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CmaraChilenadelaConstruccinREFORMATRIBUTARIA:FUERTESEFECTOSECONMICOSOCIALES

ElGobiernode laPresidentaMichelleBacheletha ingresadoa laCmaradeDiputadosun proyecto de reforma tributaria de acuerdo a lo estipulado en su programa. Elprincipal objetivo declarado es disminuir la desigualdad en Chile, lo que se lograraaumentandoelgastoeneducacinyotrasreassocialesyademsintroduciendomayorequidad tributaria. El gasto social es un poderoso instrumento para incrementar laequidad y los cambios tributarios, si bien pueden colaborar a ese objetivo, tienentambinunpotencialdedaoalaeconomadependiendodesumagnitudyestructura.LareformapretenderecaudarenrgimenUS$8.200millones,delordende3%delPIB,quesedestinaranaestosobjetivosyaequilibrareldficitfiscalestructuralhaciaelao2017.Cabe sealar,antesdeanalizar la reforma tributariapropiamente tal,queesteltimoobjetivo,sibiendeseableesdiscutibleencuantoasuoportunidad,dadoqueellosepodrarealizarenunatrayectoriamsgradualconsiderandoquelaposicinfiscalhoyesdegransolidez,permitiendoincrementarladeudahastaalcanzaringresosmsaltos.En relacina losotrosobjetivos,que laCmaraChilenade laConstruccincomparte,cabesealarqueunavezdefinidalacantidadderecursosquelaimplementacindelasreformas sociales requiere,existen varias formasde alcanzarlos,entre losque cabramencionarelcrecimientoeconmico, lareduccinde laevasin, laventadeactivosyporsupuestoel incrementode impuestos.Sehasealado lanecesidaddecontarconfuentes permanentes de ingreso, lo que cumplen la mayora de las alternativasanteriores.1) MODIFICACIONESQUEAFECTANDEMANERATRANSVERSAL

a. IncrementosdeImpuestosalasempresasyEfectosMacroeconmicosLa opcin de aumentar los impuestos, que ha elegido el gobierno, debera buscareficienciaenelsentidoqueelalzaconllevelosmnimosefectosdistorsionadoressobrelasdecisionesdetrabajo,ahorroeinversin.La reforma eleva gradualmente la tasa de impuestos de primera categora a lasempresasdesde20%hasta25%en2017.Introducetambinuncambioa laestructuratributariaalcambiar labasedetributacindesde los ingresospercibidosalos ingresos

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devengadospara losdueosde lasempresas, terminandoasconelFUT,apartirdelao2018.Elresultadodeambasmodificacionesequivaleaaumentarelimpuestoalarentadelasempresas, (exceptoaquellasqueexcepta lamismanormaperoquerepresentanunafraccinmenorde larecaudacin)desde20%a35%,puesse introduce laobligacinalas empresas de retener un 10% de las utilidades totales adicionales al impuesto deprimera categora, que sera un anticipo del impuesto global complementario oadicional a pagar por sus socios o accionistas. Paralelamente se reduce, de maneratambingradual la tasamarginalmximadel impuestoa laspersonasde40%a35%hacia2017.Desde el punto de vista macroeconmico, un incremento en la recaudacin deimpuestos reduce la inversin o aumenta el ahorro externo (dficit en la cuentacorriente),pudiendotambinsucederambascosas.Estosucedeporqueunaumentodelgastodelgobiernoquenovaacompaadodeahorroprivadodebereducir lainversiny/olasexportacionesnetas.Unalzade la tasade impuestosa lasempresasafecta lasdecisionesde inversindestas.Elaumentodelatasaelevaelcostodecapitalydisminuyelainversinporqueelinversionistaconsidera el retornodespusde impuestos,quecaecomoproductodeestareforma.Sehaestimadoqueun incrementode5puntosen latasade impuestoa lasempresasreduciralatasadeinversinenunrangoentre0,22a5,3puntosporcentualesdelPIB,loquehara caer la tasade crecimientodelPIBentre 0,05 a 1,25puntos. Elpuntomedio indicara una cada de inversin de 2,7 puntos y del PIB de 0,77 puntos. Siagregamoselefectode laretencinadicionalde10%elrangodecadaen la inversinseraentre0,66y15,9puntos.b. CambiosenlabasedetributacindelosdueosdeempresasEl mecanismo del FUT, al incentivar la reinversin de las utilidades contribuy aaumentar la inversinenChiledesdeelao1985enadelante.Las tasasde inversinpasaron de 15% del PIB a 25% a mediados de los noventa. Se ha argumentado alpresentaresteproyectoqueyanoesnecesarioesteestmuloporelgrandesarrolloquehaalcanzadoelmercadodecapitalesylaintegracindenuestraeconomaquepermiteaccederaahorroexterno.Amboshechossonciertos,peroelaccesoalahorroexterno

