Reporte N' 3506 1-CO

Infraestructura Logística y de Calidadpara la Competitividad de Colombia

Enero 25, 2006

Departamento de Finanzas, Sector Privado e InfraestructuraRegión de América Latina y el Caribe

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Documento del Banco Mundial

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EQUIVALENCIAS MONETARIASUnidad Monetaria - Pesos Colombianos

Tasa de Cambio 2005 - US$1 = COP2,291

PESOS Y MEDIDASSistema Métrico

EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO1 de enero - 31 de diciembre

Vicepresidente: Pamela CoxDirector de País: Isabel GuerreroDirector de Departamento: Makhtar DiopGerente de Sector: Anna WellensteinJefes del Proyecto: Jose Guilherme Reis y Jose Luis Guasch

DECLINACION DE RESPONSABILIDAD

Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional para la Reconstruccióny Desarrollo. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este docu-mento no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del BancoMundial o de los gobiernos que representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este documento. Loslimites, los colores, las denominaciones y demás información mostrada en cualquiera delos mapas de este trabajo no implican juicio de parte del Banco Mundial referente a lapersonalidad jurídica de ningún territorio o del endoso o a la aceptación de tales límites.

LISTA DE ABREVIATURAS

ALADI Asociación Latinoamericana de Integración

AOAC Asociación de Oficiales de Química Analítica

ARM Acuerdos de Reconocimiento Mutuo

BASC Programa de Coalición Empresarial Anti-contrabando

BIPM Bureau International de Poids et Mesures

BPM Buenas Prácticas de Manufactura

CAN Comunidad Andina

CIF Cost Insurance and Freight/ Costes de Seguro y Carga

CITAC Entidad de Cooperación de Trazabilidad Intemacional en Química Analitica

CONPES Consejo Superior de Política Económica y Social

CSI Container Security Initiativel Iniciativa de la Seguridad del Envase

C-TPAT Customs Trade Partnership Against Terrorism/ Programa Alianza de Aduanas y Empresas contra el Terro-

rismo

CYGA Programa de Calidad y Gestión Ambiental en la PYME

DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DNP Departamento Nacional de Planeación

EURACHEM Comité Europeo en Química Analítica

FOMIPYME Fondo Colombiano para la Modemización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas

EmpresasFrA Free Trade Agreement 1 Acuerdo de Libre Comercio

HACCP Hazard Analysis and Critical Control PointV Análisis de Peligro y Control del punto critico

IAAC Interamerican Accreditation Cooperation / Cooperación de Acreditación Interamericana

IAF Intemational Accreditation Forum/ Foro Internacional de la Acreditación

ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación

IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructwa Regional Suramericana

ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation 1 Cooperación Internacional de la Acreditación de Labo-

ratorioIMN Instituto de Metrología Nacional

INVIAS Instituto Nacional de Vías

ISPS Intemational Ship and Port Security CodeJ Codigo de Seguridad Internacional de la Nave y el Puerto

LALC Latin American Logistics Center/ Centro Latino Americano de Logística

MT Ministerio de Transporte

OIML Organización Internacional de Metrología Legal

OMC Organización Mundial del Comercio

OTM Operadores de Transporte Multimodal

PNAC Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad

PPP Participación Público Privada

Proexport Organización encargada de la promoción comercial

PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SIC Superintendencia de Industria y Comercio

SIM Sistema Interamericano de Metrología

SNC Sistema Nacional de Calidad

SPR Sociedad Portuaria Regional

TGA Asociación Alemana de Acreditación

TLC Tratado de libre Comercio

UN Naciones UnidasUNCTAD United Nations Conference on Trade and Developmentl Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Co-

mercio y el Desarrollo

ZAL Zonas de Actividades Logísticas

AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo conformado por José Luis Guasch, JoséGuilherme Reis, José Barbero, Isabel Sánchez, Tito Yepes y Andrés Pacheco. VivienFoster participó activamente en las etapas iniciales de preparación del estudio.

Para la preparación del informe, un conjunto de documentos de soporte (background pa-pers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer yresaltar la calidad de los documentos preparados por Pablo Roda y su equipo, ManuelSalazar y su equipo, Martin Sgut y Maria Rey.

El equipo de trabajo agradece a las autoridades del Gobierno de Colombia el apoyo per-manente y el intercambio regular de puntos de vista, así como de información que fuerondecisivos para la calidad de este informe. Se realizaron tres talleres de trabajo en Colom-bia y numerosas videoconferencias durante la etapa de elaboración del documento. Enparticular se agradece al equipo de la Unidad de Infraestructura del Departamento Nacio-nal de Planeación a María Constanza García, Lyda Esquivel y César Peñaloza. Tambiénlas siguientes personas del Gobierno de Colombia participaron activamente: Jesús Alber-to Villamil del Departamento Nacional de Planeación, María Edith Zapata, Camilo Sala-zar y Ramon Madriñan del Ministerio de Comercio e Industria, Juan Ricardo Noero, Jor-ge Pedraza, Mario Alario y Victor Montoya del Ministerio de Transporte, Alba LuzQuintero de la Superintendencia de Industria y Comercio y Josefina Baldrich del InstitutoColombiano de Normas Técnicas.

De igual manera, el equipo agradece los comentarios y contribuciones de los revisoresinternos Aurelio Menéndez, Tomas Serebrisky, Andrés Pizarro y Jean Francois Arvis.También los comentarios de David Rosenblatt, Susan Goldmark, Marianne Fay, JoséLuis Irigoyen, Anna Wellestein, Alberto Chueca Mora y David Gould.

Finalmente, el equipo quisiera agradecer a Leyla Castillo y Jean-Louis Racine por su tra-bajo de asistencia y apoyo en la preparación del documento.

El análisis y las recomendaciones presentadas en este documento reflejan la opinión delBanco Mundial y no necesariamente representan la visión o las políticas del Gobierno deColombia.

1

INDICE

RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................. 1

PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA ...................................................................... 3EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ........................................................................... 6

SECCIÓN I ....................................................................................................... 9

LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD ENCOLOMBIA ............ ................................................................. 9

CAPITULO 1 - EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LACOMPETITIVIDAD DE COLOMBIA ............................................. lo

EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA ............................................................................. 10COSTOS LOGíSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL .......................................... 14ORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGíSTICA ..................................................... 16LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURAMIENTO PARA LACOMPETITIVIDAD ....................................................................................................... 20

CAPITULO 2 -LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO ................ .............. 22

ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR ........................................................... 22ORÍGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES ......... 26PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR .......................... 29PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC ......................................................................... 31

SECCIÓN II ............................................................................. 34

LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGíSTICA ......................................................................... 34

CAPITULO 3 - ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA ................. 35

CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANSPORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS...................................................................................................................................................................... .......................................................... 40

TRANSPORTE CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL) ........................................................................... 40TRANSPORTE FERROVIARIO ................................................................... 43TRANSPORTE FLUVIAL ............................................................................. 46

CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS ........................... 0.... s

DESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA ............................................................................. 51RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL ............................................................................. 59LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ........................................................... 61ELEMENTOS PARA DE UNA POLÍTICA PARA EL SECTOR ............................................ 64

CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL COMERCIO EXTERIOR ............. 68

PUERTOS ............................................................................................................... 68AEROPUERTOS ............................................................................. 75

CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION INTERMODAL ................... 77

INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD ................................................... 77INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL ....................................... 80

SECCIÓN III ..................................................................................................... 85

CALIDAD CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ................. 85

CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ......................................................... 86

LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD .................................................. 86

CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA ............................................ 88

NORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA .................................................................. 94

LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN ........................................................ 96

ENSAYOS Y METROLOGíA EN COLOMBIA .................................................................. 100

SECCIN IV ..............................................................................................106

AGENDACAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA

COMPETITIVIDAD ..........................................................................................106

CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD.107

ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGíSTICA Y CALIDAD ................................................................ 107

LA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS ............................................. 109

ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGISTICO ...................................................... 111

ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ..................... 118

DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA ................................. 122

BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS ................................................................ 124

ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS

COMERCIALES ...........................................................................................128

ANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS ............... 135

REFERENCIAS ............................................................................................141

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 2. ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR .. 2

FIGURA 1.1 - PARTICIPACIÓN DEL COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES COMO %DEL PIB ......................................................................................................... 11

FIGURA 1.2- FLUJO PRINCIPAL DE TRÁFICOS LINER ............................ 11

FIGURA 1.3 - LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS, 200212

FIGURA 1.4 - LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS YDISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR DEPARTAMENTO, 2002 .................... 12

FIGURA 1.5 - DISTANCIA MEDIA DESDE LOS TRES PRINCIPALES CENTROSINDUSTRIALES AL PUERTO MARÍTIMO MÁS RELEVANTE ........................ 13

FIGURA 1.6 - INDICE DE DISTANCIA MEDIA DE LA POBLACIÓN AL PRINCIPAL PUERTOMARÍTIMO ...................................................................................................... 14

FIGURA 1.7 - NIVEL DE INVENTARIOS RELATIVO A LOS ESTADOS UNIDOS ..................... 14

FIGURA 1.8 - COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS ............. 15

FIGURA 1.9 - COSTOS LOGÍSTICOS SEGUN EL TAMAÑO DE LA EMPRESA ........... 16

FIGURA 2.1 - COMPOSICIÓN COMERCIO EXTERIOR ............................. 23

FIGURA 2.2 - PARTICIÓN MODAL DEL TRANSPORTE EN EL TRAMO NACIONAL - TN-KM...................................................................................................................................................................... .......................................................... 25

FIGURA 2.3 - LOS PRINCIPALES NODOS INTERNOS DEL COMERCIO EXTERIOR ENVOLUMEN Y VALOR .............................................................................................. 27

FIGURA 2.4 - ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIOEXTERIOR 2003 -MILES DE TN, EXCLUYE CARBÓN E HIDROCARBUROS ............ 28

FIGURA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DEL COMERCIO EXTERIOR .............. 29

FIGURA 2.7 - FLUJOS DE COMERCIO EXTERIOR EN LOS CORREDORES DETRANSPORTE .................................................................................................... 33

FIGURA 4.1 - RÍO MAGDALENA ............................................................................ 47

FIGURA 5.1 EVOLUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES ............................ 1.... s

FIGURA 5.2 - NUMERO DE VEHÍCULOS Y CARGA TRANSPORTADA POR TIPO DECAMIÓN ........................................................................................................ 52

FIGURA 5.3 - EVOLUCIÓN DE LA OFERTA Y DEMANDA DEL TRANSPORTE CARRETERODE CARGAS ..................................................................................................... 53

FIGURA 5.4- ACTORES EN EL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS .............. 54

FIGURA 6.1 - PARTICIPACIÓN DE LOS PUERTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS EN ELCOMERCIO EXTERIOR ............................................................................................ 72

FIGURA 6.2 - EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD DE LOS BUQUES PORTACONTENEDORES...................................................................................................................................................................... ......................................................... 73

FIGURA 7.1 - SECUENCIA DEL PROCESO DE INSPECCIÓN EN UNA EXPORTACIÓN ........ 78

FIGURA 8.1 - CERTIFICADOS ISO 9000, A DICIEMBRE DE 2003, NORMALIZADOS PORVALOR AÑADIDO MANUFACTURERO .......................................... 89

FIGURA 8.2 - CERTIFICADOS ISO 9000 A DICIEMBRE DE 2003 NORMALIZADOS PORVOLUMEN DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS ............................ 90

FIGURA 8.3 - EVOLUCIÓN DE LAS CERTIFICACIONES ISO 9000 .................... 91

FIGURA 8.4 - CERTIFICACIONES OTORGADAS ANUALMENTE POR ICONTEC .................. 91

FIGURA 8.5 - NORMAS TÉCNICAS NACIONALES: EVOLUCIÓN ..................... 94

FIGURA 8.6 - NUEVAS NORMAS TÉCNICAS Y COMITÉS DE NORMALIZACIÓN ........ 94

FIGURA 8.7 - PROPORCIÓN DE NORMAS TÉCNICAS NACIONALES BASADAS EN

ESTÁNDARES INTERNACIONALES(*) .......................................... 95

FIGURA 8.8 - NOTIFICACIONES A LA OMC SOBRE REGLAMENTOS TÉCNICOS Y

PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD EN 2004 ............... 95

FIGURE 8.9: PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO DE NORMAS EN ISO ............. 95

FIGURE 8.10 - RECURSOS DEL PRESUPUESTO DEL ORGANISMO NACIONAL DE

NORMALIZACIÓN DEDICADOS A ACTIVIDADES DE NORMALIZACIÓN ............. 96

FIGURA 8.11 - EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ACREDITACIONES Y NUMERO MEDIO DE

NUEVAS ACREDITACIONES ANUALES EN COLOMBIA ............................ 97

FIGURA 8.12 - ACREDITACIONES DE ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN DE SISTEMAS (*)97

FIGURA 8.13 - ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, VALOR AGREGADO INDUSTRIAL Y

LABORATORIOS ACREDITADOS POR ÁREA METROPOLITANA .................... 98

FIGURA 8.14 - EVALUADORES LíDERES CALIFICADOS EN 2003 .................... 99

FIGURA 8.15 - OFERTA DE LABORATORIOS DE ENSAYOS Y PRODUCTOS EN COLOMBIA

Y VALOR AGREGADO POR SECTOR INDUSTRIAL ............................... 102

FIGURA 8.16 - MAGNITUDES DE MAYOR USO EN EL SECTOR MANUFACTURERO (% DE

EMPRESAS USUARIAS) ......................................................................................... 103

FIGURA 8.17 - SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIVISIÓN DE METROLOGÍA DE LA SIC

.................................................................................................................................................................... ....................................................... 104

FIGURA 8.18 - INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN METROLOGíA .............................................. 104

FIGURA 8.19 - ACTIVIDADES DE COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LABORATORIOS

.................................................................................................................................................................... ...................................................... 105

FIGURA 9.1- TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE .................. 107

FIGURA 9.2 - ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA LOGÍSTICA .................... 109

FIGURA 9.3 - LOS COMPONENTES DEL SISTEMA LOGÍSTICO Y SUS PROBLEMAS ........ 110

FIGURA 9.4 - ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ....................... 122

FIGURA 9.5 - ORDENAMIENTO DE LAS INICIATIVAS SEGÚN SU IMPACTO Y COSTO ... 124

LISTA DE TABLAS

TABLA 2.1 - EL COMERCIO EXTERIOR POR TIPO DE EMBALAJE - AÑO 2003 ......... 24

TABLA 2.2 - PARTICIÓN MODAL DEL TRAMO INTERNACIONAL DEL COMERCIOEXTERIOR EXCLUYENDO CARBÓN E HIDROCARBUROS .......................... 25

TABLA 2.3 - PRINCIPALES ORÍGENES Y DESTINOS EXTERNOS ..................... 26

TABLA 2.4 - GENERACIÓN DE CARGAS DEL COMERCIO EXTERIOR EN LAS GRANDESREGIONES URBANAS ............................................................................................. 28

TABLA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE DEL COMERCIO EXTERIOR...................................................................................................................................................................... ......................................................... 30

TABLA 2.6 - PROYECCIONES DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONES - EN MILLONESDETN .......................................................................................................... 32

TABLA 3.1 - SEGMENTOS DE LA LOGÍSTICA Y ÁREAS DE POLÍTICA PÚBLICA ................ 36

TABLA 4.1 TRAMOS CRÍTICOS EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL .......................................... 41

TABLA 4.2 CATEGORIZACIÓN DE LOS TRAMOS CRÍTICOS POR TIPO DEINTERVENCIN .................................................................................................. 42

TABLA 4.3 CARGA TRANSPORTADA POR EL RIO MAGDALENA ESCENARIO DE BAJASINVERSIONES EN CANAL Y PUERTOS ......................................... 48

TABLA 5.1 - TIPOLOGÍA DE LA MODALIDAD DE OPERAR DE LAS EMPRESAS DETRANSPORTE .................................................................................................... 59

TABLA 6.1 - MOVIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PUERTOS (MILLONES DE TN, AÑO2003) ............................................................................. 69

TABLA 6.2 - DESEMPEÑO PORTUARIO ANTES Y DESPUÉS DE LAS REFORMAS DE 1991.70

TABLA 6.3 - INDICADORES DE DESEMPEÑO COMPARADO DE PUERTOS DE COLOMBIA...................................................................................................................................................................... ......................................................... 70

TABLA 6.4 - RESUMEN DEL DESEMPEÑO ACTUAL DE LAS SOCIEDADES PORTUARIASREGIONALES .................................................................................................... 71

TABLA 6.5 - CAPACIDAD Y DEMANDA ESPERADA EN LA SPR ...................... 74

TABLA 7.1 - CATEGORÍAS DE TRANSPORTE SEGUN LOS MODOS Y SEGMENTOS ........... 81

TABLA 8.1 - MEMBRESÍA EN ORGANISMOS INTERNACIONALES Y ACUERDOS DERECONOCIMIENTO MUTUO .................................... 100

TABLA 8.2: SEPARACIÓN DE FUNCIONES Y ESTATUS DE LA METROLOGÍA CIENTÍFICAY LEGAL ................................................................. 101

TABLA 8.3 - MEMBRESÍA EN ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE METROLOGÍA.................................................................................................................................................................... 105

TABLA 9.1 - INICIATIVAS CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO . 112

TABLA 9.2 - IMPACTO DE UNA REDUCCIÓN DE COSTOS LOGÍSTICOS DE 5 PUNTOSPORCENTUALES ........................................................... 125

TABLA 9.3 - COSTO ESTIMADO DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ................ 126

RESUMEN EJECUTIVO

1. Este documento hace revisión panorámica de la cadena logística y del asegura-miento de la calidad de los productos para el comercio exterior colombiano. En cada unode los componentes se hace referencia a los diferentes agentes participantes, sin embargo,el énfasis del documento es obtener lecciones para la política pública. Acciones que pue-dan ser desarrolladas por las entidades del Estado para mejorar la logística y la calidady/o para promover una mayor y mejor vinculación del sector privado en estas áreas. Endiversos segmentos se detallan los comportamientos del sector privado con el fin ilustrarenlaces y regulaciones donde la política pública juega un papel determinante.

2. El comercio exterior colombiano ha incrementado su participación en el PIBen los últimos diez años. Adicionalmente el país está desarrollando negociacionespara mejorar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Los dos procesos se su-man para ejercer una mayor presión sobre la cadena de servicios logísticos. En losúltimos diez años, las exportaciones de bienes han crecido a una media anual de 5% (endólares corrientes) pasando de US$10.100 millones en 1995 a US$16.400 millones en2004. Como porcentaje del PIB las exportaciones pasaron de ser el 10.9% al 16.8%, res-pectivamente. Actualmente, el país se encuentra negociando el Tratado de Libre Comer-cio con Estados Unidos (TLC) y se ha estimado que como resultado, el TLC podrá gene-rar un crecimiento adicional liderado por el sector privado.

3. Aunque asegurar el acceso a los mercados a través de los tratados comercia-les es esencial, Colombia necesita mejorar la eficiencia para beneficiarse efectiva-mente de ese mayor acceso. Los beneficios que obtendrá Colombia de una mayor inte-gración, en general, y del TLC en particular, dependerán de la capacidad del país paracompetir en los mercados internacionales. En este sentido las autoridades colombianashan sido muy activas al desarrollar un proceso de consulta con los diferentes sectores yregiones y desarrollar una agenda interna que permita enfrentar las principales barreras ala competitividad. Existen varias iniciativas que apuntan al desarrollo de una agenda co-mún para el diagnóstico y desarrollo de políticas, como es el ejemplo del plan 'VisiónColombia Segundo Centenario -2019' y de la propia Agenda Interna.

4. Este estudio se concentra en el análisis comprensivo de los temas de logísticay calidad para el comercio internacional. El concepto de competitividad es reconocidocomo un concepto bastante amplio y multifacético, involucra temas tan diversos comocalificación de la mano de obra y regulación laboral, innovación tecnológica, infraestruc-tura, seguridad judicial y reducción de trámites. Para propósitos de este estudio, limita-mos el análisis a los aspectos relacionados con logística y calidad. La facilitación de lalogística juega un papel decisivo en el fortalecimiento de la competitividad de un país,

1

reduciendo los costos de transacción y mejorando los tiempos de movilización de las

mercancías en el comercio nacional e internacional. De igual forma, el mejoramiento de

la infraestructura asociada al cumplimiento de normas y certificados de calidad es tam-

bién un elemento importante para la participación en los mercados externos.

La logística engloba el conjunto de actividades que están relacionadas con el flujo de bienes

que permilen optimizar el uso de los recursos, o reducir los costos dado un nivel de activi-

dad. Costos logísticos, por su parte, son aquellos en los que se incurre para llevar el produc-to correcto, a la ubicación correcta, en el tiempo correcto.' Se componen de costos de tran-

sacción (relacionados con el comercio y el transporte), costos financieros y costos no rinan-

cieros.

5. Las características geográficas y económicas hacen el caso colombiano parti-

cularmente sensible al tema logístico. En el caso de Colombia, el mejoramiento de las

capacidades logísticas y de la infraestructura física asociada son actividades claves para

poder aprovechar completamente los beneficios de los acuerdos comerciales. Excluyendo

carbón y petróleo, más del 80% del comercio externo está concentrado en cinco ciudades

y sus áreas de influencia (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena), tanto en vo-

lumen (ver Figura 2) como en valor. Los principales centros de producción y de consu-

mo (Bogotá, Medellín, Cali) están localizados en regiones montañosas a una distancia

media (ponderada por población) en línea recta hasta el puerto marítimo más cercano de

271 Kms.

Figura 2. Origen y destino interno de los flujos del comercio exterior

Año 2003 - En miles de toneladas - Excluye carbón e hidrocarburos

SANTA oNRTA

CARTAGENA

B ENAVNTR 4 * ATA

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005

1 Según la definición de Bond (2001).

2

6. Bajo estas características, el aumento esperado en los flujos comerciales es-tablece presiones sustanciales para la infraestructura de transporte en el país. Losresultados de las proyecciones prevén un crecimiento en los volúmenes del comercio ex-terior a tasas anuales elevadas, más altos en la importación (9.5%) que en la exportación(6.1%). Se esperan problemas en algunos cuellos de botella y en enlaces inexistentes enlos corredores principales (carreteras, vías férreas y transporte fluvial), así como en losnodos de transferencia, en los puertos y en los aeropuertos. Los problemas de carácterregulatorio, como en el caso de la industria camionera, constituyen otro punto importantede la agenda a emprender. En algunos casos será necesaria una combinación de provisiónpública de infraestructura y de mejoras en el campo regulatorio, como en el caso de lospuertos. Un conjunto diferente de problemas requiere también desarrollo regulato-rio/institucional, como en el caso de los procesos aduaneros y la coordinación multi-modal. Finalmente, hay una serie de temas relacionados con la organización del sectorprivado, en donde todavía hay espacio para dar un impulso por parte del sector público.

7. Pese a que las firmas privadas son las principales responsables por la eficien-cia de la cadena de producción y distribución, el sector público juega un papel fun-damental como regulador y proveedor de servicios básicos de infraestructura. Elpapel del sector público es crítico en términos de inversión, pero aún más importante en:crear un marco legal y regulatorio apropiado; estableciendo las reglas de juego; evitandoprácticas no competitivas; regulando monopolios naturales de proveedores; facilitandocompetencia donde sea posible; eliminando regulaciones innecesarias que generen obstá-culos y desperdicio de recursos; desregulando mercados y facilitando la entrada; y des-arrollando alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo.

PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA

8. Los problemas que enfrenta la logística en Colombia se han organizado de acuer-do a la estructura de la cadena logística para el comercio exterior. Esta a su vez se ha di-vidido para efectos del análisis, en cinco áreas: corredores internos, nodos de transferen-cia, actividades de facilitación y control, coordinación entre modos de transporte, y orga-nización de las empresas.

Corredores internos

9. En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística in-cluyen cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de superficie (carre-tero, ferroviario y fluvial). Los corredores internos, por los que circulan los flujos delcomercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras,que constituyen las principales arterias de circulación dadas las características geográfi-cas, presentan necesidades de modernización y ampliación de capacidad en diversossegmentos.

3

10. Aunque en el corto plazo los modos férreo y fluvial no tendrán un incremen-

to sustancial en su participación en el transporte de carga, deben hacerse esfuerzos

adicionales para obtener los beneficios de las inversiones ya realizadas. Los ferroca-

rriles, actualmente concentrados en transportar carbón de exportación, tienen desafíos en

materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de

ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la presta-

ción de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, hoy relativamente

poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo - particular-

mente en el río Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura de integración entre

modos con un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores fluviales).

11. Las regulaciones en el transporte terrestre de carga no han tenido la misma

atención que el desarrollo de los corredores internos, a pesar de tener un impacto

sustancial sobre éstos. El camión es el modo es el modo de transporte más importante,

dando cuenta del 81% de la carga transportada medida en toneladas-Km. El desempeño

de la industria camionera es pobre, caracterizada por un alto nivel de atomización e in-

formalidad, mientras que la edad media de los equipos es superior a los 20 años. Adicio-

nalmente, subsisten problemas como limitados servicios especializados (frigoríficos) y

una limitada flota de remolques para contenedores. La falta de eficiencia en las operacio-

nes del sector surge como un limitante constante para el sector productivo, que muestra la

necesidad de una reforma comprensiva. Se trata de un sector especialmente crítico para

los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamente por el sector pri-

vado, donde una visión de largo plazo, el régimen regulatorio y las acciones de los opera-

dores son claves.

Nodos de transferencia

12. Los nodos de transferencia del comercio exterior son en gran parte servicios

de gestión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equi-

pamiento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a incentivos

regulatorios. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida del

comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El impacto

esperado de los nuevos escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles cuellos

de botella en terminales y en accesos. En Colombia, tras las reformas de los años noven-

ta, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún

esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. La ca-

lidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares

internacionales, pero el aeropuerto El Dorado de Bogotá, el aeropuerto más grande del

país y que maneja el 75% de la carga aérea en volumen, no sólo presenta un rezago en su

infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además

no ha involucrado debidamente el concepto de logística en el manejo de la carga.

4

Esquema de facilitación y control del comercio

13. Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come-tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística. Las regulaciones a lasexportaciones y pasos de frontera, así como los procedimientos aduaneros son aspectosfundamentales de la logística para el comercio, y el desarrollo de la automatización. Pro-cedimientos expeditos y estándares de muestreo pueden contribuir sustancialmente a me-jorar el desempeño de estos sistemas. En el caso de Colombia, especialmente una fuerteregulación el tema de medidas de seguridad asociadas con los esfuerzos de control anti-drogas contribuye significativamente al costo y demora en el proceso de exportación,conduciendo, en muchos casos, al daño significativo de las cargas cuando son abiertaspara inspección. Un esfuerzo de planeamiento y ejecución coordinados puede ayudar acompensar.

Coordinación entre Modos de Transporte

14. El desarrollo de servicios de operación multimodal es otro punto crítico parala provisión eficiente de servicios logísticos. Esto requiere legislación de soporte queestablezca las reglas básicas para el movimiento de los productos a través de los diferen-tes modos de transporte. La legislación de seguros, en particular, es decisiva para queprosperen las operaciones multimodales.

15. Las interfases operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Co-lombia. En el transporte multimodal y en las terminales interiores - con o sin serviciosde valor agregado y facilitación logística - aún tienen una presencia incipiente en el mer-cado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestióncargo de firmas privadas. Sin embargo, es función del gobierno desarrollar un plan quedetermine una estrategia de esquema de mercado, legal, institucional, de localización, decompra de tierras, de integración con la industria de camiones, y de reglas de juego paralos inversionistas.

Organización de las empresas

16. La organización empresarial -gestión de las cadenas de abastecimiento de lasempresas y desempeño de los operadores logísticos - es la base para el desarrollo deuna logística eficiente. En general, las firmas colombianas han desarrollado estándaresde gestión adecuados de sus cadenas de abastecimiento; Sin embargo, hay sectores y -fundamentalmente- empresas medianas y pequeñas a las que les resulta más difícil mo-dernizar sus procedimientos logísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muybuenas prácticas, aunque todavía no muy difundidos. Las acciones para mejorar el des-empeño de las empresas consisten en apoyar y promover el desarrollo del sector privadodonde encuentra dificultades para hacerlo solo.

5

EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

17. La certificación de cumplimiento de estándares de calidad de los productos

es una condición fundamental para el sector exportador. Las empresas que carecen

aún de certificaciones de calidad para sus productos encuentran cada vez más difícil el

acceso a los mercados internacionales. La adopción de estándares de calidad ha aumen-

tando sustancialmente durante la última década en Colombia, con las certificaciones ISO

multiplicándose por 15 en el período 1997-2003. Con más de 2.600 empresas con certifi-

cación ISO, Colombia es segunda entre todos los países latinoamericanos, muy detrás de

Brasil pero sobrepasando a México y Argentina, y muy por encima de Chile, Venezuela y

Perú. A pesar de las buenas cifras, en Colombia existe aún un amplio espacio para mejo-

rar en el tema de calidad, en cuatro áreas principales: en el diseño institucional, con la

revisión del marco legal para el sistema nacional de calidad; mayor participación en foros

internacionales para otorgar mayor credibilidad a los servicios de certificación y acredita-

ción; fortalecimiento de la infraestructura que provee servicios de calidad y metrología y

finalmente, estructurando una "agenda de calidad" que aumente la conciencia pública de

la importancia y necesidad de un manejo de calidad a través de las industrias colombia-

nas..

Una propuesta de Plan de Acción

18. Con base en diagnósticos y análisis del estudio, se identificó un conjunto de

diez acciones en el área de logística y cinco en la de calidad. Las acciones van desde

pavimentación y rehabilitación de vías hasta la reforma de la industria camionera, y desde

la facilitación del comercio hasta las concesiones de puertos y aeropuertos. Se estimó que

la adopción de este conjunto de medidas puede reducir los costos logísticos de las firmas

en alrededor de 4.6%, acortando a la mitad la diferencia entre Colombia y los Estados

Unidos en esta área. Usando un ejercicio parainétrico de elasticidades, calculadas sobre la

base de evidencia obtenida para cinco países latinoamericanos, es posible mostrar que

una reducción de 5 puntos porcentuales puede conducir a un incremento en la demanda

oscilando entre 4%, en el caso de textiles y 9% en el caso de la industria de cuero y cal-

zado. La siguiente tabla presenta el conjunto de las iniciativas:

6

Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico

CORREDORES1 VIALES . Tramos críticos

2 CARRETERO * Reforma de la regulación sectorial

a. Doble vía La Lomo - Ciénaga3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos

* Enlaces Faltantes

4 TRANSPORTE X Completar plan de Inversiones básico para el Río Magdalena

5 AEROPUERTOS X Reforzar las funciones de carga en El Dorado

6 PUERTOS . Mejorar el sistema portuario actualu Nuevo puerto en la costa Pacífica

INSPECCIONES Y X Armonizar Inspecciones7 FACILITACION > Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo______________ u Cumplimentar el FAL 65

8 INTERFASES * Coordinar operaciones e Información en terminalesOPERATiVAS * Promover adopción de estándares comunes

TERMINALES > Desarrollo de ZAL en áreas portuarias9 INTERIORES Y ZALS X Desarrollo de una red de terninales interiores

ORGANIZACI*N DE10 LA LOGiSTICA WApoyo a la modernización logística de la PymesEMPRESARIA > Capacitación de operadores logísticos

19. La reforma del sistema de transporte carretero de cargas es decisiva. La ex-periencia internacional y razones de economía política sugieren prudencia y una aproxi-mación gradual, pero esto no debe ser confundido con la falta de acción. La recomenda-ción presentada aquí, a ser profundizada en futuros estudios, es la de moverse hacia unmercado menos regulado, fortaleciendo estándares de calidad, en contraposición con ma-yor cantidad de vehículos y transformar la actual regulación de precios (tabla de fletes) enun sistema de precios de referencia, para ser usada como un mecanismo indicativo decontrol de prácticas informales. Estos cambios requerirán un proceso paralelo y comple-mentario fortaleciendo la capacidad regulatoria del sector público.

20. Igualmente, y con el ánimo de introducir consideraciones de costo-efectividad, se realizó un ejercicio para ordenar las acciones tomando como criterioel costo fiscal y el impacto estimado. Este ejercicio permíte recornendar un plan de ac-ción de corto plazo (5 años) para el gobierno de Colombia en las áreas de logística y cali-dad para el comercio. Un grupo de medidas de bajo costo y alto impacto incluyen la re-forma de la industria de camiones, la revisión de las concesiones de los puertos y el desa-rrollo de la concesión del aeropuerto El Dorado (actualmente en proceso) con énfasis enla logística de carga, y acciones en otros campos como el de aduanas. El grupo de medi-das con alto costo fiscal pero alto impacto incluye tramos viales críticos y un nuevo puer-to en el Pacífico. Diferentes estrategias pueden ser desarrolladas, dependiendo de los re-

7

cursos disponibles y las consideraciones políticas, sin embargo es importante mantener

criterios de priorización sujetos a los impactos.

21. Se estima que el financiamiento de los proyectos propuestos requiere una in-

versión total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderían

a inversión pública y US$ 1.200 millones a inversión privada en los próximos cinco

años. Estos valores pueden considerarse una primera estimación. Resulta importante se-

ñalar que parte significativa del monto requerido de inversión pública proviene de un solo

proyecto, el nuevo puerto de la Costa Pacífica.

22. Coordinación institucional, asignación clara de responsabilidades y esfuerzo

continuo de medición y monitoreo constituyen elementos clave para el éxito de la

implementación y ejecución de una agenda como esta. La adopción de un plan como

éste (detallado en el capítulo de conclusiones), requiere un gran esfuerzo en términos de

coordinación institucional. Las acciones transversales necesitan de un enfoque integrado

y el establecimiento de un liderazgo claro. La implementación se beneficiará en gran ma-

nera con avances complementarios en medición, monitoreo y evaluación para asegurar la

retroalimentación continúa que guíe la evolución del plan.

8

SECCIÓN 1

LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTI-CA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA

9

CAPITULO 1 - EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA

CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA

1.1 El propósito de este capítulo es presentar el reto y las oportunidades que en-frenta un país con las condiciones geográficas y de localización como Colombia enmateria de logística y calidad. Ante las tendencias globales de las cadenas de abasteci-miento y de los sistemas internacionales de transporte, una cultura para una mejor logísti-ca liderada por el sector público, representa la oportunidad de incrementar la rentabilidad,estimular la inversión y aumentar la competitividad del país. Las prácticas empresarialesseñalan un importante margen de acción que pueden hacer más rentables los beneficiospotenciales de los tratados comerciales vigentes y futuros. Las alternativas de crecimientoeconómico vía políticas macroeconómicas para la competitividad se completan con larevisión de las diferencias y estructura del sistema para la calidad de los productos de ex-

portación.

EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA

1.2 La mayor apertura del comercio exterior ha dado lugar a una creciente ex-pansión de las cadenas de abastecimiento. Colombia tiene potencial para una mayorintegración comercial. Colombia tiene una alto potencial de extraer beneficios de una

mayor integración comercial. El aprovechamiento por parte de las economías en desarro-llo de la oportunidad de integrarse al aprovisionamiento global y aumentar las exporta-

ciones requiere adecuar la gestión de las cadenas logísticas. Los flujos físicos de bienesse han re-estructurado a la par de la apertura global y de la fragmentación de los procesos

de manufactura y distribución. Consistentemente las firmas han incrementado de formaconsiderable su abastecimiento de origen externo. Esto se refleja en un crecimiento delcomercio mayor que el crecimiento de la economía; en América Latina, por ejemplo, en-tre 1994 y 2003 el PIB regional creció una tasa anual acumulativa del 2.2%, en tanto elcomercio exterior (sumando importaciones y exportaciones en valor) lo hizo al 6.5 %. Laintegración a los mercados internacionales, a su vez, explica el 70% de la varianza en elPIB por habitante de los países en desarrollo. (Wilson, Bagai y Fink, 2003). La integra-ción de Colombia al mercado mundial es relativamente reducida en proporción al tamañode su economía, tal como se observa abajo en la Figura 1.1. Esto implica que existe unpotencial para aprovechar las ventajas de una mayor integración comercial.

10

Figura 1.1 - Participación del Comercio Internacional de Bienes como % delPIB

9 0 - - - ~ - - - - - - - - - - - .

80 . .

7060504030

204 JI

Fuente. World Development lndicators, The World Bankc.

1.3 Colombia posee Figura 1.2- Flujo Principal de Tráficos Lineruna ventaja relativa porsu ubicación favorable -

respecto de las rutas glo- -bales de transporte, que - ~,le permitiría acceder acostos de transporte más- =-bajos. Colombia es uno de ,, x ilos pocos países con .... -

proximidad al flujo princi- )*... v

pal de tráficos de navíos de -línea (liner) que posee la ,condición de ser un país bi- ~ ,oceánico a la vez (Figura1.2). Fuente: CEPAL, Jan Hoffman

11

1.4 Sin embargo, la localización Figura 1.3 - Localización de las Actividades

de las actividades económicas al in- Económicas no Mineras, 2002

terior de Colombia y las condicionesBaffanquilla

geográficas resultan en un alto im- Canlagena-

pacto de la logística en la estructura 15% .

de costos de las empresas exporta-doras. Las actividades económicasestán concentradas en la región andi-na, relativamente alejadas de los puer-tos. El 75% del valor agregado (todos 'u

los sectores excluyendo minería) esgenerado en la región andina del ejeBogotá-Medellín-Cali; mientras que laregión de la costa atlántica produce un15% y el restante 10% se genera en el

resto del territorio (Figura 1.3). Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

1.5 Los departamentos del eje Bogotá-Medellín-Cali generan una mayor atrac-

ción de actividad debido al mayor tamaño relativo de sus mercados y capacidad de

compra. Los departamentos que concentran las actividades económicas, concentran tam-

bién la población. Pero su participación en distribución de la población es relativamente

menor (Figura 1.4). Esta estructura geoeconómica sugiere tres criterios de localización:

(i) las firmas orientadas a la exportación, con uso intensivo de transporte marítimo ten-

drán una mayor potencial al localizarse cerca de los puertos, principalmente bienes in-

termedios. (ii) Las firmas con un mayor contenido de valor por tonelada de carga y bajo

peso del transporte Figura 1.4 - Localización de las Actividades Económicas no Mi-

en la estructura de neras y Distribución de la Población por Departamento, 2002

costos tendrán unmayor potencial enel eje del mercado O% Valor agregado sin minea

de consumo inter- 0% PoOiaclOn

no, principalmentebienes finales. Loscostos internos detransporte repre-sentan una protec-ción efectiva frente iIa las importacio-nes. (iii) Firmas iItIr dd J aque se localizan de í 2Je sl

acuerdo con losmercados de insu- Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

mos, por ejemploagroindustriales, industrias derivadas del petróleo, de materias primas básicas, entre

otros.

12

1.6 La mayor distancia promedio de los centros productivos industriales en Co-lombia explicaría en gran parte mayores costos logísticos para las exportaciones.Colombia presenta una de las distancias más altas de los centros industriales a la costa enel contexto de América Latina. La distancia media (ponderada por población) en línearecta desde Bogotá, Medellín y Cali hasta el puerto marítimo más cercano es de 271Kms. Estas diferencias se transmitirían en diferenciales de costos de transporte, supo-niendo la misma eficiencia logística. La distancia es 3.2 veces comparando con Chile; 3.6veces con Brasil, 8 veces con Argentina; 5.3 veces con Malasia; 7.5 veces con China; y18 veces con Tailandia. En todos los países hemos incluido las tres principales ciudadesbajo el supuesto que estas son también los centros industriales, Figura 1.5.

Figura 1.5 - Distancia Media desde los Tres Principales Centros Industriales al Puerto Maríti-mo más Relevante

Kms Ciudad deMéxico México Guadalajara Monterrey

300 Colombia Bogotá Medellín Cali

250 - India Bombay Calcuta Delhi

200 - Chile Santiago Concepción Viña del Mar

150 - i Brasil Sao Paulo Río de Janeiro tBelo Horizon-

100 Malasia Kuala Lum- Ipoh Kelang

50 j F China Shanghai Beijing Tianjin

0 _ ii íIJ Argentina Buenos Córdoba Rosario-Ipp b &bAires

aG J , G *j Corea Seul Pusan IncheonTailandia Bangkok Nonthanburi Udon Thani

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Regionales DANE.

1.7 Por otro lado, un índice2 de distancia de la población total al puerto maríti-mo, que es más relevante para las importaciones, ubica a Colombia en los mismosniveles de Brasil y Argentina (Figura 1.6). La concentración geográfica de la poblaciónincide directamente en los costos que enfrentan las importaciones para llegar al consumi-dor local.

2 Se cálculo la distancia entre las principales ciudades de cada país a los puertos más cercanos. La distanciaponderada se multiplico luego por el inverso de la tasa de urbanización para considerar los costos logísticosdebidos a la dispersión de la población.

13

Figura 1.6 - Índice de Distancia Media de la Po-blación al Principal Puerto Marítimo

450 1

400 -

350 -

300 -

250 -

200

150]

100 - ~f

Menxo Brazfl Cobnibia Argentina Peru Ecuador Venezuela OiSle

Fuente: Cálculos propios

COSTOS LOGÍSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL

1.8 La industria en Colombia mantiene un nivel de inventarios significativamen-

te mayor que los Estados Unidos, sin embargo sustancialmente menor que el pro-

medio de Latino América. El costo de mantener inventarios representa el 15% del PIB

para las empresas de los Estados Unidos (Guasch and Kogan, 2004). Guasch (2003) cal-

cula el promedio latinoamericano en un 35% del PIB, mientras que para las empresas co-

lombianas un 25%. Figura 1.7. El potencial de reducir los costos de producción y aumen-

tar la competitividad vía la optimización de la cadena logística es sustancial. Cuando los

servicios logísticos no son confiables, las empresas tienen que mantener mayores inventa-

rios de productos y materias primas, incrementando los requerimientos de capital o redu-

ciendo la rentabilidad de la inversión.

Figura 1.7 - Nivel de Inventarios Relativo a los Estados Unidos

4.0

3.5 o Materias Primas - - -- -

3.0 -a Bienes Ter0inados -

2.0 - -

1.5

0.0

Fuente: Guasch (2005).

14

1.9 Adicionalmente, desde una perspectiva macroeconómica, en comparacióncon Estados Unidos, se encontró que Colombia presenta un costo de logística eleva-do3. Se avanzó en la recolección de información sobre costos logísticos en América Lati-na; no obstante es importante recalcar las dificultades metodológicas y, por ende, los cui-dados en la interpretación de los resultados.4 Las empresas en Estados Unidos presenta-ron un costo de logística sobre ventas de 8. 1% durante 2003-2004, comparado con un va-lor promedio de 18,6% en Colombia. Esta situación se explica por: i) economías de esca-la debido al tamaño de las empresas norteamericanas respecto a las colombianas que lespermite negociar fletes, espacios, tecnología y equipos a menor costo; ii) el valor agrega-do del producto es mucho mayor en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de cos-tos sobre ventas; iii) el mayor costo de capital en Colombia incide en los costos de mane-jo de inventarios, iv) costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metrocuadrado de almacenamiento por año tiene un costo de alquiler de US$ 100, mientras queen Colombia, el alquiler de bodega anual en Bogotá, Cartagena, o la Zona Franca del Pa-cífico es mayor a US$350.

1.10 El promedio latinoamericano de costos de logística sobre ventas es bastantesimilar al de Colombia, pero los competidores geográficamente cercanos presentanniveles menores en cinco pun- Figura 1.8 - Costos Logísticos sobre Ventas entos porcentuales (Ver Anexo 2). las EmpresasLa zona Andina (sin datos paraBolivia) reporta los menores va- -xico - - - - --21

lores de la muestra con 13.9%, 1México un valor cercano al de Col~1

Colombia coni 21%, y las empre- Centr14fica 1 4

sas de Centro América un 14%.El promedio de la región Andina, CornunidadAndMa' 13.9

que implica un bajo promediopara Ecuador, Perú y Venezuela, Estados___________

y para Centro América son di- 0 5 10 15 20 25

cientes del reto de logística en s

Colombia debido a la estructurageográfica de la producción y elconsumo (Figura 1.8).5 Fuente. Centro Latino Amercano de Logfsttca

3El costo total de logística incluye los gastos y costos de capital utilizados en cuatro procesos que resumenlas funciones de logística de i) procesar órdenes de los clientes, ii) planificar inventarios, iii) comprar y iv)transportar y almacenar.4Estos datos provienen de ejercicios de benchmarking de indicadores logísticos realizados por el LatinAmerica Logistics Center desde el año 1999. Para este estudio participaron 183 empresas colombianas, delas cuales sólo 51 reportaron el valor de los costos logísticos, de las cuales 54% pertenecen al sector de laproducción y la manufactura, y 31 % al sector servicios logísticos (transporte y operadores logísticos en sumayoría). Para este indicador, el sector comercio únicamente contó un una participación de 9,8%.Ver Rey(2005).5 Las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de costos de logística sobre ventascon un 31.6%, pero la muestra es muy reducida, razón por la cual excluimos de la comparación.

