INFORME IPN 2/2012 SOBRE O ANTEPROXECTO DE LEI DE ... · competitividade das empresas, mediante...

1

CONSELLERÍA DE FACENDA

INFORME IPN 2/2012 SOBRE O ANTEPROXECTO DE LEI DE TRANSPORTE DE PERSOAS EN VEHÍCULOS DE TURISMO EN GALICIA

Pleno: D. Francisco Hernández Rodríguez, Presidente. D. Fernando García Cachafeiro, Vogal. En Santiago de Compostela, a 20 de marzo de 2012. Vista a solicitude de informe sobre o Anteproxecto de Lei de transporte de persoas en vehículos de turismo en Galicia, remitida pola Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, o Pleno do Consello Galego da Competencia, coa composición expresada e sendo relator D. Fernando García Cachafeiro, acordou emitir o presente Informe, ao amparo do disposto no art. 7.1 a) da Lei 1/2011, do 28 de febreiro, reguladora do Consello Galego da Competencia (LRCGC). I. ANTECEDENTES Con data de 14 de febreiro de 2012, a Secretaría Xeral Técnica da Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas remitiu ao Consello Galego da Competencia copia do Anteproxecto de Lei de transporte de persoas en vehículos de turismo en Galicia para que emita o Informe previsto no art. 7 a) LRCGC sobre "os anteproxectos de lei e proxectos doutras disposicións autonómicas de carácter xeral que poidan ter algún efecto sobre a competencia efectiva no mercado". Con data do 28 de febreiro de 2012, o Pleno do Consello Galego da Competencia, coa composición expresada, adoptou o acordo de emitir o presente Informe. As observacións formuladas neste Informe non esgotan as posibilidades de identificación de restricións da competencia existentes no Anteproxecto de Lei, o cal establece unha profunda e ampla intervención administrativa nas materias que regula.

2


II. REGULACIÓN PÚBLICA DE CALIDADE QUE PROMOVA A COMPETENCIA: UN IMPERATIVO LEGAL 1. LIBERDADE DE PRESTACIÓN DE SERVIZOS O transporte de persoas en vehículos de turismo constitúe unha actividade económica que se enmarca no sector dos servizos, o cal constitúe o sector económico máis importante, tanto en termos de volume de negocio coma de emprego, en España e no conxunto da Unión Europea. 1.1. A Directiva de servizos Para facilitar o desenvolvemento do sector servizos na Unión Europea, o Parlamento Europeo e o Consello adoptaron a Directiva 2006/123/CE, do 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado interior (Directiva de servizos), a cal establece unha serie de principios de aplicación xeral para calquera normativa pública que regule o acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio dentro da UE. En ocasións, as iniciativas normativas das administracións poden resultar obsoletas ou inadecuadas e dar lugar a distorsións no funcionamento dos mercados de servizos, como son a falta de competencia, as ineficiencias na asignación dos recursos ou a estreiteza dos mercados. En España, dada a importancia do sector servizos, estas distorsións xeran efectos negativos no conxunto da economía, contribuíndo ao diferencial de inflación cos países dos nosos arredores, limitando o avance da produtividade, o crecemento, a creación de emprego e, en definitiva, a mellora do benestar económico. 1.2. A Lei Paraugas A Directiva de servizos foi obxecto de transposición no noso Ordenamento pola Lei 17/2009, do 23 de novembro, sobre libre acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio (Lei Paraugas) a cal implanta un réxime xeral de acceso libre ás actividades de servizos, prohibindo a imposición de réximes de autorización administrativa previa, salvo nos suposto excepcionalmente admitidos1. Así mesmo a Lei Paraugas prohibe, con carácter xeral, as limitacións temporais ou territoriais ao exercicio de actividades económicas ou a limitación do número de autorizacións, salvo nas condicións excepcionalmente admitidas2, ao tempo que prohibe a imposición de determinados requisitos ao exercicio dunha actividade de servizos3. 1 Art. 5 da Lei Paraugas. 2 Artigos 7 e 8 da Lei Paraugas. 3 Artigo 10 da Lei Paraugas.

3


1.3. Exclusión a priori dos servizos de transporte Os servizos de transporte, como o taxi e o aluguer de vehículos con condutor obxecto do presente Informe, están expresamente excluídos do ámbito de aplicación da Directiva de servizos e da Lei Paraugas e, polo tanto, non se lles aplica directamente a prohibición de que tales actividades poidan estar suxeitas a limitacións temporais ou territoriais ou que se limite o número de autorizacións. Non obstante, convén recordar que a exclusión dun determinado servizo do ámbito da Directiva -segundo a xurisprudencia do Tribunal de Xustiza das Comunidades Europeas- non impide que se sigan aplicando os principios xerais do Tratado da Unión Europea, entre o que cabe citar o principio de proporcionalidade que, neste ámbito, esixe que as medidas que restrinxen a liberdade de prestar servizos sexan proporcionais aos fins de utilidade pública que perseguen. 1.4. A Lei Ómnibus A Lei 25/2009, do 22 de decembro, sobre modificación de diversas leis para a súa adaptación á Lei sobre o libre acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio (Lei Ómnibus) ten un dobre obxectivo. Por unha parte, efectúa as adaptacións sectoriais necesarias para garantir que a normativa estatal de rango legal se adapta ao disposto na Lei Paraugas e, por outra parte, estende os principios de boa regulación (better regulation) aos sectores non afectados pola Directiva e a Lei Paraugas4. Respecto do primeiro obxectivo, a Lei Ómnibus é máis ambiciosa que a Directiva e a Lei Paraugas que lle precederon pois inclúe ao transporte entre os servizos a regulación sectorial da cal é obxecto de transformación para adaptala ao espírito liberalizador das devanditas normas. Neste sentido, a Lei Ómnibus reforma parcialmente a Lei de ordenación dos transportes terrestres (LOTT) para, entre outras medidas, eliminar a intervención administrativa en materia de prezos no sector dos transportes e suprimir a autorización administrativa específica tanto para a instalación de estacións de transporte e de centros de información e distribución de cargas, coma para o acceso e exercicio das actividades de arrendamento de vehículos, que se declaran libres.

4 Exposición de Motivos da Lei ómnibus.

4


A importancia do segundo obxectivo da Lei Ómnibus é, así mesmo, extraordinaria por canto estende os principios da regulación de calidade a todos os sectores económicos, mediante a introdución do novo art. 39 bis na Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común (LRXAP), que ten carácter básico, en virtude do cal se dota as administracións públicas duns principios que deben guiar o exercicio de potestades normativas/regulamentarias que limiten dereitos individuais, como a liberdade de empresa recoñecida polo art. 38 da Constitución Española, ou que impoñan requisitos para o exercicio dunha actividade económica. Por conseguinte, a teor do disposto no art. 39 bis LRXAP, cando unha Administración Pública teña intención de adoptar unha iniciativa normativa restritiva da liberdade de empresa ou que impoñan barreiras á prestación de servizos, "deberá elixir a medida menos restritiva, motivar a súa necesidade para a protección do interese público así como xustificar a súa adecuación para lograr os fins que se perseguen, sen que en ningún caso se produzan diferenzas de trato discriminatorias". 1.5. A Lei de economía sostible Na liña que vimos comentando, aprobouse así mesmo a Lei 2/2011, do 4 de marzo, de economía sostible (LES) coa finalidade de introducir no noso Ordenamento xurídico as reformas estruturais necesarias para crear condicións que favorezan un desenvolvemento económico sostible, é dicir, un patrón de crecemento que concilie o desenvolvemento económico, social e ambiental nunha economía produtiva e competitiva. Para a consecución do devandito obxectivo, o art. 3 da LES impón ao conxunto das administracións públicas e sen exclusión de ningún sector económico, a obriga de guiar a súa actuación, entre outros, polo Principio de mellora da competitividade, na virtude da cal, deben impulsar o incremento da competitividade das empresas, mediante marcos regulatorios que favorezan a competencia e a eficiencia nos mercados de bens e servizos, faciliten a asignación dos recursos produtivos e a mellora da produtividade, en particular a través da formación, a investigación, a innovación e o uso de novas tecnoloxías, e incrementen a capacidade para competir nos mercados internacionais.

5


1.6. Conclusión: liberalización parcial dos servizos de transporte e sometemento pleno ás esixencias dunha regulación de calidade En definitiva, do indicado ata o momento cabe concluír que o lexislador español foi máis alá da Directiva de servizos, ao incluír a LOTT entre as disposicións que foron obxecto dunha revisión para adaptalas ás necesidades dunha economía competitiva, que cree emprego e fomente a existencia de operadores eficientes. Así mesmo, a LRXAP e a LES crean un marco xurídico de carácter básico para unha regulación de calidade que, entre outros fins, promova a competencia. Conseguintemente, as administracións públicas que pretendan adoptar unha iniciativa normativa restritiva das liberdades individuais ou que impoñan barreiras á realización de actividades económicas deben. 2. MELLORA DA CALIDADE DA REGULACIÓN (BETTER REGULATION) Como acabamos de sinalar, tanto a LRXAP (tras a reforma introducida pola Lei Ómnibus) como a LES impoñen ás administracións públicas deber de elaborar unha regulación de calidade. En particular, o Capítulo primero del Título primero da LES ("Mellora da calidade da regulación") establece unha serie de principios para mellorar a calidade da regulación no conxunto das administracións públicas, ao tempo que lles impón algúns deberes para garantir o cumprimento de ditos principio no exercicio das súas iniciativas normativas. 2.1. Principios de boa regulación En relación cos principios de boa regulación aplicables ás iniciativas normativas das administracións públicas, o art. 4 da LES dispón que, no exercicio das súas potestades normativas/regulamentarias, as administracións públicas deben actuar de acordo cos principios de necesidade, proporcionalidade, seguridade xurídica, transparencia, accesibilidade, simplicidade e eficacia. Dos principios salientados, destacan -pola súa importancia- os catro seguintes:

a) Necesidade: a iniciativa normativa ha de estar xustificada por unha razón de interese xeral;

b) Transparencia: os obxectivos da regulación e a súa xustificación deben ser definidos claramente;

c) Proporcionalidade: a normativa proposta debe ser o instrumento máis axeitado para garantir a consecución do obxectivo que se persegue, tras constatar que non existen outras medidas menos restritivas e menos distorsionadoras que permitan obter o mesmo resultado; e

d) Eficacia: a iniciativa normativa debe partir dunha identificación clara dos fins perseguidos, establecendo uns obxectivos directos e evitando cargas innecesarias e accesorias para a consecución deses obxectivos finais.

6


O precepto que acabamos de mencionar vén a plasmar na lexislación española as recomendacións dos organismos internacionais e comunitarios. Pode consultarse, neste sentido, o labor do Regulatory Policy Committee da OCDE que publicou unha Guía de Principios para unha regulación de calidade (2005)5 e da Comisión Europea, o fito máis recente da cal é a Comunicación sobre unha Regulación Intelixente (2010)6.. Por outro lado, convén recordar que os principios salientados xa foran adiantados polo lexislador na reforma da LRXAP, o art. 39 da cal bis obriga ás administracións públicas a elixir a medida menos restritiva da competencia e a motivar a súa necesidade para a protección do interese público. 2.2. Instrumentos para garantir unha boa regulación Para contribuír ao obxectivo de mellor a calidade regulatoria e a aplicación dos principios de boa regulación, o art. 5 da LES impón ás administracións públicas deber de impulsar instrumentos de análise previa das súas iniciativas normativas para garantir que se teñan en conta os efectos de todo tipo que estas produzan. Deste modo, preténdese evitar que os cidadáns e as empresas teñan que soportar custos innecesarios ou desproporcionados, en relación ao obxectivo de interese xeral que se pretende alcanzar. Así mesmo, ha de promoverse a avaliación a posteriori da actuación normativa, a través dos correspondentes sistemas de información, seguimento e avaliación. No ámbito da Unión Europea, o Impact Assestment Board dependente da Presidencia da Comisión, publicou unhas Directrices para avaliar o impacto das iniciativas normativas (2009) e mantén unha web que ofrece numerosas ferramentas para facilitar este labor7. Respecto da Administración xeral do Estado, o Real decreto 1083/2009, do 3 de xullo, polo que se regula a memoria de análise de impacto normativo, precisa o contido dos estudios sobre a necesidade e oportunidade das normas proxectadas, dedicando especial atención á valoración do impacto económico das propostas, entendido como "un concepto máis amplo que a estimación do custo presupostario e facendo fincapé no impacto sobre a competencia"8. Para a mellora da regulación dende o punto de vista do seu impacto sobre a competencia, a Comisión Nacional da Competencia elaborou unha Guía para a elaboración de memorias de competencia dos proxectos normativos (2009) que facilitar a avaliación do impacto sobre a competencia das iniciativas normativas9..