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noesilimitado,msansiconsideramosqueeldficitdecuentacorrientellegaaun4%delPIB.Encuantoalfinanciamientolocal,lacadaenladisponibilidaddefondosinternosenlasempresas para inversin no puede ser fcilmente reemplazada por aquellas que sonpequeas,dadoquetienenlimitacionesdeaccesoalcrdito.Se estima que una disminucin de los fondos internos de las empresas de 5 puntosoriginara una cada en la tasa de inversin en el rango de 2,9 a 4,8 puntosporcentuales.Sise incorpora laretencinadicionalde10% ladisponibilidaddefondosinternos para estas empresas se vera afectada en una magnitud significativa. Lassociedadesdemayor tamaoaumentaransuendeudamientoy lasdemenor tamaopodran reducir su tasa de inversin en mayor medida. La economa, en definitivareducirasucrecimientoysucapacidaddegenerarempleo.Para contrarrestar estos efectos el proyecto introduce un esquema de depreciacininstantnea y ciertos incentivos al ahorro de las personas en instrumentos de bajoriesgoquetendraunalcancemuylimitadodadosloslmitesestablecidos.c. EquidadtributariaComodecamosalcomienzo,elgobiernoconsideraqueladisminucindeladesigualdadenelpasnosolamenteselograraporlavadelgastofiscalrealizadocon losrecursosdelareformatributaria,sinoademsporqueelimportanteaumentodeimpuestosalasempresasrecaerafundamentalmenteenel10%msricodelapoblacin.Sinembargo,elestudiodelaincidenciadelosimpuestos,valedecirenquinrecaeendefinitivaunacarga tributaria, nos indica que un impuesto a la renta de las empresas recae nosolamente en los propietarios del capital sino tambin en los trabajadores de esasempresasyenlosconsumidoresdesusproductos.Porotraparte,elproyectodelgobiernocontieneademsunaseriedecambiosen losimpuestosalconsumodebienesqueseadquierenmasivamenteporlapoblacin,cuyosefectos recaenprincipalmenteen los sectoresmedios.Esel casodel impuestoa losalcoholes,alasbebidasgaseosasytambindelasnormasqueafectanespecialmenteelmbitodelavivienda,comosonelIVAalaventadeinmuebles,lalimitacinalcrditoespecialdeIVAalavivienda,elimpuestoalarentaengananciasdecapitalporventadeinmuebles,elaumentodel impuestodetimbresyestampillas,todasellasmedidasquesignificarn un aumento en el precio de las viviendas y un encarecimiento de los

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crditospara financiar su adquisicin.Estasmedidas sern analizadasendetallemsadelante.Adicionalmente,contraelobjetivodeequidadtributaria,lareformaintroduceunaseriededisposicionesqueafectarnespecialmentealasPYME.Elcapitaldetrabajodeestasempresas se financia bsicamente con utilidades retenidas y no es fcilmentereemplazableporelmercadofinanciero,dadosulimitadoaccesoaste.Elgobiernohasealadoque laextensindelrgimenespecialdelartculo14terde laleydelarentafavoreceralaspequeasymedianasempresas(PYME).Snembargosilapyme est utilizando actualmente el rgimen 14 bis o 14 quter (ms de 100.000empresas)elreemplazoporel14terlasperjudica,yaqueesunsistemamscomplejo,queobligaapagarPPM, loque lesafectaelcapitaldetrabajo.Deacuerdoa losdatosdel SII, cercadeun85%del totaldeempresaspodra acogerse al rgimende14 terincluidoenlapropuestadelgobierno,considerandosuniveldeventas.Sinembargo,destasun20%seveperjudicadapor lareformayaqueactualmenteutilizaunrgimenmsfavorableparaella,especialmenteentrminosdesuscostosadministrativos.Otro de los paliativos para las empresas es la depreciacin instantnea o aceleradadependiendodeltamao.Sinembargoenlaprcticatieneunalcancelimitadoparalasempresas de menor tamao, ya que invierten poco en activo fijo susceptible dedepreciar. El tipo de inversiones que realizan (mobiliario y equipos) siempre se hareconocidocomogasto.Para lasempresasdetamaomediodeacuerdoa laclasificacindelSII (ventasentreUS$3millonesyUS$10millones,conunpromediode15trabajadoresdependientes),quequedan fueradel rgimen14 ter, laeliminacindelFUTes compleja,porquenotienen acceso a financiamiento bancario fcilmente. Estas empresas se ven ademsafectadasporelaumentodelimpuestodetimbres.Porotraparte,sibienesefectivo loquehasealadoelgobiernoenelsentidoqueelnmerodeempresasquesevenfuertementeperjudicadasdirectamenteporlareformanoesmayoritario,esmuy importanteconsiderarquedeacuerdoa lascifrasdelSIIen2013, lasempresasdirectamenteafectadasempleanal60%de los trabajadoresy susventascorrespondenal90%delasventasrealizadasenelpas,loquedacuentadequelareformasafectaalagranmayoradetrabajadoresyconsumidores.

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Portodasestasconsideraciones,elobjetivodelograrmayorequidadtributariaalgravarprincipalmente a las empresas y por esa va al 10% de mayores ingresos, se veseriamentecuestionadoalentraraldetalledelosefectosquecadaunodeloscambiostributariostendrsobrelapoblacinchilena.2) PROPUESTAS DE MODIFICACIONES QUE AFECTAN DIRECTAMENTE AL SECTOR

CONSTRUCCIN2.1)MODIFICACIONESPROPUESTASa. Se gravan con IVA las ventas de bienes races en la industria inmobiliaria (ao

2016enadelante).LaindustriainmobiliariapasaasergravadaconIVAenlaventadeinmuebles,cualquierasea el vendedor, siempre que sea habitual (las inmobiliarias por definicin sonhabituales).Actualmente la venta de un inmueble al consumidor final no est gravada con IVA,cuando laempresaque lovendenoparticipensuconstruccin.LoquesegravaconIVAeslaventadeinmueblesconstruidosalmenosenparteporlaempresavendedorayloscontratosdeconstruccinyconfeccindeespecialidades.Enestecaso,labasedeclculoparaelpagodelimpuestoserelpreciodelaviviendadeducidoelvalordelterreno,con lmitededosveceselavalofiscal(art.17 inciso2leyIVA).Tambinsegravarcon IVA laventade inmueblesusadosencasodequeelvendedorseahabitual:labaseimponibleserladiferenciaentreelvalordecomprayeldeventa,tambindeducidoelcostodelterreno.

