INFORME FINAL DE CONSULTORÍA

MOVILIDAD SALARIAL

HORIZONTAL Y VERTICAL EN EL SECTOR PÚBLICO

COLOMBIANO

Consultor: Dr. Rafael Jiménez Asensio Bogotá, del 18 al 29 de mayo de 2015

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Presentación

Este Informe Final de Consultoría es el resultado del contrato suscrito con el CLAD para

llevar a cabo una misión de cooperación técnica en el Departamento Administrativo de la

Función Pública (DAFP) de Colombia, con la finalidad de abordar el trabajo “Realizaciones

de un Estudio de Movilidad Salarial Horizontal y Vertical en el Sector Público Colombiano”.

En este Informe Final se incluyen todos los productos elaborados a partir de la firma del

contrato (esto es, en el estudio previo que se hubo de realizar de los materiales enviados y

de análisis comparado) y de las distintas e intensas sesiones de trabajo que se han venido

desarrollando durante la estancia del Consultor en la ciudad de Bogotá entre los días 18 a

20 del mes de mayo de 2015.

No obstante, junto a este Informe Final, se le ha hecho entrega a los responsables del DAFP

de un amplio número de documentos en materia de función pública comparada, de

sistemas comparados de movilidad salarial, de evaluación del desempeño y de dos dossiers

de enlaces a documentación sobre Sistemas comparados de sistemas retributivos en el

empleo público de la Región y de Gestión por competencias en el sector público. Por

razones obvias este material citado no se incluye en el Informe Final, ya que son un conjunto

de enlaces a páginas Web, documentos en formato PDF o en Word.

Tampoco se referencian en este Informe Final todas las reuniones, entrevistas o sesiones

de trabajo que se han desarrollado en la sede del DAFP o en otras instituciones durante las

dos semanas de estancia del Consultor en Colombia, ni tampoco las conferencias o

presentaciones que se han llevado a cabo en ese mismo período durante esas dos semanas.

Esta información obra en poder de la DAFP y la puede remitir en cualquier momento cuando

le sea solicitada.

Este Informe Final incluye los siguientes productos:

1.- Retos estratégicos del empleo público colombiano: Líneas-fuerza de actuación para

redefinir una Política de Empleo Público en Colombia.

2.- Propuestas y Recomendaciones para implantar un sistema de movilidad salarial

horizontal y vertical en el empleo público colombiano.

3.- Hoja de Ruta del proceso de implantación de un sistema de movilidad salarial en el

Empleo Público Colombiano.

4.- Estudio sobre la movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano.

5.- Breve Estudio Comparado sobre sistemas de empleo público y movilidad salarial vertical

y horizontal en el sector público a través del análisis de tres países de la Región.

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Ni que decir tiene que el producto central de esta actividad de Consultoría es el cuarto

(“Estudio sobre movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano”),

pero, como inmediatamente se podrá comprobar, la institución del empleo público en

Colombia se caracteriza por disponer de un complejo marco normativo y una densa

jurisprudencia que ha ido creando, de forma no deliberada y paulatina, una suerte de

“nudos institucionales” que hipotecan su evolución hacia modelos más flexibles (en la línea

de lo defendido desde hace décadas por la OCDE) y transforman al empleo público

colombiano en una institución exageradamente rígida y muy compleja de adaptar a los

retos con los que se enfrenta el Estado colombiano en este siglo XXI, sobre todo los que

deberá afrontar tras el proceso de paz o en el estadio post-conflicto, donde muchos de esos

retos institucionales emergerán con fuerza.

El análisis del objeto de esta Consultoría muestra fehacientemente ese complejo de

dificultades y denota una situación crítica a la que se le debería hacer frente de forma

directa en el plazo más breve posible, si se quiere reforzar la institucionalidad para

enfrentarse a un futuro esperanzador para el país, pero también incierto.

Tal como se expone a lo largo de estas páginas, el empleo público colombiano se encuentra

en una difícil encrucijada. Tras cumplirse más de diez años de la aprobación de la Ley 909

de 2004, por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera

administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones, se puede decir que

algunos de los ejes (por ejemplo, la negación frontal de la movilidad funcional vertical o el

papel institucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil) en los que se asienta el modelo

de empleo público adoptado en su día están plenamente agotados o han dado muestra

evidente de que deben ser corregidos, mientras que otros (como la gerencia pública)

deberían ser objeto de un proceso de rediseño institucional y de fortalecimiento de su papel

a imagen y semejanza de lo que están haciendo otros países de la Región (especialmente

Chile y, más recientemente, Perú).