5 Na actualidade, está sometida a consulta previa unha nova Recomendación sobre Política Regulatoria (2011). 6 Pode consultarse, neste sentido, o sitio web da Comisión: http://ec.europa.eu/ governance/better_regulation/index_en.htm 7 http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm 8 Véxase a Exposición de Motivos e a letra a) do art. 2.1 do Real decreto. 9 http://www.cncompetencia.es

7


No ámbito da Comunidade Autónoma de Galicia, non existe unha disposición que, con carácter xeral, regule a análise do impacto das iniciativas normativas se ben o art. 7.1 a) da Lei 1/2011, reguladora do Consello Galego da Competencia, impón aos órganos da Administración autonómica a obriga de someter a informe non vinculante do Consello Galego da Competencia as propostas de normas que afecten á competencia, de modo que este organismo está facultado para avaliar o impacto que as devanditas normas teñen para a competencia nos mercados. 2.3. ¿Como se ha de avaliar o impacto competitivo das normas? A teor da normativa e dos documentos emitidos polas distintas autoridades aos que acabamos de aludir, a análise do impacto sobre a competencia debe basearse nun triplo exame:

a) Análise dos fins perseguidos pola iniciativa normativa b) Proporcionalidade das medidas adoptadas para a súa consecución c) Ausencia de alternativas menos restritivas da competencia

III. MARCO NORMATIVO VIXENTE DOS SERVIZOS DE TRANSPORTE DE PERSOAS EN VEHÍCULOS DE TURISMO Os servizos de transporte de persoas en vehículos de turismo estiveron tradicionalmente sometidos a unha forte intervención administrativa, tanto no plano da Administración xeral do Estado, coma das comunidades autónomas e dos entes locais. 1. NORMATIVA ESTATAL A competencia do Estado para regular este servizo derívase do art. 149.1.21º da Constitución Española, en virtude do cal son da súa competencia os "transportes terrestres que transcorran polo territorio de máis dunha Comunidade Autónoma". No marco destas atribucións, aprobouse a Lei 16/1987, do 30 de xullo, de ordenación do transporte terrestre (LOTT) e o seu Regulamento de desenvolvemento (ROTT), as disposicións da cal se aplican aos servizos de taxi e de aluguer de vehículos con condutor cando transcorren máis alá do territorio dunha Comunidade Autónoma.

8


A normativa estatal mencionada contén disposicións que, con carácter xeral, se aplican aos servizos obxecto do presente informe, como son as relativas aos requisitos de capacidade económica dos operadores (art. 40 ROTT), ou a obriga de iniciar o servizo de transporte discrecional de viaxeiros, con carácter xeral, no municipio en que se atope domiciliada a autorización de transporte (art. 125 ROTT). Así mesmo, o Regulamento de ordenación do transporte terrestre regula de xeito detallado o servizo de aluguer de vehículos con condutor nos seus artigos 180 ao 182. O texto regulamentario contén numerosas restricións á liberdade de prestar o servizo de aluguer de vehículos con condutor, que non se xustifican por razóns de interese público, tal e como sinalou a Comisión Nacional da Competencia no seu Informe Normativo (IPN 41/10) sobre o Proxecto de Real decreto polo que se adapta o ROTT a Lei Ómnibus10. 2. NORMATIVA AUTONÓMICA A competencia das comunidades autónomas sobre o transporte terrestre foilles atribuída polo art. 148.1.5º da Constitución Española, o cal lles outorga competencias lexislativas e de execución respecto dos transportes por estrada, tanto urbanos como interurbanos, sempre e cando discorran integramente polo seu territorio. No caso do transporte de viaxeiros en vehículos de turismo, as comunidades autónomas de Madrid, Euskadi, Cataluña, Navarra e Andalucía11 dispoñen de normas que regulan a prestación destes servizos de xeito integral, especialmente o servizo de taxi, mentres que outras normas autonómicas inciden nalgúns aspectos do servizo ao regular o transporte por estrada12. Todas as normas autonómicas, agás a andaluza, teñen en común ser aprobadas con anterioridade ás Leis Paraugas e Ómnibus, de aí que a maioría consideren limitacións severas á liberdade de competir dos operadores.

10 IPN 41/10. Reais decretos ómnibus. Regulamento de transportes terrestres (dispoñible enwww.cncompetencia.es/Inicio/Informes/Informessobrenormativa/tabid/166/Default.aspx), ao que aludiremos máis adiante no apartado deste Informe relativo ao aluguer de vehículos con condutor. 11 Na Comunidade de Madrid, a regulación dos auto taxis considérase na Lei 20/1998, do 27 de novembro, de ordenación e coordinación dos transportes urbanos da Comunidade de Madrid, que remite a un ulterior desenvolvemento regulamentario, levado a cabo polo Decreto 74/2005, do 28 de xullo, polo que se aproba o regulamento dos servizos de transporte público urbano en automóbiles de turismo. En Euskadi rexe o establecido na Lei 2/2000, do 29 de xuño, de transporte público urbano e interurbano de viaxeiros en automóbiles de turismo e no Decreto 243/2002, do 15 de outubro, Reglamento de transporte público de viaxeiros de automóbiles de turismo do País Vasco (modificado por Decreto 12/2007, do 30 de xaneiro). En Catalaluña a regulación específica atópase na Lei 19/2003, do 4 de xullo, do taxi de Cataluña. Na Comunidade de Navarra, este servizo de transporte regúlase en Lei 9/2005, do 6 de xullo, foral do taxi de Navarra. Por último, en Andalucía la Ley 2/2003, do 12 de maio, de transportes urbanos e metropolitanos de viaxeiros en Andalucía) foi obxecto de desenvolvemento polo recente Decreto 35/2012, do 21 de febreiro, polo que se aproba o regulamento dos servizos de transporte público de viaxeiros e viaxeiras en automóbiles de turismo. Vease, respecto da normativa andaluza, o informe elaborado pola autoridade de competencia autonómica: Informe N 14/41, sobre o Proxecto de decreto polo que se aproba o

9


No ámbito da nosa Comunidade Autónoma, a Disposición final segunda da Lei 1/2010, do 11 de febreiro, de modificación de diversas Leis de Galicia para a súa adaptación á Directiva de servizos ordena á Xunta de Galicia que remita ao Parlamento un "Proxecto de Lei reguladora das actividades de transporte público de persoas en vehículos de turismo, no que se regulamentará tanto a actividade do taxi como a do transporte en réxime de arrendamento de vehículos con condutor, establecendo as diferentes condicións de prestación de ambas as dúas categorías de transporte co fin de garantir a competencia leal entre ambas as dúas". Así as cousas, o Anteproxecto de Lei pretende dar cumprimento a un mandato lexislativo expreso, emitido no marco da necesidade de adaptar a lexislación galega á Directiva de servizos. Non obstante, o proxecto normativo reproduce a totalidade das cargas burocráticas e as restricións á prestación de servizos presentes na normativa autonómica anterior á liberalización de servizos, adoptando -mesmo- unha liña máis restritiva que a maioría das normas autonómicas, cunha visión dos servizos -en definitiva- incompatible co principio de fomento da competitividade que ha de guiar as iniciativas normativas públicas. 3. NORMATIVA LOCAL A Lei de bases do réxime local (LBRL) atribúe competencias aos entes locais en materia de "transporte público de viaxeiros", dentro do marco previsto polo Estado e polas comunidades autónomas (art. 25.2.ll LBRL). Agora ben, o servizo de taxi e/ou de aluguer de vehículos con condutor, a diferencia do que sucede co transporte colectivo de viaxeiros, non constitúe un servizo a prestación do cal resulte obrigada, de aí que cada concello poida decidir se desexa ou non implantar un servizo de taxi (art. 26 LBRL).

regulamento dos servizos de transporte de viaxeiros e viaxeiras en automóbiles de turismo (dispoñible en www.juntadeandalucia.es/ defensacompetencia). 12 É o caso da Comunidade de Aragón (Lei 14/1998, do 30 de decembro, do transporte urbano de Aragón); Castilla e León (Lei 15/2002, do 28 de novembro, de transporte urbano e metropolitano de Castilla e León); A Rioja (Lei 8/2005, do 30 de xuño, de transporte urbano por estrada de La Rioja); Castilla-a Mancha (Lei 14/2005, do 29 de decembro, de ordenación do transporte de persoas por estrada de Castilla-La Mancha); e Canarias (Lei 13/2007, do 17 de maio, de transporte por estrada de Canarias).

10


IV. SOBRE A AFECTACIÓN DA COMPETENCIA 1. INTRODUCIÓN O Anteproxecto de Lei divídese en cinco títulos, referidos a disposicións xerais, réxime xurídico da actividade do taxi, arrendamento de vehículos con condutor, Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo e réxime xurídico sancionador. Finalmente contén unha disposición transitoria destinada a implantar progresivamente o seu réxime xurídico. Nas páxinas seguintes analizaremos os distintos aspectos do texto legal susceptibles de ter un impacto negativo sobre a competencia. 2. PRINCIPIOS XENERAIS DA ACTIVIDADE (art. 3) 2.1. Obxectivos a priori da norma O art. 3 do Anteproxecto sometido á consideración do Consello Galego da Competencia enuncia os principios polos que ha de guiarse a actividade de transporte público de persoas en vehículos de turismo: a letra a) do precepto alude á "responsabilidade pública, baseada no interese público desta modalidade de transporte"; a letra b) menciona a "universalidade, accesibilidade, continuidade, suficiencia do servizo e equilibrio económico nos servizos de taxi"; e a letra c) fai referencia á "calidade na prestación dos servizos", "o respecto dos dereitos dos usuarios" e á "incorporación de melloras técnicas". Unha lectura detida do precepto, non obstante, permite observar que, xunto cos principios mencionados en primeiro lugar, se alude a outros que nada teñen que ver con estes, como veremos a continuación. 2.2. Outros fins da norma A) Competencia limitada Na letra a) do art. 3 do Anteproxecto afírmase que o obxectivo xeral de "responsabilidade pública" neste tipo de transporte fundamenta "a competencia limitada" no sector do transporte público de persoas. O Consello Galego da Competencia considera que no texto non se explica qué relación existe entre "responsabilidade pública" e "competencia limitada", limitándose a indicar que o primeiro obxectivo (interese público) "fundamenta" o segundo (non competencia).