15

1.11 El costo logístico es sustan-cialmente mayor para las empresas Figura 1.9 - Costos Logísticos según el Ta-

pequeñas y medianas. Los costos manodelaEmpresalogísticos son muy sensibles al tama- 30

ño de la empresa: en las pequeñas 3 25

firmas, con ventas inferiores a US$1 20

millón anual, el promedio de costoslogísticos es 26.4 %; estas empresas §normalmente enfrentan estructuras decostos 2 y 3 veces superiores en su sdistribución y abastecimiento que las o 0 a 1 lalO 10 a50 50 a100

empresas de mayores dimensiones Ventas (USS millones)

(Figura 1.9). Las firmas multinacio-nales y las grandes empresas naciona- Fuente. Maldonado y Sardi, 2004

les han adoptado rápidamente prácti-cas de logística moderna, pero hayuna clara evidencia de que las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo

encuentran dificultades para hacerlo. Maldonado y Sardi (2004) confirman que en Co-

lombia la dificultad en adoptar estas prácticas se intensifica especialmente en firmas con

facturación anual reducida.

ORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGISTICA

1.12 Para incrementar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia de

los procesos logísticos de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de to-

da la cadena de valor, que involucra también flujos de importación y domésticos. En

una primera aproximación a la incidencia de los costos logísticos sobre la competitividad

tiende a centrarse la atención en las exportaciones: al reducir su incidencia en los costos

totales, mayores serán las probabilidades de acceder a mercados internacionales, o de

hacerlo con mejores márgenes. Pero la reducción de los costos logísticos en las importa-

ciones tiene implicaciones igualmente importantes, al incidir sobre los precios de bienes

de consumo (directo o indirecto) y de las exportaciones, cuando los bienes importados

constituyen insumos de firmas que exportan. Adicionalmente, la organización de las ca-

denas de valor frecuentemente contienen múltiples flujos internos de productos interme-

dios, por lo que los costos y la calidad del servicio de la movilización interna también son

relevantes para la competitividad general de la economía. Por ejemplo, los costos logísti-

cos que inciden en la competitividad de las exportaciones de material impreso de Colom-

bia no se reducen a los de los flujos de exportación, sino también a los del abastecimiento

de materias primas (pulpa, papel reciclable, que es en parte local y en parte importado), y

de los progreso de estas materias a lo largo de la cadena de valor.

16

Recuadro 1.1 - Un ejemplo de incidencia de los costos de transporte a lo largo deuna cadena de valor

La cadena de valor que culmina con la exportación de papel e impresos, que da cuenta del 1.2% del PIB deColombia, constituye un buen ejemplo para destacar cófmo contribuye la logística a la competitividad: no selimita a la eficiencia en los tlujos de exportación, sino a todos los que participan de la cadena, incluyendolos dnmé,,ti¡cs y los de importación. La materia prima es en parte nacional y en parte importada; los com-ponentes nacionales son bagazo, madera y papel reciclado, todos ellos transportados por camión, y en elcaso de la madera con frecuentes transbordos entre los centros de producción y de consumo. En el caso delbagazo, los productores de papel se hac-en cargo, como parte de pago, del transporte de carbón de Cundi-namarca y Boyacá que utilizan los ingenios para proveerse de energía, el carbón se transporta por camión.Los insumos importados son pulpa proveniente de Chile y Brasil, y papel reciclado proveniente de USA,Centroamérica y el Caribe; estas cargas ingresan por Buenaventura y son transportadas por camión a lasplantas productoras, ubicadas principalmente en el Valle del Cauca. Parte de la producción es utilizada porla industria editorial, que recibe sus insumos por camión. Aproximadamente un 30% de la producción de lacadena se exporta, siendo predominantes en volumen las exportaciones de papel y cartón (62%), y en valorla de productos de la industria grádika fa<ll i. La mayvor parle de las exportaciones se dirigen a Ecuador yVenezuela; se transportan principalmente en forma directa por camión, y en parte a través del puerto deC.irtagena, debido a los inconvenientes del transporte carretero a Venezuela que obligan al trasbordo enfrontera.

El transporte a l largo de la cadena tiene un impacto relevante, estimado en un 12% del costo total en laproducción de papel y cartón, y del 9% en la de materiales impresos. El modo carretero participa sucesiva-mente en varios eslabones de la cadena, como lo muestra la figura adjuunna en el transporte de las materiasprimas locales, en el de las materias primas importadas desde el puerto, en la drbrriliu,iiin a la industriaeditorial, y en las exportaciones (hasta el destino final, o hasta el puerto). Los diversos problemas de pre-cios y confiabilidad de servicio que afectan a ese modo de transporte tienen una fuerte implicancia en lacompetitividad de las exportaciones. La baja confiabilidad obliga a las firmas a constituir inventarios mayo-res en el abastecimiento de insumnos <paltícularmente pulpa y papel recielado importados) y en la distribu-ción de pioductns de exporuación

.N O | -£MERNArO

. umos [= = XENLOCALES 0

PRODUCCIÓNDE PAPE.L S

. ~~~~CARTON -N "UTa s

INsumOS ^___ MERCADO*IMPORiTADOS IíNTENOI

L -- L - ----............. .... .................... ...... .............. ... ................................ ............ ......... ..

o Trapote marfflmo O Puerto L) Transporte careteroFuente: Elaborcidn Prpia

17

1.13 La logística tiene una estructura sistémica que involucra diversas firmas pri-

vadas responsables de adoptar prácticas eficientes en la producción y distribuciónde bienes, y en la prestación de servicios logisticos. En las cadenas logísticas operan

numerosos actores: los dadores de carga son las firmas responsables por el proceso de

producción y distribución de bienes, interesados en colocarlos en un lugar y en un tiempo

determinado como parte de su cadena de valor. Tradicionalmente los transportistas han

sido los encargados de movilizar la mercadería a través de los diversos modos y de sus

operaciones en terminales, y los operadores de bodegas - eventualmente - los de proveer

servicios de el almacenamiento. Existen diversos agentes de intermediación y coordina-

ción intermodal: agentes de carga y consolidación (freightforwarders), agentes aduana-

les, agentes navieros, etc., particularmente en los tráficos internacionales (GFPTT, 2005).

En los últimos años ha habido una tendencia hacia la reorganización de estas tareas, ca-

racterizada por empleo de terceros para las funciones logísticas: las firmas contratan con

operadores logísticos las tareas de administración de inventario, almacenamiento y trans-

porte, en forma integrada. Estos, al realizar esa tarea para varias firmas en forma simultá-

nea, logran economías notables en la gestión de almacenes, la administración de inventa-

rios y la consolidación en el transporte. Algunos han derivado de empresas de transporte

carretero de cargas, otros de operadores de bodegas o de agentes de aduana, o incluso da-

dores de carga que tras organizar esa función eficientemente para su propia mercadería,

prestan servicios a terceros. Cabe resaltar que la organización de los dadores de carga y

de los diversos prestadores de servicios son actividades básicamente a cargo de empresas

privadas.

1.14 Aunque la eficiencia en la administración de las cadenas de abastecimientoestá en manos de empresas, se apoya en factores que son responsabilidad del sector

público, como la infraestructura y el marco regulatorio e institucional. Aún cuando

las firmas privadas son responsables del diseño de sus procesos de producción y distribu-

ción de bienes, la eficiencia con que gestionen sus cadenas de abastecimiento dependerán

de los servicios que brinden los diversos operadores logísticos. Estos, a su vez, operan

sus servicios sobre infraestructuras cuya provisión es responsabilidad - directa o indirecta

- del sector público A su vez, la organización de los servicios está sujeta a diversas regu-

laciones técnicas y económicas que establece el poder público, quien - por su parte -

también presta en forma directa algunas funciones de fiscalización y control que inciden

directamente en el movimiento físico de los bienes, particularmente los del comercio ex-

terior. El desempeño de la logística será entonces el resultado de una combinación de fac-

tores de diversa naturaleza, algunos de orden público y otros de orden privado, que pue-

den agruparse en tres categorías:

(i) la infraestructura, que incluye grandes redes de alcance y responsabilidad pú-

blica como carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, vías navegables y cen-

tros de transferencia intermodales, y otras menores, como bodegas y almacenes,

típicamente privados. Su carencia, falta de cobertura, de capacidad, de estándares

de servicio adecuados o sus precios pueden condicionar severamente los costos

logísticos;

(ii) las regulaciones e instituciones, también responsabilidad pública, que tienen

incidencia en la eficiencia y eficacia con que los operadores pueden organizar sus

18

actividades, involucrando - por ejemplo - regulaciones modales e internodales, lacalidad de la gestión de control aduanera y de otras agencias, las exigencias a losoperadores portuarios en materia de eficiencia, etc;

(iii) la organización del sector privado, en sus roles de organizador de las cadenasde abastecimiento y de prestador de servicios logísticos.

Recuadro 1.2 - ¿Por qué la Logística es Decisiva para el Crecimiento?

Los procesos logísticos tienen un impacto sustancial en la competitividad de los sectores económicos, y poresa vía en el crecimiento económico. Altos costos logísticos se traducen directamente en altos precios de im-portación y exportación y por lo tanto redundan en economías menos competitivas y en regiones menos espe-cializadas, La producti idad de la economía se asocia a la eficiencia en el uso de los factores, que en términosde logística es el control y monitoreo de toda la cadena de abastecimiento. Para inantener la conipetitii¡dad enla industria, donde los márgenes son bajos, los exportadores deben pagar bajos salarios, reducir su planillalaboral, eludir pagos de aportes o impuestos, aceptar bajos retornos a la inversión o aumentar la productividad.En muchos casos el aumento de la productividad se diluye en los costos de transporte, reduciendo el incentivopara la inversión y/o deteriorando las ganancias de bienestar para los asalariados. La presión sobre los preciosde los factores (capital y trabajo) es aún mayor para países cusas exportaciones tienen un alto contenido im-portado (Guasch, 2(X)5>. Los costos logísticcis juegan un papel determinante sobre la viabilidad del proyectoexportador para estas industrias. La eficiencia logística determinará la capacidad de retener los beneficios de lageneración de valor agregado en industrias orientadas al comercio internacional Por otro lado, los mayorescostos logísticos implican un menor grado de especialización y consecuentemente menores posibilidades deextraer rendimientos crecientes en la industria. (FKV, 1999; Ottaviano y Thisse 2004; Fujita y Krugman,2004; entre otros).

En las últimas décadas ha habido un profundo cambio en la forma en que las firmas organizan el flujo físicode bienes, desarrollándose la concepción de la logística empresarial moderna, que integra los movimientos enel espacio (traulsporte) y en el tiempo (almacenamilienio), desde el abastecimienio hasta la disuribueión. El pro-ceso de camlbio en la organización de los flujos físicois de bienes conienizó en las ec-onomias niás desarrolladas.s ha ido expandiéndose paulatinamente al resto del mundo. ¡lasba los años 80, las firmas administraban enforma relafi'.aínente independiente el translorne de sus insumos. la distnbucíón de sus productos, y los siste-mas de almacenamiento. Postenormente se han ido integrando esas funciones logísticas de las firmas, enten-diendo por logística el eiclo completo de los materiales y de la documentacióln e información, desde su adqui-sición hasta su enirega final al consumidor. pasando por su proveso de transformiación, Y abarcando las fun-ciones de transporte, allacenamiento, administración de inventarios y empaquetamiento, y la administracióiíy control de estos flujos.

Los costos logísticos son generalmente niavores que las barreras arancelarias, indicando que las ganancias deliberacióln y de acuerdos comerciales se pueden auíilentar o disminuir en la cadena logística. Por ejemplo, enel comercio con los Estados Unidos, los costos logísticos son muy superiores a las barreras tarifarías impues-tas a las imporiaciones (Micco y Pérez. 2001; Bagai y Fink, 2(0033. En el casu del comercio entre Argentina yBrasil algunos análisis muesiran que la variación de las tarifas de transpone (un componente del cosio logísti-co) es mucho más alta que la variación de las tarifas arancelanas <Huniilmels. 1999).

A nivel mundial, se estima que los costos de transporne representan aproximadamnenie un tercio de los costoslogísticos; el peso relativo de los componentes puede variar mucho según el tipo de producto, direccionamien-to y modo de transporte utilizado. En los países más desarrollados la incidencia de los costos de transporte esmenor, por la mayor participación de productos de mayor valor unitario, en tanto que los costos de inventariotienden a ser mayores por la misma causa.

19

LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURA-

MIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD

1.15 La infraestructura de aseguramiento de la calidad es un país es esencial para

facilitar la participación de sus productos en los mercados internacionales. La oferta

productiva de un país se define no solamente por el número y tipología de productos sino

también por su nivel de calidad. Y no es solamente el producto sino también su calidad lo

que permite a los productores acceder a mercados que cada vez más la exigen en altos

niveles. El Sistema Nacional de Calidad (SNC) es el conjunto de reglamentaciones, acti-

vidades y entidades de normalización, metrología y evaluación de la conformidad (acre-

ditación, certificación y ensayos) de los productos nacionales, cuyos servicios deben ser

reconocidos nacional e intemacionalmente para facilitar que las empresas puedan demos-

trar el cumplimiento de requisitos de calidad.

1.16 Las normas y estándares de calidad contribuyen al desarrollo económico de

diversas maneras. Expanden la producción y ventas de los productos, y así el crecimien-

to económico, al generar una mayor demanda en mercados ya existentes y también per-

mitiendo el acceso de esos productos a nuevos mercados. Reducen los costes de transac-

ción puesto que comunican información confiable y consistente sobre las características y

la calidad de los productos y procesos a los consumidores. Permiten comparar fácilmente

los productos y servicios y por tanto, promueven la competencia. Actúan como canales

de transferencia tecnológica incorporando nueva tecnología en aquellas instituciones que

los adoptan y contribuyendo así al aumento de la productividad y competitividad. Au-

mentan la eficiencia en el desarrollo, producción y suministro de bienes y servicios pues-

to que facilitan la sustitución de componentes y generan economías de escala. Finalmen-

te, las normas técnicas contribuyen a la defensa del interés público y del medio ambiente.

1.17 Sin embargo, los estándares de calidad pueden representar barreras al co-

mercio. Esto se produce cuando las normas de distintos países son incompatibles y las

diferencias no son justificadas por motivos legítimos y a razón de esas incompatibilidades

los productos han de ser sustancialmente modificados-suponiendo sobre costos adiciona-

les- para acceder a distintos mercados. Entonces, se generan pérdidas de bienestar al re-

ducirse la variedad de productos, segmentarse los mercados, incrementarse los costos de

producción y obstaculizarse la aparición de extenialidades de red. Los estándares impo-

nen barreras técnicas al comercio cuando no se publicitan adecuadamente o cuando las

diferencias entre países no se justifican por consideraciones legítimas de protección de la

salud, la seguridad o la capacidad técnica.

1.18 En el caso colombiano, la adopción de normas y estándares y la demanda de

servicios de certificación ha mejorado significativamente en la última década. A fi-

nales de 2003, Colombia ocupaba el segundo lugar entre los países latinoamericanos,

después de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de México (1,935)

y Argentina (2,257). Así mismo, Colombia es el país que ha experimentado el mayor cre-

cimiento en esta área, representando el 21.1% del total de certificaciones de la región de

América Latina y el Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las empresas

certificadas en Latinoamérica solo suponen el 2.2% del total mundial.

20

1.19 La certificación en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci-dido apoyo que desde el año 2000, ha recibido del gobierno nacional, del sector pri-vado y de los organismos internacionales. Sin embargo, a pesar de estos logros, Co-lombia no ha seguido hasta el momento una estrategia coordinada de sensibilización yconcientización dirigida a consumidores y productores sobre la importancia de la calidad.El 35% de las normas técnicas colombianas están basadas en estándares internacio-nales, a pesar de que el Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio de la OMC contemplauna excepción para los países en desarrollo (Figura 8.7). Esta proporción es considera-blemente mayor que la observada en otros países de la región. Colombia eliminó en losaños 2000 y 2001 las normas técnicas obligatorias; en la actualidad, las normas de carác-ter obligatorio, con contenido legítimamente aceptable según el Acuerdo de la OMC (se-guridad nacional, protección de la salud y seguridad humana y animal, protección me-dioambiental), se incorporan en reglamentos técnicos y no son competencia de ICON-TEC.

21

CAPITULO 2 -LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR

COLOMBIANO

2.1 El propósito de este capítulo es caracterizar los flujos de comercio exterior de

Colombia, presentar la estructura principal de corredores de transporte e introdu-

cir las proyecciones de comercio por corredor que son usadas como base del análisis

para el resto del documento. El capítulo comienza con un análisis de la estructura gene-

ral del comercio exterior de Colombia (volumen, valor, tipo de producto, origen y destino

interno y externo, estacionalidad), posteriormente se destaca el origen de las exportacio-

nes, el destino de las importaciones y el puerto de entrada o salida de la carga a las regio-

nes que concentran la mayor proporción de intercambio comercial. Paso seguido se defi-

ne la red principal de corredores de comercio exterior y sobre esta base se distribuyen las

proyecciones de volumen al año 2010. Los flujos esperados en la red permiten visualizar

los impactos esperados y los cuellos de botella, los cuales constituyen la base del análisis

de la sección II.

ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR

2.2 Las exportaciones de carbón y petróleo representan el 75% del volumen del

comercio exterior de Colombia, pero sólo el 18% de su valor. En el año 2003, el co-

mercio exterior Colombiano movilizó 93 millones de toneladas, de las cuales 51 millones

corresponden a exportaciones de carbón 6 y 18 millones a exportaciones - e importaciones

marginales - de hidrocarburos. Las exportaciones de estos dos productos se transportan a

granel, en su mayor parte por sistemas especializados, utilizando sólo parcialmente las

redes de transporte público. Un 60% del carbón colombiano se consume en los Estados

Unidos, a donde ingresa por los puertos del Golfo de México y de la costa Atlántica. El

40% restante se dirige al mercado europeo. El carbón no coquizable no cruza el canal de

Panamá para alcanzar sus destinos. Tres cuartas partes del carbón coquizable del altipla-

no Cundiboyacense es despachado a través puerto de Buenaventura, (principalmente a

Perú y Chile y en menor medida al Golfo de México), el resto es movilizado a través de

Barranquilla.

2.3 En Colombia existe una red de infraestructura "pública" utilizada por la casi

totalidad de los productos de comercio internacional. No obstante algunos productos

6 En este monto se incluyen 30,3 millones de toneladas extraídas en la mina de El Cerrejón (Guajira), 17,6

millones en las minas de La Loma (Cesar), 1 millón en las minas de La Jagua (Cesar), 1,2 millones en las

minas de Norte de Santander, y que se envían a Venezuela, y alrededor de 0,9 millones de toneladas de

carbón coquizable que se extrae en las minas del altiplano Cundiboyacense.

22

de gran volumen usan principalmente una red "especializada". La red especializadase dedica en el mayor porcentaje al carbón mineral y a los hidrocarburos, aunque otrosproductos también usan infraestructuras dedicadas. El carbón de las minas del Cerrejón yde la Loma (95% del volumen total) se transporta en líneas férreas que están dedicadasexclusivamente para este producto a puertos exclusivos para su embarque. Sin embargo,el carbón del área de Cúcuta y el carbón de la sabana de Bogotá se transportan exclusi-vamente a través de carreteras a puertos públicos y/o privados para su exportación. En elcaso de los hidrocarburos, un 73% del flujo se traslada a los puertos por oleoducto, el res-tante volumen se traslada principalmente por el rió Magdalena, en ambos casos llegandoa puertos exclusivos para su embarque. Otros productos como el banano, el cemento y lacebada, utilizan puertos exclusivos para su exportación o importación. Dado su alto vo-lumen y su alta utilización de infraestructuras especializadas, este capítulo excluirá de losanálisis el carbón y los hidrocarburos a no ser que se especifique lo contrario.

2.4 La carga diferente de carbón y petróleo es de 24 millones de toneladas. Cincoproductos representan dos tercios del volumen pero sólo una cuarta parte del valor.Dentro las exportaciones el azúcar, el banano y el cemento representan el 62% del volu-men. Dentro las importaciones las harinas y cereales y los químicos y plásticos represen-tan el 57% del volumen. En términos de valor, la diversidad es mucho mas amplia, y po-cos productos tienen una participación mayor al 5% (textiles y confecciones, químicos yplásticos).

Figura 2.1 - Composición Comercio ExteriorComercio Exterior en volumen Comercio Exterior en valor(sin carbon e hidrocarburos) (sin carbon e hidrocarburos)

Quimicos yplasticos Quirricos y

19% plasticos,18%

Cereales y Otros, 8 r %harinas. tos 4

17%textiles y

confeccione Otros, 68%s,.7%

Azucar, 6%

Banano, Mnerales, 0-ernais y8% 16% iirinas 3%

Fuente: Base comercio exterior 2003 DIAN - DANE

2.5 El intercambio comercial colombiano se moviliza bajo dos modalidades prin-cipales de empaque: contenedores 7 y graneles secos. Los contenedores dan cuenta del

' Carga que se transporte en contenedores en el tramo internacional y que es susceptible de ser transportadaen contenedores en el tramo nacional, aunque no necesariamente se haga de este modo.

23

53% del volumen y del 81% del valor, mientras que los graneles secos representan el

40% y 13% respectivamente. Cada grupo requiere de diferentes vehículos e instalaciones

para su transporte y almacenamiento. Muchos productos utilizan diversos tipos de empa-

que; por ejemplo, azúcar se exporta a granel y en sacos en contenedores. En la Tabla 2.1

se observa: (i) el peso de la carga empacada en contenedores con la lista de los productos

más representativos; y (ii) la importancia de los graneles secos para diversos productos,

incluyendo alimentos de exportación como el azúcar y de importación como los cereales,

además de cemento, petroquímicos y productos farmacéuticos.

Tabla 2.1 - El Comercio Exterior por Tipo de Embalaje - Año 2003

Producto Miles de toneladas Millones de dólares Productos

Exportación Importación Total Exportación Importación Total típicos

Cereales, pe-

Granel 3,506 5,998 9,504 850 1,784 2,635 troquímicos,

____ _______ ___ ___car

Madera, car-

Semi granel 62 168 230 76 84 160 bón vegetal,productos de

____ ____ ____ ___ ____ ___ ___ hierro

Arroz, forrajes,

Carga general 441 655 1,096 463 652 1,115 cueros, caucho,._ maquinarias

Manufacturas,textiles, café,

Contenedor 5,942 6,216 12,158 6,470 10,256 16,726 azúcar, bana-nas, automóvi-

_____ _____les

Frutas, lácteos,

Contenedor refrigerado 53 202 255 115 97 212 carne, pescado,hortalizas

Productos refrigerados 16 5 21 26 4 30 Carnes, lácteos

Ganado 1 11 12 5 13 18 Ganado y avesCarbón mine-

Carbón y ninerales 51,065 269 51,334 1,428 33 1,461 ral

Hidrocarburos 4,775 608 5,383 904 198 1,102 Petróleo y

Petróleo crudo 0 167 167 0 39 39 Crudo

Total 65,861 14,300 80,162 10,338 13,160 23,4981

Fuente: Cálculos propios con base en información de comercio exterior 2003 DIAN - DANE

2.6 En el tramo internacional el transporte marítimo es el modo dominante

(87%), mientras que el tramo nacional es el transporte por carretera (99%). Del

transporte del comercio exterior entrante y saliente, el 87% del volumen utiliza vía marí-

tima, el 4% vía aérea y el 9% por vía terrestre a través de los pasos de frontera con Vene-

zuela y Ecuador. En el tramo nacional el transporte carretero es prácticamente el único

modo al excluir el carbón y los hidrocarburos. La Figura 2.1 muestra la participación mo-

dal en toneladas y en toneladas kilómeti:o, se resalta la importancia del transporte carrete-

ro, aun cuando se incluye el carbón. La participación del transporte ferroviario y del

transporte fluvial aún son reducidas.

24

Figura 2.2 - Partición Modal del Transporte en el Tramo Nacional - Tn-KmVolumen Valor

TRANSPOI`E TRANSPORTEFLUWIAL FLUIAL

6% 6%FmROARF6LES

28%

FERROCARRLES AI1 A

CAER~rAS/46%CARREAS

61%

Fuente: Roda, 2005.

2.7 Existe un desbalance entre cargas entrantes y salientes (34% más de impor-taciones) que impacta la operación portuaria y el transporte interno. Las importacio-nes (14 millones de toneladas, 57%) superan a las exportaciones (10 millones de tonela-das, 43%,) en volumen, y en menor medida en valor (54% vs. 46%). En el modo maríti-mo el desbalance es semejante con importaciones mayores en un 35% (si se excluye elpuerto de Turbo utilizado casi exclusivamente para exportar banano el mismo porcentajepasa a 56%). Para los graneles esa proporción es del 70%, y para los contenedores úni-camente del 10%. Este desequilibrio influencia toda la cadena logística, particularmentelas operaciones portuarias y el transporte carretero. El comercio exterior por carretera es,sin embargo, más equilibrado, mientras que las importaciones por vía aérea doblan lasexportaciones. La Tabla 2.2 muestra la actual distribución modal de las cargas.

Tabla 2.2 - Partición modal del tramo internacional del comercio exterior exclu-yendo carbón e hidrocarburos

Volumen (miles de toneladas) Participacón Factor deModo Exportaciones Importacionies Total % balance

(Impo/expo)

Marítimo 8,751 11,777 20,528 87.0% 1.35Terrestre 996 1,107 2,103 8.9% 1.11Aéreo 329 637 966 4.1% 1I.94Total 10,076 13,520 23,597 100.0% 1 .34

Fuente: Roda, 2005.

2.8 La mayor parte - 80% del volumen y 66% del valor - del intercambio comer-cial colombiano tiene origen o destino en puertos externos de vertiente Atlántica.Los orígenes y destinos externos del intercambio comercial de Colombia se distribuyenentre cerca de 800 puertos del mundo, que pueden agruparse de acuerdo con los continen-

25

tes y costas en los que están localizados, y por su posición relativa denominándolos de

"cuenca" Atlántica o Pacífica según pueda accederse a ellos desde puertos colombianos

sobre esos océanos sin necesidad de atravesar el Canal de Panamá. La Tabla 2.3 permite

apreciar la alta participación de la "cuenca" Atlántica en el volumen (83%) y valor (66%)

del intercambio comercial; los puertos del Golfo de México y de la costa Este de América

del Norte por sí solos dan cuenta de la mitad del volumen y de más de un tercio del valor

de los flujos. Europa también es un importante origen y destino, con carga de valor agre-

gado relativamente bajo. La costa oeste de Suramérica tiene una relevancia mucho mayor

que la costa Este, particularmente en volúmenes. Los puertos de Asia-Lejano Oriente se

destacan claramente por el alto valor medio del comercio involucrado. El comercio con

Venezuela y Ecuador se realiza principalmente por transporte terrestre.

Tabla 2.3 - Principales orígenes y destinos externos

Puerto de Volumen Valor RatioÁrea Geográrica y Cuenca Referencia %>valor '1

volumen

Golfo de México A Houston 31.2% 24.6% 0.79

Europa A Rótterdam 29.1 % 20.3% 0.70

América del Norte / Atlántico A New York 18.1% 10.7% 0.59

Sudamérica l Pacífico P Callao 8.6% 8.8% 1.02

Venezuela T Caracas 2.8% 6.0% 2.14

Centroamérica y Caribe A Pto. Limón 2.7% 5.8% 2.15

Asia - Lejano Oriente Singapur 1.9% 10.7% 5.63

América del Norte 1 Pacífico P Los Angeles 1.8% 4.0% 2.22

Sudamérica 1 Atlántico A Santos 1.8% 4.9% 2.72

Ecuador T Quito 1.8% 4.3% 2.39

A: Cuenca Atiántica P: Cuenca Pacífica T: Predomina Transporte Terrestre

Fuente: Roda con base en Quintero (2005)

ORIGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMER-

CIALES

2.9 Cinco ciudades y sus áreas de influencia concentran el 83% del comercio exte-

rior tanto en volumen como en valor. Las cargas del comercio exterior tienen su origen

(exportaciones) o destino (importaciones) en numerosos sitios del territorio, pero 5 ciu-

dades y sus áreas de influencia - de las cuales dos incluyen puertos marítimos - dan cuen-

ta del 83% del volumen movilizado y del valor comerciado.8 Estas cinco ciudades con-

centran las importaciones (94% del valor y 89% del volumen) y en una proporción menor

generan las exportaciones (68% del valor y 76% del volumen).

8 Las unidades espaciales adoptadas son departamentos, agrupando en algunos casos a varios aledaños.

Bogotá: incluye Bogotá y Cundinamarca; Cali: incluye Valle del Cauca y Cauca; Medellín: incluye Antio-

quia sin la región de Urabá; Barranquilla: incluye Atlantico; Cartagena: incluye Bolívar; Bucaramanga:

incluye Santander y Boyacá; Pereira: incluye el Eje Cafetero (Caldas, Risaralda y Quindio); Turbo: solo la

región bananera de Urabá; Sincelejo: incluye Sucre y Córdoba; Santa Marta: incluye Magdalena; Cucuta:

Norte de Santander; Valledupar: incluye Cesar; Villavicencio: incluye la Orinoquia (Meta, Casanare, Vau-

pes, Vichada, Guania y Guaviare); Arauca: incluye Arauca; Ipiales: incluye Nariño; Paraguachón: incluye

La Guajira; San Miguel: incluye Putumayo

26

Figura 2.3 - Los principales nodos internos del comercio exterior en volumen y va-lor

SANTA.fIRAU¡ i ~ (] fdAICAO oJR^wiilUI4

C^R1aG.N VALLED PARC i

TURo CUCUTA

q *QsNCAS UAAa;$ MEDELLIN

pel EIR^O=l ERI3

SOCOTA D.C.

CAULI E; 0V00mo

IPIALES 0 aL-s"h

> c~~~E.o.lyco»orno.l-

Fuente: Roda, 2005

2.10 De las cinco regiones urbanas, únicamente Bogotá y Medellín utilizan puer-tos en las dos costas para su comercio internacional, aunque con una marcada ten-dencia hacia el Atlántico, principalmente para las exportaciones. Las importacionesse encuentran más equilibradas entre las dos costas. De las otras tres ciudades, Cali co-mercia principalmente por el Pacífico (82%), aún cuando la mitad de su comercio tengacomo origen/destino la cuenca del Atlántico y deba atravesar el Canal de Panamá. Carta-gena y Barranquilla utilizan sus puertos locales (99%) (Tabla 2.4). La Figura 2.4 sintetizalos movimientos internos de las cargas del comercio exterior por sitios de origen/destino,y puerto de transferencia (excluyendo el carbón y los hidrocarburos).

27

Figura 2.4 - Origen y destino interno de los flujos del comercio exte-

rior 2003 -Miles de tn, excluye carbón e hidrocarburos

SANTA MANTABARN NQULLA *

CAJRTAGENA A

- i t1 l a"

RDELLU.M4

BUINAVENTI a

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005

2.11 Hay tres patrones en las cinco ciudades principales de acuerdo a las caracte-

rísticas valor, volumen, origen/destino y modo de transporte. Bogotá y Medellín pre-

sentan patrones de producción y comercio similares, mientras que lo propio ocurre entre

Cartagena y Barranquilla. Cali, por su parte, presenta una mezcla de los dos anteriores. El

Anexo 1 presenta un análisis detallado de los flujos de cada unos de estas ciudades, que se

resumen en la Tabla 2.4

Tabla 2.4 - Generación de Cargas del Comercio Exterior en las Grandes Regiones Urbanas

Región Principales Características- Alto valor agregado de las exportaciones y las importaciones (excluyendo el carbón)

- Fuerte desbalance entre los volúmenes de importaciones y exportaciones

Bogotá y - Alto nivel de cargas empacadas en contenedores

Medellín - Usan puertos en las dos costas- Tendencia Atlántica, más marcada en las exportaciones que en las importaciones

- Las exportaciones aéreas son relevantes, particularmente para Bogota

- Las exportaciones por carretera son relevantes, especialmente para Medellín

- Valor medio bajo de las exportaciones e importaciones (gran influencia del azúcar)

Cf - No hay desbalance en volumen total

Cali - Usa principalmente el puerto de Buenaventura- El transporte terrestre a través de pasos de frontera es muy relevante

- Bajo valor agregado de las exportaciones y las importaciones

Cartgena y - Gran participación de graneles sólidos y líquidosBragnqla y - Poco o ningún desbalance en el volumen

BalTanquilla - Únicamente utilizan puertos en el atlántico

- Orientación atlántica de las exportaciones e importaciones

28

PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR

2.12 Actualmente en la red interurbana se transportan cerca de 103 millones de tnde carga (excluyendo carbón e hidrocarburos), de la cual una cuarta parte es decomercio exterior. Los flujos se concentran principalmente en diez corredores detransporte9. Por la red primaria no se moviliza sólo la carga de comercio exterior, sinotambién la carga doméstica - que sobresale por su volumen - y también los pasajerostransportados en vehículos comerciales y particulares. Como se observa en el mapa deorigen y destino de la carga (Figura 2.4) las rutas de comercio unen los puertos con lasprincipales ciudades del país. Los flujos del comercio exterior se concentran básicamenteen 10 corredores, que se presentan en la Figura 2.3 Todos los corredores internos son pre-dominantemente carreteros; algunos tienen rutas alternativas, y seis de ellos cuentan conmodos alternativos, al menos parcialmente, que requieren integración entre modos.

Figura 2.5 - Principales Corredores del Comercio Exterior0 Santa Martsa

j ew"^ it <werauaeihonBogotá - Buenaventura J 7,' |Bogotá - Caracas sK^

Bogotá - Costa AtlántIca

Medellín - Costa Atlántica . t-.Medellin- Pacífico

Medellín - Caracas Ir I UCali- Buenaventura

Calí- Caracas 4 "

Calí- Quito ,Cali- Costa Atlántica Me.E".r i rRed Férrea . ¿

+ Aeropuerto El Dorado B; v

IL Puertos Marítimos B.,ti WCahi

RuichacaOu.to < - r

Fuente: Roda, 2005

2.13 Cinco de los corredores concentran el 83% de las cargas, y sus flujos se su-perponen en los tramos donde convergen en el acceso a los puertos, particularmente

9 No existe una definición precisa del concepto de corredor de transporte. En general, se considera que uncorredor se caracteriza por aspectos físicos y funcionales, incluyendo uno o más vínculos que conectancentros de producción y consumo a través de uno o varios modos de transporte. Las rutas pueden tener ali-neamientos diferentes, pero conectan los mismos puntos de origen y destino. Esas rutas pueden correspon-der a diversos modos de transporte (carreteras, ferrocarriles, vías navegables), que eventualmente puedencombinar sus servicios en centros de transferencia sobre el mismo corredor.

29

en el acceso a Buenaventura. En el acceso a los puertos del Atlántico las cargas se

distribuyen entre varias terminales y rutas alternativas. Las características y desem-

peño de los principales corredores se resumen en la Tabla 2.5. Cinco corredores se desta-

can por los volúmenes involucrados: Bogotá - Pacífico, Bogotá - Atlántico, Medellín -

Pacífico, Medellín - Atlántico, y Cali - Pacífico. Sus flujos se superponen en los tramos

cercanos a los puertos. Los mayores volúmenes de cargas del comercio exterior por el

Pacífico se concentran en el tramo carretero entre Loboguerrero y Buenaventura, donde

convergen cargas de 7.8 millones de tn hacia y desde Bogotá, Medellín y Cali. En el

Atlántico el patrón de flujos es diferente, ya que las cargas se distribuyen en tres puertos,

que atienden envíos desde y hacia Bogotá y Medellín. En este corredor el mayor volumen

de cargas se concentra en el Magdalena medio en el punto de convergencia de las carrete-

ras provenientes de Medellín y de Bogotá (en Puerto Berrío) y en la bifurcación de la

troncal hacia Cartagena y Santa Marta/Barranquilla, (en La Lizama), con 4 millones de

tn. La Tabla 2.11 permite apreciar los volúmenes sobre la red primaria en el año 2003.

Tabla 2.5 - Principales Corredores de Transporte del Comercio Exterior

Volu- Lo omen L o- Tp- % cnModos

CORREDOR Millones gitu Top doble TPD - - Observaciones

de tn Km grfo calzadaolenaio

Bogotá - Buena- 2.9 521 P: Pasantes: 5,000, 2 ramales En el último tramo,

ventura O: camiones 50%+ ferroviarios 7.8 millones de tn

M: Ciudades: 10,000+ en parte del aliocorredor

Bogotá-Caracas 0.3 1,611 P: Tres rutas alterna-

O: tivas

M: 0.6m tn en Cúcuta

Bogotá - Costa 3.2 967 P: Pasantes: 2,500-, Vía férrea Máxima carga en

Atlántica ? 0: Camiones 60% Río Magdale- La Liazama, 4m de

- M: Ciudades: 5,000 na tn

Medellín - Costa 2.3 670 P: Pasantes: 2,500-, Tres rutas alterna-

Atlántica (1) 0: Camiones 60% tivas

M: Ciudades: 10,000

Medellín - Pacífi- 1.8 534 P: Pasantes: 1,500-, Ferrocarril en

co 0: Camiones 50% parteM: Ciudades: 10,000

Medellín - Caracas 0.1 1808 P: Pasantes: 2,500-,O: Camiones 60%M: Ciudades: 10,000

Cali - Buenaventu- 3.4 126 P: 0% Pasantes: 5,00-, Altemativa En el último tramo,

ra O: camiones 50% ferroviaria 7.8 millones de tn

M: potencial año

Cali - Quito 0.6 817 P: Pasantes: 2,500+ No hay mo-

(2) 0: camiones 20% dos alternati-

M: vos

P, 0, M: Plano, Ondulado, Montañoso(J) A Cartagena(2) Se suman 0.5 M de tn de Pasto a la fronteraFuente: Roda, 2005

30

2.14 Entre los corredores restantes se destacan los vínculos terrestres con Vene-zuela y Ecuador, y el transporte aéreo. El transporte aéreo de cargas tiene una baja par-ticipación en volumen, pero muy alta en valor. El mayor valor de carga aérea es de expor-tación; las flores - que utilizan principalmente el Aeropuerto de Bogota - participan con el19% del volumen total del comercio y el 58% del valor exportado. En volumen las im-portaciones por modo aéreo través de Bogotá son el 65% del sistema nacional. Otros ae-ropuertos con flujos relevantes son Medellín y Cali (15% y 29% respectivamente). Lostextiles y las confecciones son otros productos sobresalientes en uso del transporte aéreo.Los corredores terrestres restantes son los que vinculan a Bogota, Medellín y Cali conCaracas y Quito. Tienen un volumen y valor relativamente bajo en bajo (9% y 7% respec-tivamente), pero un valor medio mayor al del comercio que sale a través de los puertosmarítimos del Atlántico como del Pacífico.

PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC

2.15 Se hicieron proyecciones a cinco años (2010) en un escenario de comercio in-ternacional consistente con los modelos macro del DNP. Agregados que luego se dis-tribuyen de acuerdo con las matrices de origen y destino del comercio descritas an-teriormente. Se ha elaborado una proyección del comercio exterior, derivada de los mo-delos macroeconómicos preparados por el DNP para asegurar la consistencia con las pro-yecciones del gobierno, adoptando el año 2003 como base debido a la disponibilidad deinformación completa al nivel de detalle analizado. Para los principales productos (car-bón, cereales, banano) se consultaron las expectativas de los respectivos gremios, en tan-to los restantes productos fueron proyectados preservando las tasas de crecimiento gene-rales esperadas por el DNP. La proyección se realizó manteniendo en principio la distri-bución de orígenes y destino (luego se proponen alternativas) y los valores unitarios delas cargas, de manera de poder expresar los flujos en toneladas. Esto indica que no seconsideran cambios en los precios relativos entre productos que puedan llevar a reasigna-ciones o re-localizaciones de la oferta productiva. Los productos fueron agrupados deacuerdo al tipo de empaque. Aunque el horizonte de tiempo parece corto, permite anali-zar la acumulación de comercio en cuellos de botella y observar las tendencias relevantesque no son previsible que cambien estructuralmente en el mediano plazo. Una proyeccióncon un horizonte temporal más extendido debería además contemplar posibles re-localizaciónes de actividades productivas, que de hecho muestran algunas manifestacio-nes (por ejemplo plantas orientadas a la exportación que se instalan en la Costa Atlánticapara reducir sus costos de transporte).

2.16 Las proyecciones muestran un crecimiento en los volúmenes de comercio ex-terior a tasas elevadas, más altos en la importación (9.5 % anual) que en la exporta-ción (6.1 %); el carbón, los contenedores y los graneles se destacan por la importan-cia de sus volúmenes. Los resultados obtenidos - que se presentan en la Tabla 3.1. - sonconsistentes con otros ejercicios similareslo y comparables con las expectativas en la re-gión' 1 . Cabe destacar que el período de proyección del DNP va de 2003 a 2010, y durante

l Las proyecciones realizadas se adoptan los supuestos y valores elaborados por el DNP y organismos pú-blicos como la UPME, ANH y ECOPETROL.1 1 La tasa de crecimiento del movimiento portuario de contenedores en América Latina estimada por Drew-ry Shipping Consultants es de 9% anual.

31

los años 2003-2004 ya ha habido un crecimiento considerable (23% del crecimiento espe-

rado hasta el 2010), por lo que es posible que en los próximos años las tasas de creci-

miento sean un poco menores. Los resultados muestran incrementos muy moderados en

los productos tradicionales de exportación, como banano o café. Los productos más des-

tacados, considerando tanto la magnitud del flujo como la tasa de crecimiento, son: car-

bón de exportación, graneles (importación y exportación) y los productos empacados en

contenedores (importación y exportación).

Tabla 2.6 - Proyecciones de Exportaciones e Importaciones - En millones de tn

Exportaciones Importaciones

2003 2010 A% 2003 2010 A %Carbón y Minerales 51.1 74.6 5.6% 0.3 0.5 7.6%

Hidrocarburos 4.8 9.1 9.6% 0.8 1.5 10.4%

Graneles 3.5 6.1 8.3% 6 11.4 9.6%

Contenedores 6 9.2 6.3% 6.4 12.2 9.7%

Cargas generales 0.4 0.8 10.4% 0.7 1.3 9.2%

Otros 0.1 0.1 0.0% 0.2 0.3 6.0%

TOTAL 65.9 99.9 1 6.1% 14.4 27.2 9.5%

Fuente: Roda, 2005, basado en DNP, UPME, ANH y Ecopetrol

2.17 El crecimiento acumulado implica que en el año 2010 los volúmenes del co-

mercio exterior serán superiores en 18 millones de toneladas a los de 2003, impo-

niendo grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestructura en la que ellos

operan (29 millones adicionales se esperan en carbón e hidrocarburos). El crecimien-

to del comercio será desigual por tipos de flujo (6 millones de toneladas de exportaciones

y 12 millones de toneladas de importaciones) y por tipo de productos. El crecimiento de

las exportaciones de carbón, de muy alto peso volumétrico, realzan el desbalance entre

cargas entrantes y salientes. En cargas empacadas en contenedores se incrementará el

desbalance en favor de las entrantes, las cuales se duplicaran mientras que las salientes se

incrementarán en un 50% acumulado en el período. (ver Tabla 3. 1).

