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IIDHINSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

LA TCNICALEGISLATIVA ENCENTROAMRICA

Y REPBLICADOMINICANA

54 LA TCNICA LEGISLATIVA EN CENTROAMRICA Y REPBLICA DOMINICANA

CONTENIDO

Presentacin ..................................................................................... 13Roberto Cullar

Prlogo .............................................................................................. 15Rubn M. Perina

Introduccin .................................................................................... 23Ronny Rodrguez Chang, Editor

PRIMERA PARTE. MARCO TERICOBeatriz Marina Grosso y Mara Alejandra Svetaz

I. Introduccin .............................................................................. 37II. Consideraciones generales acerca de la Tcnica

Legislativa.................................................................................. 40III. La ley desde el punto de vista de la Tcnica

Legislativa.................................................................................. 41A. La funcin poltica............................................................ 41B. La funcin legislativa....................................................... 44C. Etapas de elaboracin del texto normativo ................ 45

IV. El Texto Normativo ................................................................. 50A. La estructura del texto normativo ................................ 51B. El estilo de redaccin normativo................................... 57

V. La Definicin............................................................................. 59VI. La Motivacin ........................................................................... 62VII.Requisitos fundamentales del texto normativo ................ 64VIII. La seguridad jurdica y el texto normativo ..................... 65

328.3T255t La Tcnica Legislativa en Centroamrica y Repblica Dominica-

na / editado por Ronny Rodrguez Chang -- San Jos, C.R. : Ins-tituto Interamericano de Derechos Humanos, 2001.408 p. ; 21 1/2 x 26 cm. --(Serie: Parlamentos y Democracia)

ISBN 9968-778-78-8

1. PRCTICAS PARLAMENTARIAS - AMRICA CENTRAL.2. PRCTICAS PARLAMENTARIAS - REPBLICA DOMINICA-NA. I. Rodrguez Chang, Ronny, ed. II. Ttulo. III. Serie.

Editor: Ronny Rodrguez Chang, Especialista de la Unidad para la Promocin dela Democracia de la OEA.

Diagramacin, Artes Finales e Impresin: MARS Editores S.A.

Se permite la reproduccin total o parcial de los materiales aqu publicados, siempre y cuandono sean alterados, se asignen los crditos correspondientes y se haga llegar una copia de lapublicacin o reproduccin al Editor y las instituciones auspiciantes.

Unidad para la Promocin de la Democracia de la OEA. Derechos Reservados Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Derechos Reservados

Esta publicacin forma parte de la Serie: Parlamentos y Democracia que desa-rrolla la Unidad para la Promocin de la Democracia (UPD) de la OEA. Hasido posible gracias al compromiso acadmico, tcnico y financiero del pro-grama conjunto que lleva a cabo la UPD/OEA con el Centro de Asesora yPromocin Electoral (CAPEL) del Instituto Interamericano de Derechos Hu-manos (IIDH).

Las ideas, afirmaciones, opiniones y criterios expresados en los ensayos in-cluidos en esta publicacin son responsabilidad exclusiva de los autores y noreflejan, necesariamente, las posiciones sobre cada tema de la Unidad para laPromocin de la Democracia de la Organizacin de los Estados Americanos,ni de sus Estados Miembros, ni del IIDH/CAPEL.

Unidad para la Promocin de la Democracia de la OEA1889 F. St., 8th Floor, Washington D.C. 20006. Estados UnidosTelfonos: (202) 4586903 / 4596903 Fax.: (202) 4586250Elizabeth Spehar, Directora Ejecutiva [email protected] M. Perina, Coordinador [email protected] Rodrguez,Especialista [email protected]

Instituto Interamericano de Derechos HumanosApartado 10081-1000 San Jos, Costa RicaTelfonos: (506) 234 04 04 Fax.: (506) 234 09 55Roberto Cullar, Director EjecutivoMarisol Molestina, Unidad Editorial [email protected] Lourdes Gonzlez, CAPEL, Publicaciones [email protected]


SEGUNDA PARTE. ESTUDIOS NACIONALES SOBRETCNICA LEGISLATIVA

Seccin 1. La Tcnica Legislativa en la AsambleaLegislativa de Costa RicaHugo Alfonso Muoz Quesada

I. Planteamiento del tema .......................................................... 73A. Objetivos de la tcnica legislativa................................. 73B. Evolucin de la tcnica legislativa ............................... 74C. Respuesta a una necesidad............................................. 75D. La ley es un acto poltico, jurdico y lingstico........ 76E. Las leyes son competencia de los polticos,

no de los tcnicos .............................................................. 78F. El diputado no pierde capacidad de decisin con

la tcnica legislativa, al contrario, fortalece suidoneidad............................................................................ 79

G. Las reglas de la tcnica legislativa no constituyenun lmite a la discrecionalidad poltica deldiputado, pero la racionalizan....................................... 79

H. Esta ciencia se comienza a ensear en lasuniversidades .................................................................... 80

II. Generalidades sobre el contenido formal de la ley.......... 81III. Estructura lgica del texto normativo ................................ 94

A. La parte inicial del contenido de la ley ....................... 97B. La parte propiamente sustantiva ................................ 107C. Parte final ......................................................................... 110

IV. Reglas bsicas de tcnica legislativa ..................................111V. Tcnicas legislativas especiales .......................................... 115

A. Actos de control .............................................................. 115B. La elaboracin del presupuesto .................................. 116C. Los tratados internacionales ........................................ 117D. Las reformas constitucionales...................................... 119E. Los nombramientos........................................................ 119F. Estructura para dictmenes en las comisiones

permanentes..................................................................... 119VI. Elementos y parmetros para determinar la calidad

de la ley .................................................................................... 120A. El Cuestionario Alemn ................................................ 120B. Fiscalizacin de la ejecucin de las leyes .................. 122

7CONTENIDO

C. Los dictmenes como parmetros de la tcnica legislativa ........................................................................ 126

VII.Principales problemas de la tcnica legislativanacional y recomendaciones para mejorarla ................... 129

Anexo 1. El Cuestionario Alemn ............................................. 139Anexo 2. Reglas para mejorar la tcnica legislativa.............. 141

Seccin 2. La Tcnica Legislativa en la AsambleaLegislativa de El SalvadorArmando Pineda Navas

I. Introduccin ............................................................................ 155II. Estructura de la ley................................................................ 157III. Conclusiones y recomendaciones ...................................... 165Anexo 1. Decreto N 1030............................................................ 167

Seccin 3. La Tcnica Legislativa en el Congresode la Repblica de GuatemalaGuillermo Pacheco

I. Introduccin ............................................................................ 175II. Marco Constitucional de la ley ........................................... 176III. Contenido formal de la ley .................................................. 180IV. Reglas Bsicas de la Tcnica Legislativa .......................... 184

A. De las iniciativas de ley................................................. 187V. Tcnicas Legislativas Especiales ........................................ 190

A. Del procedimiento en caso de veto............................. 191VI. Elementos y parmetros para determinar la calidad

de la ley .................................................................................... 192VII.Acuerdos de Paz, Reformas Constitucionales

y cambios en la Tcnica Legislativa................................... 194VIII. Conclusiones y Recomendaciones ................................... 198

A. Conclusiones .................................................................... 198B. Recomendaciones ........................................................... 200

Seccin 4. La Tcnica Legislativa en el Congresode la Repblica de HondurasGautama Fonseca

I. Contenido formal de la ley .................................................. 203


A. Concepto de ley y leyes formales ............................... 203B. Materias que deben ser competencia del

Poder Legislativo ............................................................ 204C. Materias que deben ser reguladas

reglamentariamente ....................................................... 206II. Reglas bsicas de la tcnica legislativa nacional ............ 207III. Tcnicas legislativas especiales .......................................... 208

A. Formulacin de proyectos ............................................ 208B. Presentacin, contenido y forma de los

proyectos y de las exposiciones de motivos............. 210C. Los dictmenes y las comisiones dictaminadoras .. 211D. Opinin de la Corte Suprema de Justicia.................. 212E. Discusin de los proyectos y dictmenes ................. 212F. Reconsideraciones y votos razonados ....................... 213G. Desistimiento ................................................................... 214H. Cancelacin del debate y votacin ............................. 214I. Tipos de votacin............................................................ 214J. Toma de decisiones......................................................... 215K. Forma de las resoluciones del Congreso ................... 215L. Estilo de los decretos y de las resoluciones .............. 216M. Sancin de la ley ............................................................. 216N. Veto y ratificacin constitucional................................ 216. Decretos que no requieren sancin ............................ 217O. Publicacin y vigencia de la ley .................................. 218

IV. Elementos y parmetros para determinar la calidadde la ley .................................................................................... 218

V. Conclusiones y recomendaciones ...................................... 219

Seccin 5. La Tcnica Legislativa en la AsambleaNacional de NicaraguaRal Palacios Romn

I. Marco jurdico de la Asamblea Nacional deNicaragua................................................................................. 223

II. Las estructuras internas y bsicas en la AsambleaNacional de Nicaragua ........................................................... 233

III. Contenido formal de la ley..................................................... 236A. Del nombre o ttulo de la ley .......................................... 239B. Considerandos .................................................................. 240C. Disposiciones generales .................................................. 240

CONTENIDO

D. Definiciones....................................................................... 241E. Aplicacin.......................................................................... 241F. Parte sustantiva ................................................................ 242G. Infracciones y sanciones .................................................. 242H. Procedimiento ................................................................... 243I. Disposiciones finales........................................................ 243J. Reglas de redaccin.......................................................... 244

IV. El proceso de formacin de la ley ......................................... 245A. La iniciativa de ley ........................................................... 250B. La exposicin de motivos................................................ 250C. El dictamen de comisin ................................................. 252

Seccin 6. La Tcnica Legislativa en la AsambleaLegislativa de PanamHarley James Mitchell

I. Introduccin: La tcnica legislativa como partede la tcnica jurdica.............................................................. 255

II. Tcnica legislativa.................................................................. 258A. Nocin y naturaleza ....................................................... 258B. Problemas que produce la ausencia de la tcnica

en la aprobacin de la ley ............................................. 261C. Importancia de la tcnica legislativa.......................... 267D. Divisin de la tcnica legislativa ................................ 269

III. La tcnica legislativa interna............................................... 270A. Concepto ........................................................................... 270B. Elementos de la tcnica legislativa interna............... 270C. Las partes de la ley.......................................................... 284D. La Estructura de la Ley en la Doctrina....................... 300E. Principios generales de la observacin de las leyes

segn nuestro Derecho Positivo, Jurisprudenciay la Doctrina..................................................................... 334

