INFORME Nº 018 / 2007 - 2008

INFORME TEMÁTICO DEL PROYECTO DE LEY Nº 1701 / 2007 – PE,

LEY QUE CREA LA CENTRAL DE COMPRAS PUBLICAS

PERU COMPRAS

AURELIO REYNALDO SUSANO LUCEROEspecialista en Economía y Finanzas

UNIDAD DE ANÁLISIS – DEPARTAMENTO DE COMISIONES

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INDICE

RESUMEN EJECUTIVO

1.- IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO

2.- DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

2.1. Finalidad del Proyecto

2.2. Objetivo del Proyecto

2.3. Ambito de Aplicación del Proyecto

3.- PRESENTACIÓN DEL INFORME

3.1. Objetivo del Informe

3.2. Propósito del Informe

3.3. Aporte del Informe

4.- DESARROLLO DEL INFORME

4.1 Antecedentes

4.2 Diagnóstico

4.3 Eficiencia en el Gasto de Bienes, Servicios y Adquisiciones

4.4 Estructura de la Propuesta

4.5 Impactos del Perú - Compras

5.- CONCLUSIONES

6.- BIBLIOGRAFIA

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INDICE DE GRAFICOS Y TABLAS DEL

INFORME TEMATICO

Pág.

PARTE II

TABLAS

1. Universo de Entidades del Estado. 2006....................................... 07

Parte IV

GRAFICOS

1. Relación PBI – Gasto Público. 1990 - 2006.................................... 10

2. Destino del Presupuesto Ejecutado del Gobierno Central y de losGobiernos Regionales. 2003 - 2006................................................ 11

3. Gastos en Bienes, Servicios e Inversión por el PBI. 1990 - 2006.............................................................................................................13

TABLAS

2. Ejecución de los Gastos de Inversión por nivel de Gobierno.

2005 - 2006....................................................................................... 14

3. Factores que retrasan las Inversiones en las Empresas Públicas.

( en % ) ............................................................................................... 15

4. Demoras en las Inversiones en los Gobiernos Sub – Nacionales

.......................................................................................................... 16

5. Situación actual de Actividad Compradora del Estado. Julio 2007

.......................................................................................................... 17

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RESUMEN EJECUTIVO

1. El Poder Ejecutivo por Oficio N° 224 - 2007-PR con fecha 10/10/07, sometea consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley Nº 1701/2007-PE: Ley que crea la Central de Compras Públicas – Perú Compras.

2. La central de Compras Públicas - PERU COMPRAS tiene por finalidadoptimizar el actual sistema de contrataciones y adquisiciones de laAdministración Pública. Sistema que por la evidencia existente, requiere sermejorado. Esta es también la respuesta a las dificultades que las comprasdescentralizadas del sector público, vienen generando desde hace algúntiempo en el país.

3. El Objetivo del Proyecto de Ley Nº 1701/ 2007-PE es la creación de unOrganismo Público Descentralizado, destinado a las compras y adquisicionesdel Estado, según los encargos recibidos para tal efecto; tiene personeríajurídica pública, goza de amplia autonomía y constituye pliego presupuestal.

4. El Ambito de Aplicación del Proyecto está orientado en general a lascompras y las adquisiciones del Estado. Si bien se plantea un ámbito muyamplio de operaciones, también se señala que los encargos que recibirá delPoder Ejecutivo serán por dispositivo legal expreso. En la norma específica sedefinirán el ámbito del quehacer a efectuar, en las compras más importantesdel aparato estatal.

5. El presente informe pone al descubierto que la opción de la gestión públicapor la centralización de las compras y adquisiciones del Estado, tiene unconjunto de ventajas y desventajas al desempeño del sector público; las queconocidas apropiadamente por los decisores gubernamentales, sirven paraconseguir de ellas más beneficios que costos.

6. El Informe tiene como objetivo brindar información técnica sobre lanaturaleza y contenido de la acción promotora de la Ley que crea la Central deCompras Públicas – Perú Compras, sobre la eficiencia del funcionamiento delEstado. Ello incluye por un lado, la apropiada ejecución del Plan Anual deContrataciones y Adquisiciones y por otro lado, la fiscalización y control queconlleva.

7. La creación de la OPD Perú – Compras - mediante el Proyecto de Ley Nº1701/ 2007-PE - tiene un conjunto de aspectos funcionales, que requieren deexplicación por el análisis económico institucional. De allí que el punto esenfocar la norma, orientada a la instituciones públicas y a quienes estánincursos o comprometidos con su cumplimiento; a tomarla en cuenta y arecurrir a las compras centralizadas, a fin de que su aplicación se haga sinreservas.

8. Mediante argumentos técnicos, el informe plantea pautas para comprenderla acción promocional del Estado en materia de la eficiencia del gasto públicoen todos los agentes del sector público; de allí que el Proyecto de Ley Nº 1701/

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2007-PE se inserte en tres aspectos fuertemente relacionados: Visión Integralde la Acción Pública, el Desarrollo Institucional, y la profundización del impactode la política fiscal.

9. En la exposición de motivos, la elección de la OPD Centralizadora de lasCompras se basa en la buena experiencia de Chile para proveer de bienes yservicios, así como la adquisición de activos fijos a la entidades públicasinversoras; tiene un conjunto de ventajas favorables a los fines deseados. Entrelas que habría de mencionar los costos administrativos y flexibilidad deactuación de mercado. No se trata entonces de generar entidades y procesosburocráticos, sino más bien mecanismos de apoyo eficiente y eficaz en losProgramas Públicos.

10. Perú - Compras por su especialización es una entidad que actúa como eloperador logístico del Estado; pero distinto del quehacer de las áreas delogística diseminadas en el sector publico. Las diferencias se encuentran en lafinalidad y en la operatoria. En el informe se muestra el lugar ydesenvolvimiento a realizar por el primero y que corresponderá con un doblefin: ser instrumento de la política fiscal y conseguir la eficiencia micro -económica de las instituciones públicas.

