Informe Metodológico Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Calle 29 de Diciembre No.16 Fraccionamiento...

Informe Metodológico

Programa Iniciativa Ciudadana 3x1

Calle 29 de Diciembre No.16 Fraccionamiento La Paz, San Sebastián Texcoco Edo. de Méx. C.P. 56170 Tel. (01 595) 95 4-12-95 y 4-98-52 Fax: 95 4-98-52 E-mail [email protected]

Servicios Profesionales para elDesarrollo Económico S.C.

SERpro S.C.

Evaluación Externa de los Programasde la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL)

Programa IniciativaCiudadana 3 x 1

Octubre de 2004

mailto:[email protected]




1. INTRODUCCIÓN . 2

2. LINEAMIENTOS DE LA EVALUACIÓN .. 3

2.1. IMPORTANCIA DE LA EVALUACIÓN................................................................................................. 3

2.2. OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN .................................................................................................... 4

2.2.1. Objetivo general................................................................................................................ 4

2.2.2. Objetivos específicos........................................................................................................ 4

2.3. ENFOQUE DE LA EVALUACIÓN ...................................................................................................... 4

2.4. FUENTES DE INFORMACIÓN Y PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN.............................................. 5

3. DIAGRAMA DE FLUJO DE LOS PRINCIPALES PROCESOS DE OPERACIÓN …………7

4. METODOLOGÍA ... ………….…………………………………………………………………………8

4.1. DISEÑO...................................................................................................................................... 8

4.1.1. Cambios en Reglas de Operación 2004 .......................................................................... 8

4.1.2. Análisis de consistencia interna ..................................................................................... 15

4.2. OPERACIÓN.............................................................................................................................. 16

4.2.1. Cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa ............................................. 16

4.2.2. Evaluación de procesos ................................................................................................. 18

4.2.3. Cumplimiento de metas 2004......................................................................................... 25

4.2.4. Análisis de costos ........................................................................................................... 27

4.3 FOCALIZACIÓN Y COBERTURA .................................................................................................... 28

4.3.1. Focalización.................................................................................................................... 28

4.3.2. Cobertura........................................................................................................................ 31

4.4. RESULTADOS (BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES)................................................................ 33

4.4.1. Sostenibilidad física y operativa ..................................................................................... 33

4.4.2. Acceso y utilización de la infraestructura ....................................................................... 36

4.5. PERCEPCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE MIGRANTES Y REPRESENTANTES DE BENEFICIARIOS.... 42

4.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................................... 44

5. DISEÑO MUESTRAL . 46

5.1. DETERMINACIÓN DEL TAMAÑO DE MUESTRA POR ESTADOS EN LA ESTRATIFICACIÓN DE L1............ 46

5.3. DETERMINACIÓN DEL TAMAÑO DE MUESTRA POR ESTADOS EN LA ESTRATIFICACIÓN DE L2 ............ 51

5.4. CÁLCULO DEL TAMAÑO DE MUESTRA POR PROYECTO EN CADA ESTADO EN EL ESTRATO L2 ........... 53

6. PROPUESTA DE TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN E INSTRUMENTOS A UTILIZAR ……….56

7. CRONOGRAMA Y PLAN DE TRABAJO ... ………………………………………………………98





7.1. EVALUACIÓN DEL DISEÑO, COBERTURA Y FOCALIZACIÓN (DEL 01 DE SEPTIEMBRE AL 27 DE

OCTUBRE DE 2004) ......................................................................................................................... 98

7.2. DISEÑO DEL INFORME METODOLÓGICO (DEL 14 AL 20 DE OCTUBRE DEL 2004)............................ 99

7.3. PRUEBA PILOTO (DEL 21 DE OCTUBRE DE 2004 AL 30 DE NOVIEMBRE DEL 2004) ...................... 100

7.4. EVALUACIÓN DE OPERACIONES Y TRABAJO DE CAMPO (DEL 01 DE DICIEMBRE AL 01 DE MARZO DEL

2005) ........................................................................................................................................... 101

7.5. ELABORACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN DEL INFORME FINAL (DEL 16 DE FEBRERO AL 14 DE MARZO DEL

2005) ........................................................................................................................................... 102

7.6. PRODUCTOS, PERÍODOS Y PLAZOS DE ENTREGA DE LOS RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN .......... 103

8. ORGANIGRAMA Y CURRÍCULA . 106

8.1. EQUIPO DE TRABAJO RESPONSABLE DE LA EVALUACIÓN............................................................ 106

9. INFRAESTRUCTURA Y RECURSOS INFORMÁTICOS . ……………………………………146

10. BIBLIOGRAFÍA .. …………………………………………………………………………………..147

ANEXOS 148





1

Siglas y Abreviaturas

CFE Comisión Federal de Electricidad

CONAPO Consejo Nacional de Población

INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática

PND Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006

POA Programa Operativo Anual

Programa 3x1 Programa Iniciativa Ciudadana 3x1

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIIPSO Sistema de Información Integral de Programas Sociales

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

ROP Reglas de Operación del Programa

CFE Comisión Federal de Electricidad

LFC Compañía de Luz y Fuerza del Centro





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1. Introducción

El Gobierno Federal plantea en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 200-2006, lograrun crecimiento con calidad en el país de manera sostenida y sustentable, además delograr un desarrollo de manera equitativa, con igualdad de oportunidades y orientado areducir las desigualdades extremas de las condiciones de la población mediante eldesarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva, con unavisión al año 2025.

En este contexto, todas las acciones que realizan las secretarías de estado se enfocana lograr este desarrollo y el combate a la pobreza con base en la operación dedistintos programas que promuevan la asignación de los recursos públicos paramejorar la calidad de vida de los mexicanos.

De esta forma, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) busca lograr lasuperación de la pobreza mediante el desarrollo integral e incluyente con programasque promuevan el empleo, la educación, la alimentación, vivienda y todas aquellasacciones que encaminen al desarrollo del bienestar de la población y de pobreza tantorural como urbana, por medio de proyectos productivos que contribuyan al desarrolloeconómico y social de la población, en la cual exista una participación corresponsable.

En esta lógica, la SEDESOL impulsó las acciones de algunos migrantes, creando así,el programa Iniciativa Ciudadana 3x11, el cual tiene como objetivo principal apoyar lasiniciativas de migrantes radicados en el extranjero para concretar proyectos mediantela concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los migrantes,promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios generados .

El Programa busca contribuir al desarrollo de las localidades con altos índices demigración y marginación mejorando su infraestructura y sus servicios básicos,mediante la aportación de los ciudadanos residentes en el extranjero, recursos de losmunicipios, estatales y federales.

El Programa tiene sus orígenes en la iniciativa de los migrantes, cuyas organizacionesen el extranjero se interesaron en proyectos de desarrollo social en sus comunidadesde origen y después con las participaciones estatal y federal, en donde éstosgobiernos se comprometieron a aportar un dólar cada uno, por cada dólar aportadopor los clubes de paisanos para la inversión en proyectos en sus comunidades deorigen.

El tipo de proyectos apoyados por el Programa son la infraestructura social básica, decomunicaciones, salud, educación, obras de tipo cultural y deportivo, vivienda,mejoramiento urbano, entre los más importantes.

La realización de los proyectos busca generar impacto en el bienestar de losciudadanos y contribuir al desarrollo social de las comunidades más pobres del país.

1 En el resto del documento se manejará como Programa.





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2. Lineamientos de la Evaluación

2.1. Importancia de la evaluación

La evaluación de los programas de gobierno es un proceso que se ha venidoconsolidando para lograr cada vez mejores resultados. Las evaluaciones tienen comosustento legal lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) endonde se establece que de los resultados de las evaluaciones de los programasdependerá el presupuesto que se les asigne para el siguiente ejercicio fiscal.

La evaluación externa de los programas de gobierno es necesaria ya que involucra elbuen uso de los recursos públicos con el fin de dar una transparencia en su manejo ypara la rendición de cuentas de las instituciones responsables.

En este tenor, la SEDESOL promueve la evaluación externa de todos sus programaspara obtener elementos que permitan mejorar y reorientar su planeación y operación, yasimismo determinar en que medida se están cumpliendo los objetivos planteados.

El Programa ha sido evaluado en ejercicios anteriores. Entre los resultados registradosse encuentra que su cobertura ha sido la adecuada, que se ha apegado a sus Reglasde Operación, que los beneficios económicos y sociales de sus acciones han sidosignificativos y que el grado de satisfacción de los beneficiarios es alto.