2.18 La asignación de estas cargas a la red, adoptando algunos supuestos, permite

visualizar las diferencias en los flujos esperados en los principales corredores del

comercio exterior. Para la asignación de los flujos proyectados a la red de transporte se

construyó un escenario base en el que se mantienen fijos los puertos de entrada y salida,

sin incluir nuevos proyectos de infraestructura o de mejora de los servicios logísticos. La

asignación bajo este escenario muestra cuellos de botella en tramos específicos, dadas las

condiciones actuales de capacidad y nivel de utilización. El análisis de la presión sobre

cuellos específicos que se desarrolla en detalle en el capitulo 4. En la Figura 2.5 se com-

paran los flujos esperados en 2010 contra los verificados en 2003, excluyendo el carbón

transportado por ferrocarril. Estas proyecciones constituyen la demanda esperada y son

utilizados para analizar la suficiencia de la oferta de infraestructura y de servicios logísti-

cos desarrollada en los capítulos de la sección II.

32

Figura 2.7 - Flujos de Comercio Exterior en los Corredores de Transporte2003 2010

-St* .u * kI "4. Ion.I,d., <i < z

5 k 9- -8E.e

Fuente: Roda, 2005

33

SECCIÓN II

LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGÍSTICA

34

CAPITULO 3 - ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA ENCOLOMBIA

3.1 Los flujos del comercio exterior colombiano ya experimentan problemas ensu logística, que se verán exacerbados ante el crecimiento y el cambio cualitativo enla demanda debidos al aumento del comercio exterior. El propósito de este capítulo esidentificar las diversas restricciones que impone la organización actual de la logística,dadas las proyecciones de flujos comercio exterior sobre la red por modo y por tipo deempaque que se introdujeron en el capitulo anterior. En esta etapa el análisis se fracciona,una vez más, de acuerdo con los segmentos de la cadena de actividades logísticas. En ca-da uno de ellos es posible identificar restricciones en la infraestructura, debilidades en elmarco regulatorio y en las instituciones involucradas, y necesidades de apoyo al desarro-llo del sector privado.

3.2 Para efectos del análisis, la cadena logística del comercio exterior se subdivi-de en cinco segmentos o grupos de actividades. (i) los corredores internos de transpor-te; (ii) los nodos de transferencia de la carga; (iii) las actividades de control y fiscaliza-ción que afectan el flujo físico de los bienes; (iv) la coordinación entre modos de trans-porte y nodos o terminales; y (v) la organización de las empresas en sus dos roles poten-ciales: directamente como coordinadoras de la cadena de abastecimiento y administrado-ras de inventarios, e indirectamente como operadores logísticos que brindan servicios detransporte, almacenamiento y de gestión de inventarios.

3.3 En los segmentos de la actividad logística se observan debilidades en la in-fraestructura, en la regulación e instituciones, y en el desempeño del sector privado,configurando un mapa de los retos a enfrentar. La Tabla 3.1 presenta los segmentosprincipales de la cadena logística sugiriendo el nivel de intervención requerido en cadacaso. Este nivel (el porcentaje de negro en los círculos) propone más énfasis en aquellasactividades logísticas en las que las acciones de política pública tienen un papel más de-terminante. Las acciones son divididas en tres áreas de polftica pública: infraestructurafísica, regulaciones e instituciones, y apoyo al desarrollo del sector privado. En los capí-tulos siguientes de esta sección se desarrolla cada componente de la tabla en mayor deta-lle.

35

Tabla 3.1 - Segmentos de la Logística y Áreas de Política Pública

Áreas Infraestructu- Regulaciones e Apoyo al Desa-

Segmentos ra Física instituciones rrolo pde____ ___ ____ ___ ____ ___ Sector privado

Corredores Viales

CORREDORES DE Transporte carreteroCIRCULACION de cargas

INTERNA Ferrocarriles

Transporte fluvial ( O

NODOS DE Aeropuertos ) O

TRANSFERENCIAPuertos*

Aduanas y otros orga- O

CONTROL Y FA- nismosCILITACION

Facilitación comercial ci

Interfaz terminales

COORDINACION Transporte multimo-INTERMODAL dal

Terminales interiores 0 o O

y parques logísticos

Organización logísticaORGANIZACIÓN de las firmasDE LAS FIRMAS

Operadores logísticos

Fuente: elaboración propia

O bajo, O medio, * alto

3.4 Muchos de los segmentos de actividad logística presentan una naturaleza sis-

témica: los problemas en alguno de ellos incide sobre los otros. El desempeño de cada

uno de ellos tiene una incidencia relevante sobre los demás. Por ejemplo, las demoras que

puedan producir eventuales ineficiencias en los controles de aduana en puerto pueden in-

cidir en el desempeño de una terminal portuaria, en el transporte terrestre o en otros con-

troles fiscales. Otro ejemplo se observa en como las características de las carreteras no

sólo inciden en el desempeño del transporte terrestre, sino que también pueden condicio-

nar el desempeño de otros modos como el fluvial o de nodos como los puertos.

3.5 En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística in-

cluyen principalmente cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de

superficie (carretero, ferroviario y fluvial), y las regulaciones en el transporte te-

rrestre. Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior,

abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras constituyen las prin-

36

cipales arterias de circulación, presentando necesidades de modernización y ampliaciónde capacidad en diversos segmentos. La prestación de estos servicios de infraestructura -y su regulación ante la participación privada - ha sido objeto de un considerable análisis yaprendizaje en los últimos años. En cambio en el servicio de transporte carretero de car-gas, que participa activamente en los flujos del comercio exterior (y a lo largo de la cade-na logística) los aspectos regulatorios son determinantes. Se trata de un sector especial-mente crítico para los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamentepor el sector privado, donde el marco regulatorio y las actitudes de las empresas y opera-dores son clave. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbón de ex-portación, tienen desafíos en materia de infraestructura (particularmente ante el creci-miento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulacio-nes para orientarla hacia la prestación de servicios de carga a otros productos. El trans-porte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevanteen el mediano y largo plazo - particularmente en el río Magdalena, - requiriendo obras deinfraestructura y un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores flu-viales).

3.6 En la actualidad el potencial las alternativas modales diferentes al camiónson relativamente reducidas. Para que el transporte férreo sea una alternativa para pro-ductos diferentes al carbón (del cesar y de la guajira) se requieren cambios regulatorios eimportantes inversiones en equipos e instalaciones. el sistema ferroviario actual no estádebidamente preparado para el transporte de cargas generales u otros graneles diferentesal carbón; no cuenta con la organización comercial y operativa para hacerlo, ni con losequipos e instalaciones necesarias (material tractivo, vagones, instalaciones de carga ydescarga). Las concesiones actuales han puesto más énfasis en la rehabilitación de la in-fraestructura que en incentivar los servicios de transporte. El transporte fluvial por el ríoMagdalena, por su parte, actualmente moviliza 2 millones de toneladas, principalmentehidrocarburos, carbón y cemento, pero su operación presenta limitaciones por las caracte-rísticas físicas del río y por la falta de infraestructura (tema que se profundiza más ade-lante). Si bien ambos modos tienen un potencial de transporte relevante ya que existenflujos en los que podrían participar por sí solos o combinados con el transporte carretero -no es de esperar que su volumen altere estructuralmente la distribución modal en lospróximos 5 años (que constituye el horizonte temporal de este reporte). Sin embargo, al-gunas acciones deben emprenderse si se espera que estos modos sean una alternativa pre-ponderante de mediano o largo plazo.

3.7 Los nodos de transferencia del comercio exterior son en buena parte serviciosde gestión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equi-pamiento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a los incen-tivos que disponga la regulación. Los nodos de transferencia constituyen las puertas deentrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos defrontera. El impacto esperado ante los escenarios comerciales es muy alto, incluyendoposibles cuellos de botella en terminales y en accesos. Cabe destacar que en este tipo deservicios la congestión afecta directamente la calidad del servicio, demandada en formacreciente por la logística moderna. Puertos y aeropuertos son infraestructuras en las queel sector privado tiene - o está en vías de tener - una participación muy activa. Las nece-sidades de inversión en infraestructura en muchos casos son mixtas, por lo que su ocu-

37

rrencia está vinculada a su marco regulatorio. Este reporte se concentró en puertos y ae-

ropuertos, ya que en paralelo se están realizando estudios referidos a los pasos de frontera12

y a las regulaciones del transporte carretero internacional en el marco de IIRSA

3.8 Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come-

tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística; ello requiere ajustes

en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de

control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcóticos, los controles sanita-

rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalización puede obstacu-

lizar en alguna medida el flujo físico de los bienes; las tareas de facilitación comercial

buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizando

la interferencia en la cadena logística. El funcionamiento actual presenta algunas falen-

cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre-

mento del valor medio de la mercadería requieran mejoras sustanciales en el desempeño

de estas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a través una mayor coordi-

nación y reformas en los procesos de las agencias públicas involucradas. El Recuadro 3.1

describe las tendencias recientes en la facilitación comercial

Recuadro 3.1 - Objetivos de la Facilitación Comercial

La facilítación del transporie se en,ueníra englobada en el marco general del concepto de facilitación del

comercio, que suele detinirse como In siniplfic-arcin !' annfniizauini de /05 proc(edinujzleios quie ¡igen el

(-omer(io infeinnm inal, considerados éstos como los actos, prácticas y formalidades necesarias para reco-

pilar, presentar, comunicar y pronesar los datos que esige la circulación de mercancías. Etla definición se

refiere a un amplío conjunto de transacciones y operaciones, tales como los pro edimiento)s de imp-rtación

y exportación (por ejemplo, los trámites de aduana o controles fitosanitarinos, las fonrmalidades prupias del

transporte, los pagos, seguros y demás exigencias financieras. Ias medidas lendienles a la facililacii5n del

comercio consisten en la reducción de los costos asotciados a las transaccioines Esto incluye varios tlipicos:

reducción y simplificación de las exigencias documentales, informatización de trámtites, eliminación de

procedimientob innecesaritos, coordinación de inspecciones, etc. Dislintas organizaciones internacionales,

tales como la UNCTAD, OMC, OM1 y el Banco Mundial, han desarrollado numerosos análisis y recomen-

daciones sobre el tema. El aumento sostenido del solumen del comercio, los procesos de globalización la

disponibilidad de tecnología moderna para mejorar la gestión del comerctio trans-fronterizo han realzado el

interés en la facilitación del comercio. Se estima que en muchos casos las pérdidas sufridas por las empre-

sas debido a demoras en las fronteras, a formalidades complicadas e innecesarias y a la falta de automaliza-

ción de los trámites propios del somercio impuestos por los estados exceden en muchos casois los coblos de

los aranceles, que en los últimos años han tendido a la baja Por so las medidas de facilitación tienen una

importancia tret. iente

3.9 La organización del transporte utilizando varios segmentos y modos de

transporte - coordinación intermodal - requiere interfases adecuadas, que a su vez

permiten el desarrollo del transporte multimodal. La coordinación entre modos inclu-

ye el desarrollo de interfaces operativas que permitan el desempeño eficiente de todos los

actores involucrados, el transporte multimodal, las terminales interiores de carga y los

parques. Las interfaces operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Colom-

12http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/D/declaracion_de_los_presidentes/declaracion-de-los.presidentes.asp?Codldioma=ESP&CodSeccion=45

38

bia, en tanto el transporte multimodal y las terminales interiores - con o sin funciones devalor agregado - aún tienen una presencia incipiente en el mercado. Las mejoras en estasfunciones requieren inversiones y procedimientos de gestión a cargo de firmas privadas,que en buena parte deben ser liderados por el Estado.

3.10 La organización empresarial - incluyendo dos tipos de empresas: las que ges-tionan directamente sus cadenas de abastecimiento y las que se desempeñan comooperadores logísticos - es la base para el desarrollo de una logística eficiente. En ge-neral, las firmas colombianas han desarrollado estándares de gestión adecuados de suscadenas de abastecimiento. Sin embargo, hay sectores y - fundamentalmente - empresasmedianas y pequeñas a las que les resulta más difícil modernizar sus procedimientos lo-gísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy buenas prácticas, aunque toda-vía no difundidos mayormente. Las acciones de polftica pública para mejorar el desem-peño de las empresas consisten en apoyar el desarrollo del sector privado donde encuen-tra dificultades para hacerlo solo.

39

CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANS-PORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS

4.1 El propósito de este capítulo es presentar un diagnóstico de la infraestructu-

ra y servicios de transporte de carga en los corredores internos. Se analizan los tres

modos de transporte de superficie: carretero, ferroviario y fluvial. Los corredores

internos por los que circulan los flujos del comercio exterior están conformados por ca-

rreteras, ferrocarriles y vías fluviales. Estas son las principales arterias de circulación y

pueden presentar limitaciones de capacidad (cuellos de botella) o ausencia de tramos re-

levantes de la red (missing links) que requieren obras de infraestructura para su solución.

Tan importante como la infraestructura, son los servicios que se prestan en estos corredo-

res, los cuales normalmente requieren esquemas regulatorios que promuevan una buena

calidad de servicio. Dada la relevancia del transporte carretero de cargas y la participa-

ción de múltiples actores en la prestación y contratación de estos servicios, la organiza-

ción y regulación de estos se hace más compleja que en los demás modos, por lo que esta

será tratada independientemente en el siguiente capítulo.

TRANSPORTE CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL)

4.2 Para determinar las áreas críticas en la red vial prioritaria para los flujos de co-

mercio internacional se desarrolló un ejercicio que va de lo general a lo especifico. Pri-

mero, con base en el modelo de flujos de comercio presentado en el capítulo 2 se desarro-

lló una proyección de los niveles de servicio. Segundo, se identificaron los segmentos de

la red en los cuales el nivel de servicio se convierte en un cuello de botella. Tercero, con

base en el criterio de los expertos que participaron en el desarrollo del estudio se analiza-

ron el tipo de intervenciones requeridas en cada uno de los tramos. Cuarto, se determina-

ron las necesidades de inversión con base en costos medios internacionales con la meto-

dología de Fay y Yepes (2003). Es importante anotar que la escogencia de tramos especí-

ficos como cuellos de botella considera la evaluación de alternativas con los criterios des-

critos, pero hay otros criterios que pueden y deben ser tenidos en cuenta en la toma final

de decisiones. Por ejemplo, los impactos ambientales y la integración con otros modos de

transporte que puedan ser ampliados o construidos.

4.3 Para diagnosticar el nivel de servicio de la infraestructura vial se utilizó el

criterio utilizado por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Metodologías interna-

cionales han definido los niveles de servicio de una vía incorporando los criterios de

geometría, trafico y estado de la vía. Estos niveles se clasifican de la A a la F (A el mejor

y F el peor), y han sido adaptados por la Universidad de Cauca para ser utilizados por el

40

INVIAS. En los países desarrollados dada su estructura de bajo costo de capital, que re-duce los costos de inversión, y alto costo de la mano de obra, que amplifica los beneficiospor las reducciones en tiempo, se ha establecido como el nivel mínimo de servicio el ni-vel C. En los países en desarrollo por la limitación de capital y los bajos costos de manode obra se tolera hasta un nivel de servicio D, en el cual es posible adelantar pero con di-ficultad en algunos tramos y la velocidad promedio no supera los 60 kilómetros por hora.

4.4 Siguiendo esta metodología, se identificaron como cuellos de botella los tra-mos en los que en la actualidad o en el año 2010 el nivel de servicio es o será D o in-ferior. La asignación de los flujos proyectados para el comercio exterior, combinada conproyecciones del tráfico interno de carga y pasajeros, permite identificar los segmentosen los que el nivel de servicio se torna deficiente o inferior a D. Cuando estos tramos al-canzan dicho nivel de servicio, adelantar es casi imposible y la velocidad promedio delflujo estimada no supera los 50 Km. La Tabla 4.1 presenta un listado de los tramos identi-ficados y sus principales características, destacando el nivel de servicio actual y el quetendrían en el año 2010 de acuerdo con las proyecciones de tráfico adoptadas. La priori-zación de tramos tuvo en cuenta únicamente los criterios mencionados, pero hay otrosque deben ser evaluados en el desarrollo de las soluciones específicas como los efectosambientales y sociales puntuales.

Tabla 4.1 Tramos Críticos en la Infraestructura Vial

Nivel de Ton. deCorredores Tramo KM , servicio comercio

2003 2010 exterior______ 2010

Bogotá - Buenaventura Fusagasuga - Melgar 41 D E 5,267La tebaida - Armenia 12 C/D E 5,460

Bogotá - Medellín - Cali Loboguerrero - Buenaventura 67 D E 13,369Bogotá - Caracas Socorro - San Gil - Bucarama. 60 D E 693Bogotá - Costa Atlántica Guaduas - Puerto Bogota 33 E E 6,151Bogotá - Costa Atlántica; Puerto triunfo - Puerto. Araujo 100 D/E E 6,206Medellín - Costa Atlántica Fundación - Cienaga 56 C/D C/D 6,229Medellín - Caracas Cienaga - Santa Marta 36 C/D D/E 3,432

La Gloria- El Difícil 247 D D 19,126Medellín - Costa Atlántica Bello - T de Girardota 12 F F 4,376Zona Bananera Turbo -Chigorodó 53 C/D D/E 1,400Cali - Bogota - Medellín a Quito Zonas urbana de Cali - Pasto 28 D E 1,096Fuente: Roda, 2005

4.5 Los tramos identificados se pueden clasificar de acuerdo con el tipo de inter-vención requerida; existe un amplio menú de opciones para mejorar el nivel de ser-vicio, del cual la duplicación de la calzada es la solución más contundente. Algunosde los tramos críticos identificados en la Tabla 4.1 pueden lograr mantener un nivel deservicio aceptable mediante tareas de mantenimiento, o mejoras menores e intermedias,tales como ampliar y pavimentar las bermas, ampliar radios de curvatura, reducir pen-dientes, ensanchar carriles, o agregar un tercer carril. Otros tramos requieren una inter-

41

vención mayor como la duplicación de la calzada. En este último grupo se hizo una sub-división entre aquellos en los que la duplicación de calzada es requerida en un tramo in-terurbano, y aquellos en los que es requerida en los accesos a las ciudades y/o puertos.Algunos de estos proyectos ya cuentan con avances en la definición y contratación de unasolución. La Tabla 4.2 presenta el tipo de intervención propuesta para los tramos crfticosy la valoración de las inversiones requeridas.

Tabla 4.2 Categorización de los tramos Críticos por tipo de Intervención

Tipo de intervención Tramo Crítico Inversión* ObservacionesPriv. Púb

Puerto triunfo - Puerto 369 A Deterioro de la vía disminuye sustancialmente el nivel

Mantenimiento Araujo de servicio. Incluida en los distritos de mantenimien-

y mejoras La Gloria - El difícil 160 Entre la Gloria y San Roque bajas especificaciones dela vía con tráficos peatonales y no motorizados

Fusagasuga - Melgar 365= Existe una concesión para construir una doble calzada

Vías Socorro - San Gil - 60

interur- Bucaramanga

banas Guaduas - Puerto Bo- 3690 TPD actual entre 2500 y 5000 Se resolvería de solu-

gota - cionarse la concesión Tobía Grande - Pto. Salgar

Amplia- Fundación - Cienaga 55 Actualmente se están llegando a niveles de saturación.

ción de la _ Podría justificarse una doble calzada.

capacidad Turbo - Chigorodó 40 Se requiere rehabilitación y ampliación.

vialLa Tebaida - Armenia 15

Vías en Loboguerrero - Buena- 100 TPD inferior a 5,000 pero 50% vehículos de carga.

accesos ventura Zona urbana de B/venturaa ciuda- Cienaga - Santa Marta 23 Llegada a Santa Marta TPD superior a 5,000 con 30%

des yio de vehículos de carga. Vía alterna al puerto

puertos Bello T de Girardota 22 En concesión.

Zonas Urbanas de Cali, 60 Zonas urbanas de Cali, Popayan, Pasto e Ipiales. Pro-

y Pasto yecto de Concesión vial Rumichaca - Pasto

* Valores estimados con base en costos medios internacionales o incluyendo información del proyectos ya estructura-

dos. No se hace referencia diseños específicos. Cifras en millones de dólares.

A Costo de un proyecto mayor en el que el tramo esta incluidoFuente: Elaboración propia con base en Roda, 2005

4.6 La intervención en algunos de estos tramos es responsabilidad de los entesterritoriales de acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano; no obstante, dadasu relevancia para la economía del país y especialmente para el comercio exterior,cabe una acción coordinada con el gobierno nacional. De acuerdo con la legislacióncolombiana, los tramos urbanos en ciudades de más de 400.000 habitantes son responsa-bilidad de los entes territoriales. No obstante dada la importancia de estos tramos para la

economía nacional, deben buscarse mecanismos de coordinación y concertación para queestos cuellos de botella sean atendidos prioritariamente, en el marco de una estrategia na-

cional.

4.7 La construcción de aquellos enlaces inexistentes de la red podría representaruna disminución significativa de los costos de transporte. Además de los cuellos debotella, se hizo un análisis de los enlaces inexistentes de la red, encontrando como princi-pal carencia la inexistencia de una vía directa para conectar la región norte del altiplano

42

cundiboyasense con el valle del Magdalena medio. Esta vía, conocida como la transversaldel Carare (Vélez - Landazuri - Puerto Araujo), conectaría la región carbonera del nortede Cundinamarca y Boyacá con la troncal del Magdalena medio, que dadas sus especifi-caciones técnicas tiene costos de operación menores a los de la alternativa actual que lle-ga hasta Bucaramanga. De la misma fonna ocurre con la falta de una conexión de Bogotá(y el sur del país) con Venezuela a través del departamento del Arauca. Actualmente sedebe recorrer la misma vía hasta Bucaramanga. Una variante al oriente de la cordilleraoriental representaría reducciones significativas en los costos de transporte a Venezuela.

TRANSPORTE FERROVIARIO

4.8 A pesar de una tendencia decreciente en las toneladas-kilómetro trasporta-das por el modo férreo tanto en los países desarrollados como en los países en desa-rrollo, éste ha encontrado nichos de mercado que potencian su uso. Tanto en Europacomo en Estados Unidos el modo férreo perdió importancia durante el siglo XX. No obs-tante ha encontrado unos mercados especiales en los graneles de alto volumen y en loscontenedores que lo han revitalizado (ver Recuadro 4.1) aun cuando no obstante el modocarretero sigue siendo el modo más importante en volumen tanto en Europa como en Es-tados Unidos.

Recuadro 4.1 - Tendencias en el Transporte Ferroviario 3̀

El 1 err(carril se consolidó a finales del sigloXIX corno el unmco mnodm mer anizado de transporie de pasalen as y de LargaCon la apariciónl de tran5porte aulimrotor durante lo! añíi 22>'s, y más intensamenile despué. de la segundia guerra mun-dial, el transporte lérreo perdió este monopolio y enfrentó una fuerte conmpetencia por los pasajeros y la carga, que seacrecentó cuando otros modos entraron en competencia: el transporte aéreo, las tuberías para el transporte de liquidns, yel mejoramiento de la navegación llusval Los siguientes cuadros muemuan la participaLiÓn de los diferentes modos (expresado en loneladas-klóiínetrtii en los Estados Unidos y en los países de la Unión Europea En el primero el ferrocanilha mantenido su parficipai.iin e incluso la ha incrementado levemente en los últimos ahos, siendo actualmente el 37%;las largas distancias y la existencia de cargas masivas de bajo valor (carbón y, cereales) le dan al transporne férreo unaparticipación nayor que el transporie carrelero En la UE en las últimas treí décadas el ferrocarril mantuvo un misniunivel de actividad, en tanito el transponre caneLero prácticamente lo triplicó, la participación actual del ferrocarril en eltranspoxne de cargas es del orden del 84%

Distribución Nlodal - Eslados Unidos D)istribución Modal - Unión Europea500 J . . - 3,500 -4 000 ,0

4 - 2,500E3m 2,5000

LZ- IEso2 000

3 1,000

o aerroiario ac Carretero a Fkavrato o W a 0 Tub erba F(rr2004)io a Carre ro F utrbo y p o c l Aal n Ta.ería -ar-a

13 Fuente: CAF (2004) Rieles con Futuro, desafr'o para los ferrocarriles en América Latina". Caracas.

43

Fuente: Depanamento de Transpone - Estados Unidos Fuente: Eurostat

En América Latina el 1ict del *.olumen del transporte ferroviario t 367 millones de ltoneladas) tiene lugar en Brasil. inie-

grado principalmente por mineral de hierro (60qc i Colombia participa con el 8.2% del tloal regional. cton el mnoImienio

de 31 millones de tonieladas de carbiIn en el Cesar y la Guajira.

4.9 En Colombia existen alrededor de 3.000 kilómetros de vía férrea construida a

finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que presentan limitaciones por su

trazado y tecnología. La línea de Bogota al Río Magdalena se inauguró en 1909, la de

Valle del Cauca a Buenaventura en 1914 y la de Medellín al Magdalena en 1929. Los fe-

rrocarriles tienen tecnología de trocha angosta, adecuada para tramos montañosos, pero

con limitaciones para alcanzar los niveles de eficiencia de los trenes modernos de trocha

media o ancha. Adicionalmente, esta tecnología de trocha angosta es menos utilizada en

el mundo, por lo que existen menos proveedores y desarrollos de equipos.

4.10 Actualmente existen 1.983 kilómetros de red rehabilitada o en proceso de re-

habilitación por parte de dos concesionarios privados, uno en la red del Atlántico y

otro en la del Pacífico. Con la consolidación del transporte camionero en la segunda mi-

tad del siglo XX, el ferrocarril fue perdiendo participación y su infraestructura se fue

abandonando paulatinamente hasta llegar en algunos tramos a un deterioro de casi com-

pleto de las vías. En 1998 y 1999 fueron adjudicadas dos concesiones por 30 años para

rehabilitar 1,983 kilómetros de la red férrea del Pacifico y del Atlántico con inversiones

publicas del orden de US$ 230 millones. El resto de la red, con algunas pequeñas excep-

ciones, permanece prácticamente abandonado.

4.11 La concesión del Atlántico está prácticamente saturada con el carbón de la

Loma. La concesión del Atlántico comprende la rehabilitación de 1,484 kilómetros in-

cluyendo las líneas de Puerto Salgar a Santa Marta (746 Km.), Puerto Berrío - Medellín

(257 km.), y otros tamos en el altiplano cundiboyacense (333 km.), pero su utilización

actual es únicamente en los últimos 191 kilómetros en el tramo La Loma - Cienaga en

donde la empresa Drummond transporta 17 millones de toneladas anuales de carbón. Ac-

tualmente, sólo con el carbón, la vía está llegando a los niveles de saturación y se requie-

re de alguna intervención en la infraestructura - múltiples by-passes o una segunda vía -

para poder incrementar el volumen. La inversión requerida para la segunda línea es de

aproximadamente US$ 170 millones y el gobierno está en conversaciones con el conce-

sionario para definir la estructura y ejecución de dicha inversión.

4.12 La rehabilitación del tramo entre la Loma y Puerto Salgar debe concluirse a

finales del 2005, pero no se espera mayor volumen en este tramo en el corto plazo.

Existen múltiples factores que impiden la utilización de este tramo como alternativa mo-

dal al transporte carretero: i) los problemas de capacidad en el último tramo, antes men-

cionados; ui) la inexistencia de una central de transferencia multimodal en algún punto del

Ma§dalena Medio; iii) la inexistencia de equipo de transporte por parte del concesiona-

rio ; y iv) la falta de incentivos para promover un esquema de negocio viable por parte

14 La que se utiliza para el carbón de la Loma es propiedad de la empresa Drummond.

44

del concesionario, dada la alta importancia del carbón. En el tramo de Santa Marta-Medellín existe el potencial de transportar granos y cereales, pero igualmente requiere lasolución del problema de capacidad y de la un cambio en la estructura de incentivos delconcesionario. Cambios que sin embargo deben manejarse con gran transparencia y ca-pacidad técnica, pues la experiencia internacional en renegociación de concesiones mues-tra que hay una alta probabilidad que resulten en situaciones menos deseables.

4.13 La concesión del Pacífico tiene potencial de capturar algunas cargas, perotiene problemas técnicos y de trazado. La concesión férrea del Pacífico incluye 499kilómetros desde la Felisa en el Departamento de Caldas (a 111 Kms al sur de Medellín)hasta Cali y Buenaventura. Existe el potencial de transportar azúcar, carbón y café, perola inexistencia de una conexión más cercana con Medellín limita este potencial. El reco-rrido a Buenaventura es especialmente tortuoso por los tramos de montaña y la presenciade túneles antiguos que imponen restricciones de gálibo. Los tipos de carga que desde yhacia el puerto utilizan diferentes empaques obliga a que el viaje de regreso tenga que seren vacío, reduciendo las ventajas de menores costos del tren. Actualmente el concesiona-rio trabaja en el desarrollo de un material rodante multipropósito.

4.14 Las instalaciones portuarias tanto en Santa Marta como en Buenaventuradeben adecuarse para que el tren pueda operar eficientemente. Una adecuada opera-ción del tren exige una eficiente transferencia entre modos por lo que los puertos debentener accesos y playas para recibir los trenes y cargarlos y descargarlos eficientemente.En la actualidad los dos puertos a los que llegan las concesiones tienen habilitados losaccesos férreos y las playas, pero por su poco uso son utilizados para otras actividades.En el caso de Santa Marta, la línea férrea atraviesa la zona turística y por ende su utiliza-ción masiva puede traer perjuicios a esta industria. Para solucionar este problema, se re-quiere la construcción de una variante de aproximadamente 30 Kms de longitud.

4.15 La estructura de las concesiones no establece incentivos para que los conce-sionarios promuevan el uso del tren como alternativa, y por lo tanto no se esperaque volúmenes significativos de cargas diferentes al carbón se movilicen por el modoférreo en el corto plazo. En las dos concesiones, el Estado ha contribuido US$ 230 mi-llones en la rehabilitación de la vía, pero el diseño de la concesión no contempló los in-centivos u obligaciones suficientes para que las firmas concesionarias prestaran más ymejores servicios ferroviarios. La operación comercial del sistema ferroviario muy distin-ta para un solo producto, con pocos orígenes un destino y sin estacionalidad, como es elcarbón, que para productos diversos, distribuidos espacialmente y con estacionalidad, querequieren de un esfuerzo considerable de gestión operativa y comercial. Actualmenteninguna de las dos concesiones tiene equipos adecuados ni un modelo comercial agresivoque permita prever grandes crecimientos del volumen. Derivado de entrevistas con losconcesionarios se desprende que aún en las estimaciones más optimistas, no se prevé másde 3 millones de toneladas de cargas diferentes al carbón de la Loma, lo cual únicamenterepresenta el 2.9% del volumen de cargas en el año 2003.

45

TRANSPORTE FLUVIAL

4.16 El país cuenta con 16,877 kilómetros de ríos navegables que hoy transportan

alrededor de 6.5 millones de toneladas. El Río Magdalena con 2 millones de tonela-

das es la vía fluvial más importante. Existen siete cuencas hidrográficas principales y

8,000 kilómetros de red primaria de ríos navegables en Colombia. Actualmente se trans-

portan por estos ríos 6.5 millones de toneladas de productos, principalmente carbón,

hidrocarburos, cemento y ganado. El Río Magdalena es la principal arteria fluvial del país

participa con el 35% de la carga transportada por vía fluvial.

4.17 A pesar de tener algunas desventajas por su distancia a los grandes centros

de producción y consumo, la utilización del Río Magdalena como alternativa al

transporte carretero, puede generar una disminución en los costos logísticos si logra

operar eficientemente. El Río Magdalena no conecta directamente ningún centro de

producción o consumo importante con la costa, por lo que su utilización obligatoriamente

implica el trasbordo basado en el uso de transporte multimodal en distancias considera-

bles. Su valor agregado radica en llegar a los puertos principales (Cartagena y Barranqui-

lla) desde puntos intermedios de los corredores Bogota/Medellín a la Costa Atlántica.

Adicionalmente, los tiempos de viaje lo hacen poco competitivo. Según los manuales ofi-

ciales, en época de aguas alta, la navegación entre Barranquilla y Puerto Salgar insume

6.6 días aguas arriba y 3.7 aguas abajo, aunque operadores privados afirman que - en

promedio a lo largo del año - estos valores pueden más que duplicarse. Los camiones

demoran entre 24 a 36 horas. No obstante, estudios recientes estiman que para algunos

productos de valor unitario relativamente bajo, el transporte fluvial podría ser competiti-

vo por sus reducidos costos.]5

4.18 En la actualidad, el río Magdalena opera restringidamente. Un funciona-

miento eficiente como vía de transporte de mercancías entre los puertos y las zonas

andinas requiere de importantes inversiones del sector público para garantizar su

navegabilidad. En la actualidad el Río Magdalena opera con restricciones de calado y

navegabilidad que obligan a los operadores a limitar o particionar las cargas, y a limitar el

número de horas y de días útiles. No obstante, el Magdalena presenta condiciones favo-

rables para la navegación entre Barranquilla y La Gloria (aprox. 500 km.) pues tiene un

canal estable que puede ser completamente navegable (6 pies de calado) las 24 horas del

día alrededor de 10 meses al año, con un mantenimiento moderado. Las condiciones de

navegabilidad se van deteriorando río arriba (ver Figura 4.1) requiriendo mayores inver-

siones, hasta ser no navegable comercialmente en la parte superior. La conexión de 115

kilómetros en el tramo final hacia Cartagena (Canal del Dique) presenta problemas de

calado y dificultades para la navegación nocturna. Para que el Río opere a su máxima ca-

pacidad, deben hacerse inversiones en dragados, encauzamientos, control de sedimentos

y ayudas para la navegación, de manera que se garantice el calado, la estabilidad del ca-

nal navegable y el mayor número de horas y días al año de navegación. Se ha estimado

que las anteriores obras pueden requerir significativas inversiones por parte del sector

5 Proyecto Yuma

46

público que se han estimado en más de US$ 120 millones. Para completar el plan básicode inversión se estiman recursos por un sexto de este valor.

Figura 4.1 - Río MagdalenaCatage - - tBarraeqaltta

. Problneus de nlado "$

. Iroibilldad de nanaaon SKo 115 CtandIcas. ápth de nagbiildd

Canal amablet C.aado 6 p-e

I.Canal pernrte nunoe'as noctunas

Io C^1n !~ ..Navagadón SaeÉstle

- K Kr 600

Km 6*0 Canal inesableCalado 4 pieMúltiples islas

.Ineosbhad nMegno clu

-Pumo SalgarK. 1000

No 1m > N. nanegeble

No elaborado a escala

Recuadro 4.2 - La navegación fluvial en la HIidrovía Paraguay - Paraná

La experiencia de la navegación fluvial en la hidrovía Paraguay-Paraná se constituye en un ejemplo intere-sante de aprt),echamienio fluvial en América Latina.

Ilos rios Paraná. Allt P araná. l araguay y bajo Uruguay ofrecen vfas navegables de más de 3(00) Km deextensión En los últimos 6(X) kilómetrob - entre Santa Fe (Argentina) y el O-céano Atlántico - es una arieriamaritimoi-flu'ial por la que circulan buques de hasta 34 pies de calado En el segmento exclusivamenteIluvial, desde Santa Fe hasta Corumbá (Brasil), la hidrovía es navegable a l0 pies o más de calado. conexcepción de un tramo de 5(X) Kims que en el verano puede bajar a 6 pies; en un segmento considerable delrfo es posible navegar las 24 horas del día. N> obhstante, la *i¡a presenta alguno s problemas de maniobrabili-dad en ciertns pasos, particularmente en el allt río Paraguay. y un déficit de halizamienito

El *olumen lotal de hos tráficos puramente fluviales es de aproxinmadamente 8 millones de loneladas anua-les. y el tráfico tluvio-maritimrn asciende a unas 25 millones de toneladas Dentro del tráfico fluvial. 5 mi-llones de in son transportados en barcazas de empuje. Ios principales productos de transporte fluvial sonsOja en grano, harina y aceile <44%), mineral de lhierro (17%) y petróleo (20< ), este úllimao en sentidn sur-norte ha.ia Bolivia y lParaguay. En la actualidad hay un movimiento menor de contenedores (aprox. 3000X)0leus y 1740(XX) toneladas). Se utilizan diferentes tipos de convoy de acuerdo a las condiciones del ríio y alas necesidades de los dlientes. Los con~oyes que operan la cuenca superior son normalmente de 12 a 16barcazas de l(YI) o 15(X) TPB cada una, perm las que operan en la cuenca inferior llevan hasta 30 barcazas

La mayoría del tráfico es de larga distancias; estimaciones de los operadores muestran que para distanciasmenores a 300 o 4(X) klilSmetros el rlo no es competitivo frente al camión En la hidrovia el volumen fluvialde cabolaje en Argentina f I (X00 km ) es menois del 1 5% del volumen total. Existe competencia por la cargacon el ferrecarril, que normalmente se define a favor del modo que tiene las instalaciones más cerca delgeneradoir de la carga

L-as instalaciones portuanas son básicamente privadas; existen insíalaciones públicas que han sido conce-sionadas. Los operadores han realizado importantes inmersiones en equipos y tienen altas tasas de cargue y

47

descargue de graneles. Para establecer una terminal portuaria se requieren permisos ambientales y contar

con la llroTiedad del terreno contiguo al río. Igualmente el sector privad.) ha inmerido en dragado y baliza-

miento en el tramov desde Santa Fe hasta el océano, a través de una concesión con peaje En este Iranio las

embarcaciones de menos de 15 pies pagan sólo derechos de balizaniento) ptjr utilizaí la %ia. E.n la aitualí

dad los gobiernros de los países que integran la hidrtvía Paraguay - Paraná están compleiando estudios para

emnprender obras por valor de $I()10 millonies de dólares. con el objetivo de posibilitar la navegación en for

ma permanente con 10 pies durante t«doi el recorrido.

4.19 Estudios recientes de demanda muestran que en un escenario de inversiones

bajas en el canal y los puertos, el Rio Magdalena podría capturar carga adicional

hasta por 2.3 millones de toneladas, llegando a un total de 4.3 millones de toneladas.

El estudio de demanda contratado por Cormagdalena en el 200016, construyó varios esce-

narios de movilización de carga por el Río, con variaciones en los calados disponibles de

acuerdo a las inversiones realizadas, incrementando el número de segmentos en los que

se rehabilitaría el canal para captar más demanda de las zonas andinas, y variando las in-

versiones en equipos e instalaciones portuarias que permitan atraer diferentes productos.

El escenario base, en donde se hacen unas inversiones en mejoramiento básicas del canal

de navegación hasta Barrancabermeja y una mejora básica de las instalaciones portuarias

arroja un potencial de carga total para el Río Magdalena de 4.3 millones de toneladas.

Otros escenarios más optimistas con significativas inversiones en el canal y en los puer-

tos arrojan un potencial de 8 millones de toneladas. La Tabla 4.3 muestra la distribución

por producto para el escenario base, proyectado cuatro años después de haberse conclui-

do las inversiones básicas. A pesar de que en la actualidad no existen equipos para el

transporte de contenedores, éstos también podrían ser trasportados por el Río.

Tabla 4.3 Carga Transportada por el

Río Magdalena escenario de bajas in-

versiones en canal y puertos

Producto Miles Ton.

Carbón 1.223.165

Carga General suelta 549.117

GanadoGranel sólido 763.582

Granel liquido 160.015

Contenedores 141.914

Contenedores vacíos 160.355

Hidrocarburos 1.363.196

Total General 4.361.343Fuente: Steer Davis Glebe - Hidroestudios

16 Hidroestudios - Steer Davis Gleebe

48

4.20 La reactivación de la navegación por el Magdalena requiere importantes es-fuerzos del sector público y del sector privado. En los últimos años, el Estado ha lan-zado iniciativas y realizado algunas inversiones para promover el uso del Río como alter-nativa de transporte. El proyecto YUMA que busca reactivar la navegación por el Magda-lena ha propiciado inversiones públicas que han sido estimadas en US$ 30 millones pararecuperar y mantener el canal navegable, implantar ayudas satelitales de navegación ypara mejorar algunas instalaciones portuarias . No obstante, también se requiere de in-versiones por parte del sector privado en equipos y en terminales portuarias adicionales ysobre todo en la organización de nuevas prácticas logísticas y esquemas de negocio quecapturen todo el potencial de ahorros del río.

17 El monto estimado incluye inversiones públicas de diversas agencias y jurisdicciones, incluyendo acce-sos, e inversión privada. Estimación realizada por el Ministerio de Transporte.

49

CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS

5.1 Los servicios de transporte de carga por carretera constituyen un sector eco-

nómico determinante para la competitividad de Colombia. Dadas las condiciones

geográficas y de localización de las ciudades y de los mercados de producción, es sus-

tancial el impacto que el transporte por camión tiene sobre la calidad y el servicio logísti-

co en general. En consecuencia el desarrollo de este capítulo recibió una atención espe-

cial del equipo de trabajo, en momentos que el sector se encuentra ante la oportunidad de

un sólido diálogo de todos los participantes con el liderazgo del Ministerio de Transporte

y el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación. Se desarrollaron reuniones

con el conjunto de los agentes y por separado (grupos focales) para entender el arreglo

institucional, el funcionamiento de los incentivos y la relevancia de altemativas de polfti-

ca a proponer. Una vez que se obtuvo el mapa del sector y se relacionó con toda la cade-

na de calidad y de logística en el contexto del estudio, se procedió a revisar la experiencia

intemacional en detalle en busca de metas viables y eficaces para Colombia. Finalmente,

se desarrolló un debate con diversos expertos del Banco Mundial para asegurar la consis-

tencia de las propuestas. Conceptualmente, el transporte por camión hace parte de los co-

rredores de circulación intema (Ver Tabla 3.1), pero dada su importancia se presenta en

un capítulo separado.

5.2 El capítulo, entonces, busca brindar un paso adicional que acompañe el desa-

rrollo de una política nacional para el desarrollo del sector. Como se observa en las

experiencias intemacionales exitosas, el diálogo decidido entre los agentes es la altemati-

va para emprender una polftica consistente. Las propuestas de política que se presentan

son consistentes en su conjunto y requieren para su éxito la sostenibilidad en el tiempo.

Es necesario que el Gobiemo y los agentes del sector se comprometan a evitar acciones

de corto plazo que no estén enmarcadas dentro del marco de acción acordado o que resul-

ten de una revisión que incluya nuevamente a todos los agentes. En la medida que las

propuestas de acción buscan cambiar la estructura del sector y promover la eficiencia, la

definición de agentes del sector debe ser incluyente y dinámica.

5.3 El capítulo comienza con una descripción de los rasgos fundamentales del sector

en la actualidad, incluyendo su caracterización, organización y principales actores. En

segundo lugar, se analiza la organización del sector, destacando algunas debilidades del

marco regulatorio vigente, y se evalúa su desempeño. En tercer lugar, se discuten algunas

experiencias intemacionales que se han considerado ilustrativas, las cuales indican el

rumbo que está tomando la actividad y las dificultades que enfrenta. Finalmente, se ela-

bora sobre conjunto de acciones que podría constituir el marco de acción para el sector.

50

DESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA

5.4 El transporte carretero representa el 81% del movimiento interno de cargas,medido en toneladas-kilómetro, además de participar con una porción significativadel comercio exterior regional (con Venezuela y Ecuador). La estructura espacial de laproducción, el consumo y los puertos de entrada y salida del comercio exterior hacen queel transporte interno tenga un rol muy relevante. Cabe resaltar que en China, por ejemplocomo se mencionó en el capítulo 1, los principales centros de producción industrial estánlocalizados a una distancia menor a 50 Kms del puerto; en Colombia las distancias me-dias de las exportaciones están alrededor de 270 Kms (excluyendo el carbón), y son cu-biertas mayoritariamente por el transporte carretero. Adicionalmente, las importaciones ylos movimientos domésticos en la mayor parte de las cadenas de valor son realizados porcamión.