11. El Poder Ejecutivo plantea la actuación unitaria del Estado, tanto en laaplicación del gasto en bienes y servicios; como en las adquisiciones de lainversión publica. Ello se da en la actividad operativa del Perú - Compras, en laque destaca una mezcla de funciones con las cuales se supera largamente a laconvocatoria de concursos y se actúa también en la vena de operador logístico.

12. El informe muestra todos los tipos de mecanismos institucionalescontenidos en la Propuesta de Ley, para asegurar un buen desenvolvimientodel Perú - Compras. Estos son: legales, económicos, financieros y de direccióny gestión. El desarrollo institucional de esta entidad hacia la actuación eficiente,no responde a uno solo, sino a la conjunción de todos los mecanismos. Aquíresalta la actuación de la gobernanza corporativa, al llevar la organización aponer en línea el uso integral de los mecanismos institucionales; sin perder devista su misión, al igual que su visión de emprendimiento público asociado aldesarrollo Institucional del Estado.

13. El Proyecto de Ley Nº 1701/2007-PE presta atención a los impactosbuscados dentro y fuera del sector público, de allí que se indica en laexposición de motivos que mediante la celebración de convenios; las entidadesque los celebren recibirán el apoyo técnico suficiente, garantizando la eficienciaen el desarrollo de los procesos de selección que se convoquen, agilizara laejecución de los presupuestos y del Plan Anual de Contrataciones yAdquisiciones que apruebe cada entidad de la Administración Pública, con locual se beneficiarán los proveedores y el resto del país.

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1.- IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO

1.1 Número del Proyecto:

1701 / 2007 – PE

1.2 Título del Proyecto:

Ley que crea la Central de Compras Públicas – Perú Compras.1.3 Proponente:

Poder Ejecutivo

1.4 Comisiones Asignadas:

Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera

Fiscalización y Contraloría

2.- DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

2.1 Finalidad del Proyecto

La central de Compras Públicas - PERU COMPRAS, tiene por finalidadoptimizar el actual sistema de contrataciones y adquisiciones de laAdministración Pública. Sistema que por la evidencia existente, requiere sermejorado. Esta es también respuesta a las dificultades que las comprasdescentralizadas del sector público, vienen generando desde hace algúntiempo en el país.

2.2 Objetivo del Proyecto

El Objetivo del Proyecto de Ley Nº 1701/2007-PE es la creación de unOrganismo Público Descentralizado, destinado a las compras y adquisicionesdel Estado; según los encargos recibidos para tal efecto, tiene personeríajurídica publica, goza de amplia autonomía y constituye pliego presupuestal

2.3 Ambito de Aplicación del Proyecto

El Ambito de Aplicación del Proyecto - si bien no se expone en este -tácitamente comprende a todas las instituciones del sector publico. Laorientación es hacia las compras y las adquisiciones del Estado. Si bien se dapor sentado un ámbito muy amplio de operaciones, también se señala que losencargos que recibirá la OPD Perú Compras del Poder Ejecutivo; serán pordispositivo legal expreso. En la norma especifica se definirán el ámbito delquehacer a efectuar, en las compras más importantes del aparato estatal.

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De acuerdo con las cifras disponibles al 2006, el Sector Público Peruanocontiene 2342 instituciones pertenecientes al poder ejecutivo y entidadesautónomas. En el primer segmento hay 250 entidades que son el 11% del totaly en el segundo segmento, el número de estas entidades llega a 2092; siendoel 89% restante. En la Tabla Nº 1 adjunta, se presenta el universo deinstituciones estatales; precisando su ubicación respecto del poder ejecutivo,es decir si está dentro ó fuera de él.

Tabla Nº 1Universo de Entidades del Estado

2006

PODER EJECUTIVO1 ENTIDADES AUTONOMAS

MinisteriosOPD’s y SBS2

Empresas del Estado y FONAFEFondo Consolidado de ReservasOtras EntidadesSoc. Beneficencia Pública

17794615

102

PODERES DEL ESTADO-Congreso-PoderJudicial,TC, Consejo MagistraturaGOBIERNOS REGIONALESMUNICIPIOS-OPD’s Municipales-Institutos de Vialidad Municipal-Empresas Municipales y RegionalesENTIDADES AUTONOMAS-Defensoría del Pueblo-Contraloría de la República-BCR-JNE, ONPE y RENIEC-Universidades Estatales

13

261841208

152

111335

TOTAL 250 TOTAL 2092

Porcentaje 11% Porcentaje 89%

Fuente: CAD Ciudadanos al Día

1 Incluye todas Las entidades cuyas máximas autoridades son designadas directa o indirectamente por el Presidentede la República.2 Toma en cuenta entidades captadoras, organismos descentralizados autónomos, instituciones públicasdescentralizadas y entidades de tratamiento empresarial.

3.- PRESENTACION DEL INFORME

El presente informe pone al descubierto que la opción de la gestión pública porla centralización de las compras y adquisiciones del Estado, tiene un conjuntode ventajas y desventajas al desempeño del sector público; las que conocidasapropiadamente por los decisores gubernamentales, sirven para conseguir deellas más beneficios que costos.

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3.1 Objetivo del Informe

El Informe tiene por objetivo brindar información técnica sobre la naturaleza ycontenido de la acción promotora de la Ley que crea la Central de ComprasPúblicas – Perú Compras, sobre la eficiencia del funcionamiento del Estado.Ello incluye por un lado, la apropiada ejecución del Plan Anual deContrataciones y Adquisiciones y por otro lado, la fiscalización y control queconlleva.