Para el ejercicio presupuestal 2004 la SEDESOL busca analizar la formulación delPrograma en términos de su consistencia interna y congruencia con los principios ylíneas de acción de la Estrategia General de Política Social en México, en verificar suoperación con apego a sus Reglas de operación, en determinar en que medida lasacciones se enfocan a mejorar el bienestar de la población en situación de pobreza,así como determinar el acceso y grado de utilización de las obras realizadas en 2002 y2003, la sostenibilidad física y operativa de dichas obras, y determinar el tipo demantenimiento que las obras reciben, conocer los principales resultados y por últimoconocer la percepción de los beneficiarios sobre su operación. Las acciones demantenimiento, aunque están fuera del ámbito de responsabilidad de la Secretaría,son preceptos importantes para la asignación de los recursos en ejercicios posteriores.

A partir de este análisis, la SEDESOL estará en posibilidades de valorar los resultadosde la operación, la focalización y la utilización de las obras impulsadas por elPrograma y valorar la magnitud de los impactos, proponer la reorientación de lasacciones, mejorar los procesos, reasignar los recursos y en general hacer lasmodificaciones necesarias que aumenten la efectividad y eficiencia del uso de losrecursos públicos.

Los resultados obtenidos de la evaluación serán enviados por la SEDESOL a laComisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, a la SHCP y ala Contraloría el 15 de octubre del presente año, para que sus resultados seantomados en cuenta para el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto deEgresos de la Federación del siguiente ejercicio fiscal.





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2.2. Objetivos de la evaluación

2.2.1. Objetivo general

Analizar el Programa de manera global en diseño, operación, focalización, resultados(impacto) y satisfacción de los beneficiarios, identificando las fortalezas y debilidadesde cada área, y proponiendo alternativas para mejorar el diseño del mismo.

2.2.2. Objetivos específicos

a) De Diseño

Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna ycongruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de PolíticaSocial en México y de la Estrategia de Microrregiones.

b) De operación

Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación que regulan las acciones y laadecuada operación del Programa.

c) De focalización y cobertura

Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar elbienestar de la Población en situación de pobreza.

d) Resultados (beneficios económicos y sociales)

Medir los resultados del Programa en relación a la Sostenibilidad de los proyectosapoyados y el cambio en los niveles de bienestar de los beneficiarios.

e) Percepción de los beneficiarios

Conocer las percepciones de los beneficiarios sobre la operación y los resultados delPrograma.

La evaluación debe responder a algunas interrogantes planteadas por la SEDESOLcomo son la Sostenibilidad física y operativa de las obras, así como determinar quienes la entidad responsable de proporcionar mantenimiento. En esta evaluación esimportante captar la percepción de los migrantes con respecto a la operación delprograma, el trato que recibieron durante la tramitación de los apoyos y la calidad delas obras realizadas.

2.3. Enfoque de la evaluación

A diferencia de las evaluaciones anteriores, la evaluación 2004 del Programapresentará informes individuales por cada uno de los estados a visitar (contempladosen la muestra), los cuales a su vez, servirán de base para elaborar un informe nacionalde evaluación; esto con la finalidad de diferenciar las particularidades que presentancada una de las entidades federativas respecto de la forma de operar el Programa y





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de los resultados logrados en las comunidades beneficiarias gracias a suimplementación.

El análisis del diseño, de los procesos de operación y de la focalización y cobertura delPrograma corresponderá a los cambios y avances registrados en el 2004.

El análisis de los resultados de la evaluación 2004 se enfocará a medir el grado desostenibilidad física y operativa de las acciones emprendidas por el Programa y elacceso y utilización de las obras de pavimentación, sistema de red eléctrica, carreterasalimentadoras y caminos rurales. Para ello se entrevistarán a clubes de migrantesubicados en las ciudades de los Ángeles California y Chicago Illinois en EstadosUnidos.

Para medir la sostenibilidad de las acciones se supervisarán obras que fueronrealizadas en los años 2002 y 2003. Para verificar el estado actual de la obra seaplicará una cédula de supervisión y para conocer quién les brinda mantenimiento seentrevistará a los directores de obras públicas de las presidencias municipales. Paraconocer el cómo, cuándo y con qué recursos se les dan mantenimiento a las obras seentrevistarán a informantes clave de las juntas locales de caminos (para obras depavimentación y carreteras alimentadoras), a la Comisión Federal de Electricidad(CFE) y Luz y Fuerza del Centro LFC (para las obras de sistemas de red eléctrica) y aempresas particulares para las obras de caminos rurales (principalmente en obrascomo puentes vehiculares, peatonales y apertura de caminos).

2.4. Fuentes de información y procesamiento de la información

Para el desarrollo de la evaluación se acudirá a fuentes de información documental,tales como: Reglas de Operación 2003 y 2004 del Programa, Reglas de Operación2004 de Microrregiones, el Programa Operativo Anual (POA), el Plan Nacional deDesarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2001-2006,el informe de evaluación del Programa en el 2003 y datos oficiales del INEGI.

De igual manera, gran parte de la evaluación hará uso de la información provenientede las entrevistas a representantes de migrantes, representantes de los ComitésComunitarios o de Obras (representantes de beneficiarios y Directores de ObrasPúblicas), entrevistas a funcionarios normativos y operativos (SEDESOL y Gobiernodel Estado), entrevistas a actores clave (personal de la CFE y de LFC) y de lascédulas de supervisión física de las obras.

Las entrevistas a funcionarios será de gran relevancia para la integración del apartadode procesos de la evaluación, el número de entrevistas se enlistan a continuación:





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Cuadro 2.4. Funcionarios y otros actores del Programa que se entrevistaránAgentes a entrevistar Número de entrevistas

Entrevista con operadores a nivel central 8 en totalEncuesta a operadores a nivel estatal 12 encuestas en delegaciones estatalesEntrevista a las oficinas estatales de atención amigrantes

2 por Estado

Entrevistas al COPLADE y/o representantes delGobierno del Estado involucrado con el Programa enlos Estados Unidos

4 por Estado

Entrevista a los municipios 1 a los municipios seleccionados en lamuestra

Entrevista a los representantes de beneficiarios 1 a los comités de obra seleccionadosen la muestra

Encuesta a los representantes de organizaciones demigrantes

1 encuesta por club de migranteseleccionado

Fuente: Elaboración Propia con base en los Términos de Referencia 2004.

Los resultados encontrados mediante la aplicación de los diferentes instrumentos demedición se capturarán y analizarán en una base de datos con formato SPSS, dedonde se obtendrán los cuadros de salida para su posterior interpretación en elanálisis de la evaluación, tanto para los informes estatales como para el nacional.





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3. Diagrama de flujo de los principales procesos deoperación

Difusión del Programa

SEDESOL

Presentan proyectos

Organizaciones deMigrantes

Recepción de proyectos

Presidencias municipalesCOPLADESEDESOLOficinas de Representación delGobierno Mexicano en el Exterior

Coordinación de acciones yformalización de solicitudes

COPLADE

Priorización de proyectos

Comité de Validación y Atención deMigrantes

Validación de proyectos

Delegación SEDESOL

Ejecución de obras

SCT, CFE o LFC, empresasprivadas, municipio o estado

Entrega Recepción de la obra

SEDESOLEjecutor de obraComunidad beneficiadaCOPLADE





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4. Metodología

La metodología de trabajo para la evaluación del Programa, plantea como se abordaránlos aspectos de diseño, operación, procesos, cumplimiento de metas, análisis de costos,focalización y cobertura y por último, resultados en cuanto a beneficios económicos ysociales. De tal manera que de cada punto se obtengan propuestas y alternativas demejora en el desempeño del Programa (Ver mapa metodológico en Anexos).

4.1. Diseño

4.1.1. Cambios en Reglas de Operación 2004

La idea central de la evaluación de diseño es detectar si el programa está bienestructurado y si ésta estructura ayuda a alcanzar los objetivos planteados, además desatisfacer a la población objetivo.

Para ello, se hará un revisión de literatura de las Reglas de Operación del programacorrespondiente a años anteriores, de documentos relacionados con la política social talescomo el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Programa Nacional de Desarrollo Social2001-2006, la estrategia de Micro Regiones, experiencias de evaluaciones en México y enotros países, entre otros documentos de apoyo.

Este apartado de la evaluación debe responder las siguientes preguntas, que serán laguía para orientar y reestructurar las acciones del programa.