Por consiguiente, a petición de los responsables del DAFP, en este Informe Final se incluyen

no solo los productos típicos en función del objeto de la Consultoría realizada, sino también

un breve diagnóstico de la situación del empleo público y algunas propuestas o

recomendaciones sobre cómo afrontar el futuro más inmediato.

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1.- Retos estratégicos del empleo público colombiano: Líneas-fuerza de actuación para

redefinir una Política de Empleo Público en Colombia.

Con un carácter meramente telegráfico se puede diagnosticar la situación actual del empleo

público en Colombia del siguiente modo:

Los problemas del Empleo Público colombiano son, principalmente, de diseño o

arquitectura institucional y en buena medida proceden de una serie de marcos

conceptuales poco precisos, así como de la compleja evolución de la institución

desde de carrera administrativa su creación (1938).

La Política de Empleo Público se comparte institucionalmente entre un

Departamento del Gobierno (DAPF) y una Comisión del Servicio Civil, órgano

colegiado al que se le han atribuido funciones “ejecutivas” (gestionar los concursos

de ingreso, pues ascenso propiamente hablando no hay).

Este diseño institucional “cuartea” la Política del Estado en materia de Empleo

Público y dificulta su operatividad.

La política de empleo público de cualquier Estado u organización pública se vertebra

en tres dimensiones:

o Organizativa (Planificación, diseño de estructuras, definición del puesto de

trabajo en su dimensión funcional y competencial, e instrumentos de

gestión, etc.)

o Gestión de Personas (acceso o ingreso, evaluación del desempeño,

promoción interna, movilidad salarial vertical u horizontal, programas de

capacitación, etc.)

o Administración de personal (gestión y pago de nóminas, licencias y permisos,

régimen disciplinario, situaciones administrativas, etc.)

En Colombia el DAFP dispone de atribuciones íntegras sobre la primera y tercera

dimensiones de esa Política (Organización y Administración de Personal) por lo que

respecta a los empleos de “carrera administrativa”, pero en lo que afecta al eje

nuclear de toda Política de Recursos Humanos como es la Gestión de Personas en

las Organizaciones Públicas, carece de los instrumentos más básicos para llevar a

cabo esa política: ingreso o acceso al empleo público (reclutamiento, promoción

profesional o carrera administrativa propiamente hablando, movilidad salarial

vertical u horizontal, así como, en buena parte, evaluación del desempeño).

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Esta división de funciones afecta no solo al Orden Nacional, sino también al Orden

Territorial, por lo que las debilidades del modelo institucionalidad se proyectan

sobre ambos niveles de gobierno y dificultan la construcción de una

institucionalidad fuerte.

En todo caso, las atribuciones del DAFP son “exclusivas” (sin interferencias externas)

en el ámbito de la Gerencia Pública, tanto del Orden Nacional como Territorial, en

lo que se denominan convencionalmente como los empleos “de libre nombramiento

y remoción”. Las posibilidades, por tanto, de construir por parte del DAFP una

institucionalidad renovada y eficiente en este terreno son amplias, a imagen y

semejanza del modelo de Alta Dirección Pública de Chile, aunque este es un tema

en contacto epidérmico con la Política y ofrece indudables dificultades de impulso

si la propia Política no ejerce el liderazgo de cambio en esos procesos.

En un escenario post-conflicto la imperiosa necesidad de fortalecimiento de la

institucionalidad del Orden Territorial debería invertir en dotar a los Alcaldes de

unas estructuras directivas o gerenciales que acrediten competencias

institucionales y sectoriales, así como sean baluartes de la integridad, eficiencia y

respeto a la legalidad en la acción de gobierno.

Con el marco institucional actual, sin embargo, resulta prácticamente imposible

hacer efectiva una Política integral de Empleo Público que tienda estratégicamente

a fortalecer la dimensión profesional y de valores de la institución, así como proveer

a Colombia de un instrumento necesario para competir en el mercado institucional

de la Región, frenar la corrupción y servir de herramienta central al servicio del

Estado y de sus ciudadanos.

El papel de la Comisión Nacional del Servicio Civil está definido constitucionalmente.