b. SerestringeelcrditoespecialdeIVAparaempresasconstructorasEstecrditoespecialhoytieneuntopede225UFybeneficiaalasviviendascuyocostodeconstruccinesdehasta4.500UF.Serestringeenelproyectodeleyaaquellascuyoprecioesdehasta2.000UF,conunbeneficiomximoabsolutode100UF.c. DerogacindelcrditoporimpuestoterritorialpagadoporempresasinmobiliariasLa legislacin actual permite que las empresas agrcolas e inmobiliarias rebajen delimpuesto a la renta las contribuciones pagadas el ao anterior. El proyecto de ley

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elimina esta exencin para las empresas inmobiliarias y solo se permitir que lasempresas constructoras e inmobiliarias,por los inmueblesque construyanomandenconstruir,parasuventaposterior,podrnimputaralimpuestodeprimeracategoraelimpuesto territorialpagadodesde la fechade la recepcindefinitivade lasobrasdeedificacin.d. SeaumentaaldoblelatasadeimpuestodeTimbresyEstampillas.Se encareceelaccesoalfinanciamientode laspersonas,dejandofuerademercadoaunimportantenmerodepotencialescompradoresdeviviendaconcrditohipotecario.Elimpuestoaumentacomoseseala:

a. Tasamensualpasade0,033%a0,066%.b. Tasaalavistapasade0,166%a0,332%yc. Tasamximapasade0,4%a0,8%.d. ParaPYMES(tope$2.500MMenventaanual)esteimpuestoesconsiderado

crditofiscalIVA.e. Enelcasodelaviviendaeconmica(DFL2),sepagasololamitaddeeste

impuesto

e. AjustesalatributacinsobrelasgananciasdecapitalenbienesracesSeeliminalaexencinalasgananciasdecapitalobtenidasenbienesraces.Seestablecequeestasgananciasdecapitaltributen,permitiendoreconocerelcostode lasmejorasquesehayanincorporadoalbienraz.Quedaexenta lagananciadecapitalde laventadelaviviendapropiaconlossiguientesrequisitos:

Cuando provenga de la enajenacin del nico bien raz de propiedad delenajenantedestinadoalahabitacinalafechadeenajenacin.

Quesetratedelinmuebleenquehabitaelpropietarioosufamilia. Venta de departamentos puede incluir la de las respectivas bodegas y/o

estacionamientos. Constituir renta soloaquellapartedelmayorvalorque excedade8.000UF,

segnsuvaloralafechadeenajenacin.

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2.2) EFECTOSDELOSCAMBIOSPROPUESTOS

a. Impactoenprecio:disminucindelbeneficiotributario(delmximode225UFa100UFporviviendaconstruida)

En laactualidad,elcrditoespecialde IVAseaplicahastauncostodeconstruccinde4.500UF con topede225UFporunidad. Lapropuestadisminuye tantoel rangodeaplicacin (hasta costo construccin 2.000UF) como elmximo tope de crdito porunidaddevivienda(100UF).Lassimulacionesefectuadasevidencianqueconelcambiopropuestosegeneraunalzadecostosacausadelmenorbeneficioquellegahastaunmximode7,1%enelcasodeviviendasqueenlaactualidadsetransana3.181UF.Enparticular,enelcasodelasviviendasdeprecioactualinferioralas2.500UF,elalzadecostopurodelaaplicacindeestamedidafluctaentornoa4%,vindoseafectadasprincipalmenteporladisminucindelmontodelbeneficio.Encambio,paralasviviendascuyospreciosdeventaactualesseencuentranenelrangodesde2.500UFa5.500UF,elefectoeselresultadodelamezcladeladisminucindelbeneficioyelmenorrangodeaplicacin.

Fuente:CChC.

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Enefecto,laprdidaproducidaporladisminucindelmontoyrangodeaplicacindelcrditoespecialseapreciaenelreasombreadadelgrficoanterior.b. Mayoralzaenpreciodeviviendasdemenorvalor:aplicacindeIVAalaventade

viviendasnuevasEl rgimen tributario vigente exime de la aplicacin de IVA a la venta de viviendasnuevas.Con lapropuesta,staspasarna sergravadas. Laestimacindeesteefectopuro (es decir, sin modificar el beneficio del crdito especial) evidencia que elincrementomximodecostosdeestamedidaseproduceenlasviviendasdepreciodeventadehasta2.500UF(entornoal12,8%).Deestaforma,porelcontrario,amayorvalorde lavivienda, la incidenciadel IVAesmenor, llegandoaalzasque fluctanentornoa4,5%paraviviendasdelordende8.000UF.As,cabe resaltarque lamedidaes regresiva respectodel ingresode las familias,porcuanto lasviviendasdemenorvalorsevenmsafectadasporlaaplicacindeIVAquelasviviendasdemayorvalor.

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Fuente:CChC.

c. Precios de viviendas de rangosmedio y bajo son los principalmente afectados :disminucinbeneficiocrditoespecialyaplicacinde IVAa laventadeviviendasnuevas

El impacto final en el precio de las viviendas es el efecto combinado tanto de lamodificacindelmontoyrangodelcrditoespecialcomode laaplicacindel IVAa laventadeviviendas.Ellosetraduceenunalzaquefluctaentre12,8%y4,7%.

Es importantesealarqueelalzaessuperiora12%para todas lasviviendasdehasta3.500UFdepreciodeventa.

Fuente:CChC.

