiental, económico y social

Economía Verde Aumento del bienestar humano y equidad social, reduciendosignificativamente los riesgos ambientales y la escasez ecoló-gica. Economía baja en carbono, eficiente uso de los recursos ysocialmente inclusiva

Intensificación ecológica Modelos de diseño específico para cada contexto en base a losprincipios de los ecosistemas. Pueden incluir los sistemas a, b,c y d (no exhaustivo)

Intensificación sostenible Incrementar la producción sin expandir el área de tierra y conreducción de impactos ambientales. Adicionalmente los siste-mas de producción pueden contribuir positivamente al capitalnatural y flujo se servicios ecosistémicos

Sistemas agrícolas Producción que cubre necesidades básicas de fibra y alimentossostenibles y contribuye, en el largo plazo, a mejorar en calidad el ambiente

y la base de recursos de la que depende la agricultura. Asimis-mo, representa una actividad económicamente viable, que per-mite mejorar la calidad de vida de los productores y la sociedad

Fuente: Elaboración propia en base a Petersen, Snapp (2015), Titonell (2014), y FAO.

ejemplo, según The Royal Society (2009),se entiende por intensificación sostenibleaquella forma de producción donde se au-menta el rendimiento sin generar impactosambientales adversos y sin aumentar la su-perficie cultivada. La sostenibilidad de la pro-ducción también considera las dimensioneseconómicas y sociales. Ello significa quetodo esfuerzo por intensificar la producciónde alimentos debe ir acompañado de un en-foque concertado sobre lo que es sostenibletanto desde un punto de vista ambiental como

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socio-económico. Si bien, como se estable-ce más adelante, hay diversas acepciones ymatices sobre el concepto, esta definiciónenuncia sus aspectos más salientes.

Es un concepto relativamente abierto enel sentido de que no orienta o privilegia nin-guna visión, método o tecnología de produc-ción agropecuaria en particular, centrándo-se más en los fines que en los medios paraalcanzar la sostenibilidad.

Un aspecto que caracteriza a la intensifi-cación sostenible, y que no le es ajeno a lossistemas y enfoques detallados más arriba,es la búsqueda por diferenciarse de lo quese ha dado en denominar las formas «con-vencionales» de intensificación agrícola.Por ejemplo, Pretty y Barutcha (2014) re-sumen los principales rasgos diferencia-dores de ambos abordajes, que recogemosen el Cuadro 2.

La intensificación sostenible entendidacomo un enfoque orientador está recibiendomayor atención en las diferentes regiones delmundo en desarrollo (CGIAR, 2014) y ha sidoampliamente adoptada por parte de investi-

gadores y organizaciones internacionales.Hoy en día han incorporado el término, porejemplo, la Organización de Naciones Uni-das para la Agricultura y la Alimentación(FAO), el Foro Económico Mundial (Davos,2012), y el CGIAR (Consorcio de Centros deInvestigación Agrícola Internacional), el gru-po temático sobre Agricultura y SistemasAlimentarios de las Red de Soluciones parael Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas(SDSN, 2014), entre otros. También se em-plea a nivel de agencias de gobierno, porejemplo, en programas de políticas en Esta-dos Unidos y la Unión Europea, así comopor parte de empresas dedicadas alagronegocio (Titonell, 2014).

Uruguay no ha sido ajeno a este proce-so. Diferentes instituciones vinculadas alsector agropecuario lo han adoptado comomarco para sus estrategias productivas. Así,la intensificación sostenible da marco a laspolíticas agropecuarias del MGAP, a las deinvestigación del INIA, así como a institucio-nes vinculadas al sector agroindustrial comoel INAC. A su vez, por ejemplo, la consigna

Cuadro 2. Principales diferencias entre el enfoque de intensificación sostenible y otrosabordajes convencionales de intensificación agrícola.

Fuente: Pretty y Bharucha (2014).

Intensificación convencional Intensificación sostenible

Objetivosprimarios

Reconocimiento de la múltiple contri-bución de todos los SE delagroecosistema, y del vínculo entre loscomponentes de los agroecosistemasy de los demás ecosistemas

Incrementar productividad e ingresos,generando mejoras en el capital so-cial y conocimiento

Incrementar productividad e ingresos,generando mejoras en el capital na-tural, en el capital social y conoci-miento

Desarrollo deconocimiento

Colaboración entre expertos y otrosagentes, investigación participativa

Colaboración entre expertos y otrosagentes, investigación participativa,conectar prácticas locales con nue-vas tecnologías

Difusión delconocimientoy tecnología

Extensión desde sectores público yprivado hacia el productor

Extensión desde sectores público yprivado hacia el productor, acompa-ñada de difusión participativa, contrasmisión de conocimiento entre pro-ductores

Vínculo conlos serviciosecosistémicos(SE)

Foco en los SE de provisión, uso deinsumos sustitutos de los SE de regu-lación y soporte, efectos enecosistemas aledaños se tratan comoexternalidades

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del IV Simposio Nacional de Agricultura20153, hace referencia a la intensificaciónsostenible de la agricultura. Los retos plan-teados para el país por la intensificación sos-tenible constituyen una oportunidad de pro-yección internacional de sus sistemas pro-ductivos, al tiempo que representan un desa-fío interno asociado a los efectos de una ma-yor presión sobre los recursos naturales y sumonitoreo, así como una nueva visión de laproducción con sus implicancias para los ac-tores vinculados al sector agropecuario.

Esta diseminación del enfoque ocurreconjuntamente con el surgimiento actual deuna vasta gama de sistemas de agriculturasostenible como lo establece el Cuadro 1.Sin embargo, y dado que los sistemas agrí-colas son muy diversos, se reconoce que noexiste una receta genérica para todas lassituaciones. El significado de la intensifica-ción sostenible aún no está del todo claro,continúa en construcción, y hasta puededecirse que presenta cierta ambigüedad.Esto ha llevado a un debate en torno a subase teórica y conceptual, identificando al-gunas limitaciones, entre las que se des-tacan presentar cierta carencia de vincu-lación con las prácticas agrícolas existen-tes y de una base teórica clara (Petersen,Snapp, 2015).

El propósito de este documento es intro-ducir el marco conceptual de la intensifica-ción sostenible de acuerdo a la literatura in-ternacional y presentar las dimensiones am-bientales y socio-económicas que abarca.Busca además poner énfasis entre las posi-bles complementariedades y tensiones en-tre ellas como al interior de cada dimensión,adaptando el enfoque para darle un marcomás preciso para el caso de Uruguay, y par-ticularmente en línea con los objetivos es-tratégicos del MGAP.

EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE DELA INTENSIFICACIÓNSOSTENIBLE

Tal como se describe anteriormente, elenfoque de la intensificación sostenible (IS)se basa en una definición abierta, amplia,adaptable a las condiciones locales, que aúnestá en construcción.

Surge como un posible camino para abor-dar el desafío de incrementar la producciónde alimentos con una dotación finita de re-cursos. Si bien en la década de 1980 ya seesbozaba la utilización conjunta de los tér-minos «sostenible» e «intensificación,» re-cién hacia fines de los ´90 Jules Pretty utili-zó el término «intensificación sostenible»para referirse al potencial de la agriculturade África.

Específicamente, en 1997, Pretty propo-ne que una producción sostenible llevaría aun mayor rendimiento de la agricultura, aten-diendo el doble objetivo de cubrir la deman-da creciente de alimentos y generar benefi-cios para el ambiente. En su formulación ori-ginal, Pretty destaca la importancia del co-nocimiento local y la participación de lospequeños agricultores para el desarrollo deprácticas agrícolas adaptables a las condi-ciones locales, como elementos fundamen-tales para la construcción de un sendero deproducción sostenible (Pretty, 1997). En elorigen, el foco de la IS fue la construcciónde sistemas rurales adaptables que impul-saran los medios de subsistencia de los pro-ductores rurales más pobres.

A lo largo de las décadas siguientes eltérmino se popularizó luego que una seriede reportes abordaran el tema, entre ellos,Reaping the Benefits (Royal Society, 2009),The Future of Food and Farming (Foresight,2011), and Save and Grow (FAO, 2011),

3Este Simposio fue apoyado por Facultad de Agronomía de la Universidad de la República (www.fagro.edu.uy),International Plant Nutrition Institute (IPNI, www.ipni.net/), Sociedad Uruguaya de Ciencia del Suelo(www.sucs.org.uy/), FAO, MGAP, INIA.

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Sustainable Intensification: A New Paradigmfor African Agriculture (The MontpellierPanel, 2013), e Innovation for SustainableIntensification in Africa (Juma et al., 2013).

El enfoque ha evolucionado y se han pro-puesto variadas definiciones para IS. Porejemplo, Pretty et al. (2011) entienden que«la intensificación agrícola sostenible se de-fine como una mayor producción de una mis-ma área de tierra, al tiempo que se reducenlos impactos ambientales negativos y seincrementan las contribuciones al capitalnatural y el flujo de servicios ambientales.»En su especificación agrega que la IS cons-tituye una meta, pero no un método únicopara alcanzarla. Esto último es también plan-teado por Garnett et al. (2013).

Más recientemente, Pretty y Bharucha(2014) lo presentan como una aspiración deuna agricultura que produzca más alimentossin perjudicar el ambiente, o incluso hacien-do aportes que mejoren el capital natural ysocial. Desde esta perspectiva, qué resulta-do obtener prima sobre el cómo hacerlo, sinpredeterminar la tecnología requerida o eldiseño de los diferentes componentes de losprocesos productivos. Esta amplitud en susobjetivos y prioridades distinguen a la IS deotras concepciones de intensificación agrí-cola (Pretty y Bharucha, 2014).

Así, no se proporciona un marco íntegropara llevar a la práctica la intensificaciónsostenible en la agricultura. Tanto es así, quea nivel internacional las prácticas existen-tes en este sentido han surgido a partir dediferentes interpretaciones dadas a estasaproximaciones de IS, respondiendo a dis-tintos intereses y situaciones. Más aún, esposible encontrar diferencias sustancialesentre propuestas según la definición se pre-sente en un contexto académico, político opráctico (Tittonell, 2014; Loos et al., 2014).

Por otra parte, la IS más comúnmente setraduce como sostenibilidad ambiental, esdecir busca mantener las condicionesecológicas que aseguren el mantenimientode la productividad en el futuro. Como con-secuencia, la actual caracterización de laintensif icación sostenible pr ior iza laminimización de los impactos ambientalesproducto de la intensificación productiva.

Esto es, incrementar el rendimiento por uni-dad de insumos (nutrientes, agua, energía,t ierra y capital) y reducir los efectosindeseados (GEI o contaminación de cursosde agua, por ejemplo).

A los desafíos globales ambientales ysociales, se han incorporado también objeti-vos hacia una sensibilidad nutricional, inteli-gencia climática y agricultura de bajo carbo-no (Pretty y Bharucha, 2014). La caracteri-zación actual para IS no detalla, por ejem-plo, cómo es posible realizar mejoras en elbienestar humano por medio de incremen-tos en la producción de alimentos, aspectofundamental a resolver, dado que hay una di-ferencia sustancial entre producir más y pro-veer seguridad alimentaria a la población(Loos et al., 2014). Sobre esta base, unacaracterización más precisa debería cubrirtodos los aspectos de la sustentabilidad, esdecir los económicos, ambientales y socia-les, junto a los mecanismos que la hacenposible. Por tanto, debería incorporar por unlado, mecanismos de distribución, que ase-guren una justa asignación social de los re-cursos para una misma generación y entrediferentes generaciones, con el objetivo degarantizar el bienestar humano, así comoprocesos que posibiliten la concientizaciónde los actores relevantes del sector pro-ductivo.

La intensificación sostenible otorga unpapel específico a la ciencia y la innovación(Royal Society, 2009). Se entiende que lainvestigación científica es el ámbito dondese pueden generar innovaciones que mejo-ran la cantidad y calidad de la producción dealimentos. Sin embargo, esas mejoras con-ducirán a sistemas de producciónsostenibles en la medida que incorporen demanera explícita las dimensiones ambientaly económico-social.

Sobre la base del origen y evolución delenfoque, es necesario diseñar y explicitarlineamientos específicos e indicadores paralas prácticas agropecuarias que se propo-nen con una perspectiva de intensificaciónsostenible, de forma de proveer una guía de-tallada y realizable con vistas a promover lasostenibilidad en la producción de alimen-tos en el país.

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LA INTENSIFICACIÓNSOSTENIBLE Y LOS EJESESTRATÉGICOS DEL MGAP

La intensificación sostenible de la agri-cultura es uno de los 5 ejes estratégicos queguían las acciones del MGAP. En tanto, elobjetivo de la búsqueda de la intensificaciónsostenible debe no solo estar adaptado a lascaracterísticas intrínsecas de Uruguay, sinoademás ser consistente con la consecuciónde los restantes cuatro ejes estratégicos. Asaber, (i) la búsqueda de la competitividad yacceso a mercados internacionales, (ii) laadaptación al cambio climático de los siste-mas productivos, (iii) desarrollo rural con in-serción competitiva de la agricultura familiar,( iv) la art iculación y fortalecimientoinstitucional.

Para el MGAP, la definición de intensifi-cación agropecuaria sostenible se concibede manera instrumental, tal que para que unamedida de política, programa, o incluso prác-tica de manejo de intensificación agropecua-ria sea considerada sostenible, debe anali-zarse en qué medida cumple con objetivosde mejora o mantenimiento de condicioneseconómicas, sociales y ambientales, reali-ce un justo balance entre generaciones pre-sentes y futuras, se enfoque hacia la inser-ción internacional una vez satisfechos losrequerimientos domésticos y con una pers-pectiva de largo plazo.

Como se mencionara, existen comple-mentariedades entre las distintas dimensio-nes así como también al interior de éstas.Así, la evaluación de una medida de política,programa, o práctica de manejo que se en-marque en la intensificación sostenible re-quiere de la selección de indicadores queposibiliten la medición del desempeño encada dimensión. El carácter abierto del en-foque de IS y la diversidad de prácticas quepueden estar asociadas dificulta el estable-cimiento de indicadores que puedan ser apli-cados a todos los casos, siendo necesariasu identificación según el objeto de estudio.

LAS DIMENSIONES DE LAINTENSIFICACIÓN SOSTENIBLE

Consideramos las dimensiones ambien-tal, económica y la social de la intensifica-ción sostenible. Las dimensiones económi-ca y social las tratamos conjuntamente aefectos de simplificar la presentación.

La dimensión ambiental de laintensificación sostenible

Los sistemas productivos agropecuariosson fuertemente dependientes de la dotaciónde los activos naturales donde se desarro-llan, y simultáneamente los moldean, gene-rando un proceso de retroalimentación entrela producción y los recursos. Entre los acti-vos naturales se destacan la capacidad pro-ductiva del suelo, la disponibilidad de tierray agua, la biodiversidad, la calidad del aire ylas fuentes de energía (Pretty y Bharucha2014). Además de estas características in-trínsecas para un país o región, la forma enque se utilizan también condiciona los sis-temas productivos, dando relevancia a la tec-nología aplicada a los recursos y las prácti-cas de manejo agropecuario llevadas ade-lante.

La fertilidad de los suelos es determinan-te para el crecimiento de los cultivos, bos-ques y pasturas naturales que, entre otrosfactores, da lugar a una determinada estruc-tura de uso del suelo. Por ejemplo, en Uru-guay las zonas agrícolas se concentran enel litoral suroeste por los suelos más pro-ductivos y cercanía de los puertos; la zonade horti-fruti-viticultura y lechería en el sur;las zonas de ganadería sobre campo na-tural en el centro norte y este; las zonasarroceras en el norte y noreste y las fo-restales en prácticamente todo el territo-rio pero con predominancia en el litoral ynoreste (Figura 1).

El uso productivo de los suelos respondeno sólo a factores que tienen que ver con sucapacidad intrínseca sino también a facto-

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res económicos que impulsan al productor allevar adelante diferentes usos del suelo y aseguir ciertas secuencias de cultivos. Esosusos y prácticas de manejo determinan enqué medida existe o no una pérdida de lacapacidad productiva del suelo. La pérdidade partículas de suelo (erosión), la disminu-ción del carbono secuestrado, materia orgá-nica y nutrientes, son las principales formasen las que se traduce el deterioro de su pro-ductividad. En este sentido, secuencias decultivos que implican una pérdida por erosióntolerable, sumado a un monitoreo de produc-tividad de las distintas zonas del predio, ade-cuado laboreo, aplicación de nutrientes yprevención de plagas, son prácticas reco-mendables para la sostenibilidad del recur-so (MGAP, Mesa Nacional de Trigo, MesaTecnológica de Oleaginosos, Mesa Nacionalde Entidades de Cebada Cervecera, 2013).

La disponibilidad de tierra productiva deun país, que en el caso de Uruguay es un

determinante del desempeño económico, esasignada entre distintos usos. En la últimadécada, los cambios bruscos en las relacio-nes de precios relativos han determinado uncambio en la asignación de tierras entre dis-tintas actividades en el país, destacándoseel aumento del área agrícola y forestal. Es-tos cambios en la asignación de tierras handerivado en mayores usos de energía,nutrientes y cambios en las emisiones degases de efecto invernadero.

En cuanto a la disponibilidad de agua, elrégimen de precipitaciones es un factor de-terminante de la dotación de recursos hídri-cos superficiales y subterráneos. Uruguaypresenta un clima lluvioso, sin estación seca.El 40 % de la precipitación anual (mediasanuales de aproximadamente 1300 milíme-tros) escurre superficialmente para luegotransportarse por cañadas, arroyos, ríos yocéano, y el 60 % restante es consumidopor la vegetación, se pierde por evapotrans-

Figura 1. Regiones agrícolas de Uruguay (2011).Fuente: elaborado por el MGAP-DIEA con basse Censo General Agropecuario 2011.

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piración, satura el suelo o infiltra recargandoacuíferos (FAO-MGAP, 2013). Sin embargo,la volatilidad interanual de las precipitacio-nes implica un desafío importante, volviendoestratégico el desarrollo de reservorios paramúltiples usos, como ser generación de ener-gía hidroeléctrica, riego agropecuario y abre-vadero de ganado. Por su parte, en cuanto alas fuentes subterráneas, los principalesacuíferos son Guaraní, Raigón y Salto, és-tos dos últimos con activa explotación parausos agropecuarios.

En Uruguay, al igual que en el resto delmundo, el sector agropecuario es quien tie-ne la mayor proporción del uso de agua, porejemplo, el 83 % de las autorizaciones deextracción de agua de cursos y pozos soncon destino al riego (MVOTMA, 2015). Elsector agropecuario ha acompañado el de-sarrollo económico productivo del país, ejer-ciendo en conjunto con otros usos, una ma-yor presión sobre los recursos hídricos dis-ponibles. Su uso responsable es un aspectoclave de la sostenibilidad del desarrollo delpaís, y debe tener en cuenta aquellos as-pectos relacionados tanto a su cantidadcomo a su calidad. La intensificación pro-ductiva pude generar, por ejemplo, mayoresexportaciones de nutrientes y otros agroquí-micos que pueden afectar la calidad de lasfuentes fluviales, si las debidas buenas prác-ticas agrícolas no son aplicadas.

Las tierras donde se desarrollan las acti-vidades de producción de alimentos, forraje,fibra y combustibles son a su vez generado-ras de una serie de servicios ecosistémicosde provisión, regulación, soporte y cultura (deGroot et al., 2003; Evaluación de Ecosiste-mas del Milenio, 2003). Desde el punto devista de la sostenibilidad, la optimización delos sistemas productivos debe tender a au-mentar la oferta de servicios ecosistémicoso por lo menos contemplar las restriccionesimpuestas por su conservación. El montenativo ribereño, los humedales, el camponatural y las fuentes de agua son de los prin-cipales contribuyentes a la biodiversidad delpaís, pero a su vez están fuertemente vincu-lados a las actividades productivas agrope-cuarias.

Las emisiones de gases de efecto inver-nadero (GEI) son identificados entre los prin-cipales factores que contribuyen al cambioclimático y a la calidad del aire. Los gasesmás importantes son el anhídrido carbónico(CO2), el metano (CH4) y el óxido nitroso(N2O), estos dos últimos con un potencialde efecto invernadero significativamente ma-yor al primero. Este potencial de efecto in-vernadero es utilizado para reportar las emi-siones totales de gases en una unidad co-mún que es el carbono equivalente (CO2eq).El Cuadro 3 muestra como el sector agrope-cuario (a través de la fermentación entérica,el manejo del estiércol, el cultivo de arroz y

Cuadro 3. Principales categorías de emisiones y sumideros de gases de efecto invernaderovinculadas al sector agropecuario en Uruguay.

Categorías CO2 emisiones CO2 remociones CH4 N2O

Total Nacional de Emisiones 6370 -3749 815 37

Agricultura 756 36 Fermentación entérica 700 Manejo del estiércol 16 0,29 Cultivo de arroz 39 Quemas 0.33 0.02 Suelos agrícolas 36 Cambio en uso de la tierra y silvicultura -3749Fuente: MVOTMA, Informe bienal de actualización de inventario nacional de gases de efecto invernadero2010. Nota. CO2: anhídrido carbónico; CH4: metano; N2O: óxido nitroso.