No se pone en duda en estos momentos que esta institución tradicional del empleo

público colombiano deba ejercer determinadas funciones, pero sí que lo deban ser

de carácter ejecutivo (“administración” o gestión de las políticas de recursos

humanos). Su función primigenia debiera ser la de una Comisión de Garantía del

cumplimiento del principio constitucional de mérito en el sistema de carrera

administrativa, como órgano administrativo de reclamaciones previo a la

jurisdicción competente y con la finalidad de salvaguardar que tanto en el Orden

Nacional como en el Territorial ese principio de cumpla en su exacto alcance. A un

órgano colegiado no se le pueden atribuir competencias ejecutivas (como expuso

en su día Napoleón cuando de crear el Consejo de Estado se trataba, “deliberar es

cosa de muchos, ejecutar de un solo”), menos aún “cuartear” la política de recursos

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humanos desde una perspectiva institucional, pues eso conduce derechamente al

fracaso e ineficiencia del modelo.

Pero la situación objetiva se complica más aún por unas líneas jurisprudenciales,

tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que se han adentrado

en infinidad de detalles del empleo público de carrera administrativa a través de una

densa y extensa jurisprudencia (o exenta de “idas y venidas”) que manifiesta una

cierta incomprensión conceptual sobre cómo funcionan los diferentes modelos de

empleo público en los sistemas democráticos contemporáneos y que, además, no

ha interiorizado plenamente cuál ha sido la evolución en los últimos veinte años de

los “sistemas de empleo” o de puestos de trabajo en los países de la OCDE.

No se pone en duda el afán legítimo y compartido de esa jurisprudencia de

salvaguardar el sistema de mérito ante una situación objetiva que, en no pocas

ocasiones, lo orilla. La entronización del principio de mérito es una conquista frente

a prácticas clientelares o de nepotismo, sin duda. Pero en esa jurisprudencia hay

elementos de enorme rigidez con consecuencias institucionales y fiscales de

magnitud elevada. Por ejemplo, la anulación en la práctica del “ascenso” o

promoción interna, está reñido con las tendencias generalizadas de todos los países

y anula toda virtualidad de la movilidad vertical; así como, la concepción “alargada”

de los “derechos adquiridos” y del principio de “no regresividad” en materia salarial

dista completamente de las evoluciones de la jurisprudencia constitucional u

ordinaria en estos campos en las democracias avanzadas y en otros países de la

Región. No se puede confundir el puesto de trabajo (al que se anudan determinados

complementos retributivos por las funciones o tareas que se desempeñan en el

mismo), con las garantías retributivas que deben acompañar siempre al empleado.

Lo que se hizo un día en un puesto de trabajo o empleo no puede “congelarse” o

acompañar al empleado cuando realiza funciones o tareas completamente distintas.

Esa rigidez conceptual ya no existe en ningún marco comparado.

A pesar de que la Constitución y las leyes enuncian al sistema de empleo público

como de “carrera administrativa”, si tomamos como referencia los modelos de la

OCDE el sistema debe ser definido como “de empleo o de puestos de trabajo”.

Además, debido a una interpretación conceptualmente no correcta del modelo, en

Colombia se viene confundiendo tradicionalmente el sistema de mérito con el

sistema de carrera administrativa, impidiendo de ese modo que “los ascensos” (esto

es, la movilidad funcional y salarial vertical) puedan articularse de modo efectivo.

Como se ha reiterado, por ejemplo en la jurisprudencia constitucional española

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(pero podrán buscarse otros muchos ejemplos) el principio constitucional de mérito

no solo se proyecta sobre el ingreso o acceso, sino también a lo largo de toda la vida

profesional del funcionario público, teniendo una virtualidad aplicativa específica en

los procesos de “promoción interna” o de “ascensos”, que en Colombia se describen

en diferentes sentencias –de modo escasamente acertado- como “concursos

cerrados”.

El sistema colombiano de empleo público muestra, así, unas rigideces institucionales

y prácticas que lo conducen a una situación enquistada y de parálisis, que se observa

en que en los últimos diez años, desde la entrada en vigor de la Ley 909. En efecto,

aunque en ese período ha habido alguna conquista relevante (la realización de casi

80.000 convocatorias de empleos por el sistema de mérito), desde el punto de vista

de fortalecimiento institucional apenas nada se ha hecho y los problemas siguen

siendo los mismos, pero la institución se ha ido deteriorando y debilitando por el

curso natural del tiempo.

No cabe orillar que, en el caso de que no se adopten medidas con cierta premura, la

institución la carrera administrativa en el empleo público colombiano se irá

debilitando cada vez más, hasta transformarse en una institución residual. El recurso

a temporales o, especialmente, a “contratistas” tiene un peso importantísimo en el

empleo público nacional, pero más aún en el territorial. Y no cabe duda que la

institución requiere un fortalecimiento efectivo, continuado y una apuesta decidida

por su desarrollo. A riesgo, si no, de ver cómo una herramienta vicarial tan

importante, cuya función principal es llevar a cabo las Políticas del Gobierno y actuar

de freno institucional en casos extremos, languidece paulatinamente, con las letales

consecuencias que ello puede conllevar.