3.2 Propósito del Informe

El informe presta atención a la creación de la OPD Perú-Compras, mediante elProyecto de Ley Nº 1701/2007-PE, ya que este tiene un conjunto de aspectosfuncionales; los que requieren de explicación por el análisis económicoinstitucional. De allí que el punto es enfocar la norma, orientada a lasinstituciones públicas y a quienes están incursos o comprometidos con sucumplimiento. En particular, indagar lo que significa introducir en el país unSistema de Compras Centralizadas.

3.3 Aporte Del Informe

Mediante argumentos técnicos, el informe plantea pautas para comprender laacción promocional del Estado en materia de la eficiencia del gasto público entodos los agentes del sector público; de allí que el Proyecto de Ley Nº1701/2007-PE en la práctica causará un reordenamiento de las institucionespúblicas, a fin de que ellas obtengan los máximos beneficios de contar con unaentidad especializada en el aprovisionamiento; mediante la eficaz aplicación delos gastos en bienes y servicios, así como de los gastos de capital.

4.- DESARROLLO DEL INFORME

La eficiencia del gasto público es un área de trabajo arduo en América Latina,en la cual la responsabilidad del Poder Ejecutivo de los Estados Nacionalesestá severamente comprometida. Al respecto, es bueno recordar que losesfuerzos de cambio tienen ya un tiempo realizándose; tanto desde el planointernacional como el nacional. Este proceso iniciado en los 1990’s - deacuerdo con la CEPAL - se le conoce como la reforma fiscal. En el Perú, elProyecto de Ley Nº 1701/2007-PE; creación de una central de gastos: Perú –Compras, es consecuencia de esta línea de acción.

Entender entonces la próxima presencia y actuación de la entidad Perú –Compras, en el desenvolvimiento del conjunto de las instituciones del sectorpúblico, requiere revisar con cuidado, primero los antecedentes que preceden ala referida institución – en los cuales se incluyen el contexto en el que surge lanecesidad de ésta. Segundo, se expone el diagnóstico explicativo: por qué sehace necesario constituir esta nueva OPD, a fin de que la acción pública seaeficiente y eficaz en la estructura económica y social del país.

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4.1 Antecedentes

En el conjunto de reformas emprendidas en América Latina, bajo el ProyectoInternacional de Cambios Estructurales - más conocido como el Consenso deWashington - quedó establecido a los gobiernos de la región, a partir de los1990’s; llevar adelante entre otras reformas, la del Estado y la Fiscal. Estaúltima orientada a la eficiencia de las finanzas públicas, comprendiendo en ellaa los ingresos y el gasto público. De aquí en adelante, el informe focalizará enel gasto; por ser ésta la rama concerniente con el Proyecto de Ley Nº1701/2007-PE.

De acuerdo con los informes del Fondo Monetario Internacional, el BancoMundial, el Banco interamericano de Desarrollo, la Comisión Económica paraAmérica Latina y otros expertos internacionales; los avances en elcumplimiento de los compromisos tomados por los gobiernos en el Consensode Washington ha sido muy irregular, se ha avanzado fuerte en algunoscompromisos, pero muy débil en otros. Justamente, entre estos últimos destacala Reforma del Estado, pero en materia de reforma fiscal; se han hechoalgunos avances significativos.

Según la CEPAL, en América Latina la lucha por la eficiencia de las finanzaspúblicas y los resultados de las reformas emprendidas se deja sentir mejor porel lado de los ingresos y menos por el lado del gasto. Razón por la cual, hoy sevive un boom de las finanzas públicas; por la mejora en la disponibilidad defondos públicos. Lamentablemente, esto no ocurre en la aplicación del gasto;donde hay lentitud, rezagos y baja calidad en su asignación, lo cual conspirapara alcanzar mejores resultados en el crecimiento económico y en el bienestargeneral.

La situación descrita de la marcha de las finanzas públicas para la región,ocurre de manera similar en el Perú. En este último se vienen ejecutando unconjunto de medidas fiscales desde comienzos de los años 1990´s;habiéndose conseguido mejores resultados por los ingresos y mucho menospor el gasto. Estratégicamente, los gastos son pieza clave del éxito de lapolítica fiscal para la marcha de la economía a corto y mediano plazo; de allíque existen razones para preocuparse por el gasto público y por la eficienciade su aplicación.

En el análisis macro - económico, a partir de la exogeneidad del gasto públicose da por sentado que éste - en una cierta magnitud - tiene su impacto en lamarcha del PBI. Evidentemente, esta relación no es infinita y más bien tienesus limitaciones, todo se basa en que el gasto impulsa la demanda a la que lesigue la oferta productiva; de allí que no se trata de gastar por gastar y másbien importa la calidad del gasto, la oportunidad y su eficiente aplicación.

En el Gráfico Nº 1 adjunto, se presenta la relación entre el PBI y Gasto Públicopara el periodo de los últimos 17 años. De acuerdo con los datos proveídos porel BCR a soles reales, ambas variables muestran una marcha conjunta decarácter positivo y en expansión; revelando que el gasto tiene influencia en laproducción nacional. El gráfico también provee la línea de interdependencia

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entre ambos, en el que se muestra la asociación positiva entre ellos, lo cual essignificativo a nivel estadístico; confirmando de esta manera la importancia delgasto para mover la economía nacional. La baja elasticidad producto-gasto,más bien indica que se hace necesario trabajar en la calidad y eficiencia delgasto.

La curva del gráfico comentado revela que en un periodo de 17 años, la políticafiscal ha estado pendiente de que la dinámica del gasto sea un apoyo a lamarcha del PBI. Al respecto, el gobierno constitucional del periodo 1990 – 1995llevó adelante la reforma fiscal de los ingresos y de los gastos; orientada aachicar como sea los deficits fiscales. En esta etapa, la búsqueda de losresultados financieros opacó los de índole económico; por lo que pasó asegundo plano la eficiencia del quehacer del fisco.