¿En qué medida los cambios en el diseño del programa fortalecen el cumplimientode los principios de equidad, transparencia, corresponsabilidad, cohesión social eintegralidad planteados en la Estrategia Contigo?

Para analizar esta pregunta, será necesario revisar las Reglas de Operación delPrograma 2002-2004 y el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, de talmanera que se plantee cómo los cambios en el diseño se han adecuado a los principiosplanteados en la Estrategia Contigo.

El análisis se hará a partir de que se estudie a profundidad el diseño del Programa desdesu creación hasta la actualidad, de tal manera de que se observen los principales cambiosefectuados y cómo éstos cambios han respondido a la Estrategia Contigo. La herramientade análisis será por medio de las tablas de diseño del Programa.

A partir de estas tablas se obtendrán los principales cambios, cómo estos se realizaron ybajo qué necesidad se realizaron, de tal manera que se logre un análisis preciso de laevolución del Programa en términos de diseño.

En una primera fase se analizará cómo el diseño del Programa desde su creación harespondido a los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006,Superación de la pobreza: una tarea Contigo. Los objetivos constituyen el qué de la





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política de desarrollo social, representan el punto de arribo del esfuerzo que se realiza, yestarán siempre presentes en el diseño y ejecución de la política pública que implementael gobierno federal. Los objetivos que contempla el PNDS son: Reducir la pobrezaextrema, Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables,Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza,fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario (Cuadro4.1.1.).

Cuadro 4.1.1. Diseño del Programa en respuesta a los objetivos del PNDS 2001-2006Objetivos del PNDS

Reducir lapobreza extrema

Generar igualdadde oportunidadespara los gruposmás pobres yvulnerables

Apoyar eldesarrollo de lascapacidades delas personas en

condición depobreza

fortalecer el tejidosocial,

fomentando laparticipación y el

desarrollocomunitario

Diseño delPrograma

Fuente: Elaboración Propia con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social.

Cómo segundo aspecto de análisis se verá que tanto el diseño del Programa hace énfasisa los trece ejes rectores de la política social. Los ejes rectores constituyen el camino queorientan el trabajo para alcanzar los objetivos de la política social, y responden a lapregunta de cómo lograrlos. En la siguiente tabla se expone cómo el diseño responde acada uno de los ejes rectores de la política social.





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Cuadro 4.1.2. Diseño del Programa en respuesta a los ejes rectores de la políticasocial

Ejes rectores de la política socialFomentar el desarrollo social con respeto a los

derechos y la dignidad de las personas

Impulsar una visión com

partida para la superaciónde pobreza en todas las políticas públicas

Formular

la política

social con

un enfoque

subsidiario y

no asistencialista,

fomentando

lacultura de la corresponsabilidad

Impulsar un auténtico federalism

o y la coordinaciónentre los diferentes órdenes de gobierno

Generar una política social con, de y para los

pobres

Reforzar el tejido social, el desarrollo com

unitario yla participación social

Proteger a las fam

ilias en condición de pobreza

Modernizar

la política

de asistencia

socialidentificándola com

o un instrumento de equidad e

inclusión

Fortalecer el

desarrollo social

con equidad

degénero

Respetar y proteger la diversidad étnica cultural

Propiciar la integralidad de las acciones de política

social, integrando una visión de curso de vida

Privilegiar el enfoque territorial y la focalización

hacia los más pobres

Asegurar eficiencia y transparencia en la gestión.

Diseño del

Programa


Una vez analizados los ejes rectores de la política social, se evaluará que tantacongruencia existe entre el diseño del Programa y las estrategias de la política social. Lasestrategias se desprenden de los objetivos propuestos en el PNDS 2001-2006, cada unade ellas contiene líneas específicas, cuya implementación se guía por los ejes rectores dela política social. A continuación se ilustran las estrategias en el siguiente cuadro.





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Cuadro 4.1.3. El diseño del Programa y su interrelación con la Estrategia de lapolítica social

La Estrategia de la política social

Fomentar el desarrollo social y económ

ico delas m

icrorregiones de alta marginación

Impulsarel desarrollo de capacidades para

impedir la transm

isión intergeneracional de lapobreza

Prom

over oportunidades de empleo e

ingresos de las personas y los hogares encondición de pobreza

Mejorar la seguridad de las fam

ilias y de laspersonas en condición de pobreza

Apoyar al desarrollo del patrim

onio básico delos hogares en condición de pobreza

a los retos que enfrentan las mujeres en

situación vulnerable y las familias pobres

Fortalecer el desarrollo con equidad y respetode los pueblos indígenas

Responder a los retos de la transición

demográfica

Generar y prom

over canales que incentivenla participación de la sociedad y lacorresponsabilidad de las personas

Sustentar la política social en la investigación

y en la evaluación

Fortalecer el marco institucional y un

auténtico federalismo en las tareas de

desarrollo social

Diseño del Program

a


Una vez identificado cada cambio en el diseño del Programa, se hará unacorrespondencia entre éstos y los principios planteados en la Estrategia Contigo. Laherramienta de análisis será el cuadro 4.1.4.

Cambios en el diseño del Programa y los principios planteados en la Estrategia Contigo

Contigo es la estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de laspersonas y responder a los graves rezagos que enfrenta amplios sectores de la población(www.contigo.gob.mx).

Esta estrategia tiene dos propósitos básicos que son complementarios:

• Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos.• Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del

crecimiento económico.





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En cuanto al significado de los principios básicos, bajo los cuales opera Contigo, seenuncian a continuación:

• Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política socialdeben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad ocon capacidades diferentes.

• Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos. Esto seconsigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo lamedición y evaluación de los resultados y de los impactos.

• Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y lasociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas.

• Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de lascomunidades, la gobernabilidad y la democracia.

• Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos yuna mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que agrupa programasque antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos de población.

Cuadro 4.1.4. Cambios en el diseño del Programa y los principios planteados en laestrategia Contigo

Principales cambios en el diseño del Programa

Principios ObjetivosLineamientosgenerales yespecíficos

Apoyos otorgados Operación yseguimiento

EquidadTransparenciaCorresponsabilidadCohesión SocialIntegralidadFuente: Elaboración Propia con base en información documental de la Estrategia Contigo.

A partir de esta matriz de correspondencia se realizará un análisis de cómo cada cambioefectuado en el diseño del programa fortalece el cumplimiento de los principiosestablecidos en la Estrategia Contigo.

Cada cambio efectuado en las ROP debe ser explicado, además de determinar cuál va aser el rumbo del diseño del Programa y si los cambios logrados han permitido un mejorfuncionamiento del Programa.

¿Los cambios contribuyen a crear los mecanismos necesarios y suficientes paragarantizar el cumplimiento de estos principios?

Este apartado se contestará a partir del análisis realizado en las tablas anteriores, de lascuales se identificarán los mecanismos generados a partir de los cambios en el diseño,que garanticen el logro de los principios de la Estrategia Contigo. Una vez identificado losmecanismos, se plasmarán en la tabla Mecanismo utilizados para el cumplimiento de losprincipios, en el cual se determinarán si éstos son necesarios y suficientes para garantíade su cumplimiento.





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Cuadro 4.1.5. Mecanismos utilizados para el cumplimiento de los principiosCumplimiento de los principiosMecanismos

Utilizados Equidad Transparencia Corresponsabilidad CohesiónSocialIntegralidad

Necesarios

Suficientes

Fuente: Elaboración Propia con base en información documental de la Estrategia Contigo.

Esta tabla permitirá detectar que mecanismos son los que están incidiendo y la maneracómo lo están haciendo. Existen principios que para su cumplimiento requieren de variosmecanismos, por lo cual se expresa en la tabla dos tipos de mecanismos, los necesarios ysuficientes, que son básicos para su total logro. Además, por medio de esta tabla sepodrá detectar que principios no se ha logrado o no se ha alcanzado de manera completa,de tal manera que se pueda formular recomendación alguna.

¿Los cambios contribuyen a clarificar la definición de los elementos clave del diseño delprograma, tales como objetivos, población objetivo, apoyos otorgados, etc.?

Para contestar este apartado se requiere haber tenido una claridad completa de loscambios realizados en el diseño, de tal forma que el evaluador pueda señalar si estoscambios incidieron en los elementos clave del diseño, si fueron de utilidad y las razonespor las que se efectuaron.