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la aplicación de fertilizantes a los suelosagrícolas) contribuye en un alto porcentaje alas emisiones nacionales de óxido nitroso ymetano (93 % y 97 % respectivamente), peroa su vez, es el único sector del país que con-tribuye con remociones de carbono, a travésdel cambio en el uso del suelo y silvicultura(MVOTMA, 2015). Esto constituye una par-ticularidad respecto a otros países, tantodesarrollados como en desarrollo, ya que engeneral el sector agropecuario no suele te-ner un peso tan alto en las emisiones tota-les, y la silvicultura (a través de los proce-sos de deforestación) suele implicar mayo-res emisiones y no remociones.

La intensificación productiva suele tenercomo consecuencia un aumento en las emi-siones globales absolutas a raíz de los ma-yores volúmenes producidos. Sin embargo,visto desde una perspectiva global, importasaber si esa intensificación reduce la inten-sidad de las emisiones. Uruguay, como paísque contribuye a la seguridad alimentaria glo-bal a través del aumento de la oferta de ali-mentos, pone el foco en un sector agrope-cuario bajo en carbono que busca reducir lasemisiones de GEI por unidad de producto.

La incorporación de avances tecnológi-cos, mejora de la infraestructura, capital hu-mano, y en la gestión de las instituciones,contribuyen al crecimiento de la productivi-dad de las actividades basadas en recursosnaturales, que se manifiesta como corrimien-tos de la frontera de posibilidades de pro-ducción. Sin embargo, la sostenibilidad delos aumentos de productividad es factible enla medida que los recursos naturales se sus-tenten en el tiempo.

Los sistemas productivos intensivos enrecursos naturales también están condicio-nados por la normativa ambiental vigente ysus reglamentaciones, y la ratificación deacuerdos internacionales de protección ypreservación del medio ambiente y de losrecursos naturales4. Estos pueden ser con-cebidos como una herramienta para deter-

minar los límites que establece la intensifi-cación sostenible.

La dimensión económica y socialde la intensificación sostenible

Además de la dimensión ambiental, elmarco de la intensificación sostenible con-templa las dimensiones económica y socialcomo aspectos relevantes para evaluar lasostenibilidad del sector.

Dada la escasez y competencia en el usode los recursos naturales, el aumento de laproducción agropecuaria requiere un aumen-to en la eficiencia de utilización de insumosmás que un incremento en la cantidad derecursos que se utilizan, como lo sería unaexpansión en la tierra destinada a cultivos.Pero además, esa eficiencia productiva debecontemplar la eficiencia ambiental, o seaminimizar efectos no deseados como, porejemplo, las exportaciones de nutrienteshacia los cuerpos de agua o la emisión deGEI.

Entre las dimensiones económica y so-cial de la intensificación sostenible podemosdestacar la reducción de la brecha de rendi-mientos, la reducción de desechos y des-perdicios, los mecanismos de transmisiónde precios y las características de la ofertade alimentos.

La existencia de significativas diferenciasde productividad no sólo entre países desa-rrollados y en desarrollo, sino también al in-terior de los países (Tittonell y Giller, 2013)da lugar a la posibilidad de aumentar la pro-ducción a través de mejoras en la eficienciaproductiva. A un menor nivel de abstracción,esto se traduce en que cuando existe unabrecha de rendimientos con respecto a nive-les de productividad alcanzados por otrosproductores se refuerza la necesidad de labúsqueda de trayectorias para su reducción(y/o restricciones que impiden reducirla). Porejemplo, y según la literatura, la brecha de

4Art. 47 de la Constitución de la República y Ley General de Medio Ambiente, Ley Nro. 17.283. Entre lossegundos están la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ratificado por la Ley16.517de 1994 y el Protocolo de Kyoto de 1997 ratificado por la Ley 17.279 de 2000; el Tratado sobre laDiversidad Biológica de 1993, que se manifiesta en la Estrategia Nacional para la Biodiversidad de la DirecciónNacional de Medio Ambiente (DINAMA) y la Convención para la Lucha contra la Desertificación.

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rendimiento en la ganadería vacuna se haatribuido al sub-óptimo uso de los recur-sos genéticos, a una alimentación inade-cuada, y/o a altas dotaciones de anima-les por hectárea en pastizales naturales.La trayectoria tecnológica propuesta paraacortar dicha brecha debe hacer hincapiéen estos elementos.

A su vez, el proceso de intensificación delos sistemas en busca del incremento de laproductividad trae aparejado un cobeneficioya que se demuestra que los animales cria-dos en sistemas más intensivos y especiali-zados tienen una huella de carbono, medidapor unidad de producto, relativamente másbaja que los sistemas extensivos. Para elcaso de ganadería de carne bovina, esto hasido demostrado para Uruguay por MGAP,UDELAR, INIA, LATU (2013). En este estu-dio de ciclo de vida del carbono en tres ru-bros agropecuarios, se concluye que, porejemplo, para la terminación de novillos, aque-llos a campo natural (menos intensivo) re-gistran una huella de carbono por kilo decarne producido mayor a los terminados conpasturas artificiales, verdeos y suplementos,y que es a su vez mayor que los terminadosen encierro a corral (más intensivo). La ra-zón está en la composición de las fuentesde emisiones ya que a medida que pasamosde pasturas naturales a feedlot la fermenta-ción entérica y estiércol van perdiendo pesorelativo, ganando relevancia como fuente deemisiones la fertilización y maquinaria aplica-da a cultivos, teniendo estas últimas menorestasas de emisiones por unidad de producto.

Sin embargo, cuando se consideran otroscobeneficios como la generación de otrosproductos no alimentarios (ejemplo, biocom-bustibles) o servicios tales como el bienes-tar animal, la multifuncionalidad del agro5, olas funciones sociales del sector como me-dio de vida, la eficiencia productiva y ambien-

tal de los sistemas intensivos antes men-cionada se puede relativizar. Weiler et al.(2014) lo demuestran para la lechería fami-liar en Kenya, pero también, Picasso et al.(2014) y Modernel et al. (2013) lo demues-tran para la ganadería de Uruguay. Para es-tos últimos, si bien las emisiones de GEIpor unidad de producto son menores en sis-temas de carne bovina más intensivos conrespecto a los extensivos, cuando incluimosen la evaluación los impactos en otros ru-bros del ambiente, como ser ecotoxicidadde pesticidas, biodiversidad, erosión de sue-los, balance de nutrientes y consumo deenergía, éstos son mayores.

Por tanto, la trayectoria hacia una inten-sificación sostenible no es única, no se pue-den establecer recetas generalizadas, hayque usar indicadores para cuantificar los efec-tos en las dimensiones del desarrollo soste-nible, todo lo cual lleva al estudio caso acaso.

Por su parte, otro aspecto de la dimen-sión económica lo constituye el funciona-miento de los mercados, en particular de losprecios relativos entre productos e insumos.Más precisamente, que la transmisión deprecios refleje las preferencias de los diver-sos actores. Por ejemplo, si un producto conun significativo valor agregado ambiental re-quiere ser producido con costos mayores, ylos consumidores finales están dispuestosa pagar una prima adicional por ese atributo,una transmisión de precios que no reflejeesas preferencias puede volver no atractivoese tipo de producción, no capitalizándoselos beneficios ambientales.

En otras situaciones operan fallas delmercado, donde el mercado a través de losprecios, no logra reflejar el valor que la so-ciedad en su conjunto le asigna a esos bie-nes. Un ejemplo son algunos insumos pro-ductivos como fertilizantes y productos fito-

5Para Reig (2002), la multifuncionalidad es "la amplia variedad de output, tangible o intangibles, que la agriculturapuede generar según en que haga uso del suelo y según las particularidades de los distintos sistemas decultivo y explotación ganadera." Para Atance, Bardají y Tió (2001) el concepto de multifuncionalidad conllevael reconocimiento de la realización de funciones que exceden ampliamente la mera producción de materiasprimas y alimentos. Para la OCDE son elementos clave de la multifuncionalidad: i) la existencia de múltiplesoutputs comerciales y no comerciales que se producen de forma conjunta por la agricultura; y ii) que algunos deesos outputs no comerciales revistan la característica de externalidades o bienes públicos. El concepto surgecon mayor fuerza en las negociaciones multilaterales de la OMC, donde la multifuncionalidad adquirió relevanciacomo argumento de defensa de la política agraria de la UE y de otros países durante la Ronda de Doha.

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sanitarios, cuyos precios están más corre-lacionados con sus costos y su productivi-dad marginal y no tanto con los efectos am-bientales derivados de su uso. En este sen-tido, mecanismos correctivos para que losprecios reflejen adecuadamente el valor parala sociedad pueden ser necesarios en algu-nas situaciones.

Las mejoras de eficiencia se pueden con-cebir desde una óptica diferente a la de au-mentar la productividad. Esto es, un mayornivel de demanda puede ser atendida con losniveles actuales de productividad, si se apun-ta a disminuir los desechos y desperdiciosque se generan a lo largo de toda la cadenaproductiva, incluyendo la producción prima-ria, distribución, procesamiento y consumofinal. La FAO cuenta con un programa globalde reducción de desperdicios alimenticiosdonde se promueven iniciativas a nivel paísde diagnóstico de la situación, estándaresde medición y reporte de desperdicios ali-menticios, y estrategias de reducción dedesperdicios6.

La producción de alimentos, además decontribuir a la viabilidad económica y socialde los productores rurales, se espera quese desarrolle de manera de cumplir los obje-tivos de seguridad alimentaria, esto es, quelos alimentos sean provistos en cantidad,calidad, estabilidad, con las debidas condi-ciones de acceso y adecuados atributos nu-tricionales (FAO, 2009).

SINERGIAS Y TENSIONES DELAS DIMENSIONES DE LAINTENSIFICACIÓN SOSTENIBLE

Una característica de la IS radica en lapriorización de sistemas mixtos, ilustrativosde la diversificación productiva, que conci-ben la intensificación desde una perspectivaholística. La trayectoria óptima depende delas condiciones estructurales y situacionescoyunturales de cada país.

El hecho de que el enfoque de IS requie-ra la búsqueda de mejoras o avances en más

de una dimensión a la vez, y que a su vezestán relacionadas entre sí, implica necesa-riamente el surgimiento de complementarie-dades y tensiones tanto entre como al inte-rior de ellas. A continuación identificamosalgunas que, por los sectores y rubros pro-ductivos que involucra, son de aplicación alcaso de Uruguay.

Sistemas intensivos vsextensivos

Todos los sistemas agrícolas, desde laagricultura convencional intensiva a la agri-cultura ecológica, tienen el potencial de serlocalmente sostenibles. No hay un sistemaproductivo que pueda ser identificado comosostenible per se, y no hay un único caminohacia la sostenibilidad. Por ejemplo, siste-mas de agricultura continua de cereales yoleaginosas pueden proporcionar beneficiosambientales al tiempo de cumplir con unamayor demanda de alimentos. La intensifi-cación de la producción agrícola, mediantela incorporación del riego en cultivos y susganancias en productividad por hectárea, notiene por qué estar asociada a un compro-miso de los atributos ambientales de ese sis-tema productivo. En este sentido, la aplica-ción de buenas prácticas de manejo en sis-temas de agricultura continua (laboreo, ferti-lización, siembra) son claves para la soste-nibilidad ambiental y productiva del sector.También, es importante reconocer que lossistemas productivos con buen desempeñoen cuanto a la sostenibilidad requieren unalto nivel de competencias, capacidades ygestión de parte de los productores.

Por su parte, los sistemas ganaderos in-tensivos tienden a tener una mayor eficien-cia productiva por hectárea. Sin embargo, lamayor producción puede generar incremen-to absoluto en las emisiones de GEI, en lasexportaciones de nutrientes, agroquímicos yefluentes con impacto en la calidad del agua,una mayor demanda de insumos, granos,forraje y suplementos para alimentación, yen algunos casos se cuestiona aspectos re-lativos al bienestar animal. Sin embargo, si

6The FAO Save-Food Programme. www.fao.org/save-food/regional/latinamerica/en/

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medimos estos efectos por unidad de pro-ducto final (o sea en términos de intensidad)algunos de estos efectos pueden relativizar-se. En el otro extremo, la ganadería extensi-va basada en pasturas naturales (con o sinsuplementación estratégica) no garantiza perse menores valores de los efectos antesmencionados, ya que una alta dotación omanejo no sostenible del campo natural, ade-más de una menor eficiencia productiva, pue-de implicar pérdida de biodiversidad y ero-sión de suelos.

Especialización productiva osistemas integrados (mixtos)

A nivel global, la producción agropecua-ria ha respondido al incremento de la deman-da principalmente a través de la transforma-ción de un agro extensivo, de pequeña es-cala, hacia sistemas más intensivos, de ma-yor escala, geográficamente concentrados ycon unidades productivas más especializa-das.

La búsqueda de sistemas productivamen-te eficientes puede conducir hacia una rutade intensificación de la producción que forjasistemas de alta especialización a través dela aplicación de tecnología, mecanización,aumento de la escala, entre otros. Ejemplosde estas trayectorias los encontramos enprácticamente todos los rubros agropecua-rios: en la agricultura de cereales y oleagi-nosos, producción de carne y leche con ani-males confinados, producción de carne decerdo y ave. La especialización productivatiene un impacto positivo por sus aumentosde productividad y mayores ingresos. Sinembargo, dependiendo del rubro, existenotras consecuencias negativas. Por ejemplo,en el caso de la agricultura moderna de ce-reales y oleaginosos, existe una menor di-versidad y complejidad biológica que traeaparejado la necesidad del uso de fitosani-tarios (con sus consecuencias ambientales)para el control de malezas, plagas y hon-gos. En el caso de la producción de carne yleche en confinamiento, pueden existir pro-blemas ambientales si los efluentes no sondebidamente tratados.

La intensificación sostenible suele priori-zar sistemas mixtos, o sea diversificados

productivamente. Por citar algunos ejemplosen Uruguay, la producción ganadera de car-ne y lana sobre campo natural puede ser in-tegrada sosteniblemente con la agriculturapara producir forraje y suplementos, indepen-dientemente si estos últimos son produci-dos dentro o fuera del predio. Estos siste-mas han demostrado ser económicamenterentables y tener una una alta resiliencia ala variabilidad climática, especialmente anteeventos prolongados de déficit hídrico. Simi-larmente, los sistemas de agricultura conti-nua de cereales y oleaginosos que promue-ven secuencias de cultivos incorporandopuentes verdes durante el invierno, generanimpactos positivos a través de la reducciónde la erosión. Pero la realización de estospuentes verdes con una lógica de ser inte-grados a la ganadería implica beneficios adi-cionales desde el punto de vista económicoy también ambiental.

Asimismo, la ganadería de carne tambiénse ha integrado sosteniblemente con siste-mas de forestación comercial, pues consi-derando ciertos requerimientos en el diseñodel monte, hay un aprovechamiento del cam-po natural existente en el área y de la som-bra y abrigo provisto por el monte.

Cabe destacar que estos sistemas mix-tos son más complejos desde varios puntosde vista, ya que a la complejidad individualde los sistemas se agrega la complejidadinherente a sus interacciones. Esto requierecapacidades técnicas que deben ser toma-das en cuenta de manera de evitar proble-mas no deseados que impacten negativamen-te la rentabilidad o el ambiente.

Sistemas bajos versus altos encarbono

La huella de carbono en el agro está aso-ciada a varios factores. Entre ellos se des-tacan, por un lado, la expansión de la fronte-ra agrícola y el consecuente cambio en eluso del suelo desde tierras naturales haciatierras agrícolas, forestales y de ganadería.Esto genera un cambio en las emisionesagregadas a nivel del sector ya que estasactividades tienen tasas de emisiones de GEIdiferentes. Por otro lado, el propio laboreodel suelo en tierras agrícolas y forestales es

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otra fuente de emisiones de GEI (principal-mente óxido nitroso), así como el estiércol yla fermentación entérica del rodeo (principal-mente metano). Por ejemplo, el avance so-bre pastizales naturales de la agricultura traeaparejado una mayor emisión de GEI aso-ciado al cambio del uso del suelo y al laboreo,mientras que el avance de la forestación seasocia con un mayor secuestro de carbono apesar de aquellas generadas por laboreo.

En Uruguay, el agro es el principal res-ponsable de las emisiones de metano y óxi-do nitroso, y dentro del agro, ambos gasestienen una importancia mayor en la ganade-ría bovina que en la agricultura de granos.Desde el punto de vista de estos gases, amedida que los sistemas ganaderos se vuel-ven más intensivos son más eficientes am-bientalmente ya que si bien aumentan suhuella en términos absolutos, las gananciasen productividad más que la compensan,generando menores emisiones por unidad deproducto (MGAP, UDELAR, INIA, LATU 2013).Sin embargo, como se establece más arri-ba, otras dimensiones del ambiente puedensufrir impactos negativos relativamente ma-yores del proceso de intensificación (Picas-so et al., 2014; Modernel et al., 2013).

De esta manera, las prácticas agropecua-rias a promover deben ser climáticamenteinteligentes (Banco Mundial, CIAT 2015) enel sentido de que deben buscar un aumentode la productividad al tiempo de mitigar lasemisiones de estos gases, impulsando asíuna producción baja en carbono. Por ejem-plo, el alto peso en la huella de carbono dela ganadería que tiene la cría y recría (másdel 50 % de las emisiones de la fase prima-ria) hace conveniente concentrar los esfuer-zos en esa etapa del proceso productivo(MGAP, UDELAR, INIA, LATU 2013).

Pasturas mejoradas versusmayor uso de nutrientes

La introducción de pasturas mejoradas enlos sistemas ganaderos de carne y leche hasido una tecnología ampliamente difundiday aplicada en Uruguay y ha tenido compro-bados beneficios productivos. Desde hacemuchos años, el Instituto Nacional de Inves-tigación Agropecuaria ha contribuido a la iden-

tificación de beneficiosas estrategias de in-tensificación adaptadas a las condicioneslocales. A su vez, estas pasturas logran unmejor desempeño cuando son acompañadasde una adecuada incorporación de fertilizan-tes, ya sea químicos u orgánicos, así comotambién productos fitosanitarios. El mayoruso de estos, respecto a los usados en pro-ducciones sobre campo natural, genera unmayor potencial de exportaciones de nutrien-tes desde el predio con sus correspondien-tes consecuencias ambientales cuando ocu-rren eventos climáticos extremos o no sonacompañadas de buenas prácticas agrícolas.

Incentivos de precios a uso deinsumos agropecuarios versusexportación de nutrientes

Vinculado al punto anterior, las políticasagropecuarias de promoción de la producti-vidad y difusión de tecnología, suelen apo-yarse en generar una estructura de incenti-vos a los productores agropecuarios paraadoptar ciertas prácticas validadas comobeneficiosas a nivel de predio. Un ejemplo loconstituyen los mecanismos de apoyo queestos reciben para la compra de fertilizantesy fitosanitarios. Un mayor uso de agroquími-cos, en general, está asociado a mayoresimpactos ambientales absolutos, por ejem-plo, mayores exportaciones de estas sus-tancias a los cuerpos de agua o al aire. Loscambios en la productividad de los sistemasdonde estos son aplicados determinarán silos impactos por unidad de producto tam-bién crecen o se reducen.

Introducción de especiesexóticas (leguminosas enmejoramientos) versusbiodiversidad de campo natural

El proceso de intensificación de la pro-ducción ganadera, tanto de carne como deleche, ha implicado la introducción de espe-cies vegetales con mayor potencial produc-tivo que el campo natural. Algunas especieshan logrado un mayor grado de adaptación alas condiciones climáticas del país y a losrequerimientos nutricionales del ganado bo-

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vino y ovino, pero el resultado final ha sidouna variada oferta de especies. En general,el proceso de expansión del uso de estasvariedades dentro del predio ha sido sobretierras en campo natural, y consiste en laimplantación de praderas artificiales quecuentan con un número reducido de espe-cies, típicamente de una a tres. Por tanto,estos sistemas que son menos complejos ydiversos, han sustituido áreas de campo na-tural que se caracteriza por su alta biodiver-sidad.

INSTRUMENTOS DE POLÍTICAPÚBLICA

Uno de los pilares sobre los que se sos-tiene la intensificación sostenible tiene quever con el cuidado de los recursos natura-les. En su carácter de bien público, el mer-cado no garantiza una correcta asignaciónde valor a dichos bienes y por tanto es nece-sario recurrir a una serie de instrumentos quealineen a los agentes a su cuidado y mante-nimiento. En este sentido, la generación deinstrumentos de política, así como la capa-cidad de monitoreo y control para el cuidadode recursos naturales, se vuelven necesa-rios. También son relevantes en esta discu-sión los instrumentos de política pública quebuscan promover mejoras en las dimensio-nes económica y social, que son parte delconcepto de intensificación sostenible, peroque no los tratamos en este análisis.

Una forma de aproximar el diseño de estetipo de instrumentos de política pública sebasa en la estructura planteada por AdrianCollins, investigador de Rothamsted Resear-ch del Reino Unido (Figura 2).

