UNIDAD XOCHIMILCO

PROGRAMA DE COORDINACIÓN PARA EL APOYO A

LA PRODUCCIÓN INDÍGENA (PROCAPI) DE LA CDI

Informe sobre la evaluación de resultados

REPORTE FINAL

Marzo de 2007

2

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN . 3

I. PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA

Ámbito de acción del Programa 5

II. PERTINENCIA DEL PROGRAMA

9

III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS .. ..

Cumplimiento de los objetivos Cumplimiento de las Reglas de Operación y la normatividad complementaria Análisis de los recursos entregados a los beneficiarios Cumplimiento de metas físicas y financieras Análisis de costo-beneficio Análisis de beneficios económicos y sociales en la población objetivo y los beneficiarios directos Análisis de impacto sobre el bienestar, la equidad y la no-discriminación de las mujeres Beneficios y expectativas Escenario prospectivo y factores a considerar para la permanencia o readecuación del Programa

15

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . ..

76

ANEXO

Diseño metodológico de la muestra para evaluar el Programa Estadístico (con los resultados del trabajo de gabinete y de campo)

86

3

INTRODUCCIÓN

Con la presente Evaluación de Resultados del Programa de Coordinación Para el

Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI), la Comisión Nacional para el Desarrollo

de los Pueblos Indígenas (CDI) busca dar puntual cumplimiento a lo establecido en

el artículo 54, fracción IV, inciso b, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2006, en el que se indica que los

programas sujetos a Reglas de Operación deberán presentar una evaluación de

resultados a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de

Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, a efecto de que sus resultados

sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal siguiente.

La evaluación comprende información enero-diciembre del ejercicio 2006,

proporcionada por la CDI. Está integrado con información de gabinete y de campo,

para tener una visión integral del funcionamiento del Programa y sus resultados.

El presente documento se compone de tres apartados. El primero, la

Introducción, plantea el contenido general del documento de evaluación. El

segundo apartado, Pertinencia del programa, reflexiona sobre la filosofía del

programa, su importancia y el impacto económico y social que tiene en las

comunidades indígenas y en los beneficiarios directos; se trata de una valoración

cualitativa, sustentada en los datos duros que la evaluación arrojó, sobre la

conveniencia de sostener el Programa y su posible evolución.

El tercero presenta los resultados de la evaluación, en donde se describen

las características y alcances que distinguen al Programa, así como la aplicación

de las Reglas de Operación. También contiene una revisión del cumplimiento de

algunas normas establecidas en las Reglas de Operación: recursos fiscales

4

asignados, incluyendo los destinados a proyectos productivos, que explican el

cumplimiento de las metas físicas y financieras.

Se incluyen también los indicadores sobre los resultados de operación del

Programa, en los siguientes rubros: número de proyectos y montos financieros, así

como número de beneficiarios, se analizan aspectos generales de la población

ubicada en los cincuenta municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH)

y a los proyectos y distribución entre hombres y mujeres, así como la focalización

de la población objetivo.

El documento contiene también un apartado de conclusiones y

recomendaciones, producto del análisis de la información proporcionada por la CDI

para la presente evaluación, aquí se recuperan los aspectos sobresalientes en la

operación del Programa y se hace una serie de recomendaciones que buscan

mejorar el funcionamiento del mismo. Finalmente se integra un Anexo con la

propuesta metodológica para el trabajo de campo, las bases de datos, las

estadísticas surgidas de la sistematización y todo el material aplicado

debidamente foliado.

El resumen de las actividades y trabajo de campo que se realizó en la

evaluación del PROCAPI 2006 es:

Técnica Número Unidad

Entrevistas funcionarios 13 Cuestionario

Entrevistas representantes 60 Cuestionario

Informe final 1 Documento

5

I. PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA

Antecedentes

Con fecha 24 febrero del 2006, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

acuerdo mediante el cual se adicionó al conjunto de programas de la Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el Programa de

Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI), mismo que se

ejecutó por primera vez en el ejercicio fiscal que acaba de concluir.

Con este programa, la CDI busca canalizar recursos fiscales a los

productores indígenas que no participan en los Fondos Regionales y cuya

actividad productiva y comercial presenta grandes desventajas frente a las nuevas

condiciones económicas donde los mercados abiertos al exterior demandan

mejorar significativamente la productividad y la competitividad. El PROCAPI busca

impulsar nuevas acciones que apoyen actividades directas a la producción y

comercialización de la población indígena, para compensar las desigualdades de

las unidades productivas de los indígenas en relación con los productores rurales

y campesinos no-indígenas.

Al mismo tiempo se pretende fortalecer la vinculación y coordinación con el

conjunto de instituciones de los gobiernos federal, estatales y municipales, ya que

se reconoce que en los últimos años han impulsado en el sector rural programas

en materia productiva para promover el desarrollo y fortalecimiento de las

actividades económicas agrícolas y no-agrícolas. Pero que sin embargo, las reglas

de operación de los programas que los regulan nos son accesibles para la

población indígena, ni prevén mecanismos para impulsar y fomentar la

combinación o mezcla de recursos provenientes de diferentes programas y

fuentes de financiamiento.

6

De tal manera que el PROCAPI ha sido pensado como una propuesta

normativa que le permite a la CDI retomar las propuestas de los gobiernos locales,

en los estados y municipios, resultado de las dinámicas de planeación regional,

para potenciar los recursos destinados a impulsar a los productores indígenas y

sus comunidades.

En suma, el PROCAPI es un instrumento de política que se ejecuta en

coordinación con los gobiernos estatales y municipales, así como con otras

dependencias o entidades de la administración pública. Durante su primer año de

operación el programa logró concertar recursos y proyectos en 11 entidades

federativas y 102 municipios (45 con menor Índice de Desarrollo Humano), para

financiar 695 proyectos productivos que incluyen desde propuestas orientadas a

garantizar la autosuficiencia alimentaria, el apoyo a proyectos de industrialización

hasta el apoyo a agroindustrias y cultivos de exportación. En este año el programa

logró ejercer 79.7 millones de pesos para el diseño y apoyo de proyectos, importe

que representa 80% de los recursos aprobados, los que junto con los recursos que

se lograron concertar constituyó una inversión de 180 millones de pesos que se

orientó directamente a las regiones indígenas, principalmente aquellas que

presentan un Índice de Desarrollo Humano bajo.

Ámbito de acción del Programa

El programa se propuso atender proyectos en las 31 entidades federativas más el

Distrito Federal. Pero se identifica como prioridad la atención focalizada a los 50

municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH).

En estas regiones y municipios del país, en donde los rezagos alcanzan

mayor profundidad, es posible identificar a través del IDH las expresiones más

severas de pobreza, ocasionadas por la falta de oportunidades que limitan una

mejora en las condiciones de vida de la población en términos de su acceso a

7

servicios, avance educativo, posibilidades de ingreso y generación de proyectos

productivos viables.

La atención focalizada en estos municipios de menor IDH forma parte de

una estrategia diseñada por el Ejecutivo Federal, la cual dispone que las

instituciones federales instrumenten programas que intensifiquen sus acciones en

los 50 municipios del país con menor IDH, los cuales se ubican en regiones con

población predominantemente indígena.

Esta estrategia de atención, incluye una vertiente de fomento a los

proyectos productivos, para tal fin se integró el denominado Grupo Operativo

Federal , a partir del cual se constituyeron a su vez los Grupos Operativos

Estatales en el presente año.

Es importante destacar que la CDI, en cumplimiento de esta estrategia,

sobre todo considerando que 92% del total de la población es indígena, define

como prioridad en este Programa la atención a estos municipios.

Los 50 municipios con menor IDH son los que aparecen en el siguiente

cuadro:

8

ESTADOS Y MUNICIPIOS CON MENOR IDH

ESTADO MUNICIPIO ESTADO MUNICIPIO CHIAPAS 10 Chalchihuitán OAXACA Santo Domingo de Morelos

Chamela Eloxochitlán de Flores Magón Chanal Huautepec Chenalhó San José Tenango Mitontic San Miguel Santa Flor Zinacantán San Pedro Ocopetatillo Aldama Santa Ana Ateixtlahuaca Santiago del Pinar Santa María la Asunción San Juan Cancuc Coicoyán de las Flores Sitalá San Martín Itunyoso

DURANGO 1 Mezquital San Simón Zahuatlán GUERRERO 8 Acatepec Santiago Amoltepec

Alcozauca de Guerrero Santiago Ixtayutla Atlixtac Santos Reyes Yucuná Copanatoyac Santa María Tepantlali Metlatónoc Santo Domingo Tepuxtepec Tlacoachistlahuaca PUEBLA 2 Hueytlalpan Xalpatláhuac Eloxochitlán Xochistlahuaca VERACRUZ 7 Ilamatlán

NAYARIT 1 El Nayar Texcatepec OAXACA 21 San Andrés Paxtlán Filomeno Mata

San Lorenzo Texmelucan Astacinga Santa Cruz Zenzontepec Atlahuilco Santa Lucía Miahuatlán Mixtla de Altamirano Santa María Temaxcaltepec Tehuipango

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

9

II. PERTINENCIA DEL PROGRAMA

El Programa tiene como filosofía buscar y promover la coordinación institucional

con otras dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o

municipal como tarea central para potenciar los recursos dirigidos a la población

indígena en materia de desarrollo económico. Con la coordinación y concertación

el Programa busca evitar la duplicidad de acciones y la dispersión de recursos,

para concentrar los esfuerzos de los diversos niveles de gobierno para impulsar y

fortalecer con los servicios e incentivos necesarios

proyectos productivos y

sociales de alto impacto regional.

Si bien es cierto, las comunidades indígenas se encuentran dentro de las

regiones del país caracterizadas por la carencia de recursos económicos y

sociales necesarios para generar desarrollo sustentable, también lo es que sus

diferencias en cuanto a fuentes de ingreso, dinámicas sociales en las que se

desenvuelven, patrones de gasto y mecanismos para hacer frente a las

dificultades de todo tipo, principalmente las económicas, se vuelven sustantivas a

la hora de diseñar estrategias y construir políticas orientadas a combatir la

pobreza y generar oportunidades de desarrollo.

Entre los factores que más han contribuido en los últimos años a la

disminución de la pobreza en el campo, incluidas las zonas indígenas, se

encuentra el aumento de las transferencias monetarias OPORTUNIDADES,

PROCAMPO y remesas internacionales. Situación que genera un alto grado de

vulnerabilidad debido a la fuerte subordinación de factores que ponen en riesgo la

sustentabilidad del desarrollo en el largo plazo, a la exigua capacidad endógena

local o regional de generación productiva y al elevado nivel de dependencia

externa de la reproducción social.

10

Lo anterior hace necesario propiciar en cada región del país un desarrollo

económico dinámico capaz de generar a nivel local los empleos agrícolas y no-

agrícolas necesarios e ingresos suficientes que permitan a la población rural cubrir

gran parte de sus necesidades básicas y acceder a mejores niveles de bienestar.

En este sentido, la estrategia para generar una mejoría generalizada del

campo debe buscar concentrar las inversiones productivas para lograr las masas

críticas de recursos que permitan, además del desarrollo de la infraestructura y los

servicios de apoyo a la producción, revitalizar la economía rural mediante un

mayor dinamismo de la actividad agropecuaria y forestal, mejoras en la

productividad de la tierra y el trabajo y el impulso a otras actividades como el

comercio, servicios y producción industrial.

Una estrategia de estas características reclama un enfoque territorial del

desarrollo que permita estructurar las intervenciones de los diversos agentes

públicos y orientar los recursos económicos, siempre escasos, alrededor de un

plan estratégico y concertado de mediano y largo plazos.

Este es precisamente el contexto en el que se pone en marcha e

instrumenta el Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción

Indígena (PROCAPI), el cual busca como sus objetivos lo señalan

convenir

acciones de coordinación con los gobiernos municipales y estatales, así como

con dependencias y entidades de la administración pública federal, para la

instrumentación de proyectos productivos integrales ejecutados y operados por

la población indígena.

Desde está perspectiva, el PROCAPI constituye ya una experiencia

importante, aunque todavía incipiente, que permite identificar necesidades reales

del desarrollo socioeconómico sustentable en las regiones y municipios indígenas,

grupos concretos de destinatarios, posibilidades verdaderas de las actividades y

11

sectores que podrían ser objeto de fomento, así como los mecanismos e

instrumentos a emplear.

De ahí que, entre sus propósitos específicos, tiene:

Ampliar la inversión pública en regiones indígenas para el apoyo de

proyectos productivos, mediante la mezcla de recursos federales,

estatales y municipales.

Promover la creación y consolidación de proyectos y empresas rentables

y sustentables que permitan mejorar los niveles de vida de la población

indígena, ya sea mediante los ingresos que les ofrezca su proyecto o

mediante el beneficio que ofrece el autoconsumo.

Apoyar la organización, capacitación, asistencia técnica y

comercialización de los proyectos productivos indígenas.

Mejorar la infraestructura productiva y equipamiento de las comunidades

indígenas.

Sin duda alguna, el Programa cumplió con el primero de estos propósitos al lograr

concertar una mezcla de recursos estimada en 153.6 millones de pesos y poner

en marcha 695 proyectos productivos. Los demás objetivos podrán evaluarse en el

mediano plazo una vez que puedan medirse sus impactos más duraderos.

Ninguna de estas tareas es sencilla de llevar a cabo, tal como se señala en

la justificación del Programa: en los últimos años se ha impulsado de manera

significativa por el gobierno federal, algunos programas dirigidos a la atención

del sector rural en materia productiva. Esta circunstancia ha potenciado la

capacidad de los gobiernos estatales y municipales para trabajar en el tema. Sin

embargo, las características de los programas y las reglas de operación que los

regulan no siempre facilitan el acceso a los recursos por parte de los productores

indígenas, ni prevén mecanismos para impulsar y fomentar la combinación o

12

mezcla de recursos provenientes de diferentes programas, lo que limita

potenciar la inversión federal en materia productiva en el medio rural .

Por estas razones el PROCAPI empeñó en el transcurso del año una parte

importante de sus esfuerzos en las tareas de concertación con los diversos niveles

de gobierno, para propiciar su concurrencia en el objetivo de favorecer el

desarrollo endógeno y sustentable de las regiones indígenas a través de la

inversión productiva y el impulso y fortalecimiento de proyectos productivos

integrales, que mediante la mezcla de recursos garanticen a la población indígena

involucrarse en procesos de producción y organización con los servicios e

incentivos pertinentes para mejorar sus ingresos y calidad de vida.

Se trató de apoyar proyectos agrícolas, pecuarios, forestales, pesqueros,

acuícolas, agroindustriales, artesanales, ecoturísticos y de servicios, con el

potencial para aprovechar las ventajas competitivas, las capacidades y los

recursos locales y la organización social y productiva para fomentar el crecimiento

del empleo y el ingreso, y con ello el desarrollo económico y social.

De tal manera que la CDI buscó con el PROCAPI acompañar integralmente los

proyectos para garantizar su rentabilidad y permanencia mediante la

capacitación, asistencia técnica y, en su caso, los mecanismos de

comercialización que complementen y consoliden la inversión en infraestructura

productiva, equipamiento, materiales e insumos. Aspectos que generalmente se

encuentran ausentes y que son muchas de las veces causa del fracaso de las

iniciativas productivas impulsadas por los productores rurales.

Asimismo buscó en este primer año de operaciones generar asociaciones

virtuosas, con aquellas instancias de gobierno que además de tener recursos

financieros cuenten con la experiencia, el trabajo y la presencia que permita que

los proyectos productivos convenidos tengan el respaldo y seguimiento

permanente y especializado que favorezca el cambio tecnológico y el incremento

13

en la productividad, el diseño y calidad de los productos, el cumplimiento de

normas sanitarias, el acceso a insumos a precios bajos y el ingreso a los canales

de comercialización y los mercados con precios competitivos y justos para sus

productos.

Conocer hasta dónde se cumple con estos propósitos será parte de la

presente evaluación del Programa, para ello se han diseñado diversos dispositivos

metodológicos que recogen la opinión de los operativos del programa, de los

representantes de las instancias ejecutoras y de los productores beneficiarios.

Es conveniente señalar que, como todo nuevo programa, ha sido necesario

invertir tiempo y recursos en su difusión lo que implicó llevar a cabo innumerables

reuniones de trabajo con diversas dependencias de los gobiernos estatales, con

autoridades municipales y funcionarios federales para dar a conocer los objetivos

y mecanismos del Programa, así como para convenir la necesidad de desarrollar

esfuerzos conjuntos en favor de los productores indígenas. Dicha tarea, no sin

dificultades, logró convocar voluntades que se lograron traducir en cuantiosas

coinversiones con recursos financieros que fueron presupuestados originalmente

con lógicas y propósitos a veces divergentes con los objetivos específicos del

PROCAPI, trascender estas dificultades y concitar la suma de recursos y la

coordinación interinstitucional ha sido, tal vez, el logro más importante del

Programa, que sin duda mejorará su desempeño conforme avance la experiencia

en años subsecuentes y se empiecen a alcanzar logros concretos y exitosos.

De acuerdo con la CDI, aunque el Programa se propone llegar a los 871

municipios indígenas o con presencia de población indígena, tiene como prioridad

apoyar a grupos de trabajo, comunidades u organizaciones indígenas de los 50

municipios con menor Índice de Desarrollo Humano, municipios donde los rezagos

alcanzan mayor profundidad y a los que buscará destinar dos de cada tres pesos

del presupuesto global del Programa para el presente año y que equivale a 100

millones de pesos.

14

Sin embargo, no bastan sólo las buenas intenciones, la insuficiencia de

recursos económicos, culturales y sociales, colocan a los productores de estas

regiones en desventaja frente aquellos que viven en zonas de mayor desarrollo.

