Informe No. 28914-CL

República de ChileAnálisis del Sistema de ContrataciónPública del PaísAgosto de 2004

Argentina, Chile, Uruguay, ParaguayUnidad Gerencial del PaísLatinoamérica y la Región del Caribe

Documento del Banco Mundial

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ACRÓNIMOS

Banco Banco MundialCChC Cámara Chilena de la ConstrucciónCGR Contraloría General de la RepublicaCH-TI Chile Transparente/Transparencia InternacionalASCP (CPAR) Análisis del Sistema de Contratación Pública del PaísDAE Antigua Dirección de Aprovisionamiento del EstadoDCCP Dirección de Compras y Contratación PúblicaDIPRES Dirección de Presupuestos, Ministerio de HaciendaEAS Estrategia de Asistencia al PaísCEG Contratación Electrónica GubernamentalGdCh Gobierno de ChileME Ministerio de EducaciónMH Ministerio de HaciendaMI Ministerio del InteriorMOP Ministerio de Obras PublicasMINVU Ministerio de Vivienda y UrbanismoMS Ministerio de SaludLey de Contratación Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y

Pública prestación de serviciosPESCP Plan Estratégico del Sistema de Contratación PúblicaRLC Región Latinoamericana y del CaribeSEREMI Subsecretaria Regional MinisterialSIGFE Sistema Integrado de Finanzas del EstadoSUBDERE Subsecretaria de Desarrollo Regional y AdministrativoUTM Unidad Tributaria Mensual

Vicepresidente: David de FerrantiDirector de País: Axel Van TrotsenburgRPA: Bernard BecqGerente de Misión: Jaime A. Román

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REPÚBLICA DE CHILEANALISIS DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL PAÍS

Índice

Prefacio .................................................................... v

Resumen Ejecutivo ........................................................... 1

Antecedentes .................................................................... 1

Plan Estratégico del Sistema de Contratación Pública, PESCP (para bienes y servicios) ..........2

La Ley de Contratación Pública .................................................................... 2

Cambio Institucional .................................................................... 2

Fortalecimiento de Chilecompra .................................................................... 3

Asistencia Técnica a Usuarios y Proveedores .................................................................. 4

Progreso del PESCP hasta Mayo de 2004 .................................................................... 5

Contratación de Obras Públicas .................................................................... 5

Selección de Consultores .................................................................... 5

Reforma Propuesta a la Contratación de Obras Públicas ............................................................ 6

Las Industrias de Construcción y Consultoría ................................................................... .6

Control y Auditoria - el Papel de la CGR ................................................................... . 6

Probidad .................................................................... 7

Desempeño de la Contratación en los Proyectos del Banco ........................................................ 7

Evaluación de Riesgos .................................................................... 8

Conclusiones y Recomendaciones .................................................................... 8

A. Antecedentes ........................................................... 10

La Economía ................................................................... 10

La Contratación Pública En Chile ................................................................... 10

Marco Legal De la Contratación Pública ................................................................... 11

Participación del Banco en Chile ................................................................... 11

Chilecompra ................................................................... 12

B. Plan Estrategico del Sistema de Contratacion Pública ............................................ 12

Visión General ................................................................... 12

La Ley de Contratación Pública y Proyecto del Decreto Reglamentario . . 17

La Nueva Plataforma Electrónica de Chilecompra ................................................................... 21

Diseño Conceptual ................................................................... 211

Funcionalidades ................................................................... 22

Asistencia Técnica a Usuarios y Proveedores .................................................................... 25

Problemas y Recomendaciones .................................................................... 27

C. Contratacion de Obras Publicas .................................................................... 2

Visión General .................................................................... 2.

Legislación, Reglas y Regulaciones, Procedimientos y Prácticas . . 2S

Administración de Contratos .................................................................... 35

Selección de Consultores .................................................................... 3

Problemas .................................................................... 3

D. Marco Institucional, Control, Probidad .................................................................... 3

- 1ii -

Control y Auditoria - El Papel de la CGR ................................................................ 40Probidad ................................................................. 41

E. Desempeño de la Contratación en los Proyectos del Banco ................................... 42Visión General ................................................................ 42Umbrales de Contratación y Revisión del Banco ................................................................ 44Uso de Chilecompra para Contratación bajo los Proyectos Financiados por el Banco ... 44

F. Evaluación de Riesgo ................................................................ 45G. Sector Privado ................................................................ 46

Prácticas de Contratación ................................................................ 46La Industria de la Construcción ................................................................ 46Productividad de la Industria de la Construcción ................................................................ 47Servicios de Consultoría ................................................................ 48

H. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................ 49Referencias ................................................................. 50Anexo A - Comparación de los Procedimeintos Locales de Contratacion Nacional y las Políticasdel banco ................................................................ 51

- iv -

PREFACIO

Este análisis fue acordada entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Mundial, como una

pieza de trabajo sectorial con el propósito de conocer y diseminar el sistema de contratación

pública Chileno, y en apoyo de las operaciones del Banco en Chile. Este análisis es el resultado

de un esfuerzo conjunto entre funcionarios de los sectores público y privado de Chile, bajo el

liderazgo de la Dirección de Compras y Contratación Pública (DCCP) y un equipo del Banco

Mundial (Banco). El trabajo de preparación consistió en la revisión y discusión de los

documentos con individuos involucrados en la contratación pública en Mayo 2003 seguidos por

intercambio de información durante la implementacion inicial del de la estrategia de

modernización del sistema de contratación y compras publicas el año siguiente. El equipo del

Banco reconoce la invaluable contribución del Director y del Personal de la DCCP, y su

considerable apoyo logístico. También reconoce la igualmente valiosa contribución del personal

de los Ministerios de Obras Públicas (MOP), Hacienda (MH), Interior (MI), Vivienda y

Urbanismo (MINUV), Salud (MS) y educación (ME), la Contraloría General de la República

(CGR). Chile Transparente, La Cámara Chilena de la Construcción, la Universidad de Chile y de

otras agencias públicas y privadas.

El equipo del Banco estuvo constituido por Jaime Román (LCOPR), María Lucy Giraldo

(LCOPR), Eduardo Talero (OPCPR) y Enrique Pinilla (Consultor). También contribuyeron al

ASCPP Alison J Micheli (LEGPR) y Gian E. Casartelli (OPCPR). Agustín Litvak (SARPS),

Miguel Mercado, Roberto Panzardi (LCSPS) y Aurelio Menéndez (LCSFT) actuaron como

revisores. Se recibieron comentarios escritos de Joao Veiga Malta (IADB), Marta H. Molares

(LEGLA), Daniel Fernando Oaks (LCC7C) Pamela Bigart y Knut Leipold (OPCPR). El Sr.

Felipe Sáez (LCC7C) presidio la revisión interna del informe en el Banco.

Después de la revisión interna del Banco, la versión preliminar de este informe fue presentada a

la DCCP, en Santiago en diciembre 2003 y junio 2004 y luego actualizada teniendo en cuenta

desarrollos importantes ocurridos desde que se llevo a cabo el trabajo preparatorio inicial, y para

incorporar comentarios escritos recibidos de la Dirección de Presupuestos del MH (DIPRES),

DCCP y MOP.

En carta de 6 de septiembre, 2004 la Sra. Maria Eugenia Wagner, Subsecretaria de

Hacienda transmitió al Banco la conformidad del Gobierno con los hallazgos del informe. Así

mismo destaco que la reforma al mercado de las compras publicas es de gran envergadura e

implica grandes cambios y tiene impacto directo en la imagen país, en la credibilidad de la

administración pública y en el crecimiento económico. Así mismo expresó que es de gran

importancia el análisis desarrollado en este ámbito por el Banco Mundial y las conclusiones

observadas serán de gran aporte en este proceso. Además destaco que el trabajo conjunto

realizado por el equipo de la Dirección de Compras y Contratación Publica y los expertos

del Banco ha generado un espacio de análisis altamente productivo para la

reflexión en torno a iniciativas relativas a la Reforma.

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RESUMEN EJECUTIVO

ANTECEDENTES

1 El sistema chileno de contratación pública es generalmente considerado libre de

corrupción, gracias a la probidad de los servidores públicos, la descentralización, y buenos

sistemas presupuéstales y de control. Sin embargo, se ve afectado por deficiencias que el

gobierno reconoce y está tomando medidas para vencer, particularmente con respecto a la

contratación pública de bienes y servicios. El valor agregado de la contratación pública, llevado

a cabo por unas 200 agencias nacionales gubernamentales en el 2001, fue de alrededor de US $ 4

billones o 3.4% del PIB, de los cuales el 58% fueron obras públicas, el 18% bienes y el 24%

servicios, incluyendo servicios de consultoría y concesiones.

2. En Chile no existe un sistema integral, unificado de contratación pública. Por un lado la

contratación de obras públicas, y por el otro, la compra de bienes y servicios, se han realizado

tradicionalmente bajo marcos legales, de procedimiento y organización separados. El

fundamento legal de la contratación pública lo proporciona la Ley 18.575 Orgánica

Constitucional de Bases de Administración del Estado. Las leyes orgánicas de los diversos

ministerios, agencias estatales y municipios, los autorizan a establecer sus propias regulaciones

sobre contratación pública. Esto está cambiando actualmente. En julio de 2003, el Presidente

promulgó la Ley 19.886 de Contratación Pública que establece el marco legal para los contratos

públicos de bienes y servicios, y designa a Chilecompra como la plataforma electrónica para la

contratación pública para todas de las agencias de la rama ejecutiva, los gobiernos regionales y

provinciales, los municipios, las Fuerzas Armadas, el Banco Central, y la CGR. La contratación

de obras públicas y de concesiones continúa regida por las regulaciones existentes. Sin embargo,

el gobierno está procesando una nueva ley, que al igual que la Ley de Contratación Pública de

bienes y servicios, establecería un marco legal común para la contratación pública de estudios y

construcción de obras públicas.

3. En el aspecto institucional y operacional, el Ministerio de Hacienda (MH) de una parte, y

los Ministerios de Obras Públicas (MOP) y de Vivienda y Urbanismo (MINVU) de la otra, son

respectivamente las agencias nacionales que establecen las pautas para la contratación pública de

bienes y servicios, y obras públicas y vivienda; pero cada una de las agencias públicas es

autónoma para planear y realizar la contratación pública, de acuerdo con sus propios

presupuestos. Este enfoque bidimensional trasciende el nivel operacional.

4. En 1998, el gobierno estableció Chilecompra como portal de información electrónica de

la contratación estatal de bienes y servicios. Chilecompra fue un esfuerzo pionero en

contratación pública por Internet y en general se ha considerado como modelo a seguir. Sin

embargo, su operación inicial no cumplió las expectativas. Hacia el 2002, solamente alrededor

del 3% de las oportunidades de contratación pública se publicaban en Chilecompra y solamente

577 entre unos 30.000 proveedores potenciales eran usuarios regulares de Chilecompra. Un

estudio independiente contratado por el GoCh en el 2002 concluyó que la falta de liderazgo

deficiencias gerenciales, resistencia cultural y falta de compromiso político eran las principale

razones del desempeño inadecuado de Chilecompra. Por lo tanto, el gobierno tomó varias

medidas institucionales, administrativas y de políticas, diseñadas para introducir transparencia en

la función de contratación pública y fortalecer a Chilecompra, las cuales se reflejan en el Plar

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Estratégico del Sistema de Contratación Pública (PESCP) para el período 2000 - 2004 y queestán actualmente en etapa de implementación.

PLAN ESTRATÉGICO DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PUBLICA, PESCP (PARA BIENES YSERVICIOS)

5. Con el objetivo fundamental de mejorar la transparencia, la eficiencia y la economía, elPESCP dispone el establecimiento de un sistema de información nacional en línea para toda lacontratación pública, mientras establece el marco legal y operacional de la contratación públicade bienes y servicios. Este plan también tiene como meta la promoción del comercio electrónicoentre las agencias estatales, y la competitividad internacional de la industria chilena. El PESCPconstruye con base en la experiencia, tiene total apoyo al más alto nivel del gobierno, y cuentacon un compromiso y liderazgo fuertes para su implementación.

6. El PESCP mantiene la responsabilidad de la contratación pública a nivel de las agencias,pero pide la descentralización y estandarización del proceso a través de Chilecompra, queademás de agregar transparencia, deberá producir mayores eficiencias y economíasoperacionales. Chile hace de Chilecompra el eje operacional de las compras públicas pero sonuna política integral de reformas legales, administrativas e institucionales, más que tecnología, labase fundamental para el plan estratégico. Aunque la implementación de la estrategia está aunen marcha, su enfoque y diseño conceptuales pueden considerarse como mejor práctica.Además, hasta ahora se ha logrado un progreso considerable con resultados positivos visibles,particularmente con respecto a la divulgación de información, participación de compradores yvendedores, y compras en base a convenios marco.

7. El PESCP comprende acciones en cuatro áreas principales e implementación entrenoviembre de 2002 y junio de 2004, así: (i) política y regulación; (ii) cambio institucional; (iii)mejoramiento de la capacidad y de la eficiencia de Chilecompra; y (iv) asistencia técnica a losagentes y proveedores gubernamentales.

LA LEY DE CONTRATACIÓN PUBLICA

8. La Ley 19.886 de Contratación Pública es un estatuto de principios que requierendesarrollo a través del Reglamento y otras normas. Un proyecto de Reglamento esta bajo laconsideración de la CGR. La Ley y el proyecto de Reglamento proporcionan una base sólidapara el logro de los objetivos del PESCP de manera en general consistente con las prácticasinternacionales de contratación pública. Su enfoque es en principios y procedimientos generalesque permiten flexibilidad. Sin embargo, por la forma como están redactados algunos de losartículos del proyecto de Reglamento podrían ser susceptibles a modificación o libreinterpretación que podrían resultar en prácticas diversas inconvenientes. Por consiguiente, paraobtener la uniformidad prevista se requerirá de considerable liderazgo y orientación por parte dela DCCP en forma de manuales operacionales y documentos modelo. En enero de 2004, elBanco ofreció al gobierno comentarios detallados sobre el borrador.

CAMBIO INSTITUCIONAL

9. El establecimiento del Consejo de Contratación Pública (CCP) como un organismoasesor en el Ministerio de Hacienda, la formulación de políticas y la vigilancia de la contrataciónpública con el apoyo técnico de la DCCP, junto con la creación del Tribunal de ContrataciónPública (TCP), son los aspectos institucionales más relevantes del PESCP. La DCCP asumió

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algunas de las funciones institucionales de la extinta Dirección de Aprovisionamiento del Estado

(DAE), pero con estrategias y un enfoque gerencial completamente diferentes. Su estructura

operacional responde a los desafíos planteados por el PESCP, con respecto a la asistencia y el

apoyo técnico de los clientes, las políticas y los procedimientos de contratación, el desarrollo

tecnológico, el manejo interno, y el aspecto legal.

10. Además del establecimiento de las instituciones antes mencionadas, es necesario

construir una mayor capacidad para el gerenciamiento de la contratación a nivel nacional,

regional y municipal. No obstante la solidez institucional de Chile, es evidente que la función

de contratación es relativamente débil en comparación con otras dentro de la administración

pública. Tradicionalmente, los gerentes de las agencias han descuidado esta función, debido a

que muchos de ellos la consideran de menor valor estratégico, y por ello la privan de los recursos

adecuados.

11. La debilidad institucional se profundiza a medida que la descentralización operacional

llega a los niveles regionales y municipales. En particular, un numero importante de los 340

municipios enfrenta problemas mayores no sólo con respecto a personal, sino también con

respecto a la disponibilidad y acceso a tecnología de información y conectividad, que si no se

resuelven adecuadamente pueden obstaculizar la implementación de la descentralización

gubernamental en general, y de la contratación pública en particular.

12. Sin embargo, los temas críticos que enfrentan los municipios en lo relativo a la

contratación pública, no se pueden abordar aisladamente, sino bajo el esquema general del

desarrollo municipal. La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE del

Ministerio del Interior tiene a su cargo promover y coordinar esas tareas con otras agencias del

estado. El Banco podría desempeñar un papel importante en este cometido a través de proyectos

futuros y en ejecución.

FORTALECIMIENTO DE CHILECOMPRA

13. El fortalecimiento de la plataforma original de Chilecompra consiste en mejoramientos

básicos de su capacidad, funcionalidad y presentación (más amigables para con los usuarios), lo

mismo que en la adición de características nuevas, tales como órdenes de compra y oferta

electrónica. Una nueva plataforma y su operación contratadas en base a un proceso competitivo

entró en operación en febrero 2003. En una fase subsiguiente, Chilecompra se integrará a otros

sistemas gubernamentales, en particular al SIGFE-DIPRES (Sistema Integrado de Gerencia

Financiera de la Dirección de Presupuesto del MH).

14. La nueva plataforma electrónica de Chilecompra fue desarrollada con base en l

experiencia obtenida durante la operación de la plataforma original, considerando todo el

espectro de las facilidades de e-comercio del sector privado, que hace posible el uso de software

comercial estándar. La tercerización hacia el sector privado del diseño técnico, la selección y

adquisición de tecnología, la operación diaria del sistema y el apoyo técnico a los usuarios con

base en un contrato fundamentado en resultados a cuatro años, es transparente en costos, ofrece

flexibilidad y garantiza eficiencia. Una revisión comparativa de la experiencia pasada y actua]

de Chile con la tercerización y con los sistemas diseñados y operados por el gobierno, deberá

proporcionar valiosas lecciones sobre los aspectos positivos y negativos de los dos enfoques.

15. El sistema tiene todo el complemento de facilidades tradicionalmente asociadas a un

sistema Contratación Electrónica Gubernamental (CEG), incluyendo: planes de contratación

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pública, invitaciones a licitar, adjudicación de contratos, base de datos sobre transaccionesanteriores y las funciones correspondientes de búsqueda y estadísticas, y un catálogo estándarcodificado de productos y servicios. La información disponible en el sitio de redwww.Chilecompra.cl incluye: el PESCP tanto en español como en inglés, legislación ydocumentación relevante, anuncios de futuras transacciones en contratación pública, y una basede datos sobre pasadas transacciones.

16. El sistema contempla siete facilidades de apoyo: registro de proveedores, precios dereferencia, pagos electrónicos, apoyo en la preparación de documentos licitatorios, apoyo en laevaluación de licitaciones y mesa de ayuda. De los anteriores, únicamente dos no estaban enoperación en el momento de esta evaluación; la base de datos de los precios de referencia yfacturación y pago electrónicos se desarrollarán a mediano plazo. Igualmente, la operación delregistro de proveedores se contratará externamente bajo un contrato aparte.

17. Chilecompra presenta una oportunidad excelente para realizar contratación públicaelectrónica en los proyectos del Banco en Chile. Existen todas las indicaciones de queChilecompra ofrece capacidades modernas y avanzadas de contratación pública, enteramentecompatibles con las normas de adquisiciones del Banco, pero esto debe verificarse una vez que lanueva plataforma electrónica esté totalmente en operación. En particular, el procedimiento deregistro de los licitantes extranjeros y la implementación real de las características de seguridad,integridad, aceptación y confidencialidad para transacciones de ofertas de uno y dos sobres,serían aspectos verdaderamente interesantes de revisar más adelante. Además, las facilidades decontratación pública en línea de Chilecompra, ofrecen alternativas más competitivas que laspropuestas en las Normas del Banco, particularmente con respecto a "compras por cotización".

ASISTENCIA TÉCNICA A USUARIOS Y PROVEEDORES

18. Ausencia de participación de las agencias compradoras y de los proveedores, debido engran parte a desconocimiento y apoyo técnico inadecuado, fue una de las principales razones delfracaso en la fase inicial de Chilecompra. Por lo tanto, uno de los elementos claves de éxitoincluida en el PESCP es el desarrollo y la implementación de programas a mediano y largoplazo de difusión y asistencia técnica a usuarios y proveedores, y en particular a las oficinasregionales y a los municipios. Como se espera que la modernización de la contratación públicaproducirá ahorros considerables, se exige a las agencia gubernamentales exige que cubran consus propios recursos los gastos de asistencia técnica y entrenamiento, lo que no parece haber sidoha sido mayor problema para las agencias nacionales, pero es probable que sea en un limitanteimportante para la implementación del programa en los municipios pequeños.