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Caberesaltarqueelalzadeprecionetopodratransitoriamenteimpulsarlademandaala comprade viviendasusadas; sin embargo,dada lamenorparticipacin relativadestasen laoferta totaldeviviendas,elefecto finalesunaumentoenelpreciode lasviviendasnuevasyusadas.d. Menosprobabilidadesdeaccesoafinanciamientoparafamiliasderentasmedias

ybajasDeacuerdoalBancoCentral,enelpaslamayoradeloscrditoshipotecariosfinancianentre80%y90%delvalordelbienraz.Asuvez,lanormaenlabancanacionalesexigirque el crdito solicitado genere un dividendo igual o inferior al 25% de los ingresosfamiliares.Alaplicarestasexigenciasalassimulacionesefectuadas,enlascualeselpreciodeventaactual aumenta de acuerdo en la letra c) anterior, se concluye que las familias nopodrn mantener las actuales condiciones de acceso a financiamiento, debiendoendeudarse, mayoritariamente, por un mximo equivalente al 75% del valor de lasviviendas, toda vez que los dividendos a pagar, resultantes de la aplicacin de lasmedidas propuestas, representarn aproximadamente el 28% de los ingresos de lasfamilias.Es interesante destacar que ello afecta a familias de ingresosmensuales de entre $568.618a$1.855.276.Adicionalmente,esteclculonoconsiderael incrementoenel impuestodeTimbresyEstampillasquedebernpagarloscrditoshipotecariosyqueaumentade0,4%a0,8%ode0,2%a0,4%encasodeviviendasDFL2(cuyasuperficienosuperalos140m2).Por ltimo, es necesario advertir que dentro del monto del crdito solicitado lasinstitucionesfinancierasnoestarndispuestasafinanciarelmontocorrespondientealimpuestodevaloragregado,alnohaberformaderecuperarloencasodenopago,yaquepartedelpreciofinaldelaviviendanoquedarcubiertaporlagarantahipotecaria,laqueafectasoloalbienraz.

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SituacinActual

ConReforma SituacinActual ReformaSituacinActual

ReformaSituacinActual,UF

SituacinActual,$

1.258 1.419 1.006 1.135 6,2 7,0 24,7 568.6181.493 1.685 1.195 1.348 7,3 8,3 29,3 674.9051.560 1.762 1.248 1.410 7,7 8,7 30,7 705.2721.818 2.059 1.454 1.647 8,9 10,1 35,7 821.4682.438 2.766 1.950 2.213 12,0 13,6 47,9 1.101.7692.506 2.845 2.005 2.276 12,3 14,0 49,2 1.132.6792.894 3.270 2.316 2.616 14,2 16,1 56,9 1.308.2113.405 3.826 2.724 3.061 16,7 18,8 66,9 1.538.7694.105 4.556 3.284 3.645 20,2 22,4 80,7 1.855.2765.506 6.007 4.405 4.806 27,0 29,5 108,2 2.488.476

ValorVivienda CrditoHipotecario:80% Dividendosmensuales,enUF IngresoFamiliarSimulacincrditohipotecario

Fuente:CChC.

2.3) CONSIDERACIONESADICIONALES

a. CaracterizacindelaspotencialesfamiliasafectadasAnuestro juicio, es interesante conocer la caracterizacin de las potenciales familiasquesevenafectadasporlasmedidastributariaspropuestas.

DeacuerdoalaEncuestadeCaracterizacinSocioeconmica(Casen)de2011,enelpashay aproximadamente cinco millones de familias. De stas, aquellas con ingresosmensualesmayoresa$568.618einferioresa$1.855.276alcanzanal36%deltotal(1,8millonesdefamilias).

Seprocediaefectuarunadistribucinporquintilesdeestamuestra,en lasquecadaquintil est constituido por aproximadamente 360.000 familias. Como resultado, seobtuvoqueelpromediodeedaddel jefedehogar fluctaentre los50y52aosdeedadysibienlamayoraeshombre,existeun34%dejefasdehogarenlosquintilesdeingresomedioentre$616.256y$932.056.

Fuente:CChC.EnbaseCASEN2011.

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Adicionalmente,seapreciaqueelniveleducacionalpredominantedelosjefesdehogarenestamuestraesenseanzamediacompletaen los tresprimerosquintiles (hasta$932.056 mensuales, promedio), mientras que en el ltimo quintil (hasta $1.839.242promedio)lamayorparticipacinesdeprofesionales.

Fuente:CChC.EnbaseCASEN2011.

b. DimensindelademandaasociadaEn losltimosaossehanvendidoenelpasentornoa70.000unidadesdeviviendasanualmente.Destas,msdel60% correspondeaviviendas conpreciosdeventadehasta 2.500 UF (es decir, han sido adquiridas por familias con ingresos mensualesaproximadosdehasta$1.150.000).Entanto,entornoal15%deestacifracorrespondeacomprasdeviviendasdevaloresentre2.500UFy3.500UF.Esdecir,familiasconingresosmensualesaproximadosdesde$1.150.000hasta$1.550.000.