Por ello, se requiere que el Programa realice un mayor esfuerzo para detonar

sinergias que permitan incluir a los productores más pobres a las acciones y

beneficios del PROCAPI. En este sentido, por un lado, los responsables del

Programa se han propuesto apoyar a los grupos indígenas de estas regiones y

subsanar sus deficiencias en cuanto a la formulación y presentación de proyectos

para que cumplan con los requisitos establecidos para su financiamiento y del otro

lado, convencer a otras instancias de gobierno de la necesidad y pertinencia de

promover el desarrollo productivo de las regiones más pobres del país.

15

III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS

Cumplimiento de los objetivos

En la información institucional se señalan objetivos, general y específicos; para

ellos se diseñó un medio de verificación que permitió saber el cumplimiento de los

mismos. A cada objetivo le corresponde un medio de verificación, como se

describe a continuación.

Objetivo general

Acordar y convenir acciones de coordinación con los gobiernos municipales y

estatales, así como con dependencias y entidades de la administración pública

federal, para la instrumentación de proyectos productivos integrales ejecutados y

operados por la población indígena.

Medios de verificación: Para medir el cumplimiento de este objetivo, se

revisó de qué manera la CDI participa en las instancias de planeación en los

estados y cómo promueven la coordinación interinstitucional.

Sobre este aspecto sabemos que el personal de la institución participa de

manera regular en sesiones de planeación estatal mediante diversos mecanismos

que existen para ello, esos espacios fueron aprovechados para presentar el

Programa por parte del personal de la CDI.

Objetivos específicos

Ampliar la inversión pública en regiones indígenas para el apoyo de proyectos

productivos, mediante la mezcla de recursos federales, estatales y municipales.

16

Medios de verificación: Identificar en el conjunto de proyectos la mezcla de

recursos y los porcentajes de participación de las instancias concurrentes para

obtener el índice de cobertura.

Como resultado se logró el financiamiento de 695 proyectos con una

participación interinstitucional real. De tal suerte que se pudo duplicar la inversión

de la CDI en las regiones, como lo muestra el índice de cobertura que es de 92.7%,

esto significa que por cada peso de la CDI, las demás instituciones aportaron una

proporción similar.

INVERSIÓN POR ENTIDAD DE GOBIERNO

Fila Entidad Monto A Gobierno federal 4,485,784.34

B Gobierno estado 37,144,903.83

C Gobierno municipal 32,288,756.40

D Subtotal 73,919,444.57

E CDI 79,779,134.98

F Índice (D/E) 92.7

Promover la creación y consolidación de proyectos y empresas rentables y

sustentables que permitan mejorar los niveles de vida de la población indígena, ya

sea mediante los ingresos que les ofrezca su proyecto o mediante el beneficio que

ofrece el autoconsumo.

Medios de verificación: Se revisaron porcentajes de proyectos productivos y

de autoconsumo para identificar cuáles tienen más peso en el presente ejercicio,

así como posibles tendencias, además de obtener el índice de participación en

proyectos rentables y de participación en proyectos de autoconsumo.

En este aspecto se observó que del conjunto de proyectos aprobados 64%

corresponde a proyectos productivos, como lo señala el índice de participación en

17

proyectos rentables, que es de 64,60431655. Aquí encontramos que de los 449

proyectos rentables, 398 están ubicados en los municipios de menor IDH.

Apoyar la organización, capacitación, asistencia técnica y

comercialización de los proyectos productivos indígenas.

Medios de verificación: Revisar qué porcentaje de la inversión se asigna a

los aspectos señalados e identificar su suficiencia, así como el Índice de

Asistencia Técnica.

Respecto a los recursos erogados por concepto de formulación y

evaluación se ejercieron 2 millones 923 mil 300 pesos, de los cuales

correspondieron a la CDI 2.4% y a las entidades ejecutoras 97.6%. Al considerar la

inversión total se tiene que sólo se aplicó 3.6% en formulación de proyectos, por

abajo del 10% que establecen las reglas de operación.

INVERSIÓN POR RUBRO CDI

CDI-PROCAPI Importe Apoyos a proyectos 76,855,834.98

Formulación y evaluación de proyectos entidad ejecutora 2,854,300.00

Formulación y evaluación de proyectos CDI 69,000.00

Total 79,779,134.98

Fuente: CDI, enero de 2007.

Mejorar la infraestructura productiva y equipamiento de las comunidades

indígenas.

Medios de verificación: Identificar qué tanto de la inversión se destina a

infraestructura productiva y a equipamiento comunitario.

Sobre este aspecto, la información proporcionada por la institución no

muestra cuantos proyectos apoyados fueron destinados a infraestructura

18

productiva y a equipamiento comunitario. Pero sí podemos señalar que la

proporción de proyectos de autoconsumo es de 36%, contra 64% de proyectos

productivos, lo cual indica que hay una posible mayor participación del

presupuesto en la adquisición de infraestructura productiva.

En suma, podemos afirmar que se cumplió con los objetivos marcados en el

Proyecto, siempre con el fin de promover y fortalecer el desarrollo de la población

indígena, privilegiando las regiones menos desarrolladas.

Cumplimiento de las reglas de operación y la normatividad complementaria

Para el ejercicio 2006 se dejaron sin efectos los lineamientos específicos para el

Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena, publicados en

el Diario Oficial de la Federación el 10 de noviembre de 2005 y se sustituyeron por

las Reglas de Operación del Decreto publicado el 24 de febrero de 2006.

De acuerdo con las Reglas de Operación, el propósito del Programa es

contribuir con el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades

indígenas a través del financiamiento de proyectos productivos, a partir de la

coordinación con los gobiernos estatales y municipales.

Se atienden grupos de trabajo, organizaciones y comunidades, integradas

por población indígena originaria o migrante, que realizan cualquier actividad

productiva, que cuenten con el apoyo económico institucional y el aval de la

autoridad correspondiente para la ejecución de sus actividades.

En sentido estricto se participó en los instrumentos de planeación estatal o

regional, para fortalecer la coordinación institucional y potenciar los recursos

federales en la atención de la población indígena. Es muy importante destacar

que, de acuerdo con las normas, se priorizaron los proyectos que surgieron de los

instrumentos de planeación del desarrollo estatal o municipal, o los propuestos por

19

las instancias de planeación del desarrollo regional, así establecido en las Reglas

de Operación.

Este esquema si bien fortalece los procesos de planeación regional, en la

práctica dificultó el ejercicio de los recursos, ya que fue necesario adaptar diversos

procedimientos institucionales para la coinversión y operación. Sin embargo, estas

dificultades fueron ampliamente retribuidas porque se atrajeron y duplicaron los

recursos institucionales para la atención de la población indígena.

Según las Reglas de Operación, el flujograma del proceso de coordinación

es el siguiente:1

1 Las instancias ejecutoras podrán ser los gobiernos municipales, los gobiernos de los estados, a través de la unidad administrativa correspondiente, o alguna dependencia o entidad del gobierno federal. Dichas instancias podrán actuar solas o coordinadamente en la ejecución de los proyectos. Para ello se suscribirá el Acuerdo de Coordinación o Convenio de Colaboración correspondiente.

20

CDI

PROCAPI DELEGACIÓN

ENTIDAD

EJECUTORA

POBLACIÓN OBJETIVO

Presentar el programa y difundir la Reglas de Operación en los estados

Promoción de la firma del Acuerdo

Solicitud de apoyo

Firma de Acuerdo de Coordinación

Firma de Acuerdo de Coordinación

Elaborar declaración de no haber recibido apoyo económico

Presentar a la CDI solicitud de recursos para la ejecución del proyecto y proyecto mismo

Recibir la información y turnarla a oficinas centrales

Evaluación y dictamen de la propuesta estatal y en su caso aprobación y ministración de recursos a la delegación estatal

Recepción de recursos y entrega de recursos a la entidad ejecutora

Abrir cuenta bancaria específica para la operación del proyecto

Recepción de los apoyos y ejecución del proyecto

El flujograma que construyó la institución para explicar la autorización de

los proyectos es el siguiente:

21

22

23

24

El funcionamiento de este proceso de operación fue revisado desde la percepción

de las ejecutoras, a través del análisis de las encuestas, desde su punto de vista,

son dos los principales problemas que han tenido por participar en PROCAPI: las

normas y disposiciones encontradas (de acuerdo con las normas de operación de

las diversas instituciones) para el manejo de los recursos del proyecto y la falta de

recursos propios suficientes para coinvertir. A dichas dificultades hay que agregar

que los representantes de las instituciones identificaron como una tercera

problemática que las organizaciones o grupos no saben elaborar proyectos.

En suma, estas razones incidieron directamente en la tardanza para iniciar

operaciones, son obstáculo para la mezcla de recursos, promover acciones de

mayor envergadura y dificultan la consolidación del PROCAPI como opción

interinstitucional para atender los múltiples rezagos en zonas indígenas.

PRINCIPALES PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LAS EJECUTORAS Respuesta Sí % No % total

Falta de proyectos viables 0

0.0

12

100.0

12

Falta de recursos propios suficientes para coinvertir 3

25.0

9

75.0

12

Falta de grupos u organizaciones dispuestas a participar 0

0.0

12

100.0

12

Las organizaciones o grupos de trabajo no saben elaborar proyectos 2

16.7

10

83.3

12

Los proyectos presentados no cubrían los requerimientos establecidos 1

8.3

11

91.7

12

Normas y disposiciones encontradas para el manejo de los recursos del proyecto 4

33.3

8

66.7

12

Asignación tardía de recursos 1

8.3

11

91.7

12

El municipio no es de alta marginalidad 1

8.3

11

91.7

12

Escaso tiempo para integrar expedientes 1

8.3

11

91.7

12

Falta de conocimiento de las normas 1

8.3

11

91.7

12

Falta de información 1

8.3

11

91.7

12

No sabe 1

8.3

11

91.7

12

Ninguno 1

8.3

11

91.7

12

25

Los criterios de focalización del programa en los municipios de menor Índice de

Desarrollo Humano fueron cubiertos de manera importante al momento de aplicar

los recursos, sin embargo, como las Reglas de Operación no marcan la atención

exclusiva de estos municipios, también se atendió una parte considerable de

población indígena ubicada fuera de los municipios de menor IDH.

Respecto a la percepción de los beneficiarios sobre el PROCAPI, la encuesta

arrojó que siete de cada diez considera que es un Programa que ayuda a los

indígenas y cuatro de estos diez señaló que el Programa permite apoyar con más

recursos a los proyectos productivos.

Por su parte, en las entrevistas realizadas a los funcionarios públicos que

participan en el PROCAPI, se aprecia que su percepción no es muy diferente de la

de los beneficiarios pues consideran que el Programa ayuda principalmente a los

indígenas y de manera especial a los más pobres, por medio del financiamiento de

sus proyectos productivos. Llama la atención que mientras para los beneficiarios

fue poco relevante que el Programa fortalezca la coordinación interinstitucional, en

las entrevistas los funcionarios señalaron que ese es uno de los problemas de las

instituciones en las regiones indígenas, que con el PROCAPI se pensaba atacar.

PERCEPCIÓN QUE TIENEN LOS FUNCIONARIOS DEL PROCAPI Respuestas Sí % No % Total

Que ayuda principalmente a los indígenas 8

66.7

4

33.3

12

Que permite apoyar con más recursos a los proyectos productivos 5

41.7

7

58.3

12

Que permite destinar más dinero a la población más pobre 4

33.3

8

66.7

12

Que promueve el desarrollo regional 5

41.7

7

58.3

12

Que complementa las acciones de su dependencia 5

41.7

7

58.3

12

Que fomenta la organización productiva 1

8.3

11

91.7

12

Que fortalece la coordinación interinstitucional 1

8.3

11

91.7

12

26

En las Reglas de Operación se señala que se destinarán recursos fiscales hasta

por 10% de la inversión total del PROCAPI, en asesoría y asistencia técnica.

También señalan que no debe rebasar la cantidad del millón y medio el apoyo

autorizado a cada proyecto. Indicaciones que fueron observadas en su totalidad

por los operadores de la institución, con algunos matices como se explica más

adelante.

Cabe señalar que los recursos asignados al Programa para el apoyo de las

mujeres indígenas no fue especificado, sin embargo, se observa que la

participación de las mujeres en los proyectos apoyados es de casi 40;

probablemente sea resultado de una intención adquirida de fomentar una mayor

participación de la mujer indígena.

Como se mencionó, en la cláusula 3.2 de las Reglas de Operación se

establece que el monto del apoyo que la CDI aportará para los proyectos será de

hasta $1 500,000.00 (un millón quinientos mil pesos 00/100 M.N.), pero en ningún

caso el monto aportado deberá ser mayor a 50% del costo total del proyecto.

Estos recursos sólo podrán canalizarse al financiamiento de los componentes de:

inversión fija, inversión diferida y capital de trabajo (este último componente sólo

por una vez), de conformidad con los siguientes conceptos de inversión:

27

TIPO DE INVERSIÓN PROYECTOS APOYADOS POR PROCAPI

Inversión fija Inversión diferida Capital de trabajo

Construcción, instalación rehabilitación, reparación y mantenimiento de infraestructura productiva

Adquisición y reparación de maquinaria y equipo

Herramienta y utensilios para la producción

Adquisición de ganado

Formulación y evaluación de proyectos

Gastos de instalación, prueba y arranque

Asesoría especializada

Capacitación

Promoción y difusión

Seguros

Pago de mano de obra

Adquisición de insumos y materias primas

Fletes para la adquisición de materiales e insumos

Adquisición de ganado

Fletes para la comercialización

Fuente: Reglas de Operación del Programa.

Tomando en consideración el destino de los recursos en la inversión (económicos)

en el gasto de los proyectos por parte de las organizaciones de la muestra

encuestada, la mayoría lo hizo en la inversión fija, en creación de infraestructura

productiva, seguida del capital de trabajo y, finalmente, la inversión diferida

orientada a la formación de recursos humanos.

CONCEPTOS DE INVERSIÓN POR ORGANIZACIONES Inversión fija

Organizaciones

Construcción, rehabilitación, mantenimiento de instalaciones productivas

19

Adquisición, reparación de maquinaria y equipo 34

Puesta en marcha del proyecto 7

Capacitación (formación de capital humano) 3

Asistencia técnica 1

Capital de trabajo Adquisición de materia prima e insumos 18

Pago de fuerza de trabajo 9

Pago de fletes 2

En todo proyecto son importantes las aportaciones de los beneficiarios; en el

presente caso, la principal aportación de los productores es similar a la que se

28

realiza en otro tipo de programas gubernamentales. En primer lugar se ubica su

fuerza de trabajo para poner en marcha y mantener en operación el proyecto; en

segundo lugar aparece la infraestructura propiedad de los socios, y le siguen los

vehículos automotores, la maquinaria y equipo.

Como se puede ver en el cuadro siguiente, la primera condición de una

aportación de 50% se cumple en prácticamente todos los proyectos, salvo en uno

que se desconoce pues los beneficiarios no aportaron información. La segunda

condición sobre el monto máximo establecido no se cumple pues hay proyectos

que lo superan; esto no significa que se esté dando más dinero por proyecto ya

que en esos casos (Chiapas, Puebla y Veracruz) el proyecto incluye un sinnúmero

de proyectos individuales, de ahí que los montos altos no significan proyectos de

gran escala, como se señaló anteriormente, más bien representan muchas

acciones pequeñas.

APORTACIONES DE LAS ENTIDADES EJECUTORAS EN PROCAPI

Estado Aportación CDI Aportación ejecutora

Aportación de los beneficiarios Total

$500,000.00

$250,000.00

S/resp.

$750,000.00

$799,213.00

$799,897.00

S/resp.

$1,599,110.00

$3,902,000.00

$2,307,100.00

S/resp.

$6,209,100.00

Chiapas $15,040,000.00

$4,000,000.00

$12,663,989.00

$31,703,989.00

$1,119,000.00

$1,119,000.00

$240,000.00

$2,478,000.00

Hidalgo

$219,068.00

$330,000.00

$107,000.00

$656,068.00

$942,357.00

$500,000.00

$1,054,857.00

$2,497,214.00

Oaxaca $1,498,803.00

No sabe

$1,657,294.00

$3,156,097.00

$42,512.00

$53,140.00

$10,628.00

$106,280.00

Puebla $8,000,000.00

$8,000,000.00

$0.00

$16,000,000.00

$150,000.00

No sabe

S/resp.

$150,000.00

Quintana Roo

$3,862,000.00

$3,862,000.00

S/resp.

$7,724,000.00

Veracruz

Total $36,074,953.00

$21,221,137.00

$15,733,768.00

$73,029,858.00

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

29

La normatividad de la CDI señala que los recursos no se podrán aplicar para el

pago de pasivos, para la adquisición de tierras o terrenos, ni para la contratación

de personal de las instancias ejecutoras responsables del proyecto; criterios que sí

fueron observados para la autorización de los proyectos. También se atendió la

norma que indica que ningún proyecto debe considerar como aportación de los

beneficiarios a las tierras donde éstos se instrumentan.

Con el propósito de conocer el desempeño de las instancias ejecutoras en

cuanto al cumplimiento de la norma, en especial sobre el manejo de los apoyos

económicos, se entrevistaron doce representantes de entidades ejecutoras del

PROCAPI, obteniéndose los resultados siguientes:

Diez representantes de instancias ejecutoras respondieron que sí

tenían conocimiento de la apertura de la cuenta bancaria específica para el

proyecto, en tanto que dos de ellos no contestaron la pregunta.

Sólo cinco de los entrevistados tenía la información correspondiente

de la institución bancaria y del número de cuenta donde se depositaron los

recursos económicos.