Ello no es óbice para reconocer que, también en el empleo público colombiano, en

un escenario de proyección estratégica de deba apostar en algunos casos no solo

por estabilizar plantillas de empleados públicos altamente cualificados desde el

punto de vista profesional y ético, sino también optar por la incorporación de

empleados públicos por programas temporales vinculados a proyectos concretos o

a misiones de los diferentes niveles de gobierno que no tengan estabilidad en el

tiempo. La flexibilización del empleo público, tanto estructural como en el vínculo

temporal será, sin duda, una de las constantes de esa institución en los próximos

años.

Unas breves recomendaciones o propuestas para reforzar una Política de Recursos

Humanos (o de Empleo Público) en Colombia serían las siguientes:

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1. Llevar a cabo una redefinición del sistema institucional de empleo público que sitúe

a Colombia en una posición de paridad con los modelos de función pública de la

OCDE.

2. Redefinir el papel de la Comisión Nacional del Servicio Civil como órgano de garantía

del principio de mérito con facultades de supervisión y de atener reclamaciones, en

el marco de la política de equilibrio de poderes y de asentamiento de la

profesionalidad de la institución de carrera administrativa.

3. Fortalecer el papel del Departamento Administrativo de Función Pública como actor

institucional que promueve, diseña, ejecuta y evalúa la Política integral de Empleo

Público en el Estado Colombiano, tanto en el Orden Nacional como Territorial.

4. Impulsar la Gerencia Pública a través de medidas de rediseño de algunas de sus

políticas, especialmente de la dimensión organizativa (elaborar monografías de

puestos directivos con funciones, requisitos y competencias que sirvan para

predecir un buen reclutamiento), en los aspectos de reclutamiento (acreditación de

competencias directivas a través de la mejora de los instrumentos), diseño de

acuerdos de gestión, seguimiento y evaluación, así como articulación de un sistema

de compensaciones salariales variables.

5. Implantar en el Empleo Público (Gerencia Pública Y Carrera Administrativa) un

Sistema Institucional de Integridad Institucional, en la línea de lo propuesto por la

OCDE, reforzando los Valores y la ejemplaridad en el ejercicio de las funciones

públicas.

6. Invertir eficientemente muchos recursos y esfuerzos en el fortalecimiento del

Empleo Público Territorial (Gerencia y Carrera Administrativa) pensando en un

escenario post-conflicto. Esta cuestión es, sin duda, una de las más estratégicas para

consolidar el Estado colombiano en el territorio y asentar de forma efectiva en nivel

local de gobierno ante la ciudadanía.

7. Impulsar un drástico y rápido proceso de simplificación de empleos y escalas

salariales (grados salariales) que racionalice la Administración Pública, aplane las

estructuras y haga viable un sistema de movilidad funcional y salarial tanto de corte

horizontal como vertical.

8. Invertir en la dimensión de la Organización del Empleo Público mediante la

elaboración de Manuales de Funciones, Requisitos y Competencias que se adecuen

a lo que realmente se debe hacer en cada puesto de trabajo.

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9. Reforzar los Instrumentos de Gestión de Personal, especialmente los sistemas de

información. Este es un aspecto clave para cualquier diseño estratégico que se

quiera hacer sobre la institución del empleo público.

10. Desarrollar la planificación estratégica y operativa de los Recursos Humanos para

adaptar el Empleo Público a las nuevas misiones y funciones del Estado, así como a

las exigencias de la sociedad colombiana en un escenario post-conflicto

11. Mejorar los instrumentos de gestión de personas, especialmente la evaluación del

desempeño, con el fin de llevar a cabo una política que esté centrada en la “gestión

del rendimiento” y avale un proceso de “gestión de la diferencia” (discriminar quién

hace bien o no su trabajo), tanto desde la perspectiva del ingreso, movilidad,

evaluación o capacitación.

12. Capacitar al nivel gerencial en técnicas de dirección, así como capacitar a todos los

empleados públicos en los marcos conceptuales de la Función Pública y de los

Recursos Humanos desde la óptica o enfoque de la OCDE, así como desarrollar

programas de capacitación en ámbitos propios de la gestión en materia de empleo

público, con la finalidad de desarrollar y reforzar sus competencias. Estos programas

se deberían diseñar por el DAFP conjuntamente con la ESAP y ser impartidos por

esta.