F. Efectos de la ley segn el Cdigo Civil ..................... 336G. Algunas mximas de Montesquieu sobre el modo

de componer las leyes.................................................... 337H. Conceptos del Dr. Csar Quintero sobre

el fraccionamiento de los artculos en lasConstituciones ................................................................. 339


Seccin 7. La Tcnica Legislativa en elCongreso de la Repblica DominicanaSonia Daz Inoa

I. Introduccin ............................................................................ 341A. Congreso Nacional Dominicano ................................. 342

II. Contenido formal de las leyes ............................................ 343A. Competencia del Poder Legislativo en materia

normativa ......................................................................... 343B. Competencia del Poder Ejecutivo en materia

normativa ......................................................................... 349C. Reglas de tcnica legislativa para lograr

congruencia entre objeto y contenido de la ley ....... 352III. Estructura lgica del texto normativo .............................. 353

A. Formato ............................................................................. 353B. Promulgacin de la ley.................................................. 355C. Publicacin de la ley ...................................................... 355

IV. Reglas bsicas de la tcnica legislativa nacional ............ 356A. Constitucin..................................................................... 356B. Reglamentos de las Cmaras ....................................... 356C. Prcticas vigentes en la formacin de la ley............. 357

V. Tcnicas legislativas especiales .......................................... 358A. Vistas pblicas ................................................................. 358B. Elaboracin de leyes especiales................................... 359

VI. Elementos y parmetros para determinar la calidadde la ley .................................................................................... 362A. Senado ............................................................................... 363B. Cmara de Diputados .................................................... 364C. Medicin o impacto de la ley....................................... 364

VII. Principales problemas de la tcnica legislativa de laRepblica Dominicana y recomendaciones para sumejoramiento .......................................................................... 365A. Principales problemas de la tcnica ........................... 365B. Soluciones propuestas ................................................... 368

TERCERA PARTE. ANALISIS COMPARATIVOBeatriz Marina Grosso y Mara Alejandra Svetaz

I. Atribuciones constitucionales de los parlamentosmodernos, clasificadas segn sus funciones ................... 373

A. Funcin legislativa ......................................................... 374B. Funcin de control.......................................................... 376C. Funcin de gobierno ...................................................... 379D. El Parlamento como moderador de conflictos......... 383E. Funcin administrativa ................................................. 383

II. Tcnica legislativa nacional................................................. 384A. Pautas de estructura incorporadas en las

monografas ..................................................................... 384B. Pautas de redaccin incorporadas a las

monografas ..................................................................... 392III. Asesoramiento ........................................................................ 393

A. Costa Rica ......................................................................... 393B. Honduras .......................................................................... 395C. Repblica Dominicana .................................................. 395D. Nicaragua ......................................................................... 395

IV. Conclusiones ........................................................................... 396

ANEXO: NOTAS CURRICULARESDE LOS AUTORES DE LOS ENSAYOS.................................... 401

CONTENIDO


PRESENTACIN

Esta nueva edicin de la Serie Parlamentos y Democracia ha sidoposible gracias al compromiso acadmico, tcnico y financierodel programa conjunto que lleva a cabo la Unidad para la Pro-mocin de la Democracia de la Organizacin de Estados Ame-ricanos (UPD/OEA) y el Instituto Interamericano de DerechosHumanos, por medio de su Centro de Asesora y PromocinElectoral, (IIDH/CAPEL).

Este compromiso de trabajo se gesta en la preocupacin mutuaen torno al estado de situacin de los sistemas polticos demo-crticos de la regin. Las actuales democracias tienen todavaextraordinarios desafos para asegurar a su poblacin una ver-dadera representacin poltica y una participacin efectiva, queincremente los mrgenes de participacin y control de los ciu-dadanos en los procesos de toma de decisiones. Estos retos de-ben adaptarse con flexibilidad a las nuevas exigencias produc-to de la globalizacin para poder avanzar as en la consolida-cin y perfeccionamiento de los sistemas polticos democrti-cos.

El parlamento tiene indiscutiblemente un papel determinanteen los procesos de modernizacin de los sistemas polticos: debeser el centro de anlisis y la discusin poltica, generador yvelador del equilibrio y separacin de poderes de Estado, ga-rante de la transparencia del proceso, celoso vigilante de losrecursos del Estado y, sobre todo, legtimo y eficiente represen-tante de las necesidades y ambiciones de la ciudadana.


PRLOGO

ELEMENTOS PARA LAMODERNIZACIN PARLAMENTARIA

Rubn M. Perina

La Necesidad de Fortalecer el Poder Legislativo

El Poder Legislativo tiene un papel preponderante en la demo-cracia, particularmente en lo que respecta a la separacin, el equi-librio y el compartir del poder poltico. Principios fundamentalesde la democracia representativa. Por su papel central en la de-mocracia representativa, el fortalecimiento del poder legislati-vo es una tarea impostergable y debe ser un compromiso per-manente de los partidos polticos y de las instituciones que pro-mueven la democracia.

De ah que el fortalecimiento y consolidacin de la democraciarepresentativa requieren de un poder legislativo slido, capazde cumplir a cabalidad con sus funciones y competencias o res-ponsabilidades constitucionales: especialmente las de represen-tar genuinamente a la ciudadana, legislar rigurosamente y fis-calizar adecuadamente los otros poderes del Estado.

Sin embargo, y a pesar de los avances que se han hecho en tr-minos de modernizacin legislativa, hoy da todava nos en-contramos con una problemtica del Poder Legislativo en Amrica

Sin embargo, una de las funciones centrales de todo legislador,cual es la elaboracin y promulgacin de leyes de calidad, esactualmente un problema que se manifiesta en legislacinredundante, arcaica, compleja y muchas veces prescindible.

En esta oportunidad, los resultados de esta investigacin aspi-ran a ampliar el debate sobre el desarrollo terico de la tcnicalegislativa y el estudio de casos nacionales en torno a cmoconcebir leyes claras y precisas, adecuadamente incorporadasa una normativa metdica y sistemtica.

Esperamos que de esta manera, se contribuya a fortalecerinstitucionalmente al parlamento mediante el desarrollo de lascondiciones para que pueda ejercer adecuadamente las funcio-nes de representacin, produccin de legislacin, deliberacin,orientacin y control poltico, sin la cuales no existe verdaderademocracia ni puede desarrollarse un verdadero estado socialde derecho que garantice la vigencia y el respeto pleno de losderechos humanos en las Amricas.

Roberto Cullar M.DIRECTOR EJECUTIVO

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS


Latina que pasa por una percepcin, acertada o no, de que laInstitucin no cumple cabalmente con esas funciones; de quees excesivamente costosa; de que carece de credibilidad y delegitimidad; y de que se requiere hacer esfuerzos para fortale-cer su papel en el sistema poltico y sus funciones y para rever-tir esa percepcin negativa.

El Papel de la UPD/OEA en el Fortalecimiento delPoder Legislativo

Por mandatos especficos de los cuerpos gobernantes y de laCumbre de las Amricas, el objetivo de la UPD es colaborar conlegislaturas estaduales, nacionales y con los parlamentos re-gionales en sus propios esfuerzos de cooperacin parlamentaria ymodernizacin y fortalecimiento del poder legislativo.

La UPD, por medio de su PROGRAMA DE APOYO AL FORTALECIMIEN-TO DE INSTITUCIONES LEGISLATIVAS (PAFIL), desde 1994, ha venidoenfocando y trabajando la problemtica de la modernizacinparlamentaria principalmente desde la perspectiva regional yahora espera hacerlo tambin desde la perspectiva nacional.

a) PERSPECTIVA REGIONAL. Las actividades de carcter regional sonuna forma de responder a problemas que conllevan lainterdependencia y la globalizacin, que son comunes a casitodos los pases del hemisferio, y que para enfrentarlos se re-quiere la cooperacin, el intercambio de experiencias y conoci-mientos y un mnimo de coordinacin. Estos problemas o de-safos (la corrupcin, la fragilidad institucional, el narcotrfico,el deterioro ambiental, la deuda externa, la pobreza) se handenominado INTERMSTICOS, porque son parte internacionales yparte domsticos. Y en esto el Poder Legislativo tiene y debe ju-gar un papel cada vez ms activo e importante, por sucentralidad en el sistema poltico democrtico.

En ese contexto, el Programa de la UPD se ha constituido en unpunto de referencia sobre temas relacionados a la cooperacinparlamentaria y a la modernizacin legislativa y en un espaciode encuentro de especialistas, periodistas parlamentarios, le-gisladores y estudiosos, habindose generado de esta manera

tambin redes de contacto y trabajo permanente en torno a di-chos temas.

Se entiende, sin embargo, que la actividad regional no debedesplazar ni sustituir el trabajo de los proyectos nacionales demodernizacin legislativa. Los proyectos de fortalecimientoinstitucional que se estn desarrollando en cada pas, son labase para comparar y contrastar la experiencias de los distin-tos pases, y para generar nuevos conocimientos y nuevas prc-ticas de modernizacin y desarrollo legislativo, que luego pue-den ser compartidas entre los diversos congresos de la regin.

Los esfuerzos regionales adems contribuyen a impulsar y darlevida a la cooperacin interparlamentaria y a articular, ms or-denada y sistemticamente, la armonizacin legislativa que serequiere para dar respuesta adecuada a las amenazas y desa-fos INTERMSTICOS. Pero cabe destacar que este trabajo regionales esencialmente de mediano plazo, cualitativo y cataltico ogenerador de nuevos conocimientos y nuevas prcticas legis-lativas, as como de nuevos recursos humanos especializadosen la materia.

Operativamente, el apoyo de la UPD para las actividades re-gionales, se realiza a travs de actividades como: 1) Investiga-ciones y Publicaciones para generar nuevos conocimientos y me-jores prcticas este es el caso de la presente publicacin). 2) Forosy Seminarios regionales para intercambiar experiencias e infor-macin sobre modernizacin legislativa, y para concertar pol-ticas de cooperacin interparlamentaria. 3) Cursos regionalespara la capacitacin de jvenes lderes y expertos en asuntoslegislativos. 4) Asesoramiento tcnico para la modernizacin le-gislativa. Y 5) apoyo para la conformacin de redes electrnicasde informacin y cooperacin legislativa.