19. La asistencia técnica incluye las siguientes actividades principales: (i) divulgación yentrenamiento intensivos de las agencias estatales a través del Programa de Excelencia enGestión de Abastecimiento, ligado al Programa de Mejoramiento de Gestión del MH; (ii)desarrollo de recursos humanos a través del entrenamiento en el sitio de trabajo y formal delpersonal, incluyendo el establecimiento de cursos universitarios sobre gestión de abastecimientoy contratación; y (iii) apoyo técnico a las agencias usuarias en temas específicos relacionadoscon la operación de Chilecompra. Apoyo a los proveedores enfocado hacia: (i) elestablecimiento de un Registro Nacional de Proveedores; (ii) la divulgación de informaciónsobre los beneficios de Chilecompra; (iii) el apoyo a PYMEs (Pequeñas y Medianas Empresas);y (iv) la divulgación de oportunidades de negocios nacionales e internacionales.

- 4 -

PROGRESO DEL PESCP HASTA MAYO DE 2004

20. Podría ser aun temprano para juzgar sobre el éxito de la estrategia de contratación pública

de Chile. Sin embargo, a partir de los resultados logrados hasta ahora, el pronóstico es muy

positivo. La DCCP informa el siguiente avance a mayo 2004:: (i) las agencias participantes

aumentaron de 144 a 606; (ii) los proveedores registrados pasaron de 6.193 a 70.563; la

publicación oportuna de avisos de licitación paso de 510 a 20.424; (iv) el número promedio de

licitantes por proceso pasó de 1.7 a 6.2; y (v) las compras en base convenios marco se

incrementaron de 11.5% a 13.12% . Este desempeño excede en forma considerable la

expectativa inicial pero ha al mismo tiempo ha causado considerable esfuerzo adicional no

previsto a la nueva plataforma electrónica.

CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

21. Los contratos de obras públicas constituyen el mayor porcentaje del gasto público

(alrededor de US $ 4.0 billones, o el 58% en el 2002). Sin embargo no existe un marco unificado

para la contratación y administración de tales contratos. Cada ministerio y agencia pública opera

con base en los principios de la Ley Orgánica 18.575 de Administración Estatal, su estatuto

orgánico y regulación específica. Es evidente que el tratamiento y el cubrimiento de los asuntos

de contratación pública y contratos no se han manejado sistemáticamente ya que están esparcidos

en varias regulaciones y difieren entre los diversos servicios dentro de los ministerios

22. La mayoría de los chilenos comparte una opinión favorable con respecto a la integridad

del servicio público. El MOP y el MINVU tienen considerable experiencia en licitaciones,

contratación y manejo de las obras civiles, y sus prácticas son generalmente transparentes y

competitivas. Se considera que los procedimientos de evaluación de las licitaciones y de

adjudicación de los contratos usualmente se realizan de manera abierta y transparente. Las

agencias desempeñan un papel activo durante la implementación de los mismos y su personal de

vigilancia por lo general está bien informado y es justo en sus juicios. Sin embargo, algunas

reglas y procedimientos concretos no son completamente consistentes con las prácticas modernas

de contratación pública y deberían mejorarse (Parágrafos 72 a 80).

23. Además de un marco legal unificado y de procedimientos armonizados, es necesario

unificar y reformar los registros existentes del MOP y del MINVU, con el objeto de reducir los

costos de las transacciones, evitar la especialización excesiva y promover la participación de

licitantes. Un registro unificado apuntaría a la simplificación de los requisitos existentes d

competencia; tal registro unificado debe ser consistente con y estar vinculado al Registro

Nacional de Proveedores de la DCCP.

SELECCIÓN DE CONSULTORES

24. Un tema importante que merece especial consideración tanto desde la perspectiva de las

obras públicas como del PESCP, es la ausencia de reglas y regulaciones especiales para la

selección de servicios de naturaleza intelectual, o servicios de consultoría. Estos servicio

generalmente se contratan con base en procedimientos competitivos abiertos, similares a los de.

las obras públicas y adquisición de bienes. La selección de consultores basada en una "list

corta" raramente se hace. Participación esta abierta a todas las firmas registradas. De otr

parte, igual que para contratistas de construcción, los estrictos procedimientos de registro y

calificación pueden dar lugar a la estrecha especialización y al predominio de unas pocas firmas.

5-

25. La seleccíón de consultores en Chile generalmente se realiza con base en una evaluacióncombinada técnica y financiera de las propuestas. Con frecuencia el contrato se adjudica a lapropuesta de más bajo precio que cumplen con las mínimas calificaciones técnicas (MenorCosto). También se usa la selección basada en calidad y costo, caso en el cual la importanciaasignada a la propuesta financiera es de 40% o más, pero puede ser tan baja como el 30% paraasignaciones complejas. A largo plazo, el sector público tendrá que considerar un enfoque másorientado hacia la selectividad de oferentes y a la calidad de ofertas para la selección deconsultores, sin renunciar a la transparencia y la equidad.

REFORMA PROPUESTA A LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

26. El gobierno está procesando actualmente un proyecto de ley para la contratación deestudios y proyectos de inversión en obras públicas (Ley de Bases de Licitación de Estudios yProyectos de Inversiones Públicas) según lineamientos muy similares a los de la Ley deContratación Pública y establecería un Registro unificado de Contratistas y Consultoresmanejado por el MOP. En contraste con la Ley de Contratación Pública, la Ley de ObrasPúblicas propuesta no designaría formalmente a una agencia específica como el líder de lapolítica en este campo. Seria de esperar, sin embargo que el MOP continué prestando ese role,particularmente en lo que se refiere al desarrollo de documentos estándar

27. Al igual que la Ley de Contratación Pública, la ley propuesta de obras públicas, aunquemuy específica en ciertos asuntos tales como el alcance de las reformas contractuales, es unestatuto de principios que requeriría un desarrollo detallado a través de reglamentación. In Fac.,el MOP esta considerando modificaciones al Reglamento de Contratos de Obras Publicas,algunas de las cuales aparentemente coinciden con las observaciones de este informe.

LAS INDUSTRIAS DE CONSTRUCCIÓN Y CONSULTORíA

28. Desde el punto de vista de la provisión de la oferta, la industria de la construcción devivienda opera en un ambiente empresarial local libre, y de intervención económica estatal bienestablecida, pero no interesada ni equipada para competir en los mercados internacionales. LaCámara Chilena de la Construcción, CCHC desempeña un papel clave en la concertación depolíticas con el gobierno. También juega un papel vital en asistir a la industria a través de unared bien establecida de servicios sociales y colocándose a sí misma como grupo consultor dehecho para los sectores de infraestructura y vivienda. El papel de la cámara, los sistemasestrictos de registro del MOP y del MINVU, lo mismo que el florecimiento de la economía en elperíodo 1984 - 1997 en gran medida han dictado el desarrollo de la industria. Sin embargo, elambiente actual más competitivo, puede significar que la industria de la construcción empiece arevisar su desempeño y sus prácticas, y que tanto el sector público como el privado busquenformas de reducir los costos de las transacciones.

CONTROL Y AUDITORIA - EL PAPEL DE LA CGR

29. Con base en sus mandatos constitucionales y legales, la CGR tiene una ampliaresponsabilidad y autoridad, y juega un papel de revisión ex-ante clave en la contrataciónpública. Particularmente relevante es la "toma de razón", que de hecho es una revisión legal deimportantes decretos y resoluciones expedidas por todas las agencias estatales, incluyendo losmunicipios y las agencias autónomas. La CGR lleva a cabo "toma de razón" con respecto adocumentos licitatorios, informe de evaluación de licitaciones, decisiones de adjudicación, etc.,

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para contratos por encima de un cierto valor monetario (actualmente unos US $ 80.000,00).

Igualmente, en ausencia de una legislación integral de contratación pública, la CGR ha

desarrollado a través de opiniones legales, un cuerpo considerable de jurisprudencia

administrativa que de hecho se ha convertido en parte del marco regulador.

30. El papel de la CGR es bastante controversial debido a su alto grado de influencia en

importantes regulaciones y decisiones gubernamentales, pero es generalmente una institución

bien considerada y altamente respetada. Muchos funcionarios consideran a la CGR como

obstáculo muy difícil de superar. Además, existe un conflicto aparente de intereses entre la

función de revisión ex-ante de la CGR y sus responsabilidades de auditoria, que las prácticas

modernas evitan. Objeto de especial preocupación es el posible impacto de los procesos de

revisión de la CGR en la efectividad de Chilecompra

PROBIDAD

31. El alto grado de integridad del gran número de servidores civiles, es considerado como

una importante fortaleza de la administración pública de Chile. En 2002, Transparencia

Internacional clasificó a Chile en el puesto 17 de su índice de probidad entre 102 países. El

capítulo local de Transparencia Internacional: Chile Transparencia promueve activamente la

probidad y la transparencia en Chile, en asocio constructivo con el gobierno. CT elaboró en

2002 un Mapa de Riesgos sobre Contratación Pública en Chile, y en 2003 firmó un acuerdo de

cooperación con el MH para realizar estudios conjuntos, actividades de entrenamiento y

desarrollo, y divulgación de propuestas dirigidas al fortalecimiento de Chilecompra.

DESEMPEÑO DE LA CONTRATACIÓN EN LOS PROYECTOS DEL BANCO

32. Con excepción de la selección de consultores, el uso del sistema de "dos sobres" y

practicas restrictivas de registro de firmas de construcción e ingeniería, la legislación y los

procedimientos chilenos de contratación pública son generalmente consistentes con la practica

internacional. Por consiguiente el Banco ha confiado en forma considerable en el uso de tales

procedimientos. Las agencias ejecutoras en general adhieren a las políticas del Banco y recientes

"revisiones de ejecución de proyectos". Hay sin embargo deficiencias en la aplicación e

interpretación de las Normas y reticencia al uso de los documentos estándar de licitación (DSL),

las que dan lugar a repetidas consultas y demoras; y ha habido situaciones de abuso las que en

dos oportunidades recientes dieron lugar a declaratoria de contratación viciada. Debido a la falta

de documentos estándar locales y a la autonomía de las agencias para llevar acabo las

contrataciones, es necesario acordar documentos específicos con cada agencia ejecutora, lo que

es tedioso y toma tiempo.. Eso sugiere que es necesario continuar prestando atención a la

harmonización de los procedimientos y al uso de documentos estándar, consistentes con las

Normas del Banco y los objetivos de modernización del país.

33. La implementación de procedimientos y documentación comunes bajo el PESCP, ofrece

la oportunidad de solucionar tales deficiencias. La meta deberá ser que los procedimientos de

contratación pública local sean completamente aceptables bajo los proyectos del Banco, sin

ninguna o con muy pocas excepciones.

34. Con base en los hallazgos de este análisis, se recomienda elevar en los convenios d

préstamo los umbrales para la LPI, listas cortas para consultores compuestas de firmas

nacionales solamente. De la misma manera, los umbrales para licitación publica naciona]

deberían fijarse a los mismos niveles de establecidos en la legislación nacional. Los umbrales

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más altos deberán suplementarse con el desarrollo de documentos estándares y la planeaciónrealista y oportuna de la contratación pública.

35. El Banco debería aceptar ejecutar los procesos de contratación a través de Chilecomprabajo la premisa de que Chilecompra es básicamente una herramienta tecnológica que en sí mismano establece las reglas ni los procedimientos de la contratación, sino que ofrece lasfuncionalidades para llevarlas a cabo. Por lo tanto se propone que, como primer paso, se acepteel uso de la plataforma de Chilecompra para: (i) anunciar las invitaciones de LPN para licitar ysolicitar la expresión de interés en aparecer en la lista corta constituida únicamente porconsultores nacionales, como sustituto de su publicación en los periódicos locales; (ii) la comprade bienes en línea en base a convenios marco.

EVALUACIÓN DE RIESGOS

36. El riesgo general de la contratación pública en Chile es bajo, en la medida en que losriesgos individuales se manejen adecuadamente. No existe preocupación con respecto a laintegridad de los funcionarios públicos, ni a las políticas y prácticas gubernamentalesestablecidas para mejorar la transparencia y el anuncio del 100% de las acciones de contratación.La sociedad civil y el sector privado confían en la vigilante intervención de la CGR, en las etapascríticas del proceso. La misma sociedad civil mantiene una vigilancia cercana y un diálogoconstructivo con las agencias estatales. Sin embargo, hasta que los principios de la Ley deContratación Pública se hayan desarrollado y estén en operación, existen varios riesgospotenciales, especialmente para licitantes y contratistas, a los que habrá que prestar atención.Estos son: (i) la multiplicidad e inconsistencia de la regulación y la falta de directivas clarassobre la estrategia y la planeación de la contratación, la evaluación de las licitaciones, etc., todoslos cuales crean incertidumbre; (ii) procedimientos de registro y calificación de los contratistas,que restringen la participación y limitan la competitividad de la industria de la construcción; (iii)relativamente baja estima de la función de contratación, tal como lo reflejan los bajos salarios,cuya consecuencia es personal y capacidades inadecuados; (iv) fuerte autoridad estatal parainterpretar y administrar los contratos, y ausencia de mecanismos adecuados de resolución dedisputas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

37. La conclusión general de este informe es que Chile ha adoptado una estrategia y un plande acción, integrales y bien pensados para la contratación de bienes y servicios, que puedenconsiderarse como mejor práctica. La fortaleza de esta estrategia es que abiertamente reconocelas falencias existentes, construye sobre la experiencia pasada y goza de sentido de pertenencia almás alto nivel del gobierno, lo mismo que de un equipo comprometido y competente,responsable por su implementación. Hasta ahora la implementación del plan está cumpliendocon la programación y ya está mostrando efectos concretos en lo referente a recorrer laparticipación de las agencias estatales y los proveedores. Sin embargo, el camino a recorrer noes fácil, particularmente con respecto al fortalecimiento de la capacidad institucional y el logrode estandarización de los procedimientos a nivel operacional. De otra parte existen prácticasbien establecidas y generalmente sólidas, aunque no comunes, para la contratación pública deobras públicas que están en proceso de revisión. Las diversas secciones de este informe destacantales fortalezas. Los párrafos 57 a 62, 96 y 114 a 119 a continuación, detallan los temasespecíficos y las recomendaciones acerca de la implementación del PESCP, la Contratación y la

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Administración de los Contratos de Obras Civiles, y la contratación bajo proyectos del Banco.

Las siguientes son las principales acciones propuestas:

Por parte de Chile:

* Expedir el reglamento de la ley de contratación pública y las normas complementarias y

la documentación estándar;

* Unificar y revisar la regulación existente para la contratación y el manejo de los contratos

de obras públicas;

* Armonización de procedimientos y documentos de uso general de todas las agencias;

* Ofrecer apoyo continuo presupuestal con el objeto de garantizar el sostenimiento

financiero de Chilecompra, particularmente durante los años iniciales de implementación

de la nueva plataforma:

* Revisar los procedimientos existentes de registro y precalificación para los contratistas de

obras públicas, incluyendo la unificación de los registros del MINVU y del MOP, y

vinculándolos con el Registro Nacional de la DCCP;

* Ofrecer total apoyo al Programa de Excelencia de desarrollo de los recursos humanos de

la DCCP.

Por parte del Banco:

* Apoyar la implementación del PESCP y divulgarla como mejor práctica;

* Promover la participación de la DCCP en el desarrollo de los arreglos de contratación y

las iniciativas de desarrollo de capacidad en los proyectos del Banco, particularmente a

nivel municipal;

* Aceptar el uso de la plataforma de Chilecompra para: (i) anunciar las invitaciones LPN a

licitar y solicitar expresiones de interés para quedar incluido en la lista corta de

consultores nacionales únicamente, como sustituto de su publicación en los periódicos

locales; (ii) compras de bienes en línea y bajo convenios marco;

* Hasta que se expidan el reglamento, los manuales y los documentos estándares, continuar

insistiendo en la necesidad de consistencia con las Normas y procedimientos del Banco, y

el uso adecuado de documentos estándares en la implementación de proyectos;

* Elevar los umbrales de contratación de la LPI para reflejar la capacidad local de oferta y

ajustar los de LPN en línea con los umbrales de la Ley de Contratación Pública.

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A. ANTECEDENTES

LA ECONOMÍA

1. Chile es un país de ingresos medios altos, 15.4 millones de habitantes, y el más robustodesempeño económico de la Región Latinoamericana. Sin embargo, con una economíaaltamente dependiente de las exportaciones, Chile es considerablemente vulnerable a losdesarrollos regionales y globales. La economía creció constantemente en la década de losnoventa, pero este crecimiento disminuyó considerablemente hasta llegar al 2.8 por ciento en el2001 y al 2.1% en el 2002, lo que puede ser señal de que el alto grado de crecimiento constanteserá difícil de sostener, dadas las condiciones globales.

2. En las décadas de los ochenta y los noventa, Chile llevó a cabo una serie de reformas enel sector público, que tuvieron como resultado un mejoramiento considerable de las finanzas,salud y educación públicas, y de la seguridad social, con énfasis en el suministro expedito deservicios de buena calidad para los ciudadanos. Más recientemente, el gobierno del PresidenteLagos ha enfocado su atención hacia el gobierno electrónico, la administración financiera y lacontratación pública electrónica. Se está prestando atención especial a aumentar el acceso delpúblico a la información, la evaluación de resultados y la descentralización de servicios yrecursos.

LA CONTRATACIÓN PUBLICA EN CHILE

3. El valor total de la contratación pública realizada por unas 200 agencias gubernamentalesnacionales en el 2001 fue alrededor de US $ 4 billones, o 3.4% del PIB, de los cuales el 58%1fueron obras públicas, 18% bienes y 24% servicios, incluyendo servicios de consultoria yconcesiones. La contratación pública realizada por unos 340 municipios estuvo alrededor de losUS $ 490 millones en el 2001 . Además, algunas 60 empresas estatales y agenciasindependientes celebraron contratos por valor de unos US $ 2.5 billones, sin sujeción a lasregulaciones de la contratación pública. Aproximadamente el 82% del valor total de loscontratos estatales se adjudica con base en licitaciones públicas competitivas.

4. El sistema de contratación pública de Chile se considera generalmente libre decorrupción, apoyado en la probidad de los servidores públicos, la descentralización, y en buenossistemas presupuéstales y de control. Sin embargo, se ve afectado por deficiencias que elgobierno reconoce y para las cuales está tomando medidas de solución, particularmente conrespecto a la contratación de bienes y servicios. La multiplicidad de reglas administrativas, unacapacidad operacional insuficiente, canales limitados de información, y atención inadecuada delos funcionarios de alto nivel, son algunas de lás principales deficiencias. Lo mismo que paraotras actividades del sector público, la contratación está descentralizada. El Ministerio deHacienda (MH) es la institución que da las pautas en la compra de bienes y servicios. ElMinisterio de Obras Públicas (MOP) y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU),proveen las pautas para la contratación de obras públicas y vivienda. La Contraloría General de

1 Aunque numerosas obras de infraestructura son para los municipios, con la posible excepción de las grandesciudades, la adjudicación real de tales contratos la realiza el Gobierno Central.

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la República (CGR), de otra parte, desempeña un papel clave en la interpretación de la

regulación y el establecimiento de la política de contratación pública.