13. Afrontar el escenario de la gestión del cambio de forma ordenada, optando por

implantar primero modelos sencillos de gestión de personas en todos los campos

(definición de funciones y competencias de los empleos, gestión de la diferencia a

través de instrumentos poco sofisticados y que marquen la diferencia, sistemas de

movilidad salarial horizontales y verticales de fácil gestión, etc.), pudiendo

desarrollarlos o corregirlos conforme se observe empíricamente sus resultados.

14. Establecer un Programa específico de fortalecimiento institucional del empleo

público del Orden Territorial, así como de desarrollo de competencias

institucionales de la Política Local, dentro del marco del Buen Gobierno como línea

estratégica del Gobierno de Colombia para el mandato 2014-2018, Ese Programa se

debería enlazar con una visión más estratégica de cómo intensificar la capacidad

institucional y de gestión de los gobiernos locales en un escenario post-conflicto.

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2.- Propuestas y Recomendaciones para implantar un sistema de movilidad salarial

horizontal y vertical en el empleo público colombiano.

En el epígrafe 4 de este Informe Final se trata de modo monográfico el análisis de cuáles

son las distintas opciones para implantar un sistema de movilidad salarial horizontal y

vertical en el empleo público colombiano.

En este epígrafe solo de expondrán de forma sucinta las tres opciones que se manejan y

algunas propuestas o recomendaciones, emplazando para el resto de cuestiones y detalles

al citado epígrafe 4 del presente Informe.

Solo detallar que en el empleo público actual no hay ningún sistema o régimen de movilidad

salarial horizontal ni vertical, pues el “ascenso” por concurso externo no puede catalogarse

dentro de esa noción, ya que no es propiamente hablando un sistema de promoción

interna. Colombia, como se viene señalando, se aleja, así, notablemente de otros países de

la Región y asimismo de los países de la OCDE, incluso de aquellos que encuadran su función

pública dentro de los “sistemas de empleo”.

La carencia de movilidad salarial horizontal y vertical convierte al sistema de carrera

administrativa colombiano es un modelo de fuerte rigidez, sin mecanismos de incentivación

y que no promueve el desarrollo profesional de los empleados públicos, lo que transforma

al empleo público en una suerte de institución fosilizada o agua estancada, con

consecuencias muy negativas sobre el desempeño contextual y con las prestaciones que

esa institución provee tanto al Gobierno como a la ciudadanía, que podrían ser

infinitamente mayores si se incentivara el sistema de movilidad funcional y salarial.

Con el fin de comprobar la viabilidad de implantar un sistema de movilidad salarial en el

empleo público, se ha trabajado con una serie de escenarios que en su día barajó el DAPF,

valorando cuáles son sus ventajas e inconvenientes, así como se ha añadido uno último que

resulta de una suerte de mixtura de los anteriores.

Los tres escenarios son los siguientes:

Implantación de un sistema de prima por la obtención de determinadas categorías

(A, B, C y D) en las que se articula cada grado salarial (o empleo). Este sistema

mantendría el atomizado sistema de grados salariales y empleos, pudiendo suponer

unos costes fiscales importantes en el caso de aplicar los porcentajes sobre las

asignaciones básicas que se asignan a cada grado salarial.

Creación de unos Empleos-Tipo (con sus respectivos Grados Salariales) mucho más

reducidos en número que los actuales, estableciendo en cada Empleo-Tipo

determinadas categorías (A, B, C y D) y proyectando los actuales grados salariales en

cada categoría resultante, siendo este el punto de inicio de la movilidad salarial

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horizontal en cada nuevo empleo. Este sistema reduce el número de empleos y

grados salariales (por tanto, de puntos de entrada en la carrera), ofreciendo algunas

complejidades aplicativas a la hora de trasladar los actuales grados en categorías

(que deberán respetar “los derechos adquiridos” de los empleados públicos), así

como en el caso de que el empleado sea situado en los últimos tramos de las

categorías, dado que tendría menos recorrido de movilidad que quien fuera ubicado

en la categoría A. En el epígrafe 4 se intentan dar soluciones puntuales a este

problema.

Diseño de un sistema mixto en el que se combinen las dos opciones anteriores: por

un lado, se simplificarían completamente los grados salariales (y, por tanto, los

empleos), mediante la configuración de Empleos-Tipo (2, por ejemplo, en el Nivel

Asistencial, 3 en el Técnico o 5, 6 o 7 en el Profesional). Se volcarían los actuales

grados salariales (y empleos) sobre esos Empleos Tipo y se procedería, así, a

simplificar drásticamente el sistema actual. Se deberían respetar, obviamente, “los

derechos adquiridos” de los empleados que migren o transiten a este sistema.