Para este trabajo el PAFIL ha contado con la importante colabora-cin y el apoyo de instituciones acadmicas y legislativas regio-nales comprometidas con la promocin de los estudios legisla-tivos y la modernizacin legislativa, como son en la ReginAndina, el Centro de Estudios Legislativos (CADEL) del Parla-mento Andino, y la Universidad Javeriana de Colombia. En la

PRLOGO


regin del Mercosur, La Comisin Parlamentaria Conjunta delMercosur (CPC); el Programa de Estudios Legislativos delCLAEH en Uruguay; la Universidad Americana de Asuncin,La Universidad Di Tella, de Argentina; la Universidad de Bra-silia. Y en Centroamrica, las universidades Rafael Landvar deGuatemala, Latina de Costa Rica, Catlica Madre y Maestra dela Repblica Dominicana; el Instituto Centroamericano de Es-tudios Polticos (INCEP); el Instituto Centroamericano de Es-tudios Legislativos (ICEL) del Foro de Presidentes de los Pode-res Legislativos de Centroamrica (FOPREL); el ParlamentoCentroamericano; y el Instituto Interamericano de DerechosHumanos (IIDH/CAPEL).1

b) PERSPECTIVA NACIONAL. Por otro lado, entre 1980 y 2000, Legis-laturas nacionales como las de Uruguay, Chile, Paraguay, Bra-

sil, Per, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam, entreotros, llevaron a cabo programas de modernizacin legislativacon un nfasis en el mejoramiento de la administracin, la ges-tin y la organizacin legislativa, que no fue, sin embargo,acompaada debidamente de estrategias integrales de cambioy fortalecimiento poltico e institucional de los Poderes Legis-lativos.

No hubo en esos aos, un compromiso poltico con la moder-nizacin legislativa, sino un inters muy particular por obte-ner insumos para la modernizacin de la GESTIN PARLAMENTA-RIA, incluyendo administracin legislativa, informtica, organizacinparlamentaria, asesoramiento tcnico y jurdico, tcnica legislativa,capacitacin de funcionarios, procedimientos parlamentarios, archi-vos, centros de documentacin, bibliotecas, e infraestructura, entreotros. Esta experiencia la hemos denominado LA MODERNIZACINLEGISLATIVA DE LA PRIMERA GENERACIN.

Esta experiencia de ms de una dcada de esfuerzos naciona-les ciertamente ha contribuido a mejorar las condicionesorganizativas de numerosos Congresos nacionales, pero a pe-sar de ello, algunos de stos todava siguen siendo cuestiona-dos y percibidos como irrelevantes, escasamente representati-vos y altamente subordinados al Poder Ejecutivo.

Una Nueva Agenda Integral de ModernizacinLegislativa: La Segunda Generacin de Reformas

El trabajo realizado en los ltimos aos por el PAFIL (investi-gaciones, foros, cursos) ha puesto en evidencia la necesidad eimportancia de abordar la modernizacin legislativa de mane-ra ms amplia, ms integral, que la utilizada hasta ahora en losproyectos nacionales (i.e., MODERNIZACIN DE LA PRIMERA GENE-RACIN). Esta experiencia del PAFIL ha generado una serie denuevos conocimientos que constituyen el sustento tcnico paraavanzar y profundizar en la modernizacin legislativa con nue-vos programas integrales, que enfatizan y promuevan aspec-tos sustantivos, institucionales y polticos y que llamamos LAMODERNIZACIN PARLAMENTARIA DE LA SEGUNDA GENERACIN.

1 Esta experiencia se refleja en algunas publicaciones del PAFIL comolas siguientes: Programa de Apoyo a las Instituciones Legislativas. Was-hington, D.C: UPD-OEA, 2000. Tcnica Legislativa en los Parlamentosde Centroamrica y Repblica Dominicana. San Jos, Costa Rica: UPD/OEA e IIDH/CAPEL, 2000. tica Parlamentaria en Centroamrica yRepblica Dominicana. San Jos, Costa Rica: UPD/OEA e IIDH/CAPEL,2000. Mercosur: El Poder Legislativo en la Democracia y la Integracin.Compiladora Beatriz Grosso y Alejandra Svetas. Buenos Aires, Argen-tina: UPD/OEA, 2000. Sistemas de Elecciones Parlamentarias y su Re-lacin con la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Central y Rep-blica Dominicana. San Jos, Costa Rica: IIDH-CAPEL y UPD-OEA, 2000.Mercosur y Parlamentos: El Rol de los Congresos en la Democracia y laIntegracin. Compiladores, Gerardo Caetano y Rubn M. Perina. Mon-tevideo, Uruguay: CLAEH Y UPD-OEA, 2000. Sistemas Electorales enlos Pases Andinos. Compilador, Fernando Tuesta. Bogot: ParlamentoAndino y UPD-OEA, 1999. Experiencias de Modernizacin Legislativaen Amrica Central y Repblica Dominicana, Guatemala. Compilador,Ronny Rodriguez. San Jos, Costa Rica: IIDH/CAPEL y UPD-OEA, 1999.Parlamento y Democracia: Las Asesora Legislativas en Amrica Lati-na. Santiago de Chile: Programa de Asesora Legislativa de la Corpora-cin 2000 y UPD-OEA, 1998. Congresos y Democracia en los pases dela Regin Andina. Deficiencias y Estrategias. Compiladores, ArleneTickner y Oscar Meja Quintana. Bogot: Universidad de los Andes yUPD-OEA, 1997. Fortalecimiento del Poder Legislativo. Compilador,Luciano Leiva. Santa Fe, Argentina: Centro de Estudios y CooperacinLegislativa (CECOL), 1997. Poder Legislativo en el Cono Sur. Compila-dores, Esteban Carrizosa, y Alejandro Vial. Asuncin, Paraguay: Cma-ra de Diputados, Centro de Estudios Democrticos, y UPD-OEA, 1994.

PRLOGO


Esta nueva agenda centraliza los esfuerzos no tanto en la ges-tin y la organizacin de los poderes legislativos, sino ms bienen los aspectos institucionales y polticos; pero apunta tambina subsanar, simultneamente, dos tipos de problemas de la ins-titucin legislativa: unos endgenos y otros exgenos. A lo in-terno es necesario enfrentar los principales problemas y difi-cultades que todava afectan la labor parlamentaria y que nopudieron ser superados durante la primera generacin de re-formas, que obstaculiza todava un eficiente desempeo y queocasionan cuestionamientos de ciudadana, en trminos de len-titud, falta de respuestas oportunas y legislacin inadecuada.Los problemas exgenos, o sea las deficiencias de ordeninstitucional y poltico, son mucho mayores, de mayor profun-didad y, por supuesto, de mayor dificultad para superarlos; yson justamente los que no resueltos producen una prdida deconfianza en la institucin y una reaccin antipoltica.

Gracias a la creacin de la AGENCIA INTERAMERICANA DE COOPERA-CIN Y DESARROLLO, la OEA tambin podr ofrecer asistencia tc-nica y financiamiento reembolsable para proyectos integralesnacionales de modernizacin legislativa, tanto a nivel nacionalcomo provincial o estadual. En este nuevo contexto la UPDpodr ofrecer su asistencia tcnica para el desarrollo de diag-nsticos parlamentarios y el diseo de proyectos integrales demodernizacin legislativa, as como para coordinar y supervi-sar su implementacin.

Para avanzar de forma segura en esta nueva etapa de la mo-dernizacin parlamentaria, todo poder legislativo debe desa-rrollar previamente un diagnstico integral, como requisitofundamental para garantizar la legitimidad del procesomodernizador y para precisar los componentes, prioridades ynfasis institucionales y polticos, recursos humanos y econ-micos, as como el perodo y cronograma de ejecucin. Estedeber contemplar tanto los aspectos de carcter poltico-institucional, como los relativos al apoyo tcnico y administra-tivo. El resultado del diagnstico ser una sistematizacin dedeficiencias y limitaciones, por una parte, y una ruta crtica oprograma de trabajo para mejorar o subsanar las deficienciasidentificadas.

De todas maneras, es posible afirmar que un programa inte-gral de modernizacin legislativa no puede dejar de contem-plar componentes o reas SUBSTANTIVAS que tienen que verms directamente con el desarrollo institucional y poltico, comoson, entre otras: 1) Los Sistemas de Eleccin Parlamentaria; 2)La relacin con la Sociedad Civil; 3) El Papel de los PartidosPolticos en los Parlamentos; 4) Las Relaciones del Poder Le-gislativo con los Medios de Comunicacin; 5) Las FuncionesPolticas (representacin y fiscalizacin); 6) El Papel del PoderLegislativo en el Tratamiento Presupuestario; y 7) Las Relacio-nes del Poder Legislativo con las Dems Instituciones del Esta-do.

Dicho programa tambin debe asegurar que la modernizacinde cada componente mencionado est acompaada de refor-mas en la siguiente direccin: a) la creacin de nuevas tcnicas,manuales y metodologas parlamentarias que favorezcan sudesarrollo (e.g., tcnicas para elaborar la ley, para la investiga-cin parlamentaria, para el control poltico y para la fiscaliza-cin); b) el desarrollo de sistemas de asesora especializada (parala elaboracin de la ley, para el control, la fiscalizacin, y larepresentacin poltica, entre otras); c) el establecimiento deprogramas de capacitacin especializada; y d) y la presenciade apoyos tcnico - administrativos a partir de novedosos cen-tros de documentacin parlamentaria, sistemas de informacinespecficos y acceso a redes e informacin internacional.

Finalmente, un programa integral, debe tener en cuenta que lamodernizacin legislativa depende en ltima instancia del pre-dominio o no de una cultura poltica democrtica al interior dela institucin. Y por ello, el tratamiento de cada uno de los com-ponentes mencionados arriba debe estar acompaados con es-fuerzos para promover el desarrollo de una nueva cultura par-lamentaria verdaderamente democrtica, que incluya una es-pecial atencin al fortalecimiento de valores y prcticas demo-crticas en el seno parlamentario, como la probidad y la tica,el respeto por las minoras y el pluralismo poltico, la negocia-cin y solucin poltica de conflictos y la rendicin y peticinde cuentas, entre otros.

PRLOGO


INTRODUCCIN

Ronny Rodrguez Chang, Editor

Este particular nfasis integral complementa el abordajeorganizativo y de gestin parlamentaria usado tradicionalmentepara proyectos nacionales, constituyendo un esquema ms com-pleto, ms adecuado para la modernizacin y fortalecimientodel Poder Legislativo.