5.5 El parque de camiones de Colombia se caracteriza por operar con una eleva-da cantidad de unidades, aunque el grueso de la actividad está concentrado en loscamiones articulados de servicio público: el 14% de los vehículos transporta el 70%de las cargas. En Colombia hay registrados 168,000 camiones. La cifra es relativamentealta, comparada, por ejemplo, con Chile, que con una economía de dimensiones similaresa la de Colombia cuenta con un parque equivalente al 60% del de Colombia, o de Méxi-co, que con una economía casi 8 veces mayor tiene un parque solamente 3 veces mayor,aunque equivalente al caso de Perú Figura 5.1 Evolución del Parque de Camiones(con 75% del PIB y 78% del par-que). No obstante, las comparacio- Capacidadnes internacionales deben ser hechas Toneladascon suma cautela, ya que no todos Mi ---

los países utilizan los mismos crite- m - ----- -- -

nos para registrar vehículos de car- 1. -

ga ' existen otros modos de trans- 12 - -

porte de cargas alternativos, diferen- In _ -

tes configuraciones espaciales de la - - -demanda, y múltiples factores más. . -Un 43% del parque de camiones en ---

Colombia es de uso no-público (de 940 150 1955 I960 M965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 20t0 2tO1

empresas productoras de bienes oservicios, oficiales, etc.). Esta pro-porción de flota privada - presumi-blemente concentrada en movimien- Fuente Salazar, 2005

tos urbanos y sub-regionales- es relativamente alta, e indicativa de una baja confianzarespecto a los operadores de servicio público en segmentos de vehículos de baja capaci-dad. La edad promedio es de 20 aíios; aunque parecería un tanto elevada (es de 17 añosen Perú), debe tenerse presente que en Colombia hay una práctica de frecuente reponten-ciamiento (cambio o mejoramiento del motor) y cambio de partes, explicada en parte porlas exigencias de la topografía del país. El 14% de los camiones son articulados (tracto-

18 En los países federales existen vehículos registrados y operando exclusivamente una jurisdicción subna-cional, lo que dificulta aún más las comparaciones.

51

camiones con remolque) y el 86% son rígidos (camiones con su caja incorporada a la

tracción), con una clara tendencia al crecimiento de los primeros, como se observa en la

Figura 5.1.19 Los camiones articulados representan el 56% de la capacidad estática de

transporte, y dan cuenta del 70% de la demanda (Figura 5.2).

Figura 5.2 - Número de Vehículos y Carga Transportada por Tipo de Camión

NUMERO DE VEHICULOS CARGATRANSPORTADA

,,. Rígidos |: Rígidos14% Articulados Articulados... ....... .. : 0

........./700",,,,,,,,,,,.. .... ...............,,,,,,,,,,,," ~~~~.... ... ......... ..... ...................

86%

Fuente: Salazar, 2005

5.6 La demanda del transporte carretero de cargas está concentrada en las ma-

nufacturas y en algunos graneles secos de origen mineral y agropecuario; el nivel de

actividad - que recae en un 90% en camiones de servicio público - está asociado

particularmente a la actividad industrial. El transporte carretero de cargas movilizó

100 millones de toneladas en el año 2003, con una distancia media del orden de 400 Km,

lo que implica 40 mil millones de tn-Km.20 La evolución de esta demanda acompaña las

fluctuaciones del PIB, destacándose en su integración la alta participación de los produc-

tos manufactureros (más del 60%); su variación explica los cambios que ha experimenta-

do el nivel de actividad del sector en los últimos años. Le siguen en importancia el sector

agropecuario (24%) y el minero (6%). Hay una leve estacionalidad, con volúmenes ma-

yores entre los meses de octubre y diciembre. El 90% del transporte lo realizan vehículos

de servicio público, que son generalmente vehículos articulados, con tres ejes en su uni-

dad tractora (tractomula) y semirremolques con dos o tres ejes. La oferta se ha ido ajus-

tando a la demanda; la Figura 5.3 sugiere que el parque de camiones (medido por su ca-

pacidad estática) ha respondido a los impulsos de la demanda, particularmente ante el

crecimiento pronunciado de la economía en la primera mitad de los años 90, y facilitado

por la apertura económica y las facilidades para incorporar unidades.

19 Para una descripción detallada del parque, ver DTT (2004) Parque Automotor de Carga en Colombia.

20 La metodología de cálculo que sigue la Dirección de Transporte y Tránsito incluye sólo los viajes de más

de 25 kln.

52

Figura 5.3 - Evolución de la Oferta y Demanda deltransporte carretero de Cargas

Incremento Carga Movilizada y Capacidad Instalada

2,51 -

tt,5-Carga

1 ----- - ---- ----- - - .-- -- Capacidad

l Estática

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Fuente: Salazar, 2005

5.7 El mercado es muy heterogéneo, incluyendo numerosos segmentos cuyos lí-mites son difíciles de precisar; hay una clara dinámica hacia la concentración de laoferta en las firmas de mayores dimensiones, que operan con flota propia, y quecuentan con capacidad para organizarse con criterios modernos y para acceder arecursos técnicos y financieros. La heterogeneidad en este sector es común a muchosotros países. Pero a diferencia de otros casos, la segmentación no se define tanto por pa-rámetros técnicos (características especiales de los vehículos que los hace aptos para cier-tas cargas, especializaciones regionales, etc., salvo en algunos pocos casos como loscombustibles líquidos, paquetería, etc.) sino más bien por la organización empresarial.Los aspectos más destacados son: la dimensión de la empresa, su visión y perspectivas, ladimensión y eficiencia en la operación de los vehículos de propiedad de las empresas detransporte (los camiones de propiedad de las empresas de transporte tienen una producti-vidad casi el doble que los camiones de operadores individuales), y la organización em-presaria, en particular el acceso a los mercados financieros, la información sobre los mer-cados de carga y la tecnología. Si bien no se dispone de información que permita estable-cer la participación relativa de los distintos tamaños de empresa en la actividad del sector,las consultas en grupos focales manifestaron una clara tendencia hacia una mayor con-centración del transporte de cargas en las empresas de mayores dimensiones (operandocon flota propia o subcontratando).

5.8 La organización del transporte carretero - tal como la definen las normasvigentes - se caracteriza por fragmentar la cadena de servicios, instituyendo variosactores que intervienen entre el dador de carga y el proveedor efectivo del serviciode transporte. El marco normativo de Colombia -expresado fundamentalmente a travésde las Leyes 105/93, 336/6, y 769/02, los decretos 1851/92 y 173/01, y el Código de Co-mercio - organiza el transporte de carga reconociendo al generador de carga, la empresa

53

de transporte, el propietario del vehículo y el operador del vehículo (los dos últimos son

generalmente una misma persona, y son mayoritariamente operadores individuales). El

esquema organizativo puede definirse como de "tres partes" (dador de carga - empresas -

transportista).21 La Figura 5.4 resume los actores.

Figura 5.4- Actores en el Transporte Carretero de CargasOperadores individuales

GENERADOR DE EMPRESA DE PROPIETARIO DEL\ CONDUCTORCARGA TRANSPORTE VEHICULO

1 '---------------------------------------------------.---- !

|NISTAS

Fuente: elaboración propia

5.9 Los generadores de carga son los demandantes del servicio de transporte;

abarcan firmas de diversas dimensiones, que ocasionalmente transportan la carga

por su cuenta, y que generalmente contratan el servicio con una empresa de trans-

porte. Los generadores de carga son el dueño o mandatario de la mercadería que se quie-

re transportar, que contrata su acarreo con una empresa de transporte para que sea entre-

gada a un destinatario (que puede ser él mismo): establece qué se debe transportar, en

dónde y cuando se retira la mercancía, dónde y cuando debe entregarse, provee el emba-

laje y la documentación necesaria, etc. Si contrata con terceros (lo más frecuente) debe

hacerlo con empresas de transporte debidamente habilitadas; si actúa por su cuenta

(transporte propio) no debe ser forzosamente el propietario de la mercadería, basta que22

tenga disponibilidad material sobre ella

5.10 Las empresas de transporte son las entidades autorizadas para tomar la res-

ponsabilidad de trasladar cargas, contanido la capacidad de emitir el correspondien-

te manifiesto; son muy pocas, y poseen sólo el 6% de la flota de vehículos. Las em-

presas de transporte son las responsables del traslado y seguridad de la carga, y coordinar

recepción y entrega. Para ser habilitadas, estas empresas deben cumplir varios requisitos

de organización, técnicos, financieros, de origen de sus recursos y de seguridad; la habili-

tación es nacional, de manera que pueden operar en todo el país. La intención de las nor-

mas es asegurar capacidad operativa y administrativa, otorgando sólo a las empresas de

transporte habilitadas la exclusividad de emitir el manifiesto de carga. Actualmente hay

1268 empresas de transporte habilitadas, de las cuales 871 están realmente activas. Este

número es relativamente bajo si se compara por ejemplo con México donde operan más

21 Normalmente hay "dos partes": el dador de cargas y la empresa transportista, aunque sea unipersonal.22 Existen algunos productos de excepción sobre los cuales se puede desarrollar contratación directa entre el

propietario de un vehículo de servicio público y un generador de carga. Estos productos están enumerados

en el Decreto 2044 de 1988 el cual se encuentra vigente.

54

de 60,000 empresas o Brasil donde hay más de 45,000. Las empresas de transporte pue-den efectuar el servicio con vehículos propios o de terceros, emitiendo la carta de porterespectiva. Debe tomar seguros por la carga bajo su responsabilidad. El 32% de las em-presas de transporte no cuenta con vehículos propios y el 68%, que sí los posee, tiene enpromedio menos de 5 unidades, lo que indica que básicamente contratan con terceros.Sólo 22 empresas poseen más de 200 vehículos, y una más de 600. En conjunto, las em-presas de transporte sólo son propietarias del 6% de la flota. Las empresas más grandescuentan con departamentos especializados de comercialización que se encargan de man-tener la estabilidad de las relaciones con los dadores de carga.

5.11 Los propietarios de vehículos no pueden contratar directamente con el gene-rador de carga, sino a través de una empresa de transporte; son básicamente opera-dores individuales -más de las cuatro quintas partes sólo cuenta con un solo camión.Los propietarios de vehículos ponen sus unidades a disposición de la empresa para movi-lizar la carga entregada por el generador. Deben operar a través de una empresa de trans-porte (con la que suscriben un contrato de vinculación temporal) y contar con una pólizade seguro por la mercadería y daños a terceros, ya que son solidariamente responsablespor el deterioro de la carga. No pueden emitir manifiesto de carga. Son mayoritariamenteoperadores individuales: el 82% tiene un solo vehículo. Los camiones están sujetos a re-gulaciones técnicas, básicamente: (i) la homologación de los equipos para poder circular(incluyendo pesos y dimensiones), (ii) la incorporación de vehículos nuevos (actualmenterequiere la conversión a chatarra o desguase de una unidad usada); (iii) el registro de launidad, y (iv) la revisión técnica anual, mecánica y de seguridad.

5.12 Los conductores son los profesionales habilitados para conducir los vehícu-los; en muchos casos el conductor y el propietario son la misma persona. Los con-ductores son las personas habilitadas para operar un vehículo de cargas, y responsablesdel traslado de la mercadería en cumplimiento del contrato de transporte. En muchos ca-sos el conductor y el propietario del vehículo son una misma persona, particularmente enlos vehículos menores, rígidos.

5.13 También operan intermediarios entre generadores de carga y empresas detransporte, y entre éstas y los propietarios de vehículos. Existen además otros actoresque participan en ciertos puntos de esta cadena: (i) comisionistas que intermedian entre elgenerador de carga y la empresa transportista; y (ii) comisionistas "de playa", que inter-median entre las empresas y los transportistas individuales cuando no hay una vincula-ción relativamente estable entre una empresa y transportistas: se ocupa de ubicarlos enuna playa de camiones, que actúa como un ámbito local de oferta de servicios (Ver Figu-ra 5.4).

5.14 Los vínculos comerciales entre los actores se basan en relaciones de mercado,que se encuentran condicionadas por la regulación de los precios establecida me-diante una Tabla de Fletes, vigente desde 1998. Los aspectos más destacados de losvínculos comerciales entre los actores son los siguientes:

(i) Entre el generador de carga y la empresa de transporte: el contrato de transpor-te que se materializa en varios documentos. El manifiesto de carga ampara el

55

transporte de mercancías ante las autoridades (Decreto 173/01), contiene infor-

mación sobre la empresa transportadora, el vehículo, la mercancía transportada,

el precio del flete y los seguros que amparan la mercancía. Su emisión es exclu-

siva de las empresas de transporte, y constituye una garantía para el dador de

carga. La empresa de transporte toma la responsabilidad sobre la pérdida total o

parcial de la carga, y contrata seguros. Generalmente el pago oscila entre 45 y

60 días, pero ocasionalmente hasta 90 días. El precio se pacta tras un proceso

competitivo que debe sujetarse a los mínimos que establece la Tabla de Fletes

(ver Recuadro 5.1). Los contratos son generalmente cortos (con tendencia a ex-

tenderse) basados en procesos competitivos, incluso algunos plurianuales. Las

relaciones estables son frecuentes. Algunas empresas de transporte han certifi-

cado ISO ante la exigencia de los generadores de carga.

(ii) Entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo: se requiere un

contrato de vinculación cuando la empresa de transporte opera con vehículos de

terceros, que es la práctica corriente; si la vinculación es transitoria, alcanza con

el manifiesto de carga. Ocasionalmente se realizan operaciones de leasing o al-

quiler. El propietario del camión es solidario en las obligaciones del contrato de

transporte. El precio a pactar entre ambos no es libre: debe respetar los mínimos

establecidos en la Tabla de Fletes. El camionero "vive el día a día", generalmen-

te no tiene relaciones estables y padece una notoria debilidad financiera, lo que

genera una débil posición negociadora, ya que depende de sus ingresos de corto

plazo para atender los costos de operación y mantenimiento y sobrevivir en la

actividad. La empresa de transporte suele actuar como su agente financiero: le

adelanta el 50% al 60% del flete, con un cheque (cuyo cambio por efectivo im-

plica perder del 1% al 2% de su valor). Generalmente la vinculación es tempo-

ral; no obstante, existen una tendencia a la fidelización: ciertos conductores y

propietarios que son requeridos en primera instancia por la empresa, dado que

ya les ha ganado confianza.

(iii) Entre el propietario del vehículo y el conductor: rigen las normas laborales y de

seguridad social generales. El salario es en parte fijo y en parte ligado a la factu-

ración. Es muy frecuente la informalidad y los contratos verbales.

5.15 Actualmente la incorporación de vehículos nuevos está condicionada a la des-

trucción de unidades antiguas. Actualmente sólo se admite incorporar vehículos ante la

destrucción de una unidad antigua, induciendo un "mercado secundario" en el que se

vende certificados de destrucción de equipos, como se mencionó reiteradamente en los

grupos focales. Existen peticiones permanentes para permitir la entrada de gran número

de nuevos vehículos adicionales, particularmente equipos con altas prestaciones. Por otro

lado, el Gobierno enfrenta la presión de propietarios actuales para mantener las restric-

ciones. Esta tensión pone en evidencia que es un mercado donde hay sobreoferta en unos

segmentos y falta de vehículos en otros.

56

Recuadro 5.1 - La Tabla de Fletes

Los pi ei, *l del coutraito de transpoirte estámí regulados en Colombia desde el año 1998 mediante la denomi-nada Tabla de fllees definida por rutas > peso La tabla de fletes establece los valores mínimos que regulanla relación entre las empresas de transporte y los propietarios de vehículos y son la base para la negocíaciónentre los dadores de carga y las empresas de transporte. Inicialmente, la Tabla de Fletes fue el resultado deun proceso de negociación llevadio a cabo en los años 1996 y 97, del que surgieron valores de flete nminimospara uln amplíio L onJunlo de rutas; sólo posteriormente se desarrollaron modelos de ' obíos para darles sopor-te.

El Ministerio de T ransporne conienzó a desarrollar modelos de cosios de la actividad a partir de 1998. L>1tosmodelos ointemplani las caracierísticas y consumos de los equipos y los precios dle los insumos tcombusti-bles. neuínáticos. elc ), y unos parámetros operativos que son clave para delinir los costos unitarios. A par-tir del año 1999 se observa que los resultados del modelo de costos presentan diferencias importantes res-pecto a la Tabla de Hmletes. que difieren en forma significativa según las rutas. y no sólo por variaciones deprecios de los insumos. Algunas rutas tenían asignados nletes en la Tabla por encima de los resultados delmodelo, y otras por debajo. estas diferencias surgían de capacidad de negociación que tuvieron los distintossectores de la industria durante el proceso de definición de la Tabla.

Las revisiones a la labla de Fletes han coniemplado generalmenie ajubtes por variación de precitos. y - sóloen algunos años - un paulatino cambio esírucíural, afinando los parámeirs operativos velo.idadeí, tiem-po,s de carga y descarga) y algunos insumos propios de la operación y manienimiento. La tendenL.a ha sidoincremetilar más los neles hacia arriba donde resultaban inferiores a los cosios. y menos donde los fletessuperaban a los costos. acercando gradualmente la estructura de la Tabla a los costos que expresa el mode-lo

Este tipto de Tabla es pxco equitati;a. y desincentiKa la íinovacién y la búsqueda de la eficiencia operatisaEn el mercad) de transpone lcs costos pueden variar fuertemente entre una operacitSn y otra, y no sóilo porla ruta: existen innumerables punios de origen y destino, condiciones de carga Y descarga. volúmenes con-tratados (ctntralos por un viaje o de largo plazo), existencia o no de cargas de relomo, elc. Una tabla nopuede en la práctica reproducir las múlliples circunstancias que pueden ocurrir en el mercado Adicional-mente, los parametros operatisos son delinitorios para estimar costos unitanios; por ejemplo los tiempos decarga y descarga. las velocidades. etc., que se expresan - en un modelo) rganizado por rutas -en númern derecorTidos por mes Esios paránietros no son iguales en todos los prestadoires de servicios, ni en las diversasoperaciones que contraten. y ebie tipo de lTabla tiende a reflejar los valores propios de las operaciones menos eficientes Es frecuente que en las discusiones de tarifas mninimas - en el transporne de cargas o en el depasajeros - la presión de los operadores ntis pequeños y la complacencia de los más grandes fuercen alIstado a reconocer parámetros técnicos superiores a los promedios

Lts intentos de mnodificar la Tabla de Fletes han bido infructuosos. En los años 2() >3 y 2(X04 el Go)biernoquiso flexibilizar los precios en algunas circunstancias (contratos de largo plazo, disponibilidad de fletes deretorno), pem las asociaciones gremiales de los operadores indisiduales se opusieron fuertemente, ante elteniir de que cualquier alejamieiit) de la actual tabla pudiera comprometer la permanencia en la actiíidadde algunos de sus miembros.

5.16 La regulación de pesos y dimensiones es objeto de discusiones por razonescomerciales, aún cuando los análisis técnicos han demostrado su razonabilidad. La

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regulación referida a pesos y dimensiones máximas de los vehículos ha sido objeto de

presiones tendientes a relajar sus requerimientos, particularmente en lo referente al peso

máximo admitido para los camiones rígidos de dos y tres ejes. Una opción discutida re-

cientemente consideraba su ampliación para permitir a los camiones rígidos un mayor uso

de su capacidad para ciertas cargas (aumentando la capacidad sin aumentar la flota). Sin

embargo, análisis realizados por organismos técnicos demostraron que un cambio en los

máximos permitidos tendría efectos negativos sobre la infraestructura y, por lo tanto, no

se han alterado.

5.17 Los actores del sector tienen intereses en conflicto, que reflejan diferencias en

su dimensión económica y en la escala social, en general con alta capacidad política,

que en el caso de los operadores individuales se refuerza a través de medidas de

fuerza directas. Hay claras diferencias entre los intereses de los grupos, tanto desde el

punto de vista de los agentes (dadores de carga, empresas de transporte, y propietarios de

vehículos) como al interior de los mismos agentes (empresas de transporte grandes y pe-

queñas). Sus intereses son diversos y frecuentemente conflictivos: (i) los generadores de

carga procuran minimizar los costos logísticos totales y obtener la máxima calidad de

servicio; (ii) las empresas de transporte buscan maximizar los fletes, tener una demanda

estable, una flota estable y confiable, y minimizar los costos de operación y administra-

ción; (iii) los propietarios de vehículos quieren rentabilidad de su inversión, maximizando

los ingresos por sus vehículos y minimizando los costos de operación y mantenimiento; y

(iv) los conductores buscan estabilidad laboral, maximizar su ingreso y mejorar las con-

diciones de trabajo. Los actores involucrados en la actividad están profundamente estrati-

ficados social y económicamente. Las diferencias se han dirimido mediante medidas de

hecho, en particular, a través de paros camioneros. Entre 1995 y 2004 se han producido

14 paros, algunos regionales y otros nacionales. Se estima que hay 200,000 propietarios y

100,000 conductores. El Estado tiene otros roles en adición a la regulación económica y

técnica del sector, varios de ellos conflictivos con los operadores: dispone el cobro de

peajes por el uso de la infraestructura vial, realiza tareas de fiscalización y control de las

cargas, y vela por la seguridad en la circulación. Para algunos analistas, la normativa se

ajusta a las presiones que ejercen los actores (Eslava y Lozano, 1999). Los conflictos

principales en los últimos años han estado referidos al nivel de fletes, al pago de peajes,

al peso máximo por eje y a la congelación del parque. Las soluciones acordadas se han

orientado hacia una mayor intervención estatal, no en ajustes a la regulación que provea

incentivos adecuados.

5.18 En la práctica, el esquema de organización sectorial que disponen las normas

se encuentra considerablemente distorsionado, ya que los diversos actores no cum-

plen los roles de la forma en que fueron concebidos originalmente. El esquema orga-

nizacional que prevén las normas dista de ser cumplido rigurosamente en el mercado. Se-

gún trabajos recientes del Ministerio de Transporte y reuniones con grupos focales, las

principales distorsiones que se observan en los actores - con niveles variables de intensi-

dad - son las siguientes:

i.) Generadores de carga: suelen contratar con empresas no habilitadas o con

propietarios de vehículos (se estima que un 30% de las operaciones lo

hacen), no organizan debidamente entregas y recepciones ni reconocen los

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sobre costos que ello implica, demoran el pago (debiendo ser financiadashasta 90 días), no entregan la documentación adecuada, y no embalan y ro-tulan debidamente la mercadería.

ii.) Empresas de transporte: no mantienen las condiciones bajo las que se lashabilitó, carecen de sistemas de comunicación, no hacen un seguimiento dela operación, ocasionalmente practican la venta de manifiestos de carga. LaTabla 5.1 presenta una tipología de la modalidad operativa de las empresasde transporte.

iii.) Operadores individuales: escasa capacitación, falencias en la estiba y fija-ción de la carga, falencias en el mantenimiento preventivo, ocasionalmentecontratan directamente con el generador de carga, desconocen su responsa-bilidad solidaria. Incorporan nuevos equipos sin desplazar los viejos, a pesardel congelamiento del parque.

Tabla 5.1 - Tipología de la modalidad de operar de las empresas de transporte

De diversos tamaños, con capacidad técnica y financiera, que establecen rela-ciones comerciales estables con los generadores de carga. Suelen adquirir flota

IMNIPREISAS propia para operar una porción de su mercado; el resto lo contratan con tercerosORGANIZADAS con quienes mantienen relaciones estables de trabajo. Son los más propensos a

desarrollar servicios logísticos complementarios.Con muy diversos tamaños y grados de desarrollo. Son empresas que articulan

EMPRESAS la oferta y demanda de transporte, obteniendo un margen por su intermediación,INlTR.NEDIARIAS y que movilizan la totalidad de la carga con terceros. Las hay desde muy serias

hasta "empresas de garaje", con actividad casi artesanal.ENIlPRl SAS Se benefician de la exclusividad en la expedición del Manifiesto de Carga paraEPLA[Ll ADORAS' alimentar el mercado negro al que recurren los operadores independientes que

P establecen relaciones directas con los dadores de carga.Fuente: Salazar, 2005

RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL

5.19 La organización actual del sector resulta en un desempeño operativo caracte-rizado por altos costos de transacción, precios superiores a los que podrían pactarse,y una limitada calidad de servicio. El desempeño del transporte carretero en Colombiano es satisfactorio, ni en precios ni en calidad de servicio. La comparación internacionalde tarifas debe ser hecha con cautela, ya que involucra factores ajenos a la organizacióndel sector (tipo de producto transportado, distancias medias, topografía, tipo de contrato,costo de los insumos, etc.). El costo de transporte por tonelada-Km es un 20% superiorque en Argentina, 38% para México o 13% que en Brasil, tres países donde las kilóme-tros recorridos por vehiculo son semejantes. El análisis del desempeño operativo compa-rando los costos promedio con los que los que logran algunos operadores eficientes evi-dencian una baja productividad general en la industria. Por ejemplo: (i) el Ministerio deTransporte considera tiempos de carga y descarga de 18 horas en su modelo de costos;una reducción a la mitad (que sería un valor razonable internacionalmente), implicaría

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una baja en el costo por tn-Km de 6.2% 23; (ii) la cantidad de viajes vacíos, que actual-

mente es del orden del 30%: una reducción de 5% permitiría reducir los costos por tn-Km

en aproximadamente 4.5%. Se producen demoras debido a la utilización del equipo de

transporte como almacenamiento transitorio, y como "buffer" para ajustar una mala coor-

dinación de embarques. En la cadena del transporte carretero, los diferentes actores van

agregando valor y apropiándose del flete pagado por el generador de carga. Si el genera-

dor de carga pacta con una empresa de transporte un flete por un valor, por ejemplo, de

$100, ésta realmente paga entre $80 y $85 al operador individual que transporta la carga.

La empresa cobra por su intermediación entre un 10% y 15%, y adicionalmente retieneun 1% por impuestos en fuente, otro 1% por seguros, y aproximadamente un 2% por los

costos financieros. Estos costos financieros se deben a que la empresa le paga al transpor-

tista individual antes de cobrarle al generador de carga (le anticipa el 50% del flete antes

de salir y completa el pago a los 10 días de entregar la mercadería), en tanto que cobra

del generador de cargas entre 45 y 90 días de pactado el flete. Si fuera el caso, adicional-

mente descuenta la comisión de la playa de parqueo de camiones, que es del 0.5%. Aun-

que el margen de intermediación tendría una justificación de mercado por el paquete de

servicios logísticos que se preste al dador de carga, el descuento que produce la empresapuede ser en muchos casos desproporcionado al valor que efectivamente agrega.

5.20 Algunos de los factores que limitan el desempeño del sector son tipo estructu-ral, ajenos a su organización, como la inseguridad, o las dificultades impuestas porla geografía y la infraestructura. Entre las causas del desempeño limitado hay algunas

que son ajenas a su esquema organizativo. La inseguridad, generada por la presencia de

grupos armados ilegales y de delincuencia común, aún constituye una restricción para los

tiempos de operación nocturna (los seguros no cubren siniestros nocturnos), y ocasiona

pérdidas de cargas. Para reducirlos se encarecen los seguros, se conforman convoyes, y se

incrementan los inventarios. En los grupos focales realizados en el primer semestre de

2005, se mencionó que aún persiste costos extra asociados a la seguridad en las carrete-

ras, aunque señalaron que eran sensiblemente decrecientes. La importancia de insistir en

este aspecto radica en que esto reduce la ubicuidad de los servicios y lleva a que los ca-

miones tiendan a operar en una misma ruta en forma permanente. La geografía también

incide en un sentido amplio: no sólo por la topografía, los derrumbes y las interrupcionesasociadas, sino también por la distribución espacial de los orígenes y destinos y por los

desbalances en los volúmenes de carga, como se describió en el Capítulo 2. La calidad de

la infraestructura, y particularmente su geometría, inciden en la elección del tipo de ca-

mión. Las altas pendientes hacen necesaria una mayor relación potencia peso.

5.21 A pesar de los factores externos, buena parte de las causas del bajo desempe-ño radican en factores propios de la organización de la actividad camionera: el es-quema de operación fragmentada limita la productividad de la industria, al conlle-var modalidades de comercialización y operación poco eficientes - en las que se ges-tionan vehículos en vez de flotas - desaprovechando las importantes economías deescala que ofrece la actividad. La separación entre el transportador jurídico indepen-diente del transportador efectivo adoptada en Colombia limita seriamente la eficiencia y

23 En algunos sitios el tiempo de carga o descarga puede ser de 3 días, como sucede frecuentemente en Bue-naventura.

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la calidad del servicio. Salvo pocas excepciones, las empresas no aprovechan las econo-mías de escala que permite la actividad. Un empresa integrada en la gestión comercial yoperativa (no forzosamente en la propiedad de los vehículos), que vende en forma centra-lizada los servicios y dispone de sistemas básicos de comunicación, está en condicionesde lograr estándares de eficiencia muy superiores a los de un operador individual. Ac-tualmente, en una buena parte de la industria se operan vehículos y no flotas, lo que im-plica no aprovechar las posibles economías de escala de la actividad, que se han poten-ciado en los últimos años con la tecnología informática y de las comunicaciones, y con elaprovechamiento de la escala en la provisión de bienes (cubiertas, combustibles, etc.) yservicios (seguros, reparaciones). Además de poco eficiente, el marco actual no establececon claridad responsabilidades, lo que deteriora la calidad del servicio (por ejemplo, enmanipulación y estiba de la carga). Es un modelo de organización que no establece incen-tivos para la eficiencia, que se han manifestado claramente en otros países con la adop-ción de tecnologías modernas.

5.22 El hecho que los precios actuales resulten elevados y - no obstante - resulteninsuficientes para los operadores, se basa en la baja productividad de los equiposque resulta de la organización del sector. Se observa una aparente paradoja: por un la-do los precios del transporte automotor aparecen elevados y comprometen la competitivi-dad, y por otro los transportistas aducen que los precios pagados no permiten cubrir suscostos. Probablemente la causa de que ambos argumentos sean ciertos - al menos par-cialmente - radique en la baja productividad de una buena parte de la oferta. El ciclo ope-rativo es poco ineficiente, sobre todo en los vehículos rígidos. Los camiones recorren70,000 Km por año o menos en el caso de los vehículos articulados, y 25,000 Km en losrígidos24. El rendimiento de los equipos es bajo; en Colombia un camión produce240,000 tn-Km por año, contra 770,000 en México. Pero cabe aclarar que la estadísticaen Colombia no considera los viajes urbanos (que sumarían más toneladas-Km), pero síincluye todos los vehículos de carga, fijos y articulados, afectados a servicios urbanos einterurbanos. Los camiones articulados tienen rendimientos superiores, y en las empresasque operan con flota propia o en algunas cooperativas recorren 100,000 Km por año, casiel doble que un operador independiente. Los vehículos articulados han sido concebidospara separar la unidad tractora (el cabezote) del semi-remolque; en condiciones normales,debe haber más remolques que unidades tractoras, separando la tracción de la bodega, loque permite un uso mucho más eficiente de los equipos. En Colombia los equipos no serotan, y los articulados operan - generalmente - como fijos (hay excepciones, de empre-sas y cooperativas). Algo similar ocurre en la relación camión-conductor, en la que nohay rotación. Estas prácticas reducen la productividad del equipo más costoso, que es elcabezote.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

5.23 Las tendencias en el mundo son hacia la desregulación y modernización deltransporte carretero de cargas; varias experiencias en la región - como es el caso de

24 Valores estimados en los grupos focales. Los rígidos se concentran en ámbitos urbanos y en rutas de bajadensidad y difícil acceso.

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Estados Unidos, México y Chile - han demostrado tener importantes beneficios para

la economía y la competitividad de los países. En las últimas décadas el mundo ha pre-

senciado una clara tendencia a la liberalización de la prestación del servicio de transporte

carretero de cargas. Ha habido una paulatina eliminación de las regulaciones que contro-

len la estructura del mercado, las licencias para operar rutas o productos específicos, la

obligación de cargar en centros predeterminados o de acuerdo con el orden de llegada, las

restricciones de entrada al mercado, la fijación de precios oficiales, y las restricciones a la

incorporación de equipos. Se han intensificado - en cambio las regulaciones referidas a

pesos y dimensiones, condiciones de seguridad de los vehículos y conductores, y normas

ambientales (Boylaud, 2000). Los casos de Estados Unidos, Chile y México son ilustrati-

vos de estas tendencias y de los impactos que han producido.

5.24 En el caso de los Estados Unidos el esquema desregulado permitió a los

transportadores reducir precios, ofrecer mejores servicios e impulsar el transporte

intermodal; los usuarios simultáneamente han ahorrado importantes recursos. Entre

1940 y 1980 la entrada a nuevos operadores estuvo prácticamente cerrada, convirtiéndose

la compra de derechos en la única forma de entrar al mercado. Las rutas eran asignadas

de punto a punto y por producto. En los años 70 estudios mostraron que los fletes eran

75% superiores que en países con mercados libres. Tres gobiernos hicieron esfuerzos su-

cesivos para pasar en el Congreso una ley de desregulación del mercado, ante la oposi-

ción de los sindicatos de transportadores y conductores. La reforma liberó las rutas y los

productos, y permitió la entrada de nuevos vehículos. Aunque no eliminó los carteles de

precios, la competencia los hizo inocuos (Gale, 1997). Las empresas de transporte, me-

diante la creciente optimización de su operación, la reducción de los costos laborales (que

eran de los más altos de todas las industrias del país) y la integración modal, lograron una

reducción del total de costos calculada en 23% a los cinco años de la reforma (OECD,

1997). Hoy hay más de 300 mil empresas con alta heterogeneidad; una sola atiende el

10% del mercado interurbano, y cientos de ellas no superan el 1% en cada submercado.

Hay también varios cientos de miles de operadores propietarios de sus vehículos (única-

mente la unidad tractora - el cabezote). A pesar de muchas quiebras de empresas y la

consecuente perdida de esos empleos atribuidas a la desregulación, el sector generó me-

dio millón de empleos nuevos en los años 80 y 90 (OECD, 1997). En las rutas más largas

entre los principales centros de atracción y generación de cargas se desarrolló el transpor-

te intermodal, mediante la operación de conjunta de contenedores entre trenes y camio-

nes. La ganancia principal de la reforma para los dadores de carga ha estado concentrada

en la reducción de inventarios por alimentación a tiempo en la cadena de abastecimiento,

al mejorar la calidad del servicio. El valor de los inventarios como porcentaje del PNB

pasó de 9% en 1980 a 4.2% en 1994 (OECD, 1997).

5.25 El caso de Chile pone en evidencia que una liberalización abrupta del sector

puede tener efectos indeseados, aún cuando en el mediano plazo ha sido muy benefi-

ciosa. A comienzos de la década de 1970 el sector de transporte carretero de carga en

Chile se caracterizaba por algunas ineficiencias que lo hacían costoso y poco competitivo

(Brown, 1993). Las tarifas eran definidas por el Ministerio de Transporte y no reflejaban

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la realidad del mercado ni las condiciones particulares de la carga.25 Para importar ca-miones era obligatorio pertenecer a una Asociación de Camioneros autorizada por el Go-bierno, y pagar la afiliación y sostenimiento, en la que era necesario inscribirse para mo-vilizar carga. El Gobierno había suscrito un acuerdo con una firma extranjera y juntosconstituyeron una entidad para producir camiones en Chile, restringiendo la entrada deotros vehículos. En 1975 con la aplicación de un decreto antimonopolio, estas condicio-nes comenzaron a desintegrarse. Se desmontó la exigencia de pertenecer a las Asociacio-nes para poder conseguir carga (medida fue ratificada en 1984), los fletes obligatorios(considerando incluso ilegal recomendar tarifas mínimas por parte de las Asociaciones), yel acuerdo de fabricación y adquisición subsidiada de vehículos (eliminando los obstácu-los para comprar camiones). Se estableció la función del Estado para asegurar que carte-les y monopolios regionales o locales se desmontasen y facilitar la entrada de nuevosoperadores. Inicialmente se incentivó una fuerte entrada de camiones entre 1977 y 1981,inducida por un exceso de recursos de crédito y grandes facilidades para importadores ycompradores de vehículos de carga. La crisis económica de 1982 tuvo efectos desastrosossobre la industria camionera, ya que muchos de quienes habían adquirido vehículos fue-ron incapaces de continuar pagando los créditos, situación que se hizo más grave al redu-cirse la carga por movilizar y más evidente la sobreoferta. El Gobierno debió intervenir yse llegó inclusive a reexportar 2.500 de los camiones importados y reprogramó el pago dedeudas. A pesar de estas medidas, y con la sobreoferta existente, muchos transportadorestuvieron que continuar operando sus camiones a pérdida. Tras la normalización de laeconomía se pudieron aprovechar las ventajas de un mercado libre; se inició un procesode especialización y mejoramiento de la eficiencia en ciertos sectores, y el crecimiento yprofesionalización de las empresas.

5.26 La desregulación llevada a cabo en México muestra importantes beneficios,no sólo por la reducción de precios, sino por la mejora en la calidad del servicio, quefacilitó la innovación y competitividad de los usuarios del transporte. El transporteautomotor de México fue objeto de una profunda reforma en 1989, orientada a la libreentrada y fijación de precios. El esquema pre-reforma se apoyaba en una regulación es-tricta, cuyo objetivo declarado era garantizar la seguridad y confiabilidad del servicio y laestabilidad de las tarifas, facilitar el servicio en áreas remotas, y evitar la competenciaruinosa y sus externalidades. El sector se caracterizaba por una fuerte concentración(aproximadamente 15 familias concentraban una alta proporción de la flota y de las pla-yas de carga), la existencia de numerosos operadores individuales, y una significativa in-formalidad. Los estándares de regulación eran muy elevados en algunos aspectos (cargaobligatoria en playas, autorización para operar en corredores, tarifas establecidos paracada ruta por el organismo oficial, restricciones a la adquisición de nuevos vehículos), ydébil o incumplida en otros (normas de pesos y dimensiones, control vehicular, estánda-res ambientales). La reforma dispuso el libre acceso al mercado con un permiso simplifi-cado para todas las rutas, eliminando la necesidad de cargar en playas. Se redefinieron lospesos y dimensiones máximos, se facilitó (con apoyo financiero oficial) la adquisición denuevas unidades, y se liberó la fijación de tarifas. Estudios hechos ex post, consultando ausuarios del transporte carretero y a transportistas, han concluido en que la reforma apor-

25 Las tarifas fueron definidas por el Ministerio hasta 1975, cuando fue expedido el último decreto en estesentido. Se llegó inclusive a definir cargas "ineficientes" por peso, aunque su volumen fuera muy alto.

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tó importantes beneficios (Dutz, M., 2000). Los principales han sido la reducción de las

tarifas, y - fundamentalmente - importantes mejoras en la calidad del servicio (velocidad

y confiabilidad), lo que produjo efectos indirectos en el comercio, ya que las firmas usua-

rias del transporte adoptaron estrategias de comercialización más ambiciosas, ofreciendo

nuevos productos y ampliando sus áreas de cobertura. Las mejoras en la calidad del ser-

vicio impactaron en las posibilidades de innovación de las firmas usuarias del transporte,

que adoptaron nuevos esquemas logísticos. Hubo un incremento significativo del out-

sourcing, reduciendo la gran cantidad de transporte propio que resultaba de la regulación

anterior, que benefició especialmente a las firmas pequeñas. Las firmas adoptaron mu-

chas innovaciones tecnológicas y modernizaron sus esquemas de operación, particular-

mente las medianas y grandes; algunas firmas pequeñas - que generalmente no tienen

contacto con el cliente - se modernizaron, y otras se estancaron y pelean por sobrevivir.

La reforma de México ha permitido extraer algunas lecciones relevantes: (i) la planifica-

ción fue muy elaborada, y la ejecución fue realizada cuidadosamente, en etapas, y con

soporte explícito de los niveles más altos de Gobierno; (ii) fue necesario reformar pro-

fundamente la agencia a cargo de la regulación del sector, para planificar el proceso y

administrar la transición; (iii) fue necesaria la activa participación de la agencia de defen-

sa de la competencia tras la reforma, para evitar el surgimiento de prácticas anticompeti-

tivas (carteles).

ELEMENTOS PARA DE UNA POLÍTICA PARA EL SECTOR

5.27 El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel de

regulación que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer un

modelo empresarial de facilitación logística. La transformación del sector debe ubicar-

se en un punto entre un mercado fuertemente regulado y uno completamente desregulado.

La experiencia internacional indica que la mayoría de los países - tanto desarrollados

como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los precios y/o la

estructura de mercado, que tiene el efecto perverso de imponer grandes costos a los usua-

rios, además de la impracticabilidad de las regulaciones. La política de regulación que

está funcionando se enfoca en elementos diferentes a los precios o estructuras de merca-

do. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversión de capital en un ciclo mayor

a la duración al ciclo económico; la reducción excesiva de los márgenes de utilidad im-

plica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente a la posición dominante

que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en algunos países de Cen-

troamérica la entrada al mercado es enteramente libre, aunque reservado a los nacionales.

Los resultados del mercado son muy semejantes al caso colombiano: operación con larga

o nula recuperación de capital y posición dominante de los intermediarios consolidado-

res. En Marruecos, la liberalización no ha logrado aún traer beneficios palpables, persis-

tiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomización dos años después de la entrada

en vigor de medidas de liberalización (World Bank, 2005).

5.28 Es muy importante desarrollar un esquema de mercado menos regulado, pe-

ro que asegure la formalización, evitando que la evasión de costos obligue la elimi-

nación de inversiones que el esquema empresarial moderno requiere. El mercado

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contiene hoy múltiples ineficiencias (internas y externas) que deben ser reconocidas paraadoptar metas hacia las cuales avanzar paso a paso. El objetivo central debe ser transfor-mar el aumento de eficiencia en recursos para el desarrollo de una organización empresa-rial moderna orientada hacia la logística y la calidad. Los dadores de carga pueden obte-ner beneficios financieros sustanciales si como resultado de una mejor logística, los in-ventarios y las perdidas se reducen. La experiencia en Argentina en los últimos añosmuestra que los dadores de carga (particularmente en los sectores de la industria y el co-mercio) pasaron de una filosofía de "tarifa de oportunidad" a otra de desarrollo de pro-veedores y alianzas estratégicas.2 6

5.29 Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulación paulati-na del mercado en un plazo de entre seis y diez años. El sacrificio de la agenda porsituaciones de presión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. Losextremos regulatorios han demostrado ser problemáticos. La liberación paulatina delmercado con el fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarialdeben ser la meta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso delos agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se propo-nen cuatro pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la conformación de empre-sas, condicionada a la calidad; (ii) Liberación de precios usando la tabla de fletes comoreferencia dinámica para el mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector público paratrazar e implementar las políticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover eldesarrollo empresarial y profesionalización del sector. Adicionalmente el desarrollo delas terminales intermedias de carga y un mejor acceso al puerto de Buenaventura están enel centro de cualquier estrategia para el sector, elementos que se tratan en otras partes deldocumento.

5.30 Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. El compromiso delGobierno debe ser con las empresas formales que presten servicios logísticos eficientes eintegrales. La entrada de participantes al mercado debe ser libre permitiendo a los opera-dores agruparse en empresas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profe-sionalismo y altos estándares técnicos. La restricción para que los manifiestos de cargasean generados en forma exclusiva por pocos actores (en muchos casos intermediarios sinvalor agregado) deberá ser eliminada, relajando las restricciones de capital para la con-formación de nuevas empresas. El mecanismo restrictivo que tenía el papel de promoverla formación de empresas se ha distorsionado, y no funciona como instrumento de controly tampoco como instrumento estadístico. Sin embargo, debe continuar la documentacióndel contrato de transporte sin que esto represente un condicionamiento a la actividad em-presarial. La autoridad deberá usar el manifiesto de carga para controles aleatorios, quepuedan identificar casos de informalidad (evasión de costos por parte de los dadores decargas y transportistas) y así impulsar investigaciones. Ampliar la definición de respon-sables de contratar el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas forta-lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticosde sus clientes y optimizando la operación. Y los operadores que hoy no están organiza-dos tendrán potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la

26 Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC); comunica-ción personal.

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experiencia de otros países, la ampliación de la competencia entre empresas impulsa el

desarrollo de la logística.

5.31 Liberación de Precios y Tabla de Fletes de Referencia. El desarrollo de un

mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla

de fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me-

canismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esa

medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos

razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre-

cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles.

Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc-

turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o pre-

cios excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un

mecanismo de referencia útil, que puede constituir la base para establecer controles alea-

torios en la vía que induzcan investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión

de impuestos, de seguridad social, de estándares de calidad o normas técnicas que redu-

cen costos pero son contrarios a la competencia). Se deben establecer mecanismos y cri-

terios para cambiar la tabla de referencia en el tiempo de forma que se ajuste a la estrate-

gia de mayor eficiencia.