En primer término encontramos las regu-laciones básicas, como por ejemplo la Cons-titución Nacional, que en su artículo 47 de-clara de interés general el cuidado del me-dio ambiente. También son ejemplos la LeyGeneral de Protección del Medio Ambiente(Ley Nº 17.283) específicamente promuevela protección del ambiente, la calidad delagua, del suelo, del aire y del paisaje, la con-servación de la diversidad biológica, asícomo también la prevención, mitigación ycompensación por los impactos ambienta-les negat ivos. Asimismo, los marcosregulatorios específicos por recurso naturalcomo el Código de Aguas y la Política Na-cional de Aguas (Ley Nº 18.610), la Ley deUso y Conservación de Suelos y Aguas Su-perficiales (Nº 15.239) y la Ley Forestal (Nº15.939) que prohíbe la destrucción de bos-ques protectores, entre otras.

En segundo término, en los casos en losque la mencionada normativa no alcanza losobjetivos deseados de conservación, la pre-servación de los recursos naturales se basaen el asesoramiento técnico a productores,como por ejemplo la promoción de buenasprácticas de manejo. El MGAP ha apoyadola creación y difusión de manuales de bue-nas prácticas para los cultivos de secano

Figura 2. Niveles de política pública de conservación de los recursos naturales (pirámide) ymedidas implementadas (cuadros).

Fuente: Adaptado de Adrian Collins, Rothamsted Research.

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(MTO, 2013), para la construcción de repre-sas y tajamares de aguada (MGAP, 2012),para el uso, manejo y aplicación de fitosani-tarios (MGAP, 2015), entre otros.

Luego, para aquellos casos en los que elasesoramiento no es suficiente para alinearlos agentes hacia la conservación, como porejemplo cuando se requieren por parte delproductor cambios en el uso del suelo o in-versiones prediales, que le implican un es-fuerzo económico o por lo menos un costode oportunidad, puede ser recomendablegenerar un sistema de incentivos. Un ejem-plo de ello es la exoneración de Contribu-ción Inmobiliaria Rural a las hectáreas delpredio con monte nativo, que se gestiona enla órbita la Dirección General Forestal delMGAP.

Cuando un sistema de incentivos no lo-gra que los agentes alcancen el objetivo quese propone, es necesario aplicar medidas deregulación y control. Estas implican que sefija un umbral de daño ambiental al que losactores deben ceñirse y se establecen, parasu cumplimiento, mecanismos de monitoreoy control por parte del organismo regulador.La aplicación de los planes de uso y manejoresponsable de suelos (Decretos 333/004 y405/008 reglamentarios de la Ley Nº15.239)es un ejemplo de este tipo de medidas. A suvez, la extensión de los planes de uso ymanejo de suelos al sector lechero (Planespara la Lechería Sostenible) donde se adi-ciona reglamentación en cuanto al uso denutrientes en los suelos (principalmente fer-tilizantes fosforados) es también un ejemplode ello. Asimismo, entran en esta categoríalos planes de uso y manejo de suelos y aguasrequeridos para autorizar permisos de uso yextracción de agua en proyectos de riegoagropecuario, así como también la normati-va referente a la aplicación de productos fi-tosanitarios.

Finalmente, están todos aquellos casosen los que ninguna de las alternativas pro-puestas logra los objetivos de conservaciónde los recursos naturales, en los cuales esnecesario que opere un sistema de segui-miento y penalización a los infractores.

Esta visión esquemática de las distintasformas de intervención por parte de la políti-ca pública en materia ambiental es un mar-

co de referencia que permite conceptualizarlos avances que se lleven adelante.

CONSIDERACIONES FINALES

La creciente atención al cuidado de losrecursos naturales ha llevado al surgimientode diversos enfoques que buscan moldear laforma en la que la producción agropecuariase lleva adelante y se vincula con el cuidadode los recursos naturales. La intensificaciónsostenible es uno de esos enfoques y queha cobrado gran relevancia recientemente,entre otros factores, por haber sido adopta-do como marco de referencia de Ministeriosde Agricultura, organismos internacionales yorganizaciones del sector privado. Uruguayno ha sido ajeno a este proceso y, por ejem-plo, el MGAP establece a la intensificaciónsostenible como uno de sus cinco ejes es-tratégicos que guían sus acciones de políti-ca pública.

Sin embargo, el enfoque de la intensifica-ción sostenible parte de un concepto relati-vamente abierto ya que no orienta o privile-gia ninguna visión, método o tecnología deproducción agropecuaria, sino que se cen-tra más bien en los fines y no tanto en losmedios para alcanzar la sostenibilidad (am-biental, económica y social) de los sistemasproductivos agropecuarios.

En este contexto, entendemos que esnecesario establecer qué significa e implicala intensificación sostenible cuando lo apli-camos a la realidad agropecuaria de Uru-guay. En este documento introducimos elmarco conceptual de la intensificación sos-tenible de acuerdo a la literatura internacio-nal y presentamos las dimensiones ambien-tales y socio-económicas que abarca, peroenfocadas en los aspectos relevantes delsector agropecuario uruguayo. A su vez, des-tacamos las posibles complementariedadesy tensiones que surgen tanto entre las di-mensiones como al interior de ellas, hacien-do énfasis en las características de los sis-temas productivos del país.

Una forma práctica de concebir la defini-ción de intensificación agropecuaria soste-nible es hacerlo de manera instrumental. Estoes, partiendo de una medida de política, pro-grama, o práctica de manejo de intensifica-

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ción agropecuaria, su carácter de sosteni-ble estará dado por el grado que tenga demantenimiento de condiciones económicas,sociales y ambientales, la realización de unjusto balance entre generaciones presentesy futuras, su enfoque hacia la inserción in-ternacional una vez satisfechos los requeri-mientos domésticos, y su perspectiva de lar-go plazo.

Dado que hay varias dimensiones a con-siderar, y también complementariedades ytensiones entre ellas, se recomienda la se-lección de indicadores que posibiliten lamedición del desempeño en cada dimensión.El carácter abierto del enfoque de IS, la di-versidad de prácticas a evaluar, y lascomplementariedades entre las dimensionesdificulta el establecimiento de indicadoresque puedan ser aplicados a todos los ca-sos, volviendo necesario el estudio caso acaso.

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EVALUACIÓN DEL IMPACTOECONÓMICO DE LAS ACTIVIDADES DE

I+D+I AGROPECUARIOJosé E. Bervejillo1

INTRODUCCIÓN

En este artículo se presentan algunosconceptos centrales relacionados con la eva-luación económica de las actividades deI+D+i agropecuarias. En general se esperaque el esfuerzo que realiza un país en desa-rrollar el conocimiento tecnológico tenga unimpacto positivo en los resultados que seobtienen a nivel de firma. El productoragropecuario estará más dispuesto a adop-tar nuevas tecnologías si entiende que comoresultado, sus costos se verán reducidos osus ingresos incrementados.

CONCEPTOS GENERALES

La evaluación económica de las activida-des de I+D+i tiene dos tipos de aplicacio-nes. Por un lado, puede ser empleada paraorientar las decisiones de inversión en I+D+i;por otro lado, puede emplearse para medirel impacto que cierto desarrollo de la inves-tigación y las innovaciones han tenido sobrela economía, ya sea a nivel de productores,a nivel sectorial o a nivel general. Las prime-ras son evaluaciones de tipo ex-ante, y sebasan en la construcción de escenarios po-sibles y una ponderación de los impactoseconómicos esperados de un sendero tec-nológico particular. Una revisión general deestos temas puede verse en Pardey, Woody Hertford (2010). Las segundas son evalua-ciones ex-post, e intentan por distintos mé-todos estimar los efectos económicos de losprocesos de I+D+i efectivamente realizados.Las evaluaciones ex-post son las más co-munes y la literatura al respecto es abun-dante. El trabajo de Alston et al. (2010) con-tiene una muy extensa revisión de los ante-

cedentes, las metodologías empleadas, losimpactos de las actividades de I+D+i en losEE.UU. y los desafíos a los que se enfrentael sistema de innovaciones de cara al futuro.Fuglie y Heisey (2007) hacen un resumendel estado del arte en evaluación de impactoeconómico.

Maredia, Byerlee y Anderson (2000), enuna «guía de buenas prácticas» en evalua-ción de impacto, proponen la siguiente taxo-nomía para los diferentes tipos de evaluacio-nes ex-post.a) Cuando se aplican métodos de evalua-

ción cualitativa, se construye una eva-luación en base al relato, el testimoniode los actores involucrados, los investi-gadores, los agentes de transferencia,los productores rurales adoptantes. Esposible incluir cálculos generales y bá-sicos, pero la evaluación quedaráenmarcada por la percepción subjetivade los impactos provocados por el pro-ceso de investigación-innovación.

b) Cuando se recurre a la medición de losimpactos económicos, se procura esta-blecer relaciones de beneficio/costo (B/C) y tasas de retorno a la inversión enI+D+i. Estos abordajes más de tipocuantitativo pueden, de acuerdo a su al-cance, ser parciales o globales.

i) medición parcial: relaciones B/C deun cierto programa de investigación.Es un procedimiento relativamentesencillo, y por lo tanto es posible rea-lizarlo con cierta frecuencia. Por serparcial, su alcance es limitado en elespacio. En cualquier caso, importaenfatizar que la evaluación debe ha-cerse a nivel de programa, no a nivel

1Ing. Agr., M.Sc., Estudios Económicos OPYPA-MGAP.

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de proyecto de investigación, ya queen este caso los impactos son prác-ticamente imposibles de medir, y secorre el riesgo de evaluar sólo los pro-yectos exitosos.i i) medición global, agregada, omultidimensional: relaciones B/C ytasas de retornos de la investigación(pública o privada) en I+D+i a nivel depaís. Este es un procedimiento máscostoso, más demandante en datos,lo que lo hace inapropiado para repe-tir con mucha frecuencia. Requiere deuna definición del alcance temporal yespacial del objeto de evaluación, paraincluir la mayor cantidad de años po-sible, y dar cuenta de los efectos dedesbordes de otros países u otras or-ganizaciones.

EVALUACIÓN CUANTITATIVAEX-POST

Las metodologías de evaluación cuanti-tativa del impacto económico (evaluacionesex-post) han sido largamente desarrolladasa partir de los trabajos pioneros de Schultzy Griliches (Schuh y Tollini, 1979; Evenson,1981, 2002; Norton y Davis, 1981; Alston etal. 1995). Alston et al. (2000) realizaron unestudio exhaustivo de los trabajos que se hanhecho en todo el mundo en evaluación eco-nómica de la investigación. Estos autoresreportaron 1.886 estudios con estimacionesde tasas de retorno a la inversión en I+D+i,o relaciones de beneficio/costo, realizadosentre 1958 y 1998, de los cuales 285 fueronhechos en países de América Latina y elCaribe. Rao, Hurley y Pardey (2012) actuali-zaron el estudio anterior y reportaron 77 nue-vos estudios de tasas de retorno a la inver-sión en I+D+i realizadas entre 1999 y 2011.

Entre los más recientes trabajos de eva-luación ex-post en América Latina se encuen-tran, por ejemplo, los de Andrade, Castelo yPereira (2002) sobre los programas de me-joramiento de arroz, poroto y soja deEMBRAPA; y de Rada y Valdes (2012) so-bre la globalidad del sector agropecuariobrasilero y los cambios ocurridos desde 1985.

Los antecedentes a nivel de Uruguay sonrelativamente pocos y han sido hechos so-bre rubros específicos. Echeverría, Ferreiray Dabezies (1989) estudiaron el caso delarroz; Ferreira Rodríguez (1991) los cultivoscerealeros y oleaginosos; Fernández (1992)las rotaciones agrícolas-forrajeras; Nozar(2007) nuevamente el arroz y la lechería; yDias Avila (2007) evaluó el impacto de cier-tos programas de investigación financiadospor el BID. El trabajo más reciente y el úni-co en el país que hace una evaluación deimpacto global del sistema público de I+D+i,es el de Bervejillo, Alston y Tumber (2011,2012), el que a su vez se basa en laconsultoría de IICA (Pareja et al., 2011).

Los métodos de evaluación cuantitativapueden agruparse en dos grandes catego-rías:

a) Desplazamiento de las condicio-nes de equilibrio

Es el método más comúnmente utilizadoy es el propuesto por Dias Avila, Sain ySalles-Filho (2007) para las evaluaciones deimpacto económico comprendidas en la co-operación técnica del IICA con el desarrollode proyectos regionales de investigaciónagropecuaria, especialmente FONTAGRO. Elsupuesto general es que la adopción de in-novaciones provoca un cambio en los exce-dentes económicos, tanto de productorescomo de consumidores, debido al cambio quela adopción de tecnologías provoca sobre loscostos unitarios de producción. Esto impli-ca que hay un cambio en la oferta de pro-ductos agropecuarios y de lo que se trata esestimar la dimensión de ese cambio. En laFigura 1 se ilustra cómo un desplazamientode la oferta (de O a O’) redunda en una re-ducción del precio (de P a P’) y un aumentode las cantidades producidas y consumidas(Q a Q’). Dependiendo de la magnitud deestos desplazamientos y de las elasticida-des precio de la oferta y la demanda, losbeneficios de la innovación recaerán mássobre los productores o sobre los consumi-dores.

El beneficio de la innovación queda defi-nido por dos elementos: la tasa de adopciónen el tiempo y la reducción del costo unita-

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rio (o la tasa media de reducción del costo).Esto es, el aumento de los rendimientos porhectárea en el caso de los cultivos o en laproductividad por animal. La relación es di-recta: cuanto más extendida sea la adop-ción de las nuevas tecnologías y cuantomayor sea la reducción de los costos unita-rios que resulte de aquella, mayor será elbeneficio social o excedente económico.

La distribución del excedente económicodepende de las elasticidades de oferta y de-manda y de la magnitud del desplazamientode la oferta. En otras palabras, un cierto ni-vel de adopción puede tener efectos diferen-tes, dependiendo de cuánto respondan losprecios a cambios en las cantidades produ-cidas. Por ejemplo, en el caso de un peque-ño país exportador, donde los precios no seven afectados por el nivel de producción do-méstica (la demanda es completamenteelástica), los beneficios de la innovación soncaptados exclusivamente por los producto-res. En otras circunstancias, cuando un cam-bio en las cantidades ofertadas puede tenergrandes efectos sobre los precios, sin quelas cantidades consumidas varíen mayormen-te, los beneficios de la innovación recaenmás en los consumidores que en los pro-ductores. Estos elementos son determinan-tes claves del resultado obtenido (Norton yDavis, 1981; Alston, Pardey y Carter, 1994).

A veces, como en el caso estudiado por Nozar(2007), la falta de datos lleva a adoptar valo-res implícitos de elasticidad o a estimar enforma subjetiva la magnitud del desplaza-miento de la oferta que es explicado por lainnovación tecnológica. Estas estimacionesson hechas por investigadores, informantescalificados o extensionistas, que dan unaopinión acerca del nivel de adopción de de-terminado paquete tecnológico entre los pro-ductores rurales. También pueden estimar-se a partir de encuestas a productores, ven-tas de semillas o ventas de otros insumos.

b) Funciones de producciónLa estimación de una función de produc-

ción impl ica evaluar por métodoseconométricos el efecto del gasto en I+D+isobre el comportamiento de una variable de-pendiente, generalmente una medida o indi-cador de productividad. El componente deI+D+i constituye uno de los factores expli-cativos y el procedimiento permite separarel efecto de otros factores relevantes, comopueden serlo el clima, el cambio en la infra-estructura y en la calidad de ciertos insumostécnicos, y los efectos de desborde prove-nientes por ejemplo, del gasto privado enI+D+i. Para poder determinar los retornos ala innovación agropecuaria sería necesarioestablecer una relación de causa-efecto en-tre el gasto en I+D+i y la evolución de la pro-

Figura 1. Desplazamiento de las condiciones de equilibrio resultadode cambio técnico.

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ductividad, y al mismo tiempo, separar elefecto de la inversión en I+D+i del efecto delos otros factores que también afectan la evo-lución o crecimiento de la productividad.

Dado que los efectos de la inversión enI+D+i sobre la productividad son de largo al-cance (no inmediatos) se requieren series detiempo lo suficientemente largas para, ade-más, evaluar la distribución de los retardostemporales que existen entre el gasto en in-vestigación y sus frutos a nivel de la produc-ción. Series de tiempo demasiado cortas nopermiten captar el efecto a largo plazo de lainversión en I+D+i. Y si se toman estos efec-tos como resultados inmediatos seguramentese incurre en una sobreestimación del im-pacto.

La utilización de funciones de producciónes más exigente en requerimientos de da-tos, y puede dar resultados sesgados si nose tienen en cuenta todos o los principalesfactores que están en juego, además delgasto en I+D+i.

El capital o stock de conocimientos tec-nológicos (llamémosle K) tiene claramenteun efecto directo sobre la productividad, perono es observable directamente, ya que elstock de conocimientos disponibles en unmomento dado es resultado de un procesohistóricamente prolongado de acumulaciónde conocimientos. Cada año, el gasto ob-servable en el sistema de I+D+i agrega algoal stock de conocimientos. Y el cambio enla productividad observado en un año es enparte resultado de una serie larga de añosde gastos en I+D+i. Para poder estimar elefecto de todos esos años de acumulaciónde conocimientos sobre la productividad delos factores deberíamos contar con una se-rie muy larga de observaciones para no com-prometer la viabilidad de la estimación por lapérdida de grados de libertad.

El gasto anual en el sistema de I+D+idebe comprenderse como la adición en eltiempo t realizada sobre el stock de conoci-mientos tecnológicos disponibles K. El gas-to anual en I+D+i no tiene por sí mismo unefecto sobre la productividad, sino en tantose suma al stock de conocimientos disponi-bles. Este stock de conocimientos disponi-bles resulta de una acumulación histórica

prolongada de conocimientos generados lo-calmente más otros generados en el exte-rior y adaptados para las condiciones de pro-ducción locales. Muchos de los conocimien-tos generados en el exterior están incorpo-rados en los insumos que se utilizan en elproceso productivo (p.ej. nuevos herbicidas,nuevas máquinas, etc.).

El stock de conocimientos tecnológicosen un momento t se expresa como:

Kt = (1- δ) Kt-1 + It

Donde: Kt-1 es el stock de conocimientos dispo-

nibles en el período inmediato anterior, pon-derado por un coeficiente de depreciaciónanual δ, más la inversión anual en I+D+i (It).El stock K no es observable en la prácticacomo sí lo es el componente I. Como se ve,el factor δ es clave en el sentido de que, sise toma como igual a 1, entonces todo elconocimiento disponible hoy es resultado delgasto presente en I+D+i. Si así fuese elcaso, de no existir gasto en I+D+i en un año,se perdería todo el conocimiento acumula-do, lo cual es absurdo. Por otro lado, si setoma δ = 0, se está diciendo que todo el co-nocimiento acumulado históricamente sumaal conocimiento disponible en el presente,inclusive aquellos conocimientos generadossiglos atrás, como si el conocimiento nuncase volviese obsoleto, lo cual también es ab-surdo. El verdadero valor de delta está puesentre 0 y 1, y hasta se podría postular que elδ depende del tipo de conocimiento que es-temos considerando. Algunos tipos de co-nocimientos van a mostrar una tasa de de-preciación más elevada, esto es, se volve-rán obsoletos más rápidamente, mientras queotros tendrán períodos más prolongados deuso. Una variedad de trigo seleccionada pararesistir a un patógeno puede ser representa-da por un stock de conocimiento que se de-precia rápidamente, apenas la resistenciaquiebra. Mientras tanto, un tractor puede serconsiderado como resultado de un stock deconocimientos que se deprecia muy lenta-mente.

Como K no es observable, sólo podemostener una idea aproximada si aplicamos una

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ponderación adecuada a la suma de los gas-tos anuales en I+D+i, a lo largo del tiempo.

cadas en cambio, tendrían un perfil dondesería más importante el gasto en I+D+i másreciente. Pero en cualquiera de los casos,la forma de la distribución de los rezagos conä constante no es la más común. De hecho,la propuesta de Huffman y Evenson (1992),con una distribución de tipo trapezoidal, hasido adoptada en numerosos estudios. Se-gún estos autores la ponderación del gastoen I+D+i aumenta hasta un cierto período,se mantiene constante por algunos años, yluego desciende en forma lineal. Alston,Andersen, James y Pardey (2010) propusie-ron una distribución de tipo gama, la cualreúne algunas ventajas respecto a la formatrapezoidal. Por un lado, nos da una distri-bución menos quebrada, donde la pondera-ción anual de los valores de I sigue una cur-va que a su vez queda determinada por sola-mente dos parámetros. Por otro lado es másfácil de manipular para poder llegar a la for-ma que mejor se ajuste a la realidad bajoanálisis. La distribución gama se ajusta a:

Tenemos así que el stock de conocimien-tos tecnológicos en un momento dado resul-ta de la sumatoria de los gastos anuales,desde el año s=0 hasta el año s=n, en I+D+iponderados cada uno de ellos por un coefi-ciente de depreciación. Estos coeficientesconstituyen los rezagos temporales del efec-to de la I+D+i sobre la productividad.