Rubn M. Perina,Coordinador Area de Fortalecimiento Institucional de la UPD/OEA

Ronny Rodrguez,Especialista de la UPD/OEA

Marcelo AlvarezEspecialista de la UPD/OEA

La preocupacin entre legisladores, acadmicos y expertos poruna tcnica adecuada y especializada para la elaboracin delas leyes es bastante reciente. Los textos sobre la materia co-mienzan recin en la dcada del setenta1, bsicamente en Euro-pa y los ensayos y estudios ms integrales, completos y espe-cializados sobre la materia son de la dcada del ochenta2 y fi-nales de los noventa3. En Centroamrica esta preocupacin es

1 SAINZ MORENO (Fernando). Antecedentes necesarios para pronun-ciarse sobre un proyecto de Ley (artculo 88 c.e.), La Calidad de las Leyes,Madrid, Editorial Civitas S.A., 1976. SAINZ MORENO (Fernando). Con-ceptos Jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa, LaCalidad de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas S.A., 1976. SAINZ MORE-NO (Fernando) y DA SILVA OCHOA (Juan Carlos). Propuesta de Direc-trices para mejorar la calidad de las Leyes, La Calidad de las Leyes , Ma-drid, Editorial Civitas S.A., 1976.

2 CASTIEIRA (Maria Teresa). Sistemtica y Divisin de las Leyes, Madrid,Curso de Tcnica Legislativa, Centro de Estudios Constitucionales, 1989.CODERCH (Pablo Salvador). Elementos para la Definicin de un Progra-ma de Tcnica Legislativa, Madrid, Curso de Tcnica Legislativa, Centrode Estudios Constitucionales, 1989. Prembulo y Disposiciones Directi-vas , Madrid, Curso de Tcnica Legislativa, Centro de Estudios Consti-tucionales, 1989.

3 DIEZ PICAZO. La Derogacin de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas S.A.,1990. BENTHAM (Jeremy). Tcticas Parlamentarias , Madrid, EditorialTextos Parlamentarios Clsicos, 1991. PRENDAS GARCIA (Benigno).Estudio Preliminar de las Tcticas Parlamentarias, Tcticas Parlamenta-rias , Madrid, Editorial Textos Parlamentarios Clsicos, 1991. ARIAS(Juan Luis). Manual de Tcnicas de Asesoramiento y Elaboracin de informes


mucho ms reciente. El primer texto comprensivo lo public elPrograma para el Desarrollo Legislativo (PRODEL) de la Asam-blea Legislativa de Costa Rica en 1996.

Coincide este surgimiento del inters por la calidad de las le-yes con la preocupacin por la inflacin normativa, es decirpor la excesiva cantidad de leyes que estn produciendo loscongresos y asambleas legislativas. De esta manera, la canti-dad y mala calidad de las leyes es hoy un problema de la ma-yor envergadura que se refleja en ordenamientos jurdicos com-plejos, difciles de entender, dispersos, repetitivos y, en muchoscasos, innecesarios 4. Recientes diagnsticos parlamentarios(Guatemala y Ecuador son ejemplos) indican que el marco nor-mativo de los pases presenta inconsistencias, duplicaciones,ambigedades y carencias que es necesario modificar. Los sis-temas legales de prcticamente todos los pases presenta leyesque tienen una antigua vigencia y que naturalmente han per-dido actualidad o son contradictorias con normas dictadas conposterioridad, que las han reformado o derogado tcitamente,

sin que se hayan eliminado del ordenamiento jurdico vigentecreando, de esta manera, un completo caos jurdico y contribu-yendo a la inseguridad jurdica de los pases.

A pesar de esto, en algunos pases se continua abusando de lafacultad de la derogacin tcita de las leyes sin sealar culesse oponen a las nuevas promulgadas, creando una mayor con-fusin y problemas de juicios de valor con relacin a este tipode derogaciones, que referidas a la administracin de justiciaordinaria, dejan en suspenso principios tan importantes comola jurisdiccin y la competencia.

Todo esto ocurre por cuanto al momento de legislar los congre-sistas no tienen presente el ordenamiento jurdico como un todointegral. Muchas leyes responden a ocurrencias legislativas,elaboradas apresuradamente y sin reflexin ni estudio, respon-diendo a presiones externas (grupos de presin, comunidadesy Poder Ejecutivo, entre otros) a presiones internas (otros con-gresistas, comisiones, grupos directivos, portavoces, partidospolticos), a egos personales y, en general, a presiones polti-cas5. No hay, en general, una preocupacin por el impacto de lanueva ley o la nueva norma en el ordenamiento jurdico, por laforma en que se incorporar, las modificaciones que ocasiona-r y por la afectacin general al sistema jurdico. De maneraque no existe una poltica parlamentaria que obligue a aseso-res y parlamentarios a tener presente y a estudiar el impactonormativo de la nueva legislacin y mucho menos el impactopoltico, econmico y social6.

y Dictmenes para Legisladores y Organos Legislativos, San Jos, 1992.LOPEZ GUERRA (Luis). La Tcnica Legislativa ante la JurisdiccinConstitucional, La Tcnica Legislativa a Debate, Madrid, Editorial Tecnos,1994. VALVERDE (Carmen). El Estilo de la Ley, San Jos, Programa deDesarrollo Legislativo, 1995. GROSSO, Beatriz; SVETAZ, Mara Alejan-dra; LUNA, Miguel A.; PEREZ Bourbon, Hctor; UBERTONE, Fermin.Manual de Prctica Parlamentaria. Buenos Aires, Argentina: Instituto Cien-cia y Tcnica Legislativa, 1995. MUOZ Quesada, Hugo Alfonso; HABA,Enrique Pedro. Elementos de la Tcnica Legislativa . Serie: Programa parael Desarrollo Legislativo, PRODEL. 1 ed. San Jos, CR.: Asamblea Le-gislativa : Centro para la Democracia, 1996. PRATS CATAL, JOAN.La Reforma de los Legislativos en Amrica Latina. Un Enfoque Institucional.Valencia: Guada Litografa, 1997. MITCHELL (Harley James), TcnicaLegislativa, Panam, Imprenta de la Universidad , 1999.

4 En 1982 Lucas Verd denomin a este fenmeno como Elefantitis le-gislativa desordenada. Lucas Verd Problemas Actuales de la Institu-cin Parlamentaria, Revista de Poltica Comparada, 9, 1982. Este pro-blema de la superabundancia de leyes tambin fue puesto en relieve en1986 por F. Rubio Llorente, El Procedimiento Legislativo en Espaa,REDC, 16, 1986; y anteriormente por A.A. Merino, La ContaminacinLegislativa, Anuario de Sociologa y Psicologa Jurdicas , Barcelona 1977.Ambos citados por Julia Company en: Prats Catal, Joan. La Reformade los Legislativos en Amrica Latina. Un Enfoque Institucional. Valencia:Guada Litografa, 1997.

5 Alejandro Vergara Blanco sostiene que Alrededor del 80 por ciento dela tarea legislativa no se centra en el estudio y regulacin de los gran-des problemas nacionales, sino en materias de carcter administrativo,particular, o en el otorgamiento de beneficios ms o menos discrimina-dos a los sectores que pechan por conseguirlos por diversos medios.VERGARA BLANCO, ALEJANDRO, La Tcnica Legislativa, en Semi-nario El Proceso Legislativo en Chile . Valparaso, Chile: Centro de Estu-dios y Asistencia Legislativa, CEAL; 1992, pgina 89.

6 Podemos asegurar que el impacto de la ley en la normativa vigente sies un asunto del que debe preocuparse la tcnica legislativa. De lo queno estamos seguros es de que la tcnica legislativa deba contribuir tam-bin con los impactos econmicos, sociales y polticos. Esto deber serobjeto de mayor estudio.

INTRODUCCIN


Tampoco existe una lgica temtica a la hora de legislar quepermita una autodepuracin, limpieza o reforma integral delordenamiento jurdico. En general no se legisla sobre una ma-teria (por ejemplo penal, administrativa, ambiental, civil o defamilia) hasta concluirla, sino que la nueva legislacin o lasmodificaciones aparecen en la agenda legislativa de maneradesordenada. En algunos pases ni siquiera corresponde siem-pre a la misma comisin o a los mismos legisladores, que hanadquirido cierto grado de experiencias y especializacin, elconocimiento o el anlisis de reformas legislativas o nuevasleyes sobre la misma temtica. Muy pocos congresos, con ex-cepcin del de Ecuador, poseen una comisin especial de legis-lacin y codificacin7.

Estos problemas de calidad se traducen a su vez en problemasde utilidad. Y los problemas de cantidad se traducen en pro-blemas de aplicacin y eficacia. Y en algunos casos adems delproblema por la cantidad de leyes que se aprueban, se suma elproblema de la detallada legislacin y de la excesiva regula-cin que contienen (casi reglamentaria). Algunas de ellas tie-nen incluso ausencia de carcter normativo y slo contienendeclaraciones de voluntad del legislador. Existen leyes innece-sarias, leyes singulares, leyes muy especficas y hasta leyes adhoc. Toda esta complejidad y, en algunos casos, oscuridad delos textos legislativos, as como la falta de claridad y de preci-sin del lenguaje jurdico, hacen que algunos textos sean in-comprensibles an para los encargados de hacerla cumplir yde su aplicacin.

Esto hace que las leyes no sean lo eficaces que podran ser yque aumenten las deficiencias e incongruencias del ordena-miento jurdico, as como la desconfianza de los operadores jur-dicos en el parlamento y la falta de comprensin de los ciuda-danos sobre las leyes que los rigen. Esta inseguridad jurdicase torna especialmente complejo en pases donde no existensistemas de leyes vigentes, bases de datos o registros naciona-les completos, actualizados y confiables que permitan identifi-car y conocer oportuna y claramente la normativa vigente.

A esto podemos agregar que en la mayora de los pases la la-bor legislativa prcticamente se ha limitado a evaluar y trami-tar iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo, con limitadaposibilidad de mejorar la calidad de las leyes mediante un sis-tema que responda a una lgica procedimental de la tcnicalegislativa y a un anlisis de contenido tcnico y conceptual.

Esta mala calidad, acompaada de una excesiva cantidad deleyes tiene origen, al menos, en tres problemas: 1) el desconoci-miento y falta de informacin apropiada y permanente de loslegisladores sobre los temas objeto de regulacin; 2) la presinpor la aprobacin (...los parlamentos deben legislar y la socie-dad y los medios los miden por la cantidad de leyes aproba-das); y 3) una creciente insuficiencia de asesora, especializa-da, adecuada y oportuna para la revisin, anlisis y estudio delos proyectos de ley.