5.32 Mayor Capacidad del Sector Público. El ingreso de más responsables para el

transporte de cargas y la transformación de la tabla de fletes en un mecanismo puramente

indicativo no garantizarán los buenos resultados por sí solos. Se necesitan los otros dos

pilares: (i) fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y

profesionales, dotando de mayores capacidades y recursos al grupo técnico del Ministerio

de Transporte dedicado al análisis del sector, incluso mediante alianzas con la academia;

y (ii) desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en el campo de una

forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la in-

formalidad. Se requiere una revisión permanente de los diversos segmentos del mercado

y sus desbalances (los acuerdos con instituciones académicas pueden incluir una investi-

gación permanente en esta línea). Se debe fortalecer la capacidad de control las prácticas

anticompetitivas, y - finalmente - fortalecer la capacidad para generar y difundir estadís-

ticas confiables que permitan guiar al sector.

5.33 Desarrollo Empresarial y Profesionalización del Sector. Se requiere el impulso

y fortalecimiento de las empresas, la profesionalización de la actividad y la formaliza-

ción. Con un equilibrio complejo que no implique subsidios in equitativos a los costos de

capital, se debe acompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. El

apoyo a los agentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en

costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque

muchos operadores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si

cuentan con oportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empre-

sariales (incluyendo cooperativas). Se debe incrementar las exigencias para evitar la ato-

mización del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los

estándares establecidos. Se debe continuar con los esfuerzos del registro único. Exigir

cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. Estudiar la posibi-

66

lidad de otros instrumentos tributarios para impulsar la formalización. Capacitar a losempresarios y a los conductores.

5.34 El mayor reto para el Gobierno está en el balance entre la promoción de unesquema empresarial orientado al servicio logístico integral con un parque automo-tor moderno y la minimización de costos indeseables de la transición. En los próxi-mos años la carga crecerá a un ritmo sostenido y con tráficos que requerirán una mayorcalidad de servicios logísticos, por lo que se hace necesario aprovechar la oportunidadpara facilitar la transformación del sector. De acuerdo con los análisis desarrollados paraeste estudio, hay segmentos claramente con sobre oferta, mientras que hay otros donde lainversión en modernización está contenida. En consecuencia, el proceso de transforma-ción debe trabajar identificando estos segmentos. Además de los elementos propuestosanteriormente, el gobierno deberá contribuir en el diseño de mecanismos de financiacióna través del sistema financiero, sin crear subsidios, de forma que se manejen los riesgos yse facilite el acceso a las nuevas empresas que agrupen propietarios individuales. Se debeimponer una agenda para elevar las exigencias técnicas que asegure el repago de las deu-das. El rol del gobierno en este proceso debe evitar los subsidios a los costos de capital,pero facilitar el acceso a los mercados de crédito. Hay amplia experiencia en mecanismosde crédito mediano para empresas nacientes.

67

CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL CO-MERCIO EXTERIOR

6.1 Este capítulo analiza los nodos de transferencia del comercio exterior que soneslabones claves de la cadena logística y pueden ser el punto de partida para laadopción de nuevas prácticas logísticas. El capitulo comienza con una descripción delsector portuario colombiano y con un diagnostico detallado del desempeño de los princi-pales puertos de uso público. Adicionalmente, detalla las tendencias internacionales y losretos del sector portuario en este nuevo ambiente de globalización, crecimiento del co-mercio y diversificación de las actividades de los puertos. El capitulo termina con um bre-ve diagnostico de la situación del sistema de aeropuertos del país.

PUERTOS

6.2 Colombia cuenta con una posición geográfica favorable para el desarrollo desus puertos, contigua a los dos grandes océanos, y próxima a las principales corrien-tes de tráfico marítimo sobre la que se producen las transferencias de contenedores.El sistema portuario colombiano abarca puertos especializados de uso privado y puertosde uso público, generalmente multi-producto, a cargo de las Sociedades Portuarias Re-gionales emergentes de la reformas de 1991. Los puertos especializados son mayorita-riamente privados y mono-producto, concentrados en cargas propias de exportación,principalmente carbón, cemento, combustibles y productos de la petroquímica. Las so-ciedades portuarias - en cambio - atienden mercados bien diferenciados: (i) graneles se-cos (cereales y oleaginosas, minerales) y líquidos (combustibles, productos químicos),que son transportados por buques especializados, que operan bajo modalidad tramp, con-tratados cuando existe una demanda; y (ii) cargas generales, crecientemente conleneriza-das y en parte refri eradas, cuyo tráfico internacional lo prestan líneas navieras medianteservicios regulares.97 Las navieras de línea han ido organizando su red de servicio esta-bleciendo corredores de alto volumen de tráfico, a los que asignan buques de grandes di-mensiones, particularmente un anillo alrededor del planeta, como lo indica el mapa pre-sentado en el Capitulo 1 (Figura 1.3). Los puertos que están localizados en las proximi-dades de este "anillo" constituyen localizaciones privilegiadas para las transferencias. Porél circulan 29 líneas marítimas, que facilitan el acceso a los principales mercados mun-diales.

27 Existen buques para tráficos especiales como los de automóviles o gas.

68

6.3 Las cuatro principales Sociedades Portuarias Regionales y seis terminalesprivadas concentran más del 90 % del movimiento portuario de comercio exterior.A pesar de existir más de 70 puertos en el país, los diez puertos listados en la Tabla 6.1concentran el 92% del comercio exterior. El carbón mineral, exportado principalmente através de 3 puertos privados de dedicación exclusiva, representa el 61.5% del volumen.

Tabla 6.1 - Movimiento de los principales puertos (Millones de tn, año 2003)

Puerto Graneles Combustibles C.nGeneral y Otros Gra- TotalSPR Barranquilla 0.1 - 1.4 1.3 2.8SPR Buenaventura 0.3 0.4 3.2 3.0 6.9SPR Cartagena* - - 1.8 0.0 1.8SPR Santa Marta 1.3 0.9 1.1 3.3Colclinker 2.0 - - - 2.0ECOPETROL - 2.2 - - 2.2American Port Company 16.4 - - - 16.4Carbocol Intercol 22.2 - - - 22.2Ocensa - 6.5 - - 6.5Prodeco 2.2 - - - 2.2

TOTAL 44.6 9.1 7.3 5.3 66.3Fuente: Informe Estadístico 2003 - Superintendencia de Puertos y Transpone

* No incluye trasbordo

6.4 Tras las reformas de los años noventa, la eficiencia portuaria ha mejoradosustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándaresde los países con mejores practicas en la región. Aunque los resultados varían deacuerdo al puerto, la Tabla 6.2 muestra el desempeño comparado general antes y despuésde la concesión a privados de los terminales de la empresa estatal Colpuertos. La mejoraes significativa particularmente porque la situación anterior era muy precaria. Entre 1991y el final de la década el tiempo de espera para entrar en puerto se redujo de 10 días a 0,la estadía promedio de 10 días a 1¼ /2días, se pasó a trabajar 24 horas diarias en vez de 15,y durante todos los días del año y no sólo 280 como anteriormente. Las tarifas bajaron aaproximadamente la mitad. No obstante estas importantes mejoras, comparado el desem-peño actual de los puertos con las mejores prácticas en la región, algunos indicadoresempiezan a mostrar un cierto rezago (ver Tabla 6.3). En materia de graneles, las tasas decarga de azúcar es aproximadamente la mitad de la que logran terminales modernas, co-mo por ejemplo en Quetzal, Guatemala, y la tasa de descarga de cereales es una terceraparte de la alcanzada en Nueva Palmira, Uruguay. En materia de contenedores, Cartagenaha logrado una razonable tasa de transferencia, del orden de 80 contenedores hora, lo cuales aceptable considerando que en la región existen rendimientos que oscilan entre los 70a los 100 movimientos horarios (respectivamente San Antonio Chile y Manzanillo en Pa-namá), no obstante el resto de los puertos están aún muy por debajo de estos parámetros.Respecto la operación de containers, no obstante lo arriba indicado, en todos los puertosexiste una falta generalizada de coordinación en la recepción y entrega, comparable alperíodo de Colpuertos. En promedio un camión, espera 24 horas para la entrega en expor-tación y 72 horas en la importación. Puede concluirse que, mirando para atrás, se ha lo-

69

grado una gran mejora en el desempeño portuario nacional, pero mirando hacia delante,

es necesario profundizar esas mejoras.

Tabla 6.2 - Desempeño Portuario antes y después de las Reformas de 1991

Indicador 1992 1996 2005

Tiempo promedio de espera de una em- 10 Sin espera, dependien- Horas o nula

barcación (días) do del puerto

Días de trabajo por año 280 365 365 días

Horas de trabajo por día 16 24 24

Toneladas de carga embarcación - día 2500

Carga a granel 500 700* 1700

Carga general 750 900

Contenedores por buque por hora (bruto) 16 25 > 50

Fuente: Superintendencia de Transporte y Puertos y Conpes 3342.* mínimo

Tabla 6.3 - Indicadores de Desempeño Comparado de Puertos de Colombia

OeainValor de Buena- Craea Barran- SantaOperación referencia ventura Catgea quilla Marta

TEUs por m de muelle 700 673 430 139 143

(coef ocupac. de 0.5 a 0.6)

Productividad grúa decontainers (TEU por grúapor año) con un factor de 140,000 134.000 53.000 24.800 22.900

ocupación de muelle de0.5 a 0.6

Movimientos de contene-dores por hora por muelle 80 50 80 30

Carga de granel seco de 1,500 583 - -

flujo libre, (ton/cintalh) -_-_-

Descarga de un granel deflujo libre (granos) con 1,000 - 330

equipos de succión (t/h) .Fuente: Sgut, 2005

6.5 Las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs) han logrado avances importan-

tes, pero enfrentan restricciones físicas serias en sus accesos náuticos, en las co-

nexiones con su hinterland (área de influencia) y en sus posibilidades de expansión, y

en sus propias modalidades de gestión. La reforma de 1991, que exitosamente incorpo-

ró la gestión privada en las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs), adoptó un modelo

de gestión que podría catalogarse como un híbrido entre las clasificaciones de landlord y

toolport qtue normalmente se utilizan al definir los modelos de estructuración y propiedad

portuaria.28 La reforma contempló la permanencia de operadores portuarios dentro de las

28 World Bank: Port Reform Toolkit, 2002.

70

instalaciones concesionadas a las SPRs, pero no impidió que estas asumieran por sí mis-mas la prestación de servicios portuarios. La evolución de las SPRs en este aspecto fuediversa; en el caso de Cartagena evolucionó hacia una Terminal integrada, en el de Bue-naventura hacia un modelo de gestión concertado entre la SPR y numerosos operadores, yen Barranquilla y Santa Marta fueron situaciones intermedias. La Tabla 6.4 resume eldesempeño actual de las SPR, y permite extraer conclusiones: (i) existe considerablecompetencia en el Atlántico tanto entre puertos Colombianos y sus terminales y comocon puertos regionales; la competencia en el Pacífico es casi inexistente29 ; (ii) altos índi-ces de ocupación y limitaciones de expansión, al estar varios puertos asfixiados por áreasurbanas que presentan problemas sociales severos; (iii) dificultades serias en los accesosnáuticos por problemas de calado y en la accesibilidad terrestre.

Tabla 6.4 - Resumen del Desempeno Actual de las Sociedades Portuarias Regionales

Cartagena: orientada al tráfico de containers nacional y de trasbordo. Opera también conTIPO DE ACTIVIDAD) pasajeros y vehículos; Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta son puertos multipropó-MIPDERCADOS VIDAD sito, orientados todos al mercado nacional en competencia. Buenaventura posee una posi-MERCADO SERVIDO ción dominante en el Pacífico. Barranquilla es el puerto con más competencia intra-

portuaria y cargas de la región contigua.

Cartagena: Posee un esquema sólido, accionistas alineados en el desarrollo del negocioESQUEMA DE portuario con un fuerte liderazgo y agresividad comercial. Buenaventura tiene un esquemaGOBIERNO basado en la concertación de intereses diversos (usuarios del puerto, operadores). Santa

Marta y Barranquilla se ubican en una posición intermedia.DISIPONIBILIDAD DE Buenaventura posee limitaciones de espacio y alto índice de ocupación. Cartagena y SantaESPACIO, NIVEL DE Marta poseen moderadas limitaciones de espacio e índices de ocupación y Barranquilla noUSO posee limitaciones de espacio y tiene bajo índice de ocupación.

EQUIPAMIENTO Cartagena posee una alta inversión en grúas Gantry y equipos de playa de alta capacidad.E INVERSIÓN REA- Inversión considerable y evidente. Buenaventura posee una moderada inversión en equi-LIZADA pamiento. Barranquilla pose un bajo nivel de inversión. Santa Marta posee un nivel relati-vamente alto de inversión en equipamiento de graneles.ACCESIBILIDAD Cartagena, Barranquilla y Buenaventura, poseen restricciones en la accesibilidad náutica.NÁUTICA Santa Marta es el puerto de aguas más profundas de Colombia.

ACCESO Buenaventura posee un grave problema de accesibilidad terrestre. Santa Marta posee pro-TERRESTRE blemas moderados de accesibilidad. Cartagena posee bajo nivel de problema de accesibi-

lidad y Barranquilla no posee problema alguno de accesibilidad

Buenaventura, Santa Marta y Cartagena poseen problemas de interferencia urbana. Ba-CONTEXTO URBANO rranquilla no posee esta limitante. Desde el punto de vista social Buenaventura posee altoY SOCIAL nivel de problemática social en el área urbana adyacente Santa Marta, Cartagena y Ba-

rranquilla no poseen mayor conflicto social en el área urbana próxima a ellos.

MODELO DE GES- Cartagena y Santa Marta poseen un modelo de gestión operativa de excelencia. Barranqui-TIÓN OPERATIVA lía posee un modelo de gestión moderado y Buenaventura posee un modelo de gestión

débil, complicado por la multiplicidad de actores.

RELACION SPR CON Cartagena prácticamente ha excluido la presencia de operadores. Buenaventura y Barran-LOS OPERADORES quilla poseen una alta participación de operadores. Santa Marta a diferencia con el resto

ha profundizado un esquema de alianzas con operadores y usuarios.

ESTANDARD Cartagena y Santa Marta poseen un estándar de seguridad de excelencia. BarranquillaDE SEGURIDAD posee un estándar medio y Buenaventura posee un sistema de seguridad débil (agravado

por la cantidad de personas circulando dentro del ámbito portuario)SITUACIÓN Cartagena ha renegociado su contrato de concesión por 20 años. El resto de los puertos no

29 La fusión de la SPR de Cartagena y Contecar - durante la elaboración de este informe - puede reducir lacompetencia actual y futura en el Atlántico.

71

CONTRACTUAL han negociado aún. Barranquilla posee un conflicto legal con el Estado por falta de draga-

do de parte de este. Dos SPR han solicitado renegociar sus contratos.

6.6 Los puertos privados tienen Figura 6.1 - Participación de los Puertos Pú-

una gran importancia en el comer- blicos y Privados en el Comercio Exterior

cio exterior, fundamentalmente por eo-o-

el volumen de las exportaciones -0 o -

que realizan. Los puertos privados 600 -

son instalaciones dedicadas, concen- 4O .

tradas en el movimiento de cargas 0 --

propias, básicamente graneles, como 20<, -C-

el carbón, los combustibles, el ce- 00

mento o el banano. Los puertos pri- lmpoalación Exponación Total

vados tienen un rol muy importante aPúblicos Pdos o

en Latinoamérica, ya que movilizan Fuente: Sgut, 2005

enormes volúmenes de cargas de exportación. En Colombia hay 70 puertos privados, que

en 2003 movilizaron el 78% del volumen total y el 89% de las exportaciones. Operan

principalmente con graneles sólidos (carbón, coque, cemento) y líquidos (hidrocarburos).

6.7 El mercado del transporte marítimo es muy dinámico: existen importantes

tendencias en el mercado mundial y en la región, particularmente en las cargas con-

tenerizadas, que implican nuevos desafíos a los puertos. Diversas tendencias en el

mercado marítimo mundial y regional pueden tener una incidencia importante en el sector

portuario de Colombia, y deben ser debidamente contempladas. Las más relevantes son:

(i) estructura de rutas y creciente práctica del trasbordo: ante la reconfiguración de rutas

alrededor de grandes troncales, ha habido una fuerte tendencia hacia el trasbordo de con-

tenedores 30; (ii) tamaño de los buques y "efecto cascada": la crisis reciente del transporte

marítimo ha impulsado la construcción de buques porta contenedores de mayor porte y

requerimiento de calado, y si bien van a afectarse corredores de muy alta densidad, su

incorporación desplazará grandes buques hacia otras rutas, generando presión sobre puer-

tos que antes no recibían barcos de este tamaño (Figura 6.2); (iii) Creciente énfasis en la

seguridad: el cumplimiento de las normas de seguridad ha ganado gran relevancia en los

últimos años, y paulatinamente se están incorporando nuevos requerimientos; (iv) Canal

de Panamá: se está modificando la estructura tarifaría, que significará un aumento en las

tarifas por TEU y algunos cambios de itinerarios, favoreciendo los transbordos en puertos

cercanos al Canal (ver Recuadro 6.1); (v) Creciente concentración en las operaciones

portuarias: las 5 firmas más grandes a nivel mundial ya concentran el 45% del mercado;

(vi) Preeminencia del modelo de landlord de gestión operativa: de los 10 principales

puertos que movilizan contenedores en América Latina, 8 se desempeñan dentro del mo-

delo lanlord - incluyendo San Juan, Santos, Colón, Buenos Aires, Kingston, Freeport,

Manzanillo y Veracruz - y dos en el modelo toolport -Callao y Puerto Limón31; (vii) Re-

30 Esta tendencia - hoy muy marcada - podría eventualmente atenuarse en el mediano plazo. como está

ocurriendo en el transporte aéreo.31 Ricardo Sánchez (2004). Puertos y Transporte Marítimo en América Latina y el Caribe: un análisis del

desempeño reciente. CEPAL

72

cursos humanos y sistemas: los recursos humanos y sistemas de información van toman-do un rol clave en la gestión portuaria.

Figura 6.2 - Evolución de la Capacidad de los Buques Portacontenedores

6000

5500

El0 lCosta Oeste rn Costa Estea5000 _ _ _ _ _ _

30 <Dr- U> U3000U>U <3<<0<<

00<0 0A 0<0 » 0 0 0.. - . . . , , . . .-- - - - -- es - - - -Fuente: Sgut, 2005

Recuadro 6. 1 - El Canal de Panamá

El ajuste larifario s el plan de expansión del Carial de Panamná y la ci)ncenra.Lión de lou tráticos de línearegular en la ruta ecuatorial, son factores que deben ser altamente considerados en una estrategia de desa-rrollo de los puertos y de la logística internacional en Colonbia

La modificación en el cuadro tanilario del uálicir conienerizado por el Canal - efectiva desde mayo de 2005- consistió en cobrar el volumen de carga sobi e > bajo cubíerta, cuando anteriormente sólo se t uhrdba purla carga bajn cubiena Este camblit) ha implicado una variación del pago promedio por contenedor de US$34 a US$ 54. Un buque de 4000 TEU pasó de pagar US$ 136,000 a US$ 216í(X)) Es de esperar que lademanda de huqwue porla contenedores que crucen el Canal se reduzca ligeramente. se modifiquen algunosilinerarios > se incremenien las actísídades de trasbordo en lis puerlos próximos al Canal.

ILa concentración de tráfico solbre la ruta ecuatorial y la posible expansión de las esclusas del Canal resuliarán en un aumento de las dimensiones de los buques, que para ioperai eficientemente tendrán parada, enpocos puertos. que tendrán que tener capacidades de atenderlos, adaptando sus canales de acceso, muelleb yequipamiento para na%es porta conienedores de 5.1(X) lEUS (unidades equivalentes de contenedures de 20pies,D

6.8 De acuerdo a las proyecciones realizadas el volumen del comercio exteriorcrecerá 74% entre el 2003 y el 2010 en los puertos públicos, imponiendo grandes de-safíos para una operación eficiente. Los cuatro principales puertos públicos, las socie-dades portuarias de Bararranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura, casi duplica-rán el volumen pasando de 13,4 millones de toneladas en el 2003 a 23,4 millones en el2010. Estas cifras no incluyen el tráfico de trasbordo que hoy ya es significativo en Car-tagena y tiene el potencial de aumentar sustancialmente. En el marco de los proyectosexistentes y de estas tendencias, es posible prever en el corto plazo un congestionamiento

73

significativo en todo el sistema. Cabe agregar que ya en la actualidad existen síntomas de

congestionamiento estacionales en puertos como Buenaventura.

6.9 Debido a la especialización de las Sociedades Portuarias, los crecimientos se-

rán desiguales; los crecimientos por tipo de empaque serán diversos y dada la espe-

cialización de las sociedades portuarias este crecimiento tendrá efectos distintos en

el sistema portuario colombiano. Bajo el supuesto que los nuevos volúmenes seguirán

utilizando los mismos puertos de entrada y salida, las Sociedades Portuarias de Cartagena

y Barranquilla tendrán un crecimiento mayor debido a que sus exportaciones e importa-

ciones crecerán a tasas similares, mientras que las exportaciones de los puertos de Santa

Marta y Buenaventura (carbón, banano, azúcar y café) tendrán crecimientos menores y

por ende el crecimiento total del volumen en esos puertos será menor. Como se menciona

al inicio de este capitulo, las proyecciones muestran crecimientos destacados en los gra-

neles secos y en los contenedores tanto para importaciones como para exportaciones.

Tabla 6.5 - Capacidad y Demanda esperada en la SPR

Capaci Vol. 2003 -óPuero Capacidad Milo. de Vol. 2010 - - Variación

Máxima tn Millo. de tn Exp. Imp. Total

Barranquilla 3,161 2,196 4,088 80% 90% 86%

Cartagena 5,763 1,739 3,259 86% 91% 87%

Santa Marta 5,614 2,114 3,463 38% 90% 64%

Buenaventura 13,170 7,413 12,665 36% 91% 71%

Fuente: PWC (2004) y Roda (2005)

6.10 El tráfico de trasbordo puede incrementarse significativamente, reduciendo -

eventualmente - la capacidad para el comercio exterior colombiano de algunos puer-

tos. Los puertos colombianos y principalmente Cartagena, han entrado en la tendencia

mundial del comercio del trasbordo. Para la Sociedad Portuaria de Cartagena este comer-

cio significó en el 2003 el 42% del volumen y el 25% de los ingresos. Se espera que el

tráfico de trasbordo se intensifique en los próximos años. Los movimientos de trasbordo,

al incrementar el nivel de actividad del puerto, pueden implicar una reducción en los cos-

tos unitarios del comercio exterior. No obstante, si existen restricciones de capacidad,

pueden eventualmente reducir la oferta de servicios para el comercio exterior del país, lo

que requiere establecer prioridades para la utilización de las instalaciones.

6.11 A pesar de ser un tema privado, el gobierno debe evaluar la capacidad expor-

tadora de los puertos carboneros y su impacto ambiental. El precio internacional del

carbón está promoviendo las exportaciones de carbón, y en el corto plazo puede haber

saturación en los puertos carboneros. Actualmente los puertos privados no cargan el car-

74

bón directamente, sino que lo hacen a través de barcazas, lo que reduce la capacidad eimpone costos ambientales. Algunas proyecciones indican que el carbón de la Loma ex-portado por American Port, podría llegar a exportar 40 millones de toneladas (de las 17millones de hoy) con lo que podría requerirse un puerto con instalaciones modernas decargue. El carbón de la Jagua esta siendo exportado principalmente por el puerto de Pro-deco también con cargue en barcazas. La sociedad portuaria de Santa Marta tiene capaci-dad anual para un millón de toneladas de carbón y la de Buenaventura 450 mil.

AEROPUERTOS

6.12 Con el incremento del valor de las mercancías comerciadas, el transporte aé-reo ha ganado importancia. Por ejemplo en Estados Unidos, este tipo de transporte re-presenta el 28% del total del valor de los flujos de comercio. En 2003 se movilizaron enel país 7.4 millones de pasajeros nacionales y 2.9 millones de pasajeros internacionales(entrados y salidos), de los cuales el 92% utilizó los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Riónegro, Cali y Barranquilla. En Colombia el transporte aéreo juega un rol central en dossentidos: sirve a las exportaciones de alto valor promedio y conecta a las regiones aparta-das. Las exportaciones de alto valor promedio desde los principales centros de actividadeconómica que están alejados de las costas (Ver Capitulo 2). Por el otro, es el modo prin-cipal de transporte para las regiones aisladas por la distancia o las estaciones de lluvias,particularmente en la Amazonía, la Orinoquía y en algunas áreas de la costa Pacífica(World Bank, REDI, 2004).

6.13 La calidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes conlos estándares internacionales, a pesar que el sistema es financiado solamente porlos cuatro principales aeropuertos. La red pública nacional de 78 aeropuertos es opera-da principalmente por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil(UAEAC). La red se encuentra en buen estado y cumple con las normas y recomendacio-nes de la organización de Aviación Civil Internacional (OACI), se financia con los cuatroprincipales aeropuertos, siendo el de Bogotá el que genera el 43% de los ingresos y el6.7% de los gastos. La seguridad aérea y el control de operaciones es una de las fortalezasdel sistema; la UAEAC cuenta con un sistema de radares de amplio cubrimiento, radioayudas y otros sistemas satelitales y equipos de aviónica administrados por la UAEAC.

6.14 Adicionalmente, hay más de 400 cuatrocientas pistas o pequeños aeropuertosbajo el control de entidades regionales o del sector privado. El sector privado tambiénparticipa en la operación del sistema público nacional. En los años 1996 y 1997 se conce-sionaron los aeropuertos de Barranquilla y Cartagena, en el 2000 el aeropuerto de Cali.En Bogotá las dos pistas están concesionadas y actualmente se trabaja en la estructura-ción de la concesión para el desarrollo del Plan Maestro de Bogotá.

6.15 El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni-dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. Actualmente elaeropuerto no solo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en lasáreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de

75

logística en el manejo de la carga. Esto quiere decir la medición y reducción de los tiem-pos en los procesos de recibo, cargue y descargue de la carga. La facilitación en los pro-

cesos de exportación e importación y en general todos aquellos orientados a reducir los

costos indirectos de los empresarios. Por ejemplo, un mejoramiento de la logística de

carga en El Dorado puede tener un impacto sustancial en la competitividad de las flores.

Aproximadamente el 80% de las exportaciones nacionales de flores se realizan a través

del Dorado; a la su vez que entre el 85% y el 90% de las exportaciones totales de El Do-

rado son flores.

6.16 En el desarrollo del proceso de concesión hay tres elementos que se debenbalancear: el contrato, la idoneidad del operador, y el cierre financiero. (i) La mayo-

ría de las concesiones de aeropuertos de la región presenta problemas de diseño de los

contratos. El plan de inversiones debe estar bien definido para garantizar un adecuado

nivel de servicio en la operación de pasajeros y de carga. A pesar que las inversiones sean

disparadas por indicadores de resultado en la operación, es necesario contar con un plan

de desarrollo completo. El plan debe acompañarse de rutas críticas de las obras, que per-

mitan y obliguen la coordinación de los agentes involucrados. (ii) La idoneidad del ope-

rador se debe asegurar y anclar en el contrato. Son especialmente importantes la capaci-

dad y experiencia en consecución de financiación; la experiencia en diseño, construcción

y operación de terminales de pasajeros y de carga en niveles comparables; y la experien-

cia en desarrollo de construcciones y administración de bienes raíces. (iii) Los ejercicios

de cierre financiero deben balancear el pago por los servicios del operador, el retomo del

capital, la distribución de riesgos y las necesidades del país como mejorar la gestión y

eficiencia en la prestación del servicios, permitir la sostenibilidad del red aeroportuaria.La financiación del sistema nacional debe ser consistente con los requerimientos de in-

versión.

6.17 El desarrollo del concepto de logística debe considerar la participación deloperador privado y también del gobierno, ya que este último esta involucrado con laparticipación de diversas entidades como aduanas, entidades de control y seguridad.El aeropuerto cuenta con instalaciones separadas para carga nacional e internacional

(ubicadas en el costado norte y sur del aeropuerto respectivamente), Las instalacionespara carga nacional como edificios, plataforma y terrenos contiguos presentan limitacio-nes de espacio, adicionalmente algunos espacios de estas instalaciones son utilizadas para

operaciones aduaneras por parte de las entidades del gobierno. Las instalaciones de carga

internacional operan en un nivel de saturación tal que hace que algunos operadores des-

pachen la carga en camiones a otras instalaciones fuera del área del aeropuerto para que

sean recogidas por los clientes. Los usuarios de las instalaciones de carga también afron-

tan problemas operativos con la gestión de la aduana, y con la disponibilidad de espacios

para los camiones que transportan la carga desde y hacia el aeropuerto. Teniendo en

cuenta la situación actual, el desarrollo de las áreas de carga se debe planear con base en

los futuros requerimientos, enfocado en aspectos como plataforma, área de edificios, ma-

nejo de la carga nacional e internacional en una sola área, estacionamiento de vehículos,muelles para camiones, adecuada regulación y la actuación de operadores que garanticen

una logística en el manejo de la carga.

76

CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION IN-TERMODAL

7.1 En este capítulo, se revisan las funciones de control y facilitación comercial, ylas interfases operativas y coordinación intermodal, con el objetivo de evaluar enqué medida se puede reducir su impacto negativo sobre los procesos de la cadenalogística. En la primera parte se analizan las inspecciones y controles de seguridad, conénfasis en el equilibrio necesario entre su objetivo fiscal y su incidencia en el flujo físicode los bienes. La segunda parte analiza la coordinación intermodal del transporte de car-gas, las zonas de actividades logísticas, y el régimen de seguros.

INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD

7.2 Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come-tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística; ello requiere ajustesen los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas decontrol fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcóticos, los controles sanita-rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalización puede obstacu-lizar en alguna medida el flujo físico de los bienes; las tareas de facilitación comercialbuscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizandola interferencia en la cadena logística. El funcionamiento actual presenta algunas falen-cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre-mento del valor medio de la mercadería requieran claras mejoras en el desempeño de es-tas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a través una mayor coordina-ción y reformas en los procesos de las agencias públicas involucradas.

77

7.3 En las inspecciones en puerto intervienen cinco agencias públicas y seis agen-

tes privados; los porcentajes de inspección de mercadería de exportación en puerto

son el triple que en América Latina, consumiendo en promedio 57 horas y más de

US$ 200 por contenedor. La autoridadaduanera y la autoridad antinarcóticos Figura 7.1 - Secuencia del Proceso de óns

tienen las facultades para inspeccionar pección en una Exportación

toda mercadería del comercio exterior S1.ItPOdTe AORqSuAeSyut-Don

que pasa por los puertos; las autoridades 2. TRANSPORTADOR

fitosanitarias y de salud, sólo respecto a Ingreso rcmancía a zona primaria

productos en los que existan riesgos es- n3. PoelNNFlCoSi

pecíficos. El porcentaje de inspección 4 CA INVIMA

en puerto es - en promedio - del 30% Ina¡c4. FlAlasa

en las exportaciones (con picos de más 1.DIANdel 40%) y 20% en las importaciones; el ecaC documental

estándar en la región es 10% y 20% | ión Físicap« selectvidad

respectivamente. En el proceso de ins- 1 7.CIAN l

pección intervienen cinco agencias pú- t d e A NARCOqeOS

blicas (además de otras que otorgan vis- lIn aolón M aprcihe eventual

to bueno previo al embarque), y seis 9 i.NAVIERA

agentes privados. La Figura 7.1 resume 10. DIAN

el procedimiento de inspección seguido e sificaclón de embarqIs

en una exportación. El tiempo de trami-tación es de 31 a 84 horas por contene- Fuente: adaptado de Proexport

dor (57 horas en promedio), con un costo directo de entre US$ 186 y 285, originado en

los traslados, aperturas, des-consolidados y consolidados asociados al proceso de inspec-

ción. Distribuido en todos los contenedores (inspeccionados o no) este costo representa

US$ 59 por caja. Los procesos de documentación siguen siendo físicos, aún cuando se

hayan informatizado las presentaciones

7.4 La inspección es un paso que deben seguir algunas cargas en su movimiento

portuario de exportación o importación; la organización del proceso es responsabi-

lidad primaria de la terminal, que debe coordinar la información y los movimientos

físicos con los otros actores de la comunidad portuaria. La inspección debe conside-

rarse como un procedimiento más en el ciclo de paso de la mercadería por el puerto. En el

caso de las importaciones, este ciclo comienza cuando el buque detalla - antes de arribar a

puerto - la carga que va a desembarcar. La terminal programa la descarga de los conte-

nedores y su depósito en playa. Las agencias de control, sobre la base de la información

provista por la terminal, tienen la facultad de determinar cuáles son las cajas que quieren

inspeccionar, y solicitar que sean objeto de revisión en un recinto ad-hoc, en el que están

localizadas. La terminal debe programar y ejecutar el movimiento del contenedor para

que sea objeto de la o las inspecciones requeridas. La mercadería que no requiere inspec-

ción, o la que ya aprobó la inspección, es liberada para su entrega a quien corresponda.

En las exportaciones el procedimiento es simétrico. La eficiencia de este proceso depende

básicamente de cómo lo diseñe e instrumente la terminal, en su relación con las navieras,

las agencias públicas y los agentes de carga, organizando el flujo físico y de información

entre los actores, y disponiendo de los equipos para movilizar los contenedores entre la

playa y el recinto de control fiscal.

78

7.5 El marco normativo aduanero no facilita los procesos de inspección, demo-rando el flujo físico de mercaderías más de lo necesario. Existen diversos inconve-nientes derivados del actual marco normativo aduanero, que inciden en que el procedi-miento vigente para la nacionalización de mercaderías tarda de tres a cuatro días, cuandodebería ser de dos días. Pese a que el marco aduanero vigente data del 1999, ha quedadodesactualizado, y ha sido modificado en innumerables circunstancias con una serie denormas acumuladas, lo que conlleva ambivalencias y falta de claridad; en distintas adua-nas existen diversas interpretaciones. En él no está contemplada la logística, y no hayherramientas para hacer eficientes las interfaces y las Zonas de Actividades Logísticas.Los operadores de transporte multimodal en la actualidad están registrados y deben regis-trar garantías en dos instituciones, el MT y DIAN. La legislación vigente es extremada-mente punitiva, en particular para los operadores de servicios; no admite los errores y nocontempla rectificaciones. Pese a que existen avances en la tramitación por sistemas in-formáticos, en la práctica no ha habido una eliminación de los procesos con la documen-tación física.

7.6 La coordinación entre las entidades públicas y privadas que intervienen en lainspección es insuficiente, y los procesos que lleva a cabo cada una de ellas presen-tan diversas falencias. No se ha desarrollado un manual unificado de inspecciones enpuerto, y los operadores portuarios suelen carecer de equipos disponibles para realizar losmovimientos para la inspección, demorando el proceso. Las agencias oficiales presentandiversos problemas:

i.) En el control aduanero: la inspección aduanera y la anti-narcóticos son re-quisitos para autorizar el embarque y su inspección no siempre es conjunta,las inspecciones se realizan en sitios diferentes, las entidades públicas tienenhorarios de servicio diferentes, los errores en los ingresos de datos en el Sy-ga generan demoras, la falta de tecnología en el proceso de inspección físicaextiende los plazos.

ii.) En el control de las nornas sanitarias: falta unidad de criterio en la toma demuestras, los costos de las certificaciones dependen de las Asambleas De-partamentales, los certificados de inspección no están homologados con lasnormas internacionales y generan desconfianza, el pago de servicios deberealizarse en distintos bancos, falta infraestructura informática que integreestas inspecciones con las aduaneras.

iii.) En el control fitosanitario: no existen bases de datos para verificar las exi-gencias del país comprador, falta conexión entre las oficinas portuarias delICA y su sede central, falta infraestructura operativa: laboratorios, mediospara inspeccionar productos refrigerados, iluminación para inspeccionesnocturnas; las oficinas están alejadas de los sitios de inspección.

iv.) En el control anti-narcóticos: las herramientas utilizados (taladros, varillas)no son adecuadas y suelen dañar los productos, particularmente mercaderíascompactas, productos perecederos, generando reclamos por parte de loscompradores

79

7.7 Los sobre-costos indirectos que generan los largos tiempos del proceso de

inspección son mayores que los directos, del orden de US$ 320 por contenedor.

Adoptando un estándar internacional para inspecciones de 8 horas en vez de las 57 actua-

les, un valor de mercadería de US$ 20,000 por contenedor, y un impacto diario sobre co-32

sto CIF de 0.8%o diario , el costo de inventario por contenedor debido a la excesiva du-

ración del proceso de inspección es del orden de US$ 320. Las demoras en puerto inci-

den, adicionalmente, en varias formas; por ejemplo, obligan a disponer de mayores espa-

cios de almacenamiento.

7.8 En adición a las inspecciones tradicionales, los nuevos procedimientos de se-

guridad acordados por las terminales portuarias agregan más controles, des-

estimulando el envío de carga empacada en contenedores desde su origen. Adicio-

nalmente a los procesos de inspección del Estado, las terminales marítimas han cumpli-

mentado una serie de acuerdos internacionales tendientes a brindar mayor seguridad (par-

ticularmente después del 9/11), que obligan al control y seguimiento de mercadería en

puerto: el International Ship and Port Security Code (ISPS), el programa BASC de coali-

ción empresarial anti-contrabando, la Container Security Initiative (CSI) y el C-TPAT

(Customs Trade Partnership Against Terrorism). El peso creciente de las funciones de

control tienden a desestimular el envío de contenedores desde las zonas de producción, ya

que se requiere desconsolidar en el Terminal marítimo y se generan costos de almacena-

miento cuando la carga no alcanza a estar documentada dentro de los 5 días libres otor-

gados por los reglamentos que rigen las sociedades portuarias.

7.9 La unificación de los trámites, procedimientos y formalidades para facilitar

el comercio marítimo internacional, establecidas en el Convenio FAL65 y adoptada

por Colombia en 1991, sólo ha sido cumplido en menos de la mitad de sus disposi-

ciones. El Convenio para facilitar el tráfico internacional 1965 (FAL 65), del que Colom-

bia es país signatario desde 1991, tiene por objeto simplificar y unificar los trámites, do-

cumentos, y formalidades exigidas para la llegada, estadía en puerto y salida de buques

afectados a tráficos internacionales. Como Gobierno contratante, Colombia se ha com-

prometido a adoptar una serie de 125 normas y 87 prácticas recomendadas. Actualmente

el nivel de cumplimiento de del 51% de las normas y 44% de las prácticas recomendadas.

INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL

7.10 La organización del transporte de carga utilizando más de un modo da lugar

a interfases operativas, a la necesidad de coordinar la infraestructura y la gestión de

los modos de transporte, y la oportunidad de desarrollar actividades logísticas de

valor agregado. La organización del transporte internacional, en el que frecuentemente

intervienen varios modos de transporte, puede organizarse de diversas formas, tal como

resume esquemáticamente en la Tabla 7.133. La participación de más de un modo de

transporte da lugar - como mínimo - a interfases operativas en las que diversos actores

32 Fuente: Hummels, 200333 La nomenclatura utilizada no es única; multimodal vs. intermodal en USA y en la UE.

80

deben coordinar sus actividades, y asumir responsabilidades por la carga mientras es mo-vilizada. El transporte multimodal constituye un caso especial, en el que la coordinacióny la responsabilidad es asumida por un operador especializado. El flujo de carga - sea através de varios modos o de un mismo modo pero en varios segmentos - presenta puntosde ruptura o interfase, que son críticos en la organización y constituyen localizacionesprivilegiadas para actividades vinculadas a la carga. Estos puntos de ruptura no son sólolos tradicionales nodos de transferencia (puertos, aeropuertos, pasos de frontera), sinotambién terminales interiores y zonas de actividades logísticas contiguas a ellos.

Tabla 7.1 - Categorías de Transporte según los Modos y Segmentos

Categoría de Modos de Documentos Coordinación ResponsabilidadTtransporte de transporte del servicio por la cargaTransporte participantes _______

UNIMODAL Un solo modo, un Uno Generador de car- Transportista índi-servicio ga o su agente vidual

Un sde car- Cada transportistaSEGMENTADO Unsolo modo, Un o emno Generador dca-individual en suvarios servicios Uno por segmento ga o su agente segm entosegmento

Uno or mdo oGenrado de ar-Cada transportistaINTERMODAL Varios Uno por modo ogn su agente individual en su

por egmeto a o u agnte segmentoOperador de trans-

MULTIMODAL Varios Uno porte multimodal. Operador de trans-Documento unifi- porte multimodalcado

Fuente: Mapis: Maritime & Ports Information System

7.11 La coordinación de las operaciones de carga entre modos no está - en muchoscasos - debidamente coordinada, reduciendo la eficiencia de todos los actores. Uncaso típico es la coordinación entre la terminal portuaria, la línea naviera, los expor-tadores y los transportistas. La transferencia de contenedores de exportación de camióna buque en las terminales portuarias es un ejemplo que resume el impacto que tiene lafalta de coordinación intermodal sobre el desempeño del sistema y de sus actores. Ac-tualmente, ante la disponibilidad del buque a cargar, el agente marítimo o la terminal por-tuaria generalmente convocan a los exportadores y a sus agentes, definiendo una "venta-na de tiempo" durante la que se recepciona la carga. A partir de este aviso numerososcamiones se hacen presentes simultáneamente, al inicio o antes del lapso indicado, gene-rando una importante congestión y un tiempo ocioso elevado para los vehículos. En lapráctica algunos camiones llegan tarde y - por presiones de los cargadores sobre la agen-cia naviera - la terminal los acepta igualmente, lo que en muchos casos demora la zarpadadel buque. En Buenaventura, por ejemplo, es común encontrar camiones con café aúncuando las bodegas en las que el café es transferido a contendores están llenas, cuando nohay contenedores vacíos disponibles, o inclusive camiones sin documentación que debenquedar estacionados en una zona interna del puerto generando congestión. Los camiones

81

esperan varios días en puerto, actuando como ámbitos de almacenamiento y ocupando un

espacio físico que es escaso por demás

7.12 La mejor coordinación de las operaciones requiere en muchos casos un rol

activo del Estado impulsando cambios en las prácticas de los actores. La mejor prác-

tica consiste en fijar un régimen de notificaciones ordenadas y escalonadas, con premios

y castigos, que requiere un proceso de concertación y participación; de esa forma, la pro-

gramación de la terminal portuaria mejora la productividad de sus propias instalaciones,

la de los camiones, la de las agencias de carga y la de los buques. Como mínimo estos

camiones deberían estacionarse en un "buffer" o playa de estacionamiento compensado-

ra, llamada en la práctica antepuerto, despachando los camiones sólo cuando están dadas

las condiciones para recibir su carga. Esta práctica debe liderarla el Estado, ya que si no

se fijan pautas generales las agencias navieras van a temer que sus competidores flexibi-

licen estas reglas, arrebatándoles los clientes. Este tipo de medidas han sido implantadas

en puertos de primera línea, llegando inclusive a fijar indemnizaciones a los camiones

que no son atendidos en la "ventana", a aplicar penalidades a aquellos que llegan fuera de

ella, a cobrar altas tarifas de estacionamiento a aquellos equipos que no poseen la docu-

mentación en regla, etc.35

7.13 Un puerto moderno requiere sistemas de información avanzados, con capaci-

dad para procesar la voluminosa documentación generada por las transacciones, de

manera que integren a todos los actores de la cadena logística ("Port Community

System"). Las denominadas "info-estructuras" son cada vez más relevantes: sistemas de

información que interconectan a los miembros de la comunidad logística, optimizando el

intercambio de documentación, reduciendo el volumen de datos a re-ingresar en diferen-

tes sistemas, y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operación hasta su cierre,

con los movimientos de fondos asociados. Hoy constituye una plataforma de comercio

electrónico, que adoptan los principales puertos del mundo. El volumen de documenta-

ción es relevante, del orden de 18.5 documentos por contenedor; cuyo costo unitario

promedia US$ 10; en Colombia, considerando 400 mil contenedores de importación y

exportación por año, el costo directo anual es de US$ 74 millones, que podrían reducirse

a una tercera parte. Adicionalmente, beneficios indirectos, de mayor confiabilidad y

transparencia.