11


A razón desta omisión pode deberse a que, dende a promulgación da Directiva de servizos e da lexislación nacional que a ha vido a desenvolver, o principio xeral é o contrario, é dicir, que o interese público nunha actividade fundamenta a adopción de medidas que fomenten a competencia entre os operadores. Así dedúcese, entre outras normas, do mandato imposto por a LES a todas as administracións públicas de promover a mellora da competitividade, "mediante marcos regulatorios que favorezan a competencia e a eficiencia nos mercados de bens e servizos" e que "incrementen a capacidade para competir" nos mercados internacionais". En definitiva, consideramos que a "non competencia non pode ser -en ningún caso- un principio xeral para regular unha actividade económica senón, todo o máis, unha excepción adoptada por razóns de imperioso interese xeral e cos requisitos previstos no art. 39 bis LRXAP e na LES. O principio de "non competencia enumerado na letra a) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse por ser incompatible con normas administrativas de carácter básico como a LRXAP e a LES. B) Diferenciación dos servizos A letra a) do art. 3 do Anteproxecto declara que a "responsabilidade pública" neste tipo de transporte fundamenta, igualmente, "a intervención administrativa na diferenciación entre as actividades de taxi e de transporte en réxime de aluguer con condutor". Tradicionalmente o servizo de taxi diferenciouse do servizo de aluguer de vehículos con condutor pola forma de realizar a contratación: o primeiro contrátase no momento que se necesita (xa sexa na vía pública, na parada ou por teléfono), mentres que o segundo se contrata previamente á utilización do servizo (i.e. recollida no aeroporto). Esta circunstancia ten gran transcendencia pois, no caso do aluguer de vehículos con condutor -ao igual que sucede co aluguer sen condutor- os usuarios poden comparar os prezos dos distintos operadores e, conseguintemente, ten sentido que o lexislador -como veremos máis adiante- estableza un sistema de liberdade de prezos (art. 182.3 ROTT), fronte ao sistema de prezos regulados característico dos taxis nos que o cliente non pode comparar prezos dada a inmediatez da contratación.

12


Agora ben, as novas formas de contratación derivadas do uso das tecnoloxías da información contribúen a esvaecer na práctica a diferenza entre ambos os dous servizos pois a xeneralización do uso de Smartphones e outros dispositivos de acceso a Internet portátiles, permiten ao potencial usuario dun servizo de transporte terrestre contratar de xeito case instantáneo o aluguer de vehículos con condutor, se considera que este servizo é mellor -en termos de calidade ou de prezo- que o taxi. Así, por exemplo, é posible que -como sucede noutros países- unha persoa que realiza unha viaxe de negocios entre Madrid e Barcelona contrate on line o servizo de aluguer de vehículos con condutor antes de subir ao avión en Barajas, sabendo que cando aterre en El Prat haberá un coche con condutor esperándoo para levalo ao seu destino final. Fronte a esta nova realidade, o Anteproxecto de Lei adopta o principio de que é necesario diferenciar ambos os dous servizos e, conseguintemente, establece unha serie de regras que -na práctica- dificultan que ambos os dous servizos poidan verse como substitutivos pola clientela ou, polo menos, por unha parte dela (i.e. o viaxeiro de negocios). Na nosa opinión, cabe recoñecer que os servizos de taxi e de aluguer de vehículos con condutor son servizos distintos e, en consecuencia, nada obsta -en principio- para que o lexislador prevexa normas distintas en función da súa natureza diversa (i.e. impedindo, por exemplo, que os vehículos con condutor circulen pola vía pública en busca de clientes). Agora ben, a anterior afirmación non debe utilizarse para introducir por vía regulatoria diferenzas arbitrarias entre os servizos que, na práctica, fagan imposible certo grao de competencia entre estes. Unha iniciativa normativa pública que se utiliza para establecer diferenzas regulatorias entre servizos que, de non existir a devandita normativa, poderían considerarse substitutivos polos clientes, resulta incompatible co principio de liberdade de prestación de servizos regulado nos art. 56 e seguintes. do Tratado de Funcionamento da Unión Europea, o cal prohibe a imposición de regulacións de carácter discriminatorio. Neste punto, a discriminación antóxaxenos evidente na medida en que o Anteproxecto recoñece que ten interese en regular de xeito distinto, situacións equivalentes, que deben ser “diferenciadas”. A maior abundamiento, a creación de barreiras arbitrarias entre servizos ten consecuencias negativas para a competencia no mercado porque impide que os cidadáns poidan decantarse libremente polos servizos presentes no mercado, ao existir normas que o impiden.

13


Os servizos de taxi e de aluguer de vehículos con condutor son servizos distintos a natureza diversa dos cales pode xustificar unha intervención pública particular. Agora ben, o principio de "intervención administrativa na diferenciación entre a actividade do taxi e o transporte en réxime de arrendamento con condutor", enumerado na letra a) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, se do que trátase é de establecer diferenzas arbitrarias entre operadores, contravindo o principio de libre prestación de servizos do TFUE, co efecto de impedir ou dificultar a competencia entre estes. C) Garantía da suficiencia do servizo Con carácter xeral, considérase que a intervención do lexislador para garantir a suficiencia dos servizos debe limitarse a aquelas situacións nas que existen fallos de mercado que impiden que a oferta de produtos ou servizos sexa suficiente para cubrir a demanda. Así, por exemplo, poden ser necesarias as iniciativas normativas para garantir que o acceso Internet alcanza todo o territorio, incluídas as zonas escasamente poboadas nas que a debilidade da demanda pode supoñer que non se ofreza o servizo por parte dos operadores. Pero o que resulta inxustificado é pretender garantir a suficiencia de servizos nos que a actuación das forzas de mercado é suficiente para satisfacer a demanda dos usuarios. En efecto, carece de sentido que a Administración garanta a prestación do servizo de taxi con carácter xeral, cando nas zonas urbanas non existen fallos de mercado que impidan corrixir situacións de escaseza ou oferta insuficiente no mercado que puidesen darse. En ausencia de barreiras administrativas, o mercado sería capaz de facer fronte á demanda dos servizos na maior parte do territorio da nosa Comunidade Autónoma, a teor das características deste servizo de transporte que permite a entrada doadamente de novos prestadores se se producise unha situación de escaseza. O principio de "garantía da suficiencia do servizo" enumerado na letra b) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, salvo naquelas zonas nas que exista un fallo de mercado que impida ou dificulte a cobertura da demanda. D) Equilibrio económico dos prestadores A consecución do equilibrio económico dos prestadores garda estreita relación coas medidas públicas destinadas a garantir a prestación universal dun servizo, de aí que non ten sentido garantir uns recursos mínimos os operadores cando estes prestarían o servizo igual en ausencia de intervención pública. Noutras palabras, pode ser un fin público o equilibrio económico dos prestadores que prestan un servizo en situacións de fallo de mercado, pero non ten sentido que a Administración limite o número de licenzas para garantir uns ingresos mínimos aos prestadores de servizos cando o propio mercado podería actuar para asignar eficientemente os recursos entre as persoas dispostas a prestar o servizo e os seus usuarios.

14


Recórdese, neste sentido, que o art. 93 TFUE declara compatibles co Dereito comunitario en materia de transportes, as axudas económicas que se correspondan ao reembolso de determinadas obrigas inherentes á noción de servizo público. As necesidades de reembolso non se identifican no presente proxecto normativo. O principio de "consecución do equilibrio económico da actividade" enumerado na letra b) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, salvo naquelas zonas nas que exista un fallo de mercado que requiran a adopción de iniciativas públicas para corrixilo. 2.3. Conclusión Recoméndase a supresión dos principios de "non competencia, "creación de diferenzas entre servizos", "garantía da suficiencia do servizo" e "equilibrio económico dos prestadores", na medida en que non constitúen razóns de imperioso interese público que poidan xustificar iniciativas normativas públicas restritivas de dereitos ou que creen barreiras ao exercicio de actividades económicas. Como consecuencia de todo o anterior, o Anteproxecto de Lei incumpre –ademáis- os principios de calidade regulatoria que establece da LES, normativa que ten carácter básico. Así, por un lado, vulnérase o principio de transparencia normativa ao enumerar os seus obxectivos de xeito pouco claro recollendo, mesmo, obxectivos que resultan incompatibles cos fins xerais que se afirma perseguir (i.e. interese público polo servizo vs. non competencia entre os operadores). Por outro lado, a iniciativa lexislativa incumpre o principio de necesidade ao enumerar obxectivos que non responden a un interese xeral (i.e. diferenciación de actividades equivalentes, suficiencia do servizo e equilibrio económico dos prestadores). 3. TÍTULOS HABILITANTES PARA O EXERCICIO DA ACTIVIDADE DE TAXI 3.1. Títulos habilitantes (art. 4) O exercicio da actividade de taxi está suxeito á obtención dunha licenza administrativa previa que pode ser "urbana" ou "interurbana". As primeiras, as licenzas urbanas, son concedidas polo concello no que se presta o servizo e as segundas, as autorizacións interurbanas, polo Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo (CGTVT), ente público de nova creación. Así mesmo, o artigo 15 dispón que existe unha vinculación entre ambas as dúas pois é "preciso dispoñer de ambos os dous títulos para a realización da actividade".

15


Como tivemos ocasión de expoñer, a Lei Paraugas non se aplica ao sector transportes e, en consecuencia, non existen impedimentos legais strictu sensu para instaurar un sistema de licenzas. Con todo, debe optarse polo sistema menos restritivo da competencia e, neste sentido, resultaría conveniente levar a cabo unha unificación das licenzas necesarias para realizar a actividade, de maneira que abondase obter a licenza autonómica en todos os municipios participantes nunha Área Territorial de Prestación Conxunta (ATPC), no suposto de que cheguen a crearse en virtude do disposto no Capítulo V do Título II do Anteproxecto. O art. 4.2 do Anteproxecto debe modificarse no sentido de unificar o título habilitante para o exercicio da actividade de taxi nas Áreas Territoriais de Prestación Conxunta (ATPC). Isto é, debe ser suficiente a concesión da autorización autonómica, pola entidade que asuma a súa xestión, sen necesidade que esta outorgue tamén unha licenza de taxi. 3.2. Procedemento de concesión (art. 16) A concesión de licenzas ou autorizacións de taxi sométese a un procedemento coordinado, regulado no art. 16 do Anteproxecto, no que a iniciativa corresponde ao concello, se se trata dunha licenza urbana, ou ao CGTVT, se é unha autorización autonómica, as que deben elaborar unha memoria na que se xustifique a necesidade de novas licenzas/autorizacións, respecto de cal a Dirección Xeral competente en materia de transportes de Xunta de Galicia emitirá un informe vinculante, previo a realización de concurso. A complexidade do procedemento previsto supón per se unha barreira á aprobación de novas licenzas de taxis. Ademais, o procedemento de concesión de licenzas só se pode iniciar a instancias do concello, cando se trata do caso máis habitual de licenzas urbanas, sen que exista ningún mecanismo que permita a calquera interesado ou a outra administración instar o concurso de novas licenzas cando se cumpran os criterios xerais que establece o artigo 6 do Anteproxecto, en función da poboación da localidade. Por outro lado, non se entende que o art. 16.2 someta a informe vinculante da Dirección Xeral con competencias en transporte da Xunta de Galicia a decisión dun concello de sacar a concurso novas licenzas, podendo vetala en consecuencia, e que -non obstante- non se contemple a opción inversa, isto é, que a Xunta de Galicia poida obrigar a un concello a que saque a concurso novas licenzas cando se estean a incumprir os criterios de poboación que fixa o Anteproxecto.