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Fuente:CChC.

c. EfectosenelmedianoylargoplazoEnlosltimosaoselincrementoenloscostosdeterrenosyedificacinhaimpulsadoalalzaelpreciodelasviviendas.As,undepartamentoadquiridoen2004enlacomunadeSantiagoCentroen2.000UFhaexperimentadounalzade38%en10aos (2.758UFactuales).Entanto,undepartamentoadquiridoen2004enlazonaOrientedelaReginMetropolitana en 4.000UF ha experimentado un alza de 55% en 10 aos (6.196UFactuales).Sibienelalzadeprecios registradaa la fecha seexplicaenparteporel crecimientoeconmico y el mayor acceso a financiamiento por parte de los grupos familiaresidentificadosenelpresenteinforme,nosepuededejardemencionarelalzadecostosdelaedificaciny,demaneramuyrelevante,elalzadecostosenlosterrenos.Respectodeesteltimo,lasexigenciasdeconstructibilidad,quevarandeacuerdoalosplanosreguladorescomunales,ascomolaevolucindelasexigenciasdemitigaciones,continuarnpresionandoalalzaloscostosdelaindustria.Bajo este escenario de costos crecientes, la aplicacin de los cambios tributariosanalizadosafectarnosoloelpreciodelasviviendasnuevassinotambinusadas,loquesumadoalmenoraccesoafinanciamiento,desplazaralasfamiliasaquidentificadasalmercado de arriendos, tornando cada vez ms lejana la posibilidad de adquirir unavivienda.

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2.4) PROPUESTASDEMITIGACINDEEFECTOSENLASFAMILIASConelpropsitodenoafectaralasfamiliasqueaspiranaadquirirunaviviendanirestardinamismoa la industriaqueproveeestebien,estimamosquesedebierananalizary,eventualmente,implementarmedidasalternativasalasconsideradasenelproyectodereformatributariayquemitiguenlosimpactosquestaoriginar.Enestecontexto,proponemosenunaprimerainstanciaquelacompradeunaviviendanoseatratadacomoungastosinocomounainversinyque,porende,selerestituyaalcompradorelmontodel impuestoaplicado,yasea:1)devolvindoseloensutotalidaden el ao tributario siguiente o como crdito en su declaracin anual de renta o 2)otorgando un subsidio a la demanda en funcin del ingreso familiar almomento desolicitarfinanciamiento.Con un adecuado perodo de anlisis, el sector pblico y el privado podran disearmedidasque,cumplindoselospropsitosdelareformatributaria,nocomprometanlasposibilidadesdeaccesodelasfamiliasaunacasapropia.

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ANEXO:ANLISISDELASNORMASCONTENIDASQUEOTORGANNUEVASFACULTADESALSERVICIODEIMPUESTOSINTERNOS

El Mensaje del Proyecto de Reforma establece como unos de los objetivosfundamentales delmismo, reducir la evasin y la elusin de impuestos, a travs delmejoramientode losprocesosde fiscalizacindelpagode los impuestos,medianteeldiseodeestrategiasyplanesdefiscalizacinqueconsiderenunaadecuadagestindelriesgodelincumplimiento.Deltenordelasmodificacionescontenidasenelproyecto,sepuedeconcluirqueajuiciodelejecutivo,lasactualesherramientasqueelordenamientojurdicoyparticularmentelas contenidasenelCdigoTributario, seran insuficientesparaasegurarunaefectivaaccindefiscalizacinporpartedelServiciodeImpuestosInternos.Luegoapartirdeloanterior,serequeriralaincorporacindeunaseriedefacultadesalrganodefiscalizacin,dentrodelascualesdebemosdestacarlassiguientes:

a) IncorporacindeunaNormaGeneralAntiElusin,quepermitaalSII rechazarlasventajastributariasobtenidasmedianteplanificacioneselusivas.

b) Facultar al SIIpara acceder a la informacinnecesariapara cumplir sumisinfiscalizadora.

c) IncorporacinalCdigodefacultadesparapermitiraccederalainformacindecompraspagadaspormedioselectrnicos yutilizarmtodos estadsticosparadeterminardiferenciasdeimpuestos.

DefinicindelProblema:Definidoelalcancedelareforma,sobrelabasedeidentificarelobjetivopropuestoylasherramientascon lascualesse logrardichafinalidad,es importantetenerpresentesiexiste libertadabsolutapara la incorporacindetalesherramientas legislativas,obienexisteunmarcojurdicoalcualdebensometerselasmodificacionespropuestas.Anlisis.En el caso de nuestro ordenamiento jurdico, claramente no existe libertad, paraincorporar cualquier norma jurdica, ello por cuanto en nuestra Constitucin, sereconocenunaseriedegarantasquenopuedenserafectadas.Enefecto,delcontenidodelosartculos19,1,4y5inciso2delaConstitucin,seconfiguran principios y valores bsicos de fuerza obligatoria, que impregnan toda la

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Constitucindeuna finalidadhumanistaquese irradiaen laprimacaqueasignansusdisposiciones a la persona humana, a su dignidad y libertad natural, en el respeto,promocinyproteccinalosderechosesencialesqueemanandelanaturalezahumana,queseimponencomodeberdelosrganosdelEstado.Enestesentido,elTribunalConstitucional,hasealadoElordenamientoinstitucionalestructurado por la Constitucin, descansa sobre ciertos principios y valores bsicos,entre loscuales,cabesealar, lossiguientes: la libertaddelhombre,que losderechosfundamentales de la persona humana son anteriores y superiores al Estado y a laConstitucin,raznporlacualstanoloscreasinoquelosreconoceyasegura;queelEstadoencumplimientodesufinalidadpropia,cualespromoverelbiencomn,debedarles segura y eficaz proteccin debiendo destacarse, en la especie, la seguridad ycerteza jurdica;queelejerciciode lasoberanaquese realizaporelpuebloypor lasautoridades que la Constitucin establece reconoce como limitacin el respeto a losderechosesencialesqueemanandelanaturalezahumana.Consecuenteconloanterior,elTribunalConstitucional,hasealadoDebendesecharselas interpretaciones constitucionales que resulten contradictorias con los principios yvalores rectores. As frente a diversas interpretaciones posibles del alcance de laproteccinconstitucionaldeunderecho fundamental,debeexcluirse laqueadmitaallegisladorregularsuejerciciohastaextremosqueenlaprcticaimposibilitenlaplenitudde la vigencia efectiva o compriman su contenido a trminos inconciliables con sufisonoma..AlmarcodeprincipiosyvaloresbsicosdelaConstitucin,laCartafundamentalensuartculo 19 establece que la Constitucin, asegura a todas la personas el respeto ypromocin de los derechos constitucionales, ello implica a juicio de TribunalConstitucional,quelacondicindeseguridadqueelConstituyentedeseabrindaralosderechosque reconoce importahacercesarcualquier transgresinovulneracinque,ms all de los propios lmites previstos por la Carta, puedan experimentar talesderechos,comotambinimpedirlaamenazaopeligroinminentequepuedeafectarlosyquedebendisearsee implementarse todos losmecanismosnecesariosparabrindarefectivaproteccintantoalatitularidaddetalesderechoscuantoasuejercicio..Luego, se puede apreciar, en cuanto nuestro ordenamiento constitucional, no espacficofrentealasupremacaabsolutadelasgarantasindividuales,frentealaaccindecualquierrganodelEstadoqueporunaaccinconculcaraoafectaralasmismas.