En cuanto a la administración del financiamiento otorgado a las

organizaciones, cinco instancias ejecutoras lo realizaron directamente. En cuatro

casos lo hicieron directamente las organizaciones beneficiarias y en tres de

manera conjunta, entre la instancia ejecutora y la organización. En cuanto a la

forma de comprobación de los gastos realizados, en cuatro casos fue mediante la

elaboración de pólizas por cada cheque emitido, una organización con facturas, en

otra con un estado financiero; las otras seis organizaciones lo hicieron con pólizas

y facturas. Además, once de ellos sí conocían la disposición de entregar informes

trimestrales del avance físico financiero, mientras que sólo uno desconocía esa

parte de la norma.

30

Asimismo, el porcentaje de 10% del presupuesto total del Programa

señalado como techo financiero permitido para la formulación de proyectos y

asesoría especializada, no rebasó el monto establecido.

Para poder acceder al PROCAPI se requiere contar con un proyecto, los

resultados de la encuesta señalan que siete de cada diez beneficiarios elaboraron

su proyecto y sólo en una cuarta parte de los casos se contó con la colaboración

de la CDI o del gobierno municipal o estatal. Este resultado es un indicador positivo

pues significa que los grupos tenían al menos una idea de lo que se quería realizar

y el proyecto no les era tan ajeno; de tal forma que existe una identificación con el

proyecto que se quiere impulsar, situación que al no presentarse puede

convertirse en la razón del fracaso del mismo.

INSTANCIAS FORMULADORAS DE PROYECTOS Opciones Frecuencia

Porcentaje

Usted mismo 33

58.9

Del personal de la CDI 12

21.4

De la asamblea de su comunidad 4

7.1

Del personal del gobierno estatal y municipal 2

3.6

De una organización no gubernamental 1

1.8

De los dirigentes de su organización 1

1.8

Comisariado ejidal 1

1.8

De los consejeros 1

1.8

Despacho 1

1.8

Total* 56

100

Nota: Se marcaron más de dos opciones.

La mitad de los grupos u organizaciones se movieron para materializar su idea de

proyecto y para ello contrataron a un técnico, una asociación civil o un despacho

para que les elaborara la propuesta que se entregaría a la CDI. Dos datos destacan

por mostrar el grado de consolidación y capacidad técnica de los grupos; por un

lado, 19.6% de los grupos manifestó que ellos mismos hicieron el proyecto, contra

31

21.4% que todavía requirió del apoyo institucional para elaborarlo, lo que habla de

distintos niveles de procesos organizativos.

ELABORACIÓN DE PROYECTOS Opciones Frecuencias Porcentaje

Se contrató a un técnico 28

50.0

Los mismos integrantes de la organización o grupo de trabajo 11

19.6

Del personal del gobierno municipal 8

14.3

Personal de la CDI 4

7.1

Del personal del gobierno estatal 2

3.6

Una asociación civil 1

1.8

El representante del grupo de trabajo 1

1.8

Empresa consultora 1

1.8

Total 56

100

Nota: Se marcaron más de dos opciones.

Las tendencias anteriores se reflejan en los tipos de apoyo que se recibieron para

elaborar el proyecto. El 46.3% necesitó asistencia de un técnico, 13% de

financiamiento y 33.3% no necesitó de apoyo alguno. Es probable que estos

últimos grupos tengan mayor capacidad técnica y organizativa. El resultado de los

que no requirieron de apoyo para elaborar su propuesta es alto si consideramos

que estamos hablando de que la mayoría son grupos de trabajo con pocos años

de experiencia.

Tipo de apoyo para elaborar el proyecto Opciones Frecuencia Porcentaje

Técnico 25

46.3

Ninguno 18

33.3

Financiero 7

13.0

Sin respuesta 3

5.6

Gestión 1

1.9

Total 54

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

Un dato significativo y que apunta en el mismo sentido de la observación anterior

es cuando nos referimos a la participación de los beneficiarios: 63% de los

encuestados manifestó que los miembros de la organización o grupo de trabajo

32

participaron en la elaboración del proyecto o buscaron asesoría técnica para

elaborar el mismo.

PARTICIPARON DIRECTAMENTE EN LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO

Opciones Frecuencia

Porcentaje Sin respuesta 3

5.6

Sí 34

63.0

No 17

31.5

Total 54

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

La misma percepción que tienen los beneficiarios manifestaron las distintas

entidades ejecutoras. Para los funcionarios públicos poco más de la mitad de los

proyectos fue iniciativa de los beneficiarios y dos terceras partes señalaron que los

grupos contrataron a un técnico para elaborar su proyecto. Es decir, en el mayor

número de proyectos su papel fue más de acompañamiento y seguimiento del

proceso.

INSTANCIA QUE PROPUSO EL PROYECTO Repuesta Frecuencia Porcentaje

De los propios integrantes de cada proyecto 5

41.7

Del Consejo de Desarrollo 2

16.7

La dependencia que usted representa 1

8.3

Del personal de la CDI 1

8.3

Del personal de otras dependencias estatales 1

8.3

De una organización no gubernamental 1

8.3

De asambleas comunitarias 1

8.3

Total 12

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

Como complemento tenemos que las instancias que finalmente se encargaron de

elaborar el proyecto fueron las siguientes:

33

INSTANCIA QUE ELABORÓ EL PROYECTO

Respuesta Frecuencia Porcentaje Se contrato a un técnico 8

66.7

Integrantes de la organización o grupo de trabajo 1

8.3

Despacho 1

8.3

Ejecutora (CDI) 1

8.3

Personal del gobierno del estado (SDR) 1

8.3

Total 12

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

Los signos positivos detectados en las entrevistas no pueden ser medidos en

estos momentos por lo novedoso del programa, se requiere de más tiempo para

saber si los grupos alcanzaron el éxito en sus proyectos. Basta señalar que

cuando se realizó el trabajo de campo, sólo 44.3% de los grupos tenía su proyecto

en operación.

CONDICIÓN DEL PROYECTO Opciones Frecuencia Porcentaje

Ya se encuentra operando 24

44.4

Apenas va iniciar 18

33.3

No ha recibido el apoyo 9

16.7

Sin respuesta 3

5.6

Total 54

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

En relación con la asistencia técnica, insumo fundamental para el éxito de los

proyectos, una tercera parte de las organizaciones manifestó que la aplica durante

la vida del proyecto; en tanto que trece organizaciones lo hacen en el arranque del

mismo. Es indicativo de cierto nivel de atraso que seis organizaciones no tienen

este servicio y diez que desconocían su instrumentación en el momento de la

entrevista.

34

ASISTENCIA TÉCNICA POR ORGANIZACIÓN

Opciones

Número

Porcentaje

Toda la operación del proyecto

16

29.8

En el arranque

13

24.1

No aplica

6

11.1

En la formulación

3

5.5

Sin respuesta

13

24

En alguna etapa

3

5.5

Total

54

100

Nota: Información de los beneficiarios del Programa.

El empleo de la asistencia técnica tiene impactos directos en las mejoras de las

empresas sociales financiadas con recursos del PROCAPI. Al respecto los

productores encuestados señalaron que esta asistencia les permitió mejorar la

calidad del producto final y organizar los procesos de producción (25.7%,

respectivamente). En segundo lugar, el apoyo técnico hizo posible la realización

de innovaciones tecnológicas para la producción (13.5%). Sorprende el hecho que

a pesar de que muchos proyectos no son exitosos por problemas de mercado, en

este caso sólo se dio asistencia técnica en este rubro a 2.6% de los beneficiarios

encuestados.

IMPACTO DE LA ASISTENCIA TÉCNICA EN LAS ORGANIZACIONES

COMPONENTE Número Porcentaje

Mejorar calidad del producto 19

25.7

Organizar proceso de producción 19

25.7

Innovaciones técnicas 10

13.5

Manejo de maquinaria y equipo 7

9.5

Presentación del producto 4

5.4

Administración y contabilidad 4

5.4

Procesos organizativos 3

4.1

Estudios de mercado 2

2.6

No recibe 6

8.1

Otros 2

2.7

Total 74

100.0

Nota: Se marcaron más de dos opciones.

En cuanto a la formación de capital humano, 61% de las organizaciones otorgó

estos servicios a sus agremiados; diez de ellas no lo hicieron. Sobresale el tema

35

de contabilidad para una mejor administración. En la mayoría de los casos la

capacitación se imparte al momento de la puesta en marcha del proyecto.

LA CAPACITACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES Tipo de capacitación brindada Número

Aspectos técnicos Aspectos administrativos Aspectos financieros

26 2 1

Etapa en que se otorgó Puesta en marcha del proyecto Antes de la puesta en marcha del proyecto Durante todo el ciclo del proyecto

13 5

11

La capacitación y la asistencia técnica son parte de un proceso de

acompañamiento obligado de las instituciones, ya sea la CDI u otra dependencia

federal, estatal o municipal, que deben ser consideradas como insumos

imprescindibles de todo proyecto productivo que sea financiado en el futuro por el

PROCAPI.

Análisis de los recursos entregados a los beneficiarios

Los recursos fiscales asignados a este Programa ascendieron a 100 millones de

pesos, atendiendo la prioridad de beneficiar a la población ubicada en los

municipios de menor IDH. La CDI definió de manera inicial un techo presupuestal de

62,500 millones de pesos para estas regiones, lo cual significó una restricción en

la operación puesto que la maduración de la gestión del Programa se sujetó en

gran medida a la capacidad de respuesta de las contrapartes ejecutoras para

concurrir con los recursos relativos y no con techos predefinidos. Los

presupuestos asignados fueron los siguientes:

36

PRESUPUESTO ASIGNADO A LOS 50 MUNICIPIOS DE MENOR IDH Estado Municipios Monto

Chiapas 10

16,266.83

Veracruz 7

8,074.71

Durango 1

2,241.42

Guerrero 8

14,016.78

Nayarit 1

2,186.80

Oaxaca 21

17,683.55

Puebla 2

2,029.90

Total 50

62,500.00

Fuente: CDI, enero de 2007.

Se propuso atender también a la población indígena afectada por fenómenos

migratorios, de esta manera la CDI, previa solicitud y justificación de la autoridad

municipal o estatal correspondiente, podrá convenir la ejecución de acciones en

municipios que no estén considerados como indígenas por la CDI. Dando con ello

mayor flexibilidad a la normatividad de asignación presupuestal para atender este

tipo de contextos.

De igual manera se abrió la posibilidad de incluir a los productores

indígenas que no habían sido alcanzados por ningún programa de la CDI y que

sean avalados por las autoridades municipales o estatales. Lo que sin duda abrió

el abanico de posibilidades para la participación de las distintas regiones con

población indígena.

Es por eso que durante el ejercicio 2006 se apoyaron proyectos tanto en la

región prioritaria de los municipios de menor IDH, como en el resto de las regiones

con población indígena. En este análisis presentaremos, por un lado, la

información de los municipios de menor IDH y por otra parte los datos de aquellos

municipios que no lo son.

En el universo de los 50 municipios con menor IDH, se presentaron los

siguientes proyectos productivos:

37

PROYECTOS EN LOS 50

MUNICIPIOS CON MENOR IDH

Entidad federativa Número

Chiapas 297

Durango 3

Guerrero 133

Oaxaca 110

Puebla 23

Veracruz 12

Total 578

Fuente: CDI, enero de 2007.

En el cuadro de cuáles fueron las instituciones con quien se trabajó en los

municipios más pobres, se observa que fueron principalmente instituciones

estatales y municipales, además de SAGARPA como instancia federal.

INSTANCIAS EJECUTORAS EN EL UNIVERSO DE LOS

50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH

Entidad federativa Instancia ejecutora

Chiapas SDR estatal Durango SDS estatal, SAGARPA

Guerrero SDR estatal Oaxaca Municipio Puebla SDR estatal Veracruz SDS y Medio ambiente estatal

Fuente: CDI, enero de 2007.

Se cuenta con 578 proyectos en total, de los cuales sobresalen los agrícolas que

representan 55.5% de los proyectos y le siguen los pecuarios con 29.9%. Por otro

lado, se impulsaron más proyectos en Chiapas (51.4%), le sigue Guerrero con

(23%) y en tercer lugar Oaxaca con 19 por ciento.

38

GIRO PRODUCTIVO EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH

Fuente: CDI, enero de 2007.

En el universo diferente a los 50 municipios con menor IDH, los proyectos

productivos autorizados fueron:

NÚMERO DE PROYECTOS AUTORIZADOS POR ESTADO DEL PROCAPI EN EL UNIVERSO DE NO-IDH

Entidad federativa Número

Chiapas 7

Hidalgo 4

Morelos 1

Oaxaca 21

Puebla 70

Quintana Roo 7

Tabasco 4

Sonora 3

Total 117

Fuente: CDI, enero de 2007.

Los municipios y las instancias estatales son las que ejecutan más proyectos de

PROCAPI y se aprecia menor participación de instituciones federales (CONAZA,

CONAFOR, SAGARPA); es decir que las instituciones locales están respondiendo más

al llamado de la coordinación.

Entidad Federativa

Agr

ícol

a

Pec

uario

For

esta

l

Acu

ícol

a

Art

esan

al

Ser

vici

os

Tot

al

esta

do

Chiapas 171

117

1

8

297

Durango 1

1

1

3

Guerrero 72

32

4

7

5

13

133

Oaxaca 51

21

4

13

4

17

110

Puebla 23

23

Veracruz 3

2

7

12

Total 321

173

16

20

18

30

578

39

IMPACTO REGIONAL DE PROYECTOS AUTORIZADOS EN LOS

50 MUNICIPIOS DE NO-IDH

Entidad federativa Instancia ejecutora

Chiapas Municipio, SDS estatal Hidalgo SDS estatal y municipio Morelos SDA estatal Oaxaca Municipio, CONAFOR,

CONAZA, SDR estatal Puebla SDR estatal, municipio Quintana Roo SDARI estatal Tabasco SDS y PA estatal Sonora Gobierno estatal, SAGARPA

Fuente: CDI, enero de 2007.

De acuerdo con el giro productivo de estos proyectos, destacan 16 agrícolas, 8

forestales y 7 pecuarios, de un total de 43.

GIRO PRODUCTIVO EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH

Entidad federativa

Agr

ícol

a

Pec

uario

For

esta

l

Pes

quer

o

Acu

ícol

a

Agr

oind

ustr

ia

Art

esan

al

Ser

vici

os

Chiapas 3

1

1

2

Hidalgo 1

1

1

1

Morelos

1

Oaxaca 8

4

4

1

1

2

Puebla 3

64

1

1

1

Quintana Roo

3

2

2

Tabasco

2

1

1

Sonora

2

1

Total 18

75

8

2

1

2

9

7

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

En resumen, se tienen 695 proyectos de los cuales 64% es rentable y 36% de

autoconsumo. También se observan que son más los proyectos apoyados en el

universo prioritario de los 50 municipios de menor IDH.

40

CONCENTRADO DE PROYECTOS

PROCAPI Número Rentables Autoconsumo

Con IDH 578

398

190

No-IDH 117

51

66

Total 695

449

256

También tenemos el concentrado de los giros productivos en donde destacan los

proyectos agrícolas, seguidos por los pecuarios.

CONCENTRADO DE GIROS PRODUCTIVOS

Giro del proyecto Agrícola 339

Pecuario 248

Forestal 24

Pesquero 2

Acuícola 21

Agroindustria 2

Artesanal 3, 18

Ecoturístico 0

Servicios 37

De los tipos de proyectos en la muestra seleccionada en el programa, 37% fue de

carácter agrícola, seguido de los forestales con 18.5%, en tercer lugar los

pecuarios con 9% y los de servicios con 7.4. Se destaca un detalle significativo de

esta muestra: los proyectos de carácter artesanal disminuyeron significativamente

(solamente uno) y los pecuarios cayeron al tercer lugar. En tanto, como se puede

advertir en el cuadro siguiente, los forestales y de servicios tienen una mayor

presencia.

TIPOLOGÍA DE PROYECTOS ATENDIDOS

Tipo Número Porcentaje

Agrícolas 20

37

Forestales 10

18.5

Pecuarios 5

9.3

Servicios 4

7.4

No sabe 10

18.5

Otros 5

9.3

Total 54

100,0

41

La encuesta realizada por este estudio se planteó analizar cómo se dio la

participación de los beneficiarios en el PROCAPI, cómo se enteraron del programa,

de quién fue la iniciativa de elaborar y proponer el proyecto, quién lo construyó,

qué tipos de apoyos recibieron, cómo participaron y cuál fue la ayuda que les

proporcionó la CDI.

Conforme a los resultados se puede observar que ocho de cada diez

entrevistados se enteraron de la existencia del Programa por medio de una

institución de gobierno y no por otras vías (radio, televisión, trípticos, folletos, etc.),

lo que es entendible pues es una acción nueva de gobierno. El municipio tiene un

papel relevante en la difusión al inicio del PROCAPI, 37% de los encuestados se

enteró por esta vía, y en seguida se ubica la CDI con 24.1% de las respuestas.

RESPONSABLE DE LA DIFUSIÓN DEL PROGRAMA Variables Frecuencia Porcentaje

Del personal del gobierno municipal 20

37.0

Del personal de la CDI 13

24.1

Del personal del gobierno estatal 9

16.7

Sin respuesta 3

5.6

Del personal de una dependencia federal 2

3.7

De los dirigentes de su organización 2

3.7

De los representantes de su comunidad 1

1.9

Del comisariado ejidal o comunal 1

1.9

Asesores 1

1.9

CDI-municipio 1

1.9

No sabe 1

1.9

Total 54

100

Para poder aplicar estos criterios, se establecieron mecanismos de difusión del

Programa, en este estudio se obtuvo que las propias instancias de participación de

los beneficiarios fueron las más utilizadas para este fin, ya que en 64.8% de los

casos se recurrió a las asambleas comunitarias o de las organizaciones. Se puede

42

observar que tanto la CDI como los gobiernos estatales y municipales, promovieron

y explicaron el Programa a los grupos de trabajo u organizaciones previamente

seleccionados en uno de cada cinco casos.