16


Debe reformarse o art. 16.1 do Anteproxecto para dotar á Dirección Xeral competente en materia de transportes da Xunta de Galicia de facultades para iniciar o procedemento de outorgamento de licenzas, polo menos, cando se incumpran o criterio xeral para determinar o número de licenzas por concello previsto no art. 6 do Anteproxecto. 3.3. Limitación cuantitativa do número de licenzas (artigos. 6 e 7) O art. 6 do Anteproxecto prevé a fixación de cotas no número de licenzas concedidas en cada municipio, a cal se fará -con carácter xeral- en función da poboación, se ben se admite a adopción de criterios alternativos no art. 7. A) Sobre a limitación cuantitativa do número de licenzas A limitación cuantitativa do número de licenzas xustifícase no Anteproxecto pola necesidade de garantir a suficiencia do servizo e lograr o equilibrio económico dos prestadores de servizos. En opinión do Consello Galego dá Competencia, ningún dos dous principios enumerados constitúen razóns de interese xeral suficientes para xustificar unha restrición da competencia tan grave como é a limitación cuantitativa do número de licenzas. En efecto, a fixación de cotas supón unha elevada barreira de entrada para novos operadores, dificultando que as persoas que se queiran dedicar a unha actividade económica, poidan facelo. Unha medida desta clase debe estar claramente xustificada, sobre todo no caso dun país como o noso no que as cifras de desemprego alcanzan niveis históricos. Recoméndase a supresión da limitación cuantitativa do número de licenzas por concello prevista no art. 6 do Anteproxecto porque supón unha barreira de entrada a novos operadores, impedindo que quen se queira dedicar a esta actividade económica, poida facelo libremente.

17


B) Arbitrariedade no establecemento do número de licenzas O Anteproxecto parece establecer criterios obxectivos para fixar o número de licenzas por municipio ao dispoñer o art. 6 que, con carácter xeral, o mesmo se determinará en función da poboación do municipio. Non obstante, o art. 7 do Anteproxecto permite que os concellos poidan desviarse doadamente dos devanditos criterios obxectivos pois, para estes efectos, unicamente necesitan realizar un "estudio previo de mobilidade" que deberá ter en conta criterios tales como: a) "nivel de demanda e oferta do servizo no correspondente ámbito territorial"; b) "nivel de cobertura das necesidades de mobilidade da poboación": c) "existencia de infraestruturas de transporte público"; d) "actividades de natureza comercial, industrial, lúdica e turística ou de natureza análoga que poidan xerar unha demanda específica de servizos de taxi"; e e) "o grao de satisfacción das persoas usuarias do taxi". Nestes termos, compróbase que se trata de criterios de imposible ou moi difícil cuantificación obxectiva, que permiten que os concellos poidan desviarse dos requisitos xerais do art. 6 do Anteproxecto, coa máis ampla marxe de discrecionalidade administrativa posible. Así as cousas, se un concello decide sacar a concurso menos licenzas das que corresponden en función da poboación, ou opta por non convocar concurso ningún, só ten que elaborar un informe baseado en tales criterios subxectivos. Por outro lado, é importante destacar que o Anteproxecto debería fixar o número de licenzas con carácter mínimo en lugar de máximo. En efecto, se o obxectivo é garantir un servizo universal, de calidade e suficiente por vía regulatoria, o lóxico sería que se impuxese aos concellos a obriga de convocar concursos de novas licenzas de taxi cando se incumprise o ratio habitantes/licenzas de taxi previsto no artigo 6, en lugar de fixar o devandito índice con carácter de máximo, o cal impide -na práctica- a concesión de novas licenzas. Esta é a liña que segue, por exemplo, a Lei foral do taxi de Navarra, a cal fixa criterios cuantitativos mínimos en función da poboación do municipio que, en caso de non se alcanzar, obrigan o concello afectado a sacar a concurso novas licenzas13.

13 Dispón o art. 9 da Lei foral 9/2005 ("Modificación do Índice Xeral") que: "unha vez que, en aplicación desta Lei foral, os municipios ou as ATPC alcancen o índice xeral de referencia (relación entre poboación e número de licenzas) establecido no artigo anterior, poderán aprobar o incremento do seu Índice Xeral de licenzas de taxi vixente no seu ámbito territorial", engadindo ao efecto o seu art. 10 ("Consecución do Índice Xeral de licenzas de taxi"): "os municipios e as entidades locais competentes nas ATPC deberán prover periodicamente o outorgamento de licenzas de taxi necesario para cumprir o Índice Xeral vixente no seu ámbito territorial, en función da evolución da poboación".

18


Debe salientarse, finalmente, que a intervención administrativa para velar polo cumprimento dos criterios de poboación se limita á emisión polo CGTVT dun informe de natureza non vinculante. Así as cousas, chama poderosamente a atención que cando se trata de pechar o mercado (non conceder licenzas ou conceder menos das que correspondería) a intervención administrativa sexa non vinculante, mentres que no caso de novos concursos, a Dirección Xeral correspondente da Xunta de Galicia poida vetar a decisión de sacar a concurso novas licenzas. En caso de que se manteña o sistema de cotas, recoméndase a supresión do art. 7 do Anteproxecto porque permite desligarse dos criterios obxectivos do art. 6 con apoio nun informe baseado en criterios puramente subxectivos. Ademais, as limitacións cuantitativas ao número de licenzas deben actuar con carácter de mínimo, en lugar de como máximo. 3.4. Conclusión: réxime xurídico que obstaculiza a concesión de novas licenzas En definitiva, a lectura conxunta dos artigos 6 e 7 (fixación de cotas) e do 16 (procedemento de concesión de licenzas), permite concluír que estamos en presenza dun réxime xurídico que obstaculiza a concesión de novas licenzas de taxi pois, por un lado, a decisión de sacar a concurso novas licenzas lle corresponde só aos concellos e, por outro lado, os concellos poden sacar a concurso menos licenzas das que corresponderían segundo a lei, ou non convocar concurso ningún, con apoio nun informe baseado en criterios subxectivos e sen posibilidade de que interveña algún organismo doutra administración con carácter vinculante. A maior abundamiento, no caso de optarse por un sistema de cotas, estes deberían ter carácter de mínimos, pero en ningún caso de máximos.

19


4. RESTRICIÓNS SUBXECTIVAS Á PRESTACIÓN DO SERVIZO DE TAXI 4.1. Requisitos para ser titular dunha licenza de taxi (artigos. 2, 8 e 9) A) Persoa física O art. 2 b) do Anteproxecto dispón que só as persoas físicas poden ser titulares de licenzas de taxi, sen que se alcance a comprender o motivo polo que se exclúen outras formas organizativas polas que puidesen decantarse os prestadores de servizo14. O precepto citado supón unha restrición á liberdade de auto organización do empresario a cal, segundo a xurisprudencia do Tribunal Constitucional (véxanse, por todas, a STC 192/2003, de 27 de outubro e a STC 147/1986, do 25 de novembro), só pode restrinxirse na medida en que o esixa a plasmación doutros dereitos constitucionais15. Esta limitación foi criticada pola Comisión Nacional da Competencia porque limita a capacidade de competir dos operadores, ao establecer condicións máis vantaxosas para uns competidores fronte a outros16. Unha liña máis favorable á liberdade de prestar servizos atópase, entre outras, na Lei do taxi de Cataluña que permite que poidan ser titulares da licenza de taxi, tanto as persoas físicas como as xurídicas, en forma de sociedade mercantil, sociedade laboral ou cooperativa de traballo asociado17. Non está xustificado restrinxir a forma organizativa pola que pode optar o titular da licenza. Recoméndase a supresión deste requisito previsto no art. 2 b) do Anteproxecto. B) Experiencia previa As licenzas de taxi concederanse polos municipios mediante concurso público, ao que poden presentarse as persoas que cumpran os requisitos para ser titulares de licenzas de taxi (art. 5), valorándose entre os criterios de adxudicación "de modo preferente a antigüidade como condutor ou condutora de taxis" (art. 8).

14 Esta importante limitación atópase no art. 2 do Anteproxecto, relativo ás definicións, no que se indica que por servizo de taxi se entende "transporte público discrecional de persoas viaxeira realizado por persoas físicas en vehículos de turismo". 15 Sobre o particular, vide. o citado Informe N 14/11, do Consello de Defensa da Competencia de Andalucía, páx. 8. 16 IPN 41/10 da Comisión Nacional da Competencia, páx. 19. 17 Ao efecto, dispón o seu art. 8 ("Titularidade das licenzas de taxi") que: "o outorgamento das licenzas de taxi queda sometido ao cumprimento das seguintes condicións: a) Ser unha persoa física ou xurídica, en forma de sociedade mercantil, sociedade laboral ou cooperativa de traballo asociado".

20


A esixencia de experiencia previa non se sostén a teor da actividade que ha de realizar o titular da licenza -conducir un vehículo automóbil- e eríxese como un grave impedimento para que persoas non relacionadas co sector poidan dedicarse profesionalmente á actividade regulada. Ademais, o obxectivo perseguido pola norma pódese lograr mediante outras alternativas menos restritivas da competencia. Se do que se trata é de garantir a calidade de servizo, a esixencia de experiencia previa pódese substituír, por exemplo, por un exame do guía que garanta que o titular da licenza coñece a zona na que vai prestar os seus servizos. Sobre o particular, a Comisión Nacional da Competencia declarou que "os dereitos de preferencia na renovación da concesión (neste caso, na concesión de novas licenzas) outorgados ao operador que xa presta os seus servizos no mercado (...) limita o acceso ao mercado de potenciais operadores, porque tende a privilexiar os operadores xa establecidos no mercado en detrimento de novos operadores, a quen se lles reduce ou anula os incentivos de entrada"18. Respecto doutras comunidades autónomas, non se observa esta restrición na maioría das normas autonómicas que regulan de xeito detallado a actividade do taxi (Navarra, Euskadi, Cataluña e Andalucía) coa única excepción de Madrid19. Recoméndase suprimir a experiencia previa como condutor, no art. 8 do Anteproxecto, como requisito que se valora á hora de conceder unha licenza e a súa substitución por outra alternativa menos restritiva da competencia, como pode ser a realización aos candidatos dun exame do guía. C) Dedicación exclusiva O art. 10 do Anteproxecto esixe que, nos concellos grandes, o titular da licenza teña dedicación "plena e exclusiva" á actividade do taxi, mentres que os concellos pequenos poderán establecer este requisito nas bases do concurso, oído o Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo. Respecto desta esixencia, non se entende cómo pode prexudicar ao servizo de transporte de viaxeiros o feito de que o titular da licenza se dedique, por conta propia, a outras actividades empresariais.

18 IPN 41/10 da Comisión Nacional da Competencia, páxinas. 11 e 12. Esta opinión maniféstase, así mesmo, noutros documentos como a posición da CNC sobre o Proxecto de Lei de modificación da Lei 16/1987, de 30 de xullo, de ordenación del transporte terrestre (LOTT) 19 Tampouco se esixe na maioría das normas autonómicas que regulan con carácter xeral o trasporte urbano. Véxase, neste sentido, as normas de Aragón, Andalucía, La Rioja e Castilla-La Mancha.

21


Debe sinalarse que, neste aspecto, o Anteproxecto de Lei adopta unha postura intervencionista que non ten reflexo noutras comunidades pois a maioría das normas autonómicas que regulan de xeito detallada a actividade do taxi (Navarra, Euskadi, Cataluña e Madrid), coa excepción de Andalucía, non esixen dedicación exclusiva do titular da licenza e o mesmo sucede no caso do resto de normas autonómicas de transporte20. Recoméndase a supresión da esixencia de dedicación exclusiva do titular da licenza, prevista no art. 10 do Anteproxecto, por inxustificada e non atender a ningún fin de interese xeral. Impide que o titular poida complementar os seus ingresos vitais realizando outras actividades económicas. D) Prestación persoal do servizo A imposición ao titular da obriga de prestar persoalmente o servizo (art. 20 do Anteproxecto) podería xustificarse, en ocasións, pola finalidade de conseguir un servizo de calidade, na liña doutras obrigas similares que se impoñen no Dereito mercantil en atención a grádoa de confianza ou ao nivel de dilixencia que se require para desempeñar unha determinada actividade (i.e. o factor dun empresario non pode delegar as súas funcións sen o seu consentimento). Agora ben, nun servizo como o que é obxecto de regulación, no que as condicións persoais que se esixen son -en esencia- a maioría de idade e dispoñer da licenza para conducir vehículos, a esixencia de dedicación persoal á actividade parece estar máis ben orientada a restrinxir inxustificadamente a liberdade dos operadores, antes que a velar pola calidade do servizo, que non cabe esperar que se resinta -por exemplo- cando quen conduce non é o titular da licenza senón un condutor contratado por este. Esta opinión é compartida, entre outros, polo lexislador autonómico de Cataluña que permite a prestación do servizo directamente polo titular do servizo ou por unha persoa asalariada. Recoméndase a eliminación da obriga de desempeñar persoalmente a actividade, prevista no art. 20 do Anteproxecto, na medida en que restrinxe a liberdade dos operadores sen causa que o xustifique.