Gráfico Nº 1

Después de 1995, las autoridades gubernamentales de las finanzas públicasllevaron la reforma fiscal hacia una segunda fase, diferente en su cometido alos años anteriores, la gestión estuvo orientada a conseguir mejores resultadosdel gasto público. Se perfeccionó el sistema presupuestal funcional, a fin deconseguir una mayor incidencia fiscal. Las áreas de trabajo fueron el gobiernocentral, las empresas públicas y los organismos reguladores. De lareestructuración institucional del primer periodo se pasó a la construcción delsistema de gastos y de sus bases normativas.

En el periodo 2001 – 2006 - con el propósito de orientar a las institucionespublicas en la lucha a conseguir la eficiencia del gasto público - se handesarrollado acciones tendientes a mejorar los procesos de asignación delgasto territorial y la descentralización administrativa funcional. En este periodo,se han puesto en funcionamiento 26 gobiernos regionales; quienes vienenrecibiendo - de acuerdo con sus competencias - las funciones que estaban enmanos de los Ministerios. Es un paso adelante que compromete ladescentralización presupuestal.

Relación PBI - Gasto Público 1990 - 2006

y = 6.2257x1.0232

R2 = 0.898

0

50,000

100,000

150,000

200,000

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000

Gasto Público

PB

I

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La eficiencia del gasto tiene que ver de manera directa con la gestión delmismo. Esta gestión tiene dos partes vinculantes: una relacionada con ladistribución y utilización de los fondos públicos y la otra con la fiscalización ycontrol de los recursos aplicados. Ambas partes conllevan métodos, técnicas,prácticas y el empleo de capacidades y habilidades; con las cuales seconsiguen los mejores resultados posibles. Ambas partes disponen de unaestructura organizacional, con la cual se tienen los canales apropiados para lamejor ejecución del gasto en todas las instituciones conformantes del sectorpúblico.

Ahora bien, la gestión pública de los ingresos – gastos, tiene como principalinstrumento de trabajo al presupuesto público. En materia de gastos, según A.Martner experto de la CEPAL, la gestión presupuestal se orienta por distintasmodalidades de uso; pero en el manejo financiero hay un sesgo técnico por ladistribución y utilización de los fondos públicos, según su objeto asignado. Enesta clasificación, el punto en el que nos interesa enfocar la atención es conrelación a los gastos por bienes y servicios; así como en la adquisición deactivos de la actividad inversora del Estado, ya que son correspondientes conel Proyecto de Ley Nº 1701/2007-PE.

En el Gráfico Nº 2 adjunto, se presenta la distribución presupuestal del Perúpor objeto del gasto para el periodo 2003 – 2006. No obstante que la data sóloconsidera al Gobierno Central y los Gobiernos Regionales, en realidad lascifras son significativas en materia de los gastos en bienes y servicios y deinversiones. Allí se puede observar que en conjunto, los dos representan ¼ deltotal del presupuesto ejecutado.

Gráfico Nº 2Destino del Presupuesto Ejecutado del Gobierno Central

y de los Gobiernos Regionales. 2003 – 2006

Personal y Obligaciones

Sociales26%

Amortización e Intereses de la

Deuda26%

Otros Gastos7%

Obligaciones Previsionales

16%

Inversiones12%

Bienes y Servicios13%

Fuente: Vigila Perú - Datos tomados del Portal de Transparencia del Ministerio de

Economía y Finanzas

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En la aplicación de fondos dirigidos a la obtención de los bienes y serviciospara la actividad cotidiana del Estado y de las adquisiciones en los proyectosde inversión; en el Perú como en otros países de América Latina, elpresupuesto es una parte importante del sistema que lo lleva a efecto. Decirsistema es señalar una organización encargada de llevar adelante unaactuación ordenada , orientada por objetivos y la obtención de resultados.

Por la experiencia que se tiene en América Latina, en la actualidad se disponede un sistema descentralizado y otro centralizado. El primero se destaca porque cada entidad pública con pliego presupuestal, está autorizada a conseguirsus suministros. En cambio en el segundo tipo, existe un organismo central quees responsable del aprovisionamiento de las instituciones del sector público engeneral. Al momento, en los países se destaca el empleo del primer sistema,sólo unos cuantos se están orientando al segundo; pero el interés hacia estecada vez se hace más notorio por las virtudes que lo acompañan.

Estos dos sistemas de gasto en bienes y servicios e inversiones contienendiversos elementos que son parte de su funcionamiento. Se menciona a loselementos normativos – legales, económicos, financieros y administrativos. Sibien estos se encuentran en ambos sistemas, el buen o mal funcionamiento delconjunto dependerá de cómo se encuentren diseñados e insertados unos conotros; a fin de conseguir una optimización del uso de los gastos públicos aestos fines. Por esta razón, ambos sistemas tienen ventajas y desventajas;necesarias de conocer para obtener lo mejor de cada uno de ellos.

En el Perú - y mirando en retrospectiva - los últimos treinta años, ha devenidoen tradicional el sistema descentralizado para la ejecución de los presupuestosen bienes y servicios e inversiones. En la actualidad, y debido al Proyecto deLey Nº 1701/2007-PE se está requiriendo implantar el sistema alternativo, loque evidente implica un conjunto de cambios jurídicos, económicos einstitucionales. Ello compromete presentar los antecedentes provenientes delsistema descentralizado según estos cambios y que de alguna manera estánexpuestos en la exposición de motivos.

Recientes investigaciones de la ONG CAD sobre la marcha de los gastos enbienes y servicios y gastos de capital en el sector público revelan que existe enla actividad compradora un conjunto de cambios en su contexto jurídico –institucional. En particular, existe una frondosidad e inestabilidad legal. Talhecho crea dificultades a la toma de decisiones en el sector público, ya que sehace necesario ajustarse a las leyes y normas vigentes, lo cual a menudoconlleva generar pasos administrativos mayores para realizar los gastos.