MARCO LEGAL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

5. Chile no cuenta con un estatuto legal unificado, integral y sistematizado que rija su

contratación pública. De una parte la contratación de obras públicas, y de otra, la compra de

bienes y servicios, tradicionalmente se han llevado a cabo bajo marcos legales, procedimentales

y organizacionales separados. Sus principios están descritos en varias leyes y decretos, muchos

de los cuales no se han desarrollado mediante regulación y, en gran medida las agencias estatales

los aplican con base en normas administrativas y en opiniones legales (toma de razón),

expedidas por la Contraloría General de la República, CGR. Una piedra miliar de la legislación

es la Ley Orgánica de Administración Estatal (Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases de

Administración del Estado), que establece el principio de que los contratos administrativos deben

adjudicarse con base en contratación pública o privada, o contratación directa2 . De otra parte, las

leyes orgánicas de los diversos ministerios, agencias estatales y municipios los autorizan a

establecer sus propias regulaciones de contratación pública. Esto ha cambiado parcialmente. En

julio de 2003, el Presidente promulgó la Ley 19.886 de Contratación Pública que dispone el

marco para la adjudicación de contratos de bienes y servicios, y designa a Chilecompra como

plataforma electrónica para la contratación publica. (Párrafo 19). La contratación de obras

públicas y concesiones continúa regida por las regulaciones existentes, según se discute más

adelante. Sin embargo, el gobierno está actualmente procesando una nueva ley que, como la Ley

de Contratación de bienes y servicios, establecería un marco común para la contratación de

servicios de consultoría y construcción de obras públicas. (Párrafo 66).

PARTICIPACIÓN DEL BANCO EN CHILE

6. La participación del Banco en Chile es selectiva. Mientras en el pasado se hizo énfasis

en infraestructura, particularmente de autopistas y puertos, actualmente está enfocada a apoyar la

reducción de la pobreza, las reformas estructurales y la modernización del estado. El portafolio

actual consiste de cinco proyectos de inversión, por un valor total de US $ 303.2 millones, de los

cuales US $ 200.6 millones ya se habían desembolsado a septiembre 30 de 2002. También está

bajo implementación una donación GEF (US $ 6.4 M). Todos los proyectos se clasifican

satisfactoriamente. Según se informa, la contratación pública se considera generalmente

satisfactoria, pero recientes pos-revisiones han revelado inconsistencias entre las prácticas de

Chile y los procedimientos del Banco (Párrafo 112). Se espera que la asistencia futura del Banco

a Chile se enfoque en tres amplios objetivos: (i) sostenimiento del crecimiento económico y del

progreso social; (ui) promoción de la inclusión, especialmente de poblaciones rurales y de grupos

vulnerables; y (iii) modernización del estado, necesaria para lograr los dos objetivos anteriores.

Por lo tanto, el programa AF 03-06 incluye cuatro proyectos HC, tres FPSIU un PREM.

2El principio de las licitaciones públicas y privadas se reitera al pie de la letra en varios estatutos, incluyendo la

nueva Ley de Contratación Pública.

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CHILECOMPRA

7. En 1998, dentro del marco de la modernización del estado, el gobierno establecióChilecompra como un portal de información electrónica de la contratación estatal de bienes yservicios. El desarrollo y la operación de Chilecompra se dio en concesión a un operadorprivado y se colocó bajo la autoridad de la antigua Dirección de Aprovisionamiento del Estado,DAE. Chilecompra fue un esfuerzo pionero de contratación electrónica y se había consideradogeneralmente como modelo a seguir. Sin embargo, no cumplió cabalmente con las expectativas.Aunque el sistema estaba equipado con la mayoría de las funcionalidades de contrataciónelectrónica, no respondía con eficiencia a las expectativas de los clientes. Hacia el 2002, un grannúmero de agencias se habían registrado en Chilecompra, pero sólo alrededor del 3% de lasoportunidades de contratación pública se estaban avisando en el sitio, algunas de ellas conposterioridad a la terminación del respectivo proceso. Una situación similar ocurrió con lossuministros. De alrededor de 30.000 proveedores potenciales, sólo 6.193 se habían registrado, yúnicamente 577 de ellos eran usuarios regulares. Como resultado, Chilecompra se desacreditó.Ni las agencias gubernamentales ni los proveedores confiaban en el sistema y clasificaban muybaja su utilidad y su eficiencia. En consecuencia, el contrato de Concesión se hizofinancieramente insostenible y no se renovó.

8. Un estudio independiente, encargado por GoCh's en el 2002, concluyó que la falta deliderazgo y una administración inadecuada, resistencia cultural y falta de compromiso políticofueron las razones principales del fracaso de Chilecompra. Con base en esos resultados, elgobierno llevó a cabo varias acciones políticas, institucionales y administrativas, diseñadas aintroducir transparencia en la función de contratación pública. Una acción clave fue elestablecimiento de una administración nueva y enérgica en la DAE; lo mismo que la expedicióndel Decreto Presidencial 826 de octubre de 2002, que obligó a todas las agencias centrales aanunciar la información relacionada con contratación pública, y a hacer uso de la plataformaelectrónica de Chilecompra, y estableció un Consejo de Contratación responsable dentro del MHpara guiar y vigilar tal función. La nueva administración de la DEA desarrolló un PlanEstratégico de Contratación Pública para el período 2000 - 2004, que está actualmente bajoimplementación, según se discute más adelante.

B. PLAN ESTRATEGICO DEL SISTEMA DE CONTRATACIONPÚBLICA

VISIÓN GENERAL

9. El PESCP se enfoca casi exclusivamente hacia la adjudicación de contratos desuministro, y de bienes y servicios. Con el objetivo fundamental de mejorar la transparencia, laeficiencia y la economía, el PESCP tiene como meta el establecimiento de un sistema nacionalde contratación publica electrónico, lo mismo que de un marco legal común para la contrataciónde bienes y servicios únicamente. Está dirigido también hacia la promoción del comercioelectrónico en las agencias estatales, y a hacer internacionalmente competitiva a la industriachilena. Sobre todo, el PESCP es altamente adecuado y conducente al éxito; construye sobre laexperiencia pasada, tiene total apoyo al más alto nivel del gobierno, y cuenta con fuertecompromiso y liderazgo para su implementación. Aunque la implementación de la estrategiatodavía está en ejecución, su enfoque y diseño conceptuales pueden considerarse como la mejor

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práctica a seguir. Además, después de dos años de implementación, el PESCP ya muestraimportantes resultados, particularmente con respecto a la divulgación de oportunidadeslicitatorias y participación de los usuarios.

10. El Plan mantiene la responsabilidad de la contratación (de bienes y servicios) a nivel delas agencias, pero pide la centralización y estandarización del proceso a través de Chilecompra,

que además de agregar transparencia, debe producir mayores eficiencias operacionales yeconomías. Este principio se aplica a lo largo de dimensiones institucionales, técnicas yoperacionales; ejemplos de ello son la centralización de las capacidades informativas y detransacciones en el nuevo portal de Chilecompra, y el uso de una plataforma tecnológica únicapara éste. Otros ejemplos son la adopción de amplios estándares de codificación para el país, lacreación de un Registro único de proveedores, y la agrupación de la demanda a través deconvenios marco.

11. A pesar de que Chile está colocando a la tecnología en el centro operacional de suestrategia, no confía en ella como insumo fundamental de su PESCP. Este papel está reservado a

las reformas integrales políticas, procedimentales e institucionales de la contratación pública, y el

apoyo a los usuarios gubernamentales y proveedores, iniciadas por el Decreto Presidencial 826de 2002, y la Ley de Contratación (Ley de Base sobre Contratos Administrativos y de Prestación

de Servicios).

12. El plan prevé trabajo en cuatro áreas principales (ver Tabla 1), así como implementaciónentre noviembre de 2002 y junio de 2004. Las áreas principales son: (i) política y regulación; (ii)cambio institucional; (iii) mejoramiento de la capacidad y la eficiencia de Chilecompra; y (iv)asistencia técnica para los agentes gubernamentales y los proveedores. La implementación delplan incluye acciones relativas a gobernabilidad, liderazgo y recursos humanos, reformainstitucional, tecnología y finanzas, consistentes con el Marco Estratégico del Banco para la E-Contratación Pública Gubernamental (CEG).

13. Las acciones políticas confían principalmente en la transparencia, incluyendo: 100% depublicidad oportuna sobre las oportunidades de contratación y transacciones; la introducción deprocedimientos uniformes y transparentes que faciliten la transparencia, incluyendo la definicióny aplicabilidad de los métodos de contratación; racionalización de la contratación pública através del conjunto de mecanismos de demanda, su aplicabilidad y justificación.

14. Del lado institucional y administrativo, las acciones incluyeron el establecimiento de unConsejo de Contratación responsable para la formulación de proyectos y la vigilancia del sistemade contratación pública, con el apoyo técnico de la Dirección de Compras y Contratación Pública(DCCP), y la creación de un Tribunal de Contratación Pública, responsable de la resolución dequejas. El Plan considera mecanismos de financiación que garanticen la posibilidad de sostenerla plataforma electrónica y un registro nacional de proveedores, la DCCP y el apoyo a losusuarios a través del presupuesto nacional y la recuperación de costos de algunos servicios, bajola premisa de libre acceso a la información básica y a los servicios de contratación electrónica.También prevé un esfuerzo concertado de divulgación de los objetivos y logros de Chilecompraentre las agencias gubernamentales, los proveedores y la sociedad civil.

15. El fortalecimiento de Chilecompra consiste fundamentalmente en el establecimiento deuna nueva plataforma electrónica mas potente y eficiente, con funcionalidades adicionales comoordenes de compra y mas amistosa para los usuarios. Esto se llevo a cabo bajo un proceso detransición ordenado y transparente con mínima disrupción, lo que ayudado a la DCCP a

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Tabla 1. Visión General del Plan Estratégico 2002 - 2004 del Sistema de Contratación Pública de Chile

RUTAS DE ACCIÓN GOBERNABILIDAD LIDERAZGO Y CAMBIO

RECURSOS HUMANOSINSUMOS

INSTITUCIONAL TECNOLOGÍA FINANCIACIÓN

* Aprobación de la Nueva Ley * Establecer un Consejo * Establecer un Tribunal de * Proporcionar acceso en línea al públ

de Contratación Pública. de Contratación Contratación Pública. sobre toda la legislación políticas,

* Expedición del Decreto Pública como entidad regulaciones y estándares de

Reglamentario. líder en la preparación DCCP. contratación pública.

Autorizar a las agencias d Creas . . * Proporcionar acceso en línea al

gubernamentales a expedir o Establecer una g Crear un atplo Registro público del 100% de los anuncios

RFQ's/RFP's y a celebrar Secretaría Técnica en guberes. de transacciones, fechas y

POLÍTICA Y contratos electrónicamente. el Consejo para que proveedores, adjudicaciones.

GERENCIA * Definir nuevos métodos / prepare planes y * Simplificar/estandarizar * Usar sistema electrónico para

umbrales de contratación. evalúe la procedimientos en elimplementación de las gobierno ~hacer cumplir los estándares de

* Legislar sobre convenios impleínentación de las gobierno. tiempo de las publicaciones.

marco. políticas. * Promover mecanismo de

* Hacer obligatoria la * Ofrecer apoyo especial a contrato marco.

publicación de todas las clientes potenciales para + Facilitar la participación de

transacciones de lograr una masa crítica usuarios grandes (MOP,

contratación. de uso del sistema. Salud) en el e-sistema (.

* Establecer estándares de * Consultar y

tiempo de publicación. comnunicarse paración deampliaente cn los participación de los usuanos

ainpliamente con los en el sistema electrónico.

usuarios del sistema.

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RUTAS DE ACCIÓN GOBERNABILIDAD LIDERAZGO Y CAMBIO

INSUMOS RECURSOS HUMANOS INSTITUCIONAL TECNOLOGíA FINANCIACIÓN

* Exigir una plataforma única * Enfatizar la experiencia * Encargar a la DCCP del * Exigir una plataforna de software * El gobierno paga toda

de tecnologfa. local en contratación manejo del contrato de de comercio electrónico de clase la operación del

* Adoptar la política completa pública para la selección operación con el sector mundial. sistema; sin honoranos

d Adoptar izapoitica conmplea del operador. privado, establecer y vigilar . . de transacción para losde tercerización con el * Aprender sistemáticamente de las

el acuerdo de nivel de usuanios.sector privado para la * Nombrar un comité de serdo fortalezas y debilidades de

operación del sistema. evaluación a alto nivel Chilecompra. * Es posible adoptar

para la selección del * El operador deberá ser honorarios para* Pagar al operador por los * Adoptar estándares para la . .

PLATAFORMA DE .. .. operador. responsable de la tecnología, servicios de valor

TECNOLOGíA iservcios recibidos, no por entrenamiento de los agregado.Inversión o costosoperativos. usuarios, despliegue y * Operar conjuntamente con el Contrato de operación

operación del sistema, gobiemo de turno y suministrar asignado por

promoción del mismo, apoyo sistemas de gerenciamiento en coipetencia, usando

técnico y apoyo a los cadena. 40% del precio

usuanos.* Exigir altos estándares de ponderado.

disponibilidad, seguridad,

confiabilidad, mejoramiento.

* Gerenciar el programa de * Promover la "mentalidad * Ofrecer un programa integral * Ofrecer servicios de valor

"excelencia en la de servicio" entre el de entrenamiento a todos los agregado (pagos electrónicos,

contratación pública" como personal de la DCCP, el usuarios del sistema. notificación selectiva, etc.) como

incentive y mecanismo para operador del sistema y el * Ofrecer una facilidad incentivo para la adopción del

APOYO A LOS que las agencias adopten personal de contratación integral de "Escritorio de sistema.USUARIOS nuevos procedimientos y el pública. Ayuda". * Poner a disposición de las

sistema electrónico.

* La DCCP debe ofrecer documentos modelos de licitación.apoyo técnico a las agencias

sobre el redi-seño del

proceso de contratación y la

adopción del sistema.

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promover la adopción del sistema por parte de los usuarios, bastante antes de la nuevaplataforma estuviere disponible.

16. En base a un proceso competitivo abierto, en julio de 2003 el gobierno adjudicóun contrato para el desarrollo y la operación de la nueva plataforma electrónica deChilecompra . Las especificaciones técnicas, el proceso licitatorio, los criterios deevaluación y la forma del contrato propiciaron en gran medida el logro de unacontratación exitosa y económica 4. La competencia fue grande (11 ofertas) y las tresofertas técnicamente calificadas provenían todas de fuertes consorcios y ofrecían unatecnología confiable. En una fase subsiguiente, Chilecompra se integrará a otros sistemasgubernamentales, en particular al SIGDA-DIPRES (Sistema Integrado de GerenciaFinanciera de la Dirección de Presupuesto del MH).

17. Con respecto a la asistencia técnica a las agencias gubernamentales, el Plan da unénfasis considerable al aumento de la participación y el desarrollo de la capacidadinstitucional, incluyendo: (i) divulgación y entrenamiento intensivos de las agenciasestatales a través del Programa de Excelencia en Gestión de Abastecimiento, vinculado alPrograma de Mejoramiento de Gestión del MH; (ii) desarrollo de los recursos humanos através de entrenamiento práctico y formal del personal en las universidades locales y enotras entidades, incluyendo el establecimiento de cursos diplomados sobre gestión deabastecimiento; y (iii) apoyo técnico a las agencias usuarias sobre problemas específicosrelacionados con la operación de Chilecompra.

18. El apoyo a los proveedores se enfoca hacia: (i) el establecimiento de un RegistroNacional de Proveedores; (ii) divulgación de información sobre los beneficios deChilecompra; (iii) apoyo a PYMEs (Pequeñas y Medianas Empresas); y (iv) divulgaciónde las oportunidades de negocios nacionales e internacionales.

LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y PROYECTO DEL DECRETO REGLAMENTARIO

19. La Ley 19.886 de Contratación Pública, (Ley de Bases Sobre Contratos

Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios), dispone el marco legal para la

contratación de bienes (con excepción de los materiales de guerra) y servicios por partede las agencias de la rama ejecutiva, los gobiernos regionales y provinciales, losmunicipios, las Fuerzas Armadas, el Banco Central y la CGR. Los contratos financiadosbajo créditos concedidos por organizaciones internacionales, Ej. el Banco, estánexcluidos de su aplicación. La contratación de obras públicas y los contratos deconcesión que constituyen alrededor del 58% de las inversiones públicas, continúanregidos por una legislación aparte, según se discute en el Párrafo 66. Además, la leyhace mandatoria la contratación electrónica de todos los contratos de bienes, servicios,obras publicas y vivienda a través de Chilecompra.

El contrato para la plataforma electrónica de Chilecompra se adjudicó a un consorcio nacional SONDA-

CONSTRUYE. SONDA operó la plataforma original.4 Unas pocas características, especialmente el esquema de pagos y la fórmula de evaluación combinadaprecio ¡ calidad usados, son de hecho valiosos para tener en cuenta no solo para otros proyectos, sinotambién para su adopción como parte de los documentos de licitación estándar del Banco para TI.

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20. La Ley apunta hacia, y aumenta la transparencia y la participación en lacontratación pública, incluyendo la participación irrestricta de licitantes extranjeros. Estáconstituida por treinta y nueve artículos, agrupados en seis capítulos que tratan sobre: (i)Condiciones generales de jurisdicción y aplicabilidad; (ii) elegibilidad de los oferentes;(iii) procedimientos de contratación y condiciones de los contratos, incluyendo métodos yaplicabilidad de la contratación, cancelación de la adjudicación de contratos en el procesode licitación, garantías de las ofertas y de los contratos, reformas de los contratos, accesoy terminación, y registro de los contratistas; (iv) sistemas electrónicos de contratación einformación; (v) creación de un Tribunal de Contratación Pública, incluyendo sucomposición, competencia, términos y procedimientos; y (vi) creación de la Dirección deCompras y Contratación Pública, con responsabilidades que incluyen la asesoría de lasagencias públicas, la gerencia de Chilecompra y el Registro de Contratistas, lista deactivos y personal. La Ley entró en vigencia 30 días después de su publicación paraagencias del gobierno central, y en enero de 2004 para los municipios, y estará vigente apartir de enero 1 de 2005 para las fuerzas armadas y de seguridad.21. Con excepción de los capítulos que tratan del Tribunal de Contratación Pública yde la DCCP que son muy detallados, son primariamente un estatuto de principios conconsiderable libertad para su interpretación. Por lo tanto, requieren la expedición de unaregulación detallada que contenga reglas y procedimientos a través de documentos deregulación, licitación y contratos. En Julio 2004 un proyecto de decreto reglamentarioestaba bajo revisión de la CGR para subsiguiente promulgación por el Presidente. Lospárrafos a continuación ofrecen comentarios sobre algunos temas claves de la ley, y elproyecto de decreto reglamentario.

22. Métodos de Contratación Pública. La ley establece la licitación pública como elmétodo de contratación obligatorio para contratos por valor de 1000 UTM 5 (alrededor deUS $ 46.000), y dispone que la licitación privada / limitada y la contratación / cotizacióndirectas (Trato Directo), son métodos excepcionales aplicables bajo circunstanciasespecíficas definidas en la misma. Prohíbe la fragmentación de los contratos con el únicopropósito de evitar la licitación pública. También exige que las resoluciones queautorizan la adjudicación directa de contratos se publiquen en Chilecompra dentro de las24 horas contadas a partir de su expedición.

23. La Ley identifica el concepto de "la naturaleza de la negociación", como una delas circunstancias que justifican el uso de procedimientos excepcionales, basadas encriterios a definir en el decreto reglamentario. Sin embargo, el proyecto del Reglamento,define parcialmente la aplicabilidad de este concepto por medio de ejemplos, tales comola contratación de servicios de consultaría.

24. Período Licitatorio. El proyecto de Reglamento establece para la licitaciónpublica un periodo mínimo de licitación de 10 días (para contratos con un valor superiora 1.000 UTM), sujeto sin embargo, a los requerimientos establecidos en acuerdoscomerciales firmados por Chile. De la misma los periodos mínimos para licitaciónpublica internacional (LPI) y nacional (LPN) requeridos por el Banco serian consistentes

5 La UTM (Unidad Tributaria Mensual), es una unidad monetaria de valor constante, denominada en Pesos,valorizada mensualmente, en la que se miden algunas transacciones gubernamentales.