7.14 Los estándares técnicos requieren una difusión y adopción por parte de todos

los actores de la comunidad logística, que debe ser impulsada por las autoridades.

La coordinación entre los diversos actores de la comunidad logística debe apoyarse en un

conjunto de estándares comunes, como por ejemplo la altura de las cajas de los camiones

y de las recepción de las bodegas, el tamaño de paletas y su relación con las cajas de los

camiones y la organización interna de las bodegas, etc., muchos de ellos normalizados a

nivel internacional. Si bien los responsables de adoptar estos estándares son firmas priva-

das, el sector público tiene un rol clave para impulsarlos.

34 Los camiones articulados transportan 30 tn de café en sacos, pero sólo 22 tn en un contenedor.

35 Este ejemplo pone de manifiesto cómo las normas que disponen de estacionamiento gratuito durante va-

rios días impiden establecer incentivos, y los posibles conflictos de intereses que pueden existir cuando los

dadores de carga inciden en la gestión de una terminal portuaria de uso público

82

7.15 El transporte multimodal tiene aún un desarrollo incipiente; el marco norma-tivo está muy influenciado por normas supranacionales que lo favorecen, en tantolos requerimientos de agentes aduaneros por la escasa informatización y la falta deseguridad en el transporte interno lo desalientan. Los operadores de transporte multi-modal (OTM) efectúan contratos de transporte multimodal internacional, y actúan comoprincipal, no como agente del expedidor o los porteadores, asumiendo la responsabilidadpor el cumplimiento del contrato. Algunos operan sus propios modos de transporte (parti-cularmente buques), y otros no. En la práctica, en Colombia el multimodalismo está in-centivado en la importación, y no tanto por la unificación de las operaciones y la respon-sabilidad, sino porque permite trasladar mercadería desde el puerto hasta una playa inter-ior en la que se verifica y se pagan los tributos correspondientes. Generalmente es trans-porte segmentado o intermodal, al igual que en el resto de la CAN, y por oposición a paí-ses más desarrollados, donde son los OTM y freight forwarders (consolidadotes) tienenun rol preponderante. Hay 16 operadores, 12 de ellos Colombianos. Las adopción denormas internacionales (convenio de UN y reglas de UNCTAD/ICC) y regionales (CANy ALADI) han facilitado el desarrollo normativo. Las restricciones principales al multi-modalismo en Colombia son: (i) en puertos y aeropuertos, restricciones burocráticas porla alta carga de documentación física, que requieren la presencia del agente aduanero delexportador y desalientan a los OTM; (ii) tendencia restrictiva en las aduanas, por cuantola operación multimodal reduce su recaudación; y (iii) los problemas de seguridad en elhinterland desalientan a los operadores a implementar esquemas de transporte integrados.Actualmente el costo interno de enviar un contenedor - incluyendo costos portuarios, fle-te terrestre, control y escolta e inspección y seguro - desde Cartagena a Bogotá es de US$2.740, y a Medellín de $2.240; de Buenaventura a Bogotá es US$ 2.260, y a Cali US$1.250. Cabe destacar que el 69% corresponde al flete terrestre, el 18% al control y escoltade seguridad, el 7% a la inspección y seguro, y el 6% al servicio portuario.3 6

7.16 En Colombia no se han desarrollado aún las zonas de actividades logísticas(ZALs), que constituyen una oportunidad para optimizar el uso del espacio portua-rio, contribuir a la actividad económica regional y fidelizar los usuarios de los puer-tos. Los puertos tienden a concentrarse en las funciones imprescindibles para el inter-cambio modal (transferencia tierra-agua, almacenaje y entrega de la carga, servicios a losbuques, etc.,) en tanto otras funciones - las que se da en llamar la "tercera línea" portuaria- se concentran en un área ad-hoc, denominada zona de actividades logísticas (ZAL),contigua al puerto. Incluye actividades logísticas convencionales (consolidación, almace-namiento) y de valor agregado (administración de inventario, empaquetado, control decalidad). Las ZAI presentan importantes beneficios: permite al puerto puede ampliar sucapacidad al sacar afuera algunas funciones, genera actividades adicionales intensivas enmano de obra, y fideliza clientes. En Colombia existen algunos proyectos, como la ZALen Buenaventura. El desarrollo de estas plataformas requieren inversiones y procedimien-tos de gestión cargo de firmas privadas, pero también liderazgo e iniciativa por parte delEstado. (ver recuadro 7.1)

36 Valores promedio de una tarifa multimodal (en US$), para un container de 40 pies, con hasta 30 tn, con-siderando gastos promedio.

83

Recuadro 7.1 - Zonas de Actividades Logísticas: ¿qué son y para qué sirven?

La operaci.Sn ponuaria moderna esta acercando a lob exporiadores, importadores y presiadores de servicios

logísticis a los puertos Xstos úllimos están desarrollando zonas que constituyen una interfaz de seri.iiis

entre la carga ! los buques. La experiencia a nisel internacioinal indica que la oterta de servicios logísticos

talmaLenamientu, distribución. tratamiento de la níerLaderfa, etc.) se va coínstituyelido en un facior deter-

minanie en la elerción del pueito de parte de las nases y los usuarios, y que estas actividad tiene el gran

potentcial de generar un importante valor agregado. Por ello) los puertos promueven el desarrollo de Zonas

de Acti idades Logísticas, que son áreas de ruptura de las cadenab de tranbporte en los que se concentran

actividades técnicas y de valor agregado de segunda y tercera línea porluaria, generalmente dedicadas a la

logfstiia de las mercancías níarítimas Su implantación responde a lIts requerimientos de manipulación Y

distribución del comercio exterior hacia y desde el hinterland (área de influencia) portuario. Los beneficios

del desarrollo de una ZAL paru la uotnoníla regional son diversos ti> posibilita a los prestadtires de servi-

cios logísticos c:uncentrar actividades en las áreas aledañas a lob pueritos y aprovechar economnías de aglo-

meración. (it) Iideliza clientes para el puerto. ya que los usuarios pueden insLalar sus centros de distibución

en la ZAL, (in) genera empleo) local. compensando la tendencia a mecanización de l0s puertos mosdernos

7.17 Las terminales interiores para la concentración de servicios y de cargas pue-

den ser ZALs remotas, o plataformas con características industriales combinadas

con actividades logísticas vinculadas a los puertos. Las terminales internas de carga

tiene por objeto constituir centros de servicios a los vehículos y sus operadores, ámbitos

de mercado de cargas, y sede de instalaciones logísticas de empresas y transportistas. Ha

habido algunas experiencias en Colombia, con resultados diversos. Su desarrollo requiere

de una activa promoción del Estado, en coordinación con las autoridades departamentales

y municipales.

7.18 Las condiciones de seguridad y las normas de control aduanero dificultan el

régimen de seguros. Los seguros al transporte de carga - particularmente en el transporte

multimodal - están condicionados por factores de seguridad y controles aduaneros. Res-

pecto a los factores de seguridad, existen estrictos requisitos para mantener la cobertura,

como por ejemplo: (i) el transporte terrestre se debe desarrollar en horarios diurnos, (ii) el

equipo en tránsito debe pernoctar en paradores seguros, (iii) el equipo de transporte debe

estar dotado de mecanismos de custodia y vigilancia. Cabe destacar que se está desconti-

nuando paulatinamente la custodia armada. En cuanto a los factores aduaneros, las nor-

mas vigentes prevén decomiso o multas elevadas (hasta el 200%) en caso de discrepan-

cias entre el la carta de porte, la factura comercial y el manifiesto de carga, u otros erro-

res. Las firmas aseguradores están remisas a cubrir operaciones multimodales, ya que la

aduana tiene normas estrictas y punitivas, que no contemplan un régimen de garantías

adecuado.

84

SECCIÓN III

CALIDAD

85

CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOM-

BIA

8.1 En este capítulo se analiza la situación de la infraestructura de aseguramien-

to de la calidad en Colombia en sus distintas vertientes. En primer lugar, se muestra el

importante progreso que ha experimentado el país en la última década en lo que respecta

a la certificación, sobre todo en el ámbito de los procesos productivos. A continuación, se

da cuenta brevemente de la situación de la normalización técnica, para pasar después a

revisar los mercados de ensayos y calibración. El capítulo se completa con un análisis de

las instituciones de metrología y de acreditación del país. En todas las áreas se ha tratado

de evaluar las fortalezas y debilidades del sistema Colombiano de la calidad y de anali-

zar cómo se sitúan los indicadores de Colombia en el contexto internacional. Las reco-

mendaciones para la mejora del sistema se presentan en el capitulo siguiente.

LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD

8.2 La certificación aporta garantías de que un producto, servicio, sistema, pro-

ceso o material, satisface uno o más estándares, normas o especificaciones. General-

mente conlleva la expedición de una marca, certificado, o rótulo aparejado a un registro

de sistema de calidad como el de ISO 9000 o ISO 14000.37 Las normas de calidad ISO

9000 son las normas internacionales más ampliamente conocidas y las que más están pro-

liferando. Hay evidencia empírica que muestra que las empresas que adoptan estos están-

dares de calidad en la gestión aumentan su eficiencia operativa, su productividad, la cali-

dad de sus productos y servicios, y su capacidad exportadora (Schuurman, 1997).

8.3 La certificación facilita el comercio, permitiendo a productores, consumido-

res y reguladores aprovechar los beneficios asociados a los estándares. Los consumi-

dores pueden más fácilmente diferenciar los bienes y servicios según su calidad. Los pro-

ductores participantes en mercados globales pueden ser seleccionados en base a su certi-

ficación en vez de ser examinados individualmente por los potenciales compradores in-

temacionales, lo que reduce significativamente los costes de transacción y favorece el

comercio internacional. Por último, las certificaciones facilitan a las autoridades públicas

el control de las regulaciones sobre salud, seguridad y medioambiente.

8.4 La acreditación es el procedimiento por el que un ente autorizado proporcio-

na reconocimiento formal de que otra institución o persona es competente para lle-

var a cabo ciertas tareas. En el ámbito de la calidad, la acreditación es básicamente un

medio para dar garantías sobre la competencia técnica de los organismos de certificación,

inspección, laboratorios de prueba y de calibración que lo voluntariamente solicitan.

37 Aquí el término "certificación" también incluirá el registro de sistema de gestión.

86

8.5 La acreditación contribuye a la competitividad del sistema productivo asegu-rando la calidad, reduciendo riesgos y promoviendo la adopción de normas. La acre-ditación protege a los usuarios del riesgo de recibir servicios deficientes garantizando quelas instituciones acreditadas son independientes y técnicamente competentes. A su vez,promueve la calidad general al realzar la credibilidad del sistema de evaluación de la con-formidad. Las empresas tendrán mayores incentivos a demandar certificaciones si susclientes reconocen la competencia de las instituciones certificadoras, y los laboratoriostendrán un medio para señalar que están llevando a cabo sus tareas siguiendo estándaresadecuados y que están capacitados para proporcionar a las empresas manufactureras ser-vicios de ensayo y de calibración que apoyen sus actividades de control de calidad.

8.6 Pero para aprovechar plenamente los beneficios sobre el comercio, la acredi-tación ha de tener reconocimiento internacional. Si las labores del ente de acredita-ción no tienen dicho reconocimiento, los ensayos y las certificaciones que se lleven a ca-bo en un país exportador habrán de ser repetidos por instituciones de competencia reco-nocida en cada uno de los países importadores. Este proceso puede ser extraordinaria-mente costoso y menoscaba la competitividad de las empresas exportadoras. Por contra silas acreditaciones de un país tienen credibilidad internacional, los resultados de los orga-nismos de certificación e inspección de ese país, así como los de sus laboratorios de cali-bración y medición, serán aceptados en otros países. Para conseguir el pleno reconoci-miento internacional, un ente de acreditación nacional ha de adoptar estándares interna-cionales de acreditación y establecer acuerdos con otros países basados en evaluacionesmutuas y en la aceptación recíproca de los respectivos sistemas de acreditación nacional.Esta es la base del sistema de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM). 3 8

8.7 El papel de un Instituto de Metrología Nacional (IMN) es establecer el siste-ma nacional de medidas y adquirir, desarrollar, mantener y difundir patrones demedidas para unidades básicas. Como laboratorio petrológico primario de caráctercientífico, el NMI contribuye a reforzar las capacidades nacionales tecnológicas en cuan-to a medición y suele ofrecer servicios de consultoría y capacitación. La exactitud de suspatrones de medida se disemina en la economía a través de los usuarios directos de susservicios de calibración. Cuando las mediciones industriales son trazables al IMN a tra-vés de una cadena ininterrumpida de comparaciones, las empresas son capaces de garan-tizar la exactitud de sus instrumentos de calibración, de control de procesos y de controlde calidad.

8.8 Las normas internacionales3 9 empleadas para evaluar la competencia de loslaboratorios y sistemas de calidad acreditados requieren el reconocimiento interna-cional de la trazabilidad de los resultados de mediciones y ensayos. La ausencia detrazabilidad puede menoscabar la credibilidad de las acreditaciones y certificaciones deun país con el correspondiente efecto adverso sobre el comercio. Los acuerdos de recono-cimiento mutuo, como los propiciados por Bureau International de Poids et Mesures(BIPM), son precisamente empleados para establecer la equivalencia de las capacidadesde medición de los IMNs participantes.

38 También llamados Acuerdos de Reconocimiento Multilateral, cuando hay más de dos instituciones.39 Por ejemplo las normas ISO/IEC 17025 o ISO/IEC 9001:2000.

87

8.9 Por último, la metrología legal cubre los procedimientos normativos, admi-nistrativos y técnicos que afectan aquellos ámbitos regulados en que la exactitud deunidades, medidas e instrumentos de medición es de interés público. La metrologíalegal regula áreas que requieren mediciones oficiales, por ejemplo para fines fiscales, y

transacciones comerciales que conllevan el uso de instrumentos de medición para la de-

terminación de precios.

CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA

8.4 La adopción de normas y estándares y la demanda de servicios de certifica-ción ha mejorado significativamente en Colombia en la última década. A finales de

2003, 2,659 empresas habían obtenido la certificación ISO 900040, cifra 15 veces mayor

que la correspondiente a 1997. Colombia ocupaba el segundo lugar entre los países lati-

noamericanos, después de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de

México (1,935) y Argentina (2,257). Colombia es el país que ha experimentado el mayor

crecimiento en este área, representando las certificaciones colombianas el 21.1% del total

de la región Latinoamérica y Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las

empresas certificadas en Latinoamérica solo suponen el 2.2% del total mundial. Un buen

número de trabajos tratan de cuantificar estos efectos. Por ejemplo, un estudio macroeco-nómico sobre el impacto de los estándares en Reino Unido estimó que cerca del 13% del

crecimiento de la productividad del trabajo en el periodo 1948-2002 podía atribuirse a la

adopción de estándares (DTI, 2005). Otro análisis para el periodo 1960-1996 en Alema-

nia calculó que los beneficios económicos atribuibles a los estándares se aproximaban al

1% del Producto Nacional Bruto y concluyó que los estándares son al menos tan impor-

tantes como las patentes para la innovación tecnológica (DIN, 2000).

40 ISO (2003) The ISO Survey of SO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates - 2003.

88

Figura 8.1 - Certificados ISO 9000, a diciembre de 2003, normalizados por valorañadido manufacturero

SO 90001 US$ bin de valorañacÉdo manutacturero en 2003 Valor añadido manufacturn

(US$ comentes) 2003 (% del PB)

T- -

25

- 2

Fuente: World Development Indicators, World Bank; lMe ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates - 2003, ISO

8.5 Si se comparan las certificaciones ISO 9000 en términos relativos al valoraíñadido manufacturero, 41 se observa que Colombia se sitúa muy por encima de lamedia de los países de su entorno y alcanza niveles muy próximos a China (Figura8.1). Colombia también mantiene el liderazgo si se normaliza en función del volumentotal de exportaciones como muestra la Figura 8.2. En concordancia con estos datos, unaencuesta realizada en 2002 42 concluyó que el 54.4% de las empresas manufactureras co-lombianas implemnentaron sistemas de gestión basados en ISO 9000, 4.6% en ISO 14000,19.5% en otros estándares, y 24.6% no emnpleaban ninguno.

41 El sector manufacturero tiende a ser el sector económico en eI que la certificación ISO 9000 está másgeneralizada, a diferencia de otros sectores como la minería o la agricultura.Y2 Diagnóstico de la Metrología en Colombia, SIC, 2002, p. 15

89

Figura 8.2 - Certificados ISO 9000 a Diciembre de 2003 normalizados por volumende exportaciones manufactureras

EO 9000 /US$ bine>portac~ofes maufactuLreras Exportacíones manuifactur

en 2003 (US$ coriientes) 2003 (% del PI)

Wsol 4- 1 T --- ;-T: --- 7T-V !V XVVx YTTi: r

j --- ;-- -t-'- -L-*S t|- -- --- f- - -1-- '0

Ctlt~J ii4; tÁ fl |1 1~ 1 X700 * W o t t 4/ t 0 / w4 ° t

unR

~ o.4

0 j -' o , 1,4

t/o

o lSO 9000 pa USS bin de expa taci0e mmnuactter en 2003 (LrSS conlrentes) * Exportaiaes mrnulactuneras en 2003 (% CM PIB)

Fuente: Worid Development lIndicators, World Bank; The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificated - 2003, ISO

8.6 Esta posición de liderazgo se ha alcanzado en menos de una década, comomuestra la Figura 8.3 que recoge la evolución de las certificaciones ISO 9000 de Colom-bia en relación con la región. Otro tipo de certificaciones también ha ido alcanzandoaceptación creciente. La Figura 8.4 muestra la evolución del número de certificacionesanuales otorgadas por ICONTEC, la institución que cuenta en la actualidad con cerca del70% del mercado. A pesar de que la ISO 9000 es la norma internacional más ampliamen-te adoptada, otras como la ISO 14000 o la OHSAS 18001, relativas a gestión medioam-biental y a salud y seguridad ocupacional, también manifiestan una evolución positiva. Elcada vez menor interés en la norma QS 9000 puede quizá haber sido motivado por la re-cesión experimentada en el sector de automoción en 1998-99. Los mayores sectores ma-nufactureros y exportadores de Colombia, incluyendo los de químicos, plásticos, alimen-tos y maquinaria y equipo, son los que concentran el mayor número de certificacionesISO 9000. Estos sectores también están en los primeros lugares de las estadísticas a nivelmundial. Pero otros sectores de menor importancia en la economía colombiana, como elde la construcción, sanidad y servicios sociales, arquitectura, transporte y comunicacio-nes, e investigación y desarrollo, también se encuentran entre las 10 categorías con mayornúmero de ISOs 9000.

90

Figura 8.3 - Evolución de las certifica- Figura 8.4 - Certificaciones otorgadasciones ISO 9000 anualmente por ICONTEC

nunero de certdeados nurmro de cortdcados en Coloeta 1 nunaro ceti.ccwnes c d LsC~nen

en Cobomba de certic7ados en Anarba Latia y el Caree so 14000, OS 9000E 900¡ 03000 . 25% HAC, OHSAS

+ Cerificados ISO 9000 en 40 900

2500 Colombia 3s --

7002000 - -Certficados SO 9000 en 30 OS9000:1998 600

Colombia en proporbon 15 2%1500 - del tal de nenca ; HACCP

LaOnayelCanbe 10% 20 OHSAS 18 ss 4001000 -15 -- 90 SO 0 900

500 -- 5% -- 2

O 5,-°eS , s - g - 1000 0%01992 1994 1996 1996 2000 2002 2004

Fuente: The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Fuente: ICONTECCertificates

8.7 En Colombia hay 10 entidades de certificación de las cuales el 40% son filia-les de corporaciones multinacionales. Otros países de Latinoamérica exhiben una es-tructura similar del mercado de certificación. En Argentina, el 60% de las 13 entidades decertificación son filiales de multinacionales, y en Perú, 4 de las 11 certificadoras que ope-ran en el mercado lo son. ICONTEC, una institución privada sin ánimo de lucro, es ellíder del mercado de certificaciones tanto de sistemas como de productos. Además de es-tar acreditada por el organismo nacional colombiano, es miembro de IQNet, la Red deCertificación Internacional, y tiene la acreditación de TGA, el ente de acreditación nacio-nal de Alemania. Esta acreditación y membresía internacional otorgan reconocimientointernacional a sus certificaciones, reconocimiento que por el momento no podría alcan-zar a través del sistema de acreditación nacional.

8.8 Diversos factores se asocian a la difusión de la certificación ISO 9000 en La-tinoamérica. El comercio bilateral con países en que estas normas son ampliamenteaceptadas, los acuerdos de comercio regionales o la inversión extranjera directa general-mente contribuyen a dinamizar la adopción de estas normas. En Colombia, sin embargo,la evolución de estas variables no es suficiente para explicar la rápida difusión observada.Las exportaciones a los países de la Unión Europea, -países en que los sistemas de cali-dad ISO 9000 de los socios comerciales son altamente valorados-, solo representaban enColombia en 2003 alrededor del 2.4% del producto nacional. La escasa difusión en losotros países de la Comunidad Andina de las normas ISO 9000 sugiere un limitado rol delacuerdo regional firmado en 1997 en cuanto a la adopción de estas normas como normasregionales. Por último, la inversión extranjera, que suele actuar como factor de difusiónde estándares de calidad en filiales y proveedores locales, tampoco ha alcanzado en Co-lombia una dimensión relativa muy distinta a la de otros países con mucha menor difu-sión de normas ISO. Otros determinantes clásicos relacionados con el tamaño relativo delas empresas o la estructura industrial, tampoco parecen justificar la amplia difusión deestos estándares en Colombia.

8.9 La certificación en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci-dido apoyo que desde el añio 2000, ha recibido del gobierno nacional (Ministerio de

91

Comercio, SENA, Proexport), del sector privado (Cámaras de Comercio) y de losorganismos internacionales (BID-FOMIN). Los programas de apoyo a la certificación,

especialmente dirigidos a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs), son frecuente-

mente usados tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Las

PyMEs suelen competir en precios y no están tan sensibilizadas a la importancia de la

calidad como factor de competitividad. Generalmente, tienen acceso limitado a informa-

ción y perciben los costes internos y externos de la certificación como excesivos. Aunque

no hay mucha información cuantitativa a este respecto, se estima que como proporción de

la facturación, los costes asociados a la certificación ISO 9000 decrecen considerable-

mente con el tamaño de la empresa. 43

43 El estudio "The ISO 9000 survey, comprehensive data and analysis of registered companies in the United

States and Canada", Irwin Publishing, Burkidge, Illinois, 1996, estima que para las empresas con factura-

ción media inferior a US $5 millones, los costes medios anuales de implementación son próximos a US

$61,000, representando cerca de un 16% de los costes totales. Para las empresas mayores, con facturación

superior a US $1 billón, los costes de certificación representan sólo un 7% los costes totales.

92

Recuadro 8.1- Los Programas de Aseguramiento de la Calidad en Colombia

En la última dé.ada be han desanrtillaJdo en Ciílombia una serie de programas de prormoción de la calidad enel secior prqidu,lih.ti1l Pragrnunía Nainal ¿te Aseguraniunla de la talidnal <PNAC í del Servicit Nacional de Aprendizaje(SENA) ofrece nietanibmhíb de acceso a la capacitacitón N asistencia iécnica especializada para que la, em-presas exportadoras o potencialmente exportadoras implementen y certifiquen siierants de calidaid (ISO9(XX), 14(XX). HACCPt'i El SFNA cí-financia el 5<% del *al(ir del proyeito, teniendto la enipre,a que aplr-ar el otro 51)'r Desde 1999 la coltnaniatuiin ha alanzado un *alor de 11,764 millones de pesos Del total

de empresas beneficiadas. 561 adelantan el proceso de ceriliicación y 132 se encuentran pendientes parainiciar su implementación. De ellas, 579% son pequeñas, 37% medianas y 6% grTandes

También el Programu de le Cflidad Y Gestión Amhienral en la 1P>.M1E íCYGA>, desarrollado con la participa-ción de ICONTEC y apoyo del Banco Inieramericano de Desarrollo, buscó incrementar la competiuikidadde las Mipymes a través de la puesta en marcha de sistemas de gestión de calidad bajo normas 5iS v>)¿IOnormas lSO 1¡400 y normas técnícas de prmiducti part la oibtenciórn del sel lo de calidad ICoNl'l:C. El pro-gramt iniciatid en diciembre de 1999, brindó financiación por valor de lUS$2 lmililones, Ion aportacionesde las PyMEs de US$1 .rmillones. y tuvo una % igencia de 4 años. Un resumen de las empresas partícipan-tes por regiones se presenta a continuación.

Número de empr esas beneficiadas

Capacitación Consultoría Pre-auditoria AuditoriaCentro 1 92 131 107 2 17Cohsa Atlánílca 59 54 38 29'Noriccidente 227 200 l l 210Orienie 69 72 15 79Sur ccidente 161 69 66 126TOTAL 708 526 337 924

Por ultimo, el Foinulo fOlobiano para la modep¡niau-,<ión i el De se rollo Te, nolóigco de la7s A¡i¿ ro . niedia.nas. pequeñais enipresas (FONIM[`>IYE) se cícó en el 2(0) con el objefi'-o de cofinanciar pro>ectos y at,i-vidades para el desarrollo tet-nológico de las Nlipymes E1l fondo cofinancia hasta un máximo prefijado yhasta el 65% del valor total de la propuesta Durante el período 2(XI -04 financió 155 pnyectos encanminados a la obtención de cenitifcaciones ISO 9000, B1'M (Buena, prácticas de manufactura)> y IACCP(Hatl:ard.4nali'sis and C'r¡iial C7onirorl P,i-in) De las 155 emnpresas beneficiarias, el 727 correspondió amiT-roempresas. Y el 28% a pequeñas y medianas enipresas.

8.10 A pesar de estos logros, Colombia no ha seguido hasta el momento una estra-tegia coordinada de sensibilización y concientización dirigida a consumidores y pro-ductores sobre la importancia de la calidad. Un esfuerzo en esta dirección lo constitu-ye el bien establecido Premio Colombiano a la Calidad de la Gestión, creado en 1975.Aparte de este programa ha habido actuaciones aisladas para promover la cultura de lacalidad entre los colombianos. Un plan, estrategia o programa de calidad a nivel nacionalque coordinara las actividades de los distintos departamentos ministeriales, institutos téc-nicos, universidades y organizaciones de consumidores y empresariales permitiría mejo-rar los resultados de las acciones de información y difusión, capacitación en gestión de lacalidad, servicios técnicos y de asesoría, programas de apoyo, premios, etc, y desarrollarindicadores de calidad y estudios de impacto de los diversos programas.

93

NORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA

8.11 En Colombia hay más de 5,000 normas técnicas vigentes y cerca de 130 comi-

tés de normalización activos. Las 383 nuevas normas adoptadas en 2004 son más del

doble de las adoptadas en Perú, Chile o Argentina ese mismo año (Figuras 8.5 y 8.6).

Hay 130 comités técnicos que trabajan en la definición o revisión de normas técnicas en-

tre los que se cuentan los 10 de nueva creación en 2004. Estos números son altos según

los estándares de la región y reflejan la capacidad de ICONTEC, que además de ser certi-

ficador es el Organismo Colombiano de Normalización, de expandir el alcance de las ac-

tividades de normalización e incluir a los sectores más dinámicos en el proceso normali-

zador.

Figura 8.5 - Normas técnicas nacionales: Figura 8.6 - Nuevas normas técnicas y

evolución comités de normalización16C - -- s --- uwae,k Conte de res

14000 a e en 2004 m~ 20

36 ! -- ------ - 1600

N~de-. 3000 94---0--- - - J- '400

18D de - e ' 2 - - ---- - - - D

100gn2000 -_ _ _ 1'000

a ~kn MuOew' dmba PEa SNwdeS a Ecadopl

s en 2004L O N=en de C de m mMehnas ar<n en 2C06

Fuente: ISO Members, 10'^ Ed., ISO, 2003; Stephenson, S., Stan- Fuente: sitios web de ICONTEC, IRAM, INDECOPI, INN,

dards, Conformity Assessment and Developing Countries, WB AENOR, BSI, KATS.

Policy Research WP No. 1826, May 1997.

8.12 El 35% de las normas técnicas colombianas están basadas en estándares in-

ternacionales, a pesar de que el Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio de la OMC

contempla una excepción para los países en desarrollo (Figura 8.7). Esta proporción es

considerablemente mayor que la observada en otros países de la región. Colombia elimi-

nó en los años 2000 y 2001 las normas técnicas obligatorias; en la actualidad, las normas

de carácter obligatorio, con contenido legítimamente aceptable según el Acuerdo de la

OMC (seguridad nacional, protección de la salud y seguridad humana y animal, protec-

ción medioambiental), se incorporan en reglamentos técnicos y no son competencia de

ICONTEC.

94

Figura 8.7 - Proporción de normas técni- Figura 8.8 - Notificaciones a la OMCcas nacionales basadas en estándares in- sobre reglamentos técnicos y procedi-ternacionales(*) mientos de evaluación de la conformi-

50% dad en 200445% -_40% _ _ - - - - - - -- -40 _35% ~ . - -- - - -330% 35 - - _e_ _-- _ _ - _ _ - _ _20%-.1---------15% - - -_ _25%_ - - - -

0% i 1 r .

cltfi<, o.

°5>sq1= nn(*) Datos a 31 de diciembre de 2002, excepto donde se indica.Fuente: ISO Members 2003; ICONTEC. Fuente: WTO website

8.13 En lo que respecta a normalización técnica, Colombia ha demostrado su ca-pacidad de cumplir los requisitos del Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio dela OMC (Figura 8.8) y juega un papel activo en el desarrollo de estándares interna-cionales. Colombia ocupa el segundo lugar en la región, después de Brasil, en cuanto adirección de secretarías técnicas en ISO y coordinación de grupos de trabajo (Figura 8.9).Dado que el proceso internacional de normalización está dominado por países de la OC-DE, la participación activa de Colombia en estos foros es importante para propiciar quesus necesidades se vean más fielmente reflejadas en las nuevas normas.

Figure 8.9: Participación en el desarrollo de normas en ISO14 _

12 -__ - c Numero de secretarias

10 -. ---- -- --- -_. - tecnicas (TcSC) en 2004

8 - ------ ------ - --- --- |

6 - -------.---- - - -

4 - - - -. - .

2 - - --------- -- - | Nurro de convocadores degrupos de trabajo (GT) en

- o2004

Fuente: ISO website, www.iso.org.

8.14 Sin embargo, Colombia no es miembro de los comités técnicos de ISO másrelacionados con la mayoría de sus sectores exportadores más grandes o más diná-micos. En efecto, Colombia no es miembro participante ni observador de los comités téc-nicos del petróleo, del carbón o del níquel (a pesar de ser uno de los cinco mayores pro-ductores de níquel del mundo). Colombia participa en algunos comités del sector quími-co, uno de sus sectores exportadores más dinámicos, pero no es miembro del de plásticos,que representa una parte importante del total de exportaciones de ese sector. Y tan solo es

95

miembro observador del comité técnico relevante de la industria textil, a pesar de la im-

portancia de este sector en el país.

8.15 ICONTEC es una organización privada que no cuenta con ningún tipo de

rinanciación pública para el desarrollo de las normas técnicas. ICONTEC está gober-

nado por una asamblea general y un consejo consultivo con representantes del sector pú-

blico y del privado. A pesar de que la subvención pública alcanza proporciones mayores

o menores según los países, es poco frecuente que el gobierno no proporcione ningún

apoyo financiero al organismo de normalización. De hecho, el 63% de los miembros de

ISO reciben del gobierno al menos el 50% de sus ingresos, y el 83% al menos el 20%.44

Puesto que el nivel de ingresos que reportan las publicaciones y las cuotas por membresía

raramente exceden la mitad de los ingresos totales de los entes normalizadores, es difícil

que estas instituciones sean autosostenibles con la actividad normalizadora. Por ello, es

común que además proporcionen otros servicios generadores de ingresos. En el caso de

ICONTEC, mientras que el 20% de su presupuesto se dedica a normalización, las activi-

dades directamente relacionadas con la misma (publicaciones, cuotas) solo proporcionan

el 10% de sus recursos. Las otras actividades comerciales que desarrolla, tales como la

certificación, los servicios metrológicos y la capacitación, sirven pues para financiar par-

cialmente la normalización. Dada esta diversificación de actividades, es preciso ser cui-

dadoso al comparar lospresupuestos de los or- Figure 8.10 - Recursos del presupuesto del organismo na-

ganismos de normaliza- cional de normalización dedicados a actividades de nor-

ción. La Figura 8.10 malizacióncompara los recursos Presupuesto de norrrazacion / $US tTílares

destinados exclusiva- de noraabn de valor anadido nanufacturero en 2003

mente al desarrollo de 3.50 180 C presupuesto ($US

normas técnicas en Co- 3.00 - 160 rdones, 2003)

lombia y en México. 2.50 - -140

Aunque en términos 2.00 - =4 nn= 80°

absolutos el presupuesto 1.00 - 60

de este último país es 0.50 -- r - 2 presluesto

mucho mayor, en rela- 0.00 0 SUS -o~res de

ción al valor agregado v nnuactnraro

manufacturero, se ob- (SUS2003)

serva que ICONTECdestina cinco veces más Fuente: ISO Members, 101h Ed, ISO; ICONTEC.

recursos que México a la actividad de normalización.

LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN

8.16 La División de Normas Técnicas de la Superintendencia de Industria y Co-

mercio (SIC) es el Organismo Nacional de Acreditación, pero otras agencias del go-

44 International Organization for Standardization, ISO Members, 1 0th edition, Geneva, 2003.

96

bierno pueden desarrollar actividades de acreditación. A pesar de que el decreto decreación de 1992 atribuye a SIC la función de acreditar y supervisar los organismos decertificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte delsistema nacional de calidad, otros organismos tales como el Instituto Nacional de Vigi-lancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Institutode Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales tienen también atribuidas las facul-tades de acreditación en ciertas áreas. Las competencias de cada uno de estos organismosen este ámbito no están claramente delimitadas. Esa falta de claridad es un factor de in-certidumbre para los interesados en acceder a la acreditación y fuente de conflicto entreagencias acreditadoras.

8.17 Un número relativamente grande de instituciones han sido acreditadas por laSIC. La Figura 8.11 muestra la evolución desde 1998. La comparación de la actividadacreditadora a nivel internacional es más objetiva si se comparan las acreditaciones deentidades de certificación de normas reconocidas internacionalmente. La Figura 8.12muestra que aunque Colombia tiene en términos absolutos pocos certificadores de siste-mas acreditados, el panorama cambia si se expresa en términos de valor agregado manu-facturero.

Figura 8.11 - Evolución del total de Figura 8.12 - Acreditaciones de entidadesacreditaciones y número medio de de certificación de sistemas (*)nuevas acreditaciones anuales en Co-lombia

80- a -- nurrero de nurrero de acreditaciones / uS t10acreditaciones biones de VAM

70 CO nurrero de 140 18.0acreditaciones: 120 16.0

60- 1998 14.012.0

so a nurrero de J 80 10.0acreditacionesO er o 80

4.0

20 2.0

laboratoriosde Laboraioriosde Orgamsmosde Errtiiade L rNumero deac-editaciones normalizado poor $US 10 biones de VAMcno ¡alibr;acion crnutik;cion insp,ecoras

Fuenite: sitio web del SIC, http://www.sic.gov.co ()Solo incluye ISO 90001, QS 9000 y ISO 14000.Valor aiiadido manufacturero de 2003

Fuertte: sitio web de SIC, EMA, INMETRO, OAA, INDECOPI,INN, ENAC, UICAS, KAB: Worid Development lndicators, WoridBankc.

8.18 Las entidades acreditadas se concentran en las grandes áreas metropolitanascon catsi la mitad en Bogotá. Los organismos de certificación acreditados sólo se locali-zan en tres regiones: 67 % en Bogotá, 22% en Medellín y 1 1% en Pereira, a pesar de queel 46% de las empresas y el 58% del valor agregado correspondiente se localiza fuera de

97

ellas.45 Algo similar ocurre con respecto a los laboratorios de ensayo y calibración acredi-tados que están notablemente ausentes de las áreas no metropolitanas (Figura 8.13). Enestas regiones con el 22% de empresas industriales y el 33% del valor agregado indus-trial, sólo se localizan respectivamente el 8 y el 12% de los laboratorios acreditados deensayos y calibración.

Figura 8.13 - Establecimientos Industriales, Valor Agregado Industrial y Laborato-rios acreditados por Área Metropolitana

numero de establecimieentos alor agregado (billiones de pesos)2.500 t12P00

2,000 - Onumero de establecimientos 10P00O

1.E0l 'xeor agregado (billones de pesos) 8.000

1,000 FL6.0001.0004,000

500 2.0- 2,000

distribuicbn de bbor.torbs ( )

60140 J 0Lebor atorios de ensayosC%

30 - ] *laboretcrios de calibracion (%)

20 -- I -

o r Y L -1 n~,

t -o

Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002; SIC

8.19 Entre los entes acreditados, un número relativamente alto, el 34%, se encar-ga de evaluar el cumplimiento de normas de carácter obligatorio y han obtenido laacreditación de forma forzosa. Esta actuación se aparta de la práctica internacional endonde se postula la necesidad de separar el campo regulado del campo voluntario y laeliminación de la obligatoriedad de la acreditación. En cambio, en otros países se manejael mecanismo de la autorización mediante el cual los organismos de evaluación de laconformidad que pretendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos son autori-zados por las autoridades competentes.

8.20 El Organismo de Acreditación colombiano, financiado en su totalidad porfondos públicos, tiene escasos recursos para desarrollar su actividad. Desde 1997, el

45 Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002.

98

gasto de inversión del gobierno central en actividades de acreditación ha sido nulo.46 Entérminos de personal, Colombia emplea menos evaluadores líderes calificados que otrospaíses de Latinoamérica. (Figura 8.14). Todos los evaluadores de SIC forman parte de laplantilla permanente. Esta no suele ser la norma en otros países ya que, especialmente enla acreditación de laboratorios, se suele necesitar personal muy especializado, con cono-cimiento de las últimas tecnologías y por ello se recurre a contrataciones temporales. Estaescasez de recursos se traduce en una duración media mayor del proceso de acreditación(casi el doble que en el Reino Unido o España) con los correspondientes mayores costes.

Figura 8.14 - Evaluadores Líderes Calificados en 2003Numnero de evaluadores Narrero de evaluadores lidereslideres calif icados cahf icados 1 $US 10 billones de

VAM140.0 - - - - 25.0120.0 - - -. - - -

80.00

40.0 - - - - -- - 10.0

20.0 - = 5.00.0 .

oo wn Numrnro de evaluadores lideres calif icadoso Nurnero de evaluadores normnalizado por $US 10 bilbnes de VAM

(*) Ecuador y Colombia: 2005; otros países: 2004Fuente: Evaluación de la Encuesta de Capacitación y Entrenamiento y Propuesta de Plan General de Capacita-ción y Entrenamiento, IAAC, 2004; Worid Development Indicators, Worid Bank; y SIC.

8.21 La concentración de muchas y variadas funciones en la SIC comprometen suimparcialidad y, por tanto, dificultan el desarrollo de la acreditación en Colombia.La SIC, además de ser el organismo de acreditación, tiene funciones de vigilancia y con-trol del cumplimiento de reglamentos técnicos. Estas funciones las cumple con el apoyode los laboratorios de pruebas y de calibración, y de los organismos de certificación einspección acreditados. Esa doble función plantea potenciales conflictos entre suspendero revocar acreditaciones y sancionar a los productores que incumplen reglamentos técni-cos. Otro ejemplo de potencial conflicto aparece si se considera que la SIC, además deacreditar, proporciona servicios de calibración a través de la División de Metrología. Apesar de que la norma ISO 17011 no se opone a esta práctica, establece ciertas condicio-nes: i) diferente alta dirección, ii) diferente personal, iii) imposibilidad de influencias, iv)nombre, logotipo y símbolo claramente diferentes. Actualmente, la situación de la SICcolombiana no garantiza que las actividades de los departamentos y organismos relacio-nados no comprometen la confidencialidad, la objetividad y la imparcialidad de sus acre-ditaciones.47

46 Salvo una pequeña partida en 2002 destinada a la supervisión de entidades de certificación de comercioelectrónico.47 Estas consideraciones también han sido recogidas en Visiers, R., Asistencia técnica a organismos nacio-nales de acreditación. Programa de cooperación y asistencia técnica UE:CAN en materia de calidad , 2004.

99

8.22 El Organismo de Acreditación colombiano no es miembro de las principales

entidades regionales e internacionales de acreditación y participa en escasos acuer-

dos de reconocimiento mutuo (ARM). Colombia no es miembro de InterAmerican Ac-

creditation Cooperation (IAAC), International Accreditation Forum (IAF) o Internatio-

nal Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC). Su único ARM es con la Comunidad

Andina, adonde se dirigen solo el 20% de sus exportaciones. La Tabla 8.1 refleja bien la

situación de aislamiento internacional de Colombia en este sentido. Esta situación le resta

flexibilidad al SNC y conduce a que los productos colombianos deban ser certificados en

cada país adonde se exporten, limitando de esta manera la competitividad de las empresas

exportadoras.

Tabla 8.1 - Membresía en Organismos Internacionales y Acuerdos de

Reconocimiento MutuoPegional

AF ,ILAC ~,oIAc1EA E MLA/MRA

Colombla no no no CAN

México s asociado si IAF. ILAC. IAAC, PAC

Brasil si Si si IAF ILAC. IAAC, EA

Argentina si asociado si IAAC

Perú no no si CAN

Chile si asociado si IAF

Ecuodor no afiliado si CAN

Espa&a si si sí IAF ILAC EA

R-U si si si IAF, ILAC, EA

Corea si sI si IAF, ILAC. PAC APLAC

Fuente: sitios web de IAF, ILAC, IAAC, EA, APLAC, PAC.

8.23 El primer requisito para tramitar el ingreso de la SIC a cualquiera de estos

organismos internacionales, es la aprobación por el Congreso de la República de

una ley para habilitar una partida presupuestaria que permita financiar la cuota de

membresía. Dado que estos organismos internacionales están conformados únicamente

por entes privados, es preciso evaluar si el Gobierno colombiano está en disposición de

firmar acuerdos con ellos o si debe plantearse una reforma del marco institucional que

otorgue al Organismo Nacional de Acreditación personalidad jurídica propia y posible-

mente un estatus privado o público-privado.

ENSAYOS Y METROLOGíA EN COLOMBIA

8.24 En Colombia, la delega turra de Protección del Consumidor de la SIC actúa

como instituto nacional de metrología con funciones de metrología científica y como

organización nacional de metrología legal, a través respectivamente de la División de

Metrología y del Grupo de Trabajo de Control y Vigilancia de Reglamentos Técnicos y

Metrología Legal. La experiencia internacional muestra que es frecuente en países en de-

sarrollo que una única institución asuma estos dos tipos de funciones (Tabla 8.2). Tam-

100

bién es general (salvo en Chile) que las instituciones metrológicas sean de ámbito públi-co.

Tabla 8.2: Separación de Funciones y Estatus de la Metrología Científica y Legal

Metrología Legal y cientifica en ACividad Acreditadora yMetro- Acdual y MPtroliea en lala mismo instituclin bogia en ¡a msnma inatitución mismaoIn >esibl

Colombia si si siMéxico no no noBrasii si si noArgentina si no noPerú si si sí

Chile si si noEcuador si no noEspaña si no noR-U no no noCorea no no no

Fuente: sitios web de SIC. CENAM, DGN, INMETRO, INTI, INDECOPI, INN, INEN, CEM, NWML,NPL, KATS, KRISS.