Dos elementos clave en este análisis sonpor un lado el tiempo total considerado y porotro lado la forma o distribución de losrezagos temporales. Si δ es constante a lolargo del período de n años, los rezagos tem-porales siguen una curva decreciente. Estonos estaría diciendo que el stock de conoci-mientos de hoy está principalmente afecta-do por el gasto en I+D+i de hoy y en ordendescendiente por el gasto en años anterio-res. O en otras palabras, el impacto que po-dría tener el conocimiento generado haceunos pocos años nunca es tan importantecomo el conocimiento generado en el mo-mento presente.

Esto no siempre es así. Por ejemplo, enespecies forrajeras, el conocimiento gene-rado hace décadas aún hoy tiene relevan-cia. La variedad de raigrás Estanzuela 284,liberada en la década del ‘40, representa to-davía hoy el mayor volumen de semilla co-mercial de raigrás. Si pudiésemos aislar elcaso de stocks actuales de conocimientostecnológicos en raigrás, deberíamos ponde-rar el gasto en mejoramiento genético dehace medio siglo con más peso del que ten-dría el gasto de hace dos décadas.

La evidencia empírica señala que el pe-ríodo de tiempo que debe considerarse esbastante extenso y en cierta forma dependede qué tan importante es el componente enciencias básicas en el stock de conocimien-tos. Por lo general, las universidades son loscentros donde las ciencias básicas tienenmás desarrollo, por lo que es esperable quesus impactos sean más prolongados en eltiempo. Los centros de investigaciones apli-

Donde:n ≥ k > g; y la Σ de bs es = 1

Los rezagos temporales (bs) quedan de-terminados por los factores δ y λ. El fator gse define como el periodo de gestación, osea el tiempo que transcurre antes que lainvestigación tenga algún efecto sobre la pro-ductividad; δ y λ son los parámetros de ladistribución y cuyos valores están entre 0 y1. Cambios en δ y λ implican cambios en laforma de la curva de la distribución gama yen la extensión temporal. Dicho de otra for-ma, al variar δ y λ, cambia el momento enque el impacto del gasto en investigaciónadquiere mayor importancia y el tiempo enel que perdura el efecto.

Sin embargo, aún las proposiciones mássofisticadas para medir el efecto de la inver-sión en I+D+i enfrentan serios problemasprácticos, que son los que se discuten acontinuación.

s=0

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PROBLEMAS DE MEDICIÓN

Los dos abordajes mencionados -la me-dición de los excedentes económicos a tra-vés de una estimación del desplazamientode las condiciones de equilibrio y la deter-minación de relaciones estadísticas entre lainversión en I+D+i y la productividad agrope-cuaria-, son complementarios, dependiendode las condiciones en que se lleva adelantela evaluación, la disponibilidad y confiabili-dad de los datos, el tiempo disponible y lacomplejidad del problema. Pero en cualquiercaso de evaluación de impacto económico,el evaluador enfrenta una serie de problemasasociados con la cantidad y calidad de lainformación utilizada para el análisis. La for-ma práctica como se resuelven estos pro-blemas determina en gran medida la calidaddel trabajo de evaluación. A continuación secomenta brevemente sobre los problemas demedición más importantes.

Condición contrafáctica

La evaluación del impacto económico delas actividades de I+D+i implica la medicióneconómica del cambio ocurrido en la produc-tividad agropecuaria que resulta, o es con-secuencia, por ejemplo, de la adopción delas innovaciones tecnológicas generadas porel centro de investigación nacional. La eva-luación se realiza estimando la desviaciónde la situación con adopción de tecnologíasrespecto de la situación que se daría si nohubiese adopción de tecnologías. La dificul-tad surge porque la situación «sin» adopciónno es observable en la mayoría de las situa-ciones. Es necesario entonces plantearseposibles escenarios que habrían resultado dela no adopción de innovaciones. No se tratade medir un antes y un después, sino el di-ferencial entre el proceso innovador y aquélque habría ocurrido en ausencia de la inno-vación.

Dependiendo del caso, la ausencia de in-novación puede quedar reflejada en la conti-nuidad de un proceso de crecimiento que yavenía de antes, en el estancamiento de losindicadores de productividad o incluso, enuna caída de la productividad. A veces, lasinnovaciones que se adoptan no modifican

un determinado sendero tecnológico históri-co, sino que evitan que ese sendero se trans-forme en una tendencia decreciente. Unaadecuada ponderación de los escenarioscontrafácticos es clave para una correcta in-terpretación de los retornos a la inversión enI+D+i.

Sesgo por agregación

Es posible que diferentes programas deI+D+i muestren diferentes procesos de re-ducción de costos a lo largo del tiempo. Loideal sería separar las tecnologías y evaluarsus impactos independientemente. Perocuando las tecnologías poseen un grado ele-vado de complementariedad o sustitución, laúnica alternativa es considerarlas en conjun-to, como paquete. A la hora de interpretarlos resultados, sin embargo, es importanteno perder de vista que aquellos pueden es-conder una variabilidad importante entre pro-gramas o proyectos. Una medida del retornoa la inversión en I+D+i debe en todo casoser contextualizada adecuadamente.

Atribución

Existe la posibilidad de estar atribuyen-do beneficios de más o de menos en rela-ción con los costos de I+D+i consideradosen el análisis. Cuando se consideran múlti-ples proyectos o un centro de investigaciónen su totalidad, con programas que abarcanun conjunto de rubros, resolver este proble-ma es clave.

El error más común es obviar los efectosde «desborde». Dadas las características dela tecnología agropecuaria, la existencia deefectos de desborde es innegable, aunque engeneral difícil de medir. Los «desbordes» exis-ten cuando la tecnología generada en un paíso en una región es aprovechada por otro, com-plicando las atribuciones de costos y benefi-cios. Los cambios técnicos adoptados por losproductores agropecuarios derivan de un nú-mero de fuentes, una de las cuales es el cen-tro de investigaciones o el programa que sequiere evaluar. Pero a tal fuente hay que su-marle las acciones contemporáneas de otrasorganizaciones públicas y privadas que reali-zan I+D+i, sean estas locales o extranjeras.

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A nivel privado, las empresas actúan di-fundiendo la tecnología implícita en los insu-mos y bienes de capital que comercializan,o en caso de que sean industrias procesa-doras de bienes primarios, promueven laadopción de tecnologías que les favorezcala captación de tales bienes. Es muy comúnque parte de las actividades del centro deinvestigación constituyan adaptaciones detecnologías generadas en otros ámbitos.

Otro error común es atribuir los benefi-cios de la investigación únicamente a la ac-tividad de investigación aplicada, obviando lasfases de investigación básica anterior y lasactividades de transferencia, difusión y adop-ción posteriores a la generación, cuandoen la realidad estas también representancostos. Aún más, es razonable pensar queel gasto en educación superior, esto es,la formación de los profesionales que lue-go van a actuar en programas de transfe-rencia o extensión, debe formar parte tam-bién de la ecuación. Las tasas de retornoa la inversión en I+D+i van a ser sobrees-timadas si entre los costos se cuenta so-lamente los costos del programa o centrode investigación.

Acumulación de conocimientos

Los beneficios derivados de I+D+i comien-zan a realizarse varios años después del ini-cio de los programas de investigación y elstock de conocimientos generados persisteen el tiempo por muchos años más. El capi-tal de conocimiento, o stock de conocimien-tos de una organización dedicada a la inves-tigación tecnológica, se acumula en el tiem-po y sólo se deprecia, se vuelve obsoleto,muy lentamente. La correcta ponderación delproceso de acumulación de capital de cono-cimiento es clave a la hora de atribuir bene-ficios adicionales derivados de las activida-des de I+D+i. Cada año, el gasto observableen el sistema de I+D+i agrega algo al stockde conocimientos, y al mismo tiempo, hayun conjunto de conocimientos que se vuel-ven obsoletos. Y el cambio en la productivi-dad observado en un año es en parte resul-tado de una serie larga de años de gastosen I+D+i. El gasto anual en I+D+i no tienepor sí mismo un efecto sobre la productivi-

dad, sino en tanto se suma al stock de co-nocimientos disponibles.

Se ha demostrado que las estimacionesdel retorno a la inversión en I+D+i son muysensibles a la forma como se diseña el pro-ceso de acumulación del stock de conoci-mientos (Alston et al., 2010). En general, losantecedentes en esta materia insisten enconsiderar períodos de tiempo prolongados(30 y más años). Evaluaciones que compren-den períodos demasiado cortos no captancompletamente los efectos duraderos de lasinversiones de I+D+i, ni la verdadera acumu-lación/depreciación del stock de conocimien-tos tecnológicos que ocurre en el país(Alston, Pardey y Ruttan, 2008).

Externalidades y medio ambiente

Las innovaciones tecnológicas no sonneutras para el medio ambiente.Las exter-nalidades, positivas o negativas, que resul-tan del cambio técnico, representan un be-neficio o un costo no monetario sobre terce-ros. En el pasado, estos aspectos no hansido considerados en los estudios de eva-luación de impacto económico. Sin embar-go, desde el punto de vista social existe allíun costo que necesariamente afecta la tasade retorno, ya sea en un sentido positivo (ex-ternalidades positivas) como negativo (exter-nalidades negativas).

El no considerar, como factores de pro-ducción, los efectos sobre el medio ambien-te que resultan de la incorporación de tecno-logías es equivalente a utilizar un recurso porel que no se está pagando para la obtencióndel producto. De esta forma, las medicionesdel costo de las actividades de I+D+i resul-tan inferiores a las que se obtendrían tenien-do en cuenta los efectos sobre el medioambiente. (Vouvaki y Xepapadeas, 2009)

Otros impactos

Las mediciones de impacto económicosuelen ser criticadas porque una relación debeneficio/ osto o una tasa interna de retornono alcanza para captar la mult i -dimensionalidad de los impactos de la inver-sión en I+D+i (Ekboir, 2003; Pardey, Wordy Hertford, 2010). Impactos sobre la distri-

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bución de los beneficios, la reducción dela pobreza, la preservación de los recur-sos naturales, la reducción del empleo olos cambios en la balanza comercial, porejemplo, no pueden ser medidos más quede una forma indirecta. Por esta razón esimportante que las estimaciones de impac-to económico deban ser encuadradas enun contexto multidimensional en dondesea posible enfocar el problema desdemúltiples perspectivas.

Tasa interna de retorno

Por lo general, el indicador que se utili-za para evaluación de inversiones es latasa interna de retorno (TIR), que es aque-lla tasa a la que se igualan los flujos ac-tualizados de beneficios y costos. La TIRtiene el inconveniente implícito de que asu-me que los beneficios obtenidos son rein-vertidos a la misma tasa que se aplicasobre la inversión inicial. Esto tiene senti-do si quienes hacen la inversión inicial sonlos mismos que luego captan los benefi-cios, pero en el caso de la inversión enI+D+i esto no suele ser así. En efecto,quien hace la inversión puede ser el Esta-do y quien capta los beneficios pueden serlos productores de un rubro particular o loshabitantes de una región. La aplicación dela TIR convencional suele dar como resul-tado tasas de retorno que son muy eleva-das. En un reciente artículo, Alston et al.(2011) discuten estos conceptos y propo-nen el uso de una TIR modificada, en don-de la tasa a la que se reinvierten los fon-dos queda fijada en un valor arbitrario.

Una de las conclusiones del Agricultureat a Crossroads Global Report (McIntyreet al., 2009) es que la tasa de retorno noes un indicador suficiente para guiar lasinversiones en I+D+i. Como fue menciona-do arriba, los procesos de innovación ge-neran efectos sobre el medio ambiente, lasociedad, la distribución del ingreso. Eldesafío es encontrar la forma de conside-rar estos factores, que normalmente no sonincluidos en un cálculo de tasas de retor-no, en la evaluación de impactos.

LA ESTIMACIÓN DE LAPRODUCTIVIDADAGROPECUARIA

Productividad del Total deFactores (PTF)

El cambio técnico que resulta de los pro-cesos de I+D+i tiene efectos directos sobrela productividad del sector agropecuario, porlo que una evaluación de impacto de las ac-tividades de I+D+i requiere de la mediciónde los cambios en la productividad de losfactores empleados en la producciónagropecuaria.

La asignación de recursos productivos es,con frecuencia, ineficiente, en el sentido deque con la misma cantidad de insumos esposible obtener un nivel de producción máselevado, o de forma equivalente, producir lomismo con un ahorro de recursos. Por eso,el cambio en la productividad es resultadode una combinación determinada de cambiotécnico y cambio de eficiencia en el uso yasignación de recursos. Cambios en las ha-bilidades gerenciales, la difusión de informa-ción, el aprendizaje práctico, pueden signifi-car mejoras en la eficiencia técnica, sin queocurra cambio técnico.

Desde el punto de vista de las políticasde I+D+i la distinción entre cambio técnicoy eficiencia es importante. Si existe ineficien-cia en la asignación de recursos pero se laignora en la estimación de la productividad, lasconclusiones relacionadas a cambio técnicopueden resultar sesgadas. El crecimiento enla productividad puede verse enlentecido porun aumento de la ineficiencia, resultado deproblemas institucionales tales como barrerasa la difusión y adopción de innovaciones, notanto por la falta de innovaciones per-se. Si talfuera el caso, las políticas orientadas a remo-ver las barreras institucionales pueden ser másefectivas que las dirigidas directamente a lainnovación (Grosskopf, 1993).

Para el período comprendido entre 1980y 2013, Bervejillo y Bertamini (2014) estima-ron que el crecimiento de la PTF fue 1,9 %anual (Figura 2).

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El índice del producto total agropecuario(valor bruto de producción) muestra un cre-cimiento moderado hasta comienzos del si-glo XXI, con alrededor de un 50 % en 20 años(1,7 % anual). A partir de entonces, el creci-miento del producto se acelera, así comotambién aumenta el nivel de uso de insumos.Entre 2003 y 2013, la tasa de crecimientoanual del índice de productos fue de 5,6 %,mientras que el índice de factores de pro-ducción creció a una tasa anual de 2,5 %.

Con estos resultados se puede decir que,con la tecnología de 1980, el índice de pro-ducto total habría sido en el año 2013, 185,7,en lugar de 271,6 como se muestra en laFigura 1. Esto quiere decir que en 2013, el54 % del producto corresponde a la fracciónde los factores de producción empleados conla tecnología de 1980, en tanto el 46% res-tante corresponde a la mejora en la produc-tividad.

Beneficio Bruto de la Innovación(BBI)

Asumiendo que todo el crecimiento de laproductividad corresponde al proceso inno-

vador, definido de una forma amplia, de for-ma de integrar actividades públicas y priva-das de investigación tecnológica, pero tam-bién innovaciones en otros campos de laactividad (procesos, organizaciones, infraes-tructura), el valor del crecimiento de la pro-ductividad puede conceptualizarse como el«Beneficio Bruto de la Innovación» (BBI) yse puede estimar a partir de la fracción delvalor bruto de producción agropecuaria (VBP)que resulta del crecimiento en la productivi-dad desde el año base (Alston et al., 2010).El BBI es una medida aproximada de losimpactos globales de la innovación sobre elvalor de la producción agropecuaria.

El VBP se descompone en una fracciónde «tecnología constante» y un residuo atri-buible al crecimiento de la productividad,todo expresado en moneda constante. Losvalores deflactados son luego descontadosa una tasa anual predeterminada. El valor de«tecnología constante» representa la evolu-ción del VBP que se habría observado en au-sencia de cambio técnico desde el año base,tomando las cantidades de insumos reales,y quedaría expresado como valor bruto deproducción hipotético, VBPH:

Figura 2. Productividad total de factores del agro (1980-2013).Índice Fisher de cantidades (1980=100).

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VBPHt = VBPt x (100/PTFt)

El residuo representa el valor del produc-to adicional atribuible al crecimiento de laproductividad, VBPR:

VBPRt = VBPt – VBPHt =[VBPt x (PTFt – 100)] / PTFt

En el año base la PTF es igual a 100, porlo que el valor de producción hipotético y elreal serían el mismo. Luego, en tanto la pro-ductividad crece, el porcentaje del VBP totalatribuible al crecimiento de la productividadtambién crece.

En la Figura 3 se puede ver el resultadoaplicado al valor de la PTF estimado antes,con el VBP agropecuario a moneda cons-tante de 2013. La línea superior indica el VBPa moneda constante del sector agropecuarioentre 1980 y 2013; la línea inferior represen-ta el VBP a tecnología constante (de 1980).La diferencia entre las dos líneas representael valor residual atribuible al crecimiento dela productividad. En los últimos años de laserie, el valor residual es el 46 % del VBPsectorial, que está explicado por el creci-miento de la productividad.

Un razonamiento análogo se puede se-guir para comparar el cambio observado enla productividad con un escenario contrafác-tico. La PTF observada puede compararsecon la que se habría observado si la inver-sión en I+D+i hubiese sido, por ejemplo, 1% superior en el año base. En este casoestaríamos teniendo una medida aproxima-da del beneficio marginal de la inversión enI+D+i, al multiplicar el VBP por el cambiomarginal en la PTF que resulta del cambioen el escenario. La comparación de la PTFobservada contra una evolución hipotética dela productividad requiere de un modelo ajus-tado del cambio en la PTF, en donde seaposible separar el efecto de la inversión enI+D+i de los otros efectos relevantes, talcomo fue dicho en (3.b).

CONCLUSIONES

La evaluación económica de las activida-des de I+D+i tiene dos tipos de aplicacio-nes. Por un lado, puede ser empleada paraorientar las decisiones de inversión en I+D+i;por otro lado, puede emplearse para medirel impacto que cierto desarrollo de la investi-gación y las innovaciones han tenido sobrela economía, ya sea a nivel de productores,a nivel sectorial o a nivel general.

Figura 3. Valor del crecimiento de la productividad total (1980-2013).

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Los métodos de evaluación pueden sercuali o cuantitativos. Los métodos cualita-tivos se basan en la percepción subjetiva delos impactos provocados por el proceso deinvestigación-innovación. Los métodos cuan-titativos presuponen establecer relaciones decausa-efecto entre la inversión en I+D+i y unamedida de resultado (productividad). El cam-bio técnico que resulta de los procesos deI+D+i tiene efectos sobre la productividad delsector agropecuario, por lo que una evalua-ción de impacto de las actividades de I+D+irequiere de la medición de los cambios en laproductividad de los factores empleados enla producción agropecuaria. Cambios en laproductividad resultan de cambio técnico yde una mejora en la eficiencia de asignaciónde recursos.

Los dos abordajes, cuali y cuantitativos,son complementarios, dependiendo de lascondiciones en que se lleva adelante la eva-luación, la disponibilidad y confiabilidad delos datos, el tiempo disponible y la comple-jidad del problema. Pero en cualquier casode evaluación de impacto económico el eva-luador debe resolver problemas relacionadoscon el establecimiento de las condicionescontrafácticas, las relaciones causa-efecto,los niveles de agregación, los retardos tem-porales que son naturales en los procesosde innovación, las evaluación de externali-dades y la relación entre los impactos eco-nómicos, con los impactos sociales, ambien-tales e institucionales. La forma prácticacomo se resuelven estos problemas deter-mina en gran medida la calidad del trabajode evaluación.

El valor del crecimiento de la productivi-dad en el tiempo puede conceptualizarsecomo el «Beneficio Bruto de la Innovación»,definido el proceso innovador de una formaamplia, integrando actividades públicas yprivadas de investigación tecnológica, inno-vaciones en procesos, en organizaciones, eninfraestructura. El «Beneficio Bruto de la In-novación» se puede estimar a partir de la frac-ción del valor bruto de producción agropecua-ria que resulta del crecimiento en la produc-tividad desde el año base.

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INTRODUCCIÓN

El gasto público en investigación y desa-rrollo (I+D) agropecuario de Uruguay repre-senta aproximadamente el 1,6 % del PBI sec-torial. Este nivel es superior al de paísescomo Argentina o Paraguay, pero inferior aBrasil o Chile. En nuestro país el gasto pú-blico en I+D está ligado en gran medida a laevolución del producto bruto agropecuario entanto la organización más importante, INIA,se financia con los ingresos derivados de lasventas de productos agropecuarios, más unfondo equivalente de rentas generales delEstado. Entre 2009 y 2013 el gasto nacionalen I+D agropecuario creció casi 20 % en tér-minos reales, según el reporte de AgriculturalScience and Technology Indicators (ASTI) de20161. En este artículo se presenta una ra-diografía del sistema nacional de I+Dagropecuario y una estimación del gasto pú-blico en I+D. La información fue recabadadurante una serie de entrevistas con infor-mantes calificados en el año 2014 y estáactualizada a 20132.

En 2013 la tasa de crecimiento anual delPBI uruguayo fue de 4,4 % luego de unatasa de crecimiento de 8,9 % en 2010 y6,5 % para 2011 (CEPAL 2014) (CEPAL-FAO-IICA 2013). El agro ha sido sostén fundamen-tal de este crecimiento que a su vez, en par-te muy importante, se explica por la expan-sión de China de los años anteriores, juntocon la demanda creciente del mercado in-

ternacional y precios al tos de loscommodities, cambios en la economíaagropecuaria de Argentina y Brasil, inversio-nes extranjeras directas, cambio tecnológi-co e innovaciones y políticas productivas yeconómicas que también contribuyeron conestos procesos de transformación y creci-miento (Vasallo, 2013). Otra dimensiónsustantiva de los cambios del agro urugua-yo se vincula al rol del conocimiento y la in-novación: en 2014 maìs del 90 % de las ex-portaciones del sector agroindustrial fueronclasificadas como de «alta tecnología» (Uru-guay XXI, 2015).