Por otra parte, si en el análisis resulta que hasta el momento los cambios no hancontribuido de manera positiva en el diseño, verificar las razones por las cuales no se hahecho, de tal forma que se puedan emitir recomendaciones para un mejor desempeño.

¿Cuál es el impacto de los cambios en ROP con respecto a la congruencia entre losdistintos elementos del diseño del programa: objetivos, lineamientos generales yespecíficos, apoyos otorgados, operación y seguimiento?

Para contestar este punto es necesario conocer cómo impactan los cambios en ROP en lacongruencia en los elementos del diseño. Se requiere identificar si éstos elementos estándebidamente coordinados, si los objetivos planteados responde a los lineamientos, a losapoyos otorgados, a la operación y seguimiento.

Estos datos se obtendrán a partir de un análisis minucioso entre cada uno de loselementos del diseño, se detectará si existe una adecuada corresponsabilidad oincongruencias en su planteamiento.

Es factible obtener respuestas a través de los resultados obtenidos en la operación delPrograma, cómo el número de acciones apoyadas cada año y los tipos de apoyo, ademásde verificar los resultados de las evaluaciones pasadas, tales como procesos, focalizacióny cobertura e impactos del Programa en las vertientes de apoyo analizadas.

En el cuadro 4.1.6. se ilustra cómo se va a evaluar este apartado. Para determinar elimpacto de los cambios en ROP en el punto de diseño se utilizará base de datos del





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Programa desde que se creó este, a través del análisis de esta información se cercioraráque a través de los resultados logrados en el Programa se está dando un mayor impactoen los objetivos planteados. También resulta importante hacer uso de los resultados delas evaluaciones pasadas, para encontrar evidencias que ayuden a profundizar sobre elcambio en ROP y su impacto en los elementos del diseño. Para cada punto del diseño semuestra en la tabla como va a ser abordado, en todos los aspectos analizados el uso delas evaluaciones pasadas es importante.

Cuadro 4.1.6. Impacto de los cambios en ROP con respecto a la congruencia entrelos distintos elementos del diseño del Programa

Impacto de los cambios en ROPElementos deldiseño del Programa Herramienta utilizada (información)Objetivos Resultados del Programa

(acciones, número deobras y proyectos)

Resultados deevaluaciones delPrograma (procesos,beneficios económicosy sociales)

Lineamientosgenerales yespecíficos

Resultados deevaluaciones delPrograma (Cobertura yfocalización, análisis deprocesos).

Apoyos otorgados Resultados del Programa(acciones, número deobras y proyectos)

Resultados deevaluaciones delPrograma (análisis deprocesos)

Resultados deevaluaciones delPrograma ( análisis deimpacto del Programa)

Operación yseguimiento

Resultados deevaluaciones delPrograma (Solicitud deapoyos, selección deproyectos, contraloríasocial y ejecución deobras y/o acciones)

Fuente: Elaboración Propia con base en las Reglas de operación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 2004.

¿En qué medida los cambios a las ROP responden a debilidades señaladas orecomendaciones específicas de evaluaciones anteriores del programa?

Para responder a este último punto del apartado se hará una revisión bibliográfica de lasevaluaciones pasadas referentes al Programa. Se analizará cada debilidad orecomendación emitida en cada evaluación y se comparará con cada cambio efectuadoen el diseño.

Para tal efecto se utilizará el siguiente cuadro, que auxiliará en el análisis de esteapartado.





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Cuadro 4.1.7. Análisis de resultados de las evaluacionesCambios realizados en el diseño

Resultados de lasevaluaciones Objetivos

Lineamientosgenerales yespecíficos

Apoyos otorgados Operación Seguimiento

Debilidades

Recomendaciones

Fuente: Elaboración Propia con base en los Términos de Referencia 2004.

Esta tabla ayudará a relacionar que recomendación o debilidad señalada en lasevaluaciones pasadas contribuyó a un cambio en las ROP.

4.1.2. Análisis de consistencia interna

El análisis de consistencia interna se realizará mediante los resultados generados en elapartado de cambios en ROP 2004. Se parte de que en este apartado se tiene muchaevidencia de cómo funciona el Programa, que permita identificar cada particularidad delos elementos del diseño, es decir que ayude a formular razonamientos claros y precisossobre éste.

Otro elemento importante para este apartado es la revisión de evidencia teórica yempírica sobre el impacto de programas similares dentro y fuera de México. El equipo deevaluadores tendrá la tarea de analizar cada uno de los programas que operan en Méxicode manera similar a Iniciativa Ciudadana 3x1, principalmente los integrados a laEstrategia Contigo (cuadro 4.1.2.1). También se avocará a analizar programas socialesexitosos operados en otros países (cuadro 4.1.2.2). Esta revisión contribuirá a darelementos de soporte para emitir recomendaciones tendientes a mejorar el diseño.

Cuadro. 4.1.2.1. Programas que operan en México de manera similar a IniciativaCiudadana 3x1

Programa 3x1Impacto deprogramassimilares

Objetivos Lineamientosgenerales yespecíficos

Apoyosotorgados

Operación Seguimiento

Desarrollo Local(microrregiones)IncentivosEstatales porDemandaHábitatCoinversiónSocialOtros ProgramasFuente: Reglas de Operación y evaluaciones de los programas analizados.





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Cuadro. 4.1.2.2. Programas que operan en otros países de manera similar aIniciativa Ciudadana 3x1

País Tipo de acción emprendidaEspaña Cuenta de Ahorro del EmigrantePortugal Tres distintos tipos de cuentas, a diversos plazos, para acomodarse mejor a

las necesidades de los remitentes

Países deCentroamérica1

En 1997 el Gobierno de El Salvador puso en marcha un programa dirigido enespecial a los migrantes, en que se trata de tender un puente decomunicación, información y colaboración entre ellos y sus comunidades deorigen. También implementó un programa crediticio para personas emisorasde remesas familiares.En Guatemala se creó el programa PROGUAT .En el Salvador y Nicaragua se han desarrollado pequeñas obras deinfraestructura y equipamiento comunitario.

Algunas otrasexperienciasinternacionales

Se menciona experiencias de países en la cual los gobiernos tratan deincentivar o de promover inversiones, vía remesas en proyectos empresarialeso de algún tinte productivo.

Fuente: evaluaciones de los programas analizados.

4.2. Operación

Este apartado de la evaluación incluirá un análisis de los procesos de operación delprograma, del cumplimiento de metas físicas y financieras, además de apartado de costosde operación del Programa.

Este apartado es uno de los más importantes de la evaluación, se pretende identificarcómo el diseño puede llegar a ser un promotor de una buena operación y funcionamientodel programa. En los procesos se busca detectar si las acciones promovidas en las ROPson adecuadas, si estas son aplicables o son insuficientes para lograr un adecuadodesempeño. Además, como parte de la evaluación resulta importante analizar si las metasprogramadas se están alcanzando, si los plazos para su cumplimiento son tardados, siexiste dificultad para su alcance, etc. En cuanto al análisis de cumplimiento de Reglas sequiere encontrar en que medida la operación fundamenta su actuar en la normativa, siesto es positivo para el Programa o resulta una limitante.

4.2.1. Cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa

Para el análisis del cumplimiento de ROP se consultará las bases de datos del SIIPSO,CONAPO2, fuentes alternas de información en cada Estado, además de realizar unarevisión de expedientes de las obras y proyectos apoyados. Los principales puntos averificar y analizar para definir el cumplimiento de ROP se detallan en la tabla de cédulasde verificación por proyecto.

Una manera de poder verificar cada proyecto es por medio del siguiente cuadro:

2 La finalidad de revisar las bases de CONAPO es para determinar si el proyecto estuvo dirigido a una zonade alta migración y pobreza, de tal manera que se verifique que se cumpla con la población objetivo.





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Cuadro 4.2.1. Cédulas de verificación por proyectoContieneAspectos a verificar SI NO

A1 El proyecto responde a iniciativas de migrantes1A2 La inversión de este proyecto está dirigido a zonas de alta migración2A3 La inversión de este proyecto está dirigido a zonas de pobreza2

A4 El proyecto cuenta con la participación financiera de grupos uorganizaciones de migrantes1A5 El proyecto cuenta con la participación financiera de la Federación1A6 El proyecto cuenta con la participación financiera de la entidad federativa1A7 El proyecto cuenta con la participación financiera del municipio1

A8El proyecto contribuye a resolver carencias en materia de infraestructurabásica, de servicios o generar fuentes de ocupación e ingreso para lapoblación y, en su caso, para jóvenes estudiantes de educación mediasuperior, técnica superior, superior y normal.1

A9 Se tiene registros que permitan dar seguimiento a los recursos destinadosa esta obra o proyecto3 Fuente: Elaboración Propia con base en las Reglas de Operación del Programa. 1/Este punto se evaluará con los datos de los expedientes revisados 2/Se verificará con las bases de datos de CONAPO. 3/ Se verificará las bases de datos en los estados ya sea la del SIIPSO u otra fuente de información que permita dar seguimiento.