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con el esta prescripción del Reglamento. Para contratos con valor entre 100 y 1.000

UTM el periodo mínimo de licitación es de cinco días.

25. Licitación en Dos Etapas, versus el Sistema de Dos Sobres. El proyecto de

Reglamento dispone como opción, un sistema de dos etapas para la contratación de

bienes y servicios, involucrando la presentación de las propuestas en dos "sobres"

digitales o físicos. El sobre que contiene la propuesta técnica se abre y se evalúa

primero; el segundo sobre, que contiene el precio de la oferta, se abre únicamente para las

propuestas técnicas calificadas. Este procedimiento es similar al sistema licitatorio de

dos sobres que el Banco no favorece, en parte debido a preocupaciones con respecto a la

confidencialidad y la integridad del proceso. El Reglamento prescribe requisitos

específicos de seguridad para las propuestas en papel y digitales, pero el Banco no

recomienda el uso de este procedimiento licitatorio para licitaciones competitivas

internacionales.

26. Servicios de Consultoría. La Ley no hace distinción entre la contratación de

servicios que no son de naturaleza intelectual y la contratación de servicios de

consultoría. Esto refleja la práctica actual en Chile (ver párrafo 92 sobre consultores de

ingeniería), que difiere de la práctica internacionalmente recomendada y exigida por el

Banco, para la selección competitiva de consultores. Esto al final desalienta la

participación de consultores calificados, y afecta negativamente la calidad de los

servicios. Seria por consiguiente deseable que Chile considere una metodología separada

para la contratación de consultarías basada en el pedido de propuestas de un numero

limitado de firmas calificadas y procedimientos de evaluación que den preponderancia a

la calidad sobre el precio de los servicios. (Selección Basada en Calidad y Costo,

SBCC). En efecto, el proyecto de reglamento permitiría el usos de tal metodología en la

medida en este menciona consultaría como un ejemplo de contratos cuya adjudicaciónpodría no estar sujeta a licitación pública debido a la "naturaleza de la negociación"

(parágrafo 23). Esta provisión, sin embargo no aplicaría a la consultaría para obras

públicas y vivienda que son regulados por regulación diferente. Además la Ley permite

procedimientos especiales para la contratación de servicios de consultaría con individuos.

27. Sistema Electrónico de Contratación Pública. La Ley convierte a Chilecompraen la herramienta estándar para la contratación pública de contratos de bienes, servicios y

obras. Exige que todas las invitaciones a licitar, los documentos licitatorios, las

inquietudes y sus respuestas, los precios de las licitaciones, las resoluciones

administrativas sobre decisiones de adjudicación, los documentos contractuales y demás

documentos relevantes para todos los contratos estatales y municipales, incluyendo los

contratos de obras públicas, se anuncien en la plataforma de Chilecompra. Además, toda

transacción de contratación pública de bienes y servicios deberá realizarse a través de

Chilecompra. Las funcionalidades de Chilecompra se discuten en detalle más adelante

(Párrafo 34).

28. Convenios Marco. Una característica interesante de la Ley es la formalización de

los convenios marco como herramienta para consolidar las compras de una amplia gama

de bienes tales como suministros de oficina, vehículos, pasajes aéreos, etc. con los

propósitos de eficiencia y mejores precios. Bajo los convenios marco (adjudicados con

base en licitación pública), la DCCP acuerda con los proveedores precios unitarios para

bienes y servicios específicos y bien definidos. La DCCP desarrolla y publica en

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Chilecompra catálogos que contienen tales bienes, precios y proveedores. Las agenciasgubernamentales deben adquirir mediante órdenes de compra, los bienes y servicios queaparecen en los catálogos, a menos que puedan obtener condiciones mas ventajosas enotra parte. Sin embargo, el Reglamento no es específico acerca del proceso que lasagencias compradoras pueden usar para obtener precios mejores que los del catálogo. Enla práctica, la licitación pública es la única forma de obtener mejores precios, pero elproyecto de Reglamento parece excluir esa opción.

29. Condiciones Contractuales. La Ley y el proyecto de Reglamento prescribencondiciones seleccionadas para los contratos, que cubren garantías de ofertas ycumplimiento; subcontratación y acceso, reformas, y terminación y compensaciónanticipadas. La fuerza mayor y el caso fortuito no se menciona específicamente comocausales de modificación o terminación anticipada de los contratos, por cuanto taleseventos están regulados en la legislación civil, forman parte del ordenamiento jurídico yse aplican a la Ley 19.886 en forma supletoria. El proyecto de Reglamento no incluyearticula relativo al uso de INCOTERMS y condiciones de pago, que son particularmenterelevantes en el comercio internacional.

30. Registro Electrónico Nacional de Proveedores. El objetivo afirmado de esteregistro es el establecimiento de una base de datos nacionales para documentar lalegalidad, el estatus. financiero y la capacidad técnica de los proveedores, con el propósitode evitar la presentación repetitiva de su información cada vez que licitan, lo cual esrazonable. La DCCP es responsable de la operación del Registro, pero se contratará conoperadores externos. Sin embargo, las agencias gubernamentales pueden establecer suspropios registros, y están en libertad de exigir o no a los licitantes que se registren en elRegistro nacional; igualmente, los vínculos administrativos y operacionales entre losregistros nacionales y los de las agencias todavía están por desarrollarse, excepto que mástarde se autoricen por decreto. El proyecto de Reglamento desarrolla en detalle losrequisitos y la operación del Registro, lo que da la impresión de que su alcance yoperación pueden ser más ambiciosos y complejos que su objetivo afirmado. Si ese fuerael caso, el Registro podría terminar desalentando la participación de los proveedores,particularmente de los extranjeros. Por ejemplo, las formalidades para la renovaciónperiódica de la información y de la certificación, parecen ser extremadamente rígidas;igualmente, el proyecto de Reglamento propone cuatro categorías de calificación, pero nodetermina la naturaleza ni el valor de los bienes y servicios que los licitantes pueden estarautorizados a ofrecer bajo cada categoría.

31. El sostenimiento y la utilidad del Registro dependerán de la cantidad deinformación que se vaya a solicitar, del uso propuesto y potencial entre las agenciasgubernamentales, y de la facilidad de presentación y actualización de la información. Laevaluación de la información y la clasificación de los proveedores de la misma,generalmente es específica para cada contrato y además costosa, y debería dejarse enmanos de las agencias contratantes. Los registrados deberían estar en capacidad depresentar información en línea; y se deberían establecer vínculos electrónicos con lasagencias gubernamentales para la actualización automática del desempeño y elcumplimiento de los proveedores con las obligaciones fiscales y otras.

32. El Tribunal de Contratación Pública. La responsabilidad de este tribunal esescuchar y resolver las quejas relativas a acciones u omisiones administrativas en el

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proceso licitatorio y adjudicación de todos los contratos por parte de las agencias

gubernamentales, cubiertas por la ley de contratación pública (el proyecto de ley de

contratación de obras públicas reitera la jurisdicción del Tribunal a tales obras). La

responsabilidad del Tribunal no incluye la resolución de disputas contractuales. La Ley

define en detalle la composición del Tribunal y los procedimientos y los períodos de

tiempo para el procesamiento de demandas bajo las reglas operacionales establecidas por

la Corte Suprema (Resolución AD-19.775), y con el apoyo técnico y logístico de la

DCCP. Se espera que el Tribunal, que está actualmente estableciéndose, acorte el

proceso de resolución de demandas de los tribunales regulares, acelerando así el proceso

licitatorio. No obstante lo anterior, los términos procedimentales definidos en la Ley

(aunque aparentemente cortos) cuando se combinan con la autoridad del tribunal para

suspender los procesos podrían alargar considerablemente los periodos licitatorios. Los

mecanismos administrativos para la resolución de conflictos contractuales están previstos

en la Ley 18.575.

33. Responsabilidad Institucional. La Ley creó la Dirección de Compras y

Contratación Pública, DCCP, en el Ministerio de Hacienda; esta Dirección reemplazó a la

DAE como agencia responsable de apoyar la implementación de la política de

contratación pública, incluyendo: el suministro de asistencia técnica a las agencias

gubernamentales, la gerencia de Chilecompra y el Registro de Proveedores, y la

adjudicación de convenios marco. La Ley otorga a la DCCP autoridad para imponer

tarifas de uso a los usuarios por los servicios que les suministra. Se espera que la DCCP

será agencia eficiente y que opere con base en un número limitado de personal técnico y

administrativo, contratando tareas específicas con terceros en el sector privado.

LA NUEVA PLATAFORMA ELECTRóNICA DE CHILECOMPRA

DISEÑO CONCEPTUAL

34. La nueva plataforma electrónica de Chilecompra fue diseñada sobre las siguientes

premisas, basadas en la experiencia obtenida con la operación de la plataforma original:

35. La adopción de todo el espectro de las facilidades de comercio electrónico del

sector privado, que hacen posible el uso de software comercial, listo para usar y enfoca

los recursos del operador hacia la conversión, despliegue, prueba, promoción, apoyo

técnico y mantenimiento del sistema, más que hacia la ingeniería de software alquilado.

36. Contratar con terceros en el sector privado el diseño del sistema técnico, la

selección y adquisición de tecnología, la operación diaria del sistema y el apoyo técnico a

los usuarios, donde claramente reside la ventaja comparativa de estas actividades. La

DCCP retiene la especificación del sistema, la gerencia del contrato y las

responsabilidades de manejo de los clientes, y no se la recarga con la responsabilidad de

la operación de facilidades tecnológicas complejas y rápidamente cambiantes.

37. La financiación de la operación esta siendo inicialmente provista en su totalidad

por recursos fiscales, a través de pagos directos al operador por lo menos hasta el año

2006. Esto significa que ni los compradores ni los proveedores pagarán inicialmente

honorarios por transacciones al operador. Esta es una decisión audaz que crea

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circunstancias ideales para la adopción del sistema. También es una decisión totalmentejustificada, ya que la amplia eficiencia del gobierno y los beneficios de costos que esposible esperar de un sistema de contratación electrónica están bien documentados y sonsuficientes para cubrir los costos de la operación del sistema. Sin embargo, el gobierno yla Ley permiten a Chilecompra generar ingresos en forma de honorarios6 , parareemplazar los recursos fiscales.

38. Con base en las lecciones aprendidas en el primer contrato, los pagos al operadorestán basados en resultados, así: (i) un pago mensual básico durante el término delcontrato, por: poner a disposición los servicios básicos de la plataforma y operarla,ofrecer a los usuarios apoyo y migración desde el sistema original; (ii) pagos mensualesbásicos desde la fecha en que se ponen a disposición funcionalidades específicas,agrupadas en tres fases; (iii) honorarios o derechos basados en transacciones. Los pagosbásicos declinaron un 33% durante el segundo y tercer año / fase y permanecenconstantes desde entonces, lo que garantiza el sostenimiento financiero del operador. Sinembargo, el contrato no garantiza ingresos basados en transacciones.

FUNCIONALIDADES

39. Las capacidades funcionales de un sistema de contratación electrónicagubernamental (CEG) pueden clasificarse de manera amplia en divulgación, transacción,apoyo a los usuarios y facilidades de integración. Estas facilidades se describen ycomparan entre varios países en un documento titulado Conceptos CEG y Experiencia delos Países, disponible en la sección de documentos claves dewww.worldbank.org/eprocurementforum. Las capacidades del sistema chileno seexaminan a continuación, usando dicho marco conceptual.

Facilidades de Divulgación

40. El sistema tiene el complemento total de las facilidades de divulgacióntradicionalmente asociadas al sistema CEG. La mayoría de estas facilidades ya estándisponibles y la DCCP ha tenido éxito aumentando el nivel de cumplimiento con losrequisitos de publicación por parte de las agencias compradoras, aún antes de que lanueva plataforma electrónica entró en línea. La información disponible en el sitio de redwww.Chilecompra.cl incluye: el PESCP tanto en español como en inglés, la nueva ley ydemás legislación relevante e instrumentos reglamentarios, anuncios de todas lastransacciones de contrataciones futuras, base de datos de transacciones pasadas ybúsqueda respectiva, funciones estadísticas, y catálogo estándar codificado de productos /servicios. El objetivo de la DCCP es lograr la publicación oportuna de cerca del 100% delas transacciones de contratación pública al final del AC 2003. Ya va en más del 50% ysigue creciendo.

6 Los servicios de valor agregado, específicamente los ofrecidos a los proveedores, pueden estar sujetos ahonorarios.

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Facilidades de Apoyo a los Usuarios

41. El apoyo integral a los usuarios y la orientación hacia los servicios, son aspectos

esenciales de la estrategia CEG de Chile. La DCCP ya opera un escritorio de ayuda

bastante ocupado, donde los usuarios actuales de Chilecompra pueden resolver temas

tanto técnicos como de procedimiento. Un plan de entrenamiento activo está en

operación, con participación extensa de las agencias gubernamentales y un currículo

determinado como producto resultante de los temas resueltos por el escritorio de ayuda.

Las facilidades de apoyo a los usuarios disponibles en Chilecompra que se muestran en la

Figura 1.

42. De las siete facilidades de apoyo a los usuarios que se muestran en la figura, sólo

dos no estaban disponibles todavía en el momento de este CPAR (RECPP), a saber la

base de datos de los precios de referencia y de la facilidad de pagos electrónicos. El

Registro de Proveedores se contratará externamente con un vendedor privado en base a

un proceso competitivo.

Contraloria DCCP

Registro y Notificacion

l iPasos Elc o icq s | (Apoyo en Preparacion 1,, Entrenapiento | [Apoyo en Evaluacion de

Mesa de Ayud a I -

Figura 1. Facilidades de Apoyo a los Usuarios en Chilecompra

Facilidades de Transacción

43. La nueva plataforma soporta todo el espectro de transacciones comerciales B2B

de comercio electrónico. Sin embargo, como las transacciones de contratación pública

difieren de las transacciones privadas en muchos aspectos (requisitos de procedimiento,

enfoque de la contratación, método de evaluación, requisitos de aprobación y auditoria,

etc.), la plataforma tiene esta configurada para adaptar el sistema a los requisitos de la

contratación pública. Los principales tipos de transacciones son los que se muestran en la

Figura 2 y se explican a continuación:

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.

Transaction Cost

High q

Medium T ,.

Low_

> ComplexityLow Medium High

Figura 2. Capacidades de Transacción de Chilecompra

44. Ordenes de Compra (OC). Estas son transacciones de compras directas hechas através del sistema por compradores autorizados, con base en catálogos electrónicos desuministros. Se espera que su volumen aumente con la adopción de los convenios marco(ver más adelante). Las OCs equivalen a los contratos directos de las normas deadquisición del Banco. Cuando se hacen dentro del contexto de convenios marco,pueden compararse con las transacciones locales de compra por cotización bajo lasnormas del Banco, ya que los compradores se benefician de una oferta inmediatamenteaccesible de proveedores, a través de catálogos electrónicos.

45. RFQs ("Cotizaciones"). La vasta mayoría de las transacciones (con valores pordebajo de las 1000 UTM o alrededor de US $ 46.000) se procesarán como propuestaselectrónicas competitivas, que vencen en una fecha establecida y se evalúan con base enlos precios. Las RFQs están sujetas a contratos estándares y a estrictos ciclos deprocesamiento (el estándar actual es dos días antes de la publicación y 4 días para lapresentación de las propuestas). Las RFQs pueden referirse a especificaciones técnicasdetalladas y requerir entrega especial o términos de servicio. Los elementos específicosde estas transacciones se suministran a los licitantes potenciales a través de documentoselectrónicos que se bajan de la red. Las transacciones RFQ pueden ser adecuadas pararealizar compras por cotización de acuerdo con las normas del Banco.

46. RFPs ("Licitaciones"). Estas son transacciones electrónicas de más alto valor(por encima de las 1000 UTM), sujetas a períodos más largos de licitación (hasta 60

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días), evaluación combinada de precio y calidad, especificaciones técnicas no estándaresy revisión potencial ex - ante por parte de la Contraloría General (cuando superan los US$ 80.000). Las RFPs pueden referirse a paquetes de bienes y servicios en los que laspropuestas de precios se derivan de la suma de varios componentes de precio para bienes,servicios incidentales, mantenimiento y componentes de apoyo técnico. El sistemaofrece un mecanismo de clarificación y de reforma de las especificaciones y permite laevaluación de méritos a través de cualquier clase de esquema de puntaje. Las RFPs sonadecuadas para contratación pública LPN y LPI bajo las Normas.

47. Licitaciones Electrónicas. Esta es una clase especial de RFP para la celebraciónde contratos complejos. Sus características son: (i) fechas de apertura diferentes para laspropuestas técnicas y financieras; (ii) evaluación de las licitaciones fuera de línea porparte de comités evaluadores; (iii) flexible programación de procesamiento para dar untiempo adecuado a la evaluación de las ofertas.

48. La licitación electrónica bajo Chilecompra es equivalente al "sistema de dossobres" de la contratación pública, que es inaceptable bajo las Normas de Adquisición delBanco (para bienes y obras). Sin embargo, esta funcionalidad se puede usar para laselección de consultores, según se dispone en Consultores.

49. La nueva plataforma de Chilecompra está codificada a prueba de rechazo, y poseecapacidades para la presentación electrónica de licitaciones, características de seguridadque garantizan la integridad y confidencialidad de las ofertas y protecciones paragarantizar que las ofertas serán abiertas únicamente por la autoridad competente y sólo enlas fechas publicadas para tal efecto. Estas características no estaban en operación en elmomento de este análisis, y por lo tanto no se evaluaron.

50. Con respecto al registro de licitantes extranjeros, la DCCP tiene el propósito deestablecer un procedimiento especial para facilitar su registro y exceptuarlos de lasverificaciones automáticas relativas a los sistemas tributarios y administrativos detesorería, o para la validación de títulos académicos tal y como se exige para losproveedores nacionales.

ASISTENCIA TÉCNICA A USUARIOS Y PROVEEDORES

51. La falta de participación de las agencias compradoras y de los proveedores,debido en gran medida a conocimiento y apoyo técnico inadecuados, fue una de lasprincipales debilidades de la versión inicial de Chilecompra. Por lo tanto, uno de loselementos claves de éxito, incorporado en el PESCP es el desarrollo y la implementaciónde actividades inmediatas y a largo plazo de divulgación y asistencia técnica a losusuarios y proveedores. El gerenciamiento de estas actividades la realiza una unidad delínea separada dentro de la DCCP (Gerencia de Clientes). Mucho se ha trabajado en estaárea desde el establecimiento de la estrategia. Cuando se expida el Reglamento y lasnormas específicas, este programa desempeñará un papel clave en su divulgación y elentrenamiento del personal de contratación. Como se espera que la modernización de lacontratación producirá considerables ahorros, a las agencias gubernamentales se les exigeque cubran los gastos de asistencia técnica y entrenamiento con sus propios recursos. Acontinuación las principales características y logros de esta área hasta el presente:

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52. Programa de Excelencia en Gestión de Contratación Pública. Este programatiene como meta asesor a las agencias gubernamentales en el mejoramiento de laeficiencia y la transparencia de la contratación pública, y promover la construcción deredes para transferencia de conocimientos. Está enfocado hacia la asistencia técnica en elmarco legal y en nuevas prácticas, la planeación de la contratación, manejo deinventarios, uso de tecnología y desarrollo de proveedores. Hacia fines del 2003, elprograma fue implementado y evaluado sobre una base piloto en 10 agencias. Laslecciones dejadas por tales pilotos están siendo consideradas para la implementaciónsubsiguiente del programa a todo lo ancho del país.