El papel de la ciencia, tecnología, inno-vación y aprendizaje en la actual economíaes ampliamente reconocido. Sin embargo,este introduce desafíos fundamentales: una‘economía del aprendizaje’ donde «el cam-bio más importante no es el uso más inten-sivo del conocimiento en la economía, sinoque el conocimiento se torna obsoleto másrápidamente que antes; por tanto es impera-tivo el aprendizaje organizacional en las em-presas y (que) los trabajadores desarrollencontinuamente nuevas competencias»(Lundvall, 2007, p.111). El conocimiento, jun-to al proceso de aprendizaje, es el recursomás relevante de la economía actual, por locual este debe ser atendido a través de losdistintos ámbitos de la sociedad (aprendiza-je a nivel de los consumidores, aprendizajetécnico, aprendizaje organizacional, apren-dizaje institucional, aprendizaje de las polí-

EL SISTEMA DE I+D AGROPECUARIODE URUGUAY


Isabel Bortagaray2

Miguel Sierra3

1Ing. Agr., M.Sc., Estudios Económicos OPYPA-MGAP.2Soc., Ph.D.3Ing. Agr., Ph.D., Gerente de Innovación y Comunicación.

1Parte de los datos que se presentan aquí están disponibles en http://www.asti.cgiar.org/sites/default/files/pdf/Uruguay-Factsheet.pdf2La Lic. Inés Bortagaray y el Arq. Santo Balbi fueron los responsables del relevamiento de campo, durante losmeses de marzo a setiembre de 2014.

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ticas) (Johnson, 2011). Una economía delaprendizaje funciona si se apoya en una so-ciedad de aprendizaje. Y en este proceso,las políticas de innovación son pilar esen-cial, dado que no cualquier aprendizaje esinherentemente positivo, ya que también po-dría generar fuertes divisiones entre regionesy países (Arocena y Sutz, 2000).

ESTRUCTURA DEL SISTEMANACIONAL DE I+DAGROPECUARIO, CAMBIOS YPERMANENCIAS

En la última década se han dado una se-rie de cambios importantes en materia deciencia y tecnología en Uruguay. En el año2005 se creó el Gabinete Ministerial de laInnovación, integrado por el Ministerio deEducación y Cultura (MEC), el Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF), el Ministeriode Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP),el Ministerio de Industria, Energía y Minería(MIEM), la Oficina de Planeamiento y Pre-supuesto (OPP) y, desde el año 2010, elMinisterio de Salud Pública.

En el 2006, con fondos del gobierno y delBanco Mundial, se creó la Agencia Nacionalde Investigación e Innovación (ANII) comoagencia pública orientada a la promoción yestímulo de la «…investigación y la aplica-ción de nuevos conocimientos a la realidadproductiva y social del país […] poniendo adisposición del público más de una treintenade instrumentos, desde fondos para proyec-tos de investigación y becas de posgradosnacionales e internacionales, a programasde incentivo a la cultura innovadora y delemprendedurismo tanto en el sector privadocomo público»3. El presupuesto anual de ANIIes de US$ 35,5 millones, de los cuales 9millones se dirigen directamente a proyec-tos de I+D en diversas áreas disciplinarias.ANII financia o subsidia proyectos de inves-tigación, becas de posgrados nacionales einternacionales. En 2014 otorgó 520 becas,por un valor de US$ 6 millones.

La ANII ha implementado un Sistema Na-cional de Investigadores, un programa de in-

centivos económicos a investigadores nacio-nales con más de 1.600 beneficiarios, don-de se categorizan investigadores nacionalesde acuerdo a un sistema de evaluación.

Aparte, la creación del portal Timbó per-mitió el acceso gratuito a las institucioneseducativas y científicas del Uruguay a publi-caciones científicas de todo el mundo.

Como parte del esfuerzo de cooperaciónentre ANII e INIA, se estableció el fondoINNOVAGRO en 2008, para la promoción delas actividades de investigación e innovaciónen el agro y la agro-industria. Actores delgobierno, de las universidades, ONG y elsector privado son elegibles para aspirar aacceder a los fondos competitivos deINNOVAGRO.

Por su lado la Universidad de la Repúbli-ca (UdelaR), con sus facultades de Agrono-mía, Veterinaria, Ciencias, Química e Inge-niería, representa el organismo que empleamás investigadores vinculados a disciplinasagrarias y de producción de alimentos. LaUdelaR se ha planteado recientemente unanueva reforma que apunta a fortalecer la «Uni-versidad para el Desarrollo» desde una pers-pectiva integral de las tres misiones de launiversidad: investigación (investigación na-cional, de calidad internacional con vocaciónsocial), docencia y extensión en un procesode democratización del conocimiento. La re-forma impulsada desde el 2006 ha llevado auna mayor descentralización de las activi-dades. Esta estrategia incluye el desarrollode a) Programas Regionales de EnseñanzaTerciaria (que no solo incluye a la Universi-dad de la República); b) Polos de DesarrolloUniversitario, que a su vez implican (i) la de-finición de temáticas prioritarias para la re-gión o para el país, y (ii) la instalación en lasregiones del interior de grupos académicosde alto nivel y alta dedicación, especializa-dos justamente en las temáticas regionalesprioritarias; y c) la creación de los CentrosUniversitarios Regionales. Esta estrategia harepresentado un proceso de fortalecimientode sistema de I+D del país, con implicanciasen la formación universitaria de nuevos re-cursos humanos.

3www.anii.org.uy

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Otra de las transformaciones en curso tie-ne que ver con la creación de la UniversidadTecnológica (UTEC) creada por Ley en Ene-ro de 2013. Esta universidad pública seasienta en el desarrollo de Institutos Tecno-lógicos Regionales (ITR). La oferta de estosinstitutos tiene en cuenta las capacidadesregionales y las necesidades de cada unade las regiones y entre sus aìreas priorita-rias se encuentran: i) produccioìn lechera;ii) Industrias laìcteas; iii) anaìlisis alimentario;iv) TIC; v) mecatroìnica; y vi) energiìas alter-nativas (Baptista, Tenenbaum et al., 2013).

El actor más importante del sistema na-cional de I+D agropecuario es el InstitutoNacional de Investigación Agropecuaria(INIA), que fuera fundado en 1989 sobre labase del Centro de Investigaciones Agríco-las Alberto Boerger (CIAAB), que formabaparte del MGAP. INIA está actualmente co-menzando a implementar un nuevo plan es-tratégico, y también un nuevo organigrama,en parte orientado a mejorar y afianzar laarticulación entre investigación e innovaciónagropecuaria. El nuevo plan estratégico deINIA incluye cambios sustantivos tanto a ni-vel formal como en la orientación de sus pro-yectos, y en su vinculación con el resto delsistema alineado al paradigma de la intensi-ficación sustentable y la consigna de desa-rrollar investigación de alta calidad, mante-niendo la cercanía al sector productivo. Elfortalecimiento institucional conlleva la crea-ción de nuevas áreas (Gerencia de Investi-gación y el Área de Formación y Desarrollode Capital Humano en Investigación, Geren-cia de Innovación y Comunicación, Unidadde Agrobionegocios y propiedad intelectual,

etc.) y un especial esfuerzo por atraer talen-tos a nivel internacional.

ESTIMACIÓN DEL GASTOPÚBLICO TOTAL EN I+DAGROPECUARIA

Unas 15 organizaciones públicas llevanadelante actividades de I+D agropecuario.Con 178 investigadores a tiempo completo,el INIA es la organización que da cuenta dela porción mayor del gasto público en I+Dagropecuario. La UdelaR emplea más de 200investigadores (en equivalente tiempo com-pleto), pero el gasto total en I+D es inferior.En el MGAP, la mayoría de los investigado-res trabajan en el DILAVE y en la DINARA,aunque también otras unidades realizan ac-tividades de investigación. El IIBCE tiene unstaff importante de investigadores de altadedicación, pero su área de acción no estávinculada únicamente al sector agropecuario.

La estimación del gasto público total enI+D agropecuaria del Uruguay se muestra enel Cuadro 1. Se estimó el gasto total, el nú-mero de investigadores a tiempo completo(ETC) y la relación del gasto con el PBIagropecuario. Los datos corresponden al añocivil 2013. El gasto total supera los 72 millo-nes de dólares, que representan casi el1,6 % del PBI agropecuario de ese año. Estaestimación difiere levemente de la reportadapor ASTI, porque utiliza criterios de imputa-ción del gasto algo diferentes.

Los resultados que se muestran en elCuadro 1 fueron obtenidos aplicando unaserie de criterios contables y algunos supues-

Cuadro 1. Gasto público nacional en I+D agropecuaria por institución (2013).

Institución Miles US$ %INIA 46.389 63,9Universidad de la República 16.435 22,6ANII 3.435 4,7Otros organismos públicos 6.319 8,7

TOTAL 72.578Total como % del PBI-Agro 1,59

Fuente: elaboración propia a partir de datos suministrados por INIA, Facultad de Agronomía,Facultad de Veterinaria, Contaduría General de la Nación, ANII, CSIC, MGAP.

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tos necesarios dada las carencias de datosprecisos. Esto es lo que se detalla a conti-nuación:

a) La partida de ANII está formada por lasuma de todas las donaciones clasifi-cadas por la propia ANII como «sectoragropecuario» que van a otras institu-ciones (ni INIA ni UdelaR). Un 26,7 %del monto de ANII es asignado a laUdelaR y está contabilizado en el ren-glón de UdelaR. Un 3 % corresponde aINIA, pero ese monto ya está incluidoen los datos proporcionados por INIA.

b) Los proyectos FPTA (Fondo de Promo-ción de Tecnología Agropecuaria) es-tán descontados del monto de INIA ysumados, si corresponde, a la UdelaRy a otros organismos públicos. Debi-do a que los llamados a FPTA no sonanuales, la ejecución tiende a ser muyalta en el primer año y luego decrecerhasta que se suma un nuevo llamado.Por lo tanto, como en 2013 el montoejecutado fue muy bajo se optó por sa-car un promedio anual para el período2007-2013 (US$ 1,14 millones).

c) Los proyectos INNOVAGRO no estáncontabilizados.

d) La partida de la UdelaR surge del pre-supuesto de las facultades de Agro-nomía y Veterinaria. En 2013, el gas-to total ejecutado por el «Programaacadémico» de las facultades de Agro-nomía y Veterinaria fue, respectiva-mente, 23 y 14 millones de dólares4.De este total, la asignación a I+D co-rresponde a la fracción de tiempo de-dicada a investigación del personal do-cente de cada una de las facultades(35 y 30 % respectivamente). Estaasignación de tiempo fue estimada poragentes de las propias facultades y es,por lo tanto, una estimación subjetiva.Dada la forma en que las facultadesllevan su contabilidad, no es posibleuna medición exacta de tales montos.

e) La partida de UdelaR incluye ademásUS$ 1,5 millones de la CSIC (Comi-sión Sectorial de Investigación Cientí-fica), pero no incluye los programasagropecuarios de otras facultades (Quí-mica, Ciencias, Ingeniería). Los fon-dos de la Fundación Eduardo Acevedode la Facultad de Agronomía no estánincluidos dado que la información dis-ponible no permite discriminar ni ori-gen ni aplicación de los fondos5.

f) Tanto UdelaR como INIA incluyen unaestimación del subsidio del SistemaNacional de Investigadores (SNI) queson fondos de ANII pero que no estáncontabilizados en el renglón de ANII.Este subsidio se distribuye: UdelaRUS$ 590 mil; INIA US$ 226 mil; otrosorganismos públicos US$ 75 mil.

g) El PBI agropecuario de 2013 fue US$4.575 millones.

La estimación presentada debe tomarsecomo indicativa, no como una medida exac-ta del gasto público en I+D. El gasto en I+Dde la UdelaR, aparte de estar basado en unaestimación hecha por los responsables aca-démicos de las facultades de Agronomía yVeterinaria, no incluye el gasto correspon-diente de algunas facultades que tambiénparticipan de proyectos relacionados, aun-que en el total no representen más que unafracción menor. Algunos organismos públi-cos, como por ej.: el DILAVE, no cuentancon datos detallados. DILAVE, con un pre-supuesto de aproximadamente US$ 6 millo-nes, forma parte de la Dirección de Servi-cios Ganaderos del MGAP y desarrolla al-gunas actividades de investigación, pero noes posible obtener el monto específicamenteasignado a actividades de I+D.

El gasto por investigador (Cuadro 2) es elcociente entre el estimado global como apa-rece en Cuadro 1 y el número de investiga-dores expresado como equivalente tiempocompleto (ETC). Como es lógico, el gastopor investigador de la UdelaR debería ser el

4Contaduría General de la Nación, Rendición de Cuentas, Ejecución Presupuestal https://www.cgn.gub.uy/innovaportal/v/574/5/innova.front/ejecucion-presupuestal.html5Ver http://www.fagro.edu.uy/~feacevedo/. Parte de los fondos de la Fundación Eduardo Acevedo sonFPTAs y otra parte proviene de ANII, por lo que esas partidas ya estarían contabilizadas. Restarían losconvenios con el sector privado, que suman, en los últimos 6 años, unos 220 mil dólares anuales.

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mismo si el total del programa académico sedivide por el total de docentes, en lugar de usarla fracción estimada y los ETCs. Pero como ala fracción del programa académico asignadaa I+D se le han sumado otras partidas (p.ej.FPTA y SNI), la equivalencia no es tal.

Adicionalmente, las partidas sumadas algasto total en I+D de la UdelaR involucran aotras facultades en una cierta proporción, porlo que el número de ETC (207) que se mues-tra en la Cuadro 2 y que corresponde sola-mente a Facultad de Agronomía y de Veteri-naria es inferior al real.

Como puede verse el gasto de INIA porinvestigador es 3,3 veces el equivalente parainvestigadores de la UdelaR. Esta relaciónse ha mantenido con poco cambio en los úl-timos años (ASTI, 2016). Como ya se hacomentado, las cifras de la UdelaR han sidoestimadas y no siempre se ha contado condatos precisos y verificables. En el caso deINIA en cambio, los datos provienen del siste-ma de gestión sistematizado que permite unadiscriminación más precisa del origen y apli-cación de fondos.

La mayor inversión por investigador delINIA se explica por la especificidad del Insti-tuto como centro de investigación tecnológi-ca, con una mayor dotación de recursos deinfraestructura y equipamiento. También elgasto per cápita promedio en salarios esmayor en INIA comparado con el de la UdelaR.Además, por la propia conformación de INIA,cogobernado y cofinanciado por el ámbitopúblico y privado, su agenda de investiga-ción y de trabajo está muy orientada a laresolución de problemas, la generación deconocimiento aplicable y la innovación. Porlo tanto, sus investigadores y cuerpo técni-

co a la vez que desarrollan proyectos de in-vestigación, generan productos tecnológi-cos, realizan actividades de transferencia detecnología y tienen un rol protagónico en di-versas redes de innovación con empresas einstituciones académicas y tecnológicas fi-nanciadas tanto con fondos internos comocon fondos competitivos.

EL SISTEMA NACIONAL DEINVESTIGADORES (SNI)

El SNI está organizado en áreas discipli-narias6. El área de Ciencias Agrícolas tiene176 investigadores activos (agosto 2016). Estaárea incluye cinco sub-áreas, a saber: Agri-cultura, Silvicultura y Pesca; BiotecnologíaAgropecuaria; Ciencias Veterinarias; Produc-ción Animal y Lechería; y Otras Ciencias Agrí-colas. Los investigadores categorizados seidentifican con Agricultura, Silvicultura y Pes-ca (28 %), Ciencias Veterinarias (22 %) y Pro-ducción Animal y Lechería (21 %). Otras Cien-cias Agrícolas agrupa al 18 % y BiotecnologíaAgropecuaria al 12 % de los investigadores.

Las organizaciones principales mencio-nadas por los investigadores activos del áreaagrícola son principalmente la Universidad dela República (64 %), el INIA (25 %) y el IIBCE(4,5 %), tal como se ilustra en el gráfico 1.Luego siguen el Instituto Pasteur de Monte-video (1,1 %), el DILAVE del Ministerio deGanadería Agricultura y Pesca (1,1 %) y elSecretariado Uruguayo de la Lana (1,1 %).Finalmente hay un investigador de la Univer-sidad Católica, un investigador de la Univer-sidad de la Empresa, un investigador de una

Cuadro 2. Gastos por investigador (2013).

ETCs % ETCs mil US$/ETCINIA 178 40,0 261UdelaR 207 46,4 80Otros organismos públicos 61 13,6 104TOTAL 445 100,0 163

6Las seis áreas del SNI son: Ciencias Agrícola, Humanidades, Ciencias Naturales y Exactas, Ingeniería yTecnología, Ciencias médicas y de la salud, y Ciencias Sociales.

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universidad extranjera, un investigador delPlan Agropecuario y un investigador de uninstituto privado (Figura 1).

Dentro de las organizaciones principales,la organización de referencia de la mayoríade los investigadores categorizados de la

Universidad de la República es la Facultadde Agronomía (34,1%) seguida de Facultadde Veterinaria (21,6%). En el caso de INIA,Las Brujas y La Estanzuela son la organiza-ción principal del 8,5% de los investigadorescategorizados, seguidos por INIA Tacuarem-bó (4%), INIA Salto Grande (2,3%) e INIATreinta y Tres (1,7%) (ver Cuadro 3).

En la Universidad de la República la ma-yoría relativa de investigadores activos cate-gorizados se concentra en Agricultura, Silvi-cultura y Pesca (31), seguidos por CienciasVeterinarias (25), Producción Animal y Le-chería (21) y Otras Ciencias Agrícolas (22).Biotecnología Agropecuaria reúne a nueveinvestigadores categorizados de la UdelaR.Por su parte, en INIA, la mayoría se concen-tra también en Agricultura, Silvicultura y Pes-ca (16), seguida de Producción Animal y Le-chería (11) y luego Otras Ciencias Agrícolas(7). Biotecnología y Ciencias Veterinarias porsu lado agrupan a 4 investigadores categori-zados en cada una.

Más allá del peso relativo de cada una delas sub-áreas, Ciencias Veterinarias, Produc-ción Animal y Lechería y Otras Ciencias Agrí-colas son las tres que incluyen niveles más

Figura 1. Distribución de las organizaciones prin-cipales de los investigadores, de acuer-do a la cantidad de investigadores ac-tivos del área agrícola (%).

Fuente: Elaboración propia con datos del SistemaNacional de Investigadores, ANII, Agosto 2016.

Cuadro 3. Investigadores activos categorizados del área agrícola por organi-zación (% del total de investigadores).

Organización principal Porcentaje

UdelaR - Facultad de Agronomía 32,4UdelaR - Facultad de Veterinaria 21,6INIA La Estanzuela 8,5INIA Las Brujas 8,5MEC – IIBCE 4,5UdelaR - Facultad de Ciencias 4,0INIA Tacuarembó 4,0UdelaR - Facultad de Química 2,3INIA Salto Grande 2,3UdelaR – EEMAC 1,7INIA Treinta y Tres 1,7MGAP – DILAVE 1,1Instituto Pasteur de Montevideo 1,1Otros 6,5

UdelaR INIA IIBCE MGAP Otros

INIA

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Iniciación Nivel I Nivel II Nivel III Emérito Total

UdelaR 43 36 23 4 2 108INIA 19 18 4 1 0 42IIBCE 3 2 2 1 0 8MGAP 1 2 0 0 0 3Otros 4 1 0 0 0 5TOTAL 70 59 29 6 2 166

altos de categorización, y las primeras doslas que incluyen algún investigador emérito(Figura 2 y Cuadro 4).

COMENTARIOS FINALES

El sistema nacional de I+D agropecuariotiene una larga trayectoria y una solidezinstitucional destacable, en el contexto de los

países de la región. Esto no quiere decir queno existan problemas y desafíos. Algunos deestos desafíos tienen más que ver con la es-tructura del sistema y con la disponibilidad derecursos humanos, mientras que otros hacena su funcionamiento y su financiamiento.

A nivel de la estructura del sistema y ba-sándonos en Wieczorek y Hekkert (2012),los desafíos incluyen:

• Aumentar la cantidad de RRHH y me-jorar la calidad de su formación, así

Candidato

Nivel I

Nivel II

Nivel III

Emérito

25

20

15

10

5

0

Agricultura,Silviculturay Pesca

BiotecnologíaAgropecuaria

CienciasVeterinarias

OtrasCienciasAgrícolas

ProducciónAnimal yLechería

Figura 2. Nivel de categorización por sub-área (investigadores activos, números absolutos).Fuente: Elaboración propia en base a datos investigadores activos, Sistema Nacional de Investigadores, ANII,Agosto 2016.

Cuadro 4. Nivel de categorización de los investigadores activos del área agrícola segúnorganización principal.