Y sólo cinco de los 54 grupos beneficiados se enteraron por su parte o

buscaron información. Estos mecanismos se explican por dos razones, una

porque es un programa nuevo y la otra por el tipo de requisitos para acceder al

Programa, como se señaló, las reglas de operación establecen que para ser

beneficiario uno debe vivir en los municipios más pobres del país y no estar

inscrito en otro programa de la CDI.

MECANISMO DE DIFUSIÓN DEL PROGRAMA Opciones Frecuencia Porcentaje

Llamaron a una asamblea de su comunidad u organización 35

64.8

Aprovecharon las reuniones del consejo distrital de la SDR 4

7.4

Personal de la CDI informó directamente 4

7.4

Convocaron a una reunión a los dirigentes de su ejido, comunidad u organización 3

5.6

No respuesta 2

3.7

Colocaron cartelones informativos 1

1.9

El presidente del patronato de obras materiales del barrio 1

1.9

No sabe 1

1.9

Se fueron a informar al municipio 1

1.9

SEDESMA les comunicó 1

1.9

Vocearon para inscripción 1

1.9

Total 54

100

Las entidades ejecutoras se enteraron del Programa por varias vías: la mitad de

los entrevistados se dirigió directamente con el titular de la CDI o bien al

representante local de esta institución en el estado, 16.7% asistió al COPLADE para

enterarse y un mismo porcentaje de personas supo de PROCAPI en reuniones con

funcionarios estatales o municipales.

43

CONCERTACIÓN INSTITUCIONAL

Opciones Frecuencia Porcentaje Se dirigieron directamente con el titular de la CDI 4

33.4

La ejecutora asistió al CCDI 2

16.7

Asistieron a una reunión del COPLADE 2

16.7

Asistieron a una reunión de funcionarios del gobierno estatal 1

8.3

Asistieron a una reunión de funcionarios del gobierno municipal 1

8.3

La ejecutora asistió a la CDZ 1

8.3

Otro 1

8.3

Total 12

100

En el apartado de financiamiento de los proyectos de la encuesta aplicada a la

muestra, se buscó conocer el monto del financiamiento; si los apoyos otorgados

cubren las necesidades de los proyectos presentados a la CDI; la forma de

administrar los recursos; la participación de los beneficiarios en el manejo de los

recursos, sus aportaciones al proyecto, y cuál fue la participación de las

instituciones de los tres órdenes de gobierno.

De acuerdo con la encuesta, sobre el monto de financiamiento autorizado

se encontraron tres tipos de proyectos: los de baja escala a los que se les autorizó

un apoyo menor a 400 mil pesos y que representan 27.8%; de escala mediana,

entre 400 mil y un millón de pesos de financiamiento y que representan 24.1%, y

los de alta inversión que sólo representan 3.7% de los proyectos. Es importante

resaltar que en este último caso el monto puede ser muy alto pero esa cantidad

cubre muchos proyectos que funcionan de manera individual. Llama la atención

que a pesar de ser un Programa que mezcla recursos de distintas instancias de

gobierno, predominan los apoyos a proyectos de mediana o baja escala; también

se aprecia que los beneficiarios solicitaron un monto para su proyecto que no les

fue autorizado, y que 35.2% de los entrevistados no sabía cuánto se solicitó y

18.5% desconocía el monto aprobado.

44

FINANCIAMIENTO SOLICITADO Y AUTORIZADO

Montos solicitado Monto autorizado Respuestas Frecuencia

Porcentaje

Frecuencia

Porcentaje

65 a 199 mil pesos 6

11.1

8

14.8

200 a 399 mil pesos 6

11.1

7

13.0

400 a 699 mil pesos 4

7.4

7

13.0

700 a 999 mil pesos 3

5.6

6

11.1

1 a 2 millones de pesos

8

14.8

0

0.0

>2 millones de pesos 2

3.7

2

3.7

Sin respuesta 19

35.2

10

18.5

No sabe 6

11.1

12

22.2

Total 54

100

54

100

Para las instituciones, más de la mitad de los proyectos fueron financiados con

montos superiores al millón de pesos; por su parte los beneficiarios contestaron

que los apoyos en la mitad de los proyectos no superaban esa cantidad. Las

diferencias que se observan entre las respuestas de los funcionarios de las

entidades ejecutoras y las de los beneficiarios, en parte tiene que ver con la

calidad de la información de que disponen los primeros. En este aspecto resalta

que los funcionarios no identificaron la solicitud del proyecto cuyo monto era

mayor a los 32 millones de pesos.

MONTO SOLICITADO Y AUTORIZADO PARA LOS PROYECTOS Monto solicitado Monto autorizado

Rango Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje Hasta 500 mil pesos 2

16.7 4

33.3

500 a menos de un millón 2

16.7 2

16.7

Un millón a menos de dos millones 2

16.7 2

16.7

Más de dos millones hasta 32 millones 4

33.3 4

33.3

Más de 32 millones 1

8.3 0

-

No sabe 1

8.3 0

-

Total 12

100 12

100

También se identificó que el financiamiento otorgado por el programa no cubre

todas las necesidades del proyecto. De acuerdo con los entrevistados, sólo en

44.4% de los proyectos se les apoyó para llevar a cabo la mayor parte de sus

45

requerimientos. Situación similar manifestaron los representantes de las

instituciones al señalar que dos de cada tres proyectos fueron apoyados con la

mitad de lo solicitado.

PROPORCIÓN DE LAS NECESIDADES QUE SE CUBREN CON EL FINANCIAMIENTO

Beneficiarios Funcionarios Opciones Frecuencia % Frecuencia %

La mayor parte del proyecto (de 80 a 100%) 24

44.4

1

8.4

Más de la mitad (de 60 a 80%) 3

5.6

0

La mitad del proyecto (de 40 a 60%) 6

11.1

8

66.6

Sólo una parte del proyecto (menos de 40%) 5

9.3

3

25

No sabe 6

11.1

0

Sin respuesta 10

18.5

0

Total 54

100

12

Lo anterior puede significar varias cosas: que no se van a cumplir los objetivos que

se propusieron los beneficiarios; que el grupo no justificó adecuadamente las

necesidades de inversión; que las instancias ejecutoras no disponían de todos los

recursos para financiar el proyecto, o bien, que las organizaciones presentaron

sólo una etapa del proyecto para iniciar operaciones. Habría que prestar atención

para saber cuál es la razón de que no se cubrieran todas las necesidades y se

pueda prevenir las posibles soluciones a la falta de financiamiento.

Uno de los signos positivos del Programa es que los beneficiarios van a

administrar los recursos otorgados por el mismo, sea por medio de su

organización o de manera mancomunada con la institución ejecutora. Sin

embargo, llama la atención que en siete proyectos es la institución de gobierno la

que tiene el control de los recursos y no los socios, y en diez más los

representantes no sabían. Estos dos factores pueden generar problemas al

momento de ejercer el financiamiento y que no se avance en la consolidación de

los procesos organizativos y de corresponsabilidad de los beneficiarios.

46

ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL PROYECTO

Opciones Frecuencia Porcentaje La misma organización o grupo de trabajo 30

55.6

La entidad ejecutora 7

13.0

En forma mancomunada la entidad ejecutora y la organización

6

11.1

No sabe 1

1.9

Sin respuesta 10

18.5

Total 54

100

La percepción anteriormente descrita se refuerza cuando se preguntó si los

recursos atorgados al proyecto se depositarían en una cuenta específica y 44.4%

de los entrevistados contestó afirmativamente contra 13% que señaló que no se

haría así, mientras que 42.6% no respondió por desconocer el tema. Este es uno

de los aspectos en los que deberá de trabajar la CDI.

DEPÓSITO EN CUENTA DEL FINANCIAMIENTO Opciones Frecuencia Porcentaje

Sí 24

44.4

No 7

13.0

No contestó 23

42.6

Total 54

100

Con relación a la aportación de recursos por parte de los beneficiarios del

Programa, seis de cada diez entrevistados manifestaron que sí aportaron recursos

económicos o en especie. Por otra parte, dos de esos diez representantes de las

organizaciones señalaron que no lo hicieron, mientras que los dos restantes

desconocían del tema. La corresponsabilidad de los beneficiarios es un signo

positivo del Programa.

APORTACIÓN DE RECURSOS Beneficiarios Funcionarios

Respuesta

Número

% Número

%

Sí 34

63.0

8

66.7

No 10

18.5

4

33.3

No sabe 10

18.5

0

0

Total 54

100.0

12

100.0

47

Los entrevistados manifestaron que en 34 proyectos se aportarán recursos; los

cuales serán de dos tipos: económicos, que representan 55.9%, y en especie,

44.1%. En el caso de los apoyos económicos, en once proyectos serán menores a

100 mil pesos, lo que contrasta con dos proyectos en donde las aportaciones de

los beneficiarios superan el millón de pesos. Es importante mencionar que sólo en

dos casos las aportaciones de los socios provienen de subsidios

gubernamentales.

APORTACIONES Y MONTOS AUTORIZADOS Tipo de aportación Frecuencia Porcentaje

Económica 19

55.9

En especie 15

44.1

Total 34

100

Monto de recursos autorizados Menos de 10 mil 2

10.5

De 10 a 25 mil 4

21.1

De 25 a 50 mil 3

15.8

De 50 a 100 mil 2

10.5

De 100 mil a 1 millón 4

21.1

Más de 1 millón 2

10.5

Sin respuesta 2

10.5

Total 19

100

De quién son las aportaciones Aportación de socios 32

94.0

Subsidios gubernamentales 2

6.0

Total 34

100

Una de las características del PROCAPI es que mezcla recursos de otras

instituciones del gobierno federal, estatal o municipal, lo que no necesariamente

identifican los beneficiarios, por ejemplo, sólo en 15 proyectos se contestó

afirmativamente, lo que representa apenas 27.8% de los grupos encuestados. El

resto de los entrevistados respondió que no hubo la mezcla de recursos y que

éstos provenían sólo de la CDI o bien no contestaron por desconocer el tema.

48

RECURSOS DE OTRAS INSTITUCIONES DE

GOBIERNO Respuestas Frecuencia Porcentaje

Sí 15

27.8

No 29

53.7

No contestó 10

18.5

Total 54

100

El esquema de cofinanciamiento más común que se encontró es aquel en donde

participan la federación y el municipio o donde sólo participa este último con la CDI.

En síntesis, dos terceras partes de quienes respondieron este apartado identifican

al municipio como una de las entidades que aporta recursos y que una parte muy

importante de los cabildos utilizó los recursos del programa Alianza para el Campo

que depende de SAGARPA.

ENTIDADES EJECUTORAS PARTICIPANTES EN PROCAPI TIPO DE INSTITUCIÓN

INSTITUCIONES DE GOBIERNO Estatal Municipal Federal Municipal y

federal Total

N 2 2 S/R % 13.33 13.33

N 1 1 SEDARI % 6.67 6.67

N 2 2 CONAFOR % 13.33 13.33

N 1 1 CONAGUA % 6.67 6.67

N 1 1 FONDO MUNICIPAL % 6.67 6.67

N 1 1 GOBIERNO MUNICIPAL % 6.67 6.67

N 6 6 MUNICIPAL, ALIANZA PARA EL CAMPO % 40.00 40.00

N 1 1 SEDESOL ESTATAL % 6.67 6.67

N 2 4 3 6 15 Total % 13.33 26.67 20.00 40.00 100.00

49

Una mayor participación del municipio en actividades productivas suena

interesante pues es la instancia más cercana a la población rural y pudiera ser que

conozca más sus necesidades. Habrá que esperar para ver cómo evalúan los

beneficiarios la participación del municipio en estas acciones y si se da

continuidad a proyectos que trascienden su administración que es de tres años.

Ahora bien, aproximadamente la mitad de las organizaciones (24) de la

muestra para este estudio (54), en el momento de la entrevista ya tenían en

operación el proyecto con los recursos del PROCAPI, mientras que 18

organizaciones (33.3%) estaban en condiciones adecuadas de arrancar con su

proyecto y nueve no lo podían hacer en virtud de no haber recibido los recursos

económicos.

SITUACIÓN DE LOS PROYECTOS Estado Número

Porcentaje

En operación 24

44.4

Por iniciar 18

33,3

No habían recibido el apoyo 9

16.7

No saben 3

5,6

Total 54

100,0

Al momento de levantar la encuesta se detectó la tendencia de comercialización

de los proyectos, al respecto se obtuvo que el destino de los productos de las

organizaciones es el siguiente: más de la mitad de las organizaciones (51.8%)

comercializa en el mercado local y estatal; 16.7% retiene su producción para el

autoconsumo; al mercado nacional accede 9.3% de las organizaciones; en tanto

que 3.7% de exporta.

50

COMERCIALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN

Tipo de mercado Organizaciones Porcentaje

Local 18 33.3 Estatal 10 18.5 Autoconsumo 9 16.7 Nacional 5 9.3 Exportación 2 3.7 No sabe 10 18.5 Total 54 100

Cumplimiento de metas físicas y financieras

En los municipios de menor IDH se ejercieron los siguientes recursos:

RECURSOS EJERCIDOS EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH (en pesos)

Entidad federativa

Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios

Chiapas 32,813,703.69

4,000,000.00

1,109,714.68

15,040,000.00

12,663,989.01

Durango 2,670,652.20

487,615.20

614,140.00

114,000.00

1,203,228.00

251,670.00

Guerrero 25,105,690.77

8,144,649.08

3,480,439.10

8,797,696.42

4,682,906.17

Oaxaca 31,931,246.88

397,563.00

16,153,578.19

15,238,708.69

141,397.00

Puebla 6,000,000.00

3,000,000.00

3,000,000.00

Veracruz 8,032,010.00

4,169,110.00

3,862,900.00

Total 106,553,304.54

885,178.20

19,927,899.08

20,857,731.97

47,142,533.11

17,739,962,18

Fuente: CDI, enero de 2007.

En el cuadro se observa un ejercicio de $47,142,533.11 pesos proveniente del

PROCAPI, alcanzando una aportación de las entidades federales, estatales y

municipales, así como de los beneficiarios, por $59,410,771.44 pesos, llegando así

a una inversión de $106,553,303.55 pesos. Se observa que en este caso se

alcanzó la mayor inversión de los otros aportantes.

Con relación al ejercicio en los otros municipios diferentes a los 50 de

menor IDH, se tiene:

51

RECURSOS EJERCIDOS EN EL UNIVERSO DE NO IDH (en pesos)

ESTRUCTURA FINANCIERA Entidad federativa Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios

Chiapas 10.262.015,00

2,539,897.00

883.049,00

4.245.095,00

2.593.974,00

Hidalgo 4.831.124,50

1,995,375.25

246.187,00

2.241.562,25

348.000,00

Morelos 900.000,00

450.000,00

450.000,00

Oaxaca 26.686.775,03

3.600.606,14

10,124,078.27

11.482.896,62

1.479.194,00

Puebla 11.243.868,04

5,404,632.50

177.710,16

5.599.648,00

61.877,38

Quintana Roo 13.217.017,00

3,500,000.00

3.500.000,00

6.217.017,00

Tabasco 1.806.445,93

444.100,00

444.100,00

918.245,93

Sonora 4.633.000,00

-

2,883,000.00

-

1.750.000,00

-

Total 73.580.245,50

3.600.606,14

17,217,004.75

11,431,024.43

29.713.301,87

11.618.308,31

Fuente: CDI, enero de 2007.

De tal manera que se tiene una inversión ejercida de la CDI en este universo de

$29,713,301.87 pesos y de los aportantes la cantidad de $43,866,943.63 pesos, el

total de la inversión es de $73,580,245.50. De igual manera se logró promover una

mayor inversión de las otras entidades.

En suma, se ejerció un total de $180,133,549.05 pesos en ambos

universos, como aparece en el siguiente cuadro:

RECURSOS EJERCIDOS (en pesos)

ESTRUCTURA FINANCIERA PROCAPI

Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios

Con IDH 106,553,303.54

885,178.20

19,927,899.08

20,857,731.97

47,142,533.11

17,739,962.18

No IDH 73.580.245,50

3,600,606.14

17,217,004.75

11,431,024.43

29,713,301.87

11,618,308.31

Total 180,133,550.04

4,485,784.34

37,144,903.83

32,288,756.40

76,855,834.99

29,231,270.49

Fuente: CDI, enero de 2007.

En el conjunto de estos universos, la CDI aportó un total de $76,855,834.99 pesos

y las contrapartes y beneficiarios una total de $103.2 millones de pesos,

aportación mayor que sin duda es una muestra de un éxito del Programa en

cuanto a promover mayor inversión de otras instituciones y duplicar en los hechos

el presupuesto de la CDI para la atención de la población indígena.

52

Se observa también en los cuadros anteriores que, en esta mezcla de

recursos, la CDI mantiene un porcentaje menor a 50% de aportación, que es el

máximo de inversión en los proyectos; asimismo se aprecia que los gobiernos

estatales se ubican en segundo lugar, y que los propios beneficiarios tienen una

contribución importante.

Análisis costo-beneficio

El presupuesto modificado en el ejercicio fiscal 2006 para la operación del

PROCAPI ascendió a $98,753,550.80, sin embargo, el presupuesto ejercido fue de

83.2 millones de pesos; de estos recursos, 80.2 millones se ejercieron en los

programas y/o proyectos denominados: apoyo a proyectos productivos,

formulación y evaluación de proyectos y asesoría especializada, así como en la

publicación de acuerdos y/o convenios; por su parte, el gasto correspondiente en

los programas y/o proyectos de honorarios, gastos indirectos y evaluación externa

resultó en 2.9 millones de pesos, lo que representó el 3.7% con respecto a los

recursos ejercidos en los programas y/o proyectos anteriores.

