Informe sobre los resultados del Índice de Capacidad de...

Contraloría General de la República de Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa

Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local

DFOE-DL-SGP-00001-2020 Abril, 2020

Informe sobre los resultados del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones

(ICGA) en las Municipalidades

(Alajuela, Cartago, Curridabat, Heredia, Limón, Pérez Zeledón, Santa Ana, San Carlos y San José)

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CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN ORIGENDELSEGUIMIENTODELAGESTIÓNPÚBLICA..............................................................................5OBJETIVOS.....................................................................................................................................6SELECCIÓNDELASMUNICIPALIDADESOBJETODEANÁLISIS.....................................................................6CRITERIOSTÉCNICOS,JURÍDICOSYDEBUENASPRÁCTICASUTILIZADOS......................................................7GENERALIDADESDELÍNDICEDECAPACIDADDEGESTIÓNDELASADQUISICIONES.........................................7METODOLOGÍAAPLICADA.................................................................................................................9SIGLAS..........................................................................................................................................9

2. RESULTADOS DATOSGENERALESDELOSRESULTADOSDELÍNDICEDECAPACIDADDEGESTIÓNDELASADQUISICIONES......10IMPORTANCIADECONTARCONNORMATIVAINTERNAPARAREGULARELPROCESODECONTRATACIÓNADMINISTRATIVA..........................................................................................................................11PROMOVERBUENASPRÁCTICASENELPROCESODECONTRATACIÓNADMINISTRATIVA(PLANIFICACIÓN,SELECCIÓNDELCONTRATISTAYEJECUCIÓNCONTRACTUAL)...................................................................13NECESIDADDEFORTALECERLARENDICIÓNDECUENTASENELPROCESODEADQUISICIONES.......................16OPORTUNIDADDEATENDERLOSPROCEDIMIENTOSDECONTRATACIÓNADMINISTRATIVAPORMEDIOSELECTRÓNICOS..............................................................................................................................18RIESGOSQUEENFRENTANLASMUNICIPALIDADESENELPROCESODEADQUISICIONES................................19

3. CONCLUSIONES 4. RECOMENDACIONES ILUSTRACIONES ILUSTRACIÓNNRO.1CICLODEVIDADELASADQUISICIONES……………………….………………………………………….……6ILUSTRACIÓNNRO.2MUNICIPALIDADESSELECCIONADASPARALAEVALUACIÓNDELICGA……………………………….7ILUSTRACIÓNNRO.3MODELODELNIVELDEMADUREZDELÍNDICEDECAPACIDADDEGESTIÓNDELASADQUISICIONES………………………………………………………………………………………………………………………………….8ILUSTRACIÓNNRO.4PILARESDELPROCESODEADQUISICIONESDELICGA…………………………………………………….8ILUSTRACIÓNNRO.5RESULTADOGENERALDELICGA……………………………………………………………………………..10ILUSTRACIÓNNRO.6RESULTADOSGENERALESDELPILARIEINDICADORES:MARCOINSTITUCIONAL………………...12ILUSTRACIÓNNRO.7RESULTADOSGENERALESDELPILARIIEINDICADORES:PLANIFICACIÓNDEADQUISICIONES.…13ILUSTRACIÓNNRO.8RESULTADOSGENERALESDELPILARIIIEINDICADORES:SELECCIÓNDELCONTRATISTA….…….14ILUSTRACIÓNNRO.9RESULTADOSGENERALESDELPILARIVEINDICADORES:EJECUCIÓNCONTRACTUAL…….……..15ILUSTRACIÓNNRO.10RESULTADOSGENERALESDELPILARVEINDICADORES:INTEGRIDADYRENDICIÓNDECUENTAS………………………………………………………………………………………………………………….………….………17ILUSTRACIÓNNRO.11RESULTADOSGENERALESDELPILARVIEINDICADORES:ADQUISICIONESPORMEDIOSELECTRÓNICOS……………………………………………………………………………………………………………………...18

INFORME Nro.DFOE-DL-IF-00000-2019 xx de julio, 2019

INFORME N.° DFOE-DL-SGP-00000-2020

31 de marzo, 2020

INFORME DE SEGUIMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA ACERCA EL INDICE DE CAPACIDAD DE LAS ADQUISICIONES EN LAS

MUNICIPALIDADES DE ALAJUELA, CARTAGO, CURRIDABAT, HEREDIA, LIMÓN, PÉREZ ZELEDÓN, SANTA ANA, SAN CARLOS Y

SAN JOSÉ

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Resumen Ejecutivo ¿QUÉ EXAMINAMOS?

La aplicación, análisis y verificación de los resultados del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones (ICGA) en las Municipalidades de Alajuela, Cartago, Curridabat, Heredia, Limón, Pérez Zeledón, San Carlos, San José y Santa Ana, el cual fue diseñado con el fin de diagnosticar la capacidad de gestión que tienen esos gobiernos locales para efectuar el proceso de adquisiciones de bienes y servicios, así como promover en las entidades la auto-mejora, el auto-aprendizaje, y la implementación de buenas prácticas en el proceso de contratación. La evaluación se realizó por medio de un modelo de madurez, que comprende cinco niveles, como son: Incipiente, Básico, Estructurado, Integrado y Optimizado. El ICGA está constituido por seis pilares, 31 indicadores y 69 preguntas.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?