Fuente: Elaboración propia, con datos del Sistema Nacional de Investigadores, ANII, Agosto 2016.

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como también expandir su diversifica-ción, apuntando al desarrollo de distin-tos tipos de perfiles dentro del sistemay a la creación de núcleos críticos (co-ordinación) para fortalecer el sistemaen su conjunto.

• Tener una variedad más amplia de per-files como por ejemplo de agentes de-dicados a fortalecer las vinculacionesy coordinaciones a nivel del sistema,la transferencia y valorización del co-nocimiento, la I+D en las empresas, elcarácter emprendedor, la gestión de laspolíticas, y una mayor y mejor coordi-nación entre los diferentes dominios depolíticas (CTI, agro, industrial, ambien-te, etc).

• Dentro de las iniciativas de construc-ción de campus interinstitucionalesentre INIA, UdelaR y otros actores pú-blicos (educativos, gubernamentales,etc.), afianzar la construcción de ca-pacidades y oportunidades en el te-rritorio y fortalecer la colaboración ycoordinación de las agendas de in-vestigación, involucrando tambiénotros actores públicos y privados enel proceso.

La formación de los recursos humanospara la investigación aplicada al sectoragropecuario enfrenta dos tipos de desafíos:uno, en términos de incentivos, y otro, entérminos de calidad. En términos de incenti-vos, el sistema de I+D agropecuario nacio-nal debe ser capaz de captar y retener ta-lentos jóvenes que puedan hacer de la acti-vidad de investigación, su carrera profesio-nal. Y para esto, las oportunidades labora-les deben ser atractivas en comparación conotras alternativas laborales en otros secto-res de actividad. En cuanto a la calidad delos recursos, el desafío es lograr formar pro-fesionales de alto nivel, que estén capacita-dos para desarrollar investigación tecnológi-ca de avanzada. La formación de estos re-cursos puede ser tanto dentro del país comofuera, dependiendo del campo de especiali-zación, pero en cualquier caso, será nece-sario contar con recursos adicionales.

El marco institucional en el que funcionaINIA fue diseñado de tal forma de asegurar la

fuente de recursos financieros, mediante unmodelo institucional que contempla lagobernanza y la co-financiación por parte deactores del gobierno y del sector privado.Igualmente en el nuevo Plan EstratégicoInstitucional de INIA se plantea el desafío dediversificar las fuentes de financiación confondos nacionales e internacionales compe-titivos, no solo por las implicancias financie-ras sino también por la exigencia en la cali-dad de las propuestas que compiten por di-chos fondos. Por otro lado, la Universidadde la República ha innovado recientementeen modelos organizacionales para la capta-ción de fondos extra-presupuestales desti-nados exclusivamente a la investigación.Esto le ha permitido tener un margen demovimiento mayor. Finalmente, la creaciónde la ANII ha contribuido a generar espaciosalternativos de financiamiento, en parte gra-cias a una mejor estructura de red público-privada.

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INIA

75


TIPIFICACIÓN DE EMPRESASAGROPECUARIAS UTILIZANDO

VARIABLES MÚLTIPLESJosé E. Bervejillo1

María Eugenia Silva2

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es proponeruna clasificación de las empresas agrope-cuarias de Uruguay a partir de los micro-da-tos del Censo General Agropecuario de 2011(CGA) siguiendo un procedimiento de análi-sis de variables múltiples.

La clasificación de explotaciones agrope-cuarias tiene una justificación clara en elcontexto del diseño y evaluación de políti-cas sectoriales. La conformación de gruposde explotaciones de aceptable homogenei-dad entre sí permite estimar coeficientes téc-nicos que sirven para la construcción de pre-supuestos de utilización de insumos y valoragregado representativos de un tipo particu-lar de sistema de producción. De esa forma,es posible utilizar esta herramienta para efec-tuar estimaciones sobre los impactos queuna u otra política sectorial tendría sobre sub-poblaciones del agro.

Las explotaciones agropecuarias se sue-len clasificar utilizando una variable única declasificación. Por ejemplo, se toma la su-perficie total y se separan a priori diferentesestratos de superficie. Este procedimientocontiene implícito el argumento de que lasexplotaciones que pertenecen a diferentesestratos son homogéneas entre sí y los va-lores medios de las variables tecnológicas oeconómicas que interesa analizar son acep-tados como descriptores adecuados de surealidad. En rigor, utilizar una clasificacióncon base en una sola variable resulta en unarepresentación en extremo simplificada dela realidad, por lo que la aplicación de méto-

dos multivariados tiene, al menos en poten-cia, la ventaja de que los resultados son es-tadísticamente más robustos. Decimos enpotencia, porque la calidad de los resulta-dos depende en gran medida de la razonabi-lidad de las variables clasificatorias elegidas.

En este estudio se trabajó a dos niveles.En primer término, se hizo un análisis deconglomerados tomando la totalidad de ex-plotaciones que en el CGA 2011 declararontener 10 o más vacunos o 50 o más lanares.Esta clasificación es general y apunta a se-parar grandes grupos de sistemas de pro-ducción que en cierta forma coinciden conlos rubros principales del sector agropecua-rio. En un segundo nivel, se analizaron aque-llas que, como resultado del primer análisis,son más típicamente ganaderas, con el ob-jetivo de separar distintos sistemas ganade-ros, ya por su tamaño económico, por suestructura productiva, por su localización opor otro tipo de variables.

ANTECEDENTES

El MGAP ha realizado varias clasificacio-nes de empresas agropecuarias en el pasa-do. Tal vez el esfuerzo mayor fue el realiza-do en los años ‘80 y ‘90 con la elaboraciónde modelos productivos para los diferentesrubros de producción (MGAP-DIEA-INIA,1990). En esa oportunidad, la clasificaciónse basó en criterios definidos a priori sobrela variable cantidad de trabajo asalariado con-tratado, más alguna otra variable clasificato-ria propia del rubro principal. Por ejemplo,en el caso de ganadería, las variables fueron

1Ing. Agr., M.Sc., OPYPA-MGAP.2Ec., MBA, OPYPA-MGAP.

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la aptitud pastoril de la localización del es-tablecimiento, la realización o no de mejora-mientos forrajeros y la relación de stock en-tre novillos de más de dos años y vacas yvaquillonas de cría. Sobre un universo de21.259 explotaciones definidas como gana-deras1, se generaron 29 modelos diferentesseparados en tres regiones de aptitud pas-toril de los suelos (alta y muy alta, media ybaja); dos niveles de mejoramientos (con osin); cuatro niveles de preponderancia del tra-bajo asalariado (familiar, transicional, empre-sario medio y empresario grande); y dos ni-veles de orientación productiva (criador o in-vernador)2.

Hernandez et al. (2002) realizaron una ti-pificación de explotaciones agropecuariasutilizando técnicas de variables múltiplessobre la base de los datos del CGA 2000.Utilizaron un conjunto de 12 variables tipifica-doras e identificaron grupos «primarios» y «se-cundarios» de características homogéneas.

Sobre el mismo censo, DIEA (2003) rea-lizó una clasificación de sistemas ganade-ros, pero utilizando un conjunto más simplede criterios. Agrupó las explotaciones gana-deras como chicas, medianas y grandes se-gún tuvieran respectivamente entre 20 y 200hectáreas, entre 200 y 2000 y más de 2000.Además, según tuvieran más o menos de 5ha de chacra, las clasificó como agrícola-ganaderas o ganaderas.

Saravia y Gómez Miller (2013) realizaronuna clasificación de explotaciones ganade-ras de las sierras del este siguiendo un pro-cedimiento conocido como CHAID (Chi Squa-re Automatic Interaction Detector). Sobreuna muestra de casi 300 casos, utilizaron43 variables clasificatorias, muchas de lascuales se referían a características del pro-ductor y a sus actitudes, por lo cual, estaclasificación tiende a caracterizar al toma-dor de decisiones más que al sistema deproducción. El objetivo del trabajo era deter-minar las variables que mejor predicen la dis-posición a adoptar tecnologías, utilizando uníndice de adopción de tecnologías que fueconstruido como variable dependiente.

Tommasino et al. (2014) utilizaron los da-tos del CGA 2011 para hacer una tipologíade productores familiares y no familiares ycomparar con los resultados derivados delcenso agropecuario de 2000. El criterio declasificación aplicado se correspondió, en lamedida de la disponibilidad de datos, con ladefinición oficial de productor familiar, por-que el objetivo era describir las característi-cas principales de los dos grupos.

En la terminología de Alvarez et al. (2014)los trabajos del MGAP pueden entendersecomo esfuerzos de tipificación estructural,en tanto cuantifican la disponibilidad y com-binación de recursos para establecer gruposde explotaciones homogéneos, mientras queel antecedente de Saravia y Gómez Millerse lo entiende como una clasificación fun-cional, porque hace a las características delproceso de toma de decisiones y la dinámi-ca de la unidad de producción.

Existe un número importante de antece-dentes de estudios de tipificación de explo-taciones agropecuarias en otros países deAmérica Latina. Escobar y Berdegué (1990)presentan un «estado del arte» de la disci-plina y una serie de casos aplicados en Chi-le, Colombia, Ecuador, Brasil, Guatemala yel Caribe. Más recientemente, Köbrich et al.(2003) hacen una síntesis de las metodolo-gías de tipificación y muestran una aplica-ción en un grupo de explotaciones de unamicrorregión de Chile.

METODOLOGÍA Y BASE DEDATOS

Para este estudio se aplicó una metodo-logía de clasificación en conglomerados.Este análisis supone seleccionar un métodode conglomeración, un algoritmo de medi-ción de distancia entre objetos y definir elnúmero de conglomerados con el que se vaa trabajar (Kaufman y Rousseeuw, 1990). Losmétodos de clasificación en conglomeradospueden ser jerárquicos o no jerárquicos. Elmétodo jerárquico consiste en una serie desucesivos agrupamientos o divisiones hasta

1La definición de «explotación ganadera» resulta de una serie de filtros clasificatorios aplicados en formasecuencial al universo total de explotaciones censadas.2El número de modelos resultante debería ser igual a 48 = 3x2x4x2, pero hay modelos con 0 casos.

INIA

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llegar a un número de grupos con el que sedesea trabajar, mientras que el método nojerárquico parte de la definición a priori delnúmero de conglomerados que se desea ob-tener. La conformación de los conglomera-dos resulta de la aplicación de un algoritmode medición de distancias entre observacio-nes3. Una revisión reciente de estos temaspuede verse en Alvarez et al. (2014).

Habida cuenta de que tanto el método je-rárquico como no jerárquico presentan des-ventajas, varios trabajos de aplicación deesta metodología optan por la utilización deambos métodos de forma complementaria;análisis de conglomerados en dos etapas.Esto es, en la etapa (i) se usa el métodojerárquico, que permite identificar el númerode grupos que resulta más adecuado y enla etapa (ii) se usa el método no jerárqui-co usando como número de grupos a prio-ri el resultante de la etapa (i) (Mondelli etal. 2015).

En este trabajo, debido al tamaño de lamuestra, no fue posible utilizar el métodojerárquico con todas las observaciones, porlo que debimos optar por el método no jerár-quico de K-medias para trabajar con la tota-lidad de los casos, complementado con unanálisis previo de carácter únicamente ex-ploratorio por el método de Ward (jerárqui-co). El método de K-medias supone definir,a priori, la cantidad de conglomerados a con-formar, lo que constituye una de sus princi-pales debilidades. Dado que a priori desco-nocíamos la cantidad de conglomerados aconformar, usamos el método jerárquico aglo-merante de Ward para submuestras (sepa-rando la muestra inicial por región geográfi-ca) como guía para optar por un número ini-cial de conglomerados a incorporar en elanálisis de K medias. En este análisis porsubmuestras se llegó a un número de gru-pos de entre 14 y 17 según la región consi-derada, que fue tomado como punto de parti-da para el análisis de K-medias. El análi-sis de K-medias se realizó para la totali-dad de la muestra, y se procedió a la re-signación de casos sucesivas veces has-ta encontrar un número de conglomerados–o rango de cantidad de conglomerados-

estable y relativamente consistente con losobjetivos del análisis.

La población base fue conformada por to-das las explotaciones del CGA 2011 que con-taban con al menos 10 vacunos o 50 lana-res, lo que resultó en un total de 29.723 ca-sos. De este total se excluyeron algunasporque carecían de información de mano deobra y otras por estar localizadas en la zonametropolitana de Montevideo-Canelones. Lapoblación de estudio resultó pues en 29.308explotaciones. Las variables clasificatoriasfueron seleccionadas sin aplicar método decombinación de variables alguno, como po-dría ser componentes principales o análisisfactorial. Se optó por este camino porque,en tanto las variables seleccionadas no es-tén correlacionadas entre sí, los diferentessistemas de producción no son más quecombinaciones en grado diverso de los fac-tores de producción básicos: uso de la tie-rra, estructura del rodeo, características dela mano de obra, disponibilidad de maquina-ria, etc. Las variables seleccionadas cuanti-fican esas relaciones básicas entre los fac-tores de producción.

La pregunta que se intenta responder noes tanto qué sistemas de producción dife-rentes existen (p.ej. agrícolas, lecheros, ga-naderos, forestales, etc.) sino cuáles son loslímites que separan sistemas de produccióndiferentes; dónde una explotación deja de serganadera para pasar a ser lechera, o aúnmás, dónde una explotación ganadera dejade ser chica para ser mediana o grande. Estaes una respuesta algo diferente de la clasifi-cación más convencional en donde los lími-tes entre dos grupos de explotaciones dife-rentes se fijan a priori con base en el com-portamiento de una sola variable.

Las variables elegidas fueron las si-guientes:

1. Superficie total de la explotación, enhectáreas (Sup). La superficie total esuna medida del tamaño de la explota-ción. Alternativamente se podría haberutilizado el tamaño del rodeo, peroestas dos variables están positivamen-te correlacionadas, por lo que a losefectos de la clasificación se eligióutilizar una de ellas.

3Por más detalles, véase Bertamini et al., 2015.

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1Sup 2 % Cult 3 Mejor % SP 4 % VC 5 % VM 6L/V 7 (C+A)/V 8 T. Potr. 9 % MOF

1 1,002 0,09 1,003 -0,05 0,22 1,004 -0,09 -0,16 -0,16 1,005 -0,04 0,03 0,37 0,13 1,006 -0,02 -0,04 -0,07 0,06 -0,05 1,007 -0,03 0,00 0,03 -0,01 -0,01 0,01 1,008 0,47 0,06 -0,14 -0,06 -0,05 0,02 -0,03 1,009 -0,52 -0,13 -0,05 0,16 -0,05 0,03 0,02 -0,35 1,00

2. Superficie de cultivos, como porcen-taje de la superficie total (% Cult).Esta variable expresa el grado de im-portancia de la agricultura extensiva.

3. Área de mejoramientos, como porcen-taje de la superficie de pastoreo(Mejor%SP). Es una medida del gra-do de intensidad tecnológica del sis-tema de producción pecuario.

4. Stock de vacas de cría como porcen-taje del rodeo total (%VC). Es unamedida del carácter más o menos cria-dor del sistema.

5. Porcentaje del rodeo vacuno represen-tado por el número de vacas-masa(%VM). Es una medida del caráctermás o menos lechero de la explota-ción.

6. Relación lanar/vacuno (L/V), comomedida del carácter más o menos ove-jero del sistema de producción.

7. Relación entre el número de cerdos yaves y el número de vacunos total((C+A)/V). Esta relación permite iden-tificar el grado en que los rubros másintensivos forman parte del sistema.

8. Tamaño medio de potreros (superficietotal dividida por el número de potre-ros fijos declarados) (Potreros). Estavariable intenta captar el grado de «ex-tensividad» del sistema pastoril. Tie-ne el defecto de que, en sistemas di-

versificados, donde la agricultura o laforestación son importantes, el tama-ño de los potreros no necesariamenteindica que el sistema es más extensi-vo, sino que en realidad hay potrerosdonde la ganadería no es importantecomo actividad. La información delCGA no permite conocer de forma di-recta en cuáles potreros se realiza laactividad ganadera y en cuáles no.

9. Participación de la mano de obra fa-miliar, como porcentaje de la mano deobra total de la explotación (%MOF).Con esta relación se capta el caráctermás o menos familiar del estableci-miento.

Cuando se aplican métodos de conglo-meración para clasificar objetos es una con-dición que las variables clasificatorias noestén correlacionadas entre sí, para evitarredundancia. Si dos variables están altamen-te correlacionadas van a tener relativamentemás peso al momento de clasificar y sesgarde esa forma los resultados. El Cuadro 1muestra los coeficientes de correlación en-tre las variables seleccionadas.

Otra condición importante es la cantidadde información que una variable contiene. Siel coeficiente de variación de una variable esinferior a 50 %, esta no debería ser incluidaen el análisis (Köbrich et al., 2003). Por ejem-plo, la variable inicialmente seleccionada

Cuadro 1. Coeficientes de correlación de las variables clasificatorias (n=29.308).

Referencias: Sup: superficie total. % Cult: área de cultivos como % del total. Mejor % SP: área de pasturas,mejoramientos extensivos y cultivos forrajeros como % de la superficie de pastoreo. % VC: proporción devacas de cría en el rodeo. % VM: proporción de vacas masa (en ordeñe + secas) en el rodeo vacuno. L/V:relación lanar/vacuno. (C+A)/V: cantidad de cerdos y aves en relación al total de vacunos. T.Potr.: tamañomedio de los potreros de la explotación, en hectáreas. %MOF: proporción de la mano de obra familiar en eltotal de trabajo disponible.

INIA

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Variable Media Mediana Mínimo Máximo CV % Mínimo Normal Máximo Normal

1 Sup 488,2 152.0 1 25.467 107,5 -0,48 24,62 % Cult 4,9 0 0 100 197,8 -0,34 6,483 Mejor % SP 19,6 4.7 0 100 45,2 -0,69 2,834 % VC 39,4 41.9 0 100 -41,1 -1,70 2,615 % VM 2,5 0 0 92 326,8 -0,23 8,386 L/V 1,4 0.2 0 338 363,9 -0,22 53,07 C+A/V 4,2 0 0 5.500 1.691,5 -0,06 72,08 Potreros 60.5 34.0 0 4.574 51,5 -0,66 49,279 % MOF 75,8 100 0 100 -54,6 -2,20 0,70

para captar el grado de importancia de laagricultura fue la superficie de pastoreo comoporcentaje de la superficie total. Si la super-ficie de pastoreo representa un porcentajeelevado de la superficie total se entiende quela explotación es principalmente pecuaria. Sies un porcentaje bajo entonces otros rubros,como la agricultura extensiva o la foresta-ción, son más relevantes en el sistema. Peroel coeficiente de variación de esta variableresultó ser 18%, por lo cual se decidió sus-tituirla por el porcentaje del área total cu-bierta por cultivos.

Se hizo una excepción con la variable %MOF, que presenta un coeficiente de varia-ción de 45%. Pero, dado que es la única va-riable que nos permite cuantificar la impor-tancia de la mano de obra familiar dentro decada explotación, se la mantuvo como varia-ble de clasificación.

Las variables fueron estandarizadas paraevitar que, debido a las unidades de medida,una variable tuviera un peso desproporciona-damente mayor que las otras. Si todas lasvariables fuesen medidas como porcentajeeste problema no existiría, pero en este es-tudio una variable como superficie total, me-dida en hectáreas, tiene un rango tal que enla conformación de los grupos podría tenerun peso mayor que las otras variables. Eneste estudio se trata de ponderar por igual a

otras variables que se entiende también in-ciden en la conformación de explotaciones«típicas» o representativas de cierto tipo, poresta razón es clave que las variables clasifi-catorias sean de alguna manera equipara-bles. Para lograr esto es que se llevan a unabase normalizada estándar, con media 0 ydesvío típico igual a 1 (Cuadro 2).

Luego se procedió a identificar casos atí-picos (outliers) para apartarlos de la base dedatos. Estos casos podrían estar distorsio-nando los resultados del procedimiento deconglomeración de forma injustificada y re-sulta preferible considerarlos como casosseparados. Los casos atípicos pueden iden-tificarse simplemente con una inspección vi-sual de la base de datos o luego de correr elanálisis de conglomerados. Cuando existencasos muy raros el análisis de conglomera-dos produce grupos con muy pocos integran-tes (o con un solo integrante), debido a que ladistancia con cualquier otro conjunto de ob-servaciones es anormalmente elevada.

El procedimiento de tipificación se divi-dió en dos etapas. En una primera etapa setrabajó con toda la base de datos y las va-riables clasificatorias 1, 2, 5, 7 y 9. El pro-pósito aquí fue identificar grandes gruposcoincidentes con los principales rubros pro-ductivos. Se eliminaron los casos atípicosque resultaron de la primera corrida del aná-

Cuadro 2. Estadísticas descriptivas de las variables clasificatorias originales y normaliza-das. (n=29.308).

Referencias: Sup: superficie total; %Cult: área de cultivos como % del total; Mejor%SP: área de pasturas,mejoramientos extensivos y cultivos forrajeros como % de la superficie de pastoreo; %VC: proporción devacas de cría en el rodeo; %VM: proporción de vacas masa (en ordeñe + secas) en el rodeo vacuno; L/V:relación lanar/vacuno; (C+A)/V: cantidad de cerdos y aves en relación al total de vacunos; Potreros: tamañomedio de los potreros de la explotación, en hectáreas; %MOF: proporción de la mano de obra familiar en eltotal de trabajo disponible.