El monto destinado a formulación y asistencia técnica del programa

ascendió a 3.66%. La cantidad destinada a gastos administrativos y de operación,

como honorarios y publicaciones, representó 3.54% del monto total asignado al

Programa, que bajo el esquema de subsidio vigente es razonable desde el punto

de vista administrativo y financiero.

Deducidas las partidas anteriores, la cantidad dedicada por el Programa

para apoyar directamente proyectos productivos sumó un total de $80,281,190.98,

equivalente a 96 del presupuesto total ejercido. En promedio, el recurso para cada

proyecto ejercido por el PROCAPI fue de $110,583.94.

53

PRESUPUESTO 2006, CIFRAS AL MES DE DICIEMBRE

Nombre del proyecto

Presupuesto modificado Ejercido Por ejercer a diciembre

SIETE COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 98,753,550.80

83,249,550.71

15,504,000.09

COORDINACION PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 83,803,507.11

76,855,834.98

6,947,672.13

INDIRECTOS COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 1,996,582.27

451,101.45

1,545,480.82

EVALUACIÓN EXTERNA COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 600,000.00

600,000.00

0.00

PUBLICACIÓN DE CONVENIOS DOF PROCAPI 5,400,000.00

502,056.00

4.897.944.00

FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTO PROCAPI (ASESORÍA ESPECIALIZADA) EJECUTORA 3,050,043.69

2,854,300.00

195,743.69

FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTO PROCAPI (ASESORÍA ESPECIALIZADA) CDI 1,500,000.00

69,000.00

1,431,000.00

HONORARIOS PROCAPI 2,403,417.73

1,917,258.28

486,159.45

Fuente: CDI, enero de 2007.

Análisis de beneficios económicos y sociales en la población objetivo y los beneficiarios directos

Como ya se dijo, este programa focaliza su atención en los 50 municipios con IDH

más bajo en México, cuya población conjunta es de 592,447 habitantes, de los

cuales 92.4% es indígena perteneciente a 16 pueblos: amuzgo, cora, chatino,

huichol, mazateco, mixe, mixteco, nahua, otomí, tepehuano, tlapaneco, totonaca,

triqui, tzeltal, tzotzil y zapoteca. Estos municipios se ubican en diez regiones

indígenas de siete entidades federativas: Oaxaca, Chiapas, Puebla, Veracruz,

Guerrero, Nayarit y Durango.2

Estos municipios se localizan en zonas montañosas y están marcados por

su aislamiento, dispersión de su población e incomunicación; en ellos coinciden el

2 Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH. Página web CDI.

54

monolingüismo, el analfabetismo, la escasez de infraestructura social y productiva,

la precariedad de los servicios, la alta conflictividad agraria y política y la creciente

migración por carencias de oportunidades que inhiben las posibilidades de

desarrollo local. Sin embargo, cada municipio cuenta con características propias,

por lo que se deberán considerar sus especificidades socioculturales para

desplegar la acción pública emergente.

Considerar las propuestas regionales a partir de las experiencias de sus

actores es el reto de este Programa, así como promover mayor interés del

conjunto institucional para participar en el diseño del desarrollo de estas regiones.

CONCENTRACIÓN DE POBLACIÓN INDÍGENA POR REGIÓN Región Población

indígena Montaña de Guerrero 160 000

Altos de Chiapas 150 000

Cuicatlán-Zongolica 86 000

Huasteca 22 000

Mixe 7 000

Selva Lacandona 26 000

Sierra Norte de Puebla-Totonacapan 16 000

Huicot o Gran Nayar 54 000

Fuente: Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH.

Se agrupan 3,034 localidades, de las cuales más de la mitad (59.5%) tiene entre 1

y 99 habitantes y donde viven poco más de 55 mil personas, que representan

9.4% de la población de estos municipios. En segundo lugar se encuentran las

localidades rurales que cuentan con una población de entre 500 y 2,499

habitantes, y que significan 45.5% de las localidades, en donde vive la mayoría de

la población, es decir, casi 270 mil personas; le siguen las localidades rurales

dispersas (entre 100 y 499 habitantes), con 29.7% del total de localidades y 36.7%

de la población.3

3 Ibidem.

55

Se observa que la información sobre los tamaños de las localidades indica

un patrón de asentamiento caracterizado no sólo por la ruralidad, sino también por

la dispersión de la población, este patrón de asentamiento se analiza a partir del

tamaño de las localidades y por el acceso que pudieran tener a los diferentes tipos

de carreteras o caminos.

Sin duda y de acuerdo con la filosofía del Programa, esta es la población

prioritaria, pero también se considera a la población indígena que no haya sido

beneficiada por algún programa de gobierno de cualquier nivel y la afectada por

fenómenos migratorios, para convenir la ejecución de acciones en municipios que

no estén considerados como indígenas por la CDI.

De igual manera se buscó incluir a los productores indígenas que no hayan

sido alcanzados por ningún programa de la CDI y que sean avalados por las

autoridades municipales o estatales. Estos criterios de inclusión han permitido

beneficiar a la población indígena como en ningún otro programa, pues no

presenta demasiados candados y mecanismos burocráticos como otros

programas.

Esto permitió que durante el ejercicio 2006 se apoyaran proyectos tanto en

la región prioritaria de los municipios de menor IDH, como en el resto de las

regiones de población indígena.

En cuanto a la muestra seleccionada tenemos el siguiente perfil de los

beneficiarios y de sus organizaciones: 72.3% de los entrevistados forma parte de

las mesas directivas de los consejos de administración de las 54 organizaciones

beneficiarias del PROCAPI, ya sea como presidentes, secretarios o tesoreros, y seis

de cada diez entrevistados son presidentes de su organización. Por el cargo que

ocupan, se puede decir que todos ellos son las personas que más información

manejan tanto de su organización como del proyecto apoyado por el programa.

56

CARGO DE LOS ENTREVISTADOS

Cargo Núm.

Porcentaje

Presidente 32

59,3

Tesorero 5

9,3

Vocal 3

5,6

Técnico o gerente 3

5,6

Secretario 2

3,7

Vocal vigilancia 1

1,9

Otro 5

9,3

S/Resp. 3

5,6

Total 54

100,0

Más de la mitad de las instancias ejecutoras con las que trabajaron estas

organizaciones en los estados de Chiapas, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca Puebla,

Quintana Roo y Veracruz son instituciones estatales, la tercera parte pertenece a

los municipios y sólo en el estado de Oaxaca se dio la participación de

dependencias federales.

Para este estudio se buscó la colaboración de trece funcionarios o técnicos

de estas dependencias, a quienes se entrevistó sobre el Programa, faltando

únicamente la entrevista a la Secretaría de Desarrollo Rural del estado de

Guerrero, que a pesar de haberse concertado, en último momento fue cancelada

por la misma dependencia.

INSTANCIAS EJECUTORAS DEL PROCAPI Estado Federal Estatal Municipal Total

Chiapas 3 1 4 Hidalgo 1 1 Guerrero 1 1 Oaxaca 2 1 3 Puebla 1 1 2 Q. Roo 1 1 Veracruz 1 1 Total 2 7 4 13

57

Las organizaciones beneficiarias del PROCAPI en su mayoría cuentan con la figura

Grupo de trabajo, las cuales representan 64.8% del total; mientras que únicamente

una cuarta parte de las organizaciones tiene alguna figura legal, sobresaliendo las

Sociedades de Producción Rural (SPR) con 9.3%, las Cooperativas con 5.6% y las

Sociedades de Solidaridad Social (SSS) con 3.7%. De acuerdo con los resultados

de la encuesta, los requisitos del Programa permiten que la comunidad sea

beneficiaria, sin embargo sólo 3.7% del total cuenta con esta figura organizativa.

Esta situación es común pues ahora en muchos de los programas de gobierno la

comunidad no es vista como una instancia para acceder a los programas públicos.

TIPO DE ORGANIZACIÓN Figura Núm.

Porcentaje

Grupo de Trabajo 35

64,8

SPR 5

9,3

Cooperativa 3

5,6

SSS 2

3,7

Comunidad 2

3,7

Federación de SSS 1

1,9

AC 1

1,9

Unión de Productores 1

1,9

U.Ec.Esp.Aprov.Forest.Común 1

1,9

S/Respuesta 3

5,6

Total 54

100,0

La mitad de las organizaciones que accedieron a los beneficios del Programa tiene

menos de 30 socios, 37% del total tiene entre once y treinta socios; por otro lado,

una de cada cinco o bien es muy pequeña, pues tiene hasta diez integrantes, o

está formada por más de cien productores. Estas últimas aportan 80% del total de

socios de las organizaciones apoyadas por el PROCAPI, y cada una de ellas cuenta

con un promedio de 380 integrantes.

58

NÚMERO DE SOCIOS POR ORGANIZACIÓN

Socios Número de

organizaciones

%

Total de socios % del total de socios

Socios promedio

Hasta 10 10

18.5

84.0

1.8

8.0

De 11 a 30 20

37.0

406.0

8.6

20.0

De 31 a 50 5

9.3

186.0

3.9

37.0

De 51 a 100 4

7.4

270.0

5.7

67.0

Más de 100 10

18.5

3799.0

80.1

380.0

S/Respuesta 5

9.3

0.0

0.0

0.0

Total 54

100

4745

100

97

El 87.5% de los socios de las organizaciones participantes en el Programa cuenta

con derechos de propiedad sobre la tierra, ya sea como comuneros, propietarios

privados, ejidatarios o bien como posesionarios; entre éstos sobresalen los

comuneros que representan poco más de la tercera parte del total de productores,

les siguen los propietarios privados con tres de cada diez personas y finalmente

los ejidatarios que alcanzan a ser uno de cada cinco productores. Cabe aclarar

que un mismo entrevistado pudo haber manifestado tener más de una forma de

tenencia de la tierra.

Contrasta el hecho de que a pesar de que tres de cada diez productores

son comuneros, éstos no accedieron al Programa a partir de la comunidad, figura

organizativa que cuenta con una baja participación dentro del mismo.

TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA DE LOS BENEFICIARIOS

Tipo de tenencia Núm.

Porcentaje

Comuneros 24 37.5 Prop. Priv. 18 28.1 Ejidatarios 12 18.8 Avecindados 3 4.7 Posesionarios 2 3.1 Familiar con derechos 2 3.1 Otro 1 1.6 Arrendatario 1 1.6 No sabe 1 1.6 Total 64 100.0

59

La mayoría de las organizaciones que accedieron al PROCAPI no contaba con una

experiencia de trabajo mayor a seis años; cinco de cada diez manifestaron que se

integraron durante el año de operación del Programa, y menos de tres de estas

diez lo hicieron después del año 2000. Por lo tanto, se puede concluir que éstas se

formaron con la finalidad de ser beneficiarias por el mismo, como ocurre en

muchos programas de gobierno en regiones indígenas. Por otro lado, las

colectividades con mayor experiencia de trabajo representan únicamente 7.4% del

total. Esta situación pone a discusión si la organización de productores es

resultado de procesos sociales en el campo más amplios o del interés de acceder

a los recursos del Programa.

AÑO DE INICIO DE OPERACIONES DE LA ORGANIZACIÓN

Periodo Organizaciones Porcentaje

Antes del 2000 4

7,4

De 2000 a 2005 14

25,9

En el 2006 30

55,6

S/Respuesta 6

11,1

Total 54

100,0

El PROCAPI puede ser considerado un programa eminentemente indígena ya que

de acuerdo con los representantes entrevistados, en 92.6% de las organizaciones,

de cada diez integrantes más de ocho son indígenas.

COMPOSICIÓN ÉTNICA Son indígenas Número Porcentaje

80-100% 50 92,6 40-60% 1 1,9 s/r 3 5,6 Total 54 100,0

Entre los hablantes de lengua indígena sobresalen los que hablan náhuatl

(22.2%), mazateco (13%) y tzotzil o mixteco (9.3%, respectivamente); lenguas de

los estados donde inició operaciones el PROCAPI, el cual aún no alcanza una

cobertura nacional.

60

GRUPO ÉTNICO

Grupo Número

Porcentaje

Náhuatl 12

22.2

Mazateco 7

13.0

Tzotzil 5

9.3

Mixteco 5

9.3

Chatino 4

7.4

Zapoteco 3

5.6

Trique 2

3.7

Tzeltal 2

3.7

Chontal 1

1.9

Kanjobal 1

1.9

Mame 1

1.9

Maya 1

1.9

Mixe 1

1.9

Otomí 1

1.9

Totonaca 1

1.9

Zoque 1

1.9

Chol, tzeltal, tzotzil 1

1.9

Tzotzil, tzeltal, tojolabal, mame 1

1.9

S/Resp. 4

7.4

Total 54

100.0

En cuanto al grado de organización, se refleja que de las 54 organizaciones

beneficiarias del PROCAPI, sólo 22 (40.7%) tienen algún tipo de registro, ya sea que

cuenten con escritura ante notario público o bien que estén inscritas en el Registro

Agrario Nacional (RAN).

CONDICIÓN DEL REGISTRO DE LA ORGANIZACIÓN

Tipo de registro Sí Sin

Respuesta No sabe

Porcentaje con

registro Escritura ante notario público 12

3

0

22.2

Inscripción RAN 10

3

1

18.5

Total 22

6

1

40.7

61

Las organizaciones que además de estar registradas legalmente cuentan con

Registro Federal de Contribuyentes (RFC), indicativo de un nivel superior de

organización que les permite comercializar, prestar algún servicio, y que además

supone una mayor especialización, son 24.1% del total.

Dos de cada diez personas entrevistadas señalaron que contaban con otros

registros que no tienen validez jurídica por tratarse de documentos que expiden

los municipios o algunas dependencias para fines muy específicos de los

interesados, lo cual no significa un reconocimiento legal hacia la organización.

Seis organizaciones de cada diez beneficiarias del PROCAPI y que no

cuentan con registro, es decir que están conformadas como grupos de trabajo,

consideran importante consolidar su organización a través de la obtención de una

figura jurídica, entre las que mencionan como opciones están las SPR (17.9%), las

SSS (14.3%) y las cooperativas y asociaciones civiles (7.1%, respectivamente).

TIPO DE ORGANIZACIÓN Figura Número

Porcentaje SPR 5

17.9

SSS 4

14.3

Cooperativa 2

7.1

Asociación civil 2

7.1

Otro 3

10.7

No sabe 4

14.3

S/Resp. 8

28.6

Total 28

100.0

A manera de conclusión, podemos señalar que las organizaciones que accedieron

al PROCAPI en el año 2006 son pequeñas por contar con menos de 30 personas,

indígenas en su mayoría, informales por ser grupos de trabajo cuya integración se

dio recientemente y muy probablemente para acceder al Programa, y con poca

especialización ya que tres cuartas partes no cuentan con RFC.

62

Análisis de impacto sobre el bienestar, la equidad y la no-discriminación de las mujeres

El índice de atención a mujeres es de 37.84%, lo que supera al porcentaje de

participación indicado por la propia CDI en otros programas. Aunque no hay ningún

señalamiento en las reglas de operación sobre la participación de las mujeres en

este Programa, se observó una participación considerable de ellas en los

proyectos apoyados.

CONCENTRADO DE POBLACIÓN INDÍGENA BENEFICIADA Beneficiarios

PROCAPI Total Hombres Mujeres

Con IDH 13,432

6,662

6,770

No IDH 9,263

7,443

1,820

Total 22,695

14,105

8,590

Fuente: Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH.

Podemos observar que las mujeres están más presentes en la región de los 50

municipios de menor IDH. Aquí representan 50.5%, mientras que en el otro

universo sólo son 20% de la población beneficiada. En promedio, la participación

de las mujeres es de 37.8%, cifras que sin duda muestran un avance importante.

Beneficios y expectativas

Para ocho de cada diez beneficiarios entrevistados los apoyos autorizados les

permitieron subsanar las necesidades financieras de sus proyectos: de este total

de beneficiarios, la mitad considera que el apoyo del PROCAPI les permitió hacer

frente a la carencia de recursos de los socios para llevar a cabo su proyecto,

27.3% consideró que les ayudan a resolver los problemas que derivan de no tener

acceso al crédito y financiamiento, y al restante 22.7% le permite solventar las

insuficiencias de capital de trabajo. Por otra parte, casi tres de cada diez

63

beneficiarios consideran que dispondrán de recursos suficientes para equiparse o

construir infraestructura. De acuerdo con las respuestas obtenidas, el PROCAPI

representa para los beneficiarios una alternativa real que les ayuda a resolver la

falta de recursos líquidos para emprender sus proyectos productivos.

IMPACTO DEL PROGRAMA Respuesta Sí

% No

% Total

Problemas por falta de crédito o financiamiento

12

22.2

42

77.8

54

Falta de recursos de los socios 22

40.7

32

59.3

54

Insuficiente capital de trabajo 10

18.5

44

81.5

54

Falta de recursos para infraestructura y equipo

15

27.8

39

72.2

54

Falta de empleo 1

1.9

53

98.1

54

Hambre 1

1.9

53

98.1

54

Los mismos resultados se obtuvieron cuando les preguntamos cuáles serían los

beneficios que obtendrían por trabajar en el proyecto; las respuestas más

frecuentes fueron: obtener mayores ingresos (29.6%) y generar empleo para él y

su familia (27.8%). También lo ven como forma para adquirir experiencia

organizativa y conocimientos técnicos, y prácticamente nadie como mecanismo

para solucionar el hambre.