Asimismo, una vez realizado este proceso, se implantaría en cada Empleo-Tipo una

movilidad horizontal por medio de la obtención, cada cierto período de tiempo (3

años, por ejemplo), de una categoría o un grado de desarrollo profesional que daría

lugar a la obtención de un complemento retributivo (complemento de desarrollo

profesional o de carrera horizontal), una vez que se acreditaran que se poseen los

requisitos, exigencias o, en su caso, competencias, requeridos para su desempeño.

Estos dos últimos escenarios tienen que gestionar la diferencia, no pudiéndose aceptar un

modelo o sistema que resulte automático en la obtención de la categoría, no solo por

razones fiscales, sino sobre todo porque el modelo no premie el desarrollo profesional está

condenado a sancionar la incompetencia.

Los responsables políticos del DAFP deberán optar por uno de los tres escenarios expuestos

(y que se detallan en el epígrafe correspondiente de este Informe). Los escenarios que han

sido más desarrollados en este trabajo son los dos primeros, puesto que surgieron en cierta

medida (con las correcciones que se apuntan) de determinadas estructuras directivas del

propio Departamento. El tercer escenario es el propuesto por este Consultor como “mixto”,

al seleccionar elementos de los dos anteriores.

Aun siendo la decisión política, como es obvio, absolutamente libre, se sugieren en el

Documento cuáles son algunos ajustes que se deberían adoptar en el caso de optar por

cualquiera de los escenarios descritos.

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Dado el contenido de los Acuerdos recientemente firmados con los sindicatos, el primer

escenario parece no tener encaje en los mismos, debiendo así inclinarse la opción por

alguno de los dos siguientes.

En cualquier caso, sea cual fuere la decisión, parece razonable arbitrar un sistema en el que

se diseñe una nueva estructura de empleos muy simplificada (y, por tanto, de grados

personales), debiendo dar la opción a los empleados públicos de carrera que disponen en

la actualidad de un determinado grado salarial de permanecer en el “viejo sistema” (donde

quedarían a “extinguir” o a “marchitar”) o de incorporarse en el nuevo sistema de empleos,

respetando sus asignaciones básicas actuales que se trasladarían al nuevo sistema

únicamente a título personal.

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3.- Hoja de Ruta del Proceso de Implantación de un Sistema de movilidad salarial en el

empleo público colombiano.

Expuestos los tres escenarios, cabe detenerse en definir a grandes líneas cuál puede ser una

Hoja de Ruta para implantar alguna de esas alternativas. En este punto cabría diferenciar

entre la primera opción y las dos siguientes, aunque entre estas últimas existan asimismo

algunas diferencias en función de las singularidades de la arquitectura de cada alternativa.

En el modelo de prima salarial por categoría realmente solo habría que hacer algunos

ajustes a lo que ya se tiene elaborado en estos momentos. A nuestro juicio los ajustes serían

los siguientes:

Definir los porcentajes de la prima con mucha menor intensidad porcentual por los

excesivos impactos fiscales que la propuesta acarrearía.

Diferenciar entre requisitos para solicitar el tramo o categoría y los criterios o

exigencias para su definitiva asignación.

En este caso, se debería gestionar bien la diferencia, para que no se transforme en

un sistema automático. Y dentro de ella, dado que actualmente la evaluación del

desempeño no discrimina, se deberían incorporar instrumentos sencillos que

permitan identificar el desarrollo profesional del empleo público (capacitación anual

evaluada; pruebas prácticas y/o de conocimiento adaptadas a las funciones de los

empleos; planes de mejora o proyectos de innovación en los que se haya

participado, previa evaluación de los mismos).

Y, en fin, en cuanto al sistema de asignación de categorías este debería ser

competencia de una Comisión evaluadora que tuviese la presencia de algún asesor

externo.

En el segundo y tercer escenario la hoja de ruta tiene muchas coincidencias, aunque

también algunas distancias. Las coincidencias están en los siguientes puntos:

El primer paso es un proceso de simplificación o racionalización de los grados

salariales (empleos). Se ha de hacer en ambos casos y se sugiere que se focalice el

trabajo en una reducción de los grados salariales y su transformación en Empleos-

Tipo, pero que esa reducción sea drástica.

Se deben identificar cuáles serán las funciones de esos Empleos-Tipo, así como los

requisitos y, en su caso, competencias. Se debe optar por un modelo sencillo de

formulación de funciones que identifique bien cuales serán después las tareas que

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se deberán desarrollar en ese puesto y, en su caso, las competencias requeridas para

su recto desempeño.