53. Programa de Mejoramiento del Sistema de Gestión, Contratación Pública. Elmejoramiento de la gestión pública (Programa de Mejoramiento de Gestión, PMG) es unprograma nacional a cargo de la Dirección de Presupuesto, DIPRES) del MH, en loscampos de recursos humanos, asistencia a los clientes, planeación e implementación,auditoria interna, gestión financiera y calidad del servicio. El PMG tiene como meta ellogro de un mejoramiento mensurable en cada campo, y en cinco pasos. Incluyeincentivos para agencias y personal, vinculados con el logro de cada una de las cincoetapas; los aumentos salariales están vinculados al logro de las metas del PMG. Lasmetas de contratación pública se incluyen en el campo de la gestión financiera. La DCCPes la agencia responsable de establecer las metas y evaluar los resultados delmejoramiento, en paralelo con el Programa de Excelencia. Para fines de 2003, unas 131agencias habían incluido la contratación pública en sus planes PMG, de las cuales, 99 y30 respectivamente alcanzaron las etapas 5 y 4 del logro. Eso significa que aquellasagencias que consiguieron un mayor grado de entendimiento de la función decontratación y sus gerentes, están comprometidos a implementar y financiar las accionesrequeridas bajo el PESCP.

54. Entrenamiento de Personal. Este programa se enfoca hacia la implementación decursos y talleres cortos para personal y gerentes a nivel regional, sobre el uso de laplataforma de Chilecompra y otros temas específicos. Hasta ahora los logros han sido 82cursos sobre la plataforma y 157 talleres para unos 7.900 individuos. Aunque se hahecho énfasis en las agencias centrales y regionales, el trabajo ya ha empezado con losmunicipios, que constituyen la clientela de mayores necesidades. Además, la DCCPpromovió el establecimiento de cursos intermedios sobre gestión de contratación en laUniversidad de Chile. Unos 60 individuos han tomado esos cursos.55. Apoyo y Servicios de Información. Esta actividad consiste primariamente en laoperación de un escritorio de ayuda en línea, en cooperación con el operador de laplataforma (Párrafo 41). También acarrea información y promoción a través de laplataforma y una carta periódica de noticias del director de la DCCP a una audienciaselecta.

56. Integración de los Proveedores. Consiste en la realización de encuentros denegocios con organizaciones de proveedores y el envío automático de correo electrónicosobre oportunidades de negocios adaptadas a las preferencias de los proveedoresindividuales. También incluye coordinación y apoyo a los kioscos de Internet(Infocentros).

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PROBLEMAS Y RECOMENDACIONES

57. El Marco Legal y los Procedimientos Operacionales. Una de las mayoresdeficiencias operacionales de la contratación pública en Chile ha sido la falta deprocedimientos y documentos consistentes sobre prácticas entre las agenciascompradoras, lo que contribuyó a las ineficiencias, y a la fragmentación del suministro,ya que los oferentes tendían a especializarse en licitar para las agencias con las queestaban familiarizados. La Ley de Contratación Pública y el Reglamento ofrecen lasherramientas para vencer esa debilidad, en particular a través del uso obligatorio deChilecompra y la autoridad de la DCCP. Sin embargo, según se sabe ahora, elReglamento aparentemente daría a las agencias compradoras considerable libertad parainterpretar y cambiar los requisitos del mismo, lo que al final podría tener como resultadola proliferación continuada de procedimientos y documentación. Por lo tanto serecomienda que para los procedimientos y requerimientos comunes, el Reglamento,aunque ofrezca flexibilidades, establezca fronteras obligatorias dentro de las cuales debenoperar las agencias compradoras. Además, sería aconsejable que los documentosestándares de licitación, las formas de contrato y demás documentos que contenganprácticas y procedimientos comerciales, y otros documentos, fueran de uso obligatorio.

58. Registro de Proveedores. El Registro de proveedores es una herramientanecesaria, particularmente para las transacciones en línea. Sin embargo, si se recarga conrequisitos, podría convertirse en factor disuasivo de la participación y limitar así lacompetencia. Por lo tanto, la información requerida deberá estar confinada a aspectosrelacionados en el estatus legal de los solicitantes, su experiencia y capacidad paracontratar con el estado, y si cumplen con los requisitos mínimos de las agenciascompradoras. Según se prevé en la Ley de Contratación Pública, las agencias estatalesdeben establecer sus propios registros diseñados para satisfacer requisitos específicos, talcomo para la construcción de obras públicas. Sin embargo, será de esperar que esosregistros individuales se vincularán al Registro Nacional, de manera que se releve a lossolicitantes de la carga de llenar y actualizar la misma información en varios registros.

59. Mecanismos de Consulta. La creación de mecanismos de consulta con losclientes gubernamentales de Chilecompra será un gran adelanto para garantizar que losusuarios del sistema participen en las decisiones y mejoren su percepción de que la nuevaplataforma electrónica es una herramienta para facilitar su trabajo, más que un requisitoburocrático. La DCCP ya ha convenido la primera reunión de ejecutivos de contrataciónde las agencias gubernamentales de apoyo, e invitado a unirse a los ejecutivos decualquier otra agencia.

60. Financiación. Aunque es laudable el que Chilecompra eventualmente seconvierta sea auto suficiente financieramente, es igualmente muy positivo el que seproporcionen recursos fiscales para financiar la operación de la plataforma por lo menoshasta el año hasta que esté totalmente aceptado y en operación, probablemente. Ademáses, es necesario poner a disposición recursos adecuados para la implementación delsistema a nivel de las agencias y el entrenamiento del personal. De otra parte, suadopción rápida y general, lo mismo que su estabilidad estratégica, pueden versecomprometidas. Mientras tanto, la DCCP deberá estudiar mecanismos financieros deauto sostenimiento para su eventual implementación en una fase posterior.

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61. Convenios Marco. Como la DCCP adjudica los convenios marco sobre basescompetitivas, las agencias gubernamentales pueden comprar directamente a través deesos contratos, mediante órdenes de compra no sujetas a licitación competitiva. Este hasido particularmente el caso en compra de medicinas y artículos costosos tales comovehículos. Sin embargo, como los funcionarios chilenos tradicionalmente cumplen decerca con la regulación y la práctica establecidas, la compra bajo la protección de losconvenios marco ha encontrado alguna resistencia, en especial debido a la obsolescenciade los precios.

62. La solución de este problema requiere enfoques prácticos e innovadores queofrezcan economías reales de escala a compradores y proveedores, y reconozcan loscambios de precios. Por ejemplo, la obsolescencia de los precios puede manejarsedenominando los precios de las ofertas en la transacción de las licitaciones en términos demárgenes de descuento sobre las listas de precios comerciales, o mediante mecanismosdinámicos de precios tales como licitaciones inversas, cuando se están adquiriendograndes lotes.

C. CONTRATACION DE OBRAS PUBLICAS

VISIÓN GENERAL

63. Los contratos de Obras Públicas abarcan la mayor porción del gasto público(alrededor de US $ 4.0 billones o 50% en 2002). Los Ministerios de Obras Públicas(MOP) y de Vivienda y Desarrollo Urbano (MINVU), que son los que establecen el ritmode los sectores, celebran y manejan contratos de manera consistente con los principiosgenerales de transparencia, eficiencia y economía, pero cada uno usa sus propiosprocedimientos. Los procedimientos para contratos de obras públicas usados por otrasagencias están moldeados a lo largo de las mismas líneas que los de los dos ministeriosantes nombrados, pero no son necesariamente iguales. Los contratos de obras públicasson diferentes por naturaleza a los de Bienes y Servicios, por lo tanto, el problema no esla existencia de un régimen aparte para las obras civiles, sino la uniformidad ymodernización de los procesos en los ministerios, en los departamentos dentro de losministerios y en los municipios. En concordancia, este capitulo tiene el propósito de darun vistazo crítico a la contratación pública de obras y servicios de consultoría.64. La mayoría de los chilenos comparten una visión favorable de la integridad delservicio público. El MOP y el MINVU tienen considerable experiencia en la licitación ycontratación de obras civiles. Los procedimientos de evaluación de ofertas yadjudicación de contratos del MOP generalmente se consideran realizados de maneraabierta y transparente, aunque en varios aspectos no son consistentes con las normas delBanco, tal como contratación de consultores, la licítación selectiva de contratos deconstrucción basada en un sistema de registro. Las agencias ejercen un papel activodurante la implementación de los contratos y su personal de vigilancia está generalmentebien informado y es justo en sus decisiones. Sin embargo, todavía hay espacio paramejoramiento, particularmente en la unificación del sistema de registro, la presentaciónde ofertas y los procedimientos de evaluación, los mecanismos de recursos, reclamos yresolución de disputas.

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65. De otra parte, la industria de obras públicas y construcción de vivienda que operaen un ambiente local de libre empresa e intervención económica estatal, está bienestablecida, pero no ansiosa ni equipada para participar en los mercados internacionales.La Cámara Chilena de la Construcción, CCHC desempeña un papel clave en laconcertación de políticas con el gobierno. También juega un papel vital asesorando a laindustria a través de una red bien establecida de servicios sociales, y estableciéndosecomo grupo consultor de hecho para los sectores de infraestructura y vivienda. El papelde la cámara, los estrictos sistemas de registro del MOP y del MINVU, lo mismo que elflorecimiento económico del período 1984 - 1997 han dictado en gran medida eldesarrollo de la industria. La situación actual, menos favorable en el ambienteeconómico, significa que la industria de la construcción deberá empezar a cuestionar sudesempeño y sus prácticas, y tanto el sector privado como el público deberán buscarmaneras de reducir los costos de las transacciones en particular.

LEGISLACION, REGLAS Y REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS

66. Según se mencionó antes (Párrafo 5), la Ley Orgánica 18.575 de AdministraciónEstatal y las leyes orgánicas individuales de las agencias estatales y de los municipiosofrecen el marco reglamentario básico para los contratos de obras públicas. De otraparte, cada ministerio y municipio sigue sus propios procedimientos y usa ladocumentación expedida a través de directivas administrativas presidenciales. El DecretoLey 600 de 1996, establece un régimen aparte para las concesiones de servicios de obraspúblicas. Como Chile es un país de derecho civil, la ley subordina el contratista alempleador, quien tiene un papel prominente en el gerenciamiento e interpretación delcontrato. El papel de los supervisores independientes en la administración del contrato,se limita a aconsejar al empleador. Los contratos de concesión, sin embargo, aunqueasignan una participación peligrosa en el riesgo del contrato al concesionario, incluyendisposiciones para la compensación de eventos resultantes de cambios hechos por elempleador, o de cambios en la demanda, lo mismo que mecanismos para la resolución dedisputas.

67. El gobierno está actualmente procesando un proyecto de ley para la contrataciónde estudios y proyectos de inversión en obras públicas (Ley de Bases de Licitación yEstudios y Proyectos de Inversiones Públicas), por parte de las agencias públicas. Esteproyecto de ley se basa en los mismos principios de transparencia y eficiencia, cubre lasmismas agencias e incluye condiciones similares a los de la Ley de Contratación Pública.Esta nueva ley: (i) establecería un Registro de Contratistas y Consultores manejado por elMOP; (ii) confirmaría la licitación pública como el método de contratación usual yestablecería requisitos estrictos para otros procedimientos excepcionales; (iii) confirmaríaa Chilecompra como plataforma electrónica para la contratación de obras públicas; (iv)resaltaría algunas condiciones contractuales tales como garantías, reformas, terminacióny subcontratación; (v) confirmaría la jurisdicción del Tribunal de Contratación Pública ala contratación de contratos de obras públicas. En contraste con la Ley de ContrataciónPública, la Ley de Obras Públicas no designaría formalmente a una agencia específicacomo el líder de las políticas en el campo, como lo es la DCCP para la contratación debienes y servicios. Se esperaría, sin embargo que en la practica el MOP continuarádesempeñando un papel similar en coordinación con la DCCP, especialmente en lo que serefiere al desarrollo de procedimientos y documentos modelo.

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68. Al igual que la Ley de Contratación Pública, la ley propuesta de obras públicas,aunque muy específica en muchos asuntos tales como el alcance de las reformas de loscontratos, es un estatuto de principios que requeriría un desarrollo detallado a través dereglas y regulaciones. Sin embargo, en contraste con la contratación de bienes yservicios, las diversas ramas del MOP han desarrollado un número considerable de reglasy regulaciones que deberán revisarse e integrarse y unificarse para uso general a travésdel MOP, otros ministerios y municipios. De hecho el MOP informa que el Reglamentode Contratos de Obras Publicas esta en proceso de revisión. El objetivo y el alcance delRegistro de Contratistas existente del MOP también ofrecería las bases para el registronacional de consultores y contratistas, pero tendría que examinarse en consideración a suextenso papel, lo mismo que para aumentar la eficiencia y la participación en lacontratación de obras y servicios de consultoría en ingeniería; también habría que hacerloconsistente con el Registro Nacional de Proveedores. Las opiniones generales sobre laLey de Contratación y el proyecto de Reglamento, expresadas en este informe se aplicana la legislación propuesta sobre obras públicas; los comentarios adicionales específicos alas leyes existentes y a los trabajos de regulación, se discuten en los párrafos acontinuación.

69. Con base en la revisión de una muestra de la documentación del MOP para uncontrato de construcción de carreteras, es evidente, según se muestra en la Tabla 1, que laTabla 2. LOCALIZACIÓN DE TEMAS SELECCIONADOS DE CONTRATACIÓN PARA LA CONTRATACIÓN DEOBRAS EN LA DOCUMENTACION LEGAL

Ley Ley 15840 Decreto Cond. Cond.15875 15/92 Gnri. Partir

General

Autoridad para contratar x xMétodo de Contrato x xInstrucciones a licitantes

Registro x xGarantía de la Oferta x xAdjudicación de Contracto x x xAceptación de Contrato x x xRecurso xAsuntos Contractuales

Obligaciones generales del contratista x x xSitio x x xGarantías de cumplinmiento x x xRetención de dinero x x xPagos x x x xPago anticipado x x x xAjuste de precios x xVariaciones x x xReclamos xDisputas xSeguro de las obras x xSeguro de terceros x x xTerminación por la agencia xMultas x xEntrega x x x

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pregunta de si la regulación y los documentos de los contratos deben cubrir asuntosespecíficos, no ha sido sistemáticamente tratada. Por ejemplo, temas tales como garantíade cumplimiento, ajuste de precios, reclamos, y terminación por parte de la agencia no setratan en las condiciones generales, tal y como se hace en la mayoría de los países.Igualmente, los requerimientos específicos relacionados con temas diferentes estánesparcidos en las diversas regulaciones y algunas veces son inconsistentes. Lascondiciones generales deben contener las disposiciones básicas que afectan los derechosy las obligaciones de las partes involucradas, que son típicos de la fase deimplementación del contrato en la mayoría de los proyectos. Una directiva separadadebería establecer exclusivamente los procedimientos de licitación para la selección delcontratista.

PROCESOS Y PRÁCTICAS PREVIOS AL CONTRATO.

70. Métodos de Contratación. Los métodos aceptables para los contratos de obraspúblicas son sustancialmente los mismos que para los de bienes y servicios prescritos enla Ley de Contratación Pública (Párrafo 22). En el MOP, la licitación pública esobligatoria para contratos por valor de 1000 UTM (alrededor de US $ 46.000). Elperíodo licitatorio deberá ser de por lo menos 40 días (Decreto 826/). Sin embargo, esteno es un requisito estándar para todos los contratos de obras públicas. En Chileigualmente, la licitación pública sin límite en el número de licitantes, se consideracostosa, riesgosa y exigente en tiempo. En concordancia, la participación en licitacionespúblicas está precedida por un proceso de registro y calificación previa para todos loscontratos. Los contratos por debajo del umbral de las licitaciones públicas están sujetos aun proceso competitivo y a publicidad obligatoria, pero el período mínimo de oferta es desólo 10 días. La contratación con base en fuente única se permite en caso de emergencia,para obras de mantenimiento y reparación, obras comunitarias, obras en la Isla de Pascua,y cuando no se reciben ofertas dentro de un proceso competitivo previo. El registro y lacalificación previa no son en sí mismos prácticas objetables, pero la manera en que elproceso tiene lugar, según se discute más adelante, aparentemente restringe lacompetencia y aumenta los costos.

71. Publicidad. Según lo exigen los documentos de licitación de la Ley deContratación Pública, las invitaciones a licitar, las adjudicaciones de contratos y losdocumentos relacionados deben publicarse en Chilecompra, y el MOP en particular hallevado a cabo acciones decisivas para cumplir con tal requisito, usando patronesestándares. Chilecompra incluye una página exclusiva y prominente para los contratosdel MOP. La publicación o aviso en periódicos locales es opcional, pero es una prácticaque gradualmente se descontinuaría, lo que puede representar un problema para loscontratos financieros del Banco.

72. Registro de Licitantes/ Calificación Previa. El registro de licitantes potenciales esuna característica estándar en Chile. Actualmente hay dos registros principales de obraspúblicas y vivienda en el MOP y en el MINVU. Todas las firmas de construcción y deconsultoría deben registrarse para participar en licitaciones de contratos con estosministerios. El registro del MOP cubre un amplio rango de contratistas de obras civiles yde ingeniería, mientras que el registro del MINVU se enfoca hacia obras de vivienda y

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desarrollo urbano (ver Recuadro 1). Otras agencias contratantes usan cualquier registroa su discreción. Los registros se desarrollaron a comienzos de los noventa para protegerlos fondos públicos, evitar incumplimientos de los contratistas, y garantizar la calidad dela construcción. Tales registros han contribuido a la unificación de estándares y formatosde calificación previa de los contratistas y a disciplinar la industria de la construcción ensus etapas iniciales de desarrollo. Sin embargo, su objetivo y alcance actuales deberevisarse como insumo para el nuevo registro nacional propuesto.73. Los dos registros acarrean un riguroso procedimiento de clasificación ycalificación que requiere una evaluación completa de la posición financiera del solicitantey de sus credenciales técnicas. La información del registro se actualiza y evalúa cadaaño. Cuando cambia la situación de su personal, las firmas deben informar al registro.Las competencias administrativas y técnicas, lo mismo que la experiencia se evalúan através de certificaciones de los clientes, complementadas por una detallada revisión delnúmero y calificaciones del personal.

Recuadro 1. Registros de ContratistasRegistro del NIOP

Las obras civiles del MOP comprenden dos caLegorías principales: obras mayores y menores. El registro de las obrasmayores lo maneja centralmente la DGOP a trav¿s de un comfité que clasifica a las compañías constructoras en 13especialidades de obras y en tres categorías basadas en el valor potencial de las obras, el personal y la experiencia. Elregistro de las obras mfenores lo manejan 13 oficinas regionales del MOP y divide a las coffpañías constructoras en doscategorías de valor y en 19 especialidades. El registro del MOP está abierto a los contratistas internacionales. Lossolicitantes que quieren clasificar en una categoría particular deben acrediar una capacidad económnica minimaequivalente al 159' del límite superior de valor de presupuestos de obras asignado a la categoría en la que se soLicita lainscripción. La experiencia de una Fuma se asigna con base en su propia experiencia y en la experiencia de su personalprofesional. La Dirección General de Obras Públicas del MOP (DGOP) maneja el registro. dentro de un marco de 58artículos sobre el tema, incluidos en el decreto 15/92 del MOP. que permite al gobierno dar fomia a la indusutia. Paramayo de 2003. había 376 contratistas registrados en el Registro del MOP para obras mayores, y alrededor de 600registrados para obras mnenores.

Regisuo del MINVII

Los 52 artículos del Decreto DS127 de 1977. regulan el registro del NINVU que es más sencillo que el del MOP y damás flexibilidad a los solicitantes de asociaciones de riesgo comparido. Un coordinador nacional lo manejacentralmente, pero las solicitudes se manejan a nivel regional. Este registro clasifica a los contratistas en nueveespecialidades y en cuatro categorías basadas en el valor de la licitación en perspectiva, el capital mínimo y laexperiencia. Para mayo de 2003, habla 2.000 firmas registradas.