BENEFICIOS DEL PROGRAMA Respuestas Frecuencia Porcentaje

Obtener mayores ingresos 16

29.6

Generar empleos para usted, su familia/miembros de la comunidad 15

27.8

Arraigo familiar 3

5.6

Adquirir experiencia organizativa 2

3.7

Arraigo familiar y aprender a gestionar 1

1.9

Ayuda a la comunidad para producir más 1

1.9

Ayuda a aligerar el trabajo 1

1.9

Comer 1

1.9

Conocimientos técnicos 2

3.7

Mejorar condiciones de vivienda y mejorar el traspatio 1

1.9

Sin respuesta 11

20.4

Total 54

100

La percepción anterior se refuerza con la respuesta que dieron los beneficiarios

sobre lo que significa para ellos el PROCAPI; siete de cada diez personas señalaron

64

que este es un programa para los indígenas, de estos diez, la mitad respondió que

es un programa para apoyar sus proyectos productivos, y para 5.6% es un

programa para otorgar financiamiento. Es importante mencionar que 20.4% no

respondió ninguna opción, lo que puede estar asociado a que no todos los

entrevistados habían iniciado operaciones cuando los visitamos e incluso en

algunos casos no sabían siquiera cuándo iniciarían actividades.

PERCEPCIÓN DEL PROCAPI Respuestas Frecuencia Porcentaje

Es un programa para ayudar a los indígenas 13

24.1

Es un programa para apoyar proyectos productivos de indígenas 27

50.0

Es un programa para otorgar financiamiento 3

5.6

Sin respuesta 11

20.4

Total 54

100

Otro de los resultados interesantes y que de alguna manera comprometen a la CDI

con los grupos apoyados es que 55.6% de los encuestados pensaba que su

situación económica va a mejorar gracias a su participación en el Programa. Es

decir, las expectativas sobre los beneficios que se pueden obtener del PROCAPI

son altas. Esta percepción positiva deberá de ser correspondida por las

instituciones de gobierno y acompañar el proceso de organización para que los

proyectos impulsados tengan éxito.

ESPECTATIVAS DEL PROGRAMA Respuestas Frecuencia Porcentaje

Mejor que antes 30

55.6

Igual que antes 12

22.2

Sin respuesta 12

22.2

Total 54

100

65

Con relación a cuáles serían los aspectos del PROCAPI que deberían mejorarse,

41.7% de los funcionarios entrevistados manifestó en su primera opción que las

reglas de operación, lo que incluye una definición más clara de la población

objetivo y el tipo de proyectos. Sumando las tres opciones resaltan el mejorar: las

reglas de operación, la operatividad del Programa y la información y coordinación

interinstitucional. De acuerdo con las anteriores respuestas, el PROCAPI puede

mejorarse de manera sencilla pues no depende de mayores recursos sino de que

la CDI mejore la operatividad del Programa y las instituciones se pongan de

acuerdo entre ellas para eficientar los procesos. Un funcionario de cada cuatro

entrevistados no dio ninguna opinión sobre cómo mejorar el Programa, lo cual

puede deberse a que tienen una opinión favorable del mismo, o bien a que todavía

no le ven dificultades.

ASPECTOS DEL PROCAPI QUÉ DEBERÍAN MODIFICARSE SEGÚN FUNCIONARIOS DE INSTANCIAS EJECUTORAS

Respuesta 1º

opción % 2º

opción % 3º

opción % Total % Mejorar reglas de operación 4

41.7

2

8.3

2

8.3

8

22.2

Mejorar la operatividad del programa 0

0.0

3

25.0

2

16.7

5

13.9

Mejorar la información del programa 2

16.7

1

8.3

1

8.3

4

11.1

Mejorar coordinación interinstitucional 2

16.7

2

16.7

0

0.0

4

11.1

Dar apoyos a comunidades para elaborar proyectos 0

0.0

1

8.3

1

8.3

2

5.6

Manejo de los recursos por las comunidades conjuntamente con la ejecutora 1

8.3

0

0.0

0

0.0

1

2.8

Definir estrategias para mejorar la presencia de la CDI 0

0.0

0

0.0

1

8.3

1

2.8

Participación de especialistas en formulación de proyectos 0

0.0

0

0.0

1

8.3

1

2.8

Sin respuesta 2

16.7

3

25.0

4

33.3

9

25.0

Total 12

100

12

100

12

100

36

100

66

Con relación a los aspectos que deben de fortalecerse, se señala los que tienen

que ver con la entrega suficiente y oportuna de los recursos comprometidos con

los grupos de beneficiarios, así como el fortalecimiento de los procesos

organizativos comunitarios, cinco de doce funcionarios entrevistados mencionaron

estos dos aspectos. También se propuso mejorar la información que se brinda a

las organizaciones y otorgarles mayor capacitación y que ésta sea de calidad.

ASPECTOS DEL PROCAPI QUE DEBERÍAN FORTALECERSE SEGÚN FUNCIONARIOS DE INSTANCIAS EJECUTORAS

Respuesta 1º

opción % 2º

opción % 3º

opción % Total

%

Suficiencia y oportunidad en la entrega de recursos 3

25.0

0

0.0

2

16.7

5

13.9

Fortalecer los procesos organizativos comunitarios 2

16.7

1

8.3

2

16.7

5

13.9

Mayor y mejor capacitación 0

0.0

2

16.7

1

8.3

3

8.3

Fortalecer el trabajo de la CDI

1

8.3

1

8.3

1

8.3

3

8.3

Mejorar coordinación interinstitucional 1

8.3

1

8.3

0

0.0

2

5.6

La CDI, mejorar trabajo con entidades ejecutoras 2

16.7

0

0.0

0

0.0

2

5.6

Mejor información a los beneficiarios 0

0.0

2

16.7

0

0.0

2

5.6

No se necesita fortalecer 0

0.0

1

8.3

0

0.0

1

2.8

Sin respuesta 3

25.0

4

33.3

6

50.0

13

36.1

Total 12

100

12

100

12

100

36

100

Escenario prospectivo y factores a considerar para la permanencia o

readecuación del Programa

En este apartado abordaremos aquellos aspectos que, de acuerdo con la opinión

de las personas entrevistadas delegados de la CDI, personal responsable de la

operación y representantes de las ejecutoras , diferencian al PROCAPI de otros

programas similares orientados a financiar proyectos productivos, mismos que de

67

acuerdo con su opinión, al paso del tiempo han sufrido un importante deterioro y

desgaste . Es decir, se analizan los atributos que le otorgan al Programa una

dimensión novedosa y hacen de él una nueva alternativa de desarrollo

productivo .

En este apartado también se abordan aquellos factores que constituyen

nudos o debilidades que deben corregirse para mejorar la operación del PROCAPI y

hacer llegar con mayor oportunidad sus apoyos financieros a los productores

indígenas. Es necesario tener en cuenta que algunos de los problemas que se

señalan tuvieron expresiones distintas que dependieron de los siguientes

aspectos: quién fue la dependencia ejecutora, la capacidad de las instituciones y

los grupos para elaborar los proyectos, la voluntad política y la disposición de

recursos de las contrapartes, entre otros.

Aspectos positivos

a) La concertación de recursos y capacidades con distintas dependencias y

niveles de gobierno es la principal virtud del Programa, dado que la concurrencia y

mezcla de recursos provenientes de distintas fuentes le permite incrementar la

masa de recursos monetarios destinados a la financiación de proyectos

productivos y por ende a la promoción del desarrollo económico en las regiones

indígenas, lo que constituye uno de los ejes estratégicos de trabajo de la CDI.

El PROCAPI actúa como un catalizador que permite a la CDI posicionarse, e

incidir con mayor fuerza entre los distintos niveles de gobierno, orientando y

haciendo llegar a las comunidades indígenas más recursos para el desarrollo

productivo de los que como institución dispone para ello. En este sentido, la

concertación de recursos se inserta en la transversalidad de las acciones que

viene promoviendo la CDI desde su creación como método de trabajo para

impulsar el desarrollo de los pueblos indígenas .

68

El programa le otorga a la CDI condiciones para negociar en condiciones de iguales con las otras contrapartes, principalmente con los gobiernos estatales (delegado de la CDI en Hidalgo).

La constitución de alianzas

permitió en este primer año subsanar deficiencias

propias, principalmente operativas recursos humanos

y potenciar las

capacidades institucionales, de tal manera que la CDI logró vincular a sus recursos

financieros las capacidades operativas y recursos de las instancias ejecutoras

que le permitieron apoyar diversas iniciativas de proyectos productivos

provenientes de grupos indígenas que de otra manera hubiera sido impensable

hacerlo.

El programa es un impulso muy fuerte, porque a estos grupos que nosotros atendemos les llega muy poco, ¿quién va a tomar en cuenta a esta gente?, en ese sentido es importante. La CDI tiene un perfil, una población objetivo, ahí es donde coincidimos y ahí es donde está la virtud. Porque de otro modo difícilmente a estos grupos se les apoya. Muchas veces resulta más atractivo apoyar a un exportador de naranja de la región citrícola del estado que apoyar a estos señores que siembran una hectárea o media hectárea de pino (Veracruz).

Cumplimos socialmente con la demanda de los productores. Se duplicaron los recursos en las regiones y municipios. Se duplicó la cobertura de los beneficiarios. Los productores deciden. Todos los pasos se validaron en los consejos municipales y distritales de desarrollo rural. Evitando así problemas con los productores e inconformidades (Chiapas).

b) La flexibilidad como otro de los componentes novedosos y positivos, hacen

del PROCAPI un programa versátil

que permite trabajar al mismo tiempo con

diversas contrapartes gobiernos estatales, municipales y dependencias

federales , asumir sus distintos métodos de trabajo, garantizando la correcta

aplicación y comprobación de los recursos federales aportados por la propia CDI, y

apoyar iniciativas de proyectos productivos agrícolas y no agrícolas, con diversos

niveles de organicidad, tamaño y nivel de desarrollo y tecnificación .

69

Afortunadamente es un programa ligero, nos ha tocado trabajar con otras dependencias y ahí las reglas de operación lo ahogan a uno. Aquí afortunadamente no hay unas reglas de operación muy estrictas, son flexibles, eso es una virtud. Porque permite un manejo más ágil, no nos empantanamos en que si productores de este tipo o que si tengan que cubrir un perfil específico (Veracruz).

En este sentido una de las experiencias más importantes que resultan del primer

año de operación es que abre las puertas a nuevos socios , entre ellos los

municipios que anteriormente tenían un papel marginal y que ahora pueden

promover proyectos integrales, que responden más a las necesidades regionales y

surgen de las propias necesidades de su población.

Nosotros más que apostarle a la SDR pensamos en trabajar con los municipios, porque al menos aquí en Puebla hemos encontrado una buena respuesta en los municipios y creemos que los proyectos de cualquier naturaleza productivos, infraestructura, etc. , se aplican mejor en los municipios, porque ellos están ahí, porque ellos llevan a cabo un proceso de selección y determinación de sus programas a través del COPLADEMUN, porque ahí casi tenemos la certeza de que la mayoría de las propuestas proviene de las comunidades (delegado de la CDI, Puebla).

Vemos que el PROCAPI es visto con muy buenos ojos ahora ya también por los ayuntamientos puesto que con los recursos que se les logró transferir ellos están atendiendo una demanda que recibieron, por ese lado hay una muy buena recepción de los gobiernos municipales de Guerrero (delegado de la CDI, Guerrero).

Sin embargo, las alianzas con gobiernos municipales no son en todos los

casos de la fortaleza que se requiere, las debilidades técnicas de los

municipios limitan las posibilidades de concertación y trabajo con ellos.

Además muchos presidentes municipales se encuentran más preocupados

por construir obra pública que por impulsar toda una estrategia local de

desarrollo económico.

La inversión fue superior a los nueve millones de pesos, no logramos aterrizar los 14 millones que teníamos planteados para Guerrero. Tampoco se dio cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo de

70

Coordinación con el Gobierno del Estado, los municipios no invirtieron e incluso algunos otros recursos establecidos en el Acuerdo como Alianza municipalizada

no se depositaron en las cuentas. Eso

seguramente más adelante se va reflejar y tenemos que buscar un mecanismo para subsanarlo, puesto que eso tiene que ver con compromisos establecidos en un documento finalmente vinculatorio. (delegado de la CDI, Guerrero).

También, el nuevo esquema de operación que representa el PROCAPI permite

atender nuevos grupos y organizaciones de productores indígenas cuyas

demandas de hace años no habían sido atendidas o por diversas razones no

tenían cabida en otros programas como los FRI .

En el mundo indígena se tiene que tener esa versatilidad, dado que las regiones son diferentes, las formas de organización son diferentes, la capacidad productiva de las regiones son diferentes. Hablamos por ejemplo de organizaciones que ya están produciendo café orgánico u otros productos, que tienen una capacidad mayor, y hablamos de zonas tan miserables que a duras penas pueden entrar a proyectos de traspatio, pero no por eso se cierran las puertas sino por el contrario es un abanico amplio, eso nos gusta, de que el programa no tenga límites, puede ser un proyecto de un millón de pesos, puede ser un proyecto de cien mil pesos, puede ser un proyecto de 30 mil (delegado de la CDI, Puebla).

La suma de recursos financieros abre la posibilidad de apoyar proyectos de

mayor escala con un impacto productivo y social más fuerte . Derivado de los

mayores montos de recursos y de la normatividad más flexible del Programa se

abrió la posibilidad de invertir en infraestructura productiva, demanda recurrente

entre los productores indígenas, que aunque de entrada, por ser más costosa,

representa desembolsos mayores, posibilita la instrumentación de proyectos con

mayor impacto económico y social, lo que representa un factor positivo del

programa. Algunos de los proyectos apoyados durante el primer año planteaban

requerimientos financieros importantes que sólo con la suma de recursos era

posible atender. Se trató de proyectos que cuentan con activos, infraestructura

productiva y que tienen ya una producción estable y que requerían financiamiento

71

ya sea para mejorar técnicas de producción y la calidad de sus productos, para

adquirir maquinaria o construir infraestructura productiva, para acceder a los

mercados nacionales y extranjeros o para incrementar la escala de su producción.

De cualquier manera, los financiamientos otorgados para la mayoría de los

proyectos productivos apoyados superaron el monto promedio de financiamiento

de otros programas estatales y federales, pero sobre todo lograron cubrir las

necesidades financieras de los productores beneficiados.

Dificultades operativas

Las dificultades que se presentaron en el primer año son de orden operativo,

financiero y técnico, de acuerdo con lo que comentaron los entrevistados, muchas

de ellas fueron explicables por tratarse de un programa que inicia, que se

construye sobre la marcha y va resolviendo los problemas al andar . Problemas

difíciles de prever en las etapas de formulación y diseño programático.

Uno de los problemas que más afectaron la operación del PROCAPI tiene que

ver con los tiempos, pues por lo que señalaron los funcionarios, la tardanza en el

arranque del Programa restó la posibilidad de concretar mayores alianzas en

virtud de que las posibles entidades ejecutoras ya habían destinado sus recursos

para otros propósitos y programas, lo que dejó a muchos sin condiciones para

participar en el Programa. Este es el caso de los municipios, que generalmente

priorizan sus obras a principio de año. También provocó que la transferencia de

recursos a las ejecutoras se hiciera en casi todos los casos durante el mes de

diciembre y la entrega de recursos a los beneficiarios se estuviera realizando

durante el mes enero del 2007.

De acuerdo con lo que comentaron los ejecutores, a esa tardanza

contribuyeron dos aspectos: por un lado las dificultades para mezclar recursos con

72

diferente normatividad y el requisito de la apertura de una cuenta bancaria única

para su manejo, lo que obstaculizó la firma de los convenios o acuerdos de

colaboración y retardó la transferencia de los recursos del Programa. Aunque en

los estados visitados se logró resolver este obstáculo de diferente manera. Sin

embargo, es posible que estos problemas hubiesen dificultado la concertación y

participación en el Programa de otros gobiernos estatales y municipales.

Otra de las dificultades que se presentaron fue que ninguna de las

entidades ejecutoras tenía diseñado un mecanismo para aportar recursos a este

Programa, además de que en muchos de los casos no contaban con la capacidad

financiera para participar con cantidades similares a la aportación de la CDI. Por lo

que las ejecutoras tuvieron que utilizar recursos de Alianza para el Campo para

realizar su aportación.

La falta de proyectos técnicamente sustentados fue otro problema que

percibieron los entrevistados. En muchos de los casos las iniciativas presentadas

eran meras solicitudes que no cubrían los requerimientos de un expediente

técnico adecuado . Ello porque muchas ejecutoras tienen una función más

normativa que técnica, operan mucho en un esquema parecido al de Alianza, y no

cuentan con el personal para elaborar los expedientes con las características y

requerimientos que plantea la CDI . De tal manera que los proyectos que

prosperaron fueron aquellos en los que se contrató un técnico para la elaboración

del expediente o en donde el nivel de organicidad de los productores permitió

solventar exitosamente este problema.

El compromiso principal lo tenía el gobierno del estado con la parte de los ejecutores (municipios), siempre estuvo patinando sobre los tiempos que no se cumplían en cuanto a la integración de la cartera de proyectos, la verificación de los mismos, que fueran viables y tuvieran todos los elementos y los requisitos que plantea el programa, que realmente fueran a ser exitosos, y al no tener esta propuesta esto nos llevó contra los tiempos y finalmente empezamos a ver que los ayuntamientos no tenían la capacidad de cumplir con ellos, porque técnicamente tampoco tienen la capacidad para integrar esos

73

expedientes y ese fue uno de los factores que llevó a que no se tuviera el avance que se esperaba (delegado de la CDI, Guerrero).

Otro de los aspectos detectados es que el retraso en la concertación de los

proyectos propició que al final del día se apoyaran con recursos iniciativas que no

responden plenamente a los propósitos del PROCAPI y que se encuentran alejadas

de una perspectiva regional de desarrollo o que se fondeara con esos recursos

programas propios de las entidades ejecutoras.