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Lo anterior,necesariamente implica identificarenprimer trmino garantasdeordenconstitucional que pudieran ser afectadas por las normas que el proyecto pretendeintroducir al Cdigo Tributario, en lo relativo a las nuevas facultades al Servicio delImpuestos Internos y la manera en que tales disposiciones pudieran afectar stasgarantas.Si analizamos el estatuto de garantas contenidas en el artculo 19 de la CartaFundamental,podramosconsiderardosconjuntosdelasmismas,respectodelascualeshabraquerealizarelexamenantesindicado.Un primer grupo podra estar conformado con aquellas normas que apuntan agarantizarfundamentalmentelasnormassobreOrdenPblicoEconmico,queaseguranla actuacinde los agentes econmicos,dentrode lasmismaspodramos identificar,aquellasqueconsagranelderechoadesarrollarcualquieractividadeconmicaquenosea contraria a la moral, al orden pblico o a la seguridad nacional, respetando lasnormaslegalesquelaregulen;elprincipiodelegalidaddelosimpuestos;elderechodepropiedad.Un segundo grupo de normas, podra estar definido por aquellas que apuntan agarantizareldebidoprocesoylaprivacidadeintimidaddelaspersonas.GarantasconcernientesalOrdenPblicoEconmicoa) Uno de los pilares de nuestro ordenamiento constitucional, dice relacin con la

preponderancia de la actuacin de los agentes econmicos como motorfundamental de la economa y el carcter subsidiario del Estado. El derecho adesarrollar cualquier actividad econmica significa que toda persona, sea stapersona natural o jurdica, tiene la facultad de iniciar y mantener con libertadcualquiera actividad lucrativa en las diversas esferas de la vida econmica,garantizando,porconsiguiente, lanormaconstitucional,entreotrasactividades, larealizacinde actividadesproductivas, de servicios y de comercializacin de todotipodebienes,bajodosgrandescondiciones:laprimera,quelaactividadarealizarnosea,consideradaensmisma, ilcita,y losonslolasque lapropiaConstitucinmencionagenricamente,estoes, lascontrariasa lamoral,alordenpblicoya laseguridadnacional,ylasegunda,quelaactividadeconmicaarealizarseajustaalasnormas legales que la regulen, lo cual jams puede significar impedir el libreejerciciodelderecho.

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b) Establecido lo anterior, corresponde analizar si las referidas normas afectan,restringen,lesionan,lasmencionadasgarantas.

c) Enefecto,comosepuedeafectardichasgarantas,otorgandomayoresatribucionesal Servicio de Impuestos Internos, el cual por disposicin legal debe velar por laobservanciaycumplimientodelasnormastributarias.

d) La norma Antielusiva, supone una abierta intervencin por parte del rganofiscalizador en la normal actividad de los agentes econmicos, dado que se leentregaunafacultadsincontrapesoalguno,comoanalizaremosensuoportunidad,para evaluar, calificar y en definitiva atribuir a una operacin determinada, untratamiento tributariodistinto al sealado por el contribuyente, sobre la basedesostenerqueelmarcojurdico,sobreelcualseestructuralaoperacincuestionadatiene como nico propsito alterar o impedir el nacimiento de la obligacintributaria que el Servicio de Impuestos Internos considera aplicable en el casoconcreto.Aquprobablemente encontramosuna contradiccin,quehacedifcil lacohabitacindeestanorma,al interiordelordenamientoconstitucionaldefinido ,dado que el cuestionamiento delmarco jurdico que sustenta el acto econmicoobjetado, es para l solo efecto tributario, no hay un reproche al acto por sercontrario a derecho, sino que su reproche es instrumental, para poder laadministracintributaria,unhechogravadoqueestandodefinidopor la ley,nosehan dado los presupuestos legales para su devengamiento, sino que para ellorequierelaatribucinporpartedelServiciodeImpuestosInternos.

e) Aqupodramosencontrar losposiblespuntosdecolisin,elsupuestode lanormaantielusin,eslaexistenciadeactosqueimpidenalteranopostergan,elnacimientode la verdadera obligacin tributaria que afectara a un determinado actoeconmico.Sinembargoelactojurdicoquesustentaelactoeconmico,esvlido,esverdadero,porcuanto locontrariosignificaraquenosencontraramos frenteaunactoconstitutivodeevasin.