A partir de esta cédula de verificación se obtendrán frecuencias y se construiránindicadores de cumplimiento de los aspectos de las Reglas de Operación. Además, seconocerá por entidad federativa cómo se da el cumplimiento de la normatividad.

El indicador de cumplimiento de Reglas de Operación del Programa será el siguiente.

ICRO = n A1Q + n A2Q + n A3Q + n A4Q + n A5Q + n A6Q + n A7Q ++ nA8Q + n A9Q / NP

Donde:

ICRO: Índice de Cumplimiento de Reglas de Operaciónn: Número de proyectos que cumplieron con los criterios de elegibilidad en el criterio AQ: Factor de ponderación obtenido de dividir 1/ 9 = 0.1111, que es uno entre el total decriterios para valorar el ICRONP: Número total de proyectos

ICRO = .1111 (A1) + .1111 (A2) + .1111 (A3) + .1111 (A4)+ .1111 (A5) + .1111 (A6) +.1111 (A7) + .1111 (A8) + .1111 (A9) / NP





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Si se considera que los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operaciónson siete, el ponderador para cada uno de ellos será de .1111, si el proyecto cumplió conese requisito entonces se le asignará valor de .1111, caso contrario se le asigna un valorde cero. La suma de dichos valores permitirá estimar un grado de cumplimiento de lasReglas de Operación para cada proyecto evaluado. Un valor igual a uno indica que lasreglas se cumplieron en su totalidad. El cumplimiento general de las Reglas de Operaciónse obtendrá por medio de un promedio simple de los proyectos analizados.

Para el caso del cumplimiento de las Reglas de Operación a nivel de entidad federativalos resultados se analizarán de la siguiente manera:

Cuadro 4.2.2. Cumplimiento de Reglas de Operación del Programa a nivel estatalAspectos verificadosEstado A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 A8 A9

Cumplimientopor Estado

ZacatecasJaliscoSLPMichoacánGuanajuatoAguascalientesHidalgoEdo. Méx.TlaxcalaCumplimientogeneral de lasROPFuente: Elaboración Propia con base en los Términos de Referencia 2004.

La idea central de analizar el cumplimiento de las ROP a nivel estatal es para detectardiferencias entre una entidad y otra. Es posible que en un Estado se tenga una operaciónexcelente y en otra no sea lo mismo, y sería inadecuado generalizar opiniones acerca delPrograma cómo que operó mal en todo el país u otro tipo de comentarios, sino decir queel Programa funcionó excelente en tales entidades y en estas otras tuvo una operacióndeficiente. Esto en el afán de poder emitir recomendaciones particulares para cadaentidad o zona del país.

4.2.2. Evaluación de procesos

En este apartado el evaluador examinará el proceso operativo del programa IniciativaCiudadana 3 x1, detectando los problemas más relevantes y proponiendo medidasconcretas para mejorar la eficacia de su operación y el desempeño de las instanciasparticipantes. Se realizará un análisis de la difusión, solicitud de apoyos, selección deproyectos, contraloría social y la ejecución de obras y/o apoyos, la participación de losdistintos actores y el seguimiento y evaluación de las acciones llevadas a cabo. Delmismo modo se verificará su apego a la normatividad y en qué medida la operación delprograma se ha convertido en un factor que limita o facilita el logro de sus objetivos ymetas.





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Los actores que intervienen y que serán entrevistados serán los funcionarios directivos delas oficinas centrales, los funcionarios operativos de las delegaciones estatales,integrantes del gobierno del estado, representantes del municipio, beneficiariosrepresentante del comité de obra y representante de los clubes de migrantes.

El instrumento de medición principal de este apartado se hará por medio de entrevistas aprofundidad a funcionarios de SEDESOL, integrantes del gobierno del estado yrepresentantes del municipio, también se utilizará encuestas a representantes del comitéde obra y representantes de los clubes de migrantes. Otra herramienta fundamental serála revisión de expedientes.

Difusión

Para el apartado de difusión se entrevistará básicamente a funcionarios de la delegaciónestatal de SEDESOL, a funcionarios del Gobierno del Estado y a funcionarios de losmunicipios.

Actividades de difusión y frecuencia con que se realizan

Entre las actividades de difusión que se detectarán será si la SEDESOL difunde elPrograma en los estados, ya sea por radio, televisión, trípticos, revistas u otros medios, elobjetivo es detectar si el Programa es conocido en las localidades beneficiadas, sireconocen a SEDESOL, o si los beneficiarios creen que los beneficios de las obrasprovienen de otras instancias.

Se le cuestionará a los grupos de migrantes y a los responsables de los proyectos, sobrela manera en que se enteraron del Programa, ya sea a través de SEDESOL, losgobiernos de los estados, los municipios o por medio de las federaciones de migrantes.Lo que se busca con esta pregunta es ver que tan posicionado se encuentra ladependencia federal con respecto a los demás órdenes participantes.

En cuanto a la frecuencia con que realizan la difusión se entrevistará a los funcionariosdirectivos y operativos, de tal manera que expresen su opinión al respecto

Mecanismos de seguimiento a las actividades de difusión

En cuanto a los mecanismos de seguimiento también se le cuestionará a los funcionariosdel área operativa de la SEDESOL, de tal manera que viertan sus comentarios si serealiza seguimiento a estas actividades, que tipo de seguimiento desempeñan, si esnecesario, si es oportuno, si este seguimiento permite una mayor presencia en laslocalidades apoyadas y si los medios y recursos utilizados son suficientes.

Acciones y comunidades beneficiadas en términos de la Ley de Transparencia y Acceso ala Información Pública Gubernamental

Otro elemento en la difusión es la transparencia de las acciones realizadas, por ello, enlos estados este equipo consultor verificará si la información respecto a localidades y





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acciones apoyadas son publicadas en términos de la Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública Gubernamental.

Solicitud de apoyos

Existencia de información sistematizada

Se verificará si existe un sistema de información que permita conocer la demanda total deapoyos y las características de los grupos migrantes solicitantes, así como de laslocalidades apoyadas. Se tiene establecido en SEDESOL que a través del sistemaSIIPSO se puede generar este tipo de datos, por ello en los estados se revisará esteaspecto como un punto importante dentro de la evaluación.

Además se verificara en campo el funcionamiento del sistema de información, para lo cualse le pedirá a los funcionarios que expliquen la base de datos y su funcionamiento. Con loanterior se pretende hacer recomendaciones sobre el mejor sistema de seguimientoencontrado, cuya potencial aplicación en otros estados pueda mejorar sensiblemente elseguimiento de las acciones del Programa.

En los estados donde no se utilice este sistema de seguimiento, se verificarán los mediosque utilizan para realizarlo, se determinará que tan eficientes son y se comparará con elutilizado a través del SIIPSO.

Cumplimiento de los lineamientos para recibir y procesar solicitudes de apoyo estipuladasen las ROP

A los funcionarios operativos se les entrevistará sobre estos aspectos, adicionalmente serealizará una entrevista a los migrantes y también a los responsables de obra. De estaspreguntas se obtendrá información que permita definir en que magnitud se estácumpliendo con los lineamientos establecidos en las ROP.

A los funcionarios se les preguntará sí ¿La cobertura establecida en las ROP esadecuada y si requiere una mayor definición? ¿Se está atendiendo adecuadamente lapoblación objetivo? ¿Las solicitudes de apoyo responden a iniciativas de migrantes?¿Existe participación financiera de los grupos u organizaciones de migrantes, de laFederación, de la entidad federativa y de los municipios? ¿La característica de los apoyosresponde a lo planteado en las ROP?

El equipo consultor, adicionalmente realizará una revisión de expedientes de lassolicitudes apoyo, de tal manera que se pueda constatar la opinión de los entrevistados.