Esta crisis normativa y la inseguridad jurdica est afectandode forma directa la gobernabilidad de muchos pases en Am-rica Latina; es decir, hemos pasado de una crisis tcnica auna de ndole poltico.

Entonces, es necesario extender una preocupacin tanto por elcontenido, la sustancia, la oportunidad y el impacto de las le-yes, como por la lgica normativa, los aspectos formales, estructu-rales, de redaccin y de lenguaje de las leyes.

La tcnica legislativa cobra entonces mayor actualidad e im-portancia conforme la aplicacin de las leyes vigentes eviden-cia los mencionados problemas de entendimiento, del mbitode su aplicacin, vigencia, alcance y de su integralidad con elordenamiento jurdico. Las principales orientaciones de los es-tudiosos del tema muestran que es claro que una buena tcnicapuede ayudar a prever y a subsanar muchos de estos proble-mas.

Pero, como mencionamos al principio, todava es poco el desa-rrollo de esta disciplina especialmente en Centroamrica y Re-pblica Dominicana. En el mbito parlamentario todava exis-te confusin y falta de entendimiento sobre su alcance y bene-

7 Artculo 52 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa del Congresode la Repblica de Ecuador, aprobado el 26 de junio de 1996.

INTRODUCCIN


ficios. No es claro cul es el mbito de aplicacin de la tcnicalegislativa?; en qu momento procesal es conveniente su apli-cacin?; quin debe aplicarla?; y que instrumentos son tilesa la tcnica legislativa?, entre otras.

Estas interrogantes se complementan con una preocupacinmayor, que provoca confusin. Y se trata de la complejidad desu definicin y de la falta de claridad sobre el concepto. Losautores todava no se ponen de acuerdo sobre el significado dela tcnica legislativa y, especialmente, sobre su mbito de apli-cacin. El lector atento de los estudios nacionales que se inclu-yen en esta publicacin fcilmente podr constatar que paraalgunos, como el caso de Honduras, El Salvador, RepblicaDominicana y en alguna medida Guatemala, la tcnica legisla-tiva es confundida con el procedimiento legislativo. Por ello enuna buena parte de estos estudios se desarrolla ms el procesode elaboracin de la ley, incluyendo muchas de sus etapas, quelas reglas utilizadas para la formulacin, organizacin y redac-cin de las leyes, ms propios de la tcnica legislativa. Esto tie-ne que ver justamente con la poca profundidad con que el temaha sido tratado por los expertos en cada uno de los pases.

No existe en general una comunin de ideas acerca de cul es odebera de ser el contenido de la disciplina conocida como tc-nica legislativa o tcnica de la legislacin8. En Espaa puedesealarse la existencia de dos bloques de opinin. En primerlugar se sitan los autores de un concepto restringido. Este esel que sostiene el grupo GRETEL (Grupo de Estudios de Tcni-ca Legislativa)9. Para estos autores, la tcnica legislativa se li-mita al estudio de la composicin y redaccin de las leyes ydisposiciones jurdicas. Esta tcnica no tiene como misin laelaboracin del concepto de ley, sino que se aplica nicamentea la redaccin de las leyes. No es ms que una parte de la cien-

cia, teora o doctrina de la legislacin, dentro de la cual se inte-gran tambin la metdica de la legislacin que a su vez englobala evaluacin e implementacin.

Frente a este concepto restringido encontramos otro sectordoctrinal que define un concepto amplio de la expresin tcni-ca legislativa. Este concepto es el mantenido en Espaa, entreotros, por el profesor Sainz Moreno. Para ellos, las normas nodeben ser estudiadas aisladamente, sino como partes integran-tes de un ordenamiento jurdico. Por tanto, uno de los fines dela tcnica legislativa debe ser el logro de la mxima coherenciadel sistema normativo. El problema no se encuentra slo endefectos imputables a cada norma aislada sino tambin alordenamiento en su conjunto. Por eso, la tcnica normativa hade establecer reglas que sirvan tanto para mejorar la calidad delas normas en s mismas consideradas como, sobre todo, la ade-cuada integracin de estas normas en el ordenamiento. Consi-deradas aisladamente, las normas han de reunir unos requisi-tos mnimos de claridad expresiva, de estructura formal y delgica interna; consideradas en relacin con el contexto, lasnormas han de ajustarse a las circunstancias de la realidad so-bre la cual actan y han de integrarse en un ordenamiento pre-existente10.

Este ltimo concepto es el que consideramos ms apropiado,en tanto favorece no slo una correcta elaboracin de la ley ensu sentido formal, sino tambin su adecuada incorporacin alordenamiento jurdico nacional. Problemas ambos, que si no secuidan adecuadamente provocan los mencionados problemasde falta de claridad, oscuridad e imprecisin como resultadode una mala redaccin; as como contradictorias, difciles deconsultar, de interpretar y hasta de aplicar por su limitadaintegralidad con el ordenamiento jurdico nacional. Con ello secontravienen adems los fines esenciales de la legislacin, queson los de proporcionar a los destinatarios de las leyes, guas oindicativos de conducta precisos e inteligibles, que les den cer-8 Conceptos analizados por Company, Julia, Tcnica Legislativa, en

PRATS CATAL, JOAN. La Reforma de los Legislativos en Amrica Lati-na. Un Enfoque Institucional. Valencia: Guada Litografa, 1997, pgina176 a 180.

9 GRETEL, La Forma de las Leyes. Diez estudios de tcnica legislativa,Bosch, Barcelona, 1986.

10 F. SAINZ MORENO, La Tcnica Normativa. Visin Unitaria de una Mate-ria Plural, en La Tcnica Legislativa a Debate, Tecnos, Barcelona, 1994.

INTRODUCCIN


teza sobre lo que pueden y deben hacer y sobre las consecuen-cias de la trasgresin11 .

En estas condiciones, y atrevindonos a construir un conceptoms centroamericano de tcnica legislativa, podemos decir quees el conjunto de reglas y prcticas tiles para la composicin y re-daccin correcta de los textos legales; que tienen que ver con su pre-paracin material; con su redaccin; su lenguaje; su estilo; su orde-nacin y divisin en artculos, incisos y apartados, as como con suclasificacin en libros, ttulos y captulos; considerando a su vez ellogro, en la etapa de preparacin, de la mxima coherencia con el sis-tema normativo nacional.

Sin embargo, es importante advertir que una ley no lo ser ensentido estricto y desde el punto de vista formal sino hasta quelos mecanismos constitucionales y legislativos funcionen y, deacuerdo con las normas previas, el proyecto culmine con supublicacin y entrada en vigor. Entre tanto esto no suceda, es-taremos apenas ante un proyecto o anteproyecto de ley. Y enesta etapa es donde aplica el procedimiento parlamentario di-ferente, por supuesto, al de la tcnica legislativa.

Aclarado el concepto, conviene tambin mencionar la correctadisciplina parlamentaria, acorde con la tcnica legislativa, parapreparar los textos normativos. En este sentido y conforme lodesarrolla Meehan12, el texto legislativo debe gozar de las si-guientes caractersticas: a) integralidad: acto legislativo completoque contiene todas las normas pertinentes, que no presenta la-gunas tcnicas que requieran de otros actos legislativos; b)irreductibilidad: no ha de expresar ms de lo necesario, evitan-do reiteraciones y excesos legislativos; c) coherencia: no debepresentar contradicciones o inarmonas, o soluciones diferen-tes para iguales supuestos; y d) correspondencia : el acto legisla-

tivo debe tener en cuenta otras normas vigentes. No debe igno-rar el resto del ordenamiento jurdico, expresndose con clari-dad los derogaciones y la correcta insercin de la nueva nor-ma.

Una ley elaborada as debe completarse con un debido segui-miento una vez aprobada: su real incorporacin al ordenamien-to jurdico, su efectividad, la respuesta a los problemas quemotivaron su aprobacin, su comprensin por parte de la so-ciedad civil y la correcta aplicacin. Justamente, esta preocu-pacin motiv a la Comisin Permanente Especial de Reformaal Reglamento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica a su-gerir la creacin de una Comisin Permanente de Supervisin deEficacia de la Ley13. La evaluacin de las leyes no slo contribui-r a aumentar su calidad, sino tambin a recuperar la confian-za de los ciudadanos en las mismas, y en consecuencia, aincrementar su grado de cumplimiento.

Posteriormente es importante hacer algunas precisiones sobreel momento procesal en que se aplica la tcnica legislativa. Alrespecto, podemos mencionar cinco momentos: en la fase de pre-paracin o prelegislativa; en la fase de redaccin; en la fase legislati-va o fase de trmite y aprobacin y hasta en la fase posterior a laaprobacin.

En la fase de preparacin del proyecto de ley o prelegislativa, la tc-nica legislativa debe ser considerada permanentemente por losrganos auxiliares (colegiados o unipersonales; institucionales,polticos o personales) encargados de documentar la materia otema que ser objeto de regulacin, de preparar los anteceden-tes legislativos y de materializar la idea o iniciativa del le-gislador. Dado que todava en muchos congresos no existe unrgano especializado para apoyar a los congresistas en estamateria, corresponde el diputado o senador, individualmenteconsiderado cuidar la correcta utilizacin de los instrumentosde la tcnica legislativa en este momento procesal.11 BTIZ VQUEZ, BERNARDO. Teora del Derecho Parlamentario. Mxico:

Universidad Nacional Autnoma de Mxico / Universidad Iberoame-ricana, 1999, pgina 11.

12 Citado en PEREZ Bourbon, Hctor; UBERTONE, Fermin. Manual de Prc-tica Parlamentaria . Buenos Aires, Argentina: Instituto Ciencia y TcnicaLegislativa, 1995, pgina 48.

13 Informe unnime afirmativo Proyecto de Reforma Integral al reglamentode la Asamblea Legislativa. Expediente 11883. San Jos, Costa Rica,Asamblea Legislativa, 1997. Artculo 75, pgina 26.

INTRODUCCIN


El ya famoso Cuestionario Alemn, citado por el Doctor HugoAlfonso Muoz en el Manual Centroamericano de Tcnica Le-gislativa14, posee algunas preguntas tiles y convenientes deutilizar en esta etapa: Qu se quiere lograr con la nueva ley?De dnde proceden las exigencias o las reivindicaciones y cu-les son las razones que se invocan?, Cul es la actual situacinjurdica y fctica?, Qu defectos se han encontrado?, Qu nue-vos acontecimientos estn relacionados de modo especial conel problema?, Cul es el nmero de afectados?, Qu sucederasi no se aprueba una ley al efecto?, Cules alternativas exis-ten?, Cul es el resultado del anlisis del problema, Dnde ra-dican sus causas? y Qu factores pueden incluir?15. De maneraque la tcnica legislativa puede funcionar en este momentomediante el sistema de check-list.