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lisis de conglomerados y una vez hecho esto,se corrió el análisis otra vez. Se repitió esteprocedimiento tres veces, hasta obtener 15conglomerados y un total de 25.193 casos.

En la segunda etapa se trabajó únicamen-te con las observaciones correspondientesa explotaciones preponderantemente gana-deras. Se excluyeron observaciones en don-de tanto el área de cultivos como la propor-ción de VM y la relación C+A/V eran relati-vamente elevadas. Esta separación se apo-yó en un análisis de comparación de propor-ciones (prueba de c2) para determinar cuán-tos grupos presentan proporciones elevadasde VM y de C+A/V a fines de considerarlos«no ganaderos». La prueba de c2 consistióen comparar las proporciones de VM y deC+A/V de cada grupo con la proporción máxi-ma observada. Los grupos con proporcionesde estas variables no significativamente di-ferentes a la proporción máxima son consi-derados como «no ganaderos». Se modificóel set de variables clasificatorias: se utiliza-ron las variables 1, 2, 3, 4, 6, 8 y 9.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Los resultados de la primera etapa semuestran en el Cuadro 3. Excluyendo out-liers, el número de explotaciones resultan-tes fue 29.157, agrupadas en 15 conglome-rados. Los conglomerados 3, 11, 12 y 15 re-presentan explotaciones donde predomina laproducción agrícola; los números 2, 5 y 7donde predomina la producción lechera; y enel conglomerado 8 se da una combinaciónde lechería y agricultura. Las explotacionesdonde la producción animal intensiva es re-lativamente más importante se agruparon enlas primeras corridas en grupos de pocosintegrantes que fueron tomados como out-liers, lo mismo con algunos casos donde eltamaño de los potreros era extraordinaria-mente grande o la superficie total. El restode los conglomerados fue utilizado en la se-gunda parte del análisis.

De la primera parte resulta un grupo (No.14) que reúne a la gran mayoría de los pro-ductores ganaderos familiares. De hecho,

Cuadro 3. Valores medios de las variables clasificatorias. 15 conglomerados.

Conglomerado Cantidad explotaciones Sup % Cult % VM (C+A)/V % MOF

1 2,368 769 1,8 0,3 0,3 13,92 571 121 2,8 34,7 0,6 92,33 1,246 159 30,3 0,3 1,0 92,74 20 15,172 14,4 0,5 0,0 2,15 427 508 4,1 47,5 0,0 29,86 4,483 427 0,8 0,1 0,3 50,07 388 124 2,5 60,3 0,2 87,18 147 415 42,4 42,1 0,2 61,69 99 8,770 6,0 0,6 0,0 6,6

10 453 4,465 3,6 0,4 0,0 16,011 78 5,134 71,7 1,0 0,0 11,412 606 897 51,1 0,1 0,4 21,613 1,433 2,141 2,2 0,2 0,0 23,314 16,337 159 0,5 0,1 0,5 99,915 501 328 75,2 0,3 1,0 80,9

Total 29,157 491 4,9 2,5 0,4 75,7Referencias: Sup: superficie total en hectáreas; % Cult: área de cultivos como % del total; % VM: proporciónde vacas masa (en ordeñe + secas) en el rodeo vacuno; (C+A)/V: cantidad de cerdos y aves en relación altotal de vacunos; % MOF: proporción de la mano de obra familiar en el total de trabajo disponible.

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este grupo representa el 56 % del total deexplotaciones. En los análisis de conglome-rados siempre existe la tensión entre el ob-jetivo de formar grupos homogéneos de ex-plotaciones y la utilidad práctica del estu-dio. Un número mayor de grupos resulta enmayor homogeneidad hacia adentro, pero unamenor utilidad práctica. Si todos los produc-tores ganaderos familiares (o casi todos)quedan dentro de un mismo grupo es posi-ble que se esté sacrificando demasiada in-formación.

En la segunda parte del análisis se for-maron nuevos grupos a partir del conjuntode explotaciones que conforman los conglo-merados 1, 4, 6, 9, 10, 13 y 14, con un totalde 25.193 casos. Los conglomerados forma-dos en la segunda parte son independientesde los formados en la primera parte. Nueva-mente se aplicó el criterio de descartar out-liers, lo que dio como resultado 25.178 ex-plotaciones agrupadas en 15 conglomerados(Cuadro 4).

Los grupos del Cuadro 4 pueden descri-birse de forma sintética como se indica en

Cuadro 4. Valores medios de las variables clasificatorias de sistemas ganaderos,15conglomerados.

Conglomerado Explotaciones Sup % Cult Mejor %/SP % VC L/V T. Potr. % MOF

1 493 188 0,2 4,7 49,1 14,6 47 91,42 16 145 0,9 10,5 43,6 86,7 41 84,63 23 14.734 14,0 26,6 37,4 0,4 223 2,04 1.574 126 0,4 10,0 81,2 1,2 38 97,65 2.369 181 0,6 11,1 5,5 0,5 48 98,16 74 381 0,3 8,4 56,3 44,7 68 75,27 2.279 143 1,2 76,9 28,9 0,4 26 86,78 126 8.131 6,1 17,9 34,1 0,6 223 8,89 569 4.014 3,3 14,0 34,5 0,9 219 16,2

10 4.695 189 0,5 7,5 36,4 1,0 41 99,911 5.756 173 0,3 4,7 55,7 1,3 42 99,712 2.481 525 0,8 7,7 41,1 1,1 79 49,213 1.855 608 1,5 17,6 6,4 0,6 87 29,114 1.424 629 0,7 8,7 63,0 1,0 92 26,015 1.444 1.843 2,2 13,3 35,1 0,9 146 19,1

Total 25.178 500 0,8 15,0 40,0 1,4 62 76,6Referencias: Sup: superficie total; % Cult: área de cultivos como % del total; Mejor % SP: área de pasturas,mejoramientos extensivos y cultivos forrajeros como % de la superficie de pastoreo; % VC: proporción devacas de cría en el rodeo; L/V: relación lanar/vacuno T.Potr.: tamaño medio de los potreros de la explotación,en hectáreas; % MOF: proporción de la mano de obra familiar en el total de trabajo disponible.

el Cuadro 5. Las explotaciones chicas conpredominancia de trabajo familiar y con unaestructura del rodeo más criador constitu-yen el grupo más extenso, con el 23 %del total de explotaciones incluidas (con-glomerado 11). El segundo grupo más im-portante está formado por explotacioneschicas, familiares, con rodeo de ciclo com-pleto (conglomerado 10). El tercer grupomás importante está formado por explota-ciones de tamaño medio, con mano de obrapreponderantemente asalariada y de ciclocompleto (conglomerado 12). Los conglo-merados 5 y 7 tienen un número de explo-taciones muy parecido al número 12. Elnúmero 5 son explotaciones chicas, fami-liares, invernadores, mientras que el 7 essimilar al 5 pero con un área de mejora-mientos muy elevada (de hecho, el valormás alto entre todos los grupos).

Mirando la orientación productiva, los con-glomerados 1, 2 y 6 son los que tienen unamayor relación lanar/vacuno, notoriamentemás alta que el promedio nacional. Buenaparte de estas explotaciones está concen-

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trada en la región de Basalto. Los conglo-merados 5 y 13 son principalmente inverna-dores, con un promedio de vacas de cría enel stock de 6 % y una participación de novi-llos de 53-54 %. Por oposición, los conglo-merados 4 y 14 son fuertemente criadores,con una proporción de vacas de cría de alre-dedor de 70% del rodeo y tan solo 2-5 %conformado por novillos. Luego, los conglo-merados 3, 8, 9, 10 y 15 presentan estructu-ras de rodeo más cercanas al promedio. Lasdiferencias entre ellos están dadas por elárea de agricultura, el porcentaje de mejora-mientos y la importancia relativa de la manode obra familiar.

La descripción de los grupos se basa enlos valores medios observados. Sin embar-go, debe tenerse en cuenta que dentro decada grupo persiste una heterogeneidad im-portante. En el Cuadro 6 se puede ver el ran-go de variación de la variable superficie totalen hectáreas para cada uno de los conglo-merados formados. Excepto en el caso delconglomerado 2, todos los demás muestranque la variable superficie total difiere en másde 2000 ha entre el máximo y el mínimo va-lor. Esto puede resultar contra intuitivo si se

sigue una visión tradicional de separar lasexplotaciones únicamente por el tamañomedido en superficie. Ocurre que, en estaclasificación, todas las variables tienen elmismo peso, ya que fueron normalizadaspreviamente, por lo cual, la diferencia entregrupos puede no estar afectada tanto por lasuperficie como por la combinación de to-das las variables utilizadas. De hecho, si lavariable superficie total se utiliza como se-paradora a priori, estableciendo, por ejem-plo, estratos de tamaño de forma arbitraria,las demás variables mantienen la consisten-cia del grupo. Véase, por ejemplo, el Cuadro7, donde un conglomerado cualquiera (el No.10 en este caso) se clasifica internamenteen cuatro estratos de tamaño en superficiedefinidos arbitrariamente. El resultado es quelas otras variables se mantienen dentro deun mismo rango de variación, por lo que algoque parecería poco intuitivo, resulta ser norelevante para la formación de este grupo.En otras palabras, en el grupo 10, el valoresperado de las variables porcentaje de va-cas de cría en el rodeo o porcentaje de manode obra familiar, es independiente de la su-perficie total. Una alternativa a analizar para

Cuadro 5. Descripción de los conglomerados ganaderos.

Conglomerado % del total de Descripción explotaciones

1 2,0 Explotaciones chicas, familiares, criadores, ovejeros2 0,1 Explotaciones chicas, familiares, criadores, ovejeros especializa-

dos3 0,1 Explotaciones muy grandes, no familiares, CC, con agricultura4 6,3 Explotaciones chicas, familiares, criadores especializados5 9,4 Explotaciones chicas, familiares, invernadores especializados6 0.3 Explotaciones medias, ovejeros7 9,1 Explotaciones chicas, familiares, invernadores, muy alto porcen-

taje de mejoramientos8 0,5 Explotaciones muy grandes, no familiares, CC, extensivos9 2,3 Explotaciones grandes, no familiares, CC, extensivos

10 18,6 Explotaciones chicas, familiares, CC11 22,9 Explotaciones chicas, familiares, criadores12 9,9 Explotaciones medias, no familiar, CC13 7,4 Explotaciones medias, no familiar, invernadores14 5,7 Explotaciones medias, no familiar, criadores15 5,7 Explotaciones grandes, no familiar, CC

NOTA: CC es Ciclo Completo.

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corregir esta situación es la inclusión de va-riables adicionales que sean indicativas dela escala del predio y complementarias dela variable «superficie».

COMENTARIOS FINALES

Este trabajo debe considerarse como ex-ploratorio, en el sentido de que tanto las va-riables de clasificación como el método es-pecífico de clasificación pueden revisarse aefectos de mejorar la calidad y confiabilidadde los resultados. Estos resultados mues-

tran los grupos de explotaciones formadoscuando se utilizó el set de variables clasifi-catorias seleccionado. Si el set cambia esesperable que los resultados también cam-bien. Una clasificación de explotaciones pue-de ser mejor o peor según la utilidad que ten-ga.

Una conclusión importante es que el sec-tor productivo está conformado por un con-junto muy diverso de explotaciones que hacemás complejo el proceso de clasificación.Si se observa el rango de variación de lasvariables puede decirse que esta clasifica-

Cuadro 6. Valores medios, mínimos y máximos de la variable superficie total (en hectáreas),según conglomerado.

Conglomerado Mínimo Máximo Media Desvío Std CV %

1 2 2.715 187,7 266,8 142,22 21 546 145,0 173,4 119,63 11.734 25.467 14.733,8 3.064,7 20,84 1 2.139 126,2 169,9 134,75 1 2.740 180,5 261,0 144,56 7 4.218 381,4 710,2 186,27 1 2.260 142,7 239,3 167,68 6.070 11.513 8.131,3 1.564,2 19,29 2.931 6.115 4.013,8 870,9 21,7

10 1 2.768 189,4 276,5 145,911 1 2.847 172,9 225,6 130,512 2 2.021 525,4 371,7 70,713 2 2.245 608,0 462,7 76,114 5 2.816 628,9 452,4 71,915 556 3.000 1.842,9 557,0 30,2

Total 1 25.467 500,2 1.036,1 207,1NOTA: CV es coeficiente de variación.

Cuadro 7. Rango de variación de variables clasificatorias %MOF y %VC del conglomerado10 según estratos de tamaño en superficie.

%MOF %VC

Estrato (ha) Mínimo Máximo Media Mínimo Máximo Media

1 a 99 75 100 99.9 20.0 50.0 36.4100 a 499 75 100 99.8 20.0 49.6 36.4500 a 1249 75 100 99.7 19.3 47.9 36.11250 y más 100 100 100.0 20.6 46.1 35.9Total 75 100 99.9 19.3 50.0 36.4

%MOF: proporción de la mano de obra familiar en el total de trabajo disponible%VC: proporción de vacas de cría en el rodeo

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ción deja abierta la consideración de otrasvariables clasificatorias no incluidas en esteestudio u otros métodos de clasificación. Unaalternativa que podría considerarse es la asig-nación a priori de las explotaciones a regio-nes agro-ecológicas diferentes, al tiempo demantener el número total de grupos a un ni-vel manejable. Otra alternativa podría serincorporar variables que estén más relaciona-das directamente con características del pro-ductor o del agente que toma las decisiones.

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LA INICIATIVA «RED DE SOLUCIONESPARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE»

Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEINTENSIFICACIÓN SOSTENIBLE

EN URUGUAY

1Ec., MBA, OPYPA-MGAP.2Ing. Agr., M.Sc., OPYPA-MGAP.3Ing. Agr. Ph. D., Economía Aplicada.4Cr., GPO – Economía Aplicada.

María Eugenia Silva1


Bruno Lanfranco3

Bruno Ferraro4

INTRODUCCIÓN,ANTECEDENTES Y OBJETIVODEL TRABAJO

Este trabajo tiene por objeto presentar lainiciativa de las Naciones Unidas conocidacomo Red de Soluciones para el DesarrolloSostenible (Sustainable DevelopmentSolutions Network, SDSN) en Uruguay des-de el punto de vista de su relevancia y con-tribución al diseño de las políticas públicasy agenda de investigación en el área de laintensificación sostenible.

SDSN es una iniciativa de Naciones Uni-das de carácter global que apunta a la reso-lución de desafíos en desarrollo sostenible anivel local, nacional y mundial. Esta iniciati-va global provee un marco común a todoslos países involucrados de herramientas ymetodología de análisis para la intensifica-ción de la producción de forma sostenible.En la adopción de este marco común de he-rramientas juegan un rol clave las capacida-des propias de cada país. En concreto, lasherramientas metodológicas que aporta elSDSN apuntan a la definición de metas encada una de esas áreas en el mediano plazo(2030) y a la identificación de trayectorias

de política, apalancadas en la investigación,que permitan llegar al cumplimiento de di-chas metas.

Uruguay fue uno de los primeros paísesen sumarse al SDSN (agosto de 2013) e im-pulsa con un rol preponderante esta iniciati-va. Además de Uruguay, participan del SDSNChina y Reino Unido y se unirán nuevos paí-ses en los próximos meses.

El objeto de esta iniciativa está en líneacon al menos dos de los cinco pilares estra-tégicos del Ministerio de Ganadería, Agricul-tura y Pesca (MGAP): Intensificación consostenibilidad ambiental y social y Adapta-ción y mitigación al Cambio Climático. Almismo tiempo, el Instituto de InvestigaciónAgropecuaria (INIA) ha desarrollado dentrode sus Programas Nacionales de Investiga-ción, el Programa de Producción ySustentabilidad Ambiental.

En este contexto, el proyecto SDSN enUruguay es liderado por técnicos de la Ofici-na de Programación y Política Agropecuaria(OPYPA) del MGAP y por referentes de INIAy cuenta con un fuerte apoyo y compromisode las autoridades referentes. El equipo detrabajo se conforma además por investiga-dores de la iniciativa SDSN a nivel global,

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del International Research Institute forClimate and Society (IRI) de la Universidadde Columbia y del Instituto de Economía dela Universidad de la República (IECONUdelaR)1.

Se han escrito varios documentos respec-to a las cuestiones técnicas y contenidosde la iniciativa SDSN en Uruguay: Ferraro etal. (2015); Lanfranco et al. (2016); Kanter etal. (2016); y Saldías et al. (2016). Estaspublicaciones son antecedentes del presen-te trabajo.

EL PROYECTO SDSNURUGUAY: ASPECTOSPRINCIPALES

Al unirse a la iniciativa global, Uruguayapunta a que el proyecto SDSN aporte aldesarrollo de herramientas de políticas pú-blicas, tecnológicas, de investigación y degestión del sistema de I+D+i en el sectoragropecuario, desde la perspectiva de la in-tensificación sostenible.

El marco metodológico que proponeSDSN a nivel global es el «backcasting». Deforma sencilla, este método consiste en plan-tear metas interrelacionadas en materia eco-nómico-productiva, ambiental y social a lar-go plazo y luego identificar las trayectoriasnecesarias para llegar desde la situación ac-tual a la establecida como meta. Para queeste marco metodológico sea válido a nivelnacional es fundamental aportar capacida-des y herramientas desarrolladas en Uruguay.En el caso de Uruguay se combinan herra-mientas de modelación y simulación con laopinión de expertos en las distintas discipli-nas involucradas. El caso de nuestro paístiene un diferencial relevante y es la fuerteinstitucionalidad que existe en torno al sec-tor agropecuario, su interrelación y las posi-

bilidades de difusión entre actores y en elterritorio que esto supone.

A diferencia de otros países, se optó portrabajar a nivel de rubros y luego conformarel escenario del sector agropecuario en suconjunto; lo que implica un chequeo poste-rior de consistencia global y de impactosagregados sobre variables socioeconómicas.Los rubros priorizados son carne vacuna, le-chería, arroz, cultivos de secano y forestal.

Actualmente se ha logrado un importanteavance en la definición de metas y trayecto-rias de intensificación sostenible en la ga-nadería vacuna. Además de la definición demetas e identificación de trayectorias, sehan desarrollado intervenciones públicas enel territorio que contribuyen al desarrollo sos-tenible en ganadería vacuna. A modo de ejem-plo, se está desarrollando el Programa Ga-naderos Familiares y Cambio Climático yOPYPA coordina la elaboración de un Pro-grama Nacional de Transferencia de Tecno-logía Ganadera. Ambas iniciativas son mul-ti-actorales e implican el involucramiento pú-blico – privado2. Se ha comenzado a traba-jar, además, en arroz y en lechería.

La metodología de trabajo está bajo elmarco propuesto por la iniciativa global, perotiene un componente de conocimiento, com-promiso, herramientas y habilidades nacio-nales muy fuerte. En general, cada vez quese comienza a trabajar con un nuevo sectorse convoca a un grupo amplio, interdiscipli-nario y con representación de las múltiplesinstituciones vinculadas al sector agropecua-rio, para desarrollar una «lluvia de ideas».Esta es la base para que el equipo de técni-cos que lidera el proyecto comience a traba-jar en las diferentes herramientas y mode-los, con participación de técnicos de refe-rencia del sector. Posteriormente los resul-tados que se obtienen son sometidos a vali-dación por referentes y se inicia así un pro-

1El equipo de base de este proyecto se conformó por Mario Mondelli (OPYPA), José Bervejillo (OPYPA), M.Eugenia Silva (OPYPA), Bruno Lanfranco (INIA), Bruno Ferraro (INIA), Rodrigo Saldías (INIA), Cecilia Penengo(IRI – INIA), David Kanter (iniciativa global SDSN, por medio de University of Columbia) y Marie-HeleneSchwob (iniciativa global SDSN, por medio de Instituto IDDRI, Francia). Han participado además J. M. Soaresde Lima (INIA) y M. Carriquiry (IECON UdelaR), Zachary Gerth y Emily Sylvia (IRI – INIA).2Los artículos «Translating the Sustainable Development Goals into action: A practical backcasting approachto help countries develop agricultural transformation pathways» en Global Food Security Journal y«Intensificación Sostenible de la ganadería vacuna» en Revista INIA N° 45 permiten ver en detalle el trabajorealizado para el sector ganadería vacuna bajo la iniciativa SDSN Uruguay.

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ceso de ajustes y retroalimentación. En esteproceso hay un apoyo continuo del equipode SDSN global.

El involucramiento del sector privado y lainternalización del proceso es fundamentalpara validar los resultados, pero fundamen-talmente para su compromiso al momentode llevar las acciones al terreno.

El caso de Uruguay ha sido presentado yanalizado no sólo a nivel local, sino en talle-res en el exterior con integrantes del SDSNy en ámbitos de participación más amplia.