74. Los requisitos de registro y los criterios de evaluación del MOP son complejos yestrictos ya que intentan hacer un proceso objetivo de lo que es esencialmente unprocedimiento subjetivo. Sin embargo, la decisión sobre el registro de un solicitante, quees final, la toma un comité que "considerará y evaluará, a su propia discreción, ladocumentación del solicitante y decidirá sobre su registro" (artículo 34 del decreto 15/92del MOP). La rigidez del sistema también trabaja en detrimento de una competencia másefectiva, pues puede rechazar solicitantes calificados debido a formalidadesinsignificantes. Aparentemente, la revisión del reglamento actualmente bajoconsideración incluiría elementos tendientes a incrementar objetividad y transparencia enla clasificación de contratistas..

75. El mantenimiento de registros independientes por parte de agencias estatales esredundante, posiblemente inconsistente y costoso para el estado. Además, llenar y

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mantener las solicitudes por parte de los contratistas y los proveedores requiere dinero yesfuerzo, lo que probablemente desalienta la participación, particularmente de las firmasmás pequeñas. El costo para contratistas y agencias gubernamentales de manejar losregistros no se ha cuantificado, pero es probable que sea considerable, particularmentepara las compañías pequeñas. Igualmente, existe alguna duplicación de esfuerzos en larealización del registro para cada ministerio, pues los requisitos básicos son similares.

76. Afortunadamente la ley de obras públicas propuesta establecería un registronacional unificado para contratistas y consultores de obras (Párrafo 67). Tal registrounificado tendría como resultado ahorros significativos para el estado y la industria. Paraque sea efectivo, sin embargo, el desarrollo del registro propuesto deberá realizarsesimultáneamente y sobre los mismos principios generales del Registro de Proveedores dela DCCP, incluyendo la información básica sobre la situación legal, fiscal y comercial delos contratistas, así como la información general sobre su capacidad y experiencia. Sinembargo, la evaluación de la capacidad de los licitantes para contratos específicos,incluyendo sus calificaciones financieras y técnicas, deberá ser responsabilidad de lasagencias contratantes con base en la información del registro. La administración de talregistro debería ser independiente y neutral dentro del MOP. Igualmente, consideracióndebería darse al establecimiento de una junta asesora del registro integrada por usuarios yrepresentantes de la industria.

77. Presentación de ofertas y calificación de los licitantes. Unicamente las firmasregistradas son elegibles para licitar. Además, se exige a los licitantes elegibles quepresenten, cinco días antes de la fecha límite para la presentación de ofertas,documentación actualizando la información clave del registro, junto con una declaraciónformal acerca del conocimiento de las condiciones del sitio y el alcance de las obras(Artículos 68 y 70 del Reglamento de Contratos de Obras Publicas expedido por Decreto15 de 1992). Con base en tal información, los licitantes elegibles se precalifican aún másy se expide un formato de oferta únicamente tres días antes de la fecha límite para lapresentación de las ofertas. Los licitantes previamente calificados presentan suspropuestas en dos sobres sellados, uno con los datos técnicos y el programa de obrapropuesto; y el otro con el precio de la oferta y la información de respaldo. Esteprocedimiento significa una programación escasa en tiempo para terminar la preparaciónde las ofertas. También implica gastos innecesarios para los -oferentes en perspectiva,que en el último momento queden descalificados. Al final estos requisitos inusualesdesalientan la participación, reducen la competencia y finalmente aumentan los costos,abandonando el compromiso potencial creciente con la transparencia. Igualmente, este esun sistema de contratación de "dos sobres", que no es aceptable para los proyectosfinanciados por el Banco.

78. Apertura y Evaluación de las Ofertas. En el momento de apertura de las ofertas,se abre primero el sobre que contiene los datos técnicos y se revisa que esté completa lainformación allí contenida. Se rechazan inmediatamente las propuestas condocumentación incompleta y los respectivos sobres que contienen la oferta se devuelvensin abrir. No existen criterios definidos para la evaluación de las ofertas, pero en generalésta se enfoca en asegurarse de que se cumpla estrictamente con la letra de instruccionesde la licitación. Por lo tanto, hay poca flexibilidad y juicio discrecional, lo que en Chilese considera como una manera abierta y transparente de realizar la evaluación.

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79. El rechazo de propuestas en el momento de su apertura es una práctica indeseableirreversible que debería descontinuarse. En la evaluación de las ofertas juega un papelesencial el cumplimiento sustancial. Este no es un asunto simple que no se puede ni deberesolver de manera apresurada en el momento de la apertura. De otra manera, existe elriesgo de rechazar propuestas responsables y buenas debido a formalidades que en algúncaso pueden remediarse sin cambio sustancial de la propuesta. Además, las propuestasincompletas siempre se pueden rechazar más tarde durante el proceso de evaluación.Esta practica se informa seria reconsiderada en la revisión del reglamento.80. Precios unitarios compensatorios. Esta práctica del MOP consiste en modificarlos precios unitarios del proponente ganador en proporción al estimativo del costo oficialdel contrato, al mismo tiempo que se mantienen sin cambio los precios totales de laoferta, con el propósito aparente de prevenir la carga frontal de las ofertas (artículo 4 deldecreto 15/92). Esta práctica contraviene la verdadera esencia de la contratación aprecios unitarios en la que el pago del contrato se hace con base en los precios unitariospropuestos por el licitante. Riesgo y costo están vinculados de cerca y el proponentedeberá tener derecho a valorar el riesgo de acuerdo con las condiciones de su propionegocio. El procedimiento deberá abolirse. En caso de una oferta con preciosdesequilibrados, la agencia contratante puede solicitar un aumento del monto de lagarantía de cumplimiento del contrato. De hecho, el proyecto de Reglamento de la Leyde Contratación Pública dispone esta clase de mecanismo para los contratos de bienes yservicios. Como alternativa, y siempre que sea posible, los contratos podrían adjudicarsecon base en una suma global fija y pagarse de acuerdo con indicadores de progreso biendefinidos. La revisión del Reglamento de Contratos de Obras publicas aparentementedescontinuaría esta practica.

81. Evaluación de las ofertas y adjudicación de los Contratos. El Artículo 81 de ladirectriz de obras públicas (decreto MOP 15/92) autoriza a la agencia contratante aaceptar cualquier oferta, excepto cuando las condiciones del contrato estipulan el sistemade evaluación. Sin embargo, las condiciones de la Dirección de Obras Públicas para loscontratos, establecen que 'la agencia adjudicará el contrato al licitante cuya oferta cumplacon todos los requisitos de los documentos licitatorios y se evalúe como la másconveniente para el interés del estado'. Aunque en la práctica, el más bajo precio deoferta es probablemente el criterio más frecuentemente usado para la adjudicación delcontrato, el criterio de evaluación no es explícito y puede estar sujeto a diferentesinterpretaciones. A este respecto, la política debería ser más explícita en su intencióneconómica. Los criterios para la evaluación de las ofertas deberán darse a conocer afondo en los documentos licitatorios. Un criterio comúnmente usado es que el contratose adjudique al licitante que presente una oferta que cumpla con las condiciones y ademássea la de más bajo costo, siempre y cuando tenga capacidad para ejecutar el contrato.Cuando en la evaluación se consideran factores diferentes al precio, éstos deberánevaluarse, en la medida posible, en términos monetarios. Este procedimientoaparentemente seria adoptado en la revisión del reglamento.82. Fonnación de los contratos. La adjudicación de los contratos se formalizamediante resoluciones o decretos administrativos. La resolución de adjudicación sepresenta entonces a la CGR para su toma de razón (no objeción), después de lo cual ellicitante firma y autentica ante notario la resolución de formalizar la escritura pública del

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contrato. Una copia de la resolución certificada por notario se envía a la oficina dedocumentación de la agencia contratante. El contrato se perfecciona en la fecha en que laoficina de documentación lo recibe.

ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS

83. Condiciones generales del contrato. No existe un juego estándar de condicionesgenerales usadas por las agencias gubernamentales. Las agencias contratantes handesarrollado sus propias condiciones, frecuentemente moldeadas con base en sus leyesorgánicas y en las condiciones generales del MOP y del MINVU para los contratos.Estas condiciones se basan en el enfoque de la ley civil, que asigna un papel activo alempleador en la interpretación y gerenciamiento del contrato, pero exige que éste ejerzasu papel de acuerdo con los buenos principios de gobernabilidad. Se debe buscar eldesarrollo y la implementación de las condiciones estándares de los contratos, usadas porcualquier agencia gubernamental. Esto beneficiará tanto a las agencias contratantes comoa los contratistas.

84. Supervisión e implementación de los contratos. Mientras que el sistema decontratación del MINVU está descentralizado y lo implementan las oficinas regionales delos Ministerios (Subsecretarías Regionales Ministeriales, SEREMI), la contratación en elMOP está más centralizada debido a la importancia y el tamaño de las obras. Elempleador que nombra a uno de sus profesionales como su representante se haceresponsable de la administración del contrato. Si contrata un consultor, su papel se limitaa asesorar al representante del empleador y él o ella tiene la responsabilidad de actuar conhabilidad y cuidado en el ejercicio de su función. El personal de supervisióngeneralmente está bien informado, tiene experiencia y es justo en sus decisiones.

85. En la práctica, existe confianza en el auto control del contratista, ya que las partestienen la tendencia a confiar más en la responsabilidad y credibilidad para garantizar quela obra se lleve a cabo y se reembolse adecuadamente. Aunque el cumplimiento de lasespecificaciones es muy importante, no se debe desestimar la atención al tema de lo quese puede hacer para mejorar la eficiencia del proceso de construcción. Por ejemplo, sepodría considerar el concepto de supervisión estratégica de la operación de construcción,en el que un grupo independiente audita, inspecciona y vigila los aspectos financieros,técnicos y de desempeño de la agencia contratante, el contratista, y el equipo desupervisión, con respecto a los aspectos de implementación del contrato.

86. Las obligaciones básicas del empleador de facilitar al contratista la ejecución delas obras y de pagar tal ejecución, están bien establecidas. Los pagos se hacennormalmente dentro de los 30 días. Las agencias más sofisticadas han desarrollado ymantienen unos buenos registros de seguimiento de los indicadores de cumplimiento delos contratos, que las ayudan a evaluar si se están logrando los objetivos de calidad,tiempo y costos.

87. Recursos, reclamos y disputas. La constitución chilena afirma el derecho quecada persona tiene de hacer solicitudes a la autoridad pública con respecto a cualquiertema privado o público (artículo 19.14) y de entablar demanda contra la administraciónen caso de incumplimiento de la ley (articulo 38). Sin embargo, con excepción de loscontratos de concesión, temas tales como recursos, reclamos y disputas no tienen la

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misma relevancia en la regulación chilena que en otros países. Esto puede deberse alpapel prominente que la agencia contratante tiene en el contrato. De hecho, aparte de lostribunales, la única disposición con respecto a los recursos que cualquier licitante tiene,aparece en el artículo 10 de la ley 18.575. Este artículo permite impugnar los actos delgobierno.

88. Los reclamos y las disputas de los contratistas durante la ejecución del contrato sepresentan al director de la agencia contratante para su resolución sumaria. Lasdisposiciones particulares del contrato algunas veces prevén un panel informal pararesolución de disputas. Este panel está constituido por tres personas, una nombrada porel contratista y las otras dos por el empleador. El panel presenta sus recomendaciones aldirector de la agencia, que no está obligado a aceptarlas. Debido al papel activo de lasagencias en la implementación del contrato, la resolución de los problemas confrecuencia se anticipa, antes de que se conviertan en disputas. A pesar de lo anterior, elcontratista está en una situación legal débil con respecto al empleador y, en la práctica, elsistema parece ser bastante paternalista. Ciertamente, en beneficio de los principios detransparencia y equidad, la regulación debe incluir disposiciones explícitas con respecto arecursos, el procesamiento de los reclamos, y la resolución independiente del mecanismode disputas.

89. Garantías. Las disposiciones con respecto a las garantías de cumplimiento delcontrato se prescriben en diferentes partes de la regulación. El artículo 109 de la ley15.840 establece la garantía bancaria (boleta bancaria) como la garantía preferida paragarantizar el cumplimiento del contrato, pero permite la opción de garantías expedidaspor compañías de seguros, siempre y cuando los instrumentos sean del mismo tipo de losexpedidos por los bancos; los requisitos de monto y duración de las garantías seprescriben en los artículos 53 y 90 del 15/92 del MOP. Estos artículos son confusos ycarecen de consistencia, y por lo tanto, merecen revisión.

SELECCIÓN DE CONSULTORES

90. No existen procedimientos estándares en el sector público para el reclutamiento yempleo de consultores. Los servicios de consultoría generalmente se contratan con baseen procedimientos competitivos abiertos, similares a los de los contratos de obraspúblicas y bienes. A las firmas de consultoría se les exige que se registren, y se clasificany califican en los registros relevantes. Las solicitudes de propuestas se avisanpúblicamente. Todas las firmas registradas y calificadas son elegibles para presentarpropuestas. Las propuestas técnicas y financieras se presentan en dos sobres separados.Las propuestas se evalúen con base en los criterios explicados detalladamente en lasolicitud de propuestas (SDP). Primero se abren y evalúan las propuestás técnicas, luegose abren las propuestas financieras de los que aprueban las marcas mínimas decalificación (MMC), y se realiza la evaluación combinada asignando puntos a laspropuestas técnicas y a las financieras. Algunas entidades adjudican el contrato a lapropuesta que alcanza la MMC y ofrece el menor precio. La mayoría de los contratos deconsultoría se celebran con base en una suma global fija, e incluyen una porción variablepara dar margen a trabajos no anticipados.

91. El puntaje asignado al precio puede ser 40% o mayor.50% y más. En el caso deasignaciones complejas, la propuesta financiera puede ser de solo 15%.. Bajo ciertas

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circunstancias, y para permitir más selectividad, se agregan requisitos de calificaciónadicionales en la solicitud de propuestas y la MMC se establece en niveles muy altos. Deesta manera el número de firmas y propuestas que califican puede reducirse a un númeromuy pequeño.

92. La selección de consultores basada en una lista corta raramente se realiza.Participación esta abierta a todas las firmas registradas. mediante un proceso formal deprecalificación. De otra parte, así como en el caso de contratistas de obras, los estrictosprocedimientos de registro y calificación pueden dar lugar a la especialización estrecha yal predominio de unas pocas firma, por lo cual en la práctica, el número de proponenteses generalmente bajo. En el sector público la selección de fuente única es prácticamentedesconocida, excepto para ciertas entidades tales como universidades.

93. La Asociación de Ingenieros Consultores (AIC) promueve el método de SelecciónBasada en Calidad y Costo (SBCC), y está en contra de usar el menor costo como métodode selección. Las instituciones del sector privado y las empresas propiedad del estado,tales como CODELCO y ENAP siguen procedimientos de selección similares a los delBanco Mundial. De otra parte, algunas instituciones del sector público tienden aconsiderar la contratación de servicios de consultoría de manera similar a la de lacontratación de bienes, por lo tanto, usan el precio como el factor principal de evaluacióny de adjudicación de contratos.

94. En vista de las circunstancias anteriores, los consultores mejor calificados podríanpreferir trabajar para el sector privado mas que con el sector público. A largo plazo elsector público deberá considerar un enfoque de selección más orientado hacia la calidad,con base en los procedimientos de listas cortas.

PROBLEMAS

95. Los costos de las transacciones tanto en el sector público como en el privado, enel proceso de contratación de grandes obras civiles, pueden ser significativos. Esto esparticularmente cierto en un sistema de servicios descentralizados impulsado por unenfoque reglamentario, basado especialmente en principios de probidad, tal y como es elcaso de Chile. Este costo de las transacciones incluye el costo de licitar y los costosadministrativos internos involucrados en tales procesos, como son la preparación de losdocumentos licitatorios, publicidad, registro y calificación de los licitantes, evaluación delas ofertas y adjudicación de los contratos, vigilancia del desempeño y retroalimentación.Una indicación de la magnitud de estos costos puede inferirse de los comentarios hechospor algunos de los contratistas y consultores entrevistados, quienes manifestaron quelicitar para contratos del gobierno es por lo menos dos veces más costoso que licitar paraproyectos similares en el sector privado, debido a la gran cantidad de requisitosgubernamentales y el mayor tiempo involucrado. Sin embargo, el regreso a uncrecimiento económico modesto ha traído preocupación con respecto al aumento de laeficiencia de los procesos involucrados en las diferentes etapas de un proyecto. Dentrode este contexto, las agencias gubernamentales deberán revisar el costo administrativointerno de sus actividades de contratación para garantizar que sigan siendo competitivas.La revisión propuesta deberá considerar particularmente medidas tales como:

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* La promulgación de la Ley de Contratación de Obras Públicas nacionales, reglasy regulaciones a lo largo de las mismas líneas y consistente con la Ley deContratación Pública; el proyecto de ley propuesto sobre el tema es un excelentepaso en esta dirección:

* La inclusión en el proyecto de ley de procedimientos competitivos específicospara la selección de Consultores con base en invitación a quedar incluidos en unalista corta de firmas calificadas, y criterios de evaluación que otorgan a la calidadde las propuestas técnicas un puntaje mucho más alto que al precio;

* El establecimiento de un sistema nacional de registro único y sencillo paracontratistas de obras civiles y para consultores, con base en una revisiónindependiente y en lecciones aprendidas de los registros existentes, y que deberáser consistente con el Registro Nacional de Proveedores de la DCCP.

* Adoptar el uso del sistema electrónico de licitación a través de Chilecompra parareemplazar y acelerar las transacciones en papel;

* Desarrollar documentación estándar de licitación para que la usen todas lasagencias gubernamentales;

* Usar más los contratos de tipo diseño y construcción para crear incentivos paraque los contratistas rindan más, y para que las agencias consideren con seriedadlos riesgos involucrados;

* Implementar un sistema conducente a vigilar y medir los costos de lastransacciones de contratación y de gestión de los contratos.

D. MARCO INSTITUCIONAL, CONTROL, PROBIDAD

96. Aunque el Consejo de Contratación (Párrafo 9) y la DCCP, y el MOP / MINVUson respectivamente las agencias nacionales líderes en contratación de bienes y servicios,y de obras públicas y servicios de consultoría, cada agencia estatal es autónoma paraplanear y llevar a cabo la contratación de acuerdo con sus propios requisitos, y hastaahora, bajo sus propias reglas. El enfoque bidimensional trasciende el nivel operacional.Dentro de cada ministerio, agencia central y municipio, la contratación es responsabilidadde unidades separadas e independientes: una para bienes y servicios, generalmenteadjunta a los departamentos administrativos, y la otra para obras públicas, adjunta a losdepartamentos de ingeniería, o similares; además, en general, cada departamentooperacional tiene sus propias unidades de contratación. Sin embargo, algunos ministeriosconfían en el MOP para el diseño y la construcción de obras de infraestructura, talescomo la construcción de escuelas para el Ministerio de Educación. El examen detenidode esta estructura institucional dividida es un elemento clave de la modernización, quemerece ser revisado con el propósito de facilitar la implementación del PESCP.97. En consistencia con el énfasis en una estrategia de descentralización, gradual, losministerios centrales generalmente son responsables de establecer las prioridades y laspolíticas, y de la celebración de contratos grandes, mientras que las SEREMIs sonresponsables de la implementación de los planes de inversión preparados por losConsejos Regionales y los Intendentes Regionales, luego de consultar con estas entidades

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y de financiarlos con el Presupuesto Nacional, lo mismo que de los contratos de obraspara los municipios. Los gastos y la contratación de los mismos por parte de losmunicipios generalmente se limita a gastos operativos, incluyendo bienes y servicios, yservicios públicos.

98. Bajo el PESCP, las agencias individuales de la administración central mantienensu inversión y autonomía de contratación, pero se les exige que usen a Chilecompra comoherramienta para la transacción e información de toda la contratación. Además, se lesexige que compren ciertos ítems estándares a través de convenios marco suscritos por laDCCP (Párrafo 28), con el objetivo de reducir los precios y aumentar la eficiencia. Sinembargo existe preocupación entre las agencias de que la DCCP pueda regresargradualmente a prácticas pasadas en las que la antigua DAE realizaba la contratación portodas las agencias centrales con un éxito relativo.