En la Fase de redaccin una buena tcnica legislativa dispone queel proyecto de ley debe contener un esquema o sumario claro,bien ordenado y fcil d seguir; debe contener una denomina-cin apropiada de las partes del texto normativo; utilizar fra-ses razonables y cortas; utilizar voz activa y forma positiva; ascomo trminos concisos, sencillos y precisos. Se trata de resol-ver el problema de la dispersin normativa. Adicionalmentedebe tener una estructura lgica: I. El Ttulo; II. Prembulo yDisposiciones Directivas; III. Disposiciones Generales; IV. ElCuerpo de la Ley; V. La Parte Final de la Ley; VI. Las Remisio-nes16 y las Derogaciones; y VII. La Publicacin y la Vigencia.

El cuidado por la correcta insercin de la nueva ley en el marcodel ordenamiento jurdico nacional, constituye tambin espe-

14 Manual Centroamericano de Tcnica Legislativa. Hugo Alfonso Muoz. SanJos, Costa Rica: Comisin Interparlamentaria de Modernizacin Le-gislativa del FOPREL Y UPD-OEA, 2000, pginas 75 a 80.

15 Algunas de las preguntas fueron modificadas por el autor para lograrmayor precisin y utilidad en esta etapa procesal

16 La incorporacin de remisiones deben ser muy cuidadosa. Ya que sonun arma de doble filo: economizan pero tecnifican y complican; refuer-zan la sistemtica del ordenamiento, pero fragmentan la ley; descargande detalles minuciosos o de cuestiones pasajeras a la forma, pero dis-minuyen su contenido; adoptan y unifican automticamente regulacio-nes, pero lo hacen al margen de una decisin concreta de sus autores.

cial prioridad en esta etapa. Para conseguir este objetivo loscongresos deben observar los siguientes aspectos: las normasdeben respetar las de rango superior; no deben introducir mo-dificaciones innecesarias sobre conceptos ya descritos en otrasnormas; no deben reproducir disposiciones vigentes (utilizarla remisin de manera correcta); deben normas derogatorias ytransitorias expresas y delimitar con total precisin las habili-taciones y mandatos reglamentarios.

En la fase legislativa o fase de trmite y aprobacin el trabajo de latcnica legislativa supone controlar cmo y hasta qu puntoatiende las exigencias tanto formales como de contenido quede tales proyectos de ley se espera. Es esta la fase ms impor-tante de las de la tcnica legislativa, en tanto en esta etapa seproduce la fijacin del contenido de la ley. Algunos pases comoCosta Rica poseen una Comisin Permanente de Redaccin17

que tiene la finalidad de revisar desde el punto de vista de lagramtica el texto de la nueva ley. Sera muy importante queotros parlamentos tambin cuenten con comisiones como estapero con el mandato adicional de cuidar los aspectos funda-mentales de la tcnica legislativa en sentido amplio.

En la fase posterior a la aprobacin y luego de la aprobacin eltexto de la ley queda definitivamente fijado. Entonces ya nopuede ser objeto de alteracin alguna. La ley es, en teora, jur-dicamente perfecta o, en otras palabras, como se encarga dedecirlo la propia Constitucin Poltica el proyecto ya tiene fuer-za de ley. Sin embargo, el seguimiento tcnico y poltico paraconocer su impacto real en el ordenamiento jurdico, as comosu eficacia e importancia para la vida nacional recin comien-za. De manera que los poderes legislativos poseen una respon-sabilidad suprema de seguimiento que debe ser tambin reali-zada tomando en consideracin las reglas de la tcnica legisla-tiva, especialmente en lo que tiene que ver con su numeracin,archivo, ordenacin en la base de datos de leyes vigentes, asig-naciones de motores de bsqueda, entre otros.

17 Artculo 84. Comisiones Permanentes Especiales. Reglamento de la Asam-blea Legislativa. Aprobado en Sesin N 17 del 9 de marzo de 1994. SanJos, Costa Rica: Asamblea Legislativa de Costa Rica, septiembre 1998.

INTRODUCCIN


En fin, tal como lo recomienda Toms Moro, santo patrono delos abogados18 , las leyes deben ser pocas y claras. El que sean po-cas parece imposible en este complicado mundo moderno, peros ser posible, perfeccionando el estudio de la tcnica legisla-tiva, aspirar a leyes claras y correctamente incorporadas a unanormativa nacional ordenada y lgica que permita lagobernabilidad poltica de los pases. Y esta es la razn por lacual la Unidad para la Promocin de la Democracia de la Orga-nizacin de los Estados Americanos, en el marco de sus man-datos, esta invirtiendo esfuerzos tcnicos, como el estudio quecomprende esta publicacin, para contribuir con un mayor de-sarrollo y un esfuerzo permanente por mejorar la calidad de laley y por apoyar el control sobre la cantidad de leyes. Espera-mos que los estudios que se presentan a continuacin y su an-lisis comparativo contribuyan a este objetivo en el medianoplazo.

18 Citado por BTIZ VQUEZ, BERNARDO. Teora del Derecho Parlamenta-rio . Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico / UniversidadIberoamericana, 1999, pgina 11.

PRIMERA PARTEMARCO TERICO

Beatriz Marina GrossoMara Alejandra Svetaz

37BEATRIZ MARINA GROSSO - MARA ALEJANDRA SVETAZ

TCNICA LEGISLATIVA:MARCO TERICO

Beatriz Marina GrossoMara Alejandra Svetaz

I. INTRODUCCIN

A poco que pretendamos adentrarnos en el conocimiento delos cuerpos legislativos, advertimos que son rganos de natura-leza sumamente compleja. Son cuerpos colegiados con mlti-ples funciones.

An cuando la funcin de legislar sea la que ms se adviertedesde la sociedad, no es en modo alguno, la nica. Tambinson rganos de control y fiscalizacin de los otros poderes; soneducadores y mediadores en los conflictos entre distintos acto-res sociales y entre el gobierno y las minoras polticas y ejer-cen la funcin de representacin popular.

Esta funcin de representacin, que los convierte en pilares delsistema democrtico, es a la vez determinante de algunas ca-ractersticas de su compleja organizacin y funcionamiento, quelos diferencian sustancialmente de los otros poderes del Esta-do. Para que la representacin se ejerza plenamente, el cuerpoadopta la deliberacin como procedimiento para la toma de de-cisiones.

3938 LA TCNICA LEGISLATIVA EN CENTROAMRICA Y REPBLICA DOMINICANA BEATRIZ MARINA GROSSO - MARA ALEJANDRA SVETAZ

el partido poltico al que pertenece, su distrito, su oficina, lascomisiones parlamentarias de las que es miembro y el plenariodel cuerpo.

Estamos persuadidos de que las consideraciones previas nopueden dejarse de lado a la hora de analizar la problemticaactual de los cuerpos legislativos, juzgar la eficiencia con quedesempean su rol y formular polticas de fortalecimientoinstitucional.

Su complejidad hace que no resulte fcil su conocimiento, tan-to para la sociedad como para quienes se incorporan a la insti-tucin; al mismo tiempo que dificulta su aceptacin a una rea-lidad que cambia rpidamente y propone constantemente nue-vas exigencias.

Esta situacin se ve agravada en aquellos pases que han pade-cido regmenes de facto que han clausurado, por dcadas, losparlamentos; por lo que hoy deben ejercer sus funciones a tra-vs de procedimientos establecidos por sus Constituciones yReglamentos, para otra realidad y sin contar con los recursosadecuados.

Del mismo modo, los aspectos analizados son centrales para latemtica que nos ocupa en el presente trabajo.

Una buena tcnica legislativa requiere un conocimiento pro-fundo del mbito institucional, informacin mltiple y proce-dimientos y frmulas estandarizadas que puedan aplicarse ala elaboracin de las leyes. Por ello es preciso avanzar, entreotras cosas, en el conocimiento de la institucin parlamentaria,la profesionalizacin del tcnico legislativo y el desarrollo dela Tcnica Legislativa desde un enfoque poltico-legislativo.

El presente trabajo aspira en tal sentido, a ser un aporte al co-nocimiento de los Congresos de Amrica Central y RepblicaDominicana, a la vez que pretende contribuir al desarrollo deuna Tcnica Legislativa Centroamericana en particular y de laTcnica Legislativa en general.

La deliberacin es un proceso por el cual se arriba a la decisina partir de someter los hechos a un anlisis exhaustivo, contra-poniendo y confrontando los puntos de vista surgidos de lasconcepciones polticas de los partidos presentes en el Parlamen-to.

Este proceso deliberativo implica confrontacin, contraposicinde ideas; pero a la vez implica tolerancia, porque todos los sec-tores deben tener garantizada su posibilidad de expresin y suparticipacin en la toma de decisiones. Por otra parte, esteproceso deliberativo no puede agotarse en la confrontacin sinoque debe encauzarse productivamente hacia una resolucin fi-nal a la que se puede llegar por consenso, negociacin o vota-cin.

El proceso deliberativo es necesariamente lento, por lo que elPoder Legislativo no tiene la misma celeridad en la toma dedecisiones que el Poder Ejecutivo; pero, en cambio, garantizala participacin de todos en los asuntos de gobierno.

Al mismo tiempo, su carcter representativo es condicionantede la dinmica de cambios peridicos a que est sometida lainstitucin.

Peridicamente renueva total o parcialmente sus miembros, locual determina sucesivos cambios de actores y redistribucinde roles, que convergen necesariamente en situaciones de ajus-tes y desajustes.

Esta dinmica que puede parecer negativa es sin embargo, ne-cesaria, ya que el cuerpo legislativo debe reflejar los cambiosque se producen en la base de representacin.

Por otra parte, el rol poltico que debe cumplir a travs del ejer-cicio de sus mltiples funciones, hace que la actividad ins-titucional se desarrolle en tres planos diferentes: el poltico, elparlamentario y el administrativo; cada uno de ellos, con unadinmica propia y una dinmica de interrelacin constante. Almismo tiempo que condiciona la actividad del legislador, el cualdebe desempearse por lo menos en cinco mbitos diferentes:


Ciencias de la Comunicacin, la Informtica, el Derecho Parla-mentario, etc.

Clsicamente se distingue una Tcnica Legislativa Interna y unaTcnica Legislativa Externa.