8.25 En Colombia, las instituciones metrológicas no gozan de gran autonomía. Enla mayoría de los países, la metrología legal no está privatizada ni goza de gran autono-mía dados sus efectos sobre el interés público. Este es también el caso de Colombia, don-de parte de los procesos de verificación y control están delegados a las alcaldías. Sin em-bargo, la División de Metrología de la SIC tiene menos flexibilidad que las correspon-dientes instituciones de otros países. Esta División mantiene todos los patrones naciona-les de Colombia. En otros países, cuando el instituto nacional de metrología no tiene sufi-ciente capacidad para cubrir todos los campos de interés para el país, puede delegar enotras instituciones públicas o privadas para que mantengan los patrones nacionales y lainfraestructura de calibración de ciertas cantidades y rangos de medición.48

8.26 La SIC tiene un amplísimo ámbito de actuaciones que pueden, en ocasiones,generar conflictos de intereses en el área metrológica. Además de velar por la metro-logía legal y científica y de ofertar servicios comerciales en capacitación, calibración yconsultoría metrológica, la SIC actúa como autoridad nacional en los campos de la pro-piedad intelectual, protección del consumidor, acreditación, y defensa de la competencia.La incorporación de muchas de estas funciones a una misma institución es contraria a lapráctica internacional y puede plantear ciertos conflictos de intereses, por ejemplo en elmercado de servicios de calibración o entre las actividades de calibración y acreditación.

8.27 La oferta de laboratorios de ensayo en Colombia se concentra en los sectoresde productos químicos y alimentarios, los cuales requieren medidas químicas y fisico-

48 CIPM, Evolving Needsfor Metrology in Trade, Industry and Society and the Role of the BIPM, Paris,April 2003.

101

químicas (Figura 8.15). Entre los que están acreditados también se observa cierta concen-

tración en esas áreas. El 10% de las acreditaciones de laboratorios de calibración de SIC

conllevan medidas de flujos de gas y al menos el 15% de las acreditaciones de laborato-

rios de ensayo incluyen ensayos fisicoquímicos.

Figura 8.15 - Oferta de Laboratorios de Ensayos y Productos en Colombia y Valor

Agregado por Sector Industrial

80 --- ---

* 70-670 - iLab.sect or olcil |

X l l o Lab. sector académicou 50 --

Q -0 *Lab. comerciales privedos.- 40-

4 30 - -CLab. propios de las empresas

30 -- - -20 -1 lo0-

1 2 om t 16 600)

46000

4 00)

oAimerntos, Texties y AOrindustriuaL Poduclos Cerrraa, hMtalúrgico y hibquinaria y

m Debidas y Confeocnes, hcluido q~irrcos y 'idrb y matafrcánico equipo

Tabaco Ciero y Maderas y caucho minerahs noCalz ado rrueb Is, metlios

Papel, cart6n eirrprenl s

Fuente: Estudio sobre Necesidades de Servicios de Ensayos - Informe Final, ICONTEC, 2003; Encuesta Anual Manufacturera, DA-

NE, 2002.

8.28 La oferta de servicios de ensayo es, en términos generales, consistente con las

necesidades que refleja la estructura industrial de Colombia. La Figura 8.15 ilustra la

importancia de los ensayos fisicoquímicos en la economía. Además de la demanda que

genera el propio sector químico, el segundo mayor subsector manufacturero del país, la

capacidad de ensayos químicos es relevante para muchos de los sectores exportadores

más dinámicos de Colombia, tales como los de alimentos, petróleo y sus derivados, texti-

les, farmacéuticos y maquinaria y equipos entre otros. También en el mercado doméstico

las mediciones fisicoquímicas son de interés en sanidad para ensayos clínicos, tratamien-

to de aguas, etc., en la mayoría de los sectores sujetos a reglamentos técnicos.

102

Figura 8.16 - Magnitudes de mayor uso en el sector manu-facturero (% de empresas usuarias)

terrperatura 76.9

masa 65.1

longtud 60.5

prestan 50.3

volumen 43.6

humedad 1 42.1

tiernpo 7 41.5

densidad 34.9

quiriica 30.8

vofaje 29.2

corriente electrica 28.2 área de rmedición

viscosidad 28.2 ofrecida en el SIC

dureza 24.1área de medición no

flup 24.1 of recida en el SIC

velocidad 22.6

0 20 40 % 60 80 100

Fuente: Diagnóstico de la Metrología en Colombia, Superintendencia de Industriay Comercio, 2002.

8.29 En cuanto a la demanda de servicios de calibración, una encuesta reciente deSIC49 refleja que la mayor parte de las mediciones se concentran en las magnitudesbásicas, si bien también se emplean mediciones más complejas entre las que desta-can las químicas y de flujos. La Figura 8.16 ilustra el caso del sector manufacturero. Lasvariaciones entre subsectores no son significativamente distintas, concentrándose la ma-yor parte de las mediciones usadas en magnitudes básicas tales como temperatura, peso,volumen, presión y longitud. La misma encuesta también puso de manifiesto que unabuena parte del sector productivo colombiano demanda servicios de calibración de entesacreditados. Así, el 63.5% de las empresas manufactureras encuestadas con instrumentoscalibrados acudía a laboratorios acreditados para su calibración; solo el 18.2% de las em-presas empleaba los servicios de laboratorios locales no acreditados.

8.30 Para garantizar el reconocimiento internacional de sus acreditaciones, loslaboratorios de ensayo y calibración han de ser capaces de trazar sus mediciones apatrones reconocidos internacionalmente. Precisamente la función de la División de

49 La encuesta a nivel nacional abarcaba los sectores manufactureros, servicios públicos, educativo y desalud. Los resultados se recogen en el estudio de la Superintendencia de Industria y Comercio, Diagnósticode la Metrología en Colombia, Bogotá, 2002.

103

Metrología de SIC, como institución nacional de metrología, es ofrecer una infraestructu-ra de patrones nacionales que permita a los laboratorios acreditados la trazabilidad de susmediciones. Sin embargo, como muestra la Figura 8.16, algunas de las mediciones másfrecuentemente usadas en Colombia por el sector productivo no pueden ser realizadas porlos laboratorios de SIC.50 Estas incluyen mediciones químicas y, en menor medida, vis-cosidad, dureza y flujo.51 Así pues, laboratorios en importantes sectores de actividad pro-ductiva en Colombia no pueden asegurar la trazabilidad internacional de sus mediciones,o deben recurrir a los servicios de calibración de laboratorios privados acreditados conmediciones trazables a un instituto metrológico extranjero. Esto puede resultar en unalimitada provisión de ciertos servicios metrológicos de importancia para el país.

8.31 La División de Metrología de la SIC no tiene suficientes recursos para inver-tir en nueva infraestructura o iniciar nuevos programas. El número de servicios ofre-cidos por la División de Metrología de la SIC ha permanecido estable desde 2001 (Figura8.17). Esto indica que la SIC puede tener recursos para mantener sus actividades actua-les, pero no dispone de fondos suficientes para invertir en nueva infraestructura, equiposo programas de capacitación. En ese mismo periodo la inversión del gobierno central enmetrología ha sido marginal, lo que afecta el desarrollo de programas de ínter compara-ción, con consecuencias directas en la industria y el comercio interno y externo (Figura8.18). La mayor parte del equipo metrológico de la SIC data de los 80s lo que implicaque está entrando en obsolescencia con niveles de precisión que no se adecuan a las nece-sidades actuales del mercado. Además, la carencia de personal bien formado en esta áreapuede convertirse en un problema en los próximos cinco años. Dado que el 49% de losfuncionarios de la División de Metrología están próximos a pensionarse, es preciso poneren marcha un programa de relevo generacional que no existe actualmente en la SIC.Formar un metrólogo dura en promedio 5 años.

Figura 8.17 - Servicios prestados por la Figura 8.18 - Inversión del gobierno enDivisión de Metrología de la SIC metrología

División Matrología Inversion Gobiemo CentralServicios prestados Sistema Nacional de Calidad

1997 - 2004

2000.00

14001 1.500000

1600

140 / 1.000.000

4200

200 1.997 1.99S 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

1997 19% 1999 2000 20 2002 200 2004

-cal ión B coeptotnc cos pasanlMetlogíaFcFuente: Unidad de Inversiones Públicas. Departamento Nacional de

Fuente: Estadísticas Oficina de Planeación. SIC PaecóPlaneltción

50 A pesar de que un buen número de mediciones se llevan a cabo en laboratorios oficiales, éstos no formanparte de la infraestructura nacional de metrología. Estos incluyen los laboratorios nacionales de investiga-ción y los del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA).51 Dependiendo del sector de actividad, entre el 20% y el 35% de las entidades encuestadas llevaban a cabomediciones químicas y de flujos.

104

8.32 Los laboratorios nacionales de metrología de Colombia sólo han participadoen 4 comparaciones internacionales de medición. (Figura 8.19). Estas comparacionesjuegan un papel fundamental para demostrar las equivalencias de los patrones nacionalesde medición que usan los institutos nacionales de metrología firmantes. El reconocimien-to mutuo de las capacidades de medición de los institutos nacionales de metrología es unrequisito previo para el reconocimiento mutuo de los servicios de calibración en general.Se organizan a nivel regional por el Sistema Inter-Americano de Metrología (SIM), alcual Colombia pertenece, y a nivel internacional por el International Bureau of Weightand Measures (BIPM).

Tabla 8.3 - membresía en organizaciones Figura 8.19 - Actividades de compara-internacionales de metrología ción internacional de laboratorios

250

- 200

Colombia no no no no

México si si Corr. si E0 - -- .-

Brasil si si si si

Argentina si sí Corr. si

Perú no no Corn no so

Ecuador asociado no no no = X 0 co e AO gIDE c CO a)1 .0

España si sl Si No O Mb

R-U si si 8i Si W

Corea . . si Si Fuente: NIST International Comparisons Database (ICDB),Corr. = "Conesponding Member` basado en los Apéndices B, C y D del CIPM MRA

8.33 Colombia no es miembro de ninguna de las tres grandes organizaciones in-ternacionales de metrología científica, legal o química (Tabla 8.3). Hasta el momentoColombia no ha ingresado en el Bureau International des Poids et Mesures (BIPM-Francia); o en la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML). Al no contarcon laboratorios en metrología química, tampoco está en condiciones de acceder a orga-nizaciones como la Asociación de Oficiales de Química Analítica (AOAC); el ComitéEuropeo en Química Analítica (EURACHEM); o la entidad de Cooperación de Trazabi-lidad Internacional en Química Analítica (CITAC). Para conseguir la pertenencia a unorganismo internacional reconocido a nivel mundial, es necesaria la aprobación previadel Congreso de la República para la adhesión a los tratados internacionales. Actualmen-te se está trabajando en un proyecto de ley en este sentido.

105

SECCIÓN IV

AGENDA

106

,- -. ---

CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALI-DAD PARA LA COMPETITIVIDAD.

9.1. El capítulo final presenta una síntesis de los resultados del análisis y avanzauna agenda para acciones de logística y calidad para la competitividad en Colombia.En este capítulo se presentan inicialmente algunas consideraciones para la agenda de lo-gística y calidad en el contexto de una agenda más general de crecimiento y apertura alcomercio exterior. A continuación se hace una revisión de las perspectivas y retos de lalogística y la calidad en Colombia. La parte final identifica primero un listado de accio-nes de corto plazo y luego desarrolla una secuencia estratégica basándose en criterios decosto y efectividad para obtener la propuesta de Plan de Acción prioritario en logística ycalidad en Colombia, con un horizonte temporal en el año 2010. Más que una visión decorto plazo el Plan propone acciones prioritarias que solucionen problemas que ya estaenfrentando el sistema logístico nacional y que requieren acciones de corto plazo.

ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGÍSTICA Y CALIDAD

9.2. Para lograr reducir los niveles de pobreza y elevar los estándares de vida dela población, Colombia necesita sostener una tasa de crecimiento económico másalta. En buena parte de los noventa el país tuvo éxito en mantener una tasa de crecimien-to del ingreso por habitante su-perior al 2% en promedio. Con Figura 9.1- Tasa de Crecimiento del PIB porla crisis de la segunda mitad de Habitantelos 90, desde 1997 el crecimien- ato promedio se ha tomado sus-tancialmente bajo e inestable y e P~~sólo a partir de 2003 se retomó s 1 8 "a la senda de crecimiento histó-rico (Ver Figura 9.1). Sin em- 2

bargo, es necesario desarrollar m o y i, -L s g ~~1966 1390 1396 9O18 9O1sZO

una agenda que acelere el pro- !2

ceso de crecimiento económico, 9

generalmente el mecanismo EX

más eficaz de reducción de po- Mbreza. Con las mejores tasas dela última década tomaría más 6

de 35 años duplicar el ingresode habitante. Fuente: 1960-2003 World Development Indicators, The World Bank; 2004 Ban-por co de la República

9.3. La mayor integración de la economía con el mundo y el TLC pueden traerimportantes beneficios para el crecimiento a mediano plazo; sin embargo se requie-re todavía el establecimiento de una agenda complementaria que permita aprove-char sus beneficios. Son conocidos los efectos positivos de una mayor apertura sobre elcrecimiento de la productividad. El grado y la velocidad con que se logre obtener estos

107

beneficios dependerá de la capacidad de ajuste de la economía a los cambios que trae la

mayor apertura, lo que a su vez requiere reformas institucionales, regulatorias, entre

otras. Ciertamente la agenda, de mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales, es

parte de una agenda más general del crecimiento, la cual debe apuntar a elementos que

aumentan la productividad de la economía en el contexto del comercio intemo. No obs-

tante, en este estudio se presentaron elementos que apuntan al efecto de los tratados co-

merciales en términos del efecto futuro sobre los flujos comerciales, subyace un mayor

peso en la demanda de servicios logísticos del comercio interno.

9.4. La agenda debe ser vista como un esfuerzo tanto del sector público como del

sector privado, aunque enfatizamos el rol líder del gobierno para impulsar áreas

donde hay potencial de participación del sector privado. Como se ha discutido en los

capítulos anteriores en la estructura de la cadena logística hay eslabones que tienen gran

potencial de mejorar los costos logísticos, sin que necesariamente el sector público tenga

que intervenir. Sin embargo, la estructuración, facilitación y asociación del sector público

es requerida para manejar riesgos que no son consistentes para el sector privado. Por

ejemplo, en el caso de las terminales de carga se necesita de un impulso público en la

definición del proyecto, la compra de tierras y en la regulación y estructuración de ese

mercado.

9.5. En el área puramente pública, dentro de los estrechos límites impuestos por

el alto nivel de endeudamiento, alguna reasignación de recursos en el presupuestoparece indispensable. El círculo vicioso de falta de espacio fiscal - baja inversión para el

crecimiento - bajo crecimiento - poco espacio fiscal se debe romper. En un contexto de

fuerte restricción fiscal, el tema de la calidad de los gastos públicos adquiere especial im-

portancia. La reasignación de prioridades se observa como necesaria para avanzar en al-

gunos elementos de la agenda del crecimiento. La agenda de inversiones que se propone

tiene en consecuencia tres criterios: (i) mayor impacto positivo (ii) mayor potencial de

desarrollar negocios privados que aporten financiación complementaria y/o reduzcan los

requerimientos futuros en inversión y mantenimiento públicos (iii) un requerimiento de

recursos públicos relativamente menor, es decir evitando megaproyectos.

9.6. Las acciones en las áreas de logística y calidad son esenciales y forman parte

de la agenda de crecimiento, pero no se considera que sean los únicos elementos a

incluir. Otros componentes como la inversión en ciencia y tecnología, la formación de la

mano de obra y los temas laborales, el fortalecimiento del estado como buen asociado del

sector privado, la reducción del costo de uso del capital, entre otros, deben ser considera-

dos pero están por fuera de los alcances de este estudio.

9.7. Las firmas privadas son las principales encargadas de adoptar prácticas lo-

gísticas modernas, pero el rol del sector público sigue siendo fundamental. La Figura

9.2 presenta en forma gráfica los roles del sector público y privado en la organización de

la logística. Si bien tanto los generadores de carga como los operadores de servicios lo-

gísticos (transportadores, bodegueros, agentes, OTM, operadores logísticos integrados)

son en su casi totalidad firmas privadas, la calidad de su gestión está condicionada en

forma relevante por las políticas públicas. En el caso de los generadores de carga, la efi-

ciencia con la que administren las cadenas de abastecimiento y distribución es típicamen-

108

te su responsabilidad. En el caso de los operadores, el rol del Estado es más evidente: esresponsable de la infraestructura carretera y su gestión, de la regulación de servicios cla-ves como el transporte carretero, los ferrocarriles, los puertos y los aeropuertos, en eldragado de vías navegables, en la reglamentación del transporte multimodal, en la orga-nización de las tareas de control fiscal, en el ordenamiento del uso del suelo en lo referidoa depósitos y centros de transferencia, y en el impulso a la relación entre modos.

Figura 9.2 - Organización Funcional de la Logística.

Contratación de serviciosTercianzación OperadorsS

Generadores \/ logstIcos y\de carga multimodales

> Adoptan mejores practicas > Transporte

> Respetan estándares > Almacenamiento

> Coordinan ordenes con proveedores y > Gestión de inventariosclientes > Actividades logísticas de valor

> Adoptan políticas de inventario agregado

SECTOR PUBLICO

> Provisión de infraestructura > Promoción del desarrollo de empresas

> Regulación, Fiscalización y Control > Coordinación de interfaces

Fuente: Elaboración propia

9.8. La contribución de la logística a la competitividad no se limita al segmento deexportación, sino que debe abarcar toda la cadena de abastecimiento. Para incremen-tar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia logística de las exportaciones,sino de los movimientos a lo largo de toda la cadena de valor, que involucra también flu-jos de importación y flujos domésticos. Las perspectivas del comercio exterior indicanque no sólo habrá cambios cuantitativos, sino también cualitativos: se requerirá un mejo-ramiento del servicio a lo largo de la cadena logística.

LA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS

9.9. Los principales flujos del comercio exterior de Colombia vinculan sus centrosde producción y consumo con los puertos. Dos productos (carbón mineral y combusti-bles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero sólo el 18% del valor.Excluyéndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto bá-sicamente son graneles secos. Cinco ciudades y su área de influencia concentran más del80% del comercio exterior, en volumen y valor. Existe una red de infraestructura "espe-

109

cializada" y otra "pública". Dos tercios del comercio - medido por su valor - tienen ori-

gen o destino en puertos de vertiente Atlántica.

9.10. La organización de la logística para atender estas demandas presenta pro-

blemas complejos y sistémicos, incluyendo diversos eslabones que tienen necesidadesde mejoras en la infraestructura, las regulaciones e instituciones, y el desempeñio delsector privado. La figura 9.3 resume los principales componentes del sistema logístico y

sus problemas. Algunos de estos problemas son cuellos de botella o enlaces inexistentes

en las redes básicas de infraestructura en los corredores de circulación interna (carretera,ferroviaria y fluvial) como en los nodos de transferencia (particularmente puertos, y en

menor media aeropuertos). En las carreteras, los principales cuellos de botella están aso-

ciados a tramos urbanos, aproximaciones a grandes centros urbanos y accesos portuarios

Otros problemas son puramente regulatorios, como el caso del transporte carretero de

cargas, en el que la organización en tres segmentos y la falta de cumplimiento de las nor-

mas conducen a una baja productividad de los equipos y a una débil calidad de servicio.

Otros problemas cuya solución es básicamente de orden institucional son las inspecciones

a la carga - que son múltiples, no siempre coordinadas, y con procedimientos que suelen

dificultar el comercio - y la coordinación intermodal, aún incipiente en Colombia, y que

presenta importantes oportunidades de desarrollo. Algunos segmentos requieren una cui-

dadosa combinación de infraestructura de provisión pública con regulaciones al sector

privado, como es el caso de los puertos. Y finalmente hay problemas propios de falta de

desarrollo del sector privado.

Figura 9.3 - Los Componentes del Sistema Logístico y sus Problemas

Corredores viales Cuellos de botella en segmentos criticos

CORREDORES Camiones Poa efiencia y limitada calidad de servicoINTERNOS Ferrocarriles Cuellos de botella en carbón, escasa vocación para otras cargas

P Fluvial Limaiones de calado y de terminales de transterencia

NODOS DE Aeropuertos Concesión Eldorado debe prestar más atención a la cargaTRANSFERENCIA 1

Puertos Deben incrementar capacidad y calidad de servicio

|CONTRiOL Y Aduanas Normas, procedimientos y equipos generan altos costos.CILITACION1

Interfases Poco eficientes, faltan procedimientos, estándares y sistemas de

COORDINACION 1 informacióINTERMODAL Multimodal Escaso desarrollo

T.1. y ZALs Desarrollo aun Irncpiente

Empre0arios Adecuada en las empresas grandes, pero no en las PymesORGANIZACIÓN DE _

LAS FiRM Operadores Log. Aún poco desarrollados

110

9.11. Los problemas de la logística se traducen en una desventaja competitiva parael país. Las empresas colombianas presentan el mayor nivel de no medición de los costoslogísticos de la región, lo que dificulta evaluar su verdadero impacto. Sin embargo, losresultados de una muestra de las empresas más representativas muestran que en Colombialos costos logísticos no sólo son más altos que en las economías desarrolladas, sino queson un 5% superiores a Centro América. Una diferencia similar ocurre respecto a losotros países de la región Andina, que enfrenta condiciones geográficas semejantes y soncompetidores cercanos en el mercado interno.

9.12. El reto de la logística para Colombia está enmarcado por restricciones es-tructurales que impone la geografía del país. Existen en Colombia algunas condicionesparticulares que dificultan la reducción de los costos logísticos: los centros industrialesestán ubicados a una distancia de las costas dos veces mayor que en los principales paísescompetidores, y la geografía impone altos costos de operación e inversión en obras físi-cas. Los costos logísticos sobre ventas son actualmente 10% superiores a los del principalsocio comercial, los Estados Unidos. En consecuencia la industria mantiene un nivel deinventarios significativamente mayor que los Estados Unidos. Las empresas pequeñastienen costos logísticos tres veces mayores que las empresas grandes. Estas dificultadessin duda inciden en que sólo exportaciones de alto valor medio salen del centro del país.

9.13. Las perspectivas de crecimiento en el comercio exterior hacen prever unamayor presión sobre la infraestructura y los servicios logísticos que la utilizan. Lasproyecciones prevén un crecimiento de los volúmenes del comercio exterior a tasas ele-vadas, más altos en la importación que en la exportación. En el año 2010 los volúmenesde comercio exterior impondrán grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestruc-tura en la que estos operan. Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitidoproyectar los flujos del comercio exterior al año 2010, identificando cuellos de botellafísico, y también advirtiendo sobre la necesidad de una logística de calidad para que lasfirmas Colombianas puedan integrarse exitosamente en las cadenas de abastecimientoglobales.

ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGíSTICO

9.14. Para enfrentar los retos se presenta un conjunto de obras de infraestructura,reformas regulatorias y actividades de apoyo al desarrollo del sector privado. LaTabla 9.1 resume las principales iniciativas, resultado del análisis de los capítulos anterio-res, que permitirían solucionar los problemas de capacidad y calidad de la infraestructuray los servicios logísticos.

111

Tabla 9.1 - Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico

CORREDORES1 VIALES W Tramos críticos

2 CARRETERO * Reforma de la regulación sectorial

> Doble vía La Loma - Ciénaga3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos

* Enlaces Faltantes

4 TRANSPORTE W Completar plan de inversiones básico para el Río Magdalena

- AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en El Dorado

6 PUERTOS X Mejorar el sistema portuario actual* Nuevo puerto en la costa Pacftica

INSPECCION S Y * Armonizar Inspecclones7 FACILITACION * Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo

* Dar cumplimiento al convenio FAL 65

8 INTERFASES n Coordinar operaciones e Información en terninalesOPERATIVAS * Promover adopción de estándares comunes

TERMINALES > Desarrollo de ZAL en áreas portuariasINTERIORES Y ZALS * Desarrollo de una red de terminales Interiores

10 LANIZALCIN DE Apoyo a la moderniación logística de la Pymes1 EMPRESARIAL > Capacitación de operadores logísticos

Fuente: Elaboración Propia

CORREDORES VIALES

9.15. Se ha priorizado una agenda de tramos críticos en los corredores viales, con-sistente con las restricciones fiscales, que permita contar con una red troncal sincuellos de botella. El concepto de tramos implica la necesidad de actuar con urgencia yfocalizar los recursos disponibles. Se incluyeron los tramos que presentan o presentaránniveles de servicio D (considerado como el estándar de servicio mínimo aceptable) o in-ferior. Estos tramos componen un paquete de 700 kilómetros que requieren diversos tiposde intervención y prioridad según la disponibilidad de recursos fiscales.

TRANSPORTE CARRETERO DE CARGA

9.16. El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel deregulación que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer unmodelo empresarial de facilitación logística. La transformación del sector debe ubicar-se en un punto intermedio entre un mercado fuertemente, regulado y uno completamentedesregulado. La experiencia internacional indica que la mayoría de los países - tanto des-

112

arrollados como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan losprecios y/o la estructura de mercado. Regular la estructura de mercado y los precios tieneel efecto perverso de imponer grandes costos a los usuarios, además de la impracticabili-dad de las regulaciones. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversión de ca-pital en un ciclo mayor a la duración al ciclo económico; la reducción excesiva de losmárgenes de utilidad implica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente ala posición dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, enalgunos países de Centroamérica la entrada al mercado es enteramente libre (aunque re-servado a los nacionales). Los resultados del mercado son muy semejantes al caso co-lombiano: operación con larga o nula recuperación de capital y posición dominante delos intermediarios consolidadores. En Marruecos, la liberalización no ha logrado aúntraer beneficios palpables, persistiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomiza-ción dos años después de la entrada en vigor de medidas de liberalización (World Bank,2005).

9.17. Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulación paulati-na del mercado en un plazo prolongado. El sacrificio de la agenda por situaciones depresión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. Los extremosregulatorios han demostrado ser problemáticos. La liberación paulatina del mercado conel fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarial deben ser lameta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentesdel sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se proponen cuatropilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la entrada de empresas, condicionadaa la calidad; (ii) Liberación de precios usando la tabla de fletes como referencia para elmercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector público para trazar e implementar las polí-ticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el desarrollo empresarial del sec-tor. Adicionalmente el desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acce-so al puerto de Buenaventura están en el centro de cualquier estrategia para el sector.

9.18. Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. La entrada de par-ticipantes al mercado debe ser libre permitiendo a los operadores agruparse en em-presas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profesionalismo y altosestándares técnicos. La restricción para que los manifiestos de carga sean generados porcierto tipo de intermediarios del mercado deberá ser eliminada. Este mecanismo que teníael papel de promover la formación de empresas se ha deteriorado, no funciona como ins-trumento de control y tampoco como instrumento estadístico. Sin embargo, debe conti-nuar como contrato de transporte sin que esto represente una condición a la actividad em-presarial. La autoridad deberá utilizar para controles aleatorios que puedan liderar inves-tigaciones de informalidad de los operadores y de los usuarios. Eliminar la definición deintermediarios en el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas forta-lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticosde sus clientes y optimizando la operación. Los operadores que hoy no están organizadostendrán potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la ex-periencia de otros países, la ampliación de la competencia entre empresas impulsa el de-sarrollo de la logística.

113

9.19. Liberación de Precios y Fletes de Referencia. El desarrollo de un mercadoguiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla defletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me-canismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esamedida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dosrazones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre-cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles.Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc-turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o cos-tos excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como unmecanismo de referencia útil y debe permitir establecer controles aleatorios en la vía quedeterminen investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión de impuestos, deseguridad social, de estándares de calidad que reducen costos pero son contrarios a lacompetencia).

9.20. Mayor Capacidad del Sector Público. Cambios en la definición de intermedia-rios y la transformación de la tabla de fletes en un mecanismo puramente indicativo,no garantizarán los buenos resultados por sí solos. Se necesitan los otros dos pilares.Fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y profesionales,fortalecer el grupo técnico del Ministerio de Transporte dedicado al análisis del sectormediante alianzas con la academia. Desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento delas normas en la vía de una forma equitativa y transparente para los participantes delmercado, minimizando la informalidad. Fortalecer la capacidad de control las prácticasanticompetitivas. Finalmente, fortalecer la capacidad para llevar estadísticas confiablesque permitan guiar al sector.

9.21. Desarrollo Empresarial del Sector. Se requiere el impulso y fortalecimiento delas empresas, la profesionalización de la actividad y la formalización. Con un equili-brio complejo que no implique subsidios inequitativos a los costos de capital, se debeacompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. El apoyo a losagentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos socialesinaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque muchos opera-dores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan conoportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empresariales5 2. Sedebe incrementar las exigencias para evitar la atomización del sector, impulsando a losactuales operadores para que puedan alcanzar los estándares establecidos. Se debe conti-nuar con los esfuerzos del registro único. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajesvinculados a pagos de impuestos. Capacitar a los empresarios y a los conductores. Pro-mover la modernización del parque automotor. El gobierno deberá promover los meca-nismos de financiación a través del sistema financiero asegurando una agenda de media-no plazo que reduzca las incertidumbres. En este sentido una definición de reglas quin-quenales como en otros sectores de infraestructura deberían considerarse.

52 La experiencia de Transmilenio puede ser considerada como una alternativa.

114

FERROCARRILES

9.22. Se debe sacar provecho de las inversiones rinanciadas por el estado en in-fraestructura, promoviendo los servicios ferroviarios más allá del transporte decarbón mineral, ampliar la capacidad de tramos críticos, y completar enlaces inexis-tentes que tengan sentido. Los temas clave en materia ferroviaria son: ampliar la capa-cidad de la vía entre La Loma y Ciénaga mediante la doble vía o by-passes, impulsar laoperación de las concesiones ferroviarias más allá del transporte de carbón, y analizardetenidamente el acceso ferroviario a Puerto Santa Marta (incluyendo la terminal paracarbón). La expansión de los servicios ferroviarios más allá del carbón mineral requiereque las concesionarias organicen sus funciones de comercialización y operación y quedispongan de los equipos adecuados, superando una etapa caracterizada por su concentra-ción en la rehabilitación de la infraestructura. Este cambio va a requerir un rol activo delEstado.

TRANSPORTE FLUVIAL

9.23. Debe completarse el plan mínimo de mejoras a la navegación del río Magda-lena, promover activamente el desarrollo de terminales portuarias privadas. y facili-tar la expansión de los servicios de navegación fluvial. Para aprovechar el potencial dela navegación fluvial debe vencerse las dificultades iniciales; en la medida en que se su-men más cargas, asegurando fletes de subida y de bajada, su viabilidad se irá consolidan-do. Ello requiere un rol activo del Estado en su promoción inicial. El Proyecto Yuma haavanzado en el denominado plan mínimo hasta Barrancabermeja. Es conveniente comple-tarlo, y simultáneamente impulsar una política de promoción de los servicios de navega-ción y de desarrollo de puertos privados. La promoción de servicios fluviales requiereasegurar libertad tarifaria y simplificar los requerimientos a los armadores fluviales, yeventualmente alguna promoción a las inversiones en equipos shallow water. Se sugiereexplorar la promoción de operaciones Ro-Ro, lo que requiere evitar a los camiones (otrailers) la tramitación de embarque y despacho de buques, desarrollando simples embar-caderos53. Las terminales portuarias privadas son clave en el desarrollo de la navegaciónfluvial; la experiencia del sistema del río Paraguay-Paraná muestra que los dadores decarga instalan sus propias terminales (en muchos casos se requieren instalaciones modes-tas y sin obras de abrigo), y los convoyes de empuje pueden operar eficientemente com-binando varias terminales. Para que estas terminales se desarrollen es necesario simplifi-car al máximo los mecanismos de habilitación, que deben ceñirse a asegurar aspectosambientales y de seguridad. Tras verificar el impacto de estas iniciativas, podría decidirseavanzar en los planes más ambiciosos del Proyecto Yuma.

53 Si para hacer una operación intermodal transportando un camión por el río es preciso realizar trámites deembarque y despacho similares a las operaciones en puertos marítimos, se genera una gran asimetría docu-mental respecto a una operación exclusivamente carretera, en la que el camión circula con un simple mani-fiesto de carga.

115

AEROPUERTOS

9.24. El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni-dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. El contrato, la ido-neidad del potencial operador y el cierre financiero son los tres elementos que se debenbalancear en el desarrollo del proceso de concesión. Algunos pasos importantes serían: i)Fortalecer el diseño del contrato, asegurando que el plan de inversiones esté bien definidotanto en el manejo de pasajeros y especialmente en el componente de carga; ui) asegurar yanclar la idoneidad del potencial operador en el contrato, prestando especial atención enla capacidad de realizar aportes sustanciales de capital a la entrada; la experiencia en ope-ración de pasajeros y carga en niveles comparables; y la experiencia en desarrollo deconstrucciones y administración de bienes raíces; y iii) balancear los ejercicios de cierrefinanciero, teniendo en cuenta el pago por los servicios del operador, el retomo del capi-tal, la distribución de riesgos y las necesidades del país. Finalmente, el desarrollo delconcepto de logística de aeropuerto es una función del gobierno debido a que ésta involu-cra la participación de diversas entidades como los operadores, las aduanas y las entida-des de control y seguridad. La estructura de la concesión debe incentivar el desarrollo deprocesos logísticos y de una terminal de carga moderna.

PUERTOS

9.25. La estructura portuaria colombiana enfrenta la oportunidad de retomar unnuevo impulso después de la transformación exitosa de principios de los noventa; larevisión del esquema contractual de las SPR puede ser un pivote para el cambio.Durante el desarrollo de este estudio, el equipo del Banco Mundial contribuyó en la for-mulación de la estrategia portuaria del país. Los resultados del trabajo conjunto con elMinisterio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación quedaron aprobadospor el Consejo Superior de Política Económica y Social en el documento CONPES 3342.La iniciativa propuesta consiste en implementar las recomendaciones del CONPES, de-ntro del cual la revisión del esquema contractual de las SPR constituye el pivote, que de-be ser debidamente coordinado con otros instrumentos, como las decisiones de profundi-zación de accesos, la reorganización institucional en el sector, la facilitación para el desa-rrollo de puertos privados, el desarrollo de sistemas de información, etc. La revisión delesquema contractual debe ser un procedimiento estructurado y basado en principios, queasegure un tratamiento equitativo, que incluya mecanismos de transparencia, difusión yconsulta, y que se apoye en instrumentos de análisis adecuados (modelos económico-financieros). Simultáneamente, debe ponerse en marcha el nuevo proyecto de Puerto en elPacífico, tratando desde un inicio de definir una estructura de gestión de tipo landlord; elnuevo puerto podría marcar el rumbo de un ajuste en la organización institucional delsector.

116

INSPECCIONES Y FACILITACIÓN

9.26. Debe mejorarse el proceso de recepción y entrega de mercadería en puerto,armonizar las inspecciones que realizan las diversas agencias públicas, mejorar laforma en que las se llevan a cabo, revisar las normas aduaneras para facilitar lasinspecciones, y completar los requerimientos del FAL 65. Las inspecciones fiscalesconstituyen una parte del proceso de movilización de la carga del comercio exterior a tra-vés de los nodos de transferencia, por lo que su mejora debe encuadrase en dicho proce-so, particularmente en los puertos marítimos. El primer paso que se propone es definirorganización eficiente del proceso de recepción y entrega de mercadería (incluyendo losflujos físicos y de información) en los puertos de uso público, aprovechando la oportuni-dad de la revisión contractual de las SPRs, estableciendo pautas y estándares a cumplir.La mejora en la organización del proceso requerirá ajustes en el layout de las instalacio-nes, la disponibilidad de equipamiento para el movimiento de contenedores, y completarel enlace de los sistemas de información compartidos por la comunidad portuaria. Res-pecto a las inspecciones propiamente dichas, se propone: (i) adecuar la normativa adua-nera para que la recepción, entrega y verificación de la mercadería pueda realizarse sinun representante de la carga, (u) avanzar el la armonización de las inspecciones fiscalesentre diversas agencias, y (iii) mejorar el equipamiento y los procedimientos con que sellevan a cabo los controles, evitando deteriorar la mercadería objeto de la verificación.Adicionalmente, se deben completar los requerimientos de facilitación a la navegaciónmarítima acordados en el FAL 65.

INTERFASES OPERATIVAS

9.27. Se propone impulsar la adopción de normas de recepción y entrega de mer-cadería por parte de los diversos actores, implementando consejos de usuarios yotras figuras que faciliten su coordinación. Debe mejorarse la coordinación entre lasterminales, las líneas navieras y el transporte carretero, adoptando normas en toda la ca-dena respecto a la comunicación de la recepción o retiro de mercadería, con incentivos deeficiencia y penalidades. Esta tarea debe ser impulsada en todas las SPR en forma simul-tánea. Paralelamente, debe impulsarse la adopción de estándares técnicos comunes (di-mensiones de paletas, altura de los docks en las bodegas, características de embalajes,utilización de códigos de barras, etc.), a través de campañas que alcancen a los diversosactores de la logística apoyadas y lideradas por el gobierno.

TERMINALES INTERIORES Y ZALs

9.28. Se propone delinear un plan maestro coordinado con jurisdicciones locales yconsiderar el avance simultáneo en proyectos piloto Se propone el desarrollo de unared de terminales de carga y de zonas de actividades logísticas en el mediano plazo. Ellorequiere de una participación activa del Estado, estableciendo algunas pautas a cumplirpor las instalaciones y contribuyendo en su financiación. Existen proyectos en marcha, ydeberían acelerarse como experiencias piloto; la revisión contractual de las SPR puedeconstituir un vehículo para ponerlos en marcha. Un plan maestro debe ser resultado de laconsulta con los usuarios de servicios logísticos, que defina el modelo de negocio de es-tas terminales, su esquema de financiación y la participación de diversos niveles de go-

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bierno. Debe consultarse a los municipios involucrados, ya que la implementación de es-tas terminales requiere adecuar códigos de uso del suelo y proveer infraestructura local;así como también pueden contribuir a reordenar actividades en las áreas urbanas.

PRÁCTICAS EMPRESARIALES

9.29. El Estado puede promover la incorporación de mejores prácticas de organi-zación logística en las firmas privadas - particularmente en las empresas pequeñas ymedianas - y facilitar el desarrollo de operadores logísticos. Para promover la mejorade la gestión logística de firmas responsables de organizar la cadena de abastecimiento,se propone: (i) difundir estándares técnicos entre los diversos actores de la cadena logísti-ca; (íi) organizar talleres para ayudar a las Pymes a rediseñar sus procesos productivosoptimizando las cadenas logísticas, desarrollando capacidades técnicas, humanas y finan-cieras; (iii) fomentar y apoyar las asociaciones de usuarios, particularmente las referidas ala logística del comercio exterior, como vehículos para facilitar el acceso a la informa-ción. Para promover el desarrollo de operadores logísticos modemos, generando una cul-tura de calidad de servicio, se propone (i) organizar sistemas de información, particular-mente de monitoreo de costos logísticos totales; y (ii) apoyar actividades de capacitación,incluyendo la difusión de tecnologías modernas de gestión.

ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.30. Los retos que plantea la mejora del sistema de aseguramiento de la calidaden Colombia requieren actuaciones concretas de tipo institucional, de fortalecimien-to de capacidades por el lado de la oferta, de apoyo a la demanda y a la internacio-nalización y, más generales, de promoción de la cultura de la calidad. A continuaciónse presentan, agrupadas en estas cinco grandes rúbricas, las iniciativas propuestas paraabordar las debilidades detectadas en el análisis del capítulo anterior, para así mejorar laoferta productiva del país.

DISEÑO INSTITUCIONAL

9.31. Se debe revisar el marco legal que ordena el Sistema Nacional de Calidad enColombia para adecuarlo a las nuevas demandas de mercado. Las reformas debenabordar, entre otros, los siguientes temas:

i. Plantear la separación de las actuaciones institucionales de metrología científicay acreditación, entre sí y del resto de las competencias de la SIC (propiedad inte-lectual, defensa de la competencia, etc.) para minimizar el conflicto de intereses.

ii. Potenciar la autonomía operativa de la división de acreditación y de la de metro-logía. Estas instituciones deberían estar en condiciones de dimensionar su plantilla,ajustar sus tarifas a sus costes y negociar su participación en organizaciones interna-cionales. Podría ser conveniente realizar un estudio de factibilidad institucional y fi-nanciera, donde se evalúe la posibilidad de crear un organismo independiente, sin

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ánimo de lucro, que pudiera ostentar la representación global en los foros internacio-nales, con el fin de lograr el reconocimiento internacional.

iii. Considerar la unificación de todas las competencias de acreditación en una únicainstitución. Esto garantizará que todas las acreditaciones se conducen siguiendo cri-terios similares y facilitará el reconocimiento internacional.

iv. Delimitar claramente la acreditación y la autorización. De acuerdo con criterios in-ternacionales la acreditación debe ser voluntaria. Así pues, sería conveniente exami-nar las situaciones en que la acreditación es obligatoria e introducir el concepto de laautorización de modo que los organismos de evaluación de la conformidad que pre-tendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos pasen a ser autorizados porlas autoridades competentes.

v. Estudiar la posibilidad de delegar ciertos campos metrológicos a otras institu-ciones, si la SIC no está en condiciones de cubrirlos de forma satisfactoria y éstasdisponen de la necesaria infraestructura metrológica.

vi. Separar claramente las actividades de normalización de ICONTEC del resto desus actividades comerciales. Mientras sea necesario el empleo de subsidios cruzadospara mantener la normalización, se debe ser especialmente riguroso en cuanto a latransparencia en los mecanismos de financiación.

INTERNACIONALIZACIÓN

9.32. La presencia en los foros internacionales de las instituciones del SNC colom-biano es fundamental para dotar de credibilidad a los servicios de certificación, en-sayo, calibración y acreditación ejecutados a nivel nacional. Esta presencia se debeimpulsar en tres ámbitos:

Nornalización

i. Se debe reforzar la participación en las actividades de los foros de normalizacióninternacionales. La participación de los expertos de ICONTEC y de otros represen-tantes del sector productivo colombiano en reuniones y comités de estos foros favore-ce el desarrollo de los sectores exportadores más dinámicos y contribuye al interésgeneral. Una posibilidad sería que los países de la Comunidad Andina compartieranrecursos financieros y humanos a nivel regional para así aumentar su poder de nego-ciación en instituciones internacionales como ISO o IEC.

i. Es preciso continuar aplicando criterios internacionales en la creación o revisiónde normas técnicas, para facilitar la integración en los mercados internacionales y latransferencia tecnológica. Además, la armonización de normas en la Comunidad An-dina debe priorizar aquellos sectores con comercio intra-regional importante y dondehay grandes diferencias entre las normas nacionales (fundamentalmente automóviles,auto-partes, químicos y plásticos).

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Metrología

i. El organismo de metrología debe alcanzar cuanto antes la membresía en institu-ciones internacionales como BIPM y OIML, además de expandir la participaciónde SIC en comparaciones inter-laboratorio para ganar credibilidad internacional.

Acreditación

i. El organismo de acreditación debe alcanzar cuanto antes la membresía en insti-tuciones internacionales como IAAC, IAF e ILAC y acceder a sus acuerdos dereconocimiento mutuo. Además debe adherirse al acuerdo de reconocimiento mutuode la Comunidad Andina y tratar de ampliar el reconocimiento a los ámbitos de lacertificación de sistemas y ensayos.

MEJORA DE LA OFERTA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.33. Si bien muchos de los servicios de aseguramiento de la calidad son proporciona-dos por el sector privado, existen algunas áreas que requieren la participación del sectorpúblico bien porque es el que tiene las competencias legales o bien porque la demanda noes suficiente para atraer los servicios privados. En este contexto, sería interesante consi-derar las siguientes actuaciones:

i. Invertir en infraestructura metrológica asociada a actividades de medición degran demanda (química, flujos) y en la actualización de equipos. A su vez, se debepotenciar la cooperación regional con otras instituciones metrológicas nacionales paracubrir, compartiendo costes, otras áreas de menor demanda.

ii. Desarrollar una red de infraestructura e instituciones para cubrir las necesida-des de metrología legal y examinar la posibilidad de regionalizar los servicios deSIC en esta área para apoyar la infraestructura local de verificación y control.

iii. Potenciar las inter comparaciones de laboratorios y los ensayos de aptitud, inclu-so contribuyendo a su financiación con fondos públicos. Estas actividades son fun-damentales para alcanzar el reconocimiento internacional de las acreditaciones.

iv. Contribuir a que haya una amplia oferta de personal cualificado para desarro-llar las diferentes actividades de evaluación de la conformidad, a través de cursosde capacitación para metrólogos y auditores empleados por el sistema de acreditacióny visitas y auditorias conjuntas con organismos extranjeros. Además, se debe habilitarun registro centralizado a nivel nacional de asesores técnicos acreditados en calidadde productos y procesos.