Plazos, procedimientos y transparencia en las solicitudes

En cuanto a los plazos, procedimientos y transparencia se entrevistará a los migrantes y alos responsables de obra, de tal manera que sean ellos, los que expliquen a detalle cuálesson los tiempos que lleva una solicitud para su aprobación y dictamen, sí los





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procedimientos son sencillos o complicados y sí este proceso está sujeto a transparenciaen la selección de los proyectos.

El equipo consultor también revisará los expedientes correspondientes a los proyectosapoyados, verificando las fechas de solicitudes y dictámenes de las obras.

Por otro lado, afín de tener elementos que ayuden a profundizar sobre este proceso, serecurrirá a la opinión de los funcionarios estatales de la SEDESOL, para que realicen unarelatoría a este respecto. A estos se les va a cuestionar sobre sí ¿las solicitudes seresuelven en un plazo razonable?, sí ¿existen procedimientos estandarizados yadecuados para recibir y procesar solicitudes de apoyo? y un punto importante sí ¿Lasolicitud de apoyos está sujeta a un proceso transparente?.

Es fundamental, que no sólo se limite la entrevista a funcionarios, migrantes yresponsables de obra, también se requiere forzosamente aplicar entrevistas a todos losintegrantes del Comité de Validación y Atención a Migrantes en cada uno de los estadosvisitados.

Selección de proyectos

Existencia de padrón de proyectos e información sobre las organizaciones de migrantes ycomunidades apoyadas

En los estados que se visiten se preguntará si la delegación de SEDESOL cuenta con unpadrón de proyectos e información sobre organizaciones de migrantes y comunidadesapoyadas. Es fundamental que el equipo consultor verifique si este padrón y tipo deinformación que se maneja permite un adecuado seguimiento, si es una herramienta paraseleccionar proyectos y si de esta forma se tiene un mejor monitoreo.

Adicionalmente, se preguntará en los gobiernos de los estados, a través de las oficinas derepresentación del Programa, si tienen este tipo de información y si también realizan unmonitoreo de las obras.

De igual forma se verificará si en el SIIPSO se encuentran registros en cuanto a estosaspectos, en caso de que no exista este tipo de información, preguntar en lasdelegaciones por qué no se tiene. Por otra parte, se supervisará si la carencia de este tipode información no dificulta las acciones de seguimiento del Programa.

Cumplimiento con los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las ROP

A los funcionarios operativos se les entrevistará sobre estos aspectos, adicionalmente seintegrarán preguntas a los migrantes y también a los responsables de obra. De estaspreguntas se obtendrá información sobre que tanto se cumple con los criterios deelegibilidad y requisitos establecidos en las ROP.

Es importante obtener la opinión de los funcionarios, pero también se hace necesarioverificar sus puntos vertidos a este aspecto, mediante la revisión de expedientes y la





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verificación de las obras apoyadas, así cómo de la opinión de los migrantes y de losresponsables de obra de las localidades beneficiadas.

Existencia de procedimientos para la selección de proyectos bajo un proceso transparentey expedito

En cuanto a este aspecto, se entrevistará a miembros de los Comités de Validación yAtención a migrantes, a ellos se dirigirán preguntas referentes al desempeño del comitéen cuanto a procedimientos claros y precisos para seleccionar y apoyar los proyectos uobras del Programa.

La finalidad es identificar en la cadena de procesos, los procedimientos que se tienen encada uno de los estados para seleccionar los proyectos. La empresa evaluadoradeterminará si éstos son adecuados y si responden a las necesidades operativas delPrograma.

Contraloría social

Actividades de contraloría desarrolladas

Para este y todo el apartado de contraloría social se diseñarán cuestionarios dirigidos alos integrantes de los comités comunitarios o comités de obra, que está integrado porrepresentantes de la localidad, miembros del municipio, técnicos de SEDESOL, técnicosdel Gobierno del Estado y migrantes. Sin embargo, únicamente se entrevistará a losrepresentantes de la localidad y a los migrantes para valorar este aspecto.

Las actividades que se tratarán de identificar son las siguientes: adecuada comunicaciónde las acciones desarrolladas por el Programa, rendición de cuentas y transparencia enlos procedimientos administrativos y operativos, interés de los beneficiarios directos,actitudes lejanas a la complicidad, al cohecho y a cualquier forma de corrupción entre losservidores públicos y la ciudadanía, evitar que la información se quede en ciertos lídereslocales y sea manipulada en perjuicio de la población objetivo. Básicamente se buscaidentificar si existen actividades de información acerca de reglas de operación, estándaresde los servicios, características específicas de las obras, acciones y proyectos, tipos ymontos de apoyos económicos, los medios institucionales existentes para resolver dudasy canalizar sugerencias, quejas y denuncias.

Mecanismos de seguimiento a las actividades de contraloría

Entre los mecanismos de seguimiento a las actividades de contraloría se tieneinformación que es principalmente a través de los comités de obra en los estados. Laempresa evaluadora tiene como objetivo encontrar si estos comités están desempeñandosu función de manera adecuada, si existe participación de todos los órdenes de gobierno,si los presidentes, secretarios, tesoreros y vocales elegidos tienen participación de todossus integrantes o solamente uno de ellos.





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A partir de esto se determinará si los mecanismos encontrados son adecuados para unaefectiva contraloría, o sugerir cuales podrían ser los óptimos para un mejor desempeñodel Programa.

Ejecución de obras y/o apoyos

Seguimiento a la ejecución de las obras y/o apoyos

En los estados se verificará si se cuenta con información sistematizada que permita darseguimiento oportuno a la ejecución de obras y/o apoyos, si existe concordancia entre lasituación real de la obra y los registros oficiales del Programa.

Se visitará a las delegaciones de SEDESOL y también a los gobiernos de los estados,para supervisar si tienen estos sistemas de información, que tipo de uso se le da y si estesistema de seguimiento es eficiente.

En el caso del SIIPSO se menciona en los términos de referencia que éste es un sistemade seguimiento de las acciones y obras apoyadas por el programa, se detectará queestados lo están utilizando, cómo lo están utilizando y si creen éstos que sea unaherramienta para la operación eficiente del Programa.

En los estados que se encuentre mal funcionamiento del sistema o que no tenga unsistema de seguimiento, se presentarán las causas por las cuales no se ha realizado estamecánica, además de ofrecer alternativas para desarrollar el seguimiento a las obras.

Congruencia en la ejecución de obras y/o apoyos con las ROP

A los funcionarios operativos se les entrevistará sobre estos aspectos, adicionalmente seintegrarán preguntas a los migrantes y también a los responsables de obra. De estaspreguntas se obtendrá información sobre que tanto la ejecución de obras y apoyos sonconsistentes con las RO.

Los tiempos en la ejecución de obras y/o apoyos

Para la evaluación de este punto se entrevistará a los integrantes de los Comités deValidación, a los migrantes, municipios y a los representantes de las obras en laslocalidades.

Se verificará si se cumplió oportunamente con la entrega de los recursos por parte decada co-participante, si se realizaron los proyectos y las acciones en las fechasestablecidas, si fueron pertinentes las fechas de entrega de recursos para las actividadesrealizadas.

El trabajo del evaluador es entender bien esta parte del proceso, de tal manera que puedaidentificar que orden de gobierno está retrasando la operación. En la evaluación pasadase encontraron fuertes retrasos en la ejecución de las obras, por tal hecho, una finalidadde la empresa evaluadora es encontrar en que parte del proceso se originan los retrasos,





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o en que orden de gobierno se suscitan los problemas, esto en el afán de formularrecomendaciones precisas a este aspecto de la operación del Programa.

Seguimiento y evaluación

En este apartado se evaluará la disponibilidad y funcionalidad de los sistemas deseguimiento, ya sea a través del SIIPSO u otros sistemas estatales, los procedimientospara dar seguimiento y control al Programa y finalmente los resultados de las acciones deseguimiento y control.

Cuadro 4.2.2.1. Cédula de evaluación de seguimiento en las entidades visitadasMecanismo SI NO

A1 ¿El SIIPSO se encuentra en funcionamiento?1

A2 ¿Existen mecanismos que permita conocer la demandatotal de apoyos?

A3¿El sistema de seguimiento permite conocer lascaracterísticas de las organizaciones o grupos demigrantes solicitantes?

A4 ¿Existe un padrón sobre las organizaciones demigrantes y comunidades que reciben los apoyos?

A5 ¿Existen mecanismos de seguimiento a las acciones decontraloría social?