En los últimos tres años se han introducido hasta seis cambios en el marcolegal, principalmente para crear nuevas modalidades para las adquisiciones ycontrataciones del Estado. A continuación se listan las modificaciones: 1)derogación de la bolsa de productos; 2) disposiciones de compras corporativas;3) Reglamento Convenio Marco de Precios; 4) Reglamento de Subasta InversaElectrónica; 5) Flexibilización de Procesos del SNIP; 6) Reglamento de SubastaInversa Presencial.

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Desde el lado internacional, la centralización de las compras es un modelo queestá surgiendo en América Latina, hasta el momento Chile y Argentina sonpioneros en América del Sur. En la exposición de motivos, la elección de laOPD Centralizadora de las Compras se basa en la buena experiencia de Chilepara proveer de bienes y servicios; así como de la adquisición de activos fijos alas entidades públicas inversoras.

4.2 Diagnóstico

Uno de los aspectos de la marcha de la política fiscal y de la aplicación de losgastos públicos que atrae la atención de las autoridades, los agentes de laproducción, inversionistas nacionales y foráneos, así como de los prestamistasinternacionales; es la marcha de los gastos en Bienes y Servicios y también dela Inversión Pública. Al respecto, un indicador que expresa los avances que sevienen logrando con estos gastos, se muestra por su relación con el PBI. Mideel esfuerzo del país por llevar adelante gastos a favor de la atención al público.

En el Perú, la marcha de los gastos en Bienes y Servicios y de la InversiónPública se muestra en el Gráfico Nº 3 adjunto; para el periodo reciente de 1990– 2006. Allí se observan dos fases marcadas: una de alza y otra de baja. Estaultima se inició en 1996 y desde entonces ha venido declinando de manerapersistente. La curva de tendencia que ajusta a los datos observados confirmaque los gastos indicados han perdido el paso con la marcha del PBI. Por lacontinuidad de este comportamiento, se hace menester actuar para modificareste patrón anómalo.

Gráfico Nº 3

Fuente: Datos del BCR

Gastos en Bienes, Servicios e Inversión por el PBI 1990 - 2006

y = 0.0046x3 - 0.167x2 + 1.6872x + 1.9478

R2 = 0.8877

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17AÑOS

PO

RC

EN

TA

JE

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Habría que señalar que este no es el único indicador, ya que se tienen otros yellos desde hace algún tiempo vienen alertando a los responsables de lapolítica fiscal de esta desaceleración. El hecho preocupa, sobre todo porque enestos años se ha superado el problema usual y crónico de las restriccionesfinancieras. Este periodo - desde el lado de los ingresos fiscales - representaun boom de recursos, los que requieren ser asignados apropiadamente; a finde conseguir un mejor rendimiento, distinto al de estar destinados almantenimiento del personal burocrático; dentro y fuera del gobierno central.

En materia de indicadores de avances y retrocesos en los gastos en bienes yservicios, así como de inversión, sólo se tienen de manera dispersa y sincontinuidad por deficiencias de información. No obstante esta situación, unacompilación de algunos de ellos lo único que hace es reconfirmar el diagnósticoque hasta el momento se ha expuesto. Más bien, echa luces para identificar enque puntos del proceso de la ejecución de los presupuestos comprometidos, esnecesarios corregir. Todo apuntaría a la presencia de distintos factores paraser corregidos y no sólo a las fallas en las compras y adquisiciones.

Desde antes que finalice el periodo constitucional de gobierno 2001 –2006, encírculos oficiales y privados se comentaba que los gastos en bienes y servicioscomo en materia de inversión pública estaban enfrentando rezagos muyimportantes. Por ejemplo, en el caso de de los gastos de inversión por nivel degobierno: central y regional; se tiene información sobre la marcha de lospresupuestos. En la Tabla Nº 2 adjunta, se muestran el nivel de ejecuciónlogrado por tipo de gobierno para el periodo 2005 - 2006

Tabla Nº 2Ejecución de los Gastos de Inversión por Nivel de Gobierno

2005 – 2006

Nivel de

Gobierno

Ejecución

Presupuestal 2005

(%)

Inversión No

Ejecutada 2005

Millones de Soles

Ejecución

Presupuestal 2006

(%)

Inversión No

Ejecutada 2006

Millones de Soles

Gobierno Central 77 880 67 1461

Gobiernos Regionales 74 380 58 1076

TOTAL 1260 2537

Fuente: Vigila Perú. Grupo Propuesta Ciudadana

En la tabla indicada se muestra que para el 2005, el promedio ponderado de lano ejecución presupuestal en el total de ambos gobiernos, estaría cercano al25%; situación que para el año siguiente aumentó de manera considerable al37.5%. El rezago es aún mayor, si se toma en cuenta que entre ambos años, elmonto presupuestal se elevó. En términos de montos de soles no ejecutados- como lo exhibe la tabla - los recursos no utilizados subieron de 1260 a 2,537millones de soles. Un crecimiento superior al 101%.

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Entre las causas de esta deficiencia en la marcha de los gastos públicosindicados están los diferentes factores que conforman el sistema de laaplicación de los fondos públicos. En otras palabras, las fallas en el actualsistema descentralizado de gastos en bienes y servicios y de adquisiciones deactivos en los proyectos de inversión se manifiestan en obstáculos para laejecución del Plan Anual de Contrataciones y Adquisiciones.

En un informe temático anterior y sustentado en la información proveniente delFONAFE, organismo rector de las empresas públicas, en materia de inversiónseñala seis factores de retrazo, a nivel de las empresas sujetas a su dirección.Estos son básicamente institucionales y de manera particular los de gestióninterna. Es bueno indicar que el factor laboral tiene implicancias, pero estas enrealidad son menores y con tendencias a disminuir. En la Tabla Nº 3 adjunta,se exponen lo encontrado por el FONAFE.

