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INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-03-2014 11 de setiembre, 2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE

LA REPÚBLICA

INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DE

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

2014


CONTENIDO Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................4

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .......................................................................................................................... 4

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ....................................................................................................................... 4

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA ................................................................................................. 4

GENERALIDADES DEL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE CIFRAS DEL SECTOR PÚBLICO ............................... 5

METODOLOGÍA APLICADA ........................................................................................................................... 6

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ............................................................ 6

2. RESULTADOS .........................................................................................................7 LA CONTABILIDAD NACIONAL NO TIENE CERTEZA DE LA UNIFORMIDAD DE LA

INFORMACIÓN UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS

CONSOLIDADOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ........................................................... 7 EXISTEN DÉBILES CONTROLES DE LA CONTABILIDAD NACIONAL EN EL PROCESO DE

CONSOLIDACIÓN DE ESTADOS FINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL............ 11 AUSENCIA DE UN SISTEMA AUTOMATIZADO PARA LA CONSOLIDACIÓN DE ESTADOS

FINANCIEROS. ..................................................................................................................... 15

3. CONCLUSIONES ................................................................................................... 17

4 DISPOSICIONES ................................................................................................... 18

A LA MÁSTER IRENE ESPINOZA ALVARADO, EN SU CALIDAD DE CONTADORA NACIONAL Y JERARCA DEL

ÓRGANO RECTOR DEL SUBSISTEMA DE CONTABILIDAD DEL SAF, O A QUIEN OCUPE EL CARGO ................... 18

AL SEÑOR HELIO FALLAS EN CALIDAD DE MINISTRO DE HACIENDA O A QUIEN OCUPE DICHO CARGO ............ 19


INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-03-2014

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

La presente auditoría de carácter especial se realizó con el objetivo de evaluar el proceso de consolidación de los estados financieros de la Administración Central, que debe realizar la Contabilidad Nacional según lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, con el fin de proponer acciones y medidas de mejora dirigidas a asegurar la calidad de la información financiera respectiva.

¿Por qué es importante?

La importancia de la auditoría realizada, radica en que los Estados Financieros constituyen un instrumento fundamental para el control y la rendición de cuentas, así como para la toma de decisiones por parte del Gobierno, la Asamblea Legislativa y otros usuarios, en relación con las operaciones financiero-contables de la Administración Central (constituida por los ministerios de Gobierno y sus órganos adscritos o desconcentrados).

Para que esos estados financieros sean de utilidad para los usuarios, es imprescindible que la información que contengan, sea el producto de aplicación de normativa uniforme (políticas y procedimientos) por parte de las entidades públicas que originan y proporcionan dicha información, y que cumpla con las características de relevancia, veracidad, comprensibilidad, oportunidad y comparabilidad.

¿Qué encontramos?

En la auditoría, se estableció que la Contabilidad Nacional no tiene certeza de la uniformidad en la información utilizada en la elaboración de los estados financieros consolidados de la Administración Central. Al respecto, un número significativo de dichas entidades u órganos desconcentrados (aproximadamente 30% del total según la Contabilidad Nacional), no realizan contabilidad financiera o patrimonial regida por la normativa técnica contable dispuesta por la Contabilidad Nacional (sino básicamente contabilidad presupuestaria), lo cual no deriva ni asegura la obtención y consolidación de la información financiera utilizando reglas uniformes.

Se estableció que pese a que la Contabilidad Nacional es el órgano rector del Subsistema Contable del Sistema de Administración Financiera de la República y le corresponde llevar a cabo la consolidación de estados financieros de la Administración Central, existen débiles controles por parte de esa Dependencia, sobre la gestión contable que realizan las entidades u órganos desconcentrados o adscritos a los ministerios de Gobierno y el cumplimiento de la normativa contable respectiva, así como una insuficiente gestión de revisión y análisis sobre la información y estados financieros remitidos por tales

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entidades y Órganos Desconcentrados, para efectos de dicha consolidación de los estados financieros.

Se estableció que la revisión de la información financiera para la elaboración de los estados financieros, por parte de la Contabilidad Nacional, la realizan los analistas respectivos básicamente a partir de su experiencia y lo consignado por cada entidad en las notas a los estados financieros, pero no queda evidencia o detalle específico del análisis realizado para corroborar tal circunstancia. Tampoco queda evidencia de las repercusiones que las distintas e importantes deficiencias e incumplimientos detectados tienen para la emisión de los Estados Financieros Consolidados.

Se observó de la auditoría, que las entidades presentan debilidades en la implementación de la normativa, lo que no permite una actividad contable eficaz, y que se disponga de información de calidad, además que la revisión que la Contabilidad Nacional sobre la calidad de la información financiera que recibe para la consolidación de los estados financieros de la Administración Central, es muy limitada.

Se determinó también que el proceso de consolidación de los estados financieros de la Administración Central se realiza con la utilización de una hoja electrónica, a pesar de los altos volúmenes de información que deben procesarse y el margen de tiempo reducido que existe para la preparación y emisión de dichos estados, y no se dispone de un sistema o aplicación automatizada que apoye dicho proceso.

Esta situación conlleva riesgos de que se cometan errores e implica más tiempo de procesamiento de los datos por parte de la Unidad de Consolidación de Cifras, y le resta tiempo valioso al análisis, revisión y control de dicha información financiera, para efectos de la consolidación de los estados financieros de la Administración Central.

El Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional actualmente se encuentran llevando a cabo el proceso de implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), las cuales se tiene dispuesto entren en vigencia a partir del 1 de enero de 2016, con lo cual se espera subsanar las mencionadas debilidades. Sin embargo, de acuerdo con el resultado de un estudio que se realizó la Contraloría en el año 2013 sobre ese tema, resulta claro la falta de direccionamiento y control apropiados en esta materia por parte de la Contabilidad Nacional, pese a sus funciones como órgano rector del Subsistema Contable, así como a la falta de capacidad de gestión y sistemas de los órganos de la Administración Central, aspecto que requiere una atención inmediata por parte de las nuevas autoridades hacendarias.

¿Qué sigue?

En el presente informe se giran disposiciones a la Contadora Nacional para que se establezca con precisión los órganos de la Administración Central que en la actualidad no

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tienen implementada una contabilidad patrimonial sobre base de devengo, y que están incumpliendo la normativa contable establecida para la consolidación de los estados financieros, con el fin de que se lleven a cabo de inmediato las acciones correspondientes para subsanar tales situaciones, y se informe debidamente al Ministro de Hacienda y a esta Contraloría.

Asimismo, se implementen los mecanismos de control y revisión sobre la información financiera que remiten las entidades y el cumplimiento de la normativa respectiva, para la confección de los estados financieros consolidados, de manera que se garantice su confiabilidad, veracidad, oportunidad y pertinencia para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.

Además, se dispone al Ministro de Hacienda, en su condición de rector del Sistema de Administración Financiera de la República, implementar a la brevedad un sistema automatizado integrado para la consolidación de los estados financieros de la Administración Central.

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INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-03-2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE CONSOLIDACION DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN

CENTRAL

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1 La auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política; 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica No. 7428, y en cumplimiento del Plan de Trabajo del Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE).

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.2 Evaluar el proceso de consolidación de los estados financieros de la Administración Central, que realiza la Contabilidad Nacional, para proponer acciones y medidas de mejora dirigidas a asegurar la calidad de estos estados.

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.3 La Auditoría es de Carácter Especial y comprendió la revisión del proceso, que ejecuta la Contabilidad Nacional, para la consolidación de los estados financieros de la Administración Central correspondientes al periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2013, periodo que se amplió en los casos en que se consideró necesario.

1.4 La auditoría se realizó de acuerdo a lo establecido en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público.

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1.5 Además como criterios de ejecución se utilizaron los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados del Sector Público (PCGASPC) y lo dispuesto en las directrices y normativa técnica aplicables emitidas por la Contabilidad Nacional.

GENERALIDADES DEL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE CIFRAS DEL SECTOR PÚBLICO

1.6 Los estados financieros consolidados de la Administración Central presentan información financiera de un grupo de entidades (Ministerios y sus Dependencias), como si se tratara de los estados financieros de una sola entidad. Esto permite la rendición de cuentas de las instituciones, la comprensión e información de la posición financiera a una fecha dada y los resultados de operación, los flujos de efectivo y los cambios en el patrimonio de las entidades económicas consolidadas por un periodo determinado.

1.7 La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), en su artículo 93 establece, que la Dirección General de Contabilidad Nacional es el órgano rector del Subsistema Contable del Sistema de Administración Financiera de la República, y según el artículo 95 de esa Ley, debe realizar la consolidación requerida para efecto de obtener los estados financieros agregados del Sector Público. Asimismo, el Artículo 96 de dicha ley establece que la Contabilidad Nacional presentará al Ministerio de Hacienda, a más tardar el último día de febrero de cada año, entre otros informes, referidos al 31 de diciembre del año anterior, los estados financieros de la Administración Central y consolidados del Sector Público.

1.8 Los Estados Financieros constituyen un instrumento fundamental para la rendición de cuentas y para la toma de decisiones por parte del Gobierno, la Asamblea Legislativa y otros usuarios, en relación con las operaciones financiero-contables de la Administración Central (constituida por los ministerios de Gobierno y sus órganos adscritos o desconcentrados).

1.9 Para que esos estados financieros sean de utilidad para los usuarios, es imprescindible que la información que contengan, cumplan con las características de relevancia, comprensibilidad, oportunidad, comparabilidad y verificabilidad, y que la misma sea el producto de aplicación de normativa uniforme (políticas y procedimientos), por parte de las entidades públicas que originan y proporcionan dicha información.

1.10 De acuerdo con la estructura organizativa de la Dirección General de Contabilidad Nacional, la elaboración de los estados financieros Consolidados del Sector Público le corresponde a su Unidad de Consolidación de Cifras del Sector Público. Para la confección de los estados financieros en mención, esa Unidad elabora en primera instancia los estados financieros del Poder Ejecutivo (Ministerios), después elabora

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los estados financieros de la Administración Central (Poder Ejecutivo y sus dependencias), luego elabora los estados financieros consolidados de los poderes de la República y finalmente consolida la Administración Central y Poderes, con base en la información financiera derivada de la Contabilidad Nacional y los estados financieros que le remiten las entidades públicas (incluidos los órganos desconcentrados o adscritos a los ministerios).

1.11 Para la confección de los estados financieros, las entidades del Sector Público deben aplicar los Principios de Contabilidad Aplicables al Sector Público Costarricense vigentes según el Decreto N° 34460-H, así como las directrices suscritas por la Contabilidad Nacional para ese efecto. Además, la Contabilidad Nacional para la confección de los estados financieros de la Administración Central y consolidados del Sector Público aplica los procedimientos contables que tiene implementados para ese fin.

1.12 Esos procedimientos constan de 17 actividades las cuales se resumen en: remisión, vía correo electrónico, de un recordatorio de la presentación de los Estados Financieros y cuadros auxiliares del Sector Público Costarricense, así como las notas a los Estados Financieros; revisión de la información recibida, la cual tiene que reunir ciertas características como uniformidad, exactitud, suficiencia y calidad; confección de los Estados Financieros Agregados de acuerdo a los grupos institucionales; asientos de ajuste y eliminación de partidas recíprocas; análisis financiero con la información contenida en los estados financieros y análisis de razones financieras. Asimismo, cuando una institución no presenta la información financiera o hubo un incumplimiento de los requerimientos exigidos, se remiten oficios con las observaciones.

METODOLOGÍA APLICADA

1.13 El examen abarcó la ejecución de procedimientos de auditoría, diseñados para obtener evidencia de auditoría sobre el proceso de consolidación de estados financieros, y abarcó los aspectos de: Normativa, Políticas y Procedimientos, Sistemas y Organización en la Unidad de Consolidación de Cifras de la Contabilidad Nacional.

1.14 Dichos procedimientos comprendieron visitas de campo, entrevistas y revisión de expedientes e informes.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.15 Los principales resultados consignados en el presente informe fueron expuestos verbalmente el 31 de julio de 2014 a la señora Irene Espinoza Alvarado, Directora General de la Dirección General de Contabilidad Nacional y al señor Ricardo Soto

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Arroyo, Coordinador de la Unidad de Consolidación de Cifras de la Contabilidad Nacional. Asimismo, dichos resultados fueron presentados el 21 de agosto de 2014 al señor José Francisco Pacheco Jiménez, Viceministro de Egresos del Ministerio de Hacienda.

1.16 Con oficio 8528 (DFOE-SAF-0362) del 21 de agosto de 2014, se remitió el borrador del informe a consulta de la Administración para que efectuara las observaciones que consideraran pertinentes sobre el mismo. Mediante oficio No. DVME-0074-2014 de fecha 29 de agosto de 2014, el Viceministro de Egresos remitió un disco compacto que contiene las observaciones realizadas al citado borrador por la Contabilidad Nacional, así como otra documentación de la Dirección de Tecnología de Información y Comunicación y de la Dirección Administrativa Financiera.

1.17 La Contabilidad Nacional, manifestó estar de acuerdo con las disposiciones contenidas en el informe y señala que las disposiciones emitidas se orientan a precisar la situación de los órganos desconcentrados en cuanto a la realización de procesos contables con contabilidad patrimonial a base de devengo y a fortalecer los controles de verificación de cumplimiento de la normativa contable vigente, lo cual considera muy positivo y se enmarca en las acciones que han venido realizando para mejorar la calidad de la información financiera. Además, concuerda con la urgencia de contar no solo no solo con un sistema de consolidación de información financiera, sino con la solución integral propuesta de la implementación del Sistema Integrado Contable del Sector Público.

2. RESULTADOS

La Contabilidad Nacional no tiene certeza de la uniformidad de la información utilizada en la elaboración de los estados financieros consolidados de la Administración Central

2.1 Según la doctrina contable1, la consolidación de estados financieros requiere que los estados financieros separados de la entidad controladora y las controladas (Ministerios y sus Dependencias), cumplan con los siguientes requisitos mínimos:

a. Que se hayan elaborado aplicando políticas contables uniformes para transacciones y otros sucesos que, siendo similares, se hayan producido en circunstancias parecidas.

En caso que una entidad del grupo utilice políticas contables diferentes de las adoptadas por la entidad controladora para la elaboración de los estados

1 Principios de Contabilidad General Aceptados para el Sector Público (principios de Período Contable y

Uniformidad) y Norma Internacional de Contabilidad (NICSP 6).

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financieros consolidados, se deberán realizar los ajustes necesarios en los estados financieros de este miembro para asegurar la conformidad con las políticas contables del grupo.

b. Que se preparen a una misma fecha y por el mismo periodo. No obstante, en casos excepcionales y por razones justificadas se podrán consolidar estados financieros preparados en fechas distintas, si se cumple lo siguiente:

La diferencia no podrá ser superior a tres meses.

La duración del periodo y las diferencias que existan en las fechas de los estados financieros deberán ser consistentes de periodo a periodo.

Las transacciones o eventos significativos que hayan ocurrido en el periodo no coincidente, deberán ser revelados en los estados financieros, según la naturaleza de la operación.

c. Se debe revelar información relacionada con lo siguiente:

Una lista de entidades controladas significativas.

El hecho de que una entidad controlada no se consolide.

Información financiera resumida de las entidades controladas.

La fecha de presentación de los estados financieros de la entidad controlada, cuando los mismos hayan sido utilizados para elaborar los estados financieros consolidados y corresponden a una fecha de presentación o a un periodo que no coincida con los utilizados por la controladora.

La naturaleza y alcance de cualquier restricción significativa.

2.2 Por otra parte, el principio contable denominado “Consolidación” vigente, establece “El sistema de Contabilidad Pública debe posibilitar la consolidación de cifras económicas financieras de los entes contables públicos, permitiendo la eliminación de transacciones recíprocas entre los entes consolidados / En la integración se reúnen los datos y cifras de los entes contables públicos, posibilitando la presentación de estados financieros únicos sobre la situación del Sector Público. Le corresponde al Ente Rector del Sistema Contable, determinar el grado de consolidación de las cuentas, así como los Entes y Órganos sujetos a éste.”

2.3 En relación con el cumplimiento de los citados requisitos que establece la doctrina contable, se encontró, que la Contabilidad Nacional carece de certeza sobre la uniformidad de la información utilizada en la elaboración de los estados financieros consolidados. Según la Unidad de Consolidación de Cifras de la Contabilidad Nacional2 , un número significativo de instituciones que conforman la Administración Central, no realizan contabilidad financiera o patrimonial, las que

2 Según oficio UCC-02-2014 del 25 de marzo del 2013

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básicamente llevan solo contabilidad presupuestaria, con base en la cual, presentan información financiera a la Contabilidad Nacional, en los formatos predefinidos al efecto, con lo cual no se utilizan reglas uniformes derivados de la doctrina y normativa contable patrimonial, para la consolidación de dichos estados.

2.4 Al respecto, la Unidad de Consolidación de Cifras remitió a esta Contraloría General3, los datos tabulados de una encuesta realizada a los 63 Órganos Desconcentrados de la Administración Central, en mayo de 2014. Dicha encuesta se realizó para comprobar que las instituciones no realizan contabilidad patrimonial, y dio los siguientes resultados:

PREGUNTA RESPUESTAS

TOTAL SI NO

1-¿La institución en que usted trabaja, tiene un plan de cuentas contable propio el cual ha venido utilizando para hacer los asientos contables bajo el sistema de partida doble?

44 19 63

2- ¿La institución en que usted trabaja, tiene libros de diario y mayor en los cuales registra cotidianamente las transacciones que realiza?

43 20 63

3- ¿Los libros de diario y mayor están actualmente al día?

20 43 63

4- ¿La institución en que usted trabaja, tiene un manual de procedimientos contables que incluya plantillas de asientos contables y lo están aplicando?

20 43 63

5- ¿Si la Contabilidad Nacional les solicitara la balanza de comprobación, la pueden emitir y presentar?

55 8 63

Fuente: Información propia, tabulada con datos proporcionados por la Contabilidad Nacional

2.5 Dicha situación se presenta, no obstante que la Contabilidad Nacional ha emitido una serie de directrices que contienen la normativa básica que debe ser observada por las entidades que conforman la Administración Central en sus procesos contables para la elaboración de la información financiera, y que servirá de insumo para la confección de los estados financieros consolidados de la Administración Central.

2.6 En relación con lo anterior, cabe señalar que, entre otras, la directriz CN 001-2006 del 22 de marzo de 2006 “Registro de partida doble”, establece que las entidades y órganos del Sector Público, deben llevar una contabilidad por partida doble

3 Mediante Oficio UCC-08-2014 del 13 de mayo del 2014, suscrito por el MSc. Ricardo Soto Arroyo.

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(patrimonial), y la directriz CN-005-2010 del 11 de agosto de 2010 “Conciliación de las Cuentas recíprocas entre instituciones públicas y la debida aplicación del devengo”, fija la obligación de llevar una contabilidad sobre base de acumulado.

2.7 Además, que la normativa contable vigente, exige a las entidades declarar en las notas a los estados financieros, concretamente en la nota al Balance General (según la guía que se les envía de estas notas), que se ha cumplido con la normativa emitida por la Contabilidad Nacional, declaración que muchas entidades hacen en el oficio de remisión de la información, lo cual de acuerdo con lo consignado anteriormente para algunos casos, en la práctica no es correcto ni preciso.

2.8 Se desprende de lo anterior, que la Contabilidad Nacional no ha ejercido apropiadamente su rol de rector del Subsistema Contable, al permitir que existan órganos que no dispongan de contabilidad patrimonial, sobre base de devengo, que garantice la aplicación de reglas uniformes, para efectos de la preparación de la información financiera y de los estados financieros, y la consolidación de las cifras para la Administración Central. Además, según la Contabilidad Nacional, algunas entidades carecen de personal profesional en contabilidad e históricamente en varias entidades lo que ha prevalecido es una contabilidad presupuestaria.

2.9 En la actualidad, como parte del proceso de implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, cuya fecha de inicio rige para el 1 de enero de 2016, se cuenta con un plan de cuentas, y se ha venido trabajando el proceso de definición de políticas y procedimientos contables, así como en la definición de un perfil para el contador del Sector Público; no obstante ello, las autoridades del Ministerio de Hacienda y de la Contabilidad Nacional, deben valorar de inmediato esta situación, con el fin de garantizar la aplicación oportuna de las medidas correctivas correspondientes, para cumplir plenamente con la normativa y directrices contables pertinentes.

2.10 La situación comentada origina una importante incertidumbre sobre la calidad de la información que contienen los Estados Financieros consolidados de la Administración Central que confecciona la Contabilidad Nacional, lo cual, conlleva un riesgo para la administración, las distintas instancias del Sector Público y terceros interesados, que utilizan esa información para la toma de decisiones, apoyar las tareas de control y la rendición de cuentas.

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Existen débiles controles de la Contabilidad Nacional en el proceso de Consolidación de Estados Financieros de la Administración Central.

2.11 Para lograr que los estados financieros consolidados de la Administración Central presenten información financiera de las entidades que la conforman como si fueran una sola entidad, la Contabilidad Nacional debe realizar la eliminación de cuentas recíprocas entre entidades, a saber, inversiones; cuentas por cobrar y por pagar; y la integración de los datos y cifras de los estados financieros separados de los entes contables públicos que conforman la administración Central; posibilitando la presentación de estados financieros únicos sobre la situación del grupo.

2.12 Con ese fin, la Contabilidad Nacional ha emitido una serie de directrices mediante las que regula, entre otros: la obligación de las entidades de atender los requerimientos de información, la conciliación de las cuentas recíprocas, la obligación de confirmar saldos y de presentar auxiliares; así como de efectuar los registros correspondientes a bienes duraderos, activos y pasivos contingentes, y la valuación de inventarios.

2.13 En este contexto, la Contabilidad Nacional emitió la Directriz CN-01-2011 del 18 de febrero de 2011 “Certificación de la información remitida a la Contabilidad Nacional”, la cual establece que todas las entidades de la Administración Central que remitan información a la Contabilidad Nacional, a efectos de que la misma se registre contablemente, deberán presentar la información debidamente certificada por el jerarca de la entidad. Por su parte, la Directriz No. CN-004-2014 emitida recientemente el 2 de mayo de 2014 “Presentación de estados financieros y otra información”, dispone que se deben remitir a la Contabilidad Nacional, en abril, julio, octubre, y febrero de cada año, los estados financieros, notas informativas, los auxiliares de las cuentas requeridas por la Unidad de Consolidación de esa Dependencia, los cuales deben estar firmados por el Contador a cargo y con la firma y aprobación del jerarca respectivo.

2.14 De acuerdo con el artículo 91 de la Ley de la Administración Financiera de la República, son objetivos del Subsistema Contable, obtener de las entidades y organismos del Sector Público, información útil, adecuada, oportuna y confiable; promover el registro sistemático de todas las transacciones que afecten la situación económico financiera del Sector Público; proveer información de apoyo para la toma de decisiones de los jerarcas de las distintas instancias del Sector Público responsables de la gestión y evaluación financiera y presupuestaria y terceros interesados; y proveer la información contable y la documentación pertinente, para apoyar las tareas de control y auditoría.

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2.15 No obstante lo anterior, la Unidad de Consolidación de Cifras comunicó a esta Contraloría4, que la verificación que se puede realizar es muy limitada y se circunscribe básicamente a la aplicación del formulario para cada entidad u órgano denominado “Cumplimiento de la normativa vigente”, el cual contiene básicamente un listado de la normativa emitida por la Contabilidad Nacional sobre los diferentes aspectos contables y un campo que se llena con una marca o afirmación por parte del respectivo analista de esa Dependencia, respecto de si se ha cumplido o no con la normativa. Las marcas que se consignan en el campo, son: “sí” cuando cumple la normativa, “S/P” (Sí parcialmente) cuando no han completado un proceso de registro como el caso de activos fijos, inventarios, depreciaciones y lo han reconocido parcialmente; “no” cuando no cumple con la normativa; “S/C (sin confirmar)”, cuando se indica la aplicación de una directriz que solo se podría confirmar revisando la documentación; “N/A”(no aplica) cuando la condición no se da o no se tiene , como por ejemplo, obras en proceso, previsiones, provisiones.

2.16 El formulario consigna los aspectos generales a ser verificados, en los siguientes términos: 1.Revelación de principios de contabilidad aplicados al Sector Público Costarricense; 2.Registro de ingresos por donación y regalos en especie y activos; 3. Cumplimiento de plazos establecidos; 4. Firma de los estados Financieros; 5. EEFF: Balance General, Estado de Resultados, Flujo de Efectivo, Cambios en el Patrimonio; 6. Cuadros auxiliares; 7. Políticas Contables; 8. Notas a los estados financieros; 9. Registro de Bienes duraderos; 10. Construcciones, Adiciones y Mejoras, y Obras en proceso; 11. Confirmación de saldos y presentación de auxiliares; 12. Registro de amortización de deuda pública; 13. Registro de las operaciones bajo criterio de partida doble; 14. Método de valuación reconocimiento, clasificación y registro de inventarios; 15. Principios Contables; 16. Valoración, revaluación, depreciación de propiedad planta equipo; 17. Valoración, revaluación, depreciación de activos fijos y registro de activos fijos por arrendamientos financieros; 18. Conciliación de bienes duraderos con SIBINET; 19. Registro de Obras en proceso; 20. Registro contable de los arrendamientos; 21. Conciliación de cuentas recíprocas entre instituciones públicas y la aplicación del devengo; 22. Clasificación de los activos y pasivos corrientes; 23. Revaluación de activos; 24. Creación y métodos de la estimación para cuentas incobrables; 25. Generación de la previsión de incobrabilidad sobre cuentas a cobrar; 26. Registro de transacciones en moneda extranjera; y 27. Contingencias y provisiones.

2.17 El resultado de dicha revisión para 59 instituciones u órganos de la Administración Central, en el año 2013, fue el siguiente:

4 Oficio No. UCC-02-2014 del 25 de marzo de 2014, suscrito por el Jefe de la Unidad de Consolidación de

Cifras de la Contabilidad Nacional.

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Cumplimiento de la Normativa Vigente 2013

NOMBRE INSTITUCIÓN Si No S/P S/C N/A Total

Decreto #34460-H

Revelación de principios de contabilidad aplicados al sector públicos costarricense

49 6 1 2 1 59

Circular 003-2009

Registro de ingresos por donación y regalos en especie y registro de activos

24 13 0 21 1 59

Directriz CN-001-2004 Órganos Desconcentrados / Directriz CN-003-2005 Resto del Sector Público

Cumplimiento de Plazos Establecidos 53 5 0 0 1 59

Firmas de los Estados Financieros 54 4 0 0 1 59

EEFF: Balance General, Estado de Resultados, Flujo de Efectivo, Cambios en el Patrimonio

53 5 0 0 1 59

Cuadros Auxiliares 52 6 0 0 1 59

Políticas Contables 48 6 1 3 1 59

Notas a los Estados Financieros 49 7 2 0 1 59

Directriz CN-001-2005

Registro de Bienes Duraderos 49 8 1 0 1 59

Construcciones, Adiciones y Mejoras y Obras en Proceso 36 21 0 0 2 59

Confirmación de saldos y presentación de auxiliares 40 18 0 0 1 59

Registro Amortización del Servicio de Deuda Pública 26 30 0 2 1 59


Registro de las operaciones bajo criterio de partida doble 54 4 0 0 1 59

Directriz CN-002-2007 Inventarios

Método de valuación, reconocimiento, clasificación y registro 35 17 0 5 2 59


Principios contables 45 7 2 3 2 59


Valoración, revaluación, depreciación de propiedad, planta y equipo 40 7 0 10 2 59


Valoración, revaluación, depreciación de activos fijos y registro de activos fijos adquiridos por arrendamientos financieros

28 9 0 21 1 59


Conciliación de bienes duraderos con SIBINET 29 25 0 4 1 59


Registro de obras en proceso 32 24 0 0 3 59


Registro contable de los arrendamientos 23 14 0 21 1 59


Conciliación de cuentas reciprocas entre instituciones públicas y la aplicación del devengo

36 19 0 3 1 59

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Clasificación de los activos y pasivos corrientes (o circulantes o de corto plazo)

49 9 0 0 1 59

Directriz CN-006-2011 complementaria de CN-001-2009 y CN-002-2011

Revaluación de activos 29 12 0 17 1 59


Creación y métodos de la estimación para cuentas incobrables 33 21 0 2 3 59


Generación de la previsión de incobrabilidad sobre cuentas a cobrar 32 22 0 2 3 59


Registro de transacciones en moneda extranjera 25 18 0 14 2 59


Contingencias y provisiones 21 36 0 1 1 59

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Contabilidad Nacional para el año 2013

2.18 Esta revisión la hace el analista básicamente a partir de su experiencia y lo consignado por cada entidad en las notas a los estados financieros, pero no queda evidencia o detalle específico del análisis realizado para corroborar tal circunstancia. Tampoco queda evidencia de las repercusiones que las eventuales deficiencias e incumplimientos tienen para la emisión de los Estados Financieros Consolidados. Así mismo, la Unidad de Consolidación de Cifras del Sector Público, señaló5 que gran parte de estas entidades presentan debilidades en la implementación de esta normativa, lo que no permite una actividad contable eficaz y eficiente y que se disponga de información de calidad para la toma de decisiones, rendición de cuenta y el control y salvaguarda de sus bienes, y que se han realizado esfuerzos por implementar la normativa que regula esta materia y muestran avances; sin embargo, aún siguen presentando problemas respecto de la contabilización de las transacciones financieras, evidenciado en el resumen del cuadro anterior.

2.19 La Contraloría General considera que la gestión que efectúa la Contabilidad Nacional sobre la información que le remiten las entidades de la Administración Central para ser consolidada es insuficiente, debido a que las prácticas de exigir que la información sea certificada por los jerarcas de las administraciones, y la revisión del cumplimiento de la normativa y directrices prescritas por la Contabilidad Nacional, a partir de lo revelado en las notas a los estados financieros y la experiencia de los analistas, según se ha indicado, no proporciona evidencia suficiente y apropiada para concluir sobre su cumplimiento.

5 Oficio UCC-02-2014 del 19 de marzo del 2013, suscrito por el Jefe de la Unidad de Consolidación de Cifras

de la Contabilidad Nacional.

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2.20 Asimismo, considera que el débil control que ejerce la Contabilidad Nacional sobre la cumplimiento de la normativa emitida propician que no se tenga certeza de que la información financiera que contienen los estados financieros separados de las entidades desconcentradas tenga la calidad pertinente, situación que repercute en que los estados financieros de la Administración Central, ya que estos podrían no reflejar la verdadera situación financiera y económica del grupo a una fecha dada, con el consecuente riesgo para la toma de decisiones y rendición de cuentas, por parte de las Administraciones, el Gobierno, la Asamblea Legislativa y otros usuarios, en relación con las operaciones financiero-contables de la Administración Central.

2.21 Finalmente, es importante señalar que la Contabilidad Nacional comunicó a esta Contraloría6, que los esfuerzos para solventar las debilidades, en cuanto a la generación de información financiera con requerimientos mínimos de calidad, incluso con la normativa contable vigente -que es muy limitada-, se están centrando en la generación de los instrumentos básicos de implementación de las NICSP, principalmente manuales funcionales de cuentas y manuales de procedimientos contables; sin embargo, esta Contraloría considera que la Contabilidad Nacional, en su condición de rector del Subsistema Contable, y dada su función de elaborar los estados financieros consolidados de la Administración Central, debe fortalecer los mecanismos de control sobre la información financiera que le es suministrada, y los sistemas contables bajo los cuales se produce, con el fin de garantizar su veracidad, confiabilidad, oportunidad y utilidad.

2.22 Para ello podría apoyarse, en los resultados de las auditorías internas y externas efectuadas sobre esta materia; las autoevaluaciones de control interno y valoración de riesgos de las propias entidades; revisiones periódicas y selectivas en el campo por parte de la Contabilidad Nacional; un análisis integral de la debilidades que presenta la información financiera y sus repercusiones para efectos de la consolidación de los estados financieros de la Administración Central, y un seguimiento permanente a eventuales deficiencias y situaciones que presentan los sistemas contables e información financiera de dichas entidades y órganos.

Ausencia de un sistema automatizado para la consolidación de estados financieros.

2.23 Las entidades y órganos adscritos o desconcentrados de la Administración Central, deben presentar a la Contabilidad Nacional, a más tardar el 15 de febrero de cada año, los estados financieros, notas explicativas, conciliaciones y confirmaciones de

6 Oficio No. UCC-02-2014 del 25 de marzo de 2014, suscrito por el Jefe de la Unidad de Consolidación de

Cifras de la Contabilidad Nacional.

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saldos, y auxiliares que corresponden, según las directrices emitidas por esa Dependencia.

2.24 Con base en esta información, la Contabilidad Nacional debe preparar y emitir los estados financieros consolidados de la Administración Central, a más tardar el 1 de marzo de cada período, según lo establece la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

2.25 Para consolidar dicha información financiera, la Contabilidad Nacional realiza un proceso manual, mediante la utilización de la Macro denominada “EEFF_Instituciones DEFINITIVO” y la plantilla “Consolida”, que son elaboradas en un formato en Excel.

2.26 En esta macro y plantilla, la Contabilidad Nacional consigna la información financiera de las distintas entidades y órganos de la Administración Central, desglosada según cada estado financiero y conforme a los distintos componentes de activo, pasivo, patrimonio, ingreso y gasto, todo lo cual debe realizarse en un plazo de 13 días naturales, que corresponde al período que transcurre desde que las entidades le remiten la citada información hasta la fecha límite para la presentación de los estados financieros. Cabe mencionar que en algunos casos, la información no es presentada por las entidades en forma oportuna, lo que ocasiona inconvenientes adicionales en la preparación de los estados financieros consolidados.

2.27 El proceso y manejo manual de la información financiera -según se indicó anteriormente-, conlleva riesgos adicionales importantes de errores, además de que implica más tiempo de procesamiento de los datos por parte de la Unidad de Consolidación de Cifras, y le resta tiempo valioso al análisis, revisión y control de dicha información financiera, para efectos de la consolidación de los estados financieros de la Administración Central, lo cual como lo señaló la propia Contabilidad Nacional son funciones que se realizan en forma muy limitada.

2.28 Como se desprende de lo expuesto en este informe, es perentorio mejorar los controles y los sistemas de la Contabilidad Nacional, relacionados con la consolidación de los estados financieros, que le permitan a esa Dependencia, liberar tiempo y recurso humano para destinarlos a una mayor y mejor labor de análisis y control de la información financiera, que garantice su confiabilidad, integridad y utilidad para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.

2.29 La necesidad de un sistema automatizado para la preparación de los estados financieros consolidados de la Administración Central, ha sido objeto de señalamientos anteriores por parte de la Contraloría General, respecto de lo cual el Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional, han señalado que esta situación

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estaría subsanándose en el marco del proceso de implementación de las NICSP, las cuales entrarían en vigencia el 1 de enero de 2016.

2.30 Sobre este último aspecto, se consultó a la Contadora Nacional quien indicó que en un cartel para la contratación directa concursada que se elaboró referente a los sistemas de información para operar bajo NICSP, se incluyó lo relacionado a la Automatización del proceso de Consolidación de Cifras a saber: “Implementación del Módulo de Consolidación de Cifras y su trabajo /gestión integrada y coordinada con el Sistema Gestor Contable a ser desarrollado”7.

2.31 Además, indicó que dicho cartel fue elaborado por la Dirección General de Tecnologías de Información y Comunicación General con la colaboración de la Dirección de Contabilidad Nacional, y entregado a la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera (CCAF) y al asesor del Despacho del Ministro de Hacienda, el 20 de marzo del año en curso -actualmente está en conocimiento del nuevo Director General de Tecnologías de Información y Comunicación-. Esta situación fue ratificada por la anterior Directora de Tecnologías de Información y Comunicación (DTIC)8.

2.32 Finalmente, la Contabilidad Nacional también informó que en el Plan de implementación de las NICSP se consigna el Plan de Trabajo para el establecimiento de la nueva estrategia de consolidación de los Estados Financieros del Sector Público, en el cual existe una actividad denominada definición de los requerimientos TIC y reglas de negocio a ser cubiertas a satisfacción por la solución informática de apoyo al proceso de consolidación, el cual está previsto concluir antes del 2016.

2.33 En relación con lo manifestado por la Contabilidad Nacional, debe indicarse, que si bien se ha señalado que la necesidad de un sistema automatizado para la consolidación de estados financieros, estaría atendiéndose a más tardar con la entrada en vigencia de las NICSP a inicios de 2016, lo cierto es que el Ministerio de Hacienda ha tardado mucho tiempo en lograr una solución a esta situación, por lo que este aspecto requiere una atención y control oportunos de las autoridades de esa cartera, con el fin de asegurar de que se contará con dicho sistema debidamente implementado a más tardar en la citada fecha.

3. CONCLUSIONES

3.1 Del estudio se concluye que actualmente existe incertidumbre sobre la uniformidad en la normativa contable utilizada por las instituciones que conforman la Administración Central para la confección de la información que sirve de insumo

7 DCN-439-2014 del 23 de mayo del 2014, suscrito por la Directora General de la Contabilidad Nacional.

8 DTIC-348-2014 del 4 de abril de 2014

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para la elaboración de los estados financieros consolidados, sobre todo porque algunas instituciones no realizan un proceso de contabilidad patrimonial y utilizan la información presupuestaria para confeccionar los estados financieros que remiten a la Contabilidad Nacional.

3.2 En concordancia con lo anterior, se concluye que la Contabilidad Nacional no ejerce un control apropiado del cumplimiento de la normativa que ha emitido, limitándose la revisión respectiva a lo que cada analista puede visualizar en los informes recibidos, con en base en formatos predefinidos y a la experiencia obtenida del proceso históricamente.

3.3 Finalmente, existe una limitación importante relacionada con la ausencia de un sistema automatizado integrado al Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), que coadyuve al proceso de consolidación de estados financieros, ya que actualmente el proceso se realiza manualmente, a través de una macro y plantilla de Excel y debe de realizarse en un plazo corto de tiempo, lo cual conlleva riesgos importantes de error y le resta tiempo valioso al análisis, revisión y control de la información financiera. Por lo que la necesidad de contar con un sistema automatizado es un aspecto primordial que requiere atención y control oportuno por parte de las autoridades del Ministerio de Hacienda.

4 DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, y sin perjuicio de otras eventuales acciones de fiscalización posterior que pudieren efectuarse posteriormente, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A LA MÁSTER IRENE ESPINOZA ALVARADO, EN SU CALIDAD DE CONTADORA NACIONAL Y JERARCA

DEL ÓRGANO RECTOR DEL SUBSISTEMA DE CONTABILIDAD DEL SAF, O A QUIEN OCUPE EL CARGO

4.3 Establecer con precisión los órganos de la Administración Central que en la actualidad no tienen implementada una contabilidad patrimonial sobre base de

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devengo, y que están incumpliendo la normativa establecida para la consolidación de los estados financieros, y las acciones que esa Dependencia llevará a cabo, para subsanar tales deficiencias, a más tardar el 1 de enero de 2016, fecha en que entran a regir las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP). El cumplimiento de esta disposición se acreditará mediante el envío al Despacho del Ministro de Hacienda y a esta Contraloría, a más tardar el 15 de diciembre de 2014, de un informe con la indicación de los órganos que no disponen de contabilidad patrimonial y que están incumpliendo la referida normativa, y las referidas acciones que se implementarán para corregir tales situaciones, así como de un informe con fecha 1 de enero de 2016, de la implementación de la contabilidad patrimonial sobre la base del devengo que realizaron los órganos respectivos. Ver punto 2.1 al 2.10 de este informe.

4.4 Implementar los mecanismos de control y revisión sobre la información que remiten las entidades, para la confección de los estados financieros consolidados de la Administración Central, de manera que se garantice que dichos estados financieros contienen información veraz, confiable y de utilidad para los diferentes usuarios. Esta disposición deberá estar cumplida en un plazo máximo de seis meses a partir del recibo del presente informe y para su acreditación deberá remitirse a esta Contraloría General un oficio en el que se indique los mecanismos de control y revisión que se implementaron complementariamente sobre la información recibida de las entidades y órganos de la Administración Central. Ver puntos 2.11 al 2.22 de este informe.

AL SEÑOR HELIO FALLAS EN CALIDAD DE MINISTRO DE HACIENDA O A QUIEN OCUPE DICHO CARGO

4.5 Implementar, en su condición de rector del Sistema de Administración Financiera de la República, un sistema automatizado o aplicación para la consolidación de los estados financieros de la Administración Central. Esta disposición debe ser cumplida en un plazo máximo de un año a partir del recibo del presente informe. Ese Despacho deberá remitir a la Contraloría General, a más tardar el 28 de febrero de 2015, un informe de avance de la implementación del sistema automatizado y el cumplimiento de dicha disposición se acreditará ante esta Contraloría, mediante el envío de un oficio en que ese Despacho certifique que el referido sistema se encuentra implementado. Ver puntos 2.23 al 2.33 de este informe.

Lic. Federico Castro Páez Gerente de Área

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