20 No caso de Andalucía, a dedicación exclusiva esíxese nos municipios de máis de 5.000 habitantes (Artigo 11 Decreto 35/2012).

22


E) Límites á contratación de condutores O Anteproxecto impón restricións á política de contratación de persoal dos titulares de licenzas pois, por un lado, o seu art. 20.2 prohibe ao titular da licenza contratar máis dun condutor: "cada licenza de taxi (...) non pode ter adscritos máis de dous condutores, incluídas a persoa titular,"), mentres que o art. 20.2 lle obriga a contratar aos condutores a tempo completo e con dedicación exclusiva. Estas restricións impiden, por exemplo, que unha persoa se poida dedicar á condución dun taxi a tempo parcial ou que o titular contrate persoas para realizar labores de condución en días concretos (i.e. as noites das fins de semana). Por conseguinte, entendemos que constitúen un freo á contratación de persoal, dificilmente xustificable ante o problema de desemprego ante o que se enfronta actualmente a economía española. A postura restritiva fronte á dedicación parcial contrasta co disposto, por exemplo, na Lei foral do taxi de Navarra que permite contratar condutores para cubrir horas val, fins de semana, festivas, etc.21. Recoméndase suprimir as restricións no réxime laboral do art. 20 do Anteproxecto para permitir máis flexibilidade na contratación de condutores, fomentando -deste modo- o emprego no sector. 4.2. Limitación das licenzas das que pode ser titular unha mesma persoa A) Número máximo de licenzas por titular (art. 9.1) O art. 9.1 do Anteproxecto establece un número máximo de licenzas por titular que non poden superar o número de tres, en municipios con cen ou máis licenzas concedidas, ou o número de dous, en municipios máis pequenos. Atopámonos ante unha restrición inxustificada, pois descoñecemos cómo pode mellorar a prestación do servizo o feito de que se impida a unha mesma persoa ser titular dun número indeterminado de licenzas. Así mesmo, sorprende a arbitrariedade da medida ao decantarse por tres licenzas ou dous, en función do tamaño do concello, cando poderían ser catro/tres, cinco/catro ou calquera outra combinación. Cabe sinalar, ao respecto, que o ROTT permite que un mesmo titular poida acumular varias autorizacións, en determinadas condicións, para prestar algúns tipos de transporte e que a Comisión Nacional da Competencia considera que esta clase de restricións constitúen un desincentivo para competir entre os operadores presentes no mercado, de aí que recomende a súa supresión22.

21 Art. 20 da Lei foral do taxi de Navarra que, non obstante, impón un límite cuantitativo ao total de horas que pode conducir un condutor asalariado, que non deberá superar o total de horas do titular da licenza. 22 IPN 41/10 da Comisión Nacional da Competencia, páx. 19.

23


Nesta liña, a Lei do taxi de Cataluña considera uns límites cuantitativos moito máis amplos pois permite que un mesmo titular poida ser titular de “ata un máximo de cincuenta licenzas23 ". Recoméndase a supresión da limitación do número de licenzas por titular, prevista no art. 9.1 do Anteproxecto porque restrinxe os incentivos para competir dos operadores presentes no mercado. B) Prohibición de ser titular de licenzas en distintos concellos (art. 9.2) O art. 9.2 do Anteproxecto prohibe que se outorguen licenzas a persoas físicas que sexan titulares de licenzas de taxi noutro concello. Tampouco se entende a motivación da devandita medida que limita a liberdade de prestar servizos dentro do territorio nacional, co único argumento de que xa se é titular dunha licenza noutro municipio. Esta medida resulta, ademais, contraditoria coa indicada no parágrafo primeiro pois non ten sentido que unha mesma persoa física poida ser titular de ata tres licenzas nun mesmo municipio, pero que non poida ser titular de outras tantas licenzas en tres municipios distintos. En efecto, se a normativa fose consecuente, debería -polo menos- permitir ser titular dunha licenza ata en tres concellos distintos. Por outro lado, a prohibición contida no art. 9.2 do Anteproxecto resulta difícil de conciliar co disposto no art. 8 que valora como criterio de concesión dunha licenza, a experiencia previa no sector como condutor. Se a experiencia é, en efecto, un criterio que garante a calidade do servizo, como parece inferirse do art. 8, non cabe dúbida que gozan da devandita experiencia os titulares de licenzas noutros concellos. Finalmente, chama poderosamente a atención que as normas autonómicas que -como a catalá- permiten aos seus titulares dispoñer de máis dunha licenza, non prevexan restricións desta natureza. Recoméndase a supresión da prohibición de ser titular de licenzas en distintos concellos, contida no art. 9.2 do Anteproxecto, por arbitraria e discriminatoria respecto dos titulares de varias licenzas nun único concello

23 Art. 8 Lei 19/2003 (Titularidade das licenzas de taxi): "As persoas físicas e xurídicas poden ser titulares de máis dunha licenza de taxi, ata un máximo de cincuenta. O número total de licenzas das persoas titulares de máis dunha licenza nunca pode superar o 15% do total vixente nun mesmo municipio ou unha mesma entidade local competente para o seu outorgamento ".

24


4.3. Conclusión: imposición de numerosas condicións persoais inxustificadas a teor da natureza do servizo O proxecto de texto normativo obxecto do presente informe non só dificulta a creación de novas licenzas senón que, ademais, no caso de que cheguen a convocarse novos concursos, se impoñen numerosos requisitos que ou ben restrinxen o acceso á actividade a persoas potencialmente interesadas (experiencia previa, dedicación exclusiva, etc.) ou ben están destinadas a repartir arbitrariamente o mercado entre os operadores xa establecidos (máximo de licenzas por titular, exclusión de titulares doutros concellos, etc.). Por outro lado, inclúense medidas a restrinxir a contratación de persoas condutores que resultan incompatibles cos niveis de desemprego que hoxe se dan no noso país. 5. RESTRICIÓNS OBXECTIVAS Á PRESTACIÓN DO SERVIZO DE TAXI 5.1. Establecemento de zonas xeográficas de actuación A) Prohibición de recoller clientes fóra do termo municipal O Anteproxecto establece fortes restricións á mobilidade xeográfica dos taxis ao prohibir que recollan clientes fóra do termo municipal no que está domiciliada a licenza. Esta prohibición infírese, entre outros, do art. 2 a), o cal dispón que as licenzas de taxi se outorgan polo concello "no que se desenvolve a actividade". Así mesmo, o art. 32, relativo á contratación do servizo por medios tecnolóxicos, dispón no seu parágrafo segundo que nos servizos contratados mediante centrais de radiotaxi "debe coincidir os municipios nos que se atopa domiciliada a licenza de taxi, se recibe o encargo, e se localizan os puntos de recollida ou destino dos viaxeiros". En parecidos termos, os artigos 36 e 37 permiten á Xunta de Galicia crear un réxime especial que permita aos taxis recoller clientes fóra do termo municipal no que teñan domiciliada a licenza, o que permite colegir que -á marxe dos devanditos supostos excepcionais- non se poden recoller clientes fóra do termo municipal.

25


Esta prohibición supón unha restrición grave da competencia ao crear zonas de exclusiva para a prestación do servizo, impedindo que os taxis doutros municipios poidan prestar servizos nun municipio no que a demanda dos usuarios estea desatendida, por exemplo, porque se trata dun punto de recollida de gran demanda (i.e. un aeroporto), necesítase dar cobertura a eventos estacionais (i.e. un concerto ou un partido de fútbol) ou trátase de franxas horarias con menos taxis dispoñibles (i.e. horas de ocio nocturno). A comentada restrición prexudica directamente aos usuarios que, por exemplo, terían que esperar un taxi nun determinado lugar (i.e. aeroporto) vendo pasar taxis procedentes doutros municipios que chegan a deixar pasaxeiros, pero aos que o Anteproxecto impediría deterse a recollelos por ter licenza dun concello distinto. Do mesmo xeito, pode suceder que o ocio nocturno se concentre un día concreto da semana nunha determinada localidade, pero que o municipio non dispoña de taxis dispoñibles para atender a devandita demanda puntual, tendo que esperar os usuarios polo servizo, a pesar de haber taxis de localidades limítrofes estacionados nas súas respectivas paradas. A Comisión Nacional da Competencia considera que "outro exemplo de restrición que se produce neste mercado de servizos de transporte de viaxeiros é a obriga legal de que estes servizos se inicien no termo municipal en que se atope domiciliada a autorización de transporte (...) A CNC considera que este tipo de restricións de carácter xeográfico non deberían realizarse con carácter xeral" e que, "en todo caso, a mera esixencia desta autorización establecida na Lei non exime da necesidade de xustificar expresamente a aplicación desta medida a cada actividade concreta". No marco das limitacións á recollida de clientes, o art. 31.2 do Anteproxecto chega ao extremo de impoñer limitacións á recollida de clientes, mesmo, dentro do mesmo termo municipal, pois indica que non se poderá contratar na vía pública a clientes que soliciten o servizo nun lugar próximo a unha parada na que haxa taxis estacionados, remitíndose a un ulterior desenvolvemento regulamentario para establecer, no seu caso, unhas distancias mínimas. A medida citada resulta gravemente prexudicial para os usuarios aos que se lles impón a obriga de camiñar a distancia que lles separa dende o punto no que se queren subir a un taxi e a parada -que se determinará regulamentariamente-, obriga que pode ser especialmente lesiva no caso de persoas con mobilidade reducida (i.e. persoas cunha minusvalía, mulleres embarazadas ou, en xeral, calquera persoa que porta unha carga pesada). Do mesmo xeito, os potenciais usuarios do servizo que descoñezan a situación "próxima" dunha parada, poderían atoparse coa desagradable sorpresa de que ningún taxi se detén ante a súa demanda do servizo, sen que se prevexa a obriga de que os taxis se deteñan para -polo menos- informar o usuario de que teñen prohibido recollelo e da situación da parada próxima. Tal vez polas razóns que acabamos de expoñer, resulta significativo que a maioría das normativas autonómicas examinadas non contemplen un precepto desta natureza, coa excepción de Madrid e Andalucía24. 24 Así o recolle o art. 39.2 do Decreto madrileño que prohibe "tomar viaxeiros a menos de 100 metros dos puntos de parada establecidos no sentido da marcha". No caso andaluz,

26


Recoméndase suprimir a prohibición de recoller clientes fóra do termo municipal no que estea domiciliada a licenza (artigos 2, 32, 36 e 37, entre outros do Anteproxecto) porque restrinxe a competencia entre operadores e prexudica gravemente aos usuarios do servizo. Así mesmo, resulta inxustificada a prohibición de recoller clientes nas proximidades dunha parada nas que haxa taxis estacionados, prevista no art. 31.2 do Anteproxecto. B) Excepcións O Anteproxecto recolle tres situacións nas que se podería permitir a recollida de clientes fóra do termo municipal no que se atopa domiciliada a licenza. i) Situacións especiais (art. 36) O art. 36 do Anteproxecto faculta á consellería competente da Xunta de Galicia para que estableza, logo de informe de concellos afectados, un réxime específico en lugares nos que se xere un importante volume de tráfico que afecten a varios municipios e xurdan necesidades de transporte que non atopen suficientemente atendidas, "como estacións de tren ou autobuses, aeroportos, feiras, mercados, hospitais, polígonos industriais, centros comerciais ou de ocio ou outros similares". O precepto constitúe outro exemplo de exceso de intervención pública na actividade económica pois esixe unha actuación expresa da Administración, que non se concreta, para determinar caso a caso, o lugar ou lugares nos que se permite a recollida de viaxeiros por taxis con licenza doutro municipio. Na nosa opinión, existe unha alternativa menos restritiva da competencia que consiste en que o Anteproxecto liberalice a recollida de pasaxeiros nos lugares mencionados. Para o caso que se decidan manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o art. 36 do Anteproxecto no sentido de substituír a autorización á Xunta ad hoc por unha habilitación xeral para operar a todos os taxis nos lugares que se citan como consecuencia do elevado volume de viaxeiros e a frecuencia do tráfico intermunicipal.

o art. 43.2 do Decreto 35/2012 permite que as ordenanzas municipais establezan distancias mínimas, polo que -dependendo do concello- esta restrición á iniciativa privada pode existir ou non.