EL PROYECTO SDSN URUGUAYY SU RELEVANCIA EN LAAGENDA DE LAS POLÍTICASPÚBLICAS

Como se mencionó más arriba y en otrosartículos de esta publicación, dos de los pi-lares estratégicos de las políticas impulsa-das por el MGAP son la intensificación sos-tenible en sus tres dimensiones y la adapta-ción y mitigación al cambio climático. Des-de este punto de vista, el herramental, so-porte y posibilidades de escalamiento queprovee la iniciativa global SDSN presenta si-nergias y contribuye de forma importante aestos pilares estratégicos.

La participación en esta iniciativa globalpermite a Uruguay desarrollar un ejercicio deprospectiva para los sectores claves de laproducción agropecuaria. Por medio de esteejercicio se obtiene un escenario posible al2030 que puede constituirse en una «hojade ruta» con caminos posibles para lograraumentar la producción contemplando as-pectos ambientales, sociales y económicos.

Este ejercicio contribuye de forma signi-ficativa no sólo al proveer un resultado final(la «hoja de ruta» con metas sectoriales) sinoal explicitar, además, las tensiones o com-promisos existentes entre las tres perspec-tivas abordadas; económico-productiva, am-biental y social. Al mismo tiempo, quedande manifiesto las interacciones entre los di-ferentes sectores y se visualiza la dinámicaintersectorial. Ello permite establecer priori-

zaciones, identificar vulnerabilidades y pun-tos de apalancamiento para aumentar la pro-ducción con sostenibilidad.

La metodología en la que se basa la ini-ciativa («backcasting») implica identificar,una vez definidas las metas, las trayecto-rias para llegar desde la situación actual ala situación meta. En términos prácticos estosupone trazar una agenda de investigaciónalineada con los objetivos de las políticaspúblicas, involucrar a todos los actores dela cadena y fomentar la internalización deeste proceso, definir programas e interven-ciones públicas para actuar sobre las vulne-rabilidades y capitalizar los elementos favo-rables. De esta manera, el contar con me-tas explícitas al 2030 provee un marco paradefinir agendas de investigación, intervencio-nes públicas, programas y acciones del sec-tor privado consistentes entre sí y alineadasa los objetivos de las políticas sectoriales.

La iniciativa SDSN Uruguay presenta fuer-tes sinergias y complementariedades conotras acciones que desarrolla el país en elámbito agropecuario. Por un lado, la cuanti-ficación de metas es importante para el ac-ceso a fondos de financiamiento climático.En la medida en que Uruguay se ha transfor-mado en un país de renta media-alta, lasfuentes de financiamiento que eran «tradicio-nales» hasta ahora dejan de estar disponi-bles, mientras que el financiamiento «verde»adquiere un rol preponderante. Para acce-der a este tipo de financiamiento es crucialcontar con indicadores y medidas de resul-tados, así como con una visión de desarrollosostenible integrada; aspecto al que contri-buyen las herramientas y las capacidadesdesarrolladas por medio del SDSN.

Del mismo modo, el marco conceptual dela iniciativa SDSN Uruguay se alinea a losObjetivos de Desarrollo Sostenible de Nacio-nes Unidas, que juegan un rol cada vez másimportante en la definición de las agendasde políticas públicas y de acciones privadasy público – privadas.

Al mismo tiempo, Uruguay se preparapara la ratificación del Acuerdo de París. Laratificación implica la presentación de Con-tribuciones Nacionalmente Determinadas(NDC por su sigla en inglés) a la meta global

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de reducir en al menos dos grados el au-mento de la temperatura. La elaboración dela NDC a nivel país es un proceso complejo,que debe hacerse cada 5 años, con metascada vez más ambiciosas. Este instrumen-to implica definir y cuantificar esfuerzos anivel nacional en materia de acciones climá-ticas. Uruguay ha optado por presentar unavisión sectorial y no del país en su conjunto;

enfoque que es consistente con el adoptadoen el SDSN. Por tanto, la conformación deun grupo de técnicos abocados a elaborarestrategias de desarrollo sostenible en ellargo plazo, así como las metas, estrategias,trayectorias, obstáculos y puntos a favor quesurgen del proceso SDSN son un aporte cla-ve para este proceso.

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundoObjetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la

nutrición y promover la agricultura sostenibleObjetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las

edadesObjetivo 4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover

oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todosObjetivo 5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y

las niñasObjetivo 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el sanea-

miento para todosObjetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y mo-

derna para todosObjetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el

empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todosObjetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización

inclusiva y sostenible y fomentar la innovaciónObjetivo 10. Reducir la desigualdad en y entre los paísesObjetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,

seguros, resilientes y sosteniblesObjetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sosteniblesObjetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efec-

tosObjetivo 14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los

recursos marinos para el desarrollo sostenibleObjetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas

terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible, luchar contra ladesertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y ponerfreno a la pérdida de la diversidad biológica

Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sosteni-ble, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones efica-ces, responsables e inclusivas a todos los niveles

Objetivo 17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial parael Desarrollo Sostenible

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REFLEXIONES FINALES

LECCIONES APRENDIDAS YRECOMENDACIONES

Las acciones implementadas en el mar-co del convenio se han materializado en unaserie importante de trabajos aplicados quecubren un abanico amplio de temas, desdeel estudio de las cadenas de valor hasta losdesafíos del desarrollo sostenible, pasandopor una cuantificación del cambio técnico.Pero el convenio no solo ha contribuido adesarrollar conocimiento aplicado sino quetambién ha fortalecido el capital humano. Eldesarrollo de estudios diversos ha aportadoun mayor y mejor conocimiento de la reali-dad del sector agropecuario, la trayectoriaproductiva y tecnológica reciente, las expe-riencias de acumulación y los desafíos a losque se enfrenta el país de cara a un desarro-llo intensivo y sostenible, tanto económicacomo social y ambientalmente. Pero junto alos trabajos específicos, algunos de los cua-les han sido de carácter exploratorio y otrostantos merecen una profundización mayor,el convenio ha tenido un producto asociadoque tal vez sea más difícil de cuantificar, por-que refiere al capital humano que ha permiti-do acumular. Uruguay tiene carencias impor-tantes en términos del desarrollo académi-co de las ciencias sociales, especialmentela economía aplicada a los asuntos agrope-cuarios y agroindustriales. Y si bien el con-venio no tiene un propósito meramente aca-démico, su existencia ha permitido el desa-rrollo, todavía incipiente pero con un gran po-tencial, de una masa crítica en recursos hu-manos que acumulan conocimiento sobreestas temáticas aplicadas. En la evaluaciónde los 20 años de INIA se constataba la ne-cesidad del Instituto de poder sumar fuerzascon otras organizaciones para potenciar elárea de economía aplicada, cosa que en unacierta medida, este convenio ha contribuidoa responder.

En relación con las temáticas específi-cas, se lograron avances en economía de losrecursos naturales, la comprensión de los

mecanismos de coordinación de las cade-nas de valor y la cuantificación del cambiotécnico en el sector agropecuario. Se estu-diaron los incentivos económicos para laadopción de prácticas que intensifican la pro-ducción y pueden mitigar efectos como laerosión u otros potenciales efectos en elambiente, como puede ser el riego suplemen-tario. Se comenzaron a sumar anteceden-tes de investigación en el área de coordina-ción de cadenas agroindustriales, una líneade trabajo que está todavía poco explotadaen relación con el sector agropecuario en Uru-guay. Se avanzó en la conceptualización deldesafío de la intensificación sostenible, mi-rando el desarrollo económico del sector enel largo plazo, con una mirada especial so-bre el sector carne vacuna y con la esperan-za de avanzar en el estudio de otros secto-res relevantes. Se cuantificó el progreso tec-nológico en términos de su importancia eco-nómica global y se plantearon interrogantesacerca de las posibles fuentes de crecimien-to, en el entendido de que es necesario me-jorar los análisis de los diferentes subsecto-res para poder dar soporte a propuestas con-cretas de políticas públicas. Se construyóun inventario actualizado de los recursospúblicos asignados a las actividades de I+D,de manera de tener una mejor idea del po-tencial del sistema y de las restricciones quepueden afectar su desarrollo futuro y su inci-dencia sobre los planes de desarrollo agro-pecuario. Se trataron temas específicos dediferentes sectores y se realizaron aproxi-maciones para definir futuros estudios conmayor profundidad.

Algunos de los objetivos específicos plan-teados en 2013 no lograron alcanzarse. Porejemplo, se esperaba poder analizar los cam-bios en la apropiación de valor de la cadenade la carne uruguaya desde el frigorífico has-ta el consumidor en el exterior. Este trabajono se logró realizar, en principio, por falta deinformación; no hay información que puedaser pública o a la que se pueda acceder deforma simple respecto a los canales de ven-

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ta posteriores al frigorífico. Por otro lado, laestimación cuantitativa del cambio técnicoa nivel de rubros particulares demanda unesfuerzo extra. De momento, el convenio haavanzado en la construcción de las estruc-turas de costos de las act iv idadesagropecuarias, sobre las que luego puedenevaluarse los impactos que tendrían la adop-ción de nuevas tecnologías o la mayor tasade adopción de las existentes. El diseño delos senderos tecnológicos para la ganaderíavacuna, en el marco de los trabajos delSDSN, ha avanzado a nivel nacional pero to-davía tiene en la agenda construir modelosde validez regional, especificando metas con-cretas para un conjunto de indicadores queestén más adaptadas a las característicasy restricciones propias de las diferentes re-giones agro-ecológicas del país. La perspec-tiva de economía de los recursos naturaleses una línea relativamente novedosa en ám-bitos de acción vinculados al sectoragropecuario en Uruguay y por tal motivo tie-ne todavía pocos productos –estudios– con-cretos. Es un enfoque que contribuye al en-tendimiento de los efectos ambientales aso-ciados al actual proceso de intensificaciónproductiva y de los factores que favorecen laproducción con conservación de los recur-sos naturales. Brinda también insumos parala programación y diseño de políticas en elmarco de una intensificación agropecuariasostenible.

El convenio INIA-OPYPA posibilitó el de-sarrollo de propuestas de acción incorporan-do por ejemplo una visión de economía delos recursos naturales en las estrategias depolíticas del MGAP. Se realizaron estudiosespecíficos para líneas de política estratégi-cas en el sector y se identificaron las opcio-nes de herramientas para continuar avanzan-do en el futuro. Se inició un estudio sobrelos impactos en resultado económico de laimplementación de los Planes de Uso y Ma-nejo del Suelo en Uruguay, con el objetivode analizar los cambios en el uso del sueloy los resultados económicos de la agricultu-ra de secano a partir de la implementaciónobligatoria de la política de conservación desuelos en Uruguay en 2013. Si bien los re-sultados son muy preliminares y están afec-tados fundamentalmente porque se trabajó

con datos emergentes, se observaron com-portamientos que sugieren la necesidad deestudiar la posibilidad de adoptar un esque-ma de incentivos para una implementaciónefectiva de la política de conservación desuelos.

La continuidad de este esfuerzo conjuntoentre OPYPA e INIA redundará seguramenteen beneficios para la institucionalidadagropecuaria toda. En materia de conteni-dos u orientaciones generales para el futurose efectúan las siguientes recomendaciones:

a) Analizar las interacciones que se pro-ducen entre la expansión productivajunto a los cambios tecnológicos yorganizacionales y los recursos natu-rales asociados.

La cuantificación física y la valoracióneconómica de los efectos ambientales de lossistemas productivos brindan una aproxima-ción a los costos asociados a eventos talescomo la pérdida de suelo por erosión. La in-formación que resulta de este tipo de análi-sis permite mejorar el diseño de políticas quepromuevan la adopción de prácticas de in-tensificación sostenible de la producciónagropecuaria, a través, por ejemplo de lageneración de fundamentos e información debase para el diseño y cuantificación de ins-trumentos de regulación indirecta. Adicional-mente, da lugar a una planificación de la pro-ducción que tenga en cuenta el compromisoque se genera con la conservación de losrecursos naturales tanto en el presente comoen el largo plazo.

b) Delinear recomendaciones para mejo-rar el diseño e implementación de laspolíticas agropecuarias basadas en lageneración de información, indicadoresy estadísticas económicas que incor-poren la interacción de la produccióncon los recursos naturales.

Los indicadores ambientales que comple-mentan los indicadores económicos puedenser ordenados a través de los sistemas decuentas ambientales económicas. En parti-cular, desde el 2015 se han redoblado losesfuerzos y puesto énfasis en el desarrollode cuentas ambientales económicas vincu-ladas directamente a la actividad agropecua-

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ria. En comparación con algunos países dela región, Uruguay está rezagado en la in-corporación de la contabilidad ambiental alas cuentas nacionales. Es un proceso conproyección de mediano y largo plazo que re-quiere fortalecimiento de capacidades en elequipo de trabajo1, establecimiento de redesregionales e internacionales que faciliten latrasmisión de conocimiento de países conexperiencia y avance en la implementación2,y apoyo de organismos internacionales quebrindan apoyo técnico3. Se ha avanzado enesta primera etapa y ya se cuenta con undocumento interno que identifica aspectosclave para la construcción de las cuentassatélites suelo y bosque como por ejemplolos requisitos de forma, cantidad y calidadde información estadística necesarias segúnlos estándares internacionales de contabili-dad ambiental (FAO-OPYPA, 2016).

Por otra parte, esta primera aproximacióna la contabilidad brinda las bases para eldesarrollo de la Cuenta Ambiental de la Agri-cultura (SEEA - AGRI) como la mejor aproxi-mación a la contabilidad ambiental econó-mica desde el sector. La SEEA - AGRI hasido diseñada por la FAO y tiene el poten-cial para analizar sistemáticamente las ten-dencias e interacciones de las cuestionesambientales, económicas y sociales con res-pecto a la agricultura, como las variacionesen la demanda y extracción de agua o el usodel suelo. Permite además, relacionar la in-formación generada con los balances físicosde alimentos con el fin de evaluar el impactoen la seguridad alimentaria. En este sentidoya se diseñaron las etapas a trabajar en lospróximos meses. Específicamente se pon-drá énfasis en generar, organizar y dejar dis-ponibles las bases de datos que seráninsumo para alimentar la Cuenta de la Agri-cultura, así como gestionar los acuerdosentre instituciones y organizaciones encar-gadas de recopilarla. El acceso y disponibi-

lidad de la información es clave para esteproceso y ha sido una de las principales di-ficultades identificadas en la etapa de diag-nóstico.

Actualmente, desde abril de 2016, estaárea de trabajo es parte de la nueva Unidadde Sostenibilidad y Cambio Climático deOPYPA-MGAP. Esta Unidad tiene como ob-jetivo general identificar y cuantificar lassinergias y compromisos entre la producciónagropecuaria y los recursos naturales que lasustentan, en el marco de dos líneas estra-tégicas de política del MGAP que son la in-tensificación productiva con sostenibilidad yla acción climática. La continuidad del con-venio INIA-OPYPA así como antecedentesgenerados hasta hoy en este marco, posibi-litan profundizar la incorporación de la pers-pectiva de economía de los recursos natura-les en el análisis del sector agropecuario,con énfasis en tres áreas interrelacionadasentre sí que son la evaluación de los impac-tos de la intensificación productiva e innova-ción tecnológica en los recursos naturales;la identificación, cuantificación y valoraciónde servicios ecosistémicos; y el diseño yelaboración de la Cuenta Ambiental de laAgricultura.

c) Implementar un sistema de evaluaciónde impacto de la inversión en I+D quesea sistemático en la acción de INIAy del MGAP.

Cuando se habla de evaluación econó-mica de las tecnologías se tiende a pensaren términos de impactos sobre una activi-dad específica y los cambios en el margenbruto generado por tal actividad productiva,medido a nivel privado. Pero el desafío másinteresante, desde el punto de vista de la po-lítica pública, está en estimar el impacto quetendría la inversión en I+D y el progreso tec-nológico sobre un sector o sobre la econo-

1Participación en el Training Programme on System of Environmental-Economic Accounting (SEEA), quelleva adelante CEPAL y UNSD y es el ámbito internacional de capacitación en Contabilidad Ambiental.2OPYPA-MGAP está vinculada a la Alianza Mundial para la Contabilidad de la Riqueza y la Valoración de losServicios de los Ecosistemas (WAVES por sus siglas en inglés), ha participado en Taller Regional paraAmérica Latina y el Caribe sobre la Contabilidad Ambiental para el Análisis de Política y en Taller Regionalsobre Contabilidad del Capital Natural con énfasis en las Cuentas del Agua. OPYPA y DINAMA coorganizaronel Seminario «Aportes hacia la construcción de un Sistema de Cuentas Ambientales en Uruguay».3OPYPA-MGAP cuenta con el apoyo financiero y técnico de FAO, el apoyo técnico de CEPAL para el avanceen la construcción de las cuentas ambientales económicas.

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mía del país. Sin embargo, las proposicio-nes más sofisticadas para medir el efectode la inversión en I+D enfrentan serios pro-blemas prácticos. Por lo pronto, hay proble-mas con la cantidad y calidad de la informa-ción utilizada para el análisis, y con el he-cho de que la situación «sin» adopción detecnologías no es observable en la mayoríade las situaciones. Las dificultades de atri-bución son inherentes a esta actividad. Estoes, la posibilidad de estar atribuyendo bene-ficios de más o de menos en relación conlos costos de I+D considerados en el análi-sis. Cuando se consideran múltiples proyec-tos o un centro de investigación en su totali-dad, con programas que abarcan un conjun-to de rubros, resolver este problema es cla-ve. También se deben tener en cuenta losefectos de «desborde». Dadas las caracte-rísticas de la tecnología agropecuaria, la exis-tencia de efectos de desborde es innegable,aunque en general difícil de medir. Los bene-ficios derivados de I+D comienzan a reali-zarse varios años después del inicio de losprogramas de investigación y el stock de co-nocimientos generados persiste en el tiem-po por muchos años más. Finalmente, esnecesario mantener en mente que las inno-vaciones tecnológicas no son neutras parael medio ambiente y que existen también im-pactos sobre la distribución de los benefi-cios, la reducción de la pobreza, la reduc-ción del empleo o los cambios en la balanzacomercial. Sobre todos estos asuntos seabre una oportunidad de trabajo de gran va-lor para la institucionalidad agropecuaria.

d) Delinear las estrategias o senderos(«hojas de ruta») de la intensificaciónsostenible, con aplicación a sub-sec-tores de actividad relevantes y conparticipación de los agentes de lascadenas de valor, en el marco de laexperiencia uruguaya del SDSN.

Entre los principales desafíos que enfrentala comunidad internacional en las próximasdécadas está el acceso y disponibilidad dealimentos de la población mundial, en uncontexto de una mayor variabilidad climática.Para que Uruguay pueda convertir este de-safío en una oportunidad debe continuar la

senda de la intensificación de la producciónde alimentos y fibras, pero con la restricciónimpuesta por el mantenimiento de los recur-sos naturales en condiciones sostenibles yun sistema productivo que debe ser social-mente inclusivo. Por lo tanto, las estrategiasde intensificación productiva deben contem-plar aspectos que van más allá del uso efi-ciente y sostenible de los recursos natura-les, estableciendo un justo balance entregeneraciones presentes y futuras, y dan-do prioridad a las condiciones locales yregionales con una perspectiva de largoplazo.

La estrategia de intensificación soste-nible otorga un papel específico a la cien-cia y la innovación y el cambio técnico.Pero el concomitante crecimiento de la pro-ductividad conducirá a sistemas de pro-ducción sostenibles si incorporan la com-plejidad del desafío que implica abordarconjuntamente las dimensiones social,económica y ambiental.

En el marco del SDSN sería posible de-finir metas de mediano plazo (2030) porsectores de actividad e identificar trayec-torias de políticas que, apalancadas en lainvestigación, permitan alcanzar dichasmetas. La participación en esta iniciativaglobal conlleva un ejercicio de prospectivapara los sectores claves de la producciónagropecuaria, por medio del cual se cons-truye un escenario posible al 2030. Lue-go, la planificación de la «hoja de ruta»permitiría identificar y propender a resol-ver las tensiones o compromisos existen-tes entre la perspectiva económico-produc-tiva, la ambiental y la social.

El proyecto SDSN debe verse como unparaguas en donde es posible realizar es-tudios de distinto tipo. Por ejemplo, cuan-do se plantea un posible escenario de in-tensificación de la ganadería, con metasconcretas a lograr en productividad, se estáasumiendo que se resuelven problemas detransferencia y adopción de tecnologías.Pero para que eso ocurra en la realidad esnecesario mejorar nuestro conocimientoacerca de las restricciones que pesan anivel de empresa para la adopción de tec-nologías. Comprender la racionalidad o la

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lógica detrás de las decisiones de los pro-ductores ganaderos de adoptar o no lastecnologías que se difunden es esencialpara definir la trayectoria u hoja de rutahacia la meta propuesta.

As imismo, las cond ic iones decompetitividad de una actividad dada de-ben ser comprendidas cabalmente. La

adopción de tecnologías y el crecimientosostenido en el largo plazo de una activi-dad productiva pueden estar muy asocia-dos, dependiendo del rubro, a las condi-ciones de competitividad porteras afuera.Identificar las restricciones que operansobre las condiciones de competitividadpermitirá contar con mejores insumos parael diseño de políticas específicas.

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