Al mbito de la Tcnica Legislativa Interna pertenecen todoslos instrumentos que se utilizan para la elaboracin de la ley:su integracin formal, su estructura interna y el desarrollomaterial de la ley (estructura externa y redaccin).

La Tcnica Legislativa Externa da conocimiento del contextoen el cual se legitima la ley: estructura, organizacin, funciona-miento del Poder Legislativo, procedimientos legislativos des-de la generacin de la ley hasta su sancin; la cobertura tcni-ca, el rol del asesor legislativo y la capacitacin legislativa.

III. LA LEY DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LATCNICA LEGISLATIVA

La ley entendida como un conjunto de normas emanadas deuna autoridad legislativa expresa, en un texto escrito, una de-cisin poltica. Es por tanto el producto final de un proceso quetiene su origen en una demanda social y en el que se interrela-cionan dos funciones bsicas: la poltica y la tcnica.

El decisor poltico, el legislador, representante del pueblo, recep-ta la demanda social, considera distintas soluciones y expresauna voluntad poltica.

El tcnico es el encargado de transformar en un texto de conte-nido normativo esa voluntad poltica.

Ambas funciones poseen por tanto caractersticas propias y mar-cadamente distintivas.

A. La funcin poltica

Legislar es emprender un largo camino intelectual que partede la identificacin de una demanda social. Esta puede origi-

II. CONSIDERACIONES GENERALES ACERCADE LA TCNICA LEGISLATIVA

Antes de avanzar en cuestiones especficas acerca de la TcnicaLegislativa, creemos conveniente formular algunas considera-ciones generales sobre este cuerpo de conocimiento.

Siguiendo a Alberto Castells1, podramos definir la Tcnica Le-gislativa como el arte y la destreza necesarias para llegar a unacorrecta y eficaz elaboracin de la ley. Por lo tanto, la TcnicaLegislativa se conforma por los procedimientos, formulaciones,reglas, estilos ordenados y sistematizados, que tratan a la leydurante su proceso.

As como la Teora Legislativa responde al hetos delconocimiento especulativo, la Tcnica Legislativa respon-de al hetos del conocimiento prctico. La teora nos en-sea el saber, la tcnica, el hacer.

Se trata por lo tanto, de un saber instrumental, de un saber prc-tico, donde la motivacin consiste en realizar la accin legisla-tiva.

La Tcnica Legislativa se dirige al cmo, mientras que laTeora Legislativa se dirige al qu de las cosas. La TcnicaLegislativa no va de la teora a la prctica sino que nacede la prctica misma.

Es de esa prctica conceptualizada de donde recibe la teoralos insumos que le permiten elaborar nuevos conceptos quedespus revertirn sobre la tcnica y la accin. A su vez, se abas-tece de conocimientos auxiliares provenientes de la Lgica Ge-neral y Normativa, la Teora de las Organizaciones, la Teorade los Sistemas, las Ciencias Semiolgicas y del Lenguaje, las

1 Castells, Alberto Estudios de tcnica legislativa: Panorama, conferenciadictada en el marco del Seminario Nacional de Tcnica Legislativa or-ganizado por el Instituto de Capacitacin Parlamentaria de la Honora-ble Cmara de Diputados de la Nacin y la Secretara de Extensin Uni-versitaria y Bienestar Estudiantil de la Universidad de Buenos Aires,7-11-97.


Por ltimo, como situacin muy especial y acotada, cabe sea-lar la intervencin del tcnico legislativo que sugiere una mo-dificacin o la derogacin de un texto legal con el solo objetode evitar incoherencias o falta de correspondencia entre lasnormas que se le han encomendado elaborar y las vigentes.Aceptar o no esta propuesta queda en manos del decisor polti-co; el tcnico slo provee la informacin.

Una vez presentado el proyecto se suceden diferentes instan-cias que requieren de la toma de nuevas decisiones polticas.

El proyecto en comisin es sometido a revisin, es analizadopor otras personas y criticado a la luz de nueva informacin.

El legislador autor de la iniciativa y miembro de la comisin deestudio volver a decidir sobre el tema, pero esta vez junto asus pares, integrando la voluntad colectiva, coincidente o nocon los trminos de su decisin originaria.

Si, por el contrario, el autor no es miembro de la comisin, noparticipar de la decisin pero de seguro abogar por su inicia-tiva en forma similar a la de un grupo de inters.

Por ltimo, se sellar la decisin con el voto en el plenario delcuerpo.

Una excepcional instancia de participacin del legislador en laformacin de la decisin legislativa proviene de su interven-cin en ocasin del tratamiento del proyecto en el mbito delbloque poltico al que pertenece o en las Comisiones de LaborParlamentaria3 o en los Comits de Conferencia4.

A travs de estas etapas la decisin poltica individual se trans-forma en voluntad de un cuerpo colegiado, modificndose po-

3 Comisiones integradas por las autoridades de los cuerpos legislativosy de los diferentes sectores polticos encargadas de preparar los planesde labor parlamentaria.

4 Comits o comisiones encargadas de resolver los desacuerdos que seproduzcan en cuerpos legislativos bicamerales en las diferentes etapasde formacin y sancin de las leyes.

narse en una situacin de descontento, rabia, preocupacin oesperanza de las personas y exige para su satisfaccin la san-cin de una ley o la modificacin o derogacin de normaspreexistentes2.

A partir de ella se busca interesar al legislador para que hagasuya tal decisin y formalmente active el procedimiento parla-mentario a travs de la presentacin de un proyecto.

En algunos supuestos, el nico actor de este proceso es el decisorpoltico y es l quien transmite a su redactor legislativo unadecisin completa en contenido y forma. Determina con clari-dad cul es el texto del dispositivo normativo y cules sus fun-damentos. Es al mismo tiempo decisor poltico y experto en eltema. Sin embargo, en la mayora de los casos, diferentes suje-tos actan el proceso.

El ciudadano comn, la entidad u organizacin intermedia des-cubre la necesidad; el intelectual, docente o experto aconsejacomo solucin la sancin de una norma modificatoria o dero-gatoria del sistema jurdico vigente y todos ellos se suman enuna tarea destinada a convencer al legislador sobre la proce-dencia de la cuestin.

Todos intentan influir sobre el decisor poltico e impulsarlo aponer en funcionamiento el procedimiento legislativo. Quie-nes as se interesan en la sancin de una norma resultan losms importantes proveedores de informacin.

Esta informacin, fundamental e indispensable para la tomade la decisin, debe ser cuidadosamente analizada por el legis-lador por cuanto responde a los intereses propios de quienes lasuministran. En muchos casos estos antecedentes e informesno podrn competir con los resultados de la tarea de investiga-cin y anlisis que realizan los organismos de asesoramientopertenecientes a los cuerpos legislativos pero, en otras situa-ciones, intentarn suplir las deficiencias de tales dependencias.

2 Davies, Jack: Legislative Law and Process in a Nut Shell, Second Edition,St. Paul, Minn. West Publishing CO, 1986, pginas XXI y 141.


De l se exige:

1. Habilidad intelectual para interpretar y extraer lo sustan-cial del conocimiento experto6 y para discernir entre va-rias soluciones.

2. Capacidad de investigacin.3. Capacidad de seleccin y de procesamiento adecuado de

la informacin.4. Capacidad de trabajo y modestia para someter su trabajo

a constantes revisiones.5. Capacidad para trabajar en equipo, compartir informacin

y consensuar respuestas.6. Respeto a los lmites que le impone el propio mbito de

desarrollo de su tarea.

Tcnico y legislador deben trabajar en una estrecha relacin deconfianza mutua.

C. Etapas de elaboracin del texto normativo

En el marco de la funcin tcnica podemos intentar describir elproceso de elaboracin de un texto normativo.

Ajustndonos a una descripcin detallada de los diferentespasos que llevan al redactor legislativo a la elaboracin finaldel texto normativo es posible identificar nueve etapas-gua.7

C.1. Primera etapa: comprensin general del tema

Frente a la demanda del legislador, el redactor o tcnico legis-lativo, debe esforzarse por comprender cabalmente el tema so-bre el que deber trabajar.

6 Conf. Dickerson, Reed en: Legislative Law and Process, Cases and Materials.Second Edition, Otto Hetzel, Michael Libonati, Robert Williams,Contemporary Legal Education Series, Estados Unidos de Amrica, 1980,pgina 1309.

7 Svetaz Mara A., Grosso Beatriz M., Luna Miguel, Prez Hctor, UbertoneFermn: Tcnica Legislativa, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, Argentina,1998, pginas 143 a 151.

siblemente en su contenido a fin de lograr una norma consenti-da por todos.

Distintos factores confluyen y proveen al legislador de elemen-tos para la toma de estas decisiones:

1. Conocimientos que derivan de sus propias vivencias comohombre y ciudadano (estudiante, sujeto pasivo de losmedios de comunicacin masiva, votante, etc.).

2. Conocimientos acerca de su distrito, de las caractersticasde su gente, de sus conflictos e intereses.

3. Conocimientos expertos y legos derivados de su forma-cin profesional y su actividad laboral.

4. Conocimientos generales de las necesidades e intereses degrupos y comunidades.

5. Formacin tica y,6. Saberes adquiridos en su propia vida parlamentaria.

Su visin se completa con el asesoramiento externo especficoen los temas de su inters.

En todo el proceso el hecho ms perturbante lo constituye lanecesidad de tomar decisiones en tiempos reales sobre temasmuy diferentes, con conocimiento limitado de lo que est efec-tivamente ocurriendo y, ms an, de las implicancias que ten-drn en el futuro5.

B. La funcin legislativa

El tcnico legislativo, redactor o proyectista de una ley debecrear un texto normativo que refleje con precisin, claridad ysimplicidad la voluntad poltica que se le transmite. Debe aten-der las cuestiones tcnicas que hacen a la redaccin, estructuray la lgica interna de sus normas pero, adems, debe analizarla constitucionalidad de la propuesta y su correspondencia conel ordenamiento jurdico vigente.

5 Newt Gringich, Knowledge, Power and the Congress W. Robinson y ClayWellborn, Congressional Quarterly Inc. Washington DC, Estados Uni-dos de Amrica, 1991, pgina 156.