27


ii) Servizo nocturno (art. 37) O art. 37 do Anteproxecto faculta á consellería competente da Xunta de Galicia para que autorice aos taxis dos municipios próximos a prestar servizos nos concellos nos que constate insuficiencia do servizo en horario nocturno, logo de requirimento a concello para que cumpra á súa obriga de velar por suficiencia de servizo. Cabe formular ante esta restrición da competencia as mesmas obxeccións que no caso anterior. Para o caso que se decidan manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o art. 37 do Anteproxecto no sentido de substituír a autorización á Xunta ad hoc por unha habilitación xeral para operar a todos os taxis en horario nocturno, con independencia do lugar de domiciliación da licenza. iii) Áreas territoriais de prestación conxunta (Capítulo V) O Capítulo V do Anteproxecto e as Seccións 3ª e 4ª do Capítulo I, do Título primero do Anteproxecto, regulan as denominadas Áreas Territoriais de Prestación Conxunta (ATPC), que poden son creadas por iniciativa de Xunta de Galicia, con voto favorable de 2/3 concellos afectados, en que se autoriza a taxis a prestar os seus servizos dentro dun determinado ámbito territorial. A medida é, de novo, demasiado intervencionista por canto esixe unha actuación expresa da Administración Autonómica, que pode ser vetada polos concellos, para crear as zonas de prestación conxunta. En opinión do Consello Galego da Competencia, no suposto de que se manteñan as restricións territoriais ás que nos referimos, sería desexable -polo menos- que o Anteproxecto contemplase a creación de ATPC nos municipios próximos das principais cidades de Galicia (A Coruña, Lugo, Ourense, Pontevedra, Vigo, Santiago e Ferrol), sen prexuízo de que -nun ulterior desenvolvemento regulamentario ou mediante unha actuación administrativa- poidan crearse novas zonas ou incorporarse máis concellos ás xa existentes. O precepto é, así mesmo, arbitrario por canto permite aos concellos vetar a creación dunha ATPC co voto favorable de 2/3 dos afectados, con independencia do número de usuarios prexudicados por esa medida. Por exemplo, nos termos en que está redactado o anteproxecto, podería vetarse a creación dun ATPC entre os municipios lindantes ao de A Coruña por opoñerse a iso os concellos de Oleiros, Culleredo e Arteixo, a pesar de contar co voto favorable do de A Coruña, que representa un número moi superior de usuarios.

28


Para o caso que se decidan manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o Capítulo V e as Seccións 3ª e 4ª do Capítulo I (do Título Primeiro do Anteproxecto) para acordar a creación de ATPC nos municipios próximos das principais cidades de Galicia, sen prexuízo da súa posible ampliación no futuro. Debe eliminarse o poder de veto dos concellos ou, polo menos, ponderar a súa importancia relativa en función do número de habitantes. 5.2. Limitacións na forma de contratación (art. 29 e ss.) O art. 29 do Anteproxecto dispón que o servizo de taxi unicamente pode contratarse na vía pública, por medios tecnolóxicos ou mediante reserva previa. A) Contratación na vía pública (art. 31) O art. 31. 2 do Anteproxecto, como xa indicamos, prohibe atender a solicitude de servizo dunha persoa cando esta se atopa nas proximidades dunha parada na que haxa taxis. A devandita prohibición resulta inxustificada e debe eliminarse polos motivos mencionados con anterioridade. B) Contratación por medios tecnolóxicos (art. 32) O art. 32.2 do Anteproxecto establece que as centrais de radiotaxi, ou sistemas tecnolóxicos equivalentes, deben coincidir cos municipios nos que atopa residenciada a licenza, se ben a Xunta se compromete a realizar actuacións dirixidas a integrar os sistemas existentes. Na nosa opinión, resulta inxustificado que, por un lado, se protexa por lei a compartimentación por zonas dos sistemas existentes e que, simultaneamente, a Xunta de Galicia se comprometa a unificalos, sen dar piei a que a devandita unificación se leve a cabo por iniciativa privada. É máis, non se alcanza a comprender como unha Administración pode intentar promover un actuación que resulta contraria ás súas propias disposicións con rango de Lei. Ningunha das normas autonómicas que regulan expresamente o servizo de taxi, contempla esta grave limitación do uso das novas tecnoloxías (Madrid, Euskadi, Cataluña, Navarra e Andalucía). É máis, no caso de Navarra e Andalucía inclúese unha cláusula que promove a competencia ao indicar que estes sistemas tecnolóxicos garantirán "a libre asociación das persoas titulares de licenza"25.

25 Artigo 34.2 da Lei Navarra e 43.4 do Decreto Andaluz.

29


Recoméndase suprimir as limitacións xeográficas impostas ás centrais de radiotaxi ou sistemas tecnolóxicos equivalentes, impostas polo art. 32 do Anteproxecto. O presente texto normativo é unha ferramenta axeitada para unificar os sistemas existentes, eliminando as barreiras administrativas á iniciativa privada. Recoméndase a inclusión dunha cláusula que salvagarde a liberdade de adhesión dos titulares de licenzas. C) Reserva previa (art. 33) O art. 33 do Anteproxecto de Lei permite que os servizos de taxi sexan obxecto de reserva previa entre o titular e o cliente. Nestes casos, permítese que a recollida se realice fóra do termo municipal, sempre que: a) fágase un contrato por escrito; e b) o destino sexa o termo municipal no que estea residenciada a licenza. A medida supón unha nova restrición inxustificada á actividade dos operadores económicos porque pode supoñer, por exemplo, que un usuario residente nun municipio no que o seu único taxista está enfermo, non poida concertar os servizos de taxis de municipios próximos porque ten intención de viaxar a un destino máis afastado para o cal, tería que facer vir expresamente a un taxi desa localización. Por outra lado, a esixencia de forma escrita resulta un impedimento para que se leve a cabo este tipo de contratación posto que os taxistas non están habituados a formalizar os seus contratos por escrito. Recoméndase a supresión das restricións territoriais e de forma contractual vinculadas á reserva previa de taxis por inxustificadas, consideradas no art. 33 do Anteproxecto. 5.3. Réxime tarifario O sometemento da actividade do taxi a un réxime de tarifas obrigatorias, previsto no Capítulo III do Título I do Anteproxecto, pode resultar xustificado ao tratarse dun servizo como o taxi no que, debido á forma en que se realiza a contratación, o consumidor non está en condicións de comparar os prezos dos distintos prestadores no mercado. Ademais, o elevado grao de intervención administrativa no sector, xustifica a priori que se regulen os prezos para evitar que o poder de mercado que por vía normativa se outorga aos operadores, poida ser utilizado por estes para cobrar prezos excesivos ou discriminatorios aos usuarios do servizo. En todo caso, convén sinalar que a eliminación das barreiras territoriais á prestación do servizo poderían servir de incentivo para que os concellos rebaixasen as tarifas dos seus taxis, que serían máis competitivos que os taxis con licenza noutros concellos, co conseguinte beneficio do consumidor.

30


5.4. Conclusión: creación de zonas xeográficas de exclusiva O Anteproxecto impón numerosas prohibicións destinadas a garantir aos operadores o respecto de zonas xeográficas nas que prestar os seus servizos en réxime de exclusiva. Esta actuación pública supón unha grave restrición da competencia porque supón unha compartimentación arbitraria dos mercados que reduce os incentivos para competir dos operadores con licenza nun municipio, os cales non teñen que enfrontarse á competencia potencial que supoñen os operadores dos municipios próximos. 6. O SERVIZO DE ALUGUER DE VEHÍCULOS CON CONDUTOR 6.1. Diferenciación arbitraria entre servizos Como xa tivemos ocasión de expoñer, as diferenzas existentes ente o servizo de taxi e o de aluguer de condutor poden xustificar que o lexislador adopte medidas diferentes en función do servizo de que se trata, pero en ningún caso debe utilizarse esta potestade para crear novas diferenzas arbitrarias entre os servizos, como xa tivemos ocasión de expoñer26. Nas páxinas seguintes examinaremos as limitacións que o Anteproxecto impón á prestación do servizo e que non se xustifican en razón da súa diversa natureza, nin por outras razóns de interese público. 6.2. Títulos habilitantes A) Autorización autonómica (art. 46) A prestación do servizo sométese a autorización autonómica, concedida polo órgano da Xunta de Galicia con competencias en materia de transporte, segundo dispón o art. 46 do Anteproxecto. A suxeición a un título habilitante único debe ser valorada positivamente para evitar o establecemento de cargas administrativas excesivas aos operadores económicos. Con todo, entendemos que debería eliminarse este requisito respecto de prestadores de servizos que xa dispoñan de autorización administrativa noutra Comunidade Autónoma, pois deste modo se evitaría crear barreiras de entrada a novos operadores. Recoméndase engadir un parágrafo ao art. 46 do Anteproxecto polo cal se exima de autorización autonómica da Xunta de Galicia aos prestadores de servizos que dispoñan de autorización concedida por outra Comunidade Autónoma.

26 Véxase o apartado IV.2.2 b) do presente informe.

31


B) Unha autorización por vehículo (art. 45.2) O art. 45.2 do Anteproxecto esixe que a autorización autonómica se conceda "a cada un dos vehículos mediante os que se realiza a actividade". Non se explícitan as razóns polas que a dedicación de máis vehículos á actividade deba ser obxecto dunha nova autorización, ata o punto de requirir unha por vehículo. Entendemos que se trata dunha iniciativa pública que impide o desenvolvemento económico desta actividade, co conseguinte prexuízo en termos de emprego xa que o empresario non poderá contratar máis condutores en ausencia de novas autorizacións. Recoméndase suprimir a esixencia dunha autorización por vehículo destinado ao aluguer con condutor, contida no art. 45.2 do Anteproxecto, na medida en que supón unha carga administrativa inxustificada. C) Limitación cuantitativa do número de autorizacións (art. 48) O art. 48 do Anteproxecto permite á Administración autonómica denegar a licenza se existe desproporción entre o número de autorizacións desta clase outorgadas no ámbito territorial do concello e os potenciais usuarios deste. O precepto supón repetir neste ámbito o sistema de cotas previsto para o servizo de taxi, co inconveniente engadido de que non se establecen os criterios que permitirían á Administración autonómica denegar a licenza. Na nosa opinión, debe eliminarse a intervención administrativa para fixar cotas ou, polo menos, someter a devandita potestade ao criterio poboacional previsto no art. 6 do Anteproxecto, dado o seu carácter obxectivo. Recoméndase a supresión das limitacións cuantitativas das autorizacións autonómicas para a prestación do servizo de aluguer de vehículos con condutor previstas no art. 48 do Anteproxecto ou, no seu defecto, o sometemento da devandita potestade aos requisitos obxectivos do art. 6. en función da poboación do termo municipal 6.3. Limitacións obxectivas A) Ámbito territorial limitado a un concello Aínda que o Anteproxecto non o diga de xeito expreso, pois carece dun título primeiro de disposicións comúns a ambos os dous servizos, da lectura conxunta do seu articulado despréndese que a autorización autonómica non só se concederá para un vehículo determinado, senón tamén para un termo municipal concreto. Tampouco se explícita se as excepcións xeográficas previstas para os taxis se aplican ao aluguer de vehículos con condutor (i.e. situacións especiais, servizo nocturno, ATPC).