120

PROGRAMAS DE PROMOCIÓN DE LA DEMANDA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LACALIDAD

9.34. La adopción de certificaciones de calidad, especialmente por parte de Pymes, enlos últimos años ha sido impulsada por programas que facilitaban su implementación yfinanciación. Antes de poner en marcha nuevas actuaciones de apoyo sería conveniente:

i. Evaluar el impacto de los programas recientemente finalizados, tratando de eva-luar los cambios en productividad y competitividad de las empresas certificadas.

i. Dirigir el apoyo hacia otro tipo de certificaciones distintas a ISO, que sean co-múnmente aceptadas en los mercados internacionales de mayor potencial exportador.

iii. Incentivar la adopción de estándares en redes de proveedores domésticos, con lacolaboración de grandes empresas o de otros elementos de las cadenas productiva quepuedan hacer el papel de locomotora.

Actuaciones de sensibilización y desarrollo de la cultura de la calidad

9.35. Es preciso concentrar esfuerzos y definir un plan coordinado de actuaciones dedifusión y sensibilización tanto de productores como de consumidores sobre los benefi-cios de la calidad. Además de campañas informativas, seminarios, etc, sobre las distintasfacetas de los procesos de evaluación de la conformidad, se podrían llevar a cabo algunasde las siguientes actuaciones:

i. Reforzar la participación de todos aquellos afectados o interesados en los proce-sos de normalización y de acreditación, para incrementar la relevancia y la difusiónde las normas. Esta participación puede aumentar si se promueve la descentralizaciónde los procesos de creación de normas y si se realizan las reuniones en distintas re-giones según el interés en el tema.

i. Crear un símbolo de acreditación. Un símbolo de acreditación único, que siga lasreglas establecidas por los principales organismos de acreditación de otros países, po-sibilitaría un mayor reconocimiento para la acreditación.

iii. Establecer un registro nacional de empresas que hayan obtenido certificacionestanto de procesos como de productos.

iv. Considerar la creación de un Consejo Nacional de la Calidad. Esa seria una insti-tución publico-privada con la jurisdicción de servir de promotor del uso y mejora dela calidad y de su rápida difusión; de proponer mejoras institucionales; de ser el focode canalización de iniciativas nacionales de la mejora de la calidad

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DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA

9.36. La secuencia estratégica para el mejoramiento de la logística se ha confor-mado evaluando las acciones de acuerdo con los recursos requeridos, el tiempo deimplementación, los impactos esperados, y las dificultades políticas e institucionales.Las acciones más intensivas en el uso de recursos públicos son las inversiones en tramoscríticos de los corredores viales y el proyecto de mejora de navegación del Río Magdale-na. Las acciones más focalizadas en el software de la logística son, en general, menosimpactantes sobre las cuentas fiscales. Ninguna de las acciones tiene impacto inmediato,todas requieren algún tiempo para implementarse. Las más demoradas serían la reformade la regulación del transporte carretero, los ferrocarriles, transporte fluvial y un eventualnuevo puerto en la costa Pacífica. Por otro lado, todas acciones seleccionadas tienen al-gún impacto, por definición, destacándose los tramos viales, la reforma del transportecarretero a largo plazo, los puertos y cambios en el sistema de facilitación. Por fin, la ten-tativa de identificación de dificultad política y/o institucional (para implementación de lasacciones) apunta a la reforma del transporte carretero y la coordinación de interfaces ope-rativas como las acciones que enfrentarían mayor dificultad de implementación.

Figura 9.4 - Análisis de las Iniciativas Propuestas

TiEMPO DE IMPACTO DIFICULTADPECURSOS IMPLEMEN- POLMICA EPUeuco TACIO INSIITUC.

CORREORES * Tramos críticos *

CATRP RO * Reforma de la regulación sectorial V*

* Ampliar capacidad via La Loma - CiénagaFERROCARRILES * Incentivos para expandir el rango de productos O (- V3

. * Mlssinglnks -nk

TRS TE NaProyecto de Mepra Novegación Río Magdalena

AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en Eldorado O O Q (3

PUERTOS * Mejorar el sistema portuario actual QO -*_* Nuevo puerto en la costa Pacífica * C *

* Armonizar inspeccionesINSPECCIONES Y * Adecuar el marco aduanero facilitando el trans- V - --

FAClUTACOM porte multimodal

> Cumplimentar el FAL 65 -

> RFSES *Coordinar operaciones e Información en termina- O O O OOPERATiVAS es

>P Promover adopción de estándares comunes

hTEWAS D Cesarrollo de ZAL en áreas portuariasW4TERJORES Y 3 0 (ZALS > Desarrollo de una red de terminales interiores

L^ OS * Apoyo a la modernización logística de la Pymes 3 @ O

CA EMPRESARA Capacitación de operadores logísticos

- Diseño institucional O O -

> ImnteraconalizacIón (3' O O

CALIDAD *Mejora de la oferta de servicios de aseguramien- * C *to de la calidad ___J__

> Programas de promoción de la demanda de ser-vicios de aseguramiento de la calidad 0 3 ( C O

* Actuaciones de senibLlización y desarrollo de lacultura de la calidad _ _ _ _ _ __ __ __ __

Fuente: Elaboración Propia

O bajo, (3 medio bajo, Oi medio, O medio alto, * alto

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9.37. Paso seguido se han ordenado las acciones de acuerdo con los recursos fisca-les requeridos y el impacto esperado, para tener el sentido de costo-efectividad. LaFigura 9.5 presenta las acciones sugeridas clasificadas según su impacto y costo fiscal. Seha adicionado una tercera dimensión: el grado de dificultad política o institucional. Estopermite conformar cuatro conjuntos que definen la secuencia. Un primer grupo (A) tota-liza ocho acciones que tienen simultáneamente bajo costo fiscal y alto impacto. No escoincidencia que medidas de este grupo estén siendo implementadas por el gobierno, co-mo la reforma al sistema portuario actual, así como las medidas identificadas como demayor grado de dificultad política/institucional. El segundo grupo de medidas (B) tienetambién alto impacto pero con costos fiscales más elevados. Un tercer grupo (C) lo con-forma la acción sobre el ferrocarril, que tiene un impacto limitado y un costo fiscal mode-rado. Por fin, el último grupo (D) sería la mejora de navegación del Río Magdalena, unaacción con impacto mediano y a más largo plazo, con un costo fiscal mediano (conside-rando sólo el completamiento del plan mínimo hasta Barrancabermeja), y el proceso desensibilización de la demanda y promoción de la cultura de calidad.

9.38. El plan de acción podría empezar por poner en marcha de inmediato las ac-ciones clasificadas como A, que tienen bajo costo fiscal. La dimensión de dificultadpolítica e institucional también debe ser considerada para fortalecer la credibilidad en elproceso de implementación de la agenda. Las acciones del grupo B deberían ser ordena-das con base en criterios de costo y efectividad. Especial atención debe prestarse a lostramos viales críticos, quizás la acción con más impacto a corto plazo sobre la competiti-vidad. Sería útil profundizar los estudios sobre sus impactos y costos, teniendo en cuentano solamente los costos de inversión sino también costos de mantenimiento. Las activi-dades en los sectores férreo y fluvial deben seguir en marcha, ya que su costo es relati-vamente bajo dado el nivel de inversiones que se ha realizado hasta el momento.

123

Figura 9.5 - Ordenamiento de las Iniciativas según su Impacto y Costo

- Tr Ceoetero ;

TMnos Viale Nuevo Ptc - Aduanas 1 ReFomIa SItenma

Grtc p ¡ BIpecciones; Po,luaroAtual

Alto ° i A^'i1 |Instuia~ SNC El DmorO

Olena de Se¡*lios ' L,> od.dec ~0a ir edies y la

' I T enn¡na4 ' C ; tcrnBma ionaizeaclón-- -- '....'...~-*i*~' ~ ' ~* * i~ W *ir SNC

Medio-Tr. unLal1

D ¡I h SezspiEn ón dEwnanda I

mlÉaclún*wnanda , Dificultad Política e....... ... y *J* - ' - '---Institucional

AltaI 1.,e 1.- . ,S Meda Alta

Bajo Mea

¡ I (3 Media Baja

0 Baja

Alto Medio Bj

RECURSOS

Fuente: Elaboración propia

BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS

9.39. Se estima que la implementación de la agenda propuesta permitiría reducirsustancialmente - quizá a la mitad - la brecha entre los costos logísticos de Colombiay de EEUU. Es posible - en una estimación a priori - establecer como meta para el año2010 una reducción de los costos logísticos de un 25%, proponiendo que bajen del actual18.6% sobre ventas a 14%, lo que reduciría a la mitad la brecha que separa actualmente aColombia de Estados Unidos (8.1%). Los beneficios de una reducción de esta magnitudpueden ser estimados adoptando elasticidades parametrizadas con base en otros países deAmérica Latina (Guasch, 2005). El incremento de demanda asociado a una reducción decostos logísticos de 5 puntos porcentuales oscila entre 4% en el sector textil y 9% en elcaso de cuero y zapatos. El impacto en el empleo (Ver Tabla 9.2) llega al 8% en el sectorde madera y muebles y 1.2% en el caso de minería.

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Tabla 9.2 - Impacto de una reducción de Costos Logísticos de 5 puntos porcentuales

Sector Incremento de demanda Incremento de EmpleoAgroindustria 6% 3%Madera y muebles 7% 8%Textiles 4% 5%Cuero/zapatos 9% 7.5%Minería 5% 1.2%

9.40. Se estima que el rinanciamiento de los proyectos propuestos requiere una in-versión total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderíana inversión pública y US$ 1.200 millones a inversión privada en los próximos cincoaños. Es importante señalar que del monto total de recursos públicos requeridos, alrede-dor de la mitad está asociado a la inversión destinada a un nuevo puerto en la Costa Pací-fica, de manera que los recursos requeridos para este período pueden ser menores si elproyecto se realiza gradualmente. La implementación de esta agenda requiere la revisióndel conjunto de acciones actualmente en curso, el análisis de los compromisos ya adqui-ridos, las inversiones parcialmente realizadas, las realidades regionales y el potencial deacciones específicas que pueden ser muy productivas El conjunto de iniciativas propuestorequiere recursos públicos en algunos casos, e inversiones privadas y PPP en otros. Algu-na reasignación de recursos fiscales parece imprescindible. Hay potencial de algunas in-versiones privadas, pero se requiere de acciones previas del gobierno.

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Tabla 9.3 - Costo Estimado de las Iniciativas PropuestasUS$ Millones

Recursos RecursosPúblicos Privados

Corredores Viales Tramos criticos 370 900Transporte Carretero Reforma de la regulación sectorial 20

Doble vía La Loma - Ciénaga 140

Ferrocarriles Incentivos para expandir el rango de 2productosW Missing links 30

Transporte fluvial 'Completar plan de inversiones basico para el 20Rio Magdalena

Aeropuertos 0 Reforzar las funciones de carga en 10 35Aeropuertos_______ Eldorado 10_35

* Mejorar el sistema portuario actual 30 40Puertos * Nuevo puerto en la costa Pacífica 400

Armonizar inspeccionesInspecciones y Adecuar el marco aduanero facilitando el 15Facilitación ransporte muKtimodal

* Cumplimentar el FAL 65

Coordinar operaciones e información enterminales3

Interfases operativas temnaee oPromover adopción de estándarescomunes

Terminales interiores y Desarrollo de ZAL en áreas portuarias 5 15ZALS * Desarrollo de una red de terminales 30

interiores

Organización de la Apoyo a la modernización logística de laPymes 5

Logística Empresaral Capacitación de operadores logísticos

Diseño institucional 2Intemacionalización 5Mejora de la oferta de servicios de 2 5

aseguramiento de la calidad

CalidadProgramas de promoción de la demanda 3

de servicios de aseguramiento de la calidad'-Actuaciones de sensibilización y desarrollo 3,de la cultura de la calidad

TOTAL $ 890 S 1.2W

9.41. La implementación de una agenda para la logística y la calidad requiere ac-ciones complementarias de medición, monitoreo y evaluación. La agenda propuestacontiene diversas medidas que apuntan a un objetivo común; reducir los costos y mejorarla calidad de la logística de Colombia, en particular en lo referido al comercio exterior.Para medir el impacto de las medidas propuestas, es necesario definir un conjunto de in-dicadores específicos y monitorear y evaluar su evolución. Para ello se propone identifi-car y adoptar un conjunto de indicadores que reflejen los diversos aspectos del desempe-ño logístico, fundamentalmente - aunque no en forma excluyente - en dos grupos: indi-cadores de transporte, e indicadores de gestión logística empresaria. Como indicadores detransporte pueden adoptarse los que se utilizan corrientemente en las Evaluaciones de

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Clima de Inversión que realiza el Banco Mundial, o los que se proponen en los trabajosde Supply Chain Metric54. Como indicadores de gestión logística, pueden adaptarse losque ha desarrollado el Latin American Logistics Center (LALC) para la región.

9.42. La implementación de la agenda requiere un esfuerzo importante de coordi-nación interinstitucional. Muchas de las acciones propuestas tienen carácter transversal,requiriendo un esfuerzo integrado bajo el liderazgo de algún sector. Una posibilidad seríafortalecer el Consejo de Política Exterior como ente rector que lidere y coordine la agen-da. La implementación de la agenda involucra también al sector privado, requiriendo enconsecuencia un tipo de coordinación que establezca un mecanismo de consulta y partici-pación permanente con éste. Sin embargo, hay que establecer y asignar con claridad res-ponsabilidades para la conducción de cada uno de los proyectos seleccionados y teniendoen cuenta que se trata de diseño y ejecución de políticas públicas. Igualmente, se conside-ra central fortalecer la capacidad técnica de las instituciones relevantes evitando la dupli-cación de funciones.

54 www.supplychainmetric.com

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ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DETRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES

1. El área de Bogotá concentra el 45% del comercio exterior en valor del país yel 28% en volumen, importa más de lo que exporta tanto en valor como en volumeny excluyendo el carbón (50% del volumen, 2% del valor) las exportaciones tienen unvalor medio elevado y mayor que el de las importaciones. Las exportaciones presentanun valor medio inferior al de las importaciones: US$ 1.190 por tn vs. US$ 1.533. Ello sedebe a que casi la mitad del volumen exportado está constituido por carbón coquizable,cuyo valor medio actual es de US$ 54 por tn. Excluyendo este carbón, las exportacionespresentan un valor medio de US$ 2.167 por tn, claramente superior a las importaciones.Respecto al valor medio de las importaciones, los graneles - que constituyen un tercio delvolumen - tienden a deprimirlo (su valor medio es US$ 460), en tanto los contenedores -que constituyen la mitad del volumen - tienden a elevarlo (su valor medio es US$ 2.600por tn). Por los puertos del Caribe las exportaciones van en contenedores que se dispersanen muchos destinos. Para Bogotá las exportaciones aéreas son muy relevantes, particu-larmente las de flores por el aeropuerto de el Dorado (12% del volumen y 28% del valorde las exportaciones), y por transporte carretero (12% del volumen, 15% del valor de lasexportaciones), repartidas en partes iguales entre Venezuela y Ecuador.

Tabla A1.1 - Bogotá: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

ValorVolumen Val Valor Productos y tipo de Origen o destino Puerto de salida

BOGOTA de tn e (MiUlo. Memo Empaque Internadonal o de entradade tn) de US) (US$/tn) %Vol^/ Valor

Carbón 46% / 2% Sudarn. Pacífico 29% Buenaventura 40%Flores 12% /28% Golfo de Mx. 24% Cartagena 17%

EXPORTA- químicos plásticos Ecuador 17% Barranquilla 16%CINEXO 1.8 2169 1190 4%/ 18% Norteamn. Atlántico 10% Santa Marta 4%CIONES 2167 (excl. Textiles 1% / 10% Caribe 7% Aero. Bogotá 12%

carbón) Conten. 40% ! 69% Venezuela 6% Ipiales 6%Graneles 7% / 21 % Cúcuta 5%

Cereales 26% 1 3% Golfo de Mx 24% Buenaventura 38%Químicos plásticos Venezuela 14% Cartagena 25%

IMPORTA- 5.1 7895 1533 19% /18% Europa 14% Barranquilla 17%CIONES Conten. 48%/ 82% Lejano Oriente 13% Santa Maria 6%

Graneles 34% / 12% Sudain. Pacífico 12% Aero.Bogotá 5%

Fuente: Roda, 2005

2. Las importaciones de Bogotá provienen en su buena parte del Golfo de México,Centroamérica y el Caribe, ingresando en partes iguales por Buenaventura y los

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puertos del Atlántico. Cerca de la mitad de las importaciones de Bogotá ingresan por elAtlántico, con orígenes predominantes en el Golfo de México (24%), Europa (14%) ySudamérica Atlántico (11%). Cerca de la mitad de la carga importada se presenta en con-tenedores. Graneles provienen en su mayor parte de países desarrollados: Europa, Améri-ca del Norte y Lejano Oriente. No hay una relación entre la localización de los puertos deorigen y el puerto de ingreso como en las exportaciones: casi la mitad de la carga que in-gresa por Buenaventura proviene del Atlántico, lo que indica que cruza el Canal de Pa-namá. No marftimas: Cúcuta y Paraguachón, (7%), Ipiales 2%.

3. Medellín presenta un fuerte desbalance físico en su comercio exterior, ya que elvolumen de las importaciones es 4 veces superior al de las exportaciones pero el va-lor medio de las exportaciones es significativamente más alto que el del resto de losnodos. En Medellín el volumen de las importaciones (2.4 millones de tn) supera amplia-mente al de las exportaciones (0.6 millones): la región compra al exterior cuatro vecesmás de lo que vende (sin contar el banano de Urabá, que cuenta con una logística propiapara su exportación). Las exportaciones muestran un alto valor agregado, superior a US$2,800 por tn, mayor a la que exhibe Bogotá excluyendo el carbón coquizable. Las expor-taciones al Golfo de México y la costa Este de América del Norte presentan valores me-dios muy elevados, de US$ 6440 y US$ 4800 por tonelada, indicando el peso relativo dellas exportaciones de textiles.

Tabla A1.2 - Medellín: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

Volumen Valor <Valor Productos y tipo deMEDELLIN (milljones total Medio Empaque Origen o destino Puerto de salida

de tn (Millo. US$Itn impalor Internacional o de entradadet) de US) ) %Vl/Vao

químicos y plásticos Caribe y Venezuela 319% Cartagena 45%14% /6% Sudam. Pacifico 17 % Buenaventura 20%Café 12% /6% Europa 14% Ipiales 9%

EXPORTA- 0.6 1711 2837 Mineralesl2% / 1% Norteam. Atlántico 14 % Paraguachón 7%CIONES . Conten 73% / 86% Golfo de Mx. % 13% Cúcuta 4%

Graneles 12% / 4% Barranquilla 4%Cargas generales 8% ¡8%

Cereales 41% / 8% Golfo de Mx 45% Buenaventura 35%químicos y plásticos Sudam.Atlántico 15% Santa Marta 25%

IMPORTA 16% / 18% Sudam.Pacífico 13% Cartagena 17%CIONES 2.4 1853 773 Conten 52% / 81 % Lejano Oriente 8% Barranquilla 9%

Graneles 39% / 11% Europa 6%Cargas generales 6% CentroArn/Caribe 6%16%

Fuente: Roda, 2005

4. La mayor parte de las exportaciones,de Antioquia se dirigen a puertos Atlánti-co; se transportan en contenedores, y embarcan mayoritariamente en Cartagena;las exportaciones por transporte terrestre son relevantes (20%), dirigiéndose de

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forma similar hacia Venezuela y Ecuador. Tres cuartas partes de las exportaciones -que en su mayor parte se transportan en contenedores - se direccionan hacia destinos so-bre el Océano Atlántico, particularmente en Centro América y el Caribe. Los puertos desalida están en buena parte alineados con el destino final: las cargas dirigidas hacia elAtlántico salen por Cartagena (incluyendo contenedores y cargas generales) que da cuen-ta de casi la mitad de las exportaciones de Medellín, en tanto las dirigidas hacia el Pacífi-co lo hacen por Buenaventura. No obstante, parte de la carga salida por Buenaventura -

casi exclusivamente contenedores - tiene como destino final Europa y la costa Este deAmérica del Norte, a través del Canal de Panamá. Las ventas a países vecinos tienen unaelevada participación en las exportaciones de Medellín a través del transporte carretero.70.000 toneladas (11%) se dirigen a Venezuela, utilizando principalmente el paso de Pa-raguachón en la Guajira. Las ventas a Ecuador representan el 9%.

5. Las importaciones de Medellín se originan en el Golfo de México y en las doscostas de Sudamérica, ingresando por los puertos del Atlántico (57 %) y por Buena-ventura (38 %). Las importaciones de Medellín se movilizan por Buenaventura en un38% (graneles y contenedores), por Santa Marta en un 28 % (principalmente graneles) ypor Cartagena en un 19 % (principalmente contenedores). Las compras, en las que tienenun fuerte peso los graneles, se originan en el Golfo de México y en las costa este y oestede Sudamérica. Parte de las importaciones provenientes de puertos del Atlántico ingresanpor Buenaventura: la mitad del volumen que llega a Medellín desde ese puerto provienedel Atlántico, por vía el Canal de Panamá. Las que provienen del Pacífico de Sudaméricaconsisten fundamentalmente en contenedores.

6. Los volúmenes de intercambio comercial en Cali están balanceados, con valoresmedios relativamente bajos, como consecuencia de la estructura productiva y la cer-canía al puerto. Cali y su región aledaña (Valle del Cauca, Cauca) presentan un balanceentre los volúmenes de exportación (2 millones de tn) y los de importación (2.2 millonesde tn). Los valores medios de unos y otros son relativamente bajos, del orden de los US$600 por tn, aunque un tanto más elevados en las importaciones. Este bajo valor medioprobablemente se explique por la estructura productiva de la región - en la que son muyrelevantes las exportaciones de azúcar y las importaciones de graneles como insumos pa-ra la industria alimentos - y por la cercanía al puerto de Buenaventura. Las exportacionesa Sudamérica Atlántico muestran un mayor valor (US$ 2,200 por tn) por la participaciónde papel y alimentos elaborados.

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Tabla A1.3 - Cali: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

Volu- Valor Vao Prdtoytioddeslamen total Vlr Poutsyipde Origen o destino Puertodesla

CALI (niom(illo . Medio Empaque Internacional 0 de entradanes de de US (US$/tn) %VoIJ% Valor

Azúcar 66% 20% CentroAm./Caribe 42% Buenaventura 82%Papel 9% /14% Sudam. Pacífico 18% Ipiales 7%

O Alimentos 8% / 13% Europa 13% Cúcuta 4%EXPOR- 2.0 1098 554 Conten 55% / 76% Norteam. Atlántico 9% Cartagena 3%TACIONES Graneles 42% / 16% Lejano Oriente 8% Paraguachón 2%

Cargas generales 3% Norteam. Pacífico 7% Aerop. Cali 2%6%

Cereales 34% / 8% Golfo de Mx 30% Buenaventura 82%químicos y plásticos Sudam.Atlántico 13% Aerop. Cali 8%19% /27% Sudam.Pacífico 20% Barranquilla 3%

IMPOR- 2.2 1454 670 Conten 46% / 74% Norteam. Pacífico 11 % Ipiales 2%TACIONES . Graneles 46% / 17% Lejano Oriente 8% Cartagena 2%

Cargas generales 5% Europa 9%¡ 6% Norteam.Atlántico 5%

CentroAm/Caribe 5%

Fuente: Roda, 2005

7. Las exportaciones de Cali se canalizan por Buenaventura, aún cuando las dosterceras partes de las cargas se destinan a puertos sobre el Atlántico; incluyen gra-neles (azúcar, harinas) y contenedores (café). El 82% del volumen de las exportacionesque genera la ciudad y su región aledaña se moviliza por el puerto de Buenaventura, queda cuenta de casi todo el tráfico marítimo si se considera que un 13% es transportado alos países limítrofes por camión (7% Ecuador y 6% Venezuela). El azúcar tiene una mar-cada incidencia en el volumen exportado (66%). Las dos terceras partes de las ventas sedestinan a puertos ubicados en el Océano Atlántico, particularmente en Centroamérica yel Caribe. Buena parte de estas cargas atraviesan el Canal de Panamá, pero no todas: exis-ten varias líneas regulares para el transporte de contenedores que vinculan las costas su-damericanas del Atlántico y del Pacífico, pasando por el extremo sur del continente.

8. Buenaventura es el puerto que concentra las importaciones de Cali, que presen-tan orígenes diversos, aunque con predominancia de la costa Atlántica. Buenaventuraes puerto de entrada del 82% de las importaciones de Cali y su región. Las importacionesprovienen en un 62% de la vertiente del Atlántico, y en un 38% de la del Pacífico, parti-cularmente del sudamericano (20%). Incluyen en proporciones similares contenedores ydiversos graneles, que se importan como insumos para la producción local (46%, 48%),de relativamente bajo valor por tonelada, y provenientes de países cercanos. Las importa-ciones con mayor valor medio provienen de destino lejanos, como Europa o LejanoOriente. El aeropuerto de Cali tiene un tráfico relevante en volumen de importaciones,del 8% del total regional.

9. La región de Cartagena moviliza fundamentalmente graneles a través del puer-to local, en su mayoría con origen o destino en el Golfo de México, América Centraly el Caribe. La casi totalidad de la carga del comercio exterior de la región se movilizapor su propio puerto. Cartagena exporta 1.8 millones de tn, e importa 1.2. Las cargas se

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destinan a - o provienen de - puertos sobre el Océano Atlántico en más de un 90%, parti-cularmente localizados en el Golfo de México, América Central y el Caribe. Entre las ex-portaciones se destacan el cemento y los productos químicos, que involucran grandes vo-lúmenes y deprimen el valor medio de la carga, que es de US$ 356 por tn (Tabla 2.8).Entre las importaciones se destacan los contenedores y los graneles.

Tabla A1.4 - Cartagena: resumen de los flujos del comercio exterior

CARTAGENA (Mulo~ vlor Valor Eropaque Otgen o destino Puerto de salidade tn) (Millo. (US$/tn) %Vo]J% Valor Internacional o de entrada

Minerales 64% /7% Golfo de Mx. 53% Cartagena 100%Químicos 27% /53% CentroAm./Caribe

EXPORTACIONES 1.8 667 356 Graneles 55% /9% 22%Conten 38% / 82% Norteam. AtlánticoCargas generales 15%6%/ 8% Sudam. Pacífico 8%Petroquímica 65% / Golfo de Mx 59% Cartagena 100%70% CentroAm/Caribe 17%

IMPORTACIONES 1.2 571 463 Graneles 56% / 42% Europa 11%Conten 36% 50% Norteam.Atlántico 6%Cargas generales 3%

1 1 1 4%Fuente: Roda, 2005

10. La región de Barranquilla moviliza 3 millones de tn, en su mayor parte a travésde las terminales portuarias locales; las cargas tienen como principal origen o desti-no externo a los puertos de la costa Este de América del Norte y del Golfo de Méxi-co, predominando los graneles secos. En Barranquilla se originan 1.4 millones de tone-ladas de carga de exportación, y se reciben importaciones por 1.8 millones de tn. El 98%de las exportaciones de la región y el 83 % de las importaciones se movilizan por el puer-to local. La mayor parte de las exportaciones (92%) se destinan a puertos sobre el Atlán-tico, particularmente la costa este de América del Norte y el golfo de México. Estas car-gas son en sus dos terceras partes graneles: cemento, fertilizantes y productos químicos.No obstante el promedio de las exportaciones es relativamente bajo, es notable la diferen-cia entre aquellas dirigidas a mercados cercanos, de bajo valor, y las dirigidas a mercadoscomo Europa y Lejano Oriente, cercanas a los US$ 3,000 por tn. En el caso de las impor-taciones, su origen también es fundamentalmente de puertos Atlánticos, predominandolos europeos (42%) y el Golfo de México (23%).

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Tabla A1.5 - Barranquilla: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

BARRAN- Volumen Valor Valor Productos y tipo de Origen o destino Puerto de salidaQUILA (milliones total Medio Empaque Oigernc esinon Puro de entrada

de tn) (Millo. (US$/tn) %VolJ% Valor Internacíonal o de entrada

Minerales 78% / CentroAm./Caribe Cartagena9%Conten 27% 1 Sudam. Pacífico Buenaventura

EXPORTA- 1.4 450 323 77% Europa IpialesCIONES Graneles 65% /14% Norteam. Atlantico Paraguachón

Carga grales 4% / 7% Golfo de Mx. % CúcutaBarranquilla 98%

Químicos 51% ¡ 38% Europa 42% BuenaventuraMinerales 16% /2% Golfo de Mx 23% CartagenaMetalme 15% / 18% CentroArn/Caribe 17% Barranquilla 83%

IMPORTA- 1.8 604 335 Conten 28% /61% Lejano Oriente 7%CIONES Graneles 60% / 32%

Carga grales 2% ¡

Fuente: Rada, 2005

11. Otros nodos generan exportaciones de 3.3 millones de toneladas, e importacio-nes de 1.5 millones (Tabla 2.10). Si se exceptúan el banano de Urabá, que dispone de unpuerto exclusivo, y el ferro níquel de Córdoba, que se embarca en Cartagena, las princi-pales exportaciones se originan en la zona cafetera, fundamentalmente café que se expor-ta por Buenaventura. Los valores medios de estas exportaciones son del orden de los US$600 por tn. Las principales áreas importadoras son la zona cafetera (por Buenaventura) yBucaramanga (por Barranquilla y Santa Marta) con valores medios relativamente bajos,del orden de los US$ 500 por tn.

Tabla A1.6 - Otros Nodos del Comercio Exterior

Volumen <miles ton) Valor (millones de d"lares) Predo Implídto (dólares/ton)Origen!/ destino

Exportadcones Importacdones Exportaciones Importadones Exportadones Importaciones

Turbo 1,298 315 243

Bucaramanga 73 537 133 158 1,831 294Sincelejo 519 41 435 17 838 425Pereira 318 176 445 216 1,400 1,227Ipiales 145 346 20 74 139 215Bosconia 413 1 3 119 29 289 2,135Cúcuta 143 122 20 34 143 277Espinal 115 57 168 37 1,461 647La Tebaida 139 12 198 1 1 1,420 878Santa Marta 69 46 40 65 582 1,414Paraguachón 20 59 1 49 71 833Tunja 10 19 77 10 7,666 552Villavicencio 2 19 4 54 1,778 2,826Arauca 0 8 0 4 781 475Total 3,265 1,455 1,977 757 606 521Fuente: Roda, 2005

133

12. Las exportaciones de carbón no coquizable - casi 50 millones de tn - se generanen dos centros mineros, se embarcan en sus propias terminales portuarias, y se des-tinan al Golfo de México (60%) y a Europa (40%). Colombia exportó 49 millones detoneladas de carbón en el año 2003, excluyendo el carbón coquizable. El mayor volumen,30.4 millones, se originó en El Cerrejón y se transportó por ferrocarril privado hastaPuerto Bolívar en la Guajira, donde fue embarcado. Otros 17.6 millones provino de LaLoma, embarcando principalmente por American Port en Ciénaga - tras su transporte porlas vías férreas concesionadas a la red del Atlántico utilizando material rodante de la em-presa minera - y parcialmente por Barranquilla y Cartagena, hasta donde fue transportadopor el río Magdalena. El remanente, casi un millón de toneladas, provino de La Jagua. Un60% del carbón colombiano se consume en los Estados Unidos, a donde ingresa por lospuertos del Golfo de México y de la costa Atlántica. El 40% restante se dirige al mercadoeuropeo. El carbón no coquizable no cruza el canal de Panamá para alcanzar sus destinos.El carbón coquizable del altiplano Cundiboyacense despachado a Perú y Chile (y en me-nor medida al Golfo de México), que es movilizado a través del puerto de Buenaventuraen tres cuartas partes (el resto por Barranquilla)

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ANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESASCOLOMBIANAS*

1. La capacidad de colocación y acceso a productos en nuevos mercados, está me-diada fundamentalmente en la capacidad de logística y distribución de las empresas y enla manera en que gerencian la cadena de abastecimientos a la que pertenecen. Para eva-luar esta capacidad logística, el Latin American Logistics Center (LALC) ha desarrolladoun marco de referencia de análisis -Logistics Maturity Assessment - que considera el des-empeño cuantitativo de los procesos logísticos, el análisis del estado de las prácticas in-ternas en actividades logísticas, la disponibilidad de infraestructura de sistemas y físicapara manejar los procesos de la cadena de abastecimiento y la estructura de organizaciónque le da soporte a la operación logística. La base de información de estas conclusionesson los estudios de benchmarking regional y sectorial del LALC para América Latina yentrevistas directas a líderes empresariales de logística sobre el estado de sus prácticasactuales.

2. La metodología de evaluación considera seis componentes sobre el estado de lalogística en una muestra de empresas colombianas que permiten diagnosticar el grado demadurez de sus operaciones:

(a) Alineamiento con la estrategia, el modelo de negocio de la empresa y elentorno competitivo de la firma: En el caso de Colombia, se busca encontraruna estrategia general de logística orientada a una economía globalizada, con unmodelo de negocio orientado a la producción y la comercialización y consideran-do a otros países de América Latina como parte del entorno competitivo.

(b) Actividades y procesos de gerencia de cadena de abastecimiento: Las acti-vidades y procesos representan la manera como la compañía ha decidido ejecutarsu estrategia general de cadena de abastecimiento. Hay empresas que tienen la vi-sión estratégica correcta pero pobremente implementada. Se busca la presencia deprácticas probadas en diferentes procesos de cadena de abastecimiento en indus-trias y países considerados punto de referencia.

(c) Indicadores de desempeño en operaciones logísticas: Se refiere a la capaci-dad de la estrategia de logística de generar resultados tangibles y cuantificablesque den soporte a los objetivos estratégicos de la compañía en general. Natural-mente los indicadores muestran la verdadera aplicabilidad de las actividades y

* Basado en el documento de soporte "Análisis Comparativo del Desempeño Logístico delas Empresas Colombianas" (Rey, 2005).

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procesos seleccionados para cadena de abastecimiento. Se buscan indicadores fi-nancieros, de productividad, calidad y tiempo.

(d) Estructura organizacional de la función logística en la organización: De-ntro de la evaluación de madurez se considera el aspecto organizacional en cuantoa composición de la organización, talento y profesionalismo del grupo, experien-cia y grado de alineamiento con otras funciones críticas de la organización.

(e) Nivel de uso de tecnología aplicada a logística y SCM: La implementaciónreal de la visión estratégica de logística y de las buenas prácticas en logística, elapalancamiento del talento humano disponible y la capacidad de generar resulta-dos cuantitativos positivos para el negocio tienen hoy un denominador común: eluso de las tecnologías apropiadas en la intensidad óptima para conseguir los resul-tados deseados.

(f) Grado de integración de la estrategia de logística y con otros actores de lared de abastecimiento: Se busca entender el grado de incidencia y participaciónde otros actores externos a la organización en la definición de la estrategia de lo-gística y en la implementación de buenas prácticas en los procesos. Este compo-nente asegura que la empresa piensa en un entorno de conjunto y no individual-mente, lo cual le permite conseguir resultados con mayor velocidad y menores in-versiones.

3. Los intervalos de confianza y la significancia estadística de las muestras son acep-tables para la emisión de las conclusiones del reporte. El LALC valida la calidad de lainformación reportada, pero no calcula los indicadores ni verifica al 100% la veracidad delos valores reportados por los cientos de usuarios. El LMA califica el grado de madurezen el que está una empresa para ser competitiva en su mercado natural, en su industriasatisfaciendo las necesidades de accionistas y otros grupos de interés que hacen viable laorganización. Una misma empresa puede tener dos calificaciones de madurez diferentes,dependiendo del mercado donde quiere actuar y dependiendo del sector económico dondequiere jugar.

4. Los indicadores financieros reportan los costos de los recursos asociados a losprocesos de logística y de gerencia de la cadena de abastecimiento, así como la ejecuciónde una actividad específica en la cadena. Indicadores típicos como el valor promedio delos inventarios y el costo total de logística como proporción de lo vendido reflejan un altogrado de utilización al interior de las empresas. Debido a la existencia de diferentes defi-niciones de costo total de logística en las empresas, se encuentra que aunque el 48% de lamuestra mide costo total de logística, la utilización de sus componentes es de 27% en co-sto de procesamiento de órdenes de clientes, 18.92% en costo de planeación de inventa-rios, 40% en costo de manejo de inventarios, 35% en costo de transporte y 37% en costototal de almacenamiento.

5. Esto significa que posiblemente lo que las empresas llaman "costo total de logísti-ca" es principalmente el costo de almacenamiento, transporte e inventarios. Menos de 15empresas de la muestra miden (o consideran que es parte de la logística) el costo de pro-

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cesamiento de órdenes de clientes y de compra. Solamente 7 de las 37 compañías midenlos costos administrativos del personal de planeación de inventarios y de otras funcionesanalíticas en el área de cadena de abastecimiento.

Costo Total de Logística sobre Ventas en Colombia (2004-2005)

6. El indicador de costo total de logística a ventas es uno de los indicadores de des-empeño más importantes en la gestión de toda la cadena de abastecimiento pues mide elimpacto de la operación de logística en la perspectiva de resultados financieros de la em-presa.

7. El cálculo del indicador de Costo Total de Logística sobre Ventas es entonces unreflejo de la magnitud de recursos utilizados en la gestión logística, comparados con lahabilidad de soportar la generación de ingresos (ventas) de la organización. El costo totalde logística incluye los gastos y costos de capital utilizados en los cuatro grandes proce-sos de gerencia de la cadena de abastecimiento: gerencia de demanda, gerencia de abas-tecimiento, gerencia de transporte y gerencia de almacenamiento. En estos cuatro proce-sos se resumen las funciones de logística de procesar órdenes de los clientes, planificarinventarios, comprar, transportar y almacenar.

8. Incluido el sector de servicios, el costo total de logística en Colombia es de 18%sobre las ventas de las empresas. El costo total de logística en Colombia presenta el ma-yor índice de no cálculo y/o participación dentro de la base de datos de 183 empresas enel país, ya que únicamente el 27.86% de los usuarios registró el valor del indicador. Estoequivale a 51 empresas de Colombia en los sectores de comercio, servicios logísticos,manufactura y otros. El 25% de las empresas que mejor reportan costos de logística sobreventas tiene un costo de logística equivalente al 4.1% de sus ventas; mientras que el 25%de menor desempeño reporta un costo de logística sobre ventas, equivalente al 27.1% dela facturación anual. Si se excluye el sector de los servicios logísticos de la muestra, elpromedio de costos de logística sobre ventas es de 12.7%.

Respuestas por Sector Sectores

indicador Costo de Logistica a Ventas Costo de Los istica a VentasStatistics: N______

Sector NComercio 5

. 0 etrOtros 2

3,92% 01wO Produccion 28

VSwic Servicios 16Total 51

137

9. En un segundo ejercicio de análisis se excluyó el sector de los servicios logísticosde la muestra. Eso reduce el tamaño de la muestra en Colombia a 35 empresas, donde lamedia de costo de logística sobre ventas es de 12.7% con una desviación estándar de 18puntos porcentuales. En este caso el percentil 25 de la muestra mantiene el mejor desem-peño con 4 % de costo de logística sobre ventas, pero el peor 25% de la muestra reportaun costo de logística sobre ventas de 10.6% hasta llegar a un máximo de 38.4% de costosde logística sobre ventas.

Costo Total de Logística en Colombia frente a otros países

10. En comparación con Estados Unidos, su principal socio comercial, Colombiamuestra un costo de logística sobre ventas superior en diez puntos porcentuales. Las em-presas en Estados Unidos presentaron un costo de logística sobre ventas de 8.1% durante2003-2004, comparado con un valor promedio de 18,6% en Colombia. Este indicadorasume que de cada peso de las ventas de las compañías colombianas, 18,6 centavos re-presentan costos directos asociados a la logística de distribución y/o de abastecimiento.Esta situación se explica por: i) economías de escala debido al tamaño de las empresasnorteamericanas respecto a las colombianas que les permite negociar fletes, espacios,tecnología y equipos a menor costo; ii) el valor agregado del producto es mucho mayoren Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de costos sobre ventas; iii) el mayor co-sto de capital en Colombia incide en los costos de manejo de inventarios y finalmente, iv)costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro cuadrado de almace-namiento por año tiene un costo de alquiler de US$100, mientras que en Colombia, elalquiler de bodega anual en Bogotá, Cartagena, o la Zona Franca del Pacífico no baja deUS$350.

11. Por otro lado, el promedio latinoamericano de costos de logística sobre ventas esbastante similar al de Colombia con 18% de costos sobre ventas. Los datos regionalesmuestran que las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de cos-tos de logística sobre ventas con un 31.6%. La zona Andina reporta los menores valoresde la muestra con 13.9% donde se incluye a Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador. Lascifras de empresas mexicanas presentan un valor cercano al de Colombia con 21%. Lainformación para Centro América muestra costos logísticos sobre ventas alrededor de14%, hecho que podría atribuirse una ventaja competitiva debido a la menor superficie deoperación de países con geografías más pequeñas y más cerca de los mercados de expor-tación e importación y la dolarización de las economías centroamericanas (Panamá, ElSalvador y otros países) que mejora la estructura de costos de capital (activos e inventa-rios) en esta región.

12. En general, los resultados de 32 empresas colombianas reportan una rotación deinventarios promedio de 25 giros al año. En América Latina los datos de rotación de in-ventarios están por debajo de los indicadores de Colombia, con una media de 14.9 girosanuales. El análisis por región muestra que las empresas que pertenecen a la Región An-dina, en esta muestra, reportan indicadores de rotación de inventarios superiores a otrasregiones de América Latina.

138

Costo Total de Logística a Ventas por Industrias Seleccionadas en Colombia

13. De los datos reportados para Colombia, las empresas del comercio y en especialdel comercio mayorista, parecen tener una ventaja en costos pues operan con un 5,96%de costo de logística sobre las ventas. Las empresas que se clasifican como productorasde bienes de consumo masivo tienen un desempeño interesante con un indicador de cos-tos logísticos sobre ventas de 7.79%, mientras que los indicadores más altos se presentanen el sector de manufactura compleja con 9,4% en promedio.

Resultados por Industria

Variables: Costo de Logistica a VentasStatistics: Promedio

24% 19%

.20% -

1i I

10

15%

6%

-i I

Comercio Mayorista ManufacturaConstrucción Tecnología

Consumo Masivo TotalNombre del sector

14. Para este análisis de benchmarking de costo de logística sobre ventas se cruzaronalgunos análisis de indicadores de costos frente al tamaño de las empresas en dólares (in-dicativo de la escala de la red logística), y número de centros de distribución con los queopera la red (indicativo del alcance de la red logística). En el análisis de escala se observaque independientemente de la industria considerada, el costo total de logística sobre ven-tas tiene a ser menor en la medida que el tamaño de las ventas es mayor. En empresas demás de USD 50m de ventas, los costos promedio de logística son de 10%, mientras queen empresas de menos de USDlm (pequeñas y medianas empresas) los costos promediode logística son de 26,4%. Esto hace reflexionar sobre las estrategias económicas de Py-MES exportadoras en Colombia y otras estrategias que favorecen la creación de micro ypequeñas empresas como motores económicos del país. Es importante entender que estasempresas posiblemente enfrentarán estructuras de costos 2 y 3 veces superiores en su dis-tribución y abastecimiento que empresas de mayor porte.

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Promedio de Costo de Logistica a Ventas VentasIndustria 0 a 1 Millon 1-10 Millones 10-50 Millones 50-100 MillonesAutomotriz 6,4Comercio Mayorista 4,3 1,6Comercio Minorista 63,3 2,0Construcción 7,2Consumo Masivo 12,8 15,2 5,0 10,0Manufactura 12,6 6,5Otros 25,5Servicios 33,2 15,0 3,8Servicios Logisticos 32,1 15,2 27,5Tecnología 6,5 6,4Total general 26,4 12,7 8,4 10,0Unicamente resultados estadisticamente significativosVariables en porcentaje

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