A6¿Se cuenta con información sistematizada que deseguimiento oportuno a la ejecución de obras y/oapoyos?

A7 ¿Existe concordancia entre la situación real de la obra ylos registros oficiales del programa?1 En caso de que no funcione el sistema el evaluador debe preguntar las razones por las que no opera

El indicador de seguimiento y evaluación del Programa será el siguiente.

ISEP = n A1Q + n A2Q + n A3Q + n A4Q + n A5Q + n A6Q + n A7Q / NP

Donde:

ISEP: Índice de Seguimiento y Evaluación del Programan: Número de estados que cumplieron con el mecanismo en el criterio AQ: Factor de ponderación obtenido de dividir 1/ 7 = 0.1428, que es uno entre el total demecanismos para valorar el ISEPNP: Número total de estados visitados

ISEP = .1428 (A1) + .1428 (A2) + .1428 (A3) + .1428 (A4)+ .1428 (A5) + .1428 (A6) +.1428 (A7) / NP

Si se considera que los mecanismos son siete, el ponderador para cada uno de ellos seráde .1428, si el Estado cumplió con ese requisito entonces se le asignará un valor de.1428, caso contrario se le asigna un valor de cero. La suma de dichos valores permitirá





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estimar un indicador de seguimiento y evaluación del programa para cada estadoevaluado. Un valor igual a uno indica que existe un excelente seguimiento. Elcumplimiento general del seguimiento se obtendrá por medio de un promedio simple delos estados analizados.

Procesos operativos bajo control del Programa

Una vez analizados todos los procesos operativos, el equipo evaluador tendrá laposibilidad de identificar los procesos que están bajo control del Programa, además deformular recomendaciones de mejora para aquellos procesos en donde se presente uninadecuado funcionamiento.

Procesos operativos que dependen de otros actores

Adicionalmente la consultora señalará los procesos que no están bajo dominio delPrograma, pero que es importante tenerlos en cuenta para una adecuada planeación delas acciones en el futuro.

Debilidades operativas señaladas en evaluaciones anteriores

Para este apartado se hará una revisión minuciosa de las evaluaciones realizadasanteriormente y verificar si las debilidades identificadas por las entidades evaluadorasfueron incorporadas al diseño del Programa. Además este equipo consultor analizará siestas medidas correctivas propuestas fueron adecuadas y si se implementaron deacuerdo a lo planeado.

4.2.3. Cumplimiento de metas 2004

El análisis de este apartado se enfocará sobre el alcance de metas físicas y financierasdel 2004 a nivel nacional y estatal, con la finalidad de estimar los avances de la inversiónde recursos financieros y el desarrollo en las obras o proyectos del Programa durante elaño.

Para desarrollar este análisis se usarán las bases de datos del ejercicio anualproporcionadas por el SIIPSO o por cualquier otro sistema de seguimiento utilizado en losestados visitados, además de la revisión de expedientes, de donde se obtendrán lasacciones programadas y ejercidas. Además se comprobará la consistencia con losregistros del sistema mediante la evidencia en campo de los avances físicos sobre lamuestra seleccionada; con la orientación de los responsables de las oficinas de DesarrolloEconómico y Obras Públicas y los responsables de los Comités de Obras quienes danseguimiento a los proyectos del Programa.

Cumplimiento de metas físicas





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Comprenderá el ordenamiento de acciones considerando como indicadores las unidadesde medida que constituyen la clave para poner de manifiesto los avances por proyectocorrespondiente a electrificación, pavimentación, carreteras alimentadoras y caminosrurales, vertientes de apoyo que serán sujetas de análisis en este apartado. Losresultados del procesamiento de datos se presentaran para cada vertiente de apoyo en elformato de la siguiente tabla.

Cuadro 4.2.3. Avance físico del Programa social de apoyo a la electrificación3 2004EjercidasProyecto UMa Programadas No. %b

Construcción de la redeléctricaAmpliación de la redeléctricaTotalFuente: Elaboración Propia con base en los Términos de referencia 2004.a Unidad de Medidab Los porcentajes serán calculados sobre el 100 % de las metas programadas.

Cumplimiento de metas financieras

Se cuantificarán los montos de inversión ejercidos en el transcurso del año, considerandola inversión total por proyecto, la cual comprende las aportaciones de los gobiernosfederal, estatal, municipal y de los participantes. Los resultados de este apartado sepresentarán para las tres vertientes de apoyo consideradas en el cumplimiento de metasfísicas y se expresarán en la siguiente tabla:

Cuadro 4.2.4. Inversión ejercida por vertiente de apoyo del Programa 2004Inversión (miles de pesos) Vertiente de

Apoyo Proyecto Fed Est Mpio Part Total

ElectrificaciónConstrucción de la red eléctricaAmpliación de la red eléctricaPavimentaciónCarpeta asfáltica a las callesCaminos y carreteras en la localidadCarreteras Alimentadoras y Caminos RuralesConstrucción de carreteras alimentadorasConstrucción de caminos ruralesReconstrucción de caminos ruralesConservación de caminos ruralesTotalFuente: Elaboración Propia con base en los Términos de referencia 2004.

3 Se contemplará una tabla para cada vertiente de apoyo, ésta es sólo un ejemplo considerando los proyectosque comprenden la vertiente de electrificación.





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4.2.4. Análisis de costos

El costo total de Programa lo componen los gastos de operación y el monto total derecursos invertidos por el Gobierno Federal para el impulso de proyectos (obras). Entrelos gastos de operación se encuentran los gastos de administración (principalmente pagode nómina y papelería), gastos de seguimiento de las acciones y de participación en loscomités de obra y de validación.

Bajo éste entendido, el análisis de los costos del Programa se abordará en dos niveles: elprimero consistirá en relacionar el monto total de recursos ejercidos por el Programa en elaño 2004 (contempla los gastos administrativos y los recursos destinados al impulso delas obras) respecto del total de recursos asignados al impulso de proyectos, ésteindicador se elaborará con información del cierre financiero del Programa.

Relación de los recursos asignados al impulso de proyectos respecto del monto total delPrograma

100*

=

TEPRIPRIPEP

Dónde:RIPEP: Porcentaje del monto total destinado al impulso de proyectosTEP : Total de recursos ejercidos por el Programa (contempla gastos administrativos)RIP : Total de recursos asignados al impulso de proyectos

Ésta relación va a permitir observar el porcentaje del total de recursos del Programa quese destina al impulso de obras en beneficio de la población objetivo.

El segundo nivel del análisis de costos está básicamente orientado a identificar cuanto lecuesta al Programa llevarle un peso al beneficiario final (miembro de la comunidad). Paraello se relacionarán los costos operativos y el monto de inversión del Gobierno Federal(por medio de SEDESOL) destinado al impulso de proyectos. La información paraelaborar éste indicador se obtendrá, al igual que el indicador anterior, de los cierresoperativos. De esta manera el indicador queda como sigue:

Indicador del costo del Programa por hacer llegar un peso a los beneficiarios

=

MTEPMTCOP

Dónde:





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COP: Costo real del Programa por hacer llegar un peso a manos de los beneficiariosMT: Monto total de recursos destinados a la operación del ProgramaMTEP: Monto total de inversión del Gobierno Federal para el impulso de proyectosEste indicador muestra que por cada peso que invierte el Gobierno Federal a favor de laconstrucción y/o ampliación de una obra (MTEP), representa un costo X de operaciónpara el Programa (MT).

4.3 Focalización y Cobertura

4.3.1. Focalización

Una parte del análisis de la evaluación debe reflejar la orientación de las acciones delPrograma, de manera que permita verificar si realmente se está beneficiando a lapoblación objetivo como está estipulado en las Reglas de Operación.

El análisis de la focalización debe coadyuvar a la documentación de la correspondenciaentre las zonas con alto grado de marginación y zonas con alto índice de migración a nivelmunicipal y nivel de localidad.

Se determinará la focalización de los recursos del Programa a nivel municipal y a nivel delocalidad considerando la inversión asignada en el total de acciones reportada en lasbases de datos de la población beneficiada por el Programa en cada uno de los años delperiodo 2002 20044, con el fin de realizar un análisis retrospectivo de la evolución de lafocalización, Se utilizará el índice de marginación del Consejo Nacional de Población(CONAPO 2000) para clasificar los municipios y localidades en cuatro categorías deacuerdo a su grado de marginación5. Además se considerará el grado de intensidadmigratoria México-Estados Unidos a nivel municipal reportado por el CONAPO (2000).Los datos que arroje este análisis se expresaran en las tablas anexas 1 y 2.