Financiamos aproximadamente un promedio de entre 20 y 30 proyectos por cada uno de los nueve municipios que participaron y la mayoría eran proyectos que no estaban elaborados, que los fueron elaborando una vez que se hizo la convocatoria. Una característica que al final vino a presentarse fue que los planes de desarrollo municipal no tienen una propuesta concreta, ello se debe a la improvisación por la falta de cuadros técnicos, lo que hace que los municipios no tengan una capacidad de planeación y de proyección de su desarrollo, lo que les resta capacidad de respuesta a programas como PROCAPI, y la otra es que no existen propuestas de proyectos productivos (delegado de la CDI, Guerrero).

Mejoras necesarias

Frente a esta situación algunas de las propuestas de mejora son:

Debe establecerse un abanico más amplio para la mezcla de recursos que

contenga diferentes opciones dependiendo del tipo de dependencia o de la

fuente de recursos con la que se tenga que sumar.

Desarrollar un proceso de planeación más real, más objetivo, que evite

destinar recursos a proyectos con bajo o nulo impacto económico y social.

Se debe trabajar para establecer correspondencia entre los proyectos

financiados con los planes de desarrollo municipal.

De acuerdo con los entrevistados, es necesario vincularse más con los

municipios y las comunidades y retomar experiencias en donde las

74

comunidades han desarrollado con las organizaciones sociales una serie de

dinámicas para hacer sus propios diagnósticos, su propia planeación

comunitaria participativa, pues tienen propuestas de desarrollo en varios

aspectos de su vida social.

Se requiere que los municipios que participen como ejecutores asuman sus

propias responsabilidades. Para el 2007, algunos funcionarios consideran

que tiene que haber un compromiso en la elaboración de los proyectos de

alto impacto de los cuales deben derivarse muchos otros subproyectos,

esos serían los tipos de proyecto modelo, claves, detonadores del

desarrollo, que se deben contemplar para de ahí exigirle a los municipios

que asuman compromisos claros en el aspecto técnico y financiero así

como en el seguimiento.

Debe abrirse la posibilidad de que los beneficiarios, las organizaciones de la

sociedad civil (ONG s), o bien organismos internacionales puedan ser los

propios ejecutores de los proyectos ya que se considera que existen grupos

de productores que tienen la capacidad de aportar el recurso necesario. Aun

cuando el PROCAPI está diseñado para que los ejecutores sean instancias de

gobierno, muchas organizaciones sociales y civiles y los productores

indígenas han demostrado que tienen la capacidad para ejecutar proyectos;

en ese sentido debe de haber una opción para que el aportante y ejecutor

de los proyectos sean estas organizaciones sin intermediación de las

instancias gubernamentales.

En la cuenta bancaria deberían estar mancomunados los beneficiarios con

la ejecutora, y debería considerarse la aportación de la CDI como la

aportación de los beneficiarios.

Respecto a la relación de la CDI con las ejecutoras, la primera debería dar

un seguimiento más puntual a las acciones que van a emprender las

segundas y no estar sólo a la expectativa; es decir, es importante que se

involucre más en el proceso.

75

Para el 2007, en el segundo año de PROCAPI, se deberá valorar y fortalecer

la asistencia técnica y la capacitación, así como abrir nuevas regiones y

municipios.

76

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

En resumen, al mes de diciembre se tiene ejercida la cantidad de $83.2

millones de pesos en 695 proyectos, coordinación del Programa, gastos de

evaluación y formulación de proyectos. A partir de la información proporcionada,

los indicadores de resultados que se pueden obtener son:

INDICADORES DE RESULTADOS Índice Fórmula Resultado

Inversión pública realizada por otras instancias de gobierno para el programa Índice de cobertura

Inversión pública realizada por la CDI

X 100 73.91/79.77 92.65%

Número de proyectos rentables

Índice de participación en proyectos rentables Número total de proyectos financiados

X 100 449/695 64.60%

Número de proyectos de autoconsumo

Índice de participación en proyectos de autoconsumo Número total de proyectos financiados

X 100 246/695 35.40%

Inversión aplicada en asistencia técnica del Programa

Índice de asistencia técnica Total de la inversión aplicada

X 100 2,92/79.,77 3.66%

Número de mujeres beneficiadas Índice de atención a mujeres

Número total de beneficiarios X 100 8,590/22,695

37.85%

De acuerdo con el movimiento de autorizaciones el índice de cobertura es

de más de 92.65 puntos, lo cual significa que la participación presupuestal de la

CDI es ligeramente mayor a la de las entidades ejecutoras. También se observa

que el índice de proyectos rentables es mayor al de autoconsumo, en una relación

de dos a uno.

77

El índice de asistencia técnica es de 3.66 puntos, muy bajo para las

necesidades de asistencia técnica que se requiere. Por su parte, el índice de

atención a mujeres está en 37.85. Aunque no hay ningún señalamiento en las

reglas de operación sobre la participación de las mujeres en este programa, se

considera en la tabla de indicadores de resultados el índice de atención a las

mujeres.

Con relación a la población beneficiada, tenemos en los 50 municipios de

menor IDH la siguiente información:

Beneficiarios del PROCAPI en el universo de los 50 municipios con menor IDH

Beneficiarios Entidad federativa

Total Hombres Mujeres Chiapas 4,929

2,300

2,629

Durango 220

208

12

Guerrero 2,832

1,264

1,568

Oaxaca 3,470

1,841

1,629

Puebla 566

76

490

Veracruz 1,415

973

442

Total 13,432

6,662

6,770

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Se observa que en el universo con menor IDH los hombres son 49.5% de la

población beneficiada y las mujeres 50.5%. Esto significa que en este universo

prioritario se apoyó más a la mujer indígena, lo que se puede considerar como un

factor de éxito en la política del Programa.

En el siguiente cuadro del universo de no-IDH, los hombres representan

80%, mientras que las mujeres son 20% de la población beneficiada.

78

Beneficiarios de proyectos ejercidos del PROCAPI

en el universo de no-IDH

Beneficiarios Entidad federativa Total H M

Chiapas 1,494

1,441

53

Hidalgo 757

435

322

Morelos 39

39

Oaxaca 1,805

1,705

100

Puebla 1,258

390

868

Quintana r 2,785

2,506

279

Tabasco 66

13

53

Sonora 1,059

953

106

Total 9,263

7,443

1,820

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

A diferencia del cuadro anterior, se observa una menor participación de las

mujeres en este universo. Sin embargo, en el conjunto del programa la

participación de las mujeres en promedio es de 37.8%. Lo que sin duda es un

aspecto importante ha destacar.

Proyectos productivos

Se considera que el instrumento de dictaminación técnica de los proyectos

productivos empleado por la CDI responde adecuadamente a las reglas de

operación. La cédula de dictamen es una herramienta de evaluación práctica y

sencilla que permite emitir una calificación que garantice que los proyectos

apoyados cumplan con requisitos de viabilidad técnica, social, económica y

ambiental, que evite el otorgamiento de apoyos sin la valoración correcta y logre

una inversión y coordinación interinstitucional exitosa.

También se realizan visitas de campo que es otro instrumento, acorde a lo

señalado por las reglas de operación; se trata de una validación de campo que se

aplica con un criterio selectivo y se orienta a cerciorarse de la existencia del grupo,

del conocimiento y participación del grupo en la selección del proyecto y de

obtener una semblanza de su condición socioeconómica, y de la existencia de los

elementos necesarios para llevar a cabo el proyecto, entre otros aspectos.

79

El proceso de dictaminación de los proyectos se realizó por funcionarios de

la CDI o expertos que contrata la propia institución para tener una evaluación

objetiva de las propuestas recibidas, a través de los funcionarios de las

delegaciones estatales de la CDI, que fueron presentadas por instituciones

estatales, municipales y/o federales.

Estas instituciones están involucradas en instancias de desarrollo regional

(COPLADES, consejos, etc.), que se encargan de promover la planeación del

desarrollo y son las facultadas para recibir solicitudes de apoyo de los distintos

actores regionales y, en este caso, de captar las necesidades de atención de las

comunidades indígenas e identificar si califican sus solicitudes para participar en

este programa. En suma, son las encargadas de elaborar los proyectos, de

financiarlos de manera conjunta con la CDI y de ejecutarlos.

Es por eso que la interlocución del Programa con otras instituciones, que

operan con sus propias normas y reglas de operación, hace que los proyectos

pasen por el tamiz de éstas y a su vez por las del propio programa. De tal suerte

que los proyectos que se autorizaron y que está por autorizar la CDI, ya fueron

sancionados de manera previa por otras instancias.

Este aspecto fue señalado en varias entrevistas a los funcionarios de las

ejecutoras que de alguna manera duplica el trabajo de la evaluación y que si bien

no está definido un instrumento único, en ocasiones se tiene que reajustar la

estructura de los proyectos al que solicita la CDI, lo cual puede resultar un tanto

tortuoso.

El formato del dictamen para la evaluación que maneja el personal técnico

de la institución es muy sencillo, sin embargo no muestra una metodología de

evaluación. En pláticas sostenidas con el personal de la CDI comentaron que se

utilizan las técnicas de evaluación que se manejan en el medio institucional,

respuesta que es un tanto contradictoria a la información expresada por los

80

funcionarios. Lo que sin duda es importante destacar y que debe considerarse

como una regla es que se debe flexibilizar la metodología para la evaluación del

los proyectos, para adaptarse a las diversas metodologías institucionales.

También es cierto que en tanto programa de reciente creación, el PROCAPI

crea muchas expectativas para fortalecer la actividad productiva de la población

indígena con mayor rezago y que no ha sido atendida por otros programas, sin

embargo, llamó la atención la falta de respuesta de los distintos instrumentos

regionales de planeación de manera inicial, aunque finalmente se logró duplicar la

inversión de la institución para atender a la población indígena.

El Programa se caracteriza por ser un instrumento sencillo en el contenido

de sus reglas de operación, en donde se establecen pocos requisitos para acceder

a los recursos fiscales que maneja. La publicación de las mismas fue oportuna y a

pesar de estas características la respuesta institucional no fue suficientemente

oportuna, fue hasta finales de año que se logró ejercer 64% de los recursos, como

se muestra en el siguiente cuadro.

CUADRO COMPARATIVO DEL EJERCICIO PROCAPI

PROCAPI Monto % Ejercicio enero-agosto $27,795,749.00

36.17

Ejercicio septiembre-diciembre $49,060,085.98

63.83

Total $76,855,834.99

100.00

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Dos razones pueden ser las que propiciaron que la respuesta haya sido tan

lenta e insuficiente; la primera, que como programa nuevo falta experiencia entre

los distintos actores ejecutantes del mismo y la segunda, que puede ser que falta

concretar aún más los procesos de planeación en las regiones. La combinación de

ambas variables pueden ser los factores que determinan el resultado actual.

81

Durante el primer semestre se desarrolló la integración de expedientes con

una diversidad de situaciones y escenarios que dependieron, en gran medida, de

las características de las ejecutoras, tanto de tipo normativo como la variedad de

las mismas. El análisis y validación de los proyectos ha significado también una

tarea intensa y laboriosa en aras de mejorar la formulación de los proyectos.

Que el Programa responda a la estrategia de transversalidad de la

institución significa que la interlocución básica es con las ejecutoras y que la

compatibilidad y armonía de las reglas de este Programa con la de otros

programas es una situación delicada que requiere tiempo para su mejor

adaptación.

Además de lo que significa instrumentar un programa tanto en su

organización interna como en la articulación con las contrapartes, particularmente

compatibilizar las mecánicas operativas, es un reto principal de este Programa.

Se puede señalar, que a partir del recuento de las operaciones autorizadas,

se identifica que ha sido posible la interacción con: un buen número de gobiernos

estatales y municipales, y con instituciones federales como la CONAFOR, CONAGUA,

y SAGARPA. También indicó personal de la CDI que no ha sido posible articular

operaciones con SEDESOL y PIASRE, lo que obliga a considerar la revisión de los

procesos para proponer otros mecanismos que permitan esa coordinación.

Como ya se comentó, la ausencia de términos de referencia para la

formulación de los proyectos es una cuestión que presenta una doble situación,

por una parte, facilita a los grupos de solicitantes de los proyectos la elaboración

de los mismos sin mayores complicaciones y, por lo tanto, deben ser ellos quienes

se ocupen por elaborar un buena propuesta de proyecto, mientras que al momento

de evaluar el proyecto, los dictaminadores deberán considerar que un modelo para

la formulación de proyectos no forma parte de los requisitos y que se debe aplicar

entre ellos un criterio único. Sobre este aspecto, comentó el personal de la CDI que

82

retoman una metodología convencional, pero se recomienda poner atención

adecuada a este último aspecto.

Finalmente, cabe señalar que el Programa cumple con los criterios

establecidos por el Poder Legislativo en cuanto a seleccionar a una universidad

con experiencia para evaluar sus programas y sus reglas de operación.

Se considera que bajo este esquema normativo de la operación en el

PROCAPI se ha cumplido con todos los objetivos trazados. De acuerdo con las

Reglas de Operación, el propósito del Programa es contribuir al desarrollo social y

económico de los pueblos y comunidades indígenas a través del cofinanciamiento

de proyectos productivos con otras instituciones para promover el desarrollo

regional.

Recomendaciones

1. Avanzar en la introducción de formas contractuales para este conjunto de

beneficiarios y organizaciones apoyadas con recursos de PROCAPI.

Dada la práctica inexistencia de compromisos vinculantes predefinidos y

concretos con los beneficiarios, que se traduzcan en metas cuantificables y

verificables, mismas que son insumo base para evaluar la eficacia del Programa.

Con la introducción de convenios y/o contratos transparentes y sencillos

que especifiquen los compromisos de ambas partes, se puede avanzar en:

resolver buena parte de los puntos débiles que presentó

el Programa en su primer año de operación;

aterrizar metas;

transparentar subsidios;

contribuir a la conformación de una nueva base social

en los 50 municipios más marginados;

83

facilitar acuerdos en torno a los apoyos

complementarios en materia de evaluación, acompañamiento técnico

y formación de capital humano,

y contar con elementos para una evaluación y un

monitoreo efectivo del Programa y sus proyectos.

Cabe apuntar que la experiencia latinoamericana apunta que la gran

ventaja de los convenios y/o contratos es que generan certidumbre, factor clave

para recomponer la relación entre gobierno y productores y dueños de la tierra, y

alinear las políticas con las estrategias económicas de los mismos beneficiarios.

Además, el convenio y/o contrato es la antesala para generar modalidades

de fideicomisos, cajas comunitarias, fondos de ahorro y capitalización u otras

formas organizativas de carácter económico que permitan establecer apoyos

multianuales ligados a metas.

2. Mejorar las prácticas de acompañamiento (en asistencia técnica y

capacitación) y seguimiento, así como generar elementos para la evaluación.

Se parte de que la CDI no cuenta con las capacidades institucionales y con

suficientes recursos humanos especializados, por lo cual se puede explorar un

esquema similar al que utiliza FIRA para evaluar proyectos vía la terciarización del

servicio; o bien podrían desarrollarse otros esquemas para las tareas de

acompañamiento que han instrumentado tanto el FIRA como otras entidades. Los

recursos para soportar este tipo de esquemas deben salir del mismo presupuesto

de PROCAPI bajo una lógica muy sencilla: preferible bajar 10% en proyectos, pero

garantizar una multiplicación en los casos de éxito y una canalización adecuada

de los subsidios.

84

3. Debe establecerse un abanico más amplio para la mezcla de recursos

que contenga diferentes opciones dependiendo del tipo de dependencia o de la

fuente de recursos con la que se tenga que sumar.

4. Desarrollar un proceso de planeación más real, más objetivo, que evite

destinar recursos a proyectos con bajo o nulo impacto económico y social. Se

debe trabajar para establecer correspondencia entre los proyectos financiados con

los planes de desarrollo municipal.

5. De acuerdo con los entrevistados, es necesario vincularse más con los

municipios y las comunidades y retomar experiencias en donde éstas junto con las

organizaciones sociales han desarrollado una serie de dinámicas para hacer sus

propios diagnósticos, su propia planeación comunitaria participativa, pues tienen

propuestas de desarrollo en varios aspectos de su vida social.

6. Se requiere que los municipios que participen como ejecutores asuman

sus propias responsabilidades. Para el 2007, algunos funcionarios consideran que

tiene que haber un compromiso en la elaboración de los proyectos de alto impacto

de los cuales deben derivarse muchos otros subproyectos, esos serían los tipos

de proyecto modelo, claves, detonadores del desarrollo, que se deben contemplar

para de ahí exigirle a los municipios que asuman compromisos claros en el

aspecto técnico y financiero así como en el seguimiento.

7. Debe abrirse la posibilidad de que los beneficiarios, las organizaciones

de la sociedad civil (ONG s), o bien organismos internacionales puedan ser los

propios ejecutores de los proyectos ya que se considera que existen grupos de

productores que tienen la capacidad de aportar el recurso necesario. Aun cuando

el PROCAPI está diseñado para que los ejecutores sean instancias de gobierno,

muchas organizaciones sociales y civiles y los productores indígenas han

demostrado que tienen la capacidad para ejecutar proyectos, en ese sentido debe

85

de haber una opción para que el aportante y ejecutor de los proyectos sean estas

organizaciones sin intermediación de las instancias gubernamentales.

8. En la cuenta bancaria deberían estar mancomunados los beneficiarios

con la ejecutora, y debería considerarse la aportación de la CDI como la aportación

de los beneficiarios.

9. Respecto a la relación de la CDI con las ejecutoras, la primera debería dar

un seguimiento más puntual a las acciones que van a emprender las segundas y

no estar sólo a la expectativa; es decir, es importante que se involucre más en el

proceso.

Para el 2007, en el segundo año de PROCAPI, se deberá valorar y fortalecer

la asistencia técnica y la capacitación, así como abrir nuevas regiones y

municipios.