Tabla Nº 3Factores que retrasan las Inversiones en las Empresas Públicas

( en % )

FACTORES a Mayo

2005

a Diciembre

2005

a Junio

2006

Gestión Interna 33.90 56.50 54.10

Ley de CONSUCODE 15.40 12.00 2.10

Ley del SNIP 1.90 1.30 12.90

Contratistas 23.90 7.50 9.60

Sindicatos 5.20 2.40 1.10

Otros 19.70 20.30 20.20

TOTAL 100.00 100.00 100.00

Fuente: FONAFE

En un reciente análisis de la ONG Participa Perú sobre la marcha del Programade Gobierno Shock de Inversiones, señala el retrazo en el que se incurre en losgastos de inversión territorial por los gobiernos subnacionales. En particular seidentifican al conjunto de elementos explicativos de la demora en los gastos deinversión de los gobiernos regionales y municipales. Por declaraciones de lasautoridades de la política fiscal se conoce que en estas autoridades de ladescentralización pública se concentran los mayores rezagos en el gasto enbienes y servicios, así como en las adquisiciones del Plan de Inversiones.

En la Tabla Nº 4 adjunta, se exhiben los siete elementos principales que ajuicio de la ONG Participa Perú están presentes en la pereza fiscal de losgobiernos comprometidos con los gastos en inversiones de las regiones y

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municipalidades. Desde una perspectiva del panorama del desempeño de losdos niveles de gobierno, habrían elementos internos y externos que confluyen ytraen como resultado, magros avances de la ejecución presupuestal. Este esun punto a tomar en cuenta; ya que agilizar los gastos comprometería actuarde manera integral y no de una parte del proceso.

Tabla Nº 4

Demoras en las Inversiones de los Gobiernos

Sub - Nacionales

FACTORES DESCRIPCIÓN

Fallas deGestión Interna

Amplia brecha entre lo programado y convocado.Retrasos en la ejecución presupuestal, a menudo sedeja todo para el ultimo trimestre

Política Fiscal MEF Demoras en la provisión de fondos de presupuesto.Acciones restrictivas recortando liquidez

Regulaciones CONSUCODE: trámites complejos y procesos lentosSNIP: excesivos requisitos y restricciones

Normas Legales Frondosidad legal y obstáculos a la contratación detécnicos y expertos

Falta de Transparencia Limitada información

Procesosde Licitaciones

Deficiencias en las bases, procesos engorrosos,impugnaciones

Contratistas Incumplimiento y baja calidad del servicio

Fuente : Proyecto Participa Perú

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Cuando se comparan ambas tablas que sintetizan, por un lado lasobservaciones de la ONG de los gobiernos subnacionales y por otro lado, lohallado por el FONAFE en las empresas públicas; sin duda se tienen en comúnalgunos elementos explicativos en el rezago de las inversiones. Por ejemplo, sise presta atención a la problemática de las compras, en ambas hay dificultadespertenecientes con el quehacer de conseguir un suministro apropiado debienes y servicios; como de las adquisiciones y contrataciones vinculadas conlas inversiones.

El análisis efectuado está mostrando que existen indicios razonables por loscuales el sistema descentralizado de las compras del Estado, en actualvigencia; requiere ser remozado profundamente. En las instituciones del sectorpúblico se hace menester llevar adelante cambios que sirvan para modificar lasactuales prácticas de aprovisionamiento. Por esta vía se abre un caminoexpeditivo y ágil, a fin de cumplir con el Plan Anual de Adquisiciones yContrataciones.

A continuación y en la Tabla Nº 5 adjunta, se presenta un conjunto deindicadores de la situación actual de la actividad compradora del Estado, losdatos se han obtenido para el mes de julio del 2007. Las características delpanorama de las compras en el sector público, muestran el presentefuncionamiento del sistema descentralizado por la gran dispersión de losejecutores en todas las instituciones que disponen de pliegos presupuestales.En conjunto se percibe que el sistema no está funcionando a favor del Shockde Inversiones promovido por las autoridades en ejercicio.

Mas bien, las condiciones vigentes podrían interpretarse como la oportunidad alinmediato futuro de organizar la actividad compradora, para emplear unacombinación entre sistema descentralizado y centralizado. El primero para laatención a las compras de menor tamaño y lo centralizado para la compras demayor dimensión. Esta división de las operaciones por montos o cuantíasservirían para que los cambios a introducirse no generen paro de la actividad.

Tabla Nº 5Situación Actual de Actividad Compradora del Estado

a Julio 2007

Limitada convocatoria: 43 % de lo previsto

22 % de proveedores registrados contratan con el Estado

Número de compras promedio por día: 50056 % del total es compras en Bienes

17% del total es compras en Obras

27% del total es compras en servicios

53% del total es menor cuantía y adjudicaciones

35% del total se otorga por Licitaciones y Concursos

10 proveedores en Bienes concentran el 39.5 %.11407 proveedores atienden el restante 60.5 %10 proveedores en obras concentran el 60.1 %. 1013 proveedores atienden el restante 38.9 %

Fuente MEF, Consucode y ONG’s

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4.3 Eficiencia del Gasto en Bienes, Servicios y Adquisiciones

De acuerdo con los expertos en gestión pública, el aprovisionamiento de bienesfinales, insumos, materiales, servicios y construcción de obras a lasinstituciones del sector público; requiere realizarse de manera planificada yeficiente. De allí que el proceso de adquisición incluye el trabajo con losproveedores, identificación de los productos a adquirirse, la calidad yoportunidad de los suministros, son tareas que deben ejecutarse a nivel declase mundial; a fin de que estos sirvan a su fin último: la satisfacción delcliente.