99. Al igual que en otros países de la región de Latinoamérica y el Caribe, es evidenteque la función de contratación pública ha sido relativamente más débil que otras dentrodel servicio público. Los gerentes de las agencias tradicionalmente han descuidado lafunción pues no le han otorgado valor estratégico, privándola por lo tanto de recursosadecuados. El punto más crítico es el de personal. En general los jefes de las unidadesde contratación, sin contar con el otro personal, no han tenido experiencia nientrenamiento en técnicas modernas para desempeñar esta función. Además, no existe lacarrera de contratación pública en el servicio civil.

100. El PESCP por lo tanto enfatiza considerablemente la divulgación de informacióny a la transferencia de conocimientos sobre técnicas modernas de contratación y sobre eluso de la plataforma de Chilecompra, mediante programas de Excelencia en Gestión deContratación y Mejoramiento de la Gestión Pública (Párrafos 52 a 55). La DCCP habuscado agresivamente la implementación de estos programas con respuesta positiva degerentes y personal, particularmente entre las agencias nacionales a niveles central yregional.

101. Las debilidades institucionales se agudizan en la medida que la descentralizaciónoperacional alcanza los niveles regional y municipal. En particular, un númeroimportante de los 340 municipios enfrenta problemas mayores no sólo de personal, sinotambién de disponibilidad y acceso a la tecnología de información y conectividad, loscuales si no se resuelven adecuadamente pueden obstaculizar la implementación de ladescentralización gubernamental en general y de la contratación en particular. Esto serefleja en el hecho de que mientras la aplicación de los principios y procedimientos de laLey de Contratación Pública por parte de los municipios entró en vigencia en enero 1 de2004, se ha pospuesto su uso obligatorio de la plataforma de información y decontratación en línea de Chilecompra. A partir de junio 1 de 2004, los municipiosquedarán gradualmente incorporados a la plataforma en tres etapas, hasta diciembre 31 de2004. En concordancia, la DCCP intenta enfocar sus esfuerzos de asistencia técnica paragarantizar que los municipios cumplan con las nuevas metas. Sin embargo, como losmunicipios están atados por razones de efectivo, no tendrían los fondos para pagar losservicios de asistencia técnica y las inversiones que a las agencias del gobierno central seles exige financiar con sus propios recursos. Hay además factores políticos que afectanel proceso. Algunos alcaldes han recibido Chilecompra con una mentalidad abierta ypositiva y están deseosos de integrarse, otros lo ven como una intromisión en su

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autonomía y muestran hostilidad. Por lo tanto, el cumplimiento de la meta propuesta vaa ser un desafío considerable para los municipios y para la DCCP, particularmenteteniendo en cuenta que alrededor de 250 de los 340 municipios se incorporarían en elúltimo trimestre de 2004.

102. Los problemas críticos que enfrentan los municipios en cuanto a contrataciónpública, sin embargo, no pueden abordarse aisladamente sino bajo el cubrimiento generaldel desarrollo municipal. La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo(SUBDERE) del Ministerio del Interior, responsable del desarrollo regional y municipal,en cooperación con otra, es responsable de llevar a cabo la descentralización encooperación con otras agencias ministeriales, incluyendo la DCCP para contratación. ElBanco financió y SUBDERE implementó el Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal(PROFIN), de entrenamiento piloto en contratación para los municipios en el 2003, conresultados positivos. El tercer PROFIN propuesto y los proyectos de Infraestructura paraDesarrollo Territorial serían excelentes vehículos para que el Banco apoye lamodernización de la contratación pública y el uso de Chilecompra, dentro del marcogeneral de descentralización y de desarrollo municipal.

CONTROL Y AUDITORIA - EL PAPEL DE LA CGR

103. Con base en sus mandatos constitucional y legal, la CGR tiene una ampliaresponsabilidad y autoridad, y desempeña papeles claves de revisión ex - ante y deregulación de la contratación pública. A pesar de que la CGR comparte su función con laCámara de Diputados y con el poder judicial, es un organismo autónomo independientede todas las ramas del gobierno. Pero lo que es más importante, su papel y autoridad vanmás allá de la función del simple control. Las responsabilidades de la CGR comprendenuna variedad de actividades parecidas a las de entidades similares en la RLC. La CGR:(i) realiza el control ex - ante de la legalidad (toma de razón); (ii) emite opiniones legalessobre la interpretación de asuntos de su competencia; (iii) realiza auditorias, inspeccionesy procesamientos; (iv) controla el cumplimiento de las normas estatutarias por parte delos servidores públicos y mantiene un registro de ese personal; (v) lleva las cuentasnacionales y revisa los estados financieros expedidos por los agentes fiduciarios estatales;y (vi) revisa y mantiene una base de datos de leyes, tratados y regulaciones. En conexióncon tales actividades, la CGR está particularmente interesada en la probidadadministrativa de los funcionarios públicos, y lleva a cabo extensos entrenamientos en eltema.

104. Particularmente relevantes para la función de contratación son la "toma de razón"y las opiniones legales. La "toma de razón" es de hecho una revisión ex - ante desde laperspectiva constitucional y legal de resoluciones y decretos supremos expedidos portodas las agencias públicas, incluyendo los municipios y las agencias autónomas. Conrespecto a la contratación pública, la CGR lleva a cabo la "toma de razón" de laredacción de reglas y regulaciones, documentos licitatorios, informes de evaluación deofertas, decisiones de adjudicación, etc., para contratos por encima de cierto valormonetario (actualmente alrededor de US $ 80.000). Igualmente, en ausencia de unalegislación integral de contratación, la CGR ha desarrollado a través de opiniones legalesque emanan de la "toma de razón", un cuerpo considerable de jurisprudenciaadministrativa que de hecho se ha convertido en parte del marco reglamentario. De

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hecho, la CGR está a cargo de la recopilación de la edición de leyes, decretos, reglas yregulaciones y de un boletín sobre jurisprudencia administrativa. No es claro si dichajurisprudencia está integrada al proyecto de Reglamento de la Ley de ContrataciónPública.

105. El papel de la CGR es bastante controversial en vista de su alto grado deinfluencia sobre importantes regulaciones y decisiones gubernamentales, pero en generalse trata de una institución bien considerada y altamente respetada. La CGR desempeñaun papel crítico en lo relativo a la contratación pública, ya que vigila y contribuye a latransparencia y a la probidad de la contratación y adjudicación de grandes contratos, yofrece dirección legal y reglamentaria. Sin embargo, muchos funcionarios consideran ala CGR como un obstáculo bastante difícil de salvar, en particular debido al tiempo quecon frecuencia se necesita para llevar a cabo la "toma de razón". A pesar de que por leyla CGR tiene 15 días para realizar tal función a partir de la respectiva recepción,aparentemente se demora más porque también tiene la opción de prolongar el período derevisión por razones graves. Este problema es reconocido en el borrador de la propuestaley de obras publicas que, no obstante la legislación, específicamente requiere de la CGRemitir su opinión dentro de los 15 días hábiles siguientes a la respectiva solicitud. Elartículo propuesto aparentemente no agrega nada a lo que ya está dispuesto en el Artículo10 de la Ley 10.336 de la CGR, pero es sintomático del problema. Es de esperar que elproyecto de modernización de la CGR actualmente en ejecución con apoyo del BIDencare este problema potencial.

106. Además, existe un conflicto aparente de intereses entre la función de revisión ex-ante de la CGR y sus responsabilidades de auditoria, que las prácticas modernas evitan.Sin embargo, este es un asunto general que está fuera del alcance de este análisis, y quedebe examinarse en más detalle bajo la próxima Evaluación de ResponsabilidadAdministrativa y Financiera, ERAF, para Chile.

PROBIDAD

107. La política del gobierno para prevenir la corrupción está guiada por la Ley 19.653de Probidad en la Administración Estatal que tiene como meta el establecimiento de unambiente en el que la transparencia y el comportamiento irreprochable, honesto y legalsean la norma de los funcionarios públicos. De hecho, el alto grado de integridad de lagran mayoría de los servidores civiles es considerado una fortaleza mayor de laadministración pública de Chile. En 2002, Transparencia Internacional clasificó a Chileen el puesto 17 de su índice de probidad entre 102 países. Esta clasificación estuvo porencima de la de países industrializados como Francia, Alemania y España, y muy porencima de la de otras naciones latinoamericanas y asiáticas, excepto Singapur y HongKong.

108. En enero de 2003 el gobierno estableció una Comisión Presidencial de Probidad(Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de Probidad yTransparencia Pública), pero su papel y logros no son aparentes hasta ahora. De otraparte, el capítulo local de Transparencia Internacional: Chile Transparencia (CT), y suSecretaría Ejecutiva FORJA (Acción Ciudadana para la Justicia y la Democracia)activamente promueven la probidad y la transparencia en Chile, en asocio constructivocon el gobierno. El énfasis de CT ha sido en la promoción y divulgación de las normas y

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los procedimientos que rigen los actos de los funcionarios públicos. También haperseguido el objetivo de hacer que la probidad y la transparencia sean parte de la agendade las organizaciones de la sociedad civil.

109. CT preparó en 2002 un Mapa de los Riesgos de la Contratación Pública en Chiledestacando las deficiencias existentes, que en gran medida se confirman en estaevaluación (Párrafo 120). Igualmente, en julio de 2003, CT y el MH firmaron un acuerdode cooperación para realizar estudios conjuntos, actividades de entrenamiento y dedesarrollo y divulgación de propuestas, dirigidos al fortalecimiento de Chilecompra.Entre otros, el acuerdo pide: (i) investigación y recopilación para consideración en lapreparación del proyecto de decreto reglamentario de la Ley de Contratación Pública; y larealización de un taller para revisar el proyecto de decreto con amplia participaciónfuncionarios gubernamentales y representantes de la sociedad civil; (ii) cooperar en ladivulgación de la regulación de contratación; (iii) desarrollar una clasificación que reflejeel uso de Chilecompra por parte de las agencias estatales; y un mecanismo de recompensapara tal uso; (iv) desarrollar y validar una metodología para medir la transparencia de lacontratación pública; y (v) promover el uso de Pactos de Integridad.110. No obstante las políticas y los esfuerzos afirmados por el gobierno y encaminadosa la probidad, se han presentado incidentes de mal comportamiento alegado por parte delos funcionarios públicos, que aunque no fueron de extrema gravedad sí fueron causa depreocupación. Se determino que el MOP firmó contratos con la Universidad de Chile ycon una compañía privada con el propósito de subir los salarios de los profesionales dealto nivel, que de lo contrario tendría dificultad para retener en el servicio público.Varios altos funcionarios del ministerio fueron enjuiciados. El escándalo tuvo un granimpacto en los círculos profesionales debido a los relativamente altos estándares éticos yprofesionales generalmente observados por el MOP y sus contratistas. El gobiernoreconoció los hechos, pero afirmó que su intención no fue defraudar a los contribuyentes.Como era de esperar, estos eventos dieron lugar a una gran controversia política y dudasacerca de cómo se gerencia Ministerio. De otra parte, también fue evidente que loschilenos están orgullosos de los grandes logros del Ministerio y no desean ni estánpreparados para socavar su efectividad. .Hasta ahora, el escándalo no parece haberdetenido a los inversionistas extranjeros. Sin embargo, se espera que además del castigode los culpables, la operación del Ministerio se someta a escrutinio.

E. DESEMPEÑO DE LA CONTRATACIÓN EN LOS PROYECTOSDEL BANCO

VISIÓN GENERAL

111. El portafolio del Banco en Chile es pequeño y selectivo (Párrafo 6). Aunque en elpasado el énfasis fue en infraestructura, particularmente de autopistas y puertos, másrecientemente el enfoque se ha dirigido a apoyar la reducción de la pobreza, reformasestructurales y modernización del estado. Por lo tanto, la contratación bajo los proyectosdel Banco consiste en gran medida en obras civiles relativamente menores, y pequeñoscontratos de bienes y en particular servicios de consultoría; se espera que este enfoque semantenga sin cambio. Dada la solidez del sector público en Chile, el Banco ha confiado

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considerablemente en el uso de los procedimientos y la documentación locales. Sinembargo, es evidente que la falta de estándares nacionales y algunas debilidadesinstitucionales también han conducido a una multiplicidad de procedimientos específicosde cada agencia que implementa proyectos, y que no siempre son consistentes con lasmejores prácticas. Esto sugiere que se debe continuar prestando atención a laarmonización de procedimientos y al uso de procedimientos estándares consistentes conlas Normas del Banco y con los objetivos de modernización del país.

112. Según se muestra en el Anexo A, la legislación y los procedímientos decontratación de Chile son generalmente consistentes con las políticas del Banco.Además, la Ley de Contratación Pública y el proyecto de ley de Obras Públicasexceptúan de su jurisdicción a los contratos financiados por el Banco. Las agenciasencargadas de la implementación generalmente se adhieren a las políticas del Banco, yusan los documentos estándares de licitación (DEL) para las licitaciones internacionalescompetitivas (LPI), lo mismo que una versión modificada de los mismos para laslicitaciones nacionales competitivas (LPN). Dos ICRs, dos evaluaciones de capacidad delas agencias y dos revisiones a mediano plazo que se terminaron entre la segunda mitaddel AF 01 y el AF 03, lo mismo que recientes revisiones pos contratación e informes desupervisión no encontraron mayores problemas. Ha habido sin embargo, deficiencias enla aplicación e interpretación de las Normas, lo que ha dado lugar a consultas de parte yparte y a demoras; igualmente, se han presentado algunos casos de abuso, que en doscasos condujeron a mala contratación. Esos informes también han identificadodeficiencias en la planeación, vigilancia y archivo de la contratación. Las debilidades sedeben en parte a la falta de experiencia y entrenamiento del personal en las políticas yprocedimientos del Banco, que con frecuencia están vinculadas a la calidad del apoyo yde la supervisión del Banco. También están vinculadas a las deficiencias institucionalesgenerales de la contratación, anotadas en otros apartes de este informe.

113. Dada la falta de estándares nacionales, las desviaciones de las Normas del Bancoson específicas de las agencias, por lo tanto, no se puede decir que ocurran en todos losproyectos. La implementación de los procedimientos comunes y de la documentaciónbajo el PESCP ofrece la oportunidad de superar esas deficiencias. La meta deberá serque los procedimientos locales de contratación sean totalmente aceptables bajo losproyectos del Banco, sin o con pocas excepciones, particularmente para las LPN. Alhacer esto, se debe prestar atención a terminar con las siguientes prácticas: (i)presentación de la información y de las garantías de las ofertas con anticipación a la fechalímite de presentación de las mismas; (iii) rechazo de las ofertas en la ceremonia deapertura; (iii) adjudicación de los contratos con base en procedimientos "banda"; y (iv)precios compensatorios, o ajuste de los precios unitarios de las ofertas con base en elestimativo del precio oficial, en los contratos de obras (Párrafo 80). Un aspecto quemerece especial consideración es la selección de consultores con base en licitacionesabiertas y en precio, lo que es inconsistente con las Normas del Banco, así mismo existela tendencia entre algunas agencias a celebrar contratos directos para servicios deconsultoría, particularmente con las universidades, lo que puede ir en contra tanto de lalegislación chilena como de las Normas, y debe evitarse (Párrafos 26 y 90).

114. Un hecho que merece atención es que el gobierno todavía establece unidades deimplementación de proyectos (UIPs) para la gestión de los proyectos del Banco, y en

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algunos casos también contrata instituciones internacionales como la UNDP para manejarlos proyectos del Banco. Las UIPs a su vez incluyen pequeños equipos de contratación(usualmente uno o dos especialistas) responsables de la contratación, algunas vecesoperando independientemente de las oficinas de contratación de las agencias. Estapráctica no habla bien de la solidez del sector público de Chile y debe reconsiderarse.Además, no se deben usar arreglos especiales de implementación como excusa paraevitar las sólidas regulaciones y prácticas nacionales bajo el pretexto de que los proyectosdel Banco están exentos de las mismas.

UMBRALES DE CONTRATACIÓN Y REVISIÓN DEL BANCO

115. Los umbrales actuales de Chile para la contratación de LPI de obras y bienesestán en US $ 5.0 M y US $ 350.000 respectivamente; los umbrales para LPN estánrespectivamente establecidos en US $ 350.000 y US $ 100.000, que es muy por encimade lo que permite la Ley de Contratación Pública (US $ 46.000). Dada la composicióndel portafolio actual, el valor de los contratos de obras generalmente está por debajo delumbral de las LPI; los contratos de bienes, de otra parte, generalmente están por encimadel umbral, pero en la mayoría de los casos las ofertas las presentan únicamentecompañías locales. Las listas cortas de consultores que consisten de firmas locales sóloestán permitidas para contratos con un costo de hasta US $ 500.000; la mayoría de loscontratos por servicios de consultoría se adjudican a firmas locales.

116. Con base en la experiencia previa, la solidez del sector privado, la apertura de lalegislación de contratación pública, y la composición y el tamaño esperados de loscontratos del portafolio (Párrafo 112), se recomienda elevar los umbrales de las LPI deobras civiles y bienes hasta US $ 10.0 M. Igualmente, como la legislación nacionaldispone que las LPN son el método de contratación que hay que usar, para propósitos deconsistencia, los umbrales de las LPN deben fijarse en los mismos niveles de 1.000 UTMo alrededor de US $ 46.000 como en la legislación. Se recomienda establecer losumbrales de revisión previa para contratos de obras civiles y bienes en US $ 1.0 M y porservicios de Consultoría en US $ 500.000. Los umbrales más altos debencomplementarse con el desarrollo de documentos estándares y planeación de contrataciónrealista y oportuna.

USO DE CHILECOMPRA PARA CONTRATACIÓN BAJO LOS PROYECTOS FINANCIADOSPOR EL BANCO.

117. Este tema debe considerarse bajo la premisa de que Chilecompra esprimariamente una herramienta de tecnología que en sí misma no establece las reglas yprocedimientos, sino que dispone las funcionalidades para llevarlas a cabo. Por lo tantodebe esperarse que Chilecompra no impida la aplicación de la política de contratación delBanco ni de los documentos licitatorios. Por lo tanto, con base en la revisión de laplataforma técnica se puede concluir que Chilecompra representa una oportunidadexcelente para llevar a cabo contratación electrónica bajo los proyectos del Banco enChile. Existen indicaciones de que Chilecompra proporcionará avanzadas capacidades decontratación electrónica, enteramente compatibles con las normas de adquisición delBanco, sujetas a verificación una vez que la nueva plataforma electrónica entre en totaloperación. En particular, el procedimiento de registro de licitantes extranjeros (ver

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Párrafo 50), y la implementación real de características de seguridad, integridad,aceptación y confidencialidad para las transacciones de ofertas de uno y dos sobres (verPárrafo 49) serían aspectos a revisar posteriormente. Además, las funcionalidades deChilecompra ofrecen procedimientos más competitivos para compras por cotización, quelos mínimos exigidos en las Normas del Banco.

118. Por lo tanto se propone que las prácticas a continuación sean procedimientostotalmente aceptables para contratación bajo los proyectos financiados por el Banco:

* Publicación de Avisos Generales de Contratación, Invitaciones LPN a Licitar ySolicitudes para la Manifestación de Interés para consideración de inclusión en lalista corta de firmas nacionales en Chilecompra como sustitutos de la publicaciónen periódicos de circulación nacional en Chile;

* Compras por cotización en línea a través de Chilecompra y de catálogos de laDCCP de bienes y servicios.