86

ANEXO

87

Diseño de la encuesta para la evaluación del PROCAPI

El marco de muestreo para la evaluación lo constituyen las 203 acciones de

PROCAPI, de las cuales 128 corresponden a solicitudes autorizadas y 75 a

solicitudes en proceso. Las solicitudes son heterogéneas en cuanto al número de

proyectos y organizaciones que las presentan, en particular en el caso del Chiapas

hay un proyecto regional conformado por 297 proyectos. Por la heterogeneidad de

los proyectos se propuso una muestra proporcional al tamaño de acuerdo con el

monto de recursos recibidos por los proyectos.

Por otro lado, en el diseño de la muestra fue importante diferenciar las

solicitudes provenientes de los 50 municipios prioritarios, es decir que presentan

los IDH más bajos del total de municipios del país.

CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMACIÓN

Se tienen 203 acciones: 128 autorizadas y 75 en proceso.

De las 142 acciones en los 50 municipios con menor IDH, 83 están

autorizadas.

De las 61 acciones en los otros municipios 45 están autorizadas.

La información se refiere a 15 entidades federativas: Oaxaca,

Puebla, Veracruz, Nayarit, Chiapas, Quintana Roo, Durango, Hidalgo, Tabasco,

Sonora, Campeche, Guerrero, Morelos, Querétaro y Yucatán.

El 90% de las acciones se concentra en seis entidades: Oaxaca,

Puebla, Veracruz, Nayarit, Chiapas, Quintana Roo.

Los recursos financiados por el PROCAPI ascienden a poco más de 90

millones, de los cuales 90% fue asignado a siete entidades.

El número de beneficiarios asciende a 19 mil, sin embargo la

información al respecto es heterogénea porque puede referir a grupos de trabajo,

organizaciones o personas.

88

A partir de la información estadística disponible, para optimizar el tamaño y

distribución de la muestra se consideró necesario acotar el marco de muestreo a

las siete entidades que recibieron 90% de los recursos financiados por PROCAPI:

Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla, Quintana Roo, Veracruz e Hidalgo.

Estructura financiera del PROCAPI

Estado Recursos Porcentaje

Porcentaje

acumulado

Oaxaca 28,129,186

31.2

31.2

Chiapas 19,802,863

22.0

53.2

Guerrero 14,000,000

15.5

68.8

Puebla 8,599,648

9.6

78.3

Quintana Roo 5,000,000

5.6

83.9

Veracruz 3,862,900

4.3

88.2

Hidalgo 2,240,177

2.5

90.7

Durango 2,002,302

2.2

92.9

Sonora 1,750,000

1.9

94.8

Campeche 1,500,000

1.7

96.5

Yucatán 1,169,875

1.3

97.8

Nayarit 815,379

0.9

98.7

Morelos 450,000

0.5

99.2

Tabasco 444,100

0.5

99.7

Querétaro 269,880

0.3

100.0

Total 90,036,309

100.0

El tamaño de muestra de las solicitudes y proyectos se obtuvo a partir de la

expresión:

2

20

r

pqzno

89

Donde:

z2 es el valor de x para el cual se ha acumulado la probabilidad con que

se desean hacer las inferencias

P es la proporción de respuestas positivas al indicador

Q es la proporción de respuestas negativas al indicador

r es el error que puede aceptar las inferencias

Respecto de los valores de p y q se prefiere el valor de 0.5 con el cual se tienen

los mejores tamaños de muestra.

Dados los parámetros: 90% de nivel de confianza, error de 10%, tasa de

no-respuesta de 15%, se tiene una muestra de 58 solicitudes o acciones de

PROCAPI.

Parámetros

Nombre Símbolo Valor

Proporción p P 0.5

Proporción q (1-p) Q 0.5

Solicitudes N 208

Nivel de confianza 95% Z2 2.68

Error 10% r2 0.1

Tasa de no-respuesta 2% TNR 0.15

Muestra solicitudes 51

Muestra solicitudes y TNR 58

Por otro lado, dado que las solicitudes son muy heterogéneas en cuanto al número

de municipios, localidades, organizaciones y recursos involucrados, se propone la

90

selección de los casos de acuerdo con el muestreo proporcional al tamaño en el

cual tienen mayor probabilidad de integrar la muestra los proyectos más grandes.

Se recomienda usar probabilidades desiguales, proporcionales al tamaño

(el valor de Xi) y usando muestreo con reemplazo. Porque si bien el muestreo sin

reemplazo produce varianzas menores, las expresiones para las varianzas son

laboriosas de calcular. Por esto es ampliamente usado el p.p.t con reemplazo, que

es mucho más simple. Se denominará muestreo p.p.t. con reemplazo o ppt.

Para obtener el muestro proporcional al tamaño se tiene el siguiente

procedimiento:

1. Se obtienen los valores de Xi, acumulados en un orden arbitrario.

2. Se obtiene un número aleatorio entre 1 y X (X es el total conocido

para los valores de Xi).

3. Se ve a qué unidad corresponde el número extraído en el punto 2, y esa

unidad se selecciona en la muestra.

4. Se repite el proceso a partir del punto 2, independientemente del

resultado de las extracciones previas, hasta completar la muestra de tamaño n.

5. Los pasos 1 a 3 constituyen la extracción de una unidad de la población.

De acuerdo con esta metodología, se obtuvo un número total de 60 selecciones

aleatorias que corresponden a 35 solicitudes, distribuidas de la siguiente forma:

91

Resultados de muestra

Entidad Muestra

Número

aleatorio

Número

entidades

Chiapas 9

16

3

Guerrero 1

9

1

Hidalgo 1

1

1

Oaxaca 17

22

2

Puebla 3

4

2

Quintana Roo 1

2

1

Veracruz 3

6

1

Total 35

60

12

En cada estado varía la cantidad de ejecutoras, en algunos pueden tener acciones

con entidades federales, estatales y municipales y en otros sólo municipales. Por

esa razón se decidió realizar entrevistas a todas las entidades en cada estado, de

tal manera que se abarque el universo total de entidades. Como resultado, se

realizarán 60 entrevistas a representantes de los proyectos apoyados (según se

indica en cálculo de la muestra) y 12 entrevistas a funcionarios de entidades

ejecutoras.

Muestra seleccionada

Tipo de autorización

No.

Proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del

grupo Nombre del

proyecto Giro del proyecto

Total

beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

Autorizados 50 M 1

Chiapas Chalchihuitan

SDR

41 Grupos de Trabajo Diversos 461

284

177

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Chamula SDR

21 Grupos de Trabajo Diversos 352

172

180

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Chanal SDR

33 Grupos de Trabajo Diversos 480

304

176

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Chenalho SDR 40 Grupos de Trabajo Diversos 666

205

461

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Mitontic SDR 13 Grupos de Trabajo Diversos 408

38

370

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas San Juan Cancuc SDR

22 Grupos de Trabajo Diversos 487

184

303

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Santiago El Pinar SDR

23 Grupos de Trabajo Diversos 363

223

140

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 1

Chiapas Zinacantan SDR 19 Grupos de Trabajo Diversos 562

156

406

AUTORIZADO

autorizados no idh 1

Chiapas Las margaritas

Nuevo Huixtan

SEDESO Estado

Coordinadora de Organizaciones Democráticas de Chiapas

Envasadora de agua purificada Servicios

35

35

autorizados no idh 3

Chiapas Trinitaria Francisco I. Madero

SEDESO Estado

Rancheria Egipto S.S.S.

Construcción y manejo de vivero tecnificado Agrícola 20

20

93

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del

grupo Nombre del

proyecto Giro del proyecto

Total beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

autorizados no idh 4

Chiapas

Salto de agua, Palenque, Yajalon, Chilon, Tumbala, Ocosingo Palenque

SEDESO Estado

Tiemenlola Nich Klum

Acopio, y comercialización de café organico

Servicios 554

527

27

en proceso sin idh 2

Chiapas Tapachula

Pavencul Municipio

Centro de Agroecoligia San Francisco de Asís A. C.

Hortalizas orgánicas Agrícola 250

250

Autorizados 50 M 15

Oaxaca Santiago Amoltepec

Municipio

Grupos de Trabajo

Huertos frutícolas Agrícola 30

30

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 20

Oaxaca Santiago Ixtayutla

San Lucas Atoyaquillo, La Humedad, El Huamuche, El Ocote, El Mosco, El Macahuite, Yucuyaa Municipio

El Jugo Huertos de naranja Agrícola 55

39

16

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 32

Oaxaca

San Martin Itunyoso

San Martin Itunyoso Municipio

Unión y pobreza

Adquisición de tractor agrícola Agrícola 10

10

0

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 33

Oaxaca

San Martin Itunyoso

San Martin Itunyoso Municipio

Mujeres Artesanas

Adquisición de insumos para la elaboración de artesanías textiles Artesanal

123

0

123

AUTORIZADO

94

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del

grupo Nombre del

proyecto Giro del proyecto

Total

beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

Autorizados 50 M 35

Oaxaca

Eloxochixtlán de Flores Magón

Barrio Escopeta Municipio

Trucheros de Barrio Escopeta

Establecimiento de granja de producción de trucha arco iris Acuícola

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 37

Oaxaca

Eloxochixtlán de Flores Magón

Raya San Pedro, Maguey, Agua Iglesia, Peña Colorada, Puerto Rossette Municipio

Aguacatero de Eloxochixtlán

Establecimiento de una huerta de aguacate hass Agrícola AUTORIZADO

Autorizados 50 M 40

Oaxaca

Eloxochixtlán de Flores Magón Agua Ancha Municipio

Establecimiento de modulo de producción de tilapia Acuícola

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 43

Oaxaca

Eloxochixtlán de Flores Magón

Eloxochixtlán de Flores Magón Municipio

Comité Central de Eloxochixtlán de Flores Magón

Fortalecimiento a la soberanía en la producción sustentable de maíz y fríjol Agrícola 583

339

244

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 50

Oaxaca

Santo Domingo de Morelos

Santo Domingo de Morelos Municipio

Santo Domingo de Morelos

Cría de ganado bovino Pecuario

67

43

24

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 62

Oaxaca Santa Cruz Zenzontepec

Santa Cruz Zenzontepec, Santa Maria Siempre Viva

Municipio

El Centro

Granjas avícolas con incubadora Pecuario

AUTORIZADO

95

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del grupo

Nombre del proyecto

Giro del proyecto

Total

beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

autorizados no idh 11

Oaxaca

Sola de Vega Sola de Vega

Municipio

Elorza Jimenez, S. P. R. de R. I.

Establecimiento de jitomate en condiciones de invernadero Agrícola 12

6

6

autorizados no idh 14

Oaxaca

San Felipe Jalapa de Diaz

30 Localidades Municipio

Productores de Ajonjolí Miguel Calixto Miranda S.P.R. DE R.L. de C.V.

Cultivo, acopio, limpieza de ajonjolí Agrícola 361

361

autorizados no idh 15

Oaxaca Nejapa de Madero

San Sebastian Jilotepec CONAFOR

Bienes Comunales

Instalación de aserradero industrial comunitario Forestal 70

70

autorizados no idh 16

Oaxaca Villa de Ixtlan

Ixtlan de Juarez Municipio

Unidad Comunal Forestal, Agropecuaria y de Servicios de Ixtlan de Juarez, Oaxaca (UCFAS)

Instalación y puesta en marcha de dos estufas de secado de madera Forestal 384

384

autorizados no idh 17

Oaxaca Magdalena Peñasco Chicabaya

CONAGUA Municipio

Grupo de Trabajo

Construcción de sistema de riego tecnificado Agrícola 25

25

autorizados no idh 18

Oaxaca San Carlos Yautepec

San Pedro Tepacaltepec

CONAFOR

Bienes Comunales

Adquisición de un aserradero portátil LT-HDD62-STRB Forestal 192

192

96

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del

grupo Nombre del

proyecto Giro del proyecto

Total

beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

autorizados no idh 20

Oaxaca

Nuevo Zoquiapam

Nuevo Zoquiapam Municipio

Bienes Comunales

Adquisición e instalación de un aserradero comunal Forestal 21

21

autorizados no idh 21

Oaxaca Santiago Tilantongo

Santiago Tilantongo Municipio

Ñundito (Pueblo Vivo)

Adquisición de una cribadora de materiales pétreos Servicios

17

17

autorizados no idh 23

Oaxaca Santiago Tilantongo

Cabecera Municipal, Buenavista, Las Flores, Hermenegildo Galeana, General Vicente Guerrero, Guadalupe Hidalgo, Laguna Grande, Narciso Mendoza, La Paz, El Progreso, La Providencia, San Antonio, San Antonio, San Isidro, San José Tres Lagunas, San Martín de las Palmas Municipio

Zaragoza

Instalación de una planta purificadora de agua Servicios

2041

916

1125

97

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad

Instancia ejecutora

Nombre del

grupo Nombre del

proyecto Giro del proyecto

Total beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

en proceso idh 13

Oaxaca

San Jose Tenango Municipio

Renovación de cafetales Agrícola

en proceso idh 14

Oaxaca

San Jose Tenango Municipio

Cultivo intercalado con café Agrícola

en proceso idh 28

Oaxaca Santa María La Asunción Municipio

Maíz intercalado con árboles frutales Agrícola

en proceso idh 35

Oaxaca Santa Maria Temaxcaltepec

Santa Maria Temaxcaltepec

Municipio

Ganaderos de Temaxcaltepec

Encierro tecnificado Pecuario 52

35

17

en proceso idh 40

Oaxaca Santa Maria Temaxcaltepec

Santa Maria Temaxcaltepec

Municipio

Bordando Sueños de Hilos

Bordados textiles Artesanal

26

0

26

en proceso sin idh 4

Oaxaca San José Chiltepec

en proceso sin idh 5

Oaxaca Santa Maria Jacatepec

en proceso sin idh 7

Oaxaca Santo Domingo Zanatepec

Rehabilitación de sistema de riego Agrícola

en proceso idh 1

Guerrero

Acatepec, Alcozauca de Guerrero, Atlixtac, Cochoapa el Grande, Copanatoyac, Metlatonoc, Tlacoachistlahuaca, Xalpatlahuac, Xochistlahuaca

Gobierno del Estado

98

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa Municipio Localidad Instancia ejecutora

Nombre del

grupo

Nombre del proyecto

Giro del proyecto

Total

beneficiarios

Hombres

Mujeres

Status

en proceso idh 58

Puebla Eloxochitlán

Gobierno del Estado

14 Grupos de Trabajo

Seguridad Alimentaria Agrícola

en proceso idh 59

Puebla Hueytlalpan

Gobierno del Estado

9 Grupos de Trabajo

Seguridad Alimentaria Agrícola

en proceso sin idh 10

Puebla Zoqitlan SDR, Estado

Huerto familiar tecnificado Diversos

en proceso sin idh 13

Puebla Coxcatlan SDR, Estado

Módulos de cultivo de maíz y soya Agrícola

en proceso sin idh 15

Quintana Roo

Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos Betania Municipio

Chu´ um Pich S.P.R. DE R.L.

Producción de tomate en invernadero Agrícola 300

300

Autorizados 50 M 72

Veracruz Astacinga

Acuayucan, Huapango, Cuauhtepanka,Tepantla, Choapa, Cuauhtla, Acatitla, Buena Vista, Astacinga SEDESMA

9 Grupos de Trabajo

Proyecto de reforestación

Forestal 350

192

158

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 74

Veracruz Astacinga Choapa SEDESMA

Grupo de Trabajo

Vivero comunitario Forestal 66

32

34

AUTORIZADO

Autorizados 50 M 75

Veracruz Atlahuilco

Uitziquipa, Zacamilola, Xochitepec, Xibtla, Tepexititla, Macuilquila, Cuauhtlamanca, Atetecochco, Atlahuilapa y Atlahuilco SEDESMA

10 Grupos de Trabajo

Proyecto de reforestación

Forestal 128

112

16

AUTORIZADO

99

Tipo de

autorización

No.

proyecto

Entidad

federativa

Municipio Localidad Instancia ejecutora

Nombre del grupo

Nombre del proyecto

Giro del

proyecto

Total

Beneficiarios

H M Status

Autorizados 50 M 78

Veracruz Atlahuilco Cuauhtlamanca

SEDESMA

Grupo de Trabajo

Vivero comunitario Forestal 26

2

24

AUTORI

Autorizados 50 M 79

Veracruz Mixtla de Altamirano

Miguel Aleman, Mixtlantlakpak, Tlaxcantla, Tenexcalco, Xochitla, Ayahualulco, Axoxohuilco, Barrio Segundo, Coximalco, Mixtla de Altamirano SEDESMA

10 Grupos de Trabajo

Proyecto de reforestación Forestal 195

172

23

AUTORI

Autorizados 50 M 83

Veracruz Tehuipango

Tzompoaleca I, Tzompoaleca II, Tepepa, Tlalcospa, Tepecuitlapa, Apipitzactitla, Xiujtempa, Santa Cruz, La Joya, Tepeica, Xopilapa, Ticoma, Loma Bonita, Tepetlampa, Duraznotla, Achichipico, Zacatleixco, Tzacauala Primero, Xonacayojca, Tlachichilco, Tzacuala II, Totutla, Opotzinga, Terrero y Tehuipango SEDESMA

25 Grupos de Trabajo

Proyecto de reforestación Forestal 478

385

93

AUTORI

100

Tipo de autorización

No de proyectos

Entidad Federativa

Municipio Localidad

Instancia Ejecutora

Nombre del Grupo

Nombre del Proyecto

Giro del Proyecto

Total Beneficiarios

H M Status

Autorizados no idh 9

Hidalgo Huejutla Macuxtepetla Gobierno del Estado

Unión de Productores Agroforestales de las comunidades indígenas de la Huasteca Hidalguense, UPACIHH, S.P.R. de R.I.

Comercialización de palma camedor Forestal 667

380

287

AUTORI