32


Nestas condicións, o Anteproxecto incumpre o principio de transparencia esixible ás iniciativas normativas públicas ao impoñer severas restricións de xeito confuso e sen expresar os fins de natureza pública que se perseguen. Por outro lado, dado que os vehículos con condutor non poden circular pola vía pública para captar clientes, non cabe xustificar esta limitación pola necesidade de organizar o tráfico ou ordenar as paradas. Recoméndase que a autorización autonómica habilite para a prestación do servizo de aluguer de vehículos con condutor en toda a Comunidade Autónoma de Galicia. B) Contratación do servizo (art. 51) O art. 51 do Anteproxecto impón restricións á contratación do servizo que nin se xustifican pola súa natureza, nin atenden a razóns de interese público. Neste sentido, resulta especialmente grave que se obrigue a contratar nas oficinas da empresa no municipio, impedindo -polo tanto- que o contrato se formalice polos medios a distancia comunmente aceptados en Dereito. Ao noso modo de ver, dita disposición resulta incompatible coa Lei Lei 34/2002, do 11 de xullo, de servizos da sociedade da información e de comercio electrónico, o art. 7 da cal recoñece o principio de liberdade de prestación de servizos en Internet. Así mesmo, supón unha grave limitación da liberdade individual dos usuarios, ao obrigalos a desprazarse para contratar un servizo que desexan, cando ben poderían facelo telefonicamente ou a través de Internet. O feito de que o parágrafo 3 do art. 51 prevexa a posibilidade de que regulamentariamente se habilite a posibilidade de contratar "por medios telemáticos" é un exemplo máis dunha regulamentación intervencionista e que dá as costas á economía moderna baseada nos servizos da sociedade da información. En definitiva, o texto proxectado suporía retrotraer a contratación do servizo máis de cen anos, a un tempo nos que non existía o teléfono ou os actuais servizos da sociedade da información. Como xa indicamos ao comezo deste apartado, a regulación prevista podería ter o negativo efecto de impedir que os potenciais usuarios de transporte en vehículos poidan optar entre ambos os dous servizos, beneficiándose -deste modo- da competencia entre os operadores taxis e vehículos con condutor. Recoméndase suprimir a obriga de contratar o servizo unicamente nas oficinas do operador, prevista no art. 51 do Anteproxecto, porque supón unha grave restrición á liberdade de individual, impedindo o recurso a sistemas de contratación a distancia, como o teléfono ou Internet. C) Limitacións específicas (art. 47)

33


Baixo a denominación "requisitos para desenvolver a actividade", o art. 47 do Anteproxecto regula outras restricións específicas para a prestación do servizo de aluguer de vehículo con condutor, entre as que se inclúen as seguintes: a) local aberto ao público no municipio no que se presta o servizo; b) número mínimo de vehículos dedicados á actividade; c) carácter representativo dos vehículos; d) lugares de aparcamento; e e) número mínimo de condutores por vehículo. C.1. - Local aberto ao público no municipio O art. 55 do Anteproxecto precisa que o prestador de servizos deberá dispoñer dun local no municipio onde estea domiciliada a autorización, dedicado en exclusiva á actividade. Respecto deste requisito, no seu informe normativo sobre a proposta de reforma do ROTT, a Comisión Nacional da Competencia sinala que "se"impón unha medida que pode resultar restritiva da competencia, cal é a necesidade de dispoñer dun local dedicado en exclusiva á actividade de arrendamento de vehículos con condutor. Non se menciona xustificación razoable ningunha para impedir dedicar o local a diversas actividades simultaneamente. A necesidade de contar cun local supón unha barreira de entrada económica ao mercado para os potenciais operadores, máxime cando ha de estar dedicado en exclusiva á actividade de arrendamento. Así mesmo, supón unha restrición á organización dos operadores, que limita o ofrecemento dos seus produtos no mercado. Recoméndase a súa supresión"27. Recoméndase eliminar a esixencia de dispoñer dun local aberto ao público no termo municipal, dedicado exclusivamente á actividade (art. 55 do Anteproxecto) porque resulta unha barreira de entrada que non atende a ningunha razón de interese público coñecida. C.2. - Número mínimo de vehículos destinado á actividade A letra b) do art. 47 do Anteproxecto dispón que os titulares da autorización autonómica están obrigados a dispoñer dun número mínimo de vehículos, que se precisará regulamentariamente.

27 Informe ICN páx. 22.

34


Esta esixencia lexislativa é unha barreira de entrada inxustificada, como explica a Comisión Nacional da Competencia: "a necesidade de dispoñer dun número mínimo de vehículos supón unha barreira de entrada económica ao mercado, dado que os investimentos necesarios para poder operar e o tamaño dos operadores veñen condicionados pola obriga de cumprir con esa obriga, que, en consecuencia, pode deixar fóra do mercado a un número de potenciais operadores, sen que por outra parte se xustifiquen as razóns de necesidade de medida. Tampouco se menciona xustificación obxectiva ningunha para fixar o número mínimo de vehículos en catro, mentres que a posibilidade de que o Ministro modifique o devandito mínimo en función das circunstancias do mercado, agrava a situación dos operadores unha vez atópense desenvolvendo a súa actividade no mercado, e, en todo caso, subtrae esta decisión ao mercado. Recórdase, ademais que a referencia á análise das circunstancias do mercado implica a aplicación pola Administración de tests económicos sobre as decisións dos operadores, o que supón un elemento de control da oferta do mercado que está prohibido pola Directiva de servizos. Unha modificación en liña co espírito da devandita Directiva debería conducir á súa eliminación. Finalmente, a discrecionalidade que se deixa en mans da Administración xera inseguridade xurídica e incerteza, o que desincentiva a competencia entre os operadores. En definitiva, non se atopa xustificación razoable para esta restrición e recoméndase a súa supresión"28. Recoméndase eliminar a esixencia de dispoñer dun número mínimo de vehículos, contida no art. 47 do Anteproxecto, porque constitúe unha barreira de entrada ao mercado inxustificada. C.3. - Vehículos de carácter representativo O art. 53 do Anteproxecto dispón que os vehículos destinados á prestación do servizo deberán ter carácter representativo, nos termos que se precisen por vía regulamentaria.

28 Informe ICN páx. 23.

35


Pola súa claridade expositiva, remitímonos novamente ás conclusións da Comisión Nacional da Competencia sobre o particular: "a esixencia de que os vehículos arrendados con condutor teñan carácter representativo, establecendo a obriga de que incorporen unha serie de características mínimas, alleas ás necesarias para a seguridade do tráfico, sen especificar nin xustificar o seu contido, supón unha barreira económica de entrada ao mercado, e unha selección previa dos operadores, posto que exclúe aqueles que, podendo prestar servizos mediante outros vehículos, non poden facelo ao non poder ser escollidos polos usuarios. Parece que o propósito da normativa fose configurar un mercado de servizos dunha categoría mínima, eliminando a posibilidade de que se presten servizos con calquera vehículos e de que sexa o propio mercado que determine diversas categorías de servizos. Por outra banda, o texto do PRD introduce certa inseguridade xurídica en canto á determinación do contido discrecional do precepto, ao deixar en mans da Administración non só cáles han de ser eses requisitos, senón tamén a decisión de modificalos cando o estime oportuno, todo o cal desincentiva a competencia entre operadores. Non se atopa xustificación razoable para esta restrición. Recoméndase a súa supresión"29. A maior abundamiento, esta esixencia non só supón unha barreira de entrada -ao aumentar o custo de prestación do servizo- senón que tamén constitúe unha medida discriminatoria en relación cos taxis, nos que non existe unha norma similar. Se se considera que o carácter representativo do vehículo é unha garantía da calidade do servizo, un dos piares nos que se apoia a presente normativa, o lóxico sería que o devandito carácter se esixise a todos os vehículos destinados ao servizo público. Recoméndase eliminar a esixencia de que os vehículos teñan carácter representativo prevista no art. 53 do Anteproxecto porque a mesma supón unha barreira de entrada para novos operadores e resulta discriminatoria respecto dos titulares de licenzas de taxi. C.4. - Dispoñer de lugares de aparcamento O art. 55 do Anteproxecto impón a obriga de dispoñer de lugares de aparcamento para os vehículos. Atopámonos novamente cunha esixencia de difícil xustificación.

29 Informe ICN páxinas. 23-24.

36


Como recoñece a CNC, "dado que non parece imprescindible que os operadores dispoñan de garaxes ou aparcamentos para os vehículos para exercer a súa actividade, esta esixencia de contar con estes inmobles para poder estar autorizado a operar constitúe unha barreira económica de entrada para os operadores (...) En todo caso, constátase unha vez máis a ausencia de xustificación expresa da medida, así como do seu contido e alcance concreto, deixando en mans da Administración a súa determinación e a súa modificación, o que xera incerteza regulatoria, e desincentiva a competencia entre os operadores. Recoméndase xustificar a necesidade e proporcionalidade desta medida aos fins perseguidos, concretar o seu contido, e determinar o seu alcance ".30. Recoméndase suprimir a obriga de que o titular da autorización dispoña de garaxe, prevista no art. 55 do Anteproxecto, porque constitúe unha barreira de entrada. C.5. - Contratación dun número mínimo de condutores por vehículo O art. 54 do Anteproxecto obriga o titular da licenza a contratar un número mínimo de condutores, que se determinará regulamentariamente, a xornada completa e con dedicación exclusiva. Respecto das limitacións impostas á política de contratación dos titulares de licenzas, xa indicamos en relación co servizo de taxi que supoñen unha restrición inxustificada da competencia que poden impedir a contratación de condutores, en detrimento da economía nacional tan necesitada de medidas que fomenten o emprego. Sobre o particular, o mencionado Informe Normativo da CNC sostén que "esta restrición á libre competencia representa unha barreira económica de entrada ao mercado, condiciona o tamaño dos operadores e restrinxe as súas posibilidades de autoorganización, limitando a libre prestación destes servizos no mercado. Non se xustifica a súa necesidade nin proporcionalidade. Recoméndase a súa supresión"31. Recoméndase introducir no art. 54 do Anteproxecto liberdade respecto da política de contratación de persoal, de forma que o titular da licenza poida contratar tantas persoas como necesite (sen esixirse un número mínimo) e nos termos que máis lle interese (a tempo completo ou parcial). Esta liberdade contribuirá a fomentar o emprego no sector.