Del global de población beneficiada del conjunto de municipios o localidades que integrancada una de las categorías de marginación, se calculará el porcentaje de poblaciónbeneficiada por el Programa durante el periodo 2002-2004 respecto al total debeneficiarios para cada año, de manera que nos permita conocer la evolución de lafocalización de los recursos del Programa, paralelamente se analizará la relaciónexistente entre cada categoría de marginación con sus correspondientes grados deintensidad migratoria a nivel de municipios.

Para realizar el comparativo 2002-2004 sobre inversión ejercida, del total del recurso paracada año se calculará el monto ejercido correspondiente para cada categoría de

4 Las bases de información correspondientes a los años de operación del Programa serán proporcionadas porla Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales y/o por la Unidad Responsabledel Programa.5 De acuerdo a la clasificación del CONAPO los grados de marginación son: muy alto, alto, medio, bajo ymuy bajo, para este estudio consideraremos las categorías baja y muy baja como una sola, debido a quenuestra prioridad es resaltar la asignación de recursos a la población con alto y muy alto grado demarginación.





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marginación y el concentrado para el periodo 2002-2004. Además se calculará lainversión per cápita para cada año y cada categoría; dividiendo el monto de inversiónanual ya calculado entre el total de población beneficiada para cada año para losmunicipios y localidades beneficiadas.

De forma algebraica, las ecuaciones para el análisis de focalización de recursos a nivelmunicipal y localidad son:

Análisis de focalización 2004.

Porcentaje de población beneficiada6

% PBij = (PBij /PTBi)* 100

Donde:

PBij : Población beneficiada en el año i de la categoría de marginación jPTBi : Población total beneficiada por el Programa en el año i

Análisis retrospectivo de la inversión ejercida 2002-2004

Monto de inversión anual

MIij = montos de inversión para cada proyecto en el año i de la categoría demarginación j

Donde:

MIij: Monto de inversión para el año i de la categoría de marginación j (obtenido de labase de datos del ejercicio anual correspondiente)i : 2002, 2003 y 2004j : muy alta, alta, media y baja y muy baja

Porcentaje de inversión anual

% MIij = (MIij /MITi)*100

Donde:

MIij: Monto de inversión para el año i de la categoría de marginación jMITi: Monto de inversión total para el año i

Inversión per cápita

IPij = MIij/PTj

6 Consideraremos como población beneficiada a los beneficiarios directos, reportados en las bases de datosproporcionadas para el análisis de este apartado.





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Donde:

IPij: Inversión per cápita para el año i de la categoría jMIij: Monto de inversión para el año i de la categoría de marginación jPTj: Población total beneficiada de la categoría de marginación ji : 2002, 2003 y 2004j : muy alta, alta, media y baja y muy baja

Distribución de la inversión por vertiente y grado de marginación

Se determinará en que medida los recursos del Programa están siendo dirigidos a laszonas de alta y muy alta marginación mediante el ordenamiento de las bases de datos debeneficiarios correspondientes al período 2002-2004, el criterio de ordenamiento será deacuerdo a la vertiente o tipo de apoyo, y considerando el grado de marginación dentro decada vertiente de apoyo se estimará el monto de inversión para cada categoría demarginación. Las vertientes consideradas serán: agua potable, urbanización,pavimentación, electrificación, carreteras alimentadoras, caminos rurales, asistenciasocial7 y alcantarillado, entre otras que se consideren objeto de apoyo en cada año. Losdatos para este análisis serán expresados en porcentaje en las tablas anexas 3 y 5,donde se considerarán los montos de inversión para cada categoría de marginación através de los años por vertiente de apoyo y se calculará como a continuación se indica.

Porcentaje de inversión por vertiente

% IVijk = (MIVijk/MIVik)*100

Donde:

IVijk: Inversión en el año i de la categoría de marginación j en la vertiente kMIVijk: Monto de inversión del año i en la categoría de marginación j de la vertiente kMIVik: Monto total de inversión en el año i de la vertiente ki : 2002, 2003 y 2004j : muy alta, alta, media y baja y muy bajak : agua potable, urbanización, pavimentación, electrificación, carreteras alimentadoras,caminos rurales, asistencia social y alcantarillado

Distribución de las acciones por vertientes y nivel de marginación

Se considerará el número de obras o proyectos por vertiente de cada categoría demarginación comparativamente en el período 2002-2004, de manera similar a laestimación de la inversión, pero ahora el concepto de ordenamiento será el número deacciones realizadas durante un año en cada una de las vertientes atendidas. Las basesde datos de los ejercicios anuales serán la herramienta para el análisis de la distribución

7 Asistencia social comprende kioscos, plazas, miradores turísticos, centros comunitarios, asilos,infraestructura para discapacitados, salas de velación, panteones, auditorios, entre otros.





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de las acciones que se expresarán en las tablas anexas 4 y 6, realizando la sumatoria delas acciones ejercidas en un año de cada una de las vertientes para las cuatro categoríasde marginación consideradas.

Número de acciones por vertiente

NAVijk = acciones en el año i de la categoría j de la vertiente k

Donde:

i : 2002, 2003 y 2004j : muy alta, alta, media y baja y muy bajak : agua potable, urbanización, pavimentación, electrificación, carreteras alimentadoras,caminos rurales, asistencia social y alcantarillado

4.3.2. Cobertura

Para medir el alcance de las acciones se realizará el análisis de cobertura; que consistiráen cuantificar el número de proyectos, localidades beneficiadas, beneficiarios directos8 ymontos de inversión del Programa en el ejercicio 2004, por tipo de vertiente, a nivelnacional y por entidad federativa9. Para este apartado se considerarán las bases de datosproporcionadas por el SIIPSO para el año 2004 y para años anteriores se usaran lasrelaciones de los ejercicios anuales como herramienta de trabajo proporcionadas por laDGEMPS o la Unidad Responsable del Programa, en las cuales se efectuará elordenamiento de acuerdo al criterio en cuestión. Los resultados de éste análisis sepresentarán en las tablas anexas 7 y 8.

Para el cálculo de los indicadores por vertiente de apoyo se usarán las siguientesformulas:

NPij = proyectos en el año i de la vertiente de apoyo j

Localidades beneficiadas

LBij = localidades beneficiadas en el año i del de la vertiente de apoyo j

Beneficiarios directos

BDij = beneficiarios directos en el año i de la vertiente de apoyo j

Inversión ejercida

8 Los reportados en las bases de datos como solicitantes del apoyo.9 El análisis se realizará para Aguascalientes, B. C., Chihuahua, Colima, Durango, Edo. Méx., Guanajuato,Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, S. L. P., Sinaloa, Tlaxcala,Veracruz y Zacatecas.





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IEij = montos de inversión de cada proyecto del año i de la vertiente de apoyo j

Donde:

i : 2002, 2003 y 2004j: agua potable, urbanización, pavimentación, electrificación, carreteras alimentadoras,caminos rurales, asistencia social y alcantarillado, entre otras consideradas para cada añode análisis.

Para el cálculo de los indicadores a nivel nacional se usarán las siguientes formulas:

Número de proyectos

NPi = proyectos en el año i


LBi = localidades beneficiadas en el año i


BDi = beneficiarios directos en el año i

Inversión ejercida

IEi = montos de inversión de cada proyecto del año i

Donde:

i : 2002, 2003 y 2004

Para el cálculo de los indicadores por Entidad Federativa se usarán las siguientesfórmulas:

Número de proyectos

NPij = proyectos en el año i del Estado j


LBij = localidades beneficiadas en el año i del Estado j


BDij = beneficiarios directos en el año i del Estado j

Inversión ejercida





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IEij = montos de inversión de cada proyecto del año i del Estado j

Donde:

i : 2002, 2003 y 2004j : Entidades Federativas en las que ha operado el Programa.

Además se realizará el análisis comparativo de la inversión ejercida del ProgramaIniciativa Ciudadana 3x1 con el resto de Programas que operan a través de laSubsecretaria de Desarrollo Social Humano10 de la SEDESOL, con la finalidad deidentificar la canalización de recursos financieros y analizar su relación con los beneficiosque cada uno de estos programas otorga a la población beneficiada. Los resultados deeste análisis se presentaran en el tabla anexa 9.

4.4. Resultados (beneficios económicos y sociales)

El análisis de los resultados se basará en el grado de sostenibi

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