La actividad compradora del Estado se encuentra en una situación difícil, ajuzgar por el diagnostico aquí expuesto. Frente a ello, conseguir un buendesempeño en la provisión de servicios y bienes públicos a la colectividad;implica que la eficiencia del sector público se vea apoyada por los mejoresproveedores y el aprovisionamiento, que el mercado esté en condiciones deofrecer en insumos, bienes intermedios, finales y la adquisición de activos.

El actual sistema descentralizado de compras merece ser rectificado y asíromper con las dificultades que lo traban. El Poder Ejecutivo plantea laactuación centralizada del Estado, tanto en la aplicación del gasto en bienes yservicios como en las adquisiciones de la inversión pública. Por lo que proponela creación del Perú-Compras, entidad cuya mezcla de funciones le sirve paraactuar en su posición de comprador institucional; superando largamente a laconcentración en la convocatoria de concursos y hacer de operador logístico.

La creación de Perú-Compras acarrea oportunidades inmejorables parareactivar una labor venida a menos, no obstante su importancia para eldesempeño eficiente del Estado. Esta favorece en vía directa a la optimizacióndel aprovisionamiento y los suministros en el sector público ya que tiene unconjunto de ventajas entre las que figuran la gestión de bajos costosadministrativos y la flexibilidad de actuación de mercado. Es decir, no se tratade crear entidades y procesos burocráticos, sino más bien mecanismos deapoyo eficiente y eficaz en los programas Públicos.

4.4 Estructura de la Propuesta

Perú -Compras por su especialización es una entidad que actua como eloperador logistico del Estado; pero distinto del quehacer de las areas delogística diseminadas en el sector publico. Las diferencias se encuentran en lafinalidad y en la operatoria. Esta nueva OPD en su desenvolvimiento demercado cumple un doble fin: ser instrumento de la politica fiscal para lagestion de la demanda y el de conseguir la eficiencia micro - económica de lasinstituciones publicas.

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4.4.1 FINALIDAD DE PERU COMPRAS

La finalidad de PERU COMPRAS es optimizar el sistema de contrataciones yadquisiciones de la Administración Pública.

4.4.2 CARACTERÍSTICAS DE PERU COMPRAS

Es un Organismo Público Descentralizado - OPD, denominado CENTRAL DECOMPRAS PUBLICAS - PERU COMPRAS; adscrito al Ministerio de Economíay Finanzas.

Tiene personería jurídica de derecho público, con autonomía técnica, funcional,administrativa, económica y financiera, constituyendo Pliego Presupuestal.

El personal de la Central de Compras Públicas – PERU COMPRAS estarásujeto al régimen laboral de la actividad privada.

Su funcionamiento, estructura y organización serán definidos en suReglamento de Organización y Funciones y normas complementarias

4.4.3 FUNCIONES

La Central de Compras Públicas - PERU COMPRAS tiene las siguientesfunciones:

a) Realizar las Compras Corporativas Obligatorias, de acuerdo a loque se establezca en el Decreto Supremo correspondiente; aprobadocon el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

b) Realizar las Compras Corporativas Facultativas que le encarguenotras entidades del Estado.

c) Realizar las adquisiciones que le encarguen otras entidades delEstado, de acuerdo al convenio correspondiente, incluyendo ladeterminación de las características técnicas de los bienes yservicios a contratar y el valor referencial; así como la aprobación delExpediente de Adquisiciones y las Bases del Procesocorrespondiente, hasta antes de la suscripción del Contrato.

d) Asesorar a las Entidades estatales que realicen ComprasCorporativas Facultativas; así como en la Planificación y Gestión desus Procesos de Adquisiciones que realicen de manera institucional.

e) Promover y conducir los procesos de selección para la generación deConvenios Marco, para la adquisición de bienes y servicios; así comosuscribir los acuerdos correspondientes.

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f) Proponer la elaboración y actualización de las Fichas Técnicas de losbienes y / o servicios a adquirir; bajo la modalidad de SubastaInversa.

g) Llevar a cabo los procesos de selección para adquisicionesespecíficas que se le asignen mediante Decreto Supremo, aprobadocon el voto aprobatorio del Consejo de Ministros

h) Las demás funciones que le asigne la normativa.

4.4.4 ORGANIZACIÓN DE PERU – COMPRAS

El funcionamiento, estructura y organización de la CENTRAL DE COMPRASPUBLICAS - PERU COMPRAS, serán definidos en su Reglamento deOrganización y Funciones y Normas Complementarias.

4.4.5 RECURSOS DE PERU - COMPRAS

Los recursos de la CENTRAL DE COMPRAS PUBLICAS - PERU COMPRAS,serán los siguientes:

a) Los provenientes de la Cooperación Técnica

b) Los provenientes de las donaciones que se efectúen a su favor.

c) Los recursos propios y los que sean asignados por el Tesoro Público.

d) Los demás que le asigne la normativa.

4.4.6 El Jefe de la CENTRAL DE COMPRAS PUBLICAS - PERU COMPRAS

El Jefe de la CENTRAL DE COMPRAS PÚBLICAS PERÚ - COMPRAS, es eltitular del Pliego Presupuestario y máxima autoridad ejecutiva de la entidad. Esnombrado por Resolución Suprema, refrendada por el Ministro de Economía yFinanzas: por un plazo de 03 años renovable.

4.4.7 REQUISITOS E IMPEDIMENTOS PARA SER NOMBRADO JEFE DEPERU – COMPRAS

La elección - para ser designado Jefe de la CENTRAL DE COMPRASPÚBLICAS PERÚ - COMPRAS - por Concurso Público, requiere:

a) Contar con reconocida solvencia e idoneidad profesional, la cual seacreditará mostrando no menos de tres ( 03 ) años de experiencia en uncargo de gestión ejecutiva; o cinco ( 05 ) años de experiencia en temasafines a las materias de esta Ley.

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b) Tener Grado Académico de Magíster en Derecho, Economía,Administración, Gestión Pública o materias afines.

c) No tener inhabilitación vigente al momento de ser postulado a dichocargo.

d) No haber sido declarado insolvente o haber ejercido cargos directos enpersonas jurídicas declaradas en quiebra, durante por lo menos un año,previo a la declaración.

e) No haber sido inhabilitado para contratar con el Estado.

f) No tener participación en personas jurídicas que contraten con elEstado.

g) No estar inmerso en causal de impedimento para el ejercicio de lafunción pública.

4.4.8 Causales de Remoción y Vacancia

El Jefe de la CENTRAL DE COMPRAS PÚBLICAS PERÚ - COMPRAS podráser removido de su cargo por permanente incapacidad física, por incapacidadmoral sobreviviente, o cuando haya sobrevenido en alguno de los supuestoscontemplados en los incisos c), d), e), f) y g) del artículo anterior; o por debidafalta grave declarada mediante Resolución Suprema.

La vacancia en el cargo también se produce por renuncia.

4.5 Impactos del Perú Compras

Desde la perspectiva de los expertos en política fiscal, los gastos públicos sonun instrumento que sirve para la dirección y conducción de la demandaagregada del País. En el caso de los gastos en bienes y servicios o los decapital, estos tienen impacto directo tanto en los proveedores como en loscontratistas de obras; lo que trae consigo un conjunto de efectosmultiplicadores porque ponen en moción la oferta privada, creando vías demovilización de recursos y emprendimientos favorables al resto de mercados.

El Proyecto de Ley Nº 1701/2007-PE presta atención a los impactos buscadosdentro y fuera del sector público. Al primero, se indica en la exposición demotivos, que mediante la celebración de convenios las entidades que loscelebren recibirán el apoyo técnico suficiente, garantizando la eficiencia en eldesarrollo de los procesos de selección que se convoquen, agilizará laejecución de los presupuestos y del Plan Anual de Contrataciones yAdquisiciones que apruebe cada entidad de la Administración Pública, con locual se beneficiarán los proveedores y el resto del país.

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Los impactos de la política fiscal se ven fuertemente favorecidos por la calidaddel gasto, el mismo que tiene dos dimensiones. Por un lado, a nivel macro yconjuntamente con los montos asignados importan la incidencia precisa en elobjetivo fiscal y por otro lado, a nivel micro cuenta el desempeño eficiente de lainstitución. La compatibilidad entre ambas tareas es un punto fundamental, a finde que los gastos realizados lleguen a su verdadero destino. Visto de estamanera, la ejecución de la política fiscal conlleva un cuidadoso balance entreuno y otro.

5. CONCLUSIONES

El foco del informe es mostrar que la actividad compradora del Estado requierede cambios rápidos y eficaces. En la actualidad esta actividad se encuentrafuertemente obstaculizada y aún distorsionada, lo que le impide actuar en laforma correcta al desenvolvimiento público. Las dificultades están presentes entodo el quehacer estatal, sea en el gobierno central, los gobiernossubnacionales y los organismos autónomos. Ciertamente no todo está mal,pero las pocas entidades que se desempeñan bien, no son suficientes comopara indicar que bastaría con ciertos ajustes; sino más bien de cambiosradicales.

Para renovar las buenas prácticas de la actividad compradora en el sectorpúblico es menester modificar seriamente el actual sistema de compras yadquisiciones. Todos los elementos conformantes del sistema actual deben sersacudidos ó cambiados, según sea el caso y de esta manera, se propiciarán laincorporación de métodos y tecnologías que hagan eficiente la actividad. Eneste sentido, el Proyecto de Ley Nº 1701 / 2007 - PE es un paso importante enla gestión pública; para introducir cambios de envergadura en todo el procesode aprovisionamiento y suministro oportuno

La nueva OPD Perú – Compras, vista desde el lado del diseño institucional;expresa una modalidad distinta de realizar las compras en el sector público. Esuna opción diferente porque se trata de implantar, junto con el sistemadescentralizado vigente en el país; una entidad centralizadora para compras demayor tamaño. De acuerdo con lo desarrollado aquí, esta combinación dedivisión del trabajo puede ser compatibilizado en la medida que se llevenadelante de manera armónica; sin crear duplicaciones ó superposiciones entreuno y otro.

En la Propuesta de Ley se asegura el buen desenvolvimiento del Perú-Compras mediante distintos tipos de mecanismos institucionales. Estos son:legales, económicos, financieros y de dirección y gestión. Por esta razón, eldesarrollo institucional de la Entidad hacia la actuación eficiente no responde auno solo de los mecanismos mencionados; sino a la conjunción de todos ellos.Aquí entonces resalta la actuación de la gobernanza corporativa, al llevar laorganización a poner en línea el uso integral de los mecanismos institucionales;esto sin perder de vista su misión, al igual que su visión de emprendimientopúblico asociado al desarrollo Institucional del Estado.

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La Entidad Perú Compras - tal como está revisado en este informe - por unlado tiene que responder a la eficiencia micro-económica de los negocios arealizar; pero también sirve a la eficiencia macro-económica del país. En loúltimo, tiene un vínculo directo con la conducción de la política fiscal, ya que laenvergadura de las operaciones ejerce una fuerte influencia en la demandahacia los proveedores del país. Estos impactos se dejan sentir como bajas yalzas en la demanda agregada, provocando expansión ó contracción en losmercados nacionales; lo que los lleva a ser instrumento de la política fiscal.

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Lima, 20 de Diciembre de 2007

_____________________________________ Aurelio Reynaldo Susano Lucero

UNIDAD DE ANALISISDEPARTAMENTO DE COMISIONES