Entre los antecedentes ms comnmente investigados podemosmencionar:

a) Legislativos: integrados por normas vigentes y disposi-ciones derogadas expresa o implcitamente, que enfocanla materia en estudio, sean de origen nacional, provincialo de derecho comparado. Es fundamental analizar las nor-mas vigentes a fin de evitar crear disposiciones que repi-tan a otras o que interfieran con ellas.

b) Parlamentarios: proyectos de legisladores no sancionados,versiones de debates parlamentarios, trabajos de Comi-siones de Asesoramiento (dictmenes no aprobados porlos cuerpos legislativos o vencidos por imperio de nor-mas de caducidad),

c) Doctrinarios: disponibles en bibliotecas, centros de estu-dio, fundaciones destinadas a la investigacin terica,bancos de datos,

d) Jurisprudenciales: si fueran pertinentes, con consulta decolecciones jurdicas y sistemas de informtica jurdica.

C.3. Tercera etapa: anlisis de fondo

Cuatro aspectos perfectamente diferenciados componen estatercera etapa y proveen el primer examen de fondo de la cues-tin en tratamiento.

En este momento, el redactor debe analizar el tema y sus ante-cedentes a fin de determinar :

a) Si su contenido se ajusta o no a las atribuciones que laConstitucin deslinda para el Poder Legislativo.

b) Si la oportunidad en que se encara la reforma o se crea lanueva norma es socialmente propicia.

c) La posibilidad de efectiva implementacin de las solucio-nes o procedimientos seleccionados, y

En esta etapa debe priorizar el contacto con el legislador. Debetomar nota de los diferentes aspectos que conforman la deci-sin poltica a transmitir en el texto escrito e intentar resolverla mayor cantidad de dudas que se presenten sobre el tema.

El uso de cuestionarios prediseados puede ser de utilidad entanto economizan tiempo en las entrevistas y evitan olvidosimportantes. Principalmente debe interrogarse al legisladorsobre los aspectos que hacen a la correcta definicin del objetode la ley, su mbito de aplicacin personal y territorial y suentrada en vigencia.

El redactor debe ubicarse precisamente en la materia a legislarpara poder acceder con facilidad a la siguiente etapa de selec-cin de la informacin y antecedentes.

C.2. Segunda etapa: investigacin de antecedentes

El segundo paso lo constituye la bsqueda de antecedentes paracompletar el contenido del proyecto y sus fundamentos.

La consulta se dirige entonces a los organismos de asesoramien-to propios del cuerpo legislativo. Se exploran las prcticas par-lamentarias, los precedentes del proyecto (volcados en deba-tes, trabajos de comisiones), y la memoria sabia de los buenosfuncionarios legislativos.

Tambin se consulta a fuentes externas al parlamento, comobibliotecas, centros de informacin de organismos internacio-nales (OIT, OEA, ONU), embajadas, colegios profesionales, cen-tros de estudios privados, etc.

Es de destacar que esta tarea se facilita por:

a) La participacin de los grupos de inters afectados por eldictado de la futura ley. Ellos suministrarn informacincuya validez y correspondencia con la decisin polticaadoptada deber ser corroborada por el tcnico.

b) La nueva tecnologa informtica de acceso a redes loca-les, bancos de datos propios de los organismos legislati-vos e Internet.


verificar en todo momento la correccin de los trminos. Eltexto ha de resultar claro y preciso.

C.6. Sexta etapa: consulta con el decisor poltico

El texto producido es elevado al decisor poltico para su co-rreccin.

C.7. Sptima etapa: revisin final del proyecto

Superado el anlisis de la etapa anterior, ajustadas las normasal requerimiento del legislador, se proceder a una revisin fi-nal del texto normativo encaminada a asegurar la produccinde un acto legislativo oportuno y conveniente, que resulte deaplicacin efectiva y refleje la realidad social, econmica, cul-tural o poltica que se pretende describir.

Siguiendo a Meehan8 podemos sealar que el acto legislativodebe presentar los siguientes caracteres:

a) Integralidad: debe ser un acto legislativo completo, quecontenga todas las normas pertinentes; que no presentelagunas tcnicas que requieran de otros actos legislati-vos.

b) Irreducibilidad: no debe expresar ms de lo necesario; nodebe contener reiteraciones ni excesos legislativos.

c) Coherencia: no debe presentar contradicciones oinarmonas, o soluciones diferentes para iguales supues-tos.

d) Correspondencia: el acto legislativo debe insertarse correc-tamente en el ordenamiento jurdico, indicando con pre-cisin las derogaciones y modificaciones de otras nor-mas.

8 Meehan Jos H: Teora y tcnica legislativas. Ed. Depalma, Buenos Aires,Argentina, 1976, pginas 75 a 82.

d) El grado de consenso que sobre el tema exista en las Co-misiones de Asesoramiento Parlamentario y su posibleacogida por el plenario del cuerpo legislativo.

Lo expuesto en los incisos b), c) y d) no implica que el tcnicolegislativo deba invadir el mbito propio de decisin del legis-lador.

El poltico ha optado por una de las posibles soluciones al casodado, resta al tcnico proveer el mejor texto, el ms adecuadopara contener dicha voluntad. Sus conocimientos, habilidadesy experiencia evitarn inconvenientes derivados de la seleccinde soluciones imposibles de implementar, la falta de datos, o lainobservancia de prcticas parlamentarias arraigadas.

C.4. Cuarta etapa: eleccin de la forma de presentacin y diseo de estructura

En esta instancia el tcnico debe analizar el proyecto en rela-cin con las formas de presentacin que determinan las nor-mas reglamentarias del cuerpo legislativo y adoptar la que co-rresponda.

Ser un proyecto de ley, de resolucin, de comunicacin, dedeclaracin, etc. y deber respetar las exigencias que para cadacaso se indiquen. Luego, deber disear la estructura del textolegal, a manera de ndice temtico de los contenidos del pro-yecto. Elegir un orden y disposicin de las partes. Determina-r los casilleros a completar con texto normativo y los titularprovisoriamente.

En todo este proceso, el tcnico debe tener presente que el pro-yecto ha de resultar de fcil comprensin para su destinatario,ya sea lego o profesional.

C.5. Quinta etapa: redaccin del proyecto

Comprende la redaccin del proyecto y sus fundamentos. Serespetarn las reglas de la mejor gramtica, los tiempos verba-les, presente en lo posible, se evitar el uso de sinnimos y se


no reparemos suficientemente en las cuestiones de estructuray redaccin.

En todo texto, podemos diferenciar, por abstraccin, dos as-pectos: contenido y forma.

El contenido es el conjunto de ideas que slo aprehendemos atravs de la forma, es decir con cierta organizacin y en un len-guaje caracterizado por la utilizacin de ciertos recursos ex-presivos. A la organizacin que adquiere el conjunto de ideasque constituye el contenido, la llamamos estructura y al modopeculiar de expresin, lo llamamos estilo.

Estos dos elementos, estructura y estilo, son los nicos que nospermiten acceder al contenido o ms precisamente interpretarel significado de un texto.

Por ejemplo, si un libro que contiene normas, se nos aparecedividido en libros, partes, ttulos, captulos y artculos diremosque se trata de un cdigo; si adems las normas se han redacta-do en un estilo claro y preciso podemos comprender correcta-mente el contenido.

Al afirmar que la forma es el nico camino de acceso al conte-nido, estamos afirmando implcitamente que no existen otroselementos fuera del texto que contribuyan a su compresin.

Esta conclusin no es vlida solo para el texto normativo, sinopara cualquier texto. Por ello, cuando escribimos debemos sermuy rigurosos en el uso del lenguaje, para que surja sin dudaslo que queremos decir.

A. La estructura del texto normativo

La estructura de un texto normativo consiste en el orden y dis-tribucin de las partes que componen su dispositivo.9 Se trata

9 En el dispositivo se formulan las nuevas reglas de derecho que el autorpretende establecer, conjuntamente con cierto nmero de disposicionesdestinadas a asegurar la concordancia del texto con el orden jurdicovigente, fijar el momento de su puesta en vigencia y determinar, even-

e) Realismo: el acto legislativo debe ser producto de un an-lisis integral de la realidad social y predecir que produci-r los efectos que se persiguen a travs de l.

C.8. Octava etapa: presentacin

A esta etapa la conforman los pasos propios de la rutina deimpresin del proyecto en modo claro y legible por el tipo ytamao de letra; su firma; la preparacin de las copias necesa-rias para su presentacin e ingreso a la Legislatura.

C.9. Novena etapa: seguimiento

Una vez ingresado el proyecto se sigue una etapa deregistracin, creando una carpeta de archivo del proyecto, desus antecedentes ms importantes y de las sucesivas publica-ciones de la legislatura en que se lo consigne.

Es preciso conservar la informacin indispensable para reali-zar el seguimiento del expediente en su trmite legislativo enlas comisiones y en el recinto.

IV. EL TEXTO NORMATIVO

Al tratar la elaboracin material de la ley en el punto anterior,nos referirnos a ella como a un texto normativo.

Esta expresin apunta a darle a los instrumentos de TcnicaLegislativa que desarrollamos, una aplicacin ms amplia, puescreemos que son vlidos para cualquier documento de conte-nido normativo. A la vez, pretendemos acentuar el carcter detexto de toda ley, ya que como hemos sealado anteriormente,la voluntad poltica del legislador deviene en un texto y es esetexto el que se lee y aplica, por lo tanto, le caben las considera-ciones generales referidas a cualquier texto, adems de las con-diciones particulares atinentes a su especificidad.

Quienes estamos ligados a la creacin de los textos normati-vos, generalmente los valoramos por su especificidad y por endeno tomamos muy en cuenta su carcter de texto. Ello hace que


e) En un mismo texto normativo pueden efectuarse remisio-nes internas, siendo deseable que ellas se realicen respec-to de artculos anteriores porque el lector ya las conoce.

f) El texto debe ordenarse sistemticamente.

g) Si el texto contiene disposiciones para diferentes sujetos ogrupos de sujetos, debe disponerse de secciones propiaspara cada uno de ellos.

h) Todas sus partes exigen denominacin propia.

i) Sus artculos deben epigrafiarse.

j) Deben citarse expresamente todas las normas que se de-rogan o modifican.

k) En los casos en que se pretende reformar o sustituir nor-mas insertas en un cuerpo legal conocido, tradicional yde frecuente aplicacin, como los cdigos o leyes funda-mentales, es preferible conservar la estructura original dedicho texto normativo.

A.1. Ordenamiento temtico

La agrupacin temtica debe brindar adecuada respuesta a lasexigencias de claridad del texto normativo y debe facilitar laidentificacin de sus disposiciones.

La agrupacin temtica que sugerimos a continuacin es la msutilizada en la prctica legislativa y responde adecuadamentea los criterios indicados.

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