Para realizar esta tarea se debería constituir de modo inmediato un Grupo de

Trabajo cuyos miembros tengan dedicación plena a esas funciones, dado que según

los Acuerdos sindicales ese Estudio de simplificación de grados salariales debería

estar ultimado en el plazo máximo de 8 meses.

Se sugiere que se comience en trabajo por el Sistema de Grados Generales General,

pudiendo después extenderse, en su caso, a los Sistemas Especiales, siempre que

así se demande por la respectiva entidad o se impulse por parte del DAFP.

En el segundo escenario, hay que constatar algunas precisiones metodológicas generales

para el caso de que se llevara a efecto. Veamos.

En este segundo escenario las dificultades mayores se detectan en el proceso de

migración o traslado de los antiguos grados salariales a las nuevas categorías, sobre

todo porque en la mayor parte de los casos las asignaciones mensuales actuales

quedarían por encima o por debajo de la asignación que se atribuya a cada

categoría.

Se deberían hacer, por tanto, muchas proyecciones y comparar cuál es el coste fiscal

que tiene cada una de ellas.

El problema mayor es que, al ser una traslación de los viejos conceptos de asignación

básica y su migración a categorías, se pueda objetar que no es tanto un sistema de

movilidad horizontal como la transformación del viejo sistema de grados verticales

en grados horizontales.

Y, en fin, el tercer escenario tiene asimismo las siguientes precisiones metodológicas por lo

que afecta al diseño del sistema de movilidad (profesional) salarial horizontal y, en su caso,

vertical:

En paralelo al proceso de simplificación o racionalización de grados salariales se

debería iniciar un proceso de configuración del sistema de movilidad horizontal (o

de desarrollo profesional), determinando las reglas del modelo y de tal forma que

pueda estar listo a partir del momento en el que se ultime el proceso de

simplificación de puestos o empleos (grados salariales).

En realidad, se tendrían que determinar de ese sistema de movilidad horizontal los

siguientes puntos:

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o Se debe definir el concepto de movilidad horizontal

o Se deben estructurar las categorías o escalones en los que se estructura cada

empleo: diferenciando claramente entre un sistema que no admitiera el

ascenso interno (en este caso se diferenciarían cuatro categorías

estructurales y tres adicionales con carácter personal y transitorio) o el que

lo admitiera.

o Se tiene que prever asimismo cuáles son los requisitos para poder solicitar la

obtención de una determinada categoría, pero también se deben fijar

exigencias objetivas que gestionen la diferencia y discriminen con claridad

en qué casos se puede alcanzar un determinado escalón o categoría y en qué

casos no. En lo que afecta a gestión de la diferencia se deben tener en cuenta

las apreciaciones contenidas en el primer escenario.

El sistema de movilidad vertical exige, no obstante, definir bien las reglas de

aplicación; por ejemplo, que solo se pueda “ascender” por promoción interna del

empleo inferior al inmediatamente superior, nunca mediante “saltos”, ya que eso

solo sería factible participando en concursos externos. Ese ascenso se realizaría por

concursos de mérito de promoción que acrediten fehacientemente que el empleado

público dispone de las competencias requeridas para el ingreso en el nuevo empleo.

Y solo podría participarse en el mismo una vez alcanzada la categoría D y

transcurridos tres años.

También en este caso se debería constituir una comisión “ad hoc” que trabajara en

paralelo temporalmente a la otra comisión encargada de la simplificación de los

grados y empleos.

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4.- ESTUDIO SOBRE MOVILIDAD SALARIAL HORIZONTAL Y VERTICAL EN EL

SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO

Presentación

Este documento de la Consultoría realizada en el DAFP durante la segunda quince del mes

de mayo de 2015 es, probablemente, el más importante de todos los productos

consecuencia de ese contrato.

La importancia reside en que, tras doce años desde la aprobación de la Ley 909, el sistema

salarial de la carrera administrativa colombiana sigue hipotecado por una

desproporcionada existencia de grados salariales que son consecuencia inmediata de un

atomizado sistema de empleos públicos.

Una fragmentación a la que la Ley 909 no supo poner freno (aunque ciertamente el tema

retributivo se dejó fuera del marco regulador de la Ley), muy condicionada en su alcance

por una serie de líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, que hunden sus raíces

en la década de los noventa y se proyectan sobre los primeros años del siglo XXI.

El sistema de compensación salarial en el empleo público es un componente o subsistema

normalmente ligado al sistema general de diseño del modelo, a las estructuras, a la gestión

del rendimiento, a los sistemas de ingreso y, allí donde existen (en la práctica totalidad de

los países, salvo en Colombia) también a la progresión profesional de los empleados

públicos.