f) Ahorabien,resulta lcitosostenerqueunacto jurdicoes ilcitoparaelsoloefectodelasnormastributarias,peronoescontrarioatodoelordenamientojurdico,quedichacalificacinestentregadaalacompletadiscrecindelrganofiscalizador,sincontrapesoalgunoyquetodoelloescoherenteconlasgarantasqueconstituyenelOrden Pblico Econmico.Claramente se afecta la debida certeza jurdica que esfundamental para el desarrollo de las actividades de los agentes econmicos ynaturalmente la garanta al derecho de propiedad consecuencialmente se veralterada.

g) Concordante con lo anterior, se violenta el principio de legalidad de los tributos,dadoquealgunosde loselementosconstitutivosde laobligacintributaria (hecho

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gravado, sujeto pasivo del impuesto principalmente), estaran en definitivaentregadosa ladefinicinque sobreelparticularadopteelServiciode ImpuestosInternos por aplicacin de las normas anti elusivas. En efecto, sin perjuicio deencontrarnos frente a actos vlidos dentro del ordenamiento jurdico, desde elpunto de vista tributario, tal situacin estara cuestionada por el Servicio deImpuestos Internos, para el slo efecto de establecer un tratamiento tributariodistinto.

h) En consecuencia, de ser aprobada la modificacin legal, los elementos queconformanelhechogravado,particularmenteenlorelativoasudevengamiento,nosloseranlosdefinidosexpresamenteenlaley,sinoqueademsladefinicinquesobre el particular tenga la autoridad impositiva, por aplicacin de la norma antielusin.

Normassobreeldebidoprocesoyelderechoalaintimidad.a) La Carta Fundamental, no contiene expresamente una norma referida al debido

proceso, optando por garantizar el derecho al racional y justo procedimiento einvestigacin, regulando adems, dos de los elementos configurativos del debidoproceso.Asaber,que todasentenciadeunrganoqueejerza jurisdiccionalhadefundarse en un proceso previo legalmente tramitado y que corresponder allegisladorestablecerlasgarantasdeunprocedimientoracionalyjusto.

b) LajurisprudenciaemanadadelTribunalConstitucional,hasealadoqueestemarcono est circunscrito exclusivamente a la actividad que realizan los Tribunales deJusticia, sino que adems los rganos administrativos tambin se encuentransometidosastemarcoconstitucional.

c) Comoafectaranenlaespecieestasnormas,alagarantaenanlisis,deltenordelamismanoresultadifcilidentificarunaeventualcolisin.Porcuanto,enlostrminosdefinidosenelproyectodeley,lanormasantielusivassinperjuiciodelavaguedad,generalidad y falta de una adecuada definicin de las conductas elusivas, seencuentra entregada a la totaldiscrecin y endefinitiva arbitrariedaddelrganofiscalizador, llama profundamente la atencin que el proceso administrativodestinado a obtener la declaracin que el acto econmico debera tener untratamientodistinto,denomediarelacto jurdicosobreelcualsesustentaquehaimpedidoelnacimientode laobligacintributariaen los trminosdefinidosporelServicio de Impuestos Internos, prescinde de toda participacin por parte delcontribuyente afectado, ste slo podr intervenir y por tanto efectuar susdescargos,unavezquehayasidonotificadodelactoadministrativoquecontengalaimpugnacin,liquidacin,girooresolucin.

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d) No resultaaceptable,queelproyectoentregue tanpoderosaatribucinalrganofiscalizador, sin contrapeso alguno impidiendo la participacin y actuacin de loscontribuyentes afectados en la configuracin del acto elusivo, restringido suactuacina impugnarelactode fiscalizacin,queasume laexistenciadeunactoelusivoyportantohabiendodeterminadolasupuestadiferenciadeimpuesto.

e) Msan,elactualCdigoTributario,contempla laparticipacindelcontribuyentedesdeel comienzodelprocesode fiscalizacine inclusoen su artculo8bisN3,estableceelderechoarecibir la informacin,al iniciodetodoactodefiscalizacin,sobre lanaturaleza ymateria a revisar, y conoceren cualquiermomento,porunmedioexpedito,susituacintributariayelestadodetramitacindelprocedimiento.Precisamente, las normas antielusivas, no slo consideran la definicin de lasconductas (con lasprecariedades yaenunciadas), sinoque adems consideranunprocedimientoparasumaterializacinyesprecisamentesteprocedimientoelcuales totalmente unilateralyarbitrario,entregadoa la totalyexclusivavoluntaddelServiciodeImpuestosInternos.Amayorabundamiento,seimpidetodaposibilidaddeimpugnacinaladeclaracindeactoelusivo yaqusegeneraunpunto fundamental,porcuantosepermite laposibilidaddeimpugnarelactoAdministrativoqueteniendocomobaseladeclaracindeactoelusivo,determinaladiferenciade impuesto, sinembargo resultadel todo razonablepreguntarse, culser el destino de los recursos administrativos que el propio Cdigo Tributarioartculo 123bis otorga al contribuyente, si en el fondo el Servicio ya emiti unpronunciamiento, claramenteesdiscutibleque segaranticeunproceso racionalyjusto,cuandoelrgano fiscalizadorha tomadounadecisindecarcterunilateralconprescindenciaabsolutadelcontribuyente,para loefectosdeconfigurarelactoelusivo.

f) Finalmente en este segundo grupo de normas que pudieran ser afectadas,encontramosaquellasdefinidasenlosN4y5delartculo19delaConstitucionalconsagranelrespetoyproteccinalavidaprivadaylainviolabilidaddetodaformadecomunicacinprivada.Sobre esta garantas el Tribunal Constitucional ha sealado en una sentenciarespecto de las atribuciones de laUnidad de Anlisis Financiero o siguiente: Esinconstitucional la habilitacin irrestricta a la Unidad de Anlisis Financiero pararecabar, con cualidad imperativa, toda clase de antecedentes, sin que aparezcalimitacinalgunaqueconstriatalcompetenciaalmbitoestrictoyacotadoenquepodrahallarjustificacin.Esms,dichahabilitacinseconfieresintrazarenlaleylas pautas o parmetros, objetivos y controles, que garanticen que el rgano