Los Gobiernos Locales tienen la responsabilidad de promocionar el desarrollo de las comunidades y la prestación de servicios básicos eficaces, eficientes y oportunos para las personas que habitan en el cantón, para ello requiere de sólidos procesos de adquisición para el logro de esos objetivos. De ahí, el interés de la Contraloría General por conocer las condiciones que presentan las municipalidades en la materia de adquisiciones, para impulsarlos a contar con las condiciones óptimas, que proporcionen una apropiada gobernanza, integrando las perspectivas jurídicas, técnicas y de gestión que operan en las adquisiciones públicas. Asimismo, el ICGA constituye un marco de referencia de alto valor, para la mejora continua del proceso de adquisiciones, con el objetivo de constituirse en un mecanismo de diagnóstico que impulse el aprendizaje en las municipalidades sobre los aspectos que debe fortalecer.

¿QUÉ ENCONTRAMOS?

Posterior a la aplicación del ICGA se determinó, que ocho municipalidades se ubican en un nivel de madurez incipiente, mientras que San Carlos alcanzo el nivel básico. Los resultados evidencian que las municipalidades analizadas presentan condiciones similares en sus procesos de contratación, por lo tanto requieren de esfuerzos y el compromiso de los funcionarios municipales involucrados, para fortalecer la capacidad de gestión en la actividad contractual. El primer tema que evalúa el ICGA, se relaciona con normativa interna para regular el proceso de contratación administrativa. Al respecto se identificó que algunas municipalidades, no tienen un Reglamento interno de contratación, documento que resulta esencial para regular los aspectos vinculados con la gestión de adquisiciones. Además se identificó la ausencia de manuales de procedimientos que contengan las distintas fases del ciclo de vida del proceso de adquisiciones; así como documentos modelo, que establezcan las condiciones generales de los carteles y contratos, dichos aspectos son necesarios para lograr estandarizar y guiar los procesos de contratación.

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En cuanto al tema de la planificación de las compras, se identificó que no se tiene por práctica la elaboración de portafolios de proyectos y cronogramas para los procedimientos de contratación, dichos aspectos son la base de una oportuna y eficaz ejecución de los contratos, de ahí su importancia. En ese mismo apartado se identificó que la decisión inicial no cumple con aspectos básicos como, la planificación del riesgo, calidad, tiempo y alcance de la contratación, lo anterior esencialmente en proyectos de obra pública, aspecto que se considera de gran impacto para la ciudadanía de los cantones evaluados. En lo referente al pilar de selección del contratista, se obtuvo que algunos gobiernos locales no han definido en una normativa interna, buenas prácticas para la evaluación de las ofertas recibidas, la realización de estudios de precios y la justificación para declarar infructuoso o desierto un procedimiento. Por su parte, en el pilar de ejecución contractual, resalta la ausencia de normas internas para lograr una efectiva gestión de los contratos y recepción de los bienes contratados, dichos aspectos son necesarios para ejercer los controles pertinentes en la ejecución de las multas, sanciones y modificaciones contractuales. Además, en el pilar de la rendición de cuentas en el proceso de adquisiciones, en ninguna de las municipalidades se realizan evaluaciones de los niveles de riesgo, no se incluye ninguna cláusula sobre fraude y corrupción en los carteles y contratos, no existe normativa interna sobre la regulación de conflictos de interés y no se han determinado sanciones para funcionarios y empresas que cometan actos de corrupción, relacionados con el proceso de contratación. Por último, el pilar relacionado con las adquisiciones por medios electrónicos, se tiene que, algunos gobiernos locales no disponen de normas internas que definan los roles y responsabilidades de los funcionarios que ejecutan los procedimientos de contratación por medio del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP). Aunado a la falta de un protocolo de seguridad para proteger los registros electrónicos. Dichos aspectos son necesarios para definir las bases adecuadas que permitan la migración de procesos manuales a procesos electrónicos y digitales. Las situaciones expuestas respecto a los resultados del ICGA, representan retos importantes para los gobiernos locales y, plantean riesgos vinculados con; la dificultad que tendrían las municipalidades para lograr una apropiada gobernanza en la actividad contractual, ante la falta de normas internas, buena prácticas y de controles que orienten la ejecución de los procesos de contratación. Lo anterior propicia errores y omisiones para contar en tiempo y forma con los bienes o servicios contratados; pérdidas económicas ante eventuales incumplimientos del contratista; la dificultad para lograr una transparente rendición de cuentas, así como la posibilidad de cometerse irregularidades. ¿QUÉ SIGUE?

Se les recomienda a los involucrados en la labor de contratación administrativa, establecer e implementar las acciones correspondientes conforme a su situación particular para; contar con la normativa interna faltante; la implementación de buenas prácticas para el control y disminución de los riesgos; fortalecer los procesos de transparencia y rendición de cuentas; e impulsar el uso del SICOP a efectos de realizar los procedimientos que contratación en ese sistema. Todo lo anterior con miras a mejorar el proceso de adquisiciones y por ende su nivel de madurez en el Índice.

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INFORME Nro. DFOE-DL-SGP-0001-2020

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO

LOCAL INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL INDICE DE CAPACIDAD DE

GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES EN LAS MUNICIPALIDADES DE ALAJUELA, CARTAGO, CURRIDABAT, HEREDIA, LIMÓN, PÉREZ

ZELEDÓN, SANTA ANA, SAN CARLOS Y SAN JOSÉ

1. Introducción ORIGEN DEL SEGUIMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA

1.1. Los Gobiernos Locales tienen como prioridad dos temas fundamentales; la promoción del desarrollo de su comunidad, y la prestación de servicios básicos eficaces, eficientes y oportunos para las personas que habitan en sus circunscripciones geográficas. Por esta razón, el proceso de contratación administrativa asume un carácter esencial al constituirse en el sustento de ambas temáticas; en el primero como promotor del desarrollo en proyectos de inversión pública y en el segundo como medio de obtener los equipos, herramientas y suministros para su correcto funcionamiento.

1.2. A pesar de lo anterior, la materia de contratación administrativa se ha circunscrito generalmente en las proveedurías institucionales, cuando realmente incumbe a todas las unidades internas de cada entidad. Por otra parte, las administraciones públicas tampoco han normado a lo interno el ciclo de vida del proceso de adquisiciones, desde la planificación hasta el control y cierre de cada contratación, lo que ha dejado como único sustento de sus procesos de compra la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Por ello, la imperiosa necesidad de evaluar en las municipalidades el proceso de adquisiciones en su conjunto (integrado), e identificar el mecanismo idóneo que permita un proceso de auto-mejora en función de las deficiencias detectadas y de auto-aprendizaje, así como, resaltar las buenas prácticas que utilizan algunas instituciones en sus labores, a fin de ser emuladas por otras.

1.3. Del mismo modo, el proceso de adquisiciones en toda institución pública es uno de los más importantes por su función estratégica en aras de alcanzar las metas y objetivos propuestos por cada administración, así como por los recursos que se movilizan en su ejecución. En este contexto, el sector municipal no es la excepción, a manera de ejemplo y de acuerdo con la ejecución presupuestaria para el año 2019, el sector municipal destinó aproximadamente ₡184.000,0 millones de colones, los cuales corresponden a 19.250 procesos adjudicados, lo que representó el 8,8% del monto total adjudicado del sector público.

1.4. Ante este panorama, la Contraloría General desarrolló un Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones (ICGA), con el fin de evaluar la capacidad de gestión que tienen las entidades a partir de requerimientos mínimos por cada nivel de madurez. Al respecto, los niveles de madurez

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del ICGA se asignan una vez evaluadas las disposiciones internas1 y las buenas prácticas utilizadas para atender el proceso de adquisiciones según el ciclo de vida, tal como se detalla en la Ilustración N. °1.

Ilustración N.° 1

Ciclo de vida de las adquisiciones

Fuente: Elaboración propia a partir de la Metodología del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones (ICGA).

OBJETIVOS

1.5. Evaluar la gestión de un conjunto de municipalidades en materia de adquisiciones, mediante la aplicación y análisis del Índice de Capacidad de Gestión de Adquisiciones. Asimismo, que dicho instrumento sirva a las municipalidades para:

a) El auto-diagnóstico y la auto-mejora, que utiliza como punto de partida las deficiencias detectadas por cada municipalidad.

b) El auto- aprendizaje al utilizar el ICGA como guía para seguir mejorando. c) La identificación de buenas prácticas a fin de ser replicadas.

SELECCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES OBJETO DE ANÁLISIS

1.6. Para la aplicación del Índice de Capacidad de Gestión de Adquisiciones (ICGA), se seleccionaron nueve municipalidades de acuerdo con las compras públicas efectuadas en el año 2018, donde se consideró la suma de tres partidas presupuestarias, según el clasificador por objeto del gasto del Ministerio de Hacienda, a saber, Servicios, Materiales y suministros y Bienes duraderos.

1.7. En la Ilustración N.° 2, se observa la lista de municipalidades seleccionadas para la aplicación del ICGA en el año 2019.

1Sedebecomprenderelconceptodedisposicionesinternascomo,reglamentos,directrices,lineamientos,políticas,instruccionesentre otros, que regulan el proceso de adquisiciones, y cuyo requisito fundamental sea de acatamiento obligatorio para losfuncionariosqueparticipanenunproceso.

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Ilustración N.° 2

Municipalidades seleccionadas para la evaluación de ICGA.


CRITERIOS TÉCNICOS, JURÍDICOS Y DE BUENAS PRÁCTICAS UTILIZADOS

1.8. Para la construcción del Índice de Capacidad de Gestión de Adquisiciones se utilizó como base, la Ley de Contratación Administrativa N.° 7494 y su Reglamento N°. 33411, así como los estudios de fiscalización del Macroproyecto de Adquisiciones del Sector Público elaborados por la Contraloría General de la República. Además de la “Metodología para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Públicas” diseñada por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en el 2007 y su versión borrador del año 2016; el “Plan Estratégico para la modernización de las compras públicas” y la “Evaluación del Sistema de Adquisiciones Públicas de Costa Rica”, emitidos por el Ministerio de Hacienda de Costa Rica en los años 2010 y 2015, respectivamente.

GENERALIDADES DEL ÍNDICE DE CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES

1.9. El propósito principal del ICGA es determinar el nivel de madurez de cada una de las municipalidades seleccionadas, y una vez aplicado, convertirse en punto de referencia y fuente de criterios para el fortalecimiento de la gestión del proceso de adquisiciones, a la vez de servir como insumo para la implementación de buenas prácticas en dicho proceso.

1.10. La evaluación se realiza por medio de un modelo de madurez que evoluciona desde una organización con bajo nivel de gobernabilidad y control del proceso de adquisiciones (incipiente) a una entidad que se autoevalúa e implementa esfuerzos de mejora continua (optimizado). Dicho modelo, está conformado por cinco niveles de madurez, a saber: incipiente, básico, estructurado, integrado y optimizado, tal como se aprecia, en la Ilustración N.° 3.

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Ilustración N.° 3 Modelo del nivel de madurez del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones

1.11. Además, el ICGA consiste en una evaluación que consta de un total de 69 preguntas, distribuidas en 6 pilares y 31 indicadores. Para respaldar cada respuesta, las Municipalidades aportaron evidencia documental que fundamentara las respuestas. Dicha evidencia fue analizada y valida por el equipo de fiscalización, con el fin de identificar el cumplimiento del enunciado de cada pregunta.

1.12. Cada uno de los pilares está conformado por una serie de indicadores, que se miden por medio de preguntas, las cuales buscan examinar el cumplimiento o incumplimiento de buenas prácticas sobre las condiciones que deben tener las instituciones para desarrollar un proceso de adquisiciones eficiente y eficaz, que proporcione bienes, servicios y proyectos de inversión públicos, para la prestación de servicios públicos de calidad.

1.13. La calificación obtenida permitió ubicar a cada municipalidad en alguno de los cinco niveles de madurez, según la adopción y aplicación de buenas prácticas y de las deficiencias verificadas.

En la Ilustración N.° 4 se exponen los pilares con su respectivo número de indicadores y la cantidad de preguntadas contenidas.

Ilustración N.° 4 Pilares del proceso de adquisiciones del ICGA


Fuente: Elaboración propia a partir del Modelo de Madurez del proceso de Gestión de proyectos (Project Management Maturity Model, PMMM, en inglés) y del Modelo de Madurez de Gestión de Contratos (Contract Management Maturity Model, CMMM, en inglés).

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METODOLOGÍA APLICADA

1.14. En primera instancia, se convocó a las 9 municipalidades participantes a una reunión el 18 de setiembre del 2019, con el fin de comunicar los aspectos relacionados con el objetivo y alcance del proyecto, la metodología de trabajo aplicada, los medios de coordinación, así como el contenido y las instrucciones para completar la herramienta de evaluación.

1.15. El 25 de setiembre de 2019, se remitió mediante un correo electrónico la herramienta del ICGA, la cual consistía en un cuestionario en formato excel con un total de 69 preguntas, junto con el documento sobre la metodología y el instructivo de llenado de la herramienta.

1.16. Además, las instituciones evaluadas debieron conformar un expediente digital con la documentación necesaria para respaldar las respuestas aportadas.

1.17. Del análisis de la información se obtuvo una calificación que permitió ubicar a cada municipalidad en alguno de los cinco niveles de madurez, de acuerdo a los resultados obtenidos en el cuestionario, producto de la verificación realizada por la Contraloría General.

1.18. Posteriormente, en las fechas comprendidas del 18 al 21 de febrero de 2020, se informó a cada municipalidad acerca de los principales resultados obtenidos del Índice, mediante una reunión presencial o una video llamada, con el propósito de validar los resultados obtenidos en dicha herramienta. Además mediante oficio dirigido a cada Municipalidad, se proporcionó la presentación en formato power point con el detalle de los principales resultados obtenidos, así como una ficha detallada sobre su situación particular.

SIGLAS SIGLA Significado CGR Contraloría General de la República DFOE División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR LGCI Ley General de Control Interno LCA Ley de Contratación Administrativa RCA Reglamento de Contratación Administrativa SICOP Sistema Integrado de Compras Públicas ICGA Índice de Capacidad de Gestión de Adquisiciones

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ResultadosDATOS GENERALES DE LOS RESULTADOS DEL ÍNDICE DE CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES

1.19. Los resultados de la evaluación del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones, revelan que en general, las municipalidades de Alajuela, Cartago, Curridabat, Heredia, Limón, Pérez Zeledón, San José, y Santa Ana, se encuentran en un nivel de madurez incipiente en el proceso de adquisiciones, lo cual significa que cuentan con poca normativa para realizar el proceso, existe una falta de definición de roles y responsabilidades, aunado a lo anterior requieren definir buenas prácticas que permitan gestionar todas las fases del proceso. Situaciones que van en detrimento del logro de los objetivos propuestos, la optimización de la actividad contractual y la generación de compras públicas eficientes y eficaces, que proporcionen bienes, servicios y proyectos de inversión pública, para la prestación de servicios públicos de alta calidad.

1.20. Cabe destacar que únicamente la Municipalidad de San Carlos se ubica en un nivel de madurez básico como resultado final del ICGA, en virtud de que han establecido herramientas de gestión en el proceso de adquisiciones, pero sin la formalidad requerida y apenas con aspectos básicos relacionados con una buena capacidad de gestión e integridad. Lo anterior se menciona, con el fin de promover el intercambio de buenas prácticas entre las Municipalidades, y con ello fortalecer la gestión de adquisiciones en el sector municipal.

1.21. En la Ilustración N.° 5 se aprecia el nivel de madurez alcanzado por las nueve municipalidades

evaluadas.

Ilustración N.° 5 Resultado general del ICGA

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados del ICGA.

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1.22. El panorama general mostrado en el resultado final del ICGA, evidencia que las municipalidades

no cuentan con normativa interna de todos los procesos que conlleva la actividad contractual, y a la falta de prácticas de control en las etapas de planificación, selección del contratista y la ejecución contractual. Sumado a la débil rendición de cuentas en el proceso de contratación y la situación de que algunos gobiernos locales todavía no efectúan todos los procedimientos de contratación en medios electrónicos.

1.23. En los siguientes acápites se exponen los principales resultados presentes en las temáticas evaluadas del ICGA. Cabe señalar, que para una mejor comprensión de los datos que se muestran en cada pilar, estos se presentan en términos porcentuales, los cuales resultan al sumar las respuestas afirmativas o negativas que obtuvieron los 9 ayuntamientos por pilar, luego, se divide por el total de preguntas contenidas en cada pilar2, y por último se multiplica por 100.

IMPORTANCIA DE CONTAR CON NORMATIVA INTERNA PARA REGULAR EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

1.24. En el Pilar I del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones (ICGA), referente al Marco Institucional, se promueve que las municipalidades cuenten con normativa interna, donde se definan reglas para regular la gestión de adquisiciones a lo largo del proceso, y en todo su ciclo de vida, a fin de fortalecer la gobernabilidad y la coordinación entre unidades internas y externas.

1.25. Dicha normativa, está relacionada con la manera en la cual las instituciones documentan y registran sus adquisiciones, establecen las condiciones cartelarias y contractuales, definen las competencias personales y profesionales de los funcionarios y los planes de capacitación de sus funcionarios, así como la forma en que generan y analizan la información sobre el desempeño de sus procesos de adquisición.

1.26. En virtud de lo anterior, los resultados generales del Pilar I y los seis indicadores que lo conforman, posicionan a las municipalidades en un nivel de madurez incipiente. Es así, que de las 14 preguntas verificadas en cada municipalidad (126 preguntas en total), un 71% (89 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora, mientras que un 29% (37 respuestas positivas) contaron con los elementos requeridos. En la Ilustración N.° 6, se aprecian los resultados generales de dicho Pilar.

2EltotaldepreguntassedetallaenlailustraciónN.°4

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Ilustración N.° 6 Resultados generales del Pilar I e Indicadores: Marco Institucional


1.27. De acuerdo con lo anterior, el análisis de los resultados revela que dos municipalidades no cuentan con un Reglamento interno que regule el proceso de adquisiciones, este documento es la base de todo el proceso de adquisiciones de ahí su importancia. Además, ocho gobiernos locales no disponen de un manual de procedimientos propio para cada una de las etapas del proceso contratación (planificación de las adquisiciones, selección del contratista, ejecución contractual y control y cierre), que además se ajuste a las actividades definidas en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP). Aunado a lo anterior, se determinó que las 9 municipalidades analizadas no cuentan con políticas institucionales, directrices o circulares, que permitan normar la actividad contractual.

1.28. También, en cinco gobiernos locales no se han establecido documentos modelo, mediante los

cuales se definan las condiciones generales en los carteles y contratos, por ejemplo, los asuntos relacionados con la inspección, control de calidad, la aceptación final de los productos, y lo relativo a la facturación y al pago.

1.29. Además, ninguna de las municipalidades posee un programa de capacitación sobre el proceso de adquisiciones, fundamentado en las necesidades internas, con roles y responsabilidades para implementarlo, que les permita lograr a los funcionarios correspondientes un entendimiento de las reglas y de las reglamentaciones en la materia de contratación administrativa.

1.30. Es menester indicar que 5 municipalidades cuentan con procedimientos para, la verificación de la disponibilidad de recursos, el procesamiento de las facturas y la autorización de los pagos de las contrataciones; además poseen normas para la conservación y desecho de los registros y documentos, que se generan durante las contrataciones.

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PROMOVER BUENAS PRÁCTICAS EN EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA (PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN DEL CONTRATISTA Y EJECUCIÓN CONTRACTUAL)

1.31. El Pilar II del ICGA, acerca de la Planificación de las Adquisiciones, se refiere básicamente a la necesidad de que las municipalidades dispongan de una planificación de sus compras alineada con la estrategia institucional y con una visión plurianual, así como la determinación de roles y responsabilidades para el sustento de la decisión inicial, la elaboración del cartel y el registro de proveedores. Aunado a que la decisión inicial se encuentre sustentada técnica y presupuestariamente de acuerdo con la complejidad del bien o servicio que se adquiera y que en la elaboración del cartel se consideren criterios técnicos, sociales y ambientales.

1.32. Por su parte, el resultado general obtenido por las municipalidades en el Pilar II y los cuatro indicadores que lo conforman, es de un nivel de madurez incipiente3, tal como se muestra en la ilustración N.° 7. En ese sentido, de las 16 preguntas verificadas en cada municipalidad (144 preguntas en total), un 73% (105 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora y solo un 27% (39 respuestas positivas) contaron con los elementos requeridos.

Ilustración N.° 7 Resultados generales del Pilar II e Indicadores: Planificación de adquisiciones


1.33. En virtud de lo anterior y con base en el análisis realizado, se identificaron aspectos de mejora, los cuales se detallan a continuación: a) En siete gobiernos locales, no se tiene por práctica la elaboración de portafolios de

proyectosque los agrupe a todos y se incluyan las necesidades de los activos y servicios que requiera la institución ejecutar en uno o varios años.

b) Además, ocho municipalidades no disponen de un cronograma con las actividades, plazos, roles y responsables para los procedimientos de contratación que se realizan, que les permita velar por su debido cumplimiento y se tomen las medidas pertinentes en los casos que corresponda.

3ConexcepcióndelaMunicipalidaddeSanCarlosqueobtuvounnivelbásico.

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c) En 7 municipalidades analizadas no se han determinado normas internas para sustentar la decisión inicial y la elaboración de los carteles de contratación, las cuales contengan los roles y responsabilidades, respecto a las siguientes actividades:

i. La planificacióndel riesgo, de la calidad, del tiempo y el alcance de la contratación,

principalmente para los proyectos de obra pública. ii. La elaboración, solicitud, aprobación y validación de los estudios de impacto

ambiental, según corresponda. iii. En la elaboración del cartel que se incluyan criterios sociales, ambientales y de

innovación, según corresponda. iv. El respaldo documental de la revisión de los requisitos solicitados en el cartel a los

oferentes. v. La fundamentación del plazo para la recepción de las ofertas que presenten los

oferentes.

1.34. Por otra parte, el Pilar III del ICGA, sobre la Selección del Contratista, se relaciona con el conjunto de normas internas y de buenas prácticas que defina cada gobierno local, de manera complementaria a la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, para la selección de contratista, la invitación y apertura de las ofertas, así como el análisis y evaluación de las ofertas presentadas, lo cual genera los argumentos necesarios para el sustento de las decisiones finales que se realicen de cada procedimiento de adquisición.

1.35. Los resultados generales obtenidos en ese Pilar III y los tres indicadores que lo componen, ubican

a las municipalidades en un nivel de madurez incipiente4, tal como se visualiza en la Ilustración N.° 8. En tal sentido, de las 8 preguntas verificadas en cada municipalidad (72 preguntas en total), un 68% (49 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora y por su parte un 32% (23 respuestas afirmativas) contaron con los elementos requeridos.

Ilustración N.° 8

Resultados generales del Pilar III e Indicadores: Selección del contratista


4ConexcepcióndelaMunicipalidaddeCartago,quetuvoobtuvounnivelbásico.

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1.36. En virtud de lo anterior, se tiene que ocho gobiernos locales no han definido en una normativa interna, buenas prácticas para; el análisis y evaluación de la ofertas recibidas, la verificación de que los oferentes no tengan impedimentos para contratar con la administración y hayan presentado las certificaciones y declaratorias según la normativa aplicable, los estudios de precios, la valoración de la adjudicación de una mayor cantidad de bienes o servicios en caso de que el monto presupuestado es mayor al precio de la oferta ganadora, y para declarar infructuoso o desierto un procedimiento. Lo anterior, con el fin de que se realice una apropiada y efectiva selección de contratista.

1.37. En lo concerniente al Pilar IV del ICGA, sobre la Ejecución Contractual, se impulsa a que los gobiernos locales dispongan de personal con roles y responsabilidades, para realizar el refrendo interno de los contratos. También que se implementen prácticas de control para, la ejecución de las garantías de participación y cumplimiento, la atención de las peticiones presentadas por el contratista durante la ejecución contractual, y para el análisis de cada una de las etapas para la gestión del cobro de multas, ejecución de cláusulas y modificación de contratos.

1.38. En concordancia con lo descrito, los resultados generales obtenidos en ese Pilar y los nueve indicadores que los conforman, posicionan a las municipalidades en un el nivel de madurez incipiente5. Lo anterior producto, de que 10 preguntas verificadas en cada municipalidad (90 preguntas en total), un 66% (59 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora, mientras que un 34% (31 respuestas positivas) contaron con los elementos requeridos. En la ilustración N.° 9, se muestra un detalle de lo comentado.

Ilustración N.° 9 Resultados generales del Pilar IV e Indicadores: Ejecución contractual

Fuente: Elaboración propia a partir de los Resultados del ICGA.

5ConexcepcióndelasMunicipalidadesdeCartagoyPérezZeledónqueobtuvieronunnivelbásico;mientrasquelaMunicipalidaddeSanCarlosobtuvounnivelestructurado.

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1.39. Al respecto, se tiene que del análisis efectuado, se identificaron seis ayuntamientos que no han establecido en las normas internas, buenas prácticas para; el control de las garantías de participación y ejecución, el rechazo, la recepción provisional y definitiva de los bienes, servicios, y de proyectos de inversión pública, la determinación de si procede o no el cobro de una multa, el cálculo, la gestión de cobro y la prescripción en los casos pertinentes, la aplicación de sanciones en caso de incumplimientos contractuales, las modificaciones unilaterales al contrato, la tramitación de contratos adicionales y la suspensión y eventual rescisión de un contrato. Todo ello, con la finalidad de que se logre una efectiva gestión de los contratos y recepción de los bienes contratados y se ejerzan los controles pertinentes en la ejecución de las multas, sanciones y modificaciones contractuales.

1.40. Finalmente, destacar que 6 municipalidades, han normado buenas prácticas para; la verificación de la existencia de disponibilidad presupuestaria en cada procedimiento de contratación, la invitación al concurso, recepción de las ofertas y el levantamiento del acta de apertura de las ofertas, el análisis de admisibilidad de las ofertas y la emisión y notificación del acto final en el plazo establecido en el cartel.

NECESIDAD DE FORTALECER LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES

1.41. En el Pilar V del ICGA, relacionado con la Integridad y Rendiciones de Cuentas, se promueve que las municipalidades cuenten con un sistema de adquisiciones, el cual contenga elementos para operar con rectitud, honestidad, y transparencia, y así evitar conflictos de interés que pongan en riesgo la eficiencia y eficacia del proceso. Asimismo, se impulsa a las municipalidades a que dispongan de un sistema de adquisiciones, que les permita la rendición de cuentas a la ciudadanía y a los interesados del proceso de adquisiciones.

1.42. También busca resaltar, la importancia de que se realicen auditorías en todo el ciclo de vida del proceso de adquisiciones, así como, se definan roles y responsabilidades para, la atención de los recursos de objeción y revocatoria, el acceso a la información sobre el proceso de compras, la inclusión en los contratos cláusulas precisas sobre fraude y corrupción, y de normas que permitan un sistema para la denuncias de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética en el proceso de adquisiciones.

1.43. Los resultados generales del Pilar V y los siete indicadores que lo conforman, ubican a las municipalidades en un nivel de madurez incipiente. Además, de las 15 preguntas verificadas en cada municipalidad (135 preguntas en total), un 79% (106 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora y solo un 21% (29 respuestas positivas) contaron con los elementos requeridos. En la Ilustración N.° 10, se indican tales resultados.

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Ilustración N.° 10 Resultados generales del Pilar V e Indicadores: Integridad y rendición de cuentas


1.44. Al respecto se tiene que en todas las municipalidades evaluadas, no se realizan evaluaciones de los niveles de riesgo, que permita contar con un efectivo control del proceso de adquisiciones.

1.45. También, seis ayuntamientos no cuentan con normas internas que definan los roles y responsabilidades para la revisión de los recursos de revocatoria y objeción, que permitan asegurar que las decisiones estén libres de interferencia o conflictos de intereses.

1.46. Además, ninguna de las municipalidades evaluadas, disponen de normas internas que definan los roles y responsabilidades, en cuanto a la recopilación y análisis de los aportes, comentarios que se reciban de la sociedad civil y partes interesadas sobre el proceso de adquisiciones; la inclusión de cláusulas sobre fraude y corrupción en los carteles y contratos; la regulación de conflictos de interés que surjan durante la actividad contractual; y la determinación de los castigos para los funcionarios y empresas que cometan actos de corrupción relacionados con el proceso de contratación.

1.47. Asimismo, ninguna de las 9 municipalidades, cuenta con acciones y medidas para prevenir, detectar y sancionar la corrupción en adquisiciones, que les permita demostrar a los ciudadanos y a otras partes interesadas que la entidad actúa con seriedad en la lucha contra la corrupción.

1.48. Es importante resaltar que entre cinco y siete municipalidades cuentan con medios tecnológicos para que el público en general tenga acceso a la información de los procesos de adquisición. Asimismo disponen de canales de comunicación para la recepción de las denuncias en casos de

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fraude, corrupción o conducta poco ética. También han establecido normas internas para el recibo y atención de las denuncias y garantizar la confidencialidad de la identidad del denunciante.

OPORTUNIDAD DE ATENDER LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR MEDIOS ELECTRÓNICOS

1.49. En el Pilar VI del ICGA, acerca de las Adquisiciones por medios electrónicos, se impulsa a los gobiernos locales a utilizar las plataformas digitales, para tramitar todos los procesos de compras, garantizar a los usuarios el acceso libre y completo a los sistemas y disponer de acciones de control para la privacidad, seguridad y autenticación de los datos. Asimismo, que las municipalidades determinen los roles y responsabilidades para la ejecución de los procedimientos de contratación administrativa por medios electrónicos.

1.50. En ese sentido, en la Ley N.° 9395 “Transparencia de las contrataciones administrativas por medio de la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis de la Ley de contratación Administrativa y sus reformas”, se establece la obligatoriedad que toda actividad contractual, deberá de realizarse por medio del Sistema Digital Unificado de compras públicas, siendo en este caso el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP).

1.51. El resultado alcanzado por las municipalidades en el Pilar VI, y los dos indicadores que lo conforman, se posicionan en un nivel de madurez incipiente6, tal como se muestra en la ilustración N.° 11. En ese sentido, de las 6 preguntas verificadas en cada municipalidad (54 preguntas en total), un 61% (33 respuestas negativas) resultaron con oportunidades de mejora y solo un 39% (21 respuestas positivas) contaron con los elementos requeridos.

Ilustración N.° 11 Resultados generales del Pilar VI e Indicadores: Adquisiciones por medios electrónicos


1.52. En línea con lo anterior, se identificaron aspectos a mejorar en esa materia en lo referente a que aún tres municipalidades no tramitan todos los procedimientos de adquisiciones por medio del SICOP.

1.53. En seis gobiernos locales no se disponen de normas internas que definan los roles y responsabilidades de los funcionarios que ejecutan de los procedimientos de contratación 6ConexcepcióndelasMunicipalidadesdeAlajuelaySanCarlosqueobtuvieronunnivelbásico.

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administrativa por medio del SICOP. Así como, no han establecido un protocolo de seguridad para proteger los registros electrónicos.

1.54. Es preciso indicar, que con base en los datos verificados en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC) y en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) en el año 2019, seis municipalidades registraron en el SICOP únicamente el 20% del total de los procedimientos realizados en ese período.

RIESGOS QUE ENFRENTAN LAS MUNICIPALIDADES EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES

1.55. En razón de las situaciones descritas en el apartado de resultados, se indica que las nueve municipalidades analizadas enfrentan diversos riesgos, entre ellos:

a) El riesgo de no lograr una apropiada gobernanza en la actividad contractual, ante la falta

de normas internas, buenas prácticas y de controles que orienten la ejecución de los procesos de contratación, y a su vez, coadyuven en el logro de los objetivos institucionales.

b) La dificultad en la adquisición de objetos contractuales de forma satisfactoria y oportuna a la necesidad propuesta, en detrimento de los intereses de la Administración y del beneficio que se pretende dar a las comunidades del cantón.

c) Se propicien errores, omisiones, y riesgo para contar en tiempo y forma con los bienes o servicios contratados.

d) La falta de un control sobre las garantías de cumplimiento, puede generar el riesgo de pérdidas económicas ante eventuales incumplimientos del contratista.

e) La falta de un cronograma implica el riesgo de no poder verificar en el proceso de ejecución de la compra, si se cumplió efectivamente con el fin pretendido, en el plazo establecido, si se cuenta con el personal requerido y por ende, afecta la rendición de cuentas del proceso.

f) La ausencia de controles de calidad, puede provocar que la Administración quede a expensas de lo que realice el contratista, el cual podría entregar un bien alejado de las calidades del objeto pretendido.

g) El no contar con normas internas que establezcan los roles y responsables de la recepción provisional y definitiva podría generar el riesgo de que el contratista entregue bienes y servicios que no sean de la calidad requerida, su entrega sea inoportuna, y no corresponda a las necesidades planteadas.

h) Se dificulta la efectiva y transparente rendición de cuentas de la actividad contractual. i) El riesgo de que se cometan irregularidades en la adquisición de bienes y servicios. j) Dificultad para la toma de decisiones al no registrarse todos los procedimientos de

contratación en el SICOP.

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2. Conclusiones 2.1. El análisis realizado del Índice de Capacidad de Gestión de las Adquisiciones, permite concluir

que las municipalidades de Alajuela, Cartago, Curridabat, Heredia, Limón, Pérez Zeledón, Santa Ana, y San José, se posicionan en un nivel madurez incipiente, mientras que la Municipalidad de San Carlos en un nivel básico. Por lo anterior, a pesar de que existen municipalidades que obtuvieron en algunos pilares un nivel de madurez superior al incipiente, las nueve municipalidades presentan resultados con oportunidades de mejora en cuanto a la determinación de normas internas que regulen, orienten, e instruyan sobre el proceso de contratación. Además de la implementación de buenas prácticas de control para el proceso de adquisiciones, fomentar la transparencia y facilitar la rendición de cuentas en la gestión de compras, así como incentivar el uso de los medios electrónicos para la ejecución de los procedimientos de contratación.

2.2. Los resultados también evidencian que algunos gobiernos locales han logrado avanzar en temas tales como, disponer de reglamentación para el proceso de contratación, la determinación de buenas prácticas para la invitación al concurso, la recepción y admisibilidad de las ofertas, la emisión y notificación del acto final de las ofertas, la aplicación del SICOP, y la disposición de medios de comunicación y de acceso para informar y atender la ciudadanía sobre dicho proceso.

2.3. Sin embargo, el principal reto ineludible que tienen las instituciones se encuentra principalmente, en crear una verdadera cultura de gestión integral del proceso de adquisiciones, en la definición, aprobación e implementación de normas internas con roles y responsabilidades, y de buenas prácticas de control, para las diferentes fases del proceso de contratación, y en el registro de todos los procedimientos de adquisición en el SICOP, las cuales en la medida que esas acciones se implementen con prontitud, se verían materializadas en avances en los niveles de madurez, hasta lograr alcanzar el nivel óptimo, máximo escalón que tiene el ICGA.

2.4. Es menester indicar, que con la aplicación del ICGA, la Contraloría General pretende más que conseguir un diagnóstico de la capacidad de gestión que tienen las entidades para la adquisición de bienes, servicios y proyectos de inversión pública, busca incentivar a las municipalidades a que realicen procesos de auto-mejora donde se identifiquen los factores puntuales que deben fortalecer y para que adopten el uso de buenas prácticas en todo el proceso de adquisiciones y con ello realizar compras de forma eficaz y eficiente, que genere valor público y se disminuyan los riesgos. Así como también, impulsar el aprendizaje en los gobiernos locales a partir de los resultados del índice, con el propósito de fortalecer y acrecentar los conocimientos y destrezas de los funcionarios a cargo de estas actividades.

2.5. De ahí que se motiva de esta forma, a que no solo las municipalidades participantes de dicho índice, realicen un autodiagnóstico de las áreas de mayor rezago y revisen sus procesos internos, sino que se invita a todas las entidades del sector municipal a valorar sus procesos de adquisiciones e incorporar las herramientas necesarias que les permitan tener la capacidad de gestionar sus compras con roles y responsabilidades definidas e incorporando las lecciones aprendidas en su institución o bien en las demás instituciones. Los recursos públicos son escasos y por ello se debe procurar un uso adecuado que permita obtener beneficios para la mayor cantidad ciudadanos.

2.6. En síntesis, el desafío para las entidades municipales radica en realizar esfuerzos integrados, y con la participación activa de los jerarcas y titulares subordinados involucrados en este tema, y no recaiga únicamente en la unidad de Proveeduría, para el mejoramiento de la actividad contractual, de manera integral y sistemática, y acorde con el marco normativo aplicable y vigente, que permita dar respuesta oportuna a las necesidades cambiantes en esa materia.

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3. Recomendaciones

4.1 Los resultados contenidos en el presente informe plantean la necesidad de que cada gobierno local realice un análisis de su situación particular, con base en los resultados obtenidos en el ICGA, que les permita definir, aprobar e implementar la normativa interna (reglamento interno de contratación, manuales de procedimientos, políticas, directrices y circulares) del proceso de adquisiciones que resulte faltante o requiera ajustarse, así como, de la implementación de buenas prácticas para el control y disminución de los riesgos en esa materia. Además de fortalecer los procesos de transparencia y rendición de cuentas en la gestión de compras y el uso del SICOP para llevar a cabo los procedimientos que contratación de la municipalidad.

4.2 Por tal razón, la Contraloría General, insta a las municipalidades a continuar los esfuerzos por realizar las acciones necesarias, que contribuyan en el mejoramiento del proceso de adquisiciones, y a su vez avanzar en un mayor nivel de madurez en la gestión compras, a partir de un proceso continuo de auto-mejora, donde se identifiquen y comprendan las fortalezas y debilidades que presenta el proceso en la institución, y de la aplicación del aprendizaje obtenido en la evaluación del ICGA.

4.3 Además, se considera de vital importancia que las autoridades municipales (Concejo y Alcalde o Alcaldesa) en estrecha coordinación con los demás funcionarios involucrados en el tema, apoyen de manera decidida las acciones que proponga la administración municipal para que se dote de los recursos financieros, humanos, tecnológicos y logísticos necesarios, así como del apoyo requerido, que permitan la fluidez y efectividad en la implementación de las acciones propuestas para el logro de una eficaz y eficiente gestión de compras. _______________________________

Licda. Vivian Garbanzo Navarro Gerente de Área

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MAFF. Yorleny Rojas Ortega Asistente Técnico

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Lic. Rafael Arguedas Segura Coordinador

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Lic. Gustavo Picado Schmidt Colaborador

______________________________ Licda. María José Láscarez Granados

Colaboradora

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