Por consiguiente, resulta muy difícil (por no decir imposible) “aislar” la movilidad salarial,

sea esta de carácter horizontal o vertical, sin tener en cuenta el carácter y naturaleza de la

estructura del empleo público existente, así como otros factores o elementos que, en su

momento, se señalarán.

Ello nos obliga necesariamente a llevar a cabo una serie de reflexiones generales sobre el

encuadre del problema (movilidad salarial) en el marco del sistema institucional del empleo

público en Colombia. Sin ellas difícilmente entenderíamos el alcance y calado de las

propuestas que aquí se esbozan ni menos aún podríamos dar solución cabal a la cuestión

central que se suscita en esta Consultoría: Cómo desarrollar en el empleo público

colombiano un sistema de movilidad salarial que implique unas expectativas y un marco de

logros de los empleados públicos con la finalidad de adecuar el conocimiento, los trabajos

realizados y las propias competencias al nivel retributivo que cada persona deba percibir.

Este acotamiento del objeto nos sitúa ya en un marco muy concreto: el estudio de movilidad

salarial (por lo que se dirá de inmediato) se centra exclusivamente en los empleos de carrera

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administrativa, no incluyendo en este caso a los empleos de libre nombramiento y

remoción.

Alguna otra aclaración debe ser necesaria. Este Estudio es tributario de una serie de

presentaciones que llevaron a cabo durante las dos semanas de presencia del Consultor en

la ciudad de Bogotá los empleados públicos y directivos del DAFP, donde se suscitaron

algunas alternativas muy relevantes para poder implantar esa movilidad salarial en el

empleo público colombiano. También es tributario de no pocas propuestas e iniciativas que

se suscitaron por parte de directivos y profesionales del DAPF durante las sesiones que se

desarrollaron durante esas dos semanas.

No se reiterarán aquí tales propuestas, pues el DAFP ya las conoce perfectamente, por lo

que nos limitaremos a exponer cuáles son las posibles salidas para implantar un modelo de

movilidad salarial, sin perjuicio de que muchos de los puntos que se suscitan en este

documento puedan coincidir o tener alguna proximidad con los elaborados desde la DAFP.

No obstante, el marco conceptual y la propuesta de desarrollo difieren en algunos puntos

sustantivos que luego se expondrán.

Tampoco es función de esta Consultoría llevar a cabo un minucioso análisis de la prolija

normativa que en materia de retribuciones o compensaciones salariales se ha ido

aprobando a lo largo de los últimos 37 años (por ejemplo, desde los Decretos 1042 y 1045,

aplicables aún en buena medida, sobre todo el segundo, aunque el primero también

mantiene vigentes determinadas normas). Ese enfoque extralimitaría el objeto de la

Consultoría y nos haría perder su finalidad real.

Por tanto, al margen de que se utilicen instrumentalmente algunas referencias normativas,

las propuestas que en este documento se sugieren para implantar “un sistema de movilidad

salarial” (realmente para redefinir en profundidad el modelo de empleo público existente

en Colombia utilizando la palanca de la movilidad salarial) deberán contrastarse sobre su

viabilidad por parte de los servicios profesionales y jurídicos del DAFP, especialmente a la

luz de una también prolija jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, en ambos

casos guiada por un “activismo” que ha acreditado escasa sensibilidad sobre el papel que la

institución del empleo público juega en el sistema de equilibrio de poderes colombiano, así

como por la incomprensión reiterada del sentido y papel que la institución de función

pública juega en los países constitucionales.

Ideas-fuerza:

1.- La movilidad salarial horizontal y vertical no está implantada con

carácter general en el empleo público.

2.- En este Documento se pretenden establecer los lineamientos

generales de las diferentes alternativas de implantación de un

17

régimen de movilidad salarial y la valoración de sus hipotéticos

efectos.

Estructura del empleo público colombiano. Algunas consecuencias.

Con carácter telegráfico se pueden traer a colación en estos momentos cuáles son las notas

distintivas del modelo que se ha ido asentando en Colombia (en parte por tradición, en

parte por reflejo constitucional y también en buena parte por la interpretación que la Corte

Constitucional ha ido haciendo de los principios y reglas recogidas en la Carta Magna de

1991). No obstante, para la ampliación de todos estos rasgos se puede acudir a los Informes

elaborados por este mismo Consultor a lo largo de los años 2002 y 2003 en misiones del

BID, que con las matizaciones necesarias propias del tiempo transcurrido y de la