30 Informe ICN páxinas. 24-25. 31 Informe ICN páx. 25.

37


D) Liberdade de prezos (art. 51.5) A liberdade de prezos é consecuencia da contratación previa do servizo e debe ser benvida. Para maximizar a eficacia desta medida, non obstante, deben adoptarse medidas que favorezan a competencia entre taxis e vehículos con condutor e non ao revés, como sucede no presente Anteproxecto. 6.4. Conclusión Ao pretender diferenciar os servizos, o réxime xurídico do aluguer de vehículos considerado no Anteproxecto consegue o efecto de impedir de feito a competencia entre un servizo con tarifas reguladas (taxi) e outro con liberdade de prezos (vehículos con condutor), sen que a devandita consecuencia poida xustificarse por un interese público relevante. O Anteproxecto impón numerosas barreiras á prestación do servizo que non se xustifican por razóns de interese público e que unicamente terían como consecuencia impedir a entrada no negocio de aluguer de vehículos con condutor de novos operadores. 7. O CONSELLO GALEGO DE TRANSPORTE EN VEHÍCULOS DE TURISMO 7.1. Introdución O Anteproxecto de Lei prevé a creación do Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo como órgano de participación, coordinación e asesoramento no sector. 7.2. Composición O art. 57 do Anteproxecto prevé a participación no CGTVT de representantes da Xunta, concellos, profesionais e consumidores. AO noso modo de ver, non se contempla unha composición equilibrada que reflicta os distintos intereses en xogo dado que os representantes dos consumidores teñen un papel minoritario. 7.3. Funcións Nos termos nos que está contemplado, o organismo non ten a penas funcións (véxase o art. 56.2 do Anteproxecto), de aí que consideremos que non existen razóns de interese público que xustifiquen a súa creación, máxime tendo en conta que os gastos do seu funcionamento corren de cargo da Administración autonómica ao estar adscrito ao seu órgano competente en materia de transporte.

38


7.4. Conclusión En definitiva, o organismo previsto no Anteproxecto non representa debidamente os distintos intereses en xogo e supón unha carga innecesaria para o presuposto público ante as reducidas atribucións que se contemplan, de aí que non observemos razóns de interese público que xustifiquen a súa creación. Recoméndase a supresión do Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo, regulado nos artigos. 56 e 57 do Anteproxecto, porque non representa debidamente os distintos intereses en xogo e supón unha carga innecesaria para o presuposto público ante as reducidas atribucións que se contemplan. V. RECOMENDACIÓNS Primeira: A Constitución Española recoñece competencias ás comunidades autónomas para regular os transportes terrestres que non excedan do seu ámbito territorial. O Consello Galego da Competencia recoñece a necesidade de ordenar o sector do taxi e do aluguer de vehículos con condutor, ata a data, sometido a regulación unicamente municipal. Segunda: A iniciativa pública autonómica para ordenar o sector pode xustificar a regulación das tarifas do servizo de taxi. Aínda que o desexable dende o punto de vista da competencia sería que se eliminasen as limitacións cuantitativas ao número de licenzas, cabe recoñecer que a previsión dun sistema de cotas baseadas na poboación do municipio, previsto con carácter xeral no art. 6 do Anteproxecto, constituiría un avance respecto das normativas municipais actuais. Terceira: O principio de "non competencia enumerado na letra a) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse por ser incompatible con normas administrativas de carácter básico como a LRXAP e a LES. Cuarta: Os servizos de taxi e de aluguer de vehículos con condutor son servizos distintos a natureza diversa dos cales pode xustificar unha intervención pública particular. Agora ben, o principio de "intervención administrativa na diferenciación entre a actividade do taxi e o transporte en réxime de arrendamento con condutor", enumerado na letra a) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, se do que trátase é de establecer diferenzas arbitrarias entre operadores, contravindo o principio de libre prestación de servizos do TFUE, co efecto de impedir ou dificultar a competencia entre estes. Quinta: O principio de "garantía da suficiencia do servizo" enumerado na letra b) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, salvo naquelas zonas nas que exista un fallo de mercado que impida ou dificulte a cobertura da demanda.

39


Sexta: O principio de "consecución do equilibrio económico da actividade" enumerado na letra b) do art. 3 do Anteproxecto debe suprimirse, salvo naquelas zonas nas que exista un fallo de mercado que requiran a adopción de iniciativas públicas para corrixilo. Sétima: O art. 4.2 do Anteproxecto debe modificarse no sentido de unificar o título habilitante para o exercicio da actividade de taxi nas Áreas Territoriais de Prestación Conxunta (ATPC). Isto é, debe ser suficiente a concesión da autorización autonómica, pola entidade que asuma a súa xestión, sen necesidade que esta outorgue tamén unha licenza de taxi. Oitava: Debe reformarse o art. 16.1 do Anteproxecto para dotar á Dirección Xeral competente en materia de transportes da Xunta de Galicia de facultades para iniciar o procedemento de outorgamento de licenzas, polo menos, cando se incumpran o criterio xeral para determinar o número de licenzas por concello previsto no art. 6 do Anteproxecto. Novena: Recoméndase a supresión da limitación cuantitativa do número de licenzas por concello prevista no art. 6 do Anteproxecto porque supón unha barreira de entrada a novos operadores, impedindo que quen se queira dedicar a esta actividade económica, poida facelo libremente. Décima: En caso de que se manteña o sistema de cotas, recoméndase a supresión do art. 7 do Anteproxecto porque permite desligarse dos criterios obxectivos do art. 6 con apoio nun informe baseado en criterios puramente subxectivos. Ademais, as limitacións cuantitativas ao número de licenzas deben actuar con carácter de mínimo, en lugar de como máximo. Décimo primeira: Non está xustificado restrinxir a forma organizativa pola que pode optar o titular da licenza. Recoméndase a supresión deste requisito previsto no art. 2 b) do Anteproxecto. Décimo segunda: Recoméndase suprimir a experiencia previa como condutor, no art. 8 do Anteproxecto, como requisito que se valora á hora de conceder unha licenza e a súa substitución por outra alternativa menos restritiva da competencia, como pode ser a realización aos candidatos dun exame do guía. Décimo terceira: Recoméndase a supresión da esixencia de dedicación exclusiva do titular da licenza, prevista no art. 10 do Anteproxecto, por inxustificada e non atender a ningún fin de interese xeral. Impide que o titular poida complementar os seus ingresos vitais realizando outras actividades económicas. Décima cuarta: Recoméndase a eliminación da obriga de desempeñar persoalmente a actividade, prevista no art. 20 do Anteproxecto, na medida en que restrinxe a liberdade dos operadores sen causa que o xustifique.

40


Décima quinta: Recoméndase suprimir as restricións no réxime laboral do art. 20 do Anteproxecto para permitir máis flexibilidade na contratación de condutores, fomentando -deste modo- o emprego no sector. Décimo sexta: Recoméndase a supresión da limitación do número de licenzas por titular, prevista no art. 9.1 do Anteproxecto porque restrinxe os incentivos para competir dos operadores presentes no mercado. Décimo sétima: Recoméndase a supresión da prohibición de ser titular de licenzas en distintos concellos, contida no art. 9.2 do Anteproxecto, por arbitraria e discriminatoria respecto dos titulares de varias licenzas nun único concello. Décimo oitava: Recoméndase suprimir a prohibición de recoller clientes fóra do termo municipal no que estea domiciliada a licenza artigos 2 a), 32, 36 e 37, entre outros do Anteproxecto porque restrinxe a competencia entre operadores e prexudica gravemente aos usuarios do servizo. Así mesmo, resulta inxustificada a prohibición de recoller clientes nas proximidades dunha parada nas que haxa taxis estacionados, prevista no art. 31.2 do Anteproxecto. Décimo novena: Para o caso que se decida manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o art. 36 do Anteproxecto no sentido de substituír a autorización á Xunta ad hoc por unha habilitación xeral para operar a todos os taxis nos lugares que se citan (i.e. aeroportos, estacións de tren, etc.) como consecuencia do elevado volume de viaxeiros e a frecuencia do tráfico intermunicipal. Vixésima: Para o caso que se decida manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o art. 37 do Anteproxecto no sentido de substituír a autorización á Xunta ad hoc por unha habilitación xeral para operar a todos os taxis en horario nocturno, con independencia do lugar de domiciliación da licenza. Vixésimo primeira: Para o caso que se decida manter as limitacións xeográficas ao exercicio da actividade, recoméndase modificar o Capítulo V e as Seccións 3ª e 4ª do Capítulo I (do Título primero do Anteproxecto) para acordar a creación de ATPC nos municipios próximos das principais cidades de Galicia, sen prexuízo da súa posible ampliación no futuro. Debe eliminarse o poder de veto dos concellos ou, polo menos, ponderar a súa importancia relativa en función do número de habitantes. Vixésimo segunda: Recoméndase suprimir as limitacións xeográficas impostas ás centrais de radiotaxi ou sistemas tecnolóxicos equivalentes, impostas polo art. 32 do Anteproxecto. O presente texto normativo é unha ferramenta axeitada para unificar os sistemas existentes, eliminando as barreiras administrativas á iniciativa privada. Recoméndase a inclusión dunha cláusula que salvagarde a liberdade de adhesión dos titulares de licenzas.

41


Vixésimo terceira: Recoméndase a supresión das restricións territoriais e de forma contractual vinculadas á reserva previa de taxis por inxustificadas, consideradas no art. 33 do Anteproxecto. ALUGUER DE VEHÍCULOS CON CONDUTOR Vixésimo cuarta: Recoméndase engadir un parágrafo ao art. 46 do Anteproxecto polo cal se exima de autorización autonómica da Xunta de Galicia aos prestadores de servizos de aluguer de vehículos con condutor, que dispoñan de autorización concedida por outra Comunidade Autónoma. Vixésimo quinta: Recoméndase suprimir a esixencia dunha autorización por vehículo destinado ao aluguer con condutor, contida no art. 45.2 do Anteproxecto, na medida en que supón unha carga administrativa inxustificada. Vixésimo sexta: Recoméndase a supresión das limitacións cuantitativas das autorizacións autonómicas para a prestación do servizo de aluguer de vehículos con condutor previstas no art. 48 do Anteproxecto ou, no seu defecto, o sometemento da devandita potestade aos requisitos obxectivos do art. 6. en función da poboación do termo municipal. Vixésimo sétima: Recoméndase que a autorización autonómica habilite para a prestación do servizo de aluguer de vehículos con condutor en toda a Comunidade Autónoma de Galicia. Vixésimo oitava: Recoméndase suprimir a obriga de contratar o servizo unicamente nas oficinas do operador, prevista no art. 51 do Anteproxecto, porque supón unha grave restrición á liberdade de individual, impedindo o recurso a sistemas de contratación a distancia, como o teléfono ou Internet. Vixésimo novena: Recoméndase eliminar a esixencia de dispoñer dun local aberto ao público no termo municipal, dedicado exclusivamente á actividade (art. 55 do Anteproxecto) porque resulta unha barreira de entrada que non atende a ningunha razón de interese público coñecida. Trixésima: Recoméndase eliminar a esixencia de dispoñer dun número mínimo de vehículos, contida no art. 47 do Anteproxecto, porque constitúe unha barreira de entrada ao mercado inxustificada. Trixésimo primeira: Recoméndase eliminar a esixencia de que os vehículos teñan carácter representativo prevista no art. 53 do Anteproxecto porque a mesma supón unha barreira de entrada para novos operadores e resulta discriminatoria respecto dos titulares de licenzas de taxi. Trixésimo segunda: Recoméndase suprimir a obriga de que o titular da autorización dispoña de garaxe, prevista no art. 55 do Anteproxecto, porque constitúe unha barreira de entrada.

42


Trixésimo terceira: Recoméndase introducir no art. 54 do Anteproxecto liberdade respecto da política de contratación de persoal, de forma que o titular da licenza poida contratar tantas persoas como necesite (sen esixirse un número mínimo) e nos termos que máis lle interese (a tempo completo ou parcial). Esta liberdade contribuirá a fomentar o emprego no sector. Trixésimo cuarta: Recoméndase a supresión do Consello Galego de Transporte de Vehículos de Turismo, regulado nos artigos 56 e 57 do Anteproxecto, porque non representa debidamente os distintos intereses en xogo e supón unha carga innecesaria para o presuposto público ante as reducidas atribucións que se contemplan.

INFORME IPN 2/2012 SOBRE O ANTEPROXECTO DE LEI DE ... · competitividade das empresas, mediante...

Documents

Transcript of INFORME IPN 2/2012 SOBRE O ANTEPROXECTO DE LEI DE ... · competitividade das empresas, mediante...