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administrativopertinentesehacircunscritoaellos,loquetrasgredelaprivacidad,lainviolabilidaddelascomunicacionesyladignidadhumanagarantizada.Otro pronunciamiento, ahora relativo a facultades del Consejo de Defensa delEstado seala: Dotar a un servicio pblico de facultades absolutamentediscrecionalespara la investigacindedeterminadodelito, como lasde recogereincautar documentos o antecedentes probatorios de cualquier naturalezapertenecientes a personas objeto de una investigacin de dicho servicio, o pararequerir de terceros la entrega de antecedentes o documentos sobre cuentascorrientes bancarias, depsitos u otras operaciones sujetas a secreto o reservapertenecientes tambin a las personas investigadas, es inconstitucional al noprotegerelgoceefectivodelosderechosylibertadesquelaConstitucinaseguraygarantizaa todas laspersonas.Esms,este falloagregados consideracionesdeltodopertinenteal casoanalizado,a saber Lasnormas constitucionalesafectadasson,enprimerlugar,ladelartculo1CPRencuantotalesfacultadesdiscrecionales,semi jurisdiccionales, del servicio pblico, vulneran el derecho de las personas aestarporsobrelosderechosdelEstadoque,porcontrario,seencuentraalserviciodeellas.Ensegundolugar,elart.19N3inc.5queconsagraeldebidoprocesolegal,pues la facultades conferidas se ejercen por el servicio sin contemplar susometimiento a control o aprobacin judicial previa alguna, con lo cual, salvo elejerciciodeaccionesconstitucionales,dejanenindefensinalaspersonasnaturalesojurdicas).Endefinitiva,laobligacindeentregarinformacininclusofueradelosprocesosdefiscalizacindirigidosencontradeuncontribuyenteenparticular,aobjetoqueelServiciodeImpuestosInternospuedahabilitarmtodosestadsticosdefiscalizacin,claramentevulneraraestasgarantasconstitucionales.Elloporcuantoalaluzdelospronunciamientosexpuestos,resultaevidentequealajurisdiccin constitucional, le repele la existencia de atribuciones ilimitadas ycarentesdetodocontrolrespectoalaentregadeinformacinaunserviciopblico.En la especie, el tenorde lasnormasque sepretenden incorporar, respecto a laentrega de informacin no solamente resultan del todo desmedidas, sino queadems imponen una carga adicional a los contribuyentes de coadyudar enfuncionesquesonpropiasyexcluyentesdelrganofiscalizador,esstequiendebeejecutar la accin de fiscalizacin y no puede delegar la misma en loscontribuyentes, bajo el pretexto de incorporar herramientas estadsticas paramejorarlosprogramasdefiscalizacin.No resulta aceptable el texto propuesto con las garantas involucradas, laConstitucinrepelelosactosarbitrariosycarentesdecontrolyracionalidad.

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Conclusiones:a) Esteanlisistienecomoobjetoaproximarunanlisisdelaconsistenciadealgunade

las normas que modifican el Cdigo Tributario con nuestro OrdenamientoConstitucional.

b) El ejercicio anterior, establece una colisin de dichas normas con las garantascontenidasenlaCartaFundamental.

c) Lasnormasquedefinenlasconductaselusivas,sonmuyvagas,conbajosnivelesdeexigencia para la autoridad administrativa, ello incluso si se comparan con lasnormasespaolas,cuyaeslafuentedeinspiracinparasuintroduccinennuestroordenamientojurdico,lascualesclaramentetienenunestndardeexigenciaparaelrgano fiscalizadormuy superioral contenidoen lasnormaspropuestas,msantienenunestndarinferioralexigidoactualmenteenlaLeydelaRenta,cuandoenelinc.3delartculo41E,establecequeelServiciopodrimpugnarfundadamente,conceptodeltodoausenteenlasnormaspropuestas.

d) Elprocedimientodedeclaracindeunactocomoelusivoesdel tododiscrecional,carente de un control que garantice la racionabilidad del mismo, lo cualnaturalmente implica indefensin para el contribuyente, por cuanto la validacinjurisdiccional del mencionado acto, no es directa, sino por el contrario elcontribuyente slo podr cuestionar el acto que contiene la obligacin tributariadeterminadaporelServicioenvirtuddehaberaplicadolamencionadaclusulaantielusiva.

e) Loanterior, tambin tiene implicancia respectode lacargaprocesalde laprueba,ser el contribuyente quien deber demostrar que la operacin cuestionada haobservado plenamente las disposiciones tributarias, o bien ser el Servicio quindeberacreditarqueestamosfrenteaunaconductaqueelusiva.

f) Recordemosqueelactojurdicoimpugnadoesvlidoparatodoslosefectoslegales,salvo el tributario, es decir la declaracin altera la normalidad de una conductajurdica, pero dicha situacin extraordinaria no implica un deber de prueba delServicio, sino impone la carga al contribuyente, situacin que agrava anms laindefensindelmismo.

g) Finalmente cabe sealar que el proyecto no solamente incrementa de formadesmedida las facultades del Servicio de Impuestos Internos, sino que ademseliminaderechosque sehaban reconocidoen lanormativa tributaria,artculo59del Cdigo Tributario, que establece plazos perentorios para las actuaciones delServiciodeImpuestosInternos,loqueconstituyeundobleretroceso.