F. EVALUACIÓN DE RIESGO

119. El riesgo general de la contratación en Chile es bajo, siempre y cuando los riesgosindividuales sean bien manejados. No hay preocupación acerca de la integridad de losfuncionarios públicos ni de las políticas y prácticas gubernamentales afirmadas conrespecto a la transparencia y la publicación del 100% de las acciones de contrataciónpública. La sociedad civil y el sector privado confían en la intervención vigilante de laCGR en las etapas críticas del proceso. La sociedad civil misma mantiene una vigilanciacercana y un dialogo constructivo con las agencias estatales. Sin embargo, hasta que sedesarrollen y estén en operación los principios de la Ley de Contratación Pública, todavíaquedarán algunos riesgos, particularmente para licitantes y contratistas, y se debe prestaratención a los mismos. En este informe se han destacado esos riesgos y coinciden con losresultados de un estudio llevado a cabo por Transparencia Internacional en 20027. Estosson: (i) multiplicidad e inconsistencia de la regulación y falta de directrices claras en elPESCP, en la planeación, evaluación de ofertas, etc., todo lo cual crea incertidumbre; (ii)procedimientos de registro y calificación de los contratistas que restringen laparticipación y limitan la competitividad de la industria de la construcción; (iii)relativamente baja estima por la función de contratación, según lo muestran los bajossalarios, lo que ha tenido como resultado personal y capacidad inadecuados; (iv) fuerteautoridad estatal para interpretar y manjar contratos, falta de mecanismos para laresolución de disputas.

7 Mapa de Riesgo sobre licitaciones publicas en Chile, Transparencia Internacional, Enero 2002

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G. SECTOR PRIVADO

PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN

120. El clima actual legal y de negocios es el de una sociedad de libre empresa queopera dentro de un ambiente generalmente amplio de intervención estatal en la esferaeconómica. El sector privado tiende a confiar en dos enfoques cuando consiguecontratistas externos. Los nombramientos generalmente se basan en una relación a largoplazo, o a través de compras por cotización, dependiendo de las características delproyecto. Los proyectos normalmente proceden sobre bases de diseño y construcción ylas obras son de buena calidad y con precios acordados de suma global. La contrataciónpor parte del sector privado está dirigida por los códigos civil y comercial, redactadosinicialmente en el siglo XIX.

LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN

121. La producción total de la industria de la construcción en 2002 fue de US $ 9.180M. representando alrededor del 7.9 por cinto del PIB del país. Algo así como el 60 porciento de la demanda de la construcción se atribuye actualmente a clientes del sectorprivado y aproximadamente la mitad de este porcentaje está en el sector de vivienda. Lamayor parte de la demanda del sector público es para proyectos de ingeniería civil,especialmente en el sector de transporte. El sector público sin embargo, es un clientemenos dominante de lo que era. En 2003, se invertirían unos US $ 8.100 M enconstrucción, de los cuales menos del 40 por ciento provendrían del sector público,comparados con alrededor del 80 por ciento de participación hace 20 años. La Tabla 3ofrece una indicación del tamaño relativo de la distribución de la demanda para el año2002.

Tabla eR.1imen de Cons~noPlo Tipádi Obra.

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122. La mayoría de la gente del sector contratante trabaja en firmas pequeñas o comocomerciantes independientes, particularmente en vivienda, pero un número limitado defirmas grandes realiza una porción sustancial del trabajo. Hay aproximadamente 4.000contratistas; las firmas grandes de construcción (varias de ellas extranjeras) querepresentan el 20 por ciento de los contratistas de obras civiles realizan alrededor del 60por ciento de la carga de trabajo, mientras que en los sectores de vivienda y edificios elcinco por ciento de las firmas realiza alrededor del 40 por ciento del trabajo.

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123. La Cámara Chilena de la Construcción (CChC) es la asociación comercial para laindustria de la construcción y representa alrededor 2.000 firmas (Recuadro 2). La cámaradesempeña un papel vital asesorando a la industria a través de una red bien establecida deservicios sociales y colocándose ella misma como grupo consultor de hecho para lossectores de infraestructura y vivienda. El papel de la cámara, los estrictos sistemas deregistro del MOP y del MINVU (Párrafo 71), lo mismo que el florecimiento económicodel período 1984 - 1997 han dictado en gran medida el desarrollo de la industria.Durante este período hubo una demanda regular y relativamente alta de la construcción,debido a un sector privado cada vez más exitoso y a las agencias estatales privatizadas.

Recuadro 2. La Cámara Chilena de la Construcción (CChC)Creada en 1951. la CChC es una asociacLón comercial que representa los intereses de más de 2.000 firnas miembros,que van desde proresionales independientes hasta grandes empresas multidisciplinarias. Sus miembros incluyencontratistas de edificios y de pesadas obras civ.iles, lo mismo que proveedores. Los objetivos de la cárnara son mejorarel bienestar de los trabajadores de la construcción y contribuir al desarrollo del sector de la construcción. LascircunsLancias particulares del trabajo de construcción, incluyendo su labor temporal. indujeron a la cámara a crearorganizaciones sin ánimo de lucro para que atiendan las necesidades de los trabajadores tales como pensiones, salud,entrenamiento y seguros. A la fecha, la CCbC tiene unas 17 entidades que valen US S 900 millones; algunas de ellasson empresas con ánimo de lucro, que cuidan de las necesidades de unos siete millones de personas.

La cámara es manejada por un presidente, nombrado por una junta de 15 miembros y apoyada por siete comités detrabajo que se ocupan de la propiedad raíz. la vivienda, la contratación general. las obras públicas, la subcontratación,la manufactura y los suministros. Además la cámara tiene comités asesores sobre concesiones, econoniía, ética.infraestructura, mano de obra, legislación, vivienda, medio ambiente. y desarrollo urbano. La cámara está bienconectada en círculos políticos. y es una agencia consultora de hecho para los sectores de infraestructura y vivienda.

PRODUCTIVIDAD DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN

124. La situación actual menos favorable en el ambiente económico significa que laindustria de la construcción debe empezar a cuestionar su desempeño y sus prácticas, yque tanto el sector público como el privado deben buscar formas de reducir sus costos. Aeste respecto se ha preparado la Tabla 4 que compara crudamente los datos deproductividad de varios países. Esta burda comparación muestra que los trabajadoreschilenos sólo producen de la mitad a un tercio de lo que producen los trabajadores de laconstrucción en países más industrializados. Igualmente, las agencias contratantes debenbuscar formas de reducir los costos de transacción de la contratación, incluyendo el costode registro, el costo de la preparación de las ofertas, y el costo de la administración y lasupervisión de los contratos.

125. Otras opiniones prevalecientes con respecto a los problemas de la industria,incluyen:

* La reducción de la demanda de la construcción a fines de los noventa;

* El exceso de documentación, procesos y burocracia involucrados en las etapas delicitación e implementación de los contratos;

* Diseños incompletos de ingeniería y cambios de los requisitos de la agenciacontratante una vez se han iniciado los trabajos.

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Tabla 4. Productividad de la Construcecin

Pas - Chile Taiwan USA UK Nicaragua(2002>. (1999) (1993) (1993) (2002)*

Ndmero de ugora s de la constru«iw n 4253) 300 7,00Q' .. 400 3.15

% de la uri de Trabjo Porce 15.7 . .0 6.7

Consuction Ouput (US S m) 9,181 20,000, 464,800 67,900 54.3*

ProductUvifty(1ousands$) 21.6 66.6 6&4 4&-5 17.2

Nicaragua data refers to the Ministry of PubUc Works

SERVICIOS DE CONSULTORIA

126. Consultoría en ingeniería. La economía chilena es fuerte en minería, energía,silvicultura, transporte, servicios de agua y sanitarios, desarrollo de software y serviciosde comunicación. El tamaño y el crecimiento sostenido de estos sectores han producidouna amplia y extensa pericia de la ingeniería local. Además, la política de mercadosabiertos del país ha permitido el establecimiento de varias firmas consultoras extranjerasque compiten o colaboran con los consultores locales. Un estimativo aproximado de lafacturación anual por consultoría alcanza unos US $ 300 millones; esto representaaproximadamente del tres al cinco por ciento de la actividad de construcción, lo queparece ser una cifra baja comparada con el ocho a diez por ciento en países másdesarrollados. Entre el 40 y el 50 por ciento de la demanda de trabajo en consultoríaproviene del sector público, principalmente del MOP.

127. El mercado de servicios de consultoría está constituido por un pequeño número degrandes firmas multidisciplinarias que derivan su rentabilidad especialmente del sectorprivado, y de un gran número de firmas pequeñas que trabajan principalmente para elsector público. Estas firmas de consultoría en ingeniería son compañías limitadasprivadas o de un solo propietario. Los directores, socios y asociados de las firmasgeneralmente son ingenieros que han trabajado en el sector público durante varios años y,por lo tanto, están familiarizados con las prácticas gubernamentales. La mayoría de lasfirmas consisten de un núcleo de cuatro a seis profesionales y de un grupo deespecialistas independientes. A estas firmas les es difícil crecer debido a la ferozcompetencia de precios que confrontan al prestar sus servicios al gobierno. LaAsociación de Ingenieros Consultores (AIC) fundada en 1958, tiene más de 60compañías miembros y afirma representar alrededor del 75 por ciento de la capacidad deingeniería consultiva de Chile. Además, un total de 210 firmas y 540 individuos estánregistrados en el MOP. El registro del MlNVU también incluye 700 anotaciones.128. Parece ser que en Chile, debido a limitaciones de presupuesto, hay menosparticipación de los consultores independientes en servicios de contratación eimplementación de contratos que en otros países, según lo muestra el porcentaje

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relativamente bajo representado por los servicios de consultoría en el total de producciónde la construcción. Por lo tanto, parece que se trata de un caso en el que se necesita unuso mayor de servicios de consultoría para el diseño de estudios de factibilidad ysupervisión de construcción en ingeniería de diseño de obras, que reduciría la altaincidencia de los excesos en costos de construcción debido a obras inadecuadamentedefinidas, lo mismo que en lo relativo a la supervisión estratégica de la construcción paraidentificar dónde se pueden lograr mejoras de rendimiento.

SEGUROS Y GARANTÍAS

129. La industria de seguros en Chile está bien desarrollada. De acuerdo con laAsociación Chilena de Aseguradores, fundada en 1899, 19 de sus 23 compañíasmiembros ofrecen servicios a la industria de la construcción. El mercado de garantías,incluyendo garantías de licitación y cumplimiento representa menos del uno por cientodel mercado general de seguros y cinco de las compañías de seguros manejan alrededordel 90 por ciento del negocio. La industria está regulada por el decreto DFL 251 de 1981del Ministerio de Hacienda, a través de su Superintendencia de Seguros. Igualmente, elMOP está considerando incluir las garantías en su sistema de registro, lo cual podríarestringir la oferta de los proveedores de garantías. (Párrafo 89)

H. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

130. La conclusión general de este informe es que Chile ha adoptado una estrategia yunos planes de acción bien pensados e integrales para la contratación de bienes yservicios que es ejemplo de la mejor práctica a seguir. La fortaleza de esta estrategia esque reconoce abiertamente la existencia de deficiencias, construye con base en laexperiencia y disfruta de sentido de pertenencia en los más altos niveles del gobierno, lomismo que de un equipo comprometido y competente, responsable de suimplementación. Hasta ahora la implementación del plan está cumpliendo con suprogramación y ya muestra efectos concretos con respecto a la participación de lasagencias estatales y los proveedores. Sin embargo, el camino a seguir no es fácil,particularmente con respecto al fortalecimiento de la capacidad y al logro deestandarización de los procedimientos a nivel operacional. De otra parte, ya hayprácticas bien establecidas y generalmente- sólidas aunque no comunes, para lacontratación de obras civiles. Las diversas secciones de este informe destacan talesfortalezas. Los problemas y recomendaciones específicos con respecto a laimplementación del PESC y la Contratación y Gestión de Contratos de Obras Civiles sedetallen en los Párrafos 57, y 115

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REFERENCIAS

1. Constitución Política de la Republica de Chile, DTO 1150 de Octubre 21, 1980.2. Sistema de Compras Públicas, Plan Estratégico 2002-2004. Gobierno de Chile

Ministerio de Hacienda.

3. Procedimientos Administrativos de Contratación del Estado de Chile. Alex PessóStaulman, Abogado de Aprovisionamiento del estado de Chile, Mayo de 2001

4. Ley Numero 19.886 de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro yPrestación de Servicios, Junio 20, 2003.

5. Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases de Administración del Estado6. Ley 19.653 Probidad Administrativa Aplicable a los Órganos de Administración del

Estado.

7. Decreto Supremo 15 de 1992 establece procedimientos detallados para ObrasPublicas. Régimen del Contrato Administrativo de Obras Publica

8. Mapa de Riesgos Sobre Licitaciones Públicas en Chile. Transparencia Internacionalpara Latino América y el Caribe, Proyecto Final, Enero 2002

9. Cuenta Publica del Contralor General, Arturo Aylwin Azocar, 7 de mayo de 200110. Bases de Contratos Administrativos

11. Decreto 1312 de 1999 sobre información.

12. Chile, Country Assistance Strategy, World Bank Report 23329, January 23, 200213. Chile, Recent Policy Lessons and Emergency Challenges. Edited by G. Perry and

D. Leipziger.

14. Ministerio de Obras Públicas. Memoria anual, 2001.

15. Balance de la Infraestructura en Chile. Cámara Chilena de la Construcción.16. Asociación de Aseguradores de Chile. Memoria 2002.

17. Concreto N 13. Revista de la Cámara Chilena de la Construcción.

18. Conferencia Económica de la Construcción. Semana de la Construcción 2003.19. Manual de Probidad y Responsabilidad. MOP, Subdirección de Etica Pública20. Proyecto de Ley de Bases de Licitación de Estudios y Proyectos de Inversiones de

Obras, Mensaje No 350, diciembre 10, 2003.

21. Decreto 1179 de Diciembre 19, 2003. Establece Gradualidad para incorporación delos municipios del país a los sistemas a que se refieren los Artículos 18, 19 y 20 de laLey 19.886.

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ANEXO A - COMPARACIÓN DE LOS PROCEDIMEINTOS LOCALES DECONTRATACION NACIONAL Y LAS POLÍTICAS DEL BANCO

Si No Política del Banco

1. ¿Existen restricciones de elegibilidad basadas en x No se permitenla nacionalidad del licitante y/o en el origen de losbienes (diferentes de los boicots primarios)?

2. ¿Existen boicots primarios establecidos por la x Sólo son aceptables los boicotsley? primarios.

3. ¿Las oportunidades licitatorias se publican en la x x Se exigeprensa local? El anuncio en Chilecompra es

obligatorio. El anuncio en losperiódicos es opcional.

4. ¿A los licitantes potenciales se les dan por x Se exigemenos 30 días para la preparación de las ofertas(excepto para contratos pequeños de y de otros bienes)?

s. ,Se precalif¡ca a los coniratistas 1 prineedores S i se exigepara contratos grandes y especializados? 1 1 16. ,En los documentos se declaran explicitamente la x Se exigeexperiencia mínima, y los requisitos técnicos yfinancieros (para calificación previa o posterior)?

El registro no se debe usar como sustituto depublicación cuando se requiere competencia abierta. Se exigeSin embargo, cuando se anuncian obras civiles, losprestatarios podrían indicar la categoría mínimarequerida del contratista especificado en el sistema deregistro.

7. ¿Se avisa la invitación a precalificar para cada x Se exigecontratación que involucre contratos potencialesgrandes o complejos?

8. ,Se exigen asociaciones con lñrmas locales para | x | No se permitepoder elegir firmas extranjeras? _

9. ,¿Los socios de las asociaciolnes son conjunra s [ T x Se exigeseparadamente responsables? 1 1 110 ¿Has limitaciones e,,ablecda,s en cuando al x No se permilenúmero de lirmas que pueden licitar para un conirato`

11. ¿Se permite licitar a paraestatales? x Aceptables únicamente si son(i) financieramente autónomos,(ii) operan bajo la leycomercial, y (iii) son

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idependientes del prestatario yde su autoridad de compra /contratación.

12. ¿A los lícitantes se les exige registrarse ante una x Se debe desalentar.autoridad local o federal como condición previa paralicitar? Aceptable únicamente si los

criterios de registro, el procesoy los costos son razonables yeficientes y a las firmasextranjeras calificadas no se lesimpide competir.

13. ¿Se permiten prórrogas a la .alidez de las otertds' ? Aceptable unicamenie s sejusLifican debido acircunstanciasexcepcionales.

14. 6,Existen restricciones a los medios de entrega de x No se permiten, exceptolas ofertas? cuando los licitantes tienen

que presentar muestrasfísicas. Entonces se lespuede exigir que entreguenofertas por correo,personalmente, mediantemensajero, etc.

15. ¿Se da preferencia a los proveedores o contratistas x No se permitecon base en la región o localidad de registro, tamañopequeño, pertenencia étnica, etc.?

16. ¿Existen restricciones a fuentes de mano de obra y x No se permite, excepto paramateriales? mano de obra no calificada,

si está disponible a nivellocal.

17 ,Se exige apertura publica de las cifertaQ' . E,ta x Se exigeocurre inmediatamente o muy poco después de la fechalímite de presentación de las ofertas?

18. ¿El procedimiento "dos sobres" se permite para la x Se debe desalentar.apertura de ofertas para contratación de bienes u obras?S1 Sólo se permite si (i) la ley

local prohíbe el uso de unsobre, y (ii) siempre ycuando se incorporenprotecciones adecuadas enlos procedimientos de dossobres contra la retención sinabrir del segundo sobre, y yaestén vigentes mecanismosde protesta para elprocesamiento debido de lasquejas relativas a lalicitación.

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19. ¿Se require nueva licitación automática si se x Aceptable, siempre y cuandoreciben muy pocas ofertas? todos los licitantes que

responden estén autorizadosa licitar, el proceso seaeficiente y no se produzcandemoras graves.

20. ¿Se usa el procedimiento "banda" en la evaluación x No se permite.de las ofertas? Ll

únicamente si se cuantifican

¿Se permiten criterios de evaluación de las ofertas en términos monetaros.diferentes a precios?

21. ¿La adjudicación se hace al licitante que responde y x Se exigees calificado y evaluado como más bajo? La adjudicación se hace al

licitante que presenta laoferta más conveniente, loque en la práctica es el quese evalúa más bajo.

22. ¿Se realizan negociaciones de precio con los x No se permite, exceptolicitantes "ganadores" antes de la firma del contrato? cuando el precio de la oferta

está sustancialmente porencima de los niveles delMercado o del presupuesto yentonces únicamente si lasnegociaciones se llevan acabo para tratar de alcanzarun contrato satisfactorio através de la reducción delalcance y/o la reasignaciónde riesgos y responsabilidad,lo que puede reflejarse enuna reducción del Precio delContrato. (Ver Normas,párrafo 2.60)

23. ¿Generalmente se usan las disposiciones sobre x No se exige, pero seajuste de los precios? recomienda para contratos de

obras de un año o más deduración cuando la tasadoméstica de inflación esalta.

24. ¿ Los térmnonsi s condiciones usados en la x Se ex.gen (para que seancontratación de bienes y obras generalmente son aceptables deben seradecuados para el tamaño y la naturaleza del contrato equilibrados, razonables, yque se intenta celebrar? estar claramente dirigidos a

los temas más importantesque conducen a problemasdurante el desempeño, Ej.:asignación de riesgos, pago,inspección, terminación /aceptación, seguros,garantías, cambios, recursosdel contrato, fuerza mayor,

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ley gobernante, terminación,etc.)

25. ¿Durante la implementación se modifican el x Aceptable, pero se requierealcance 1 las condiciones del contrato? aprobación del Banco para

cambios en aquelloscontratos que se sometierona revisión previa bajo elAcuerdo de Empréstito.

' Todos los sobres técnicos se abren primero y, después de revisarlos, se abren en la segunda ronda, lossobres de precios de todas o únicamente de las ofertas calificadas ¡ que cumplen.tal Rechazo de ofertas fuera del rango o "clasificación" de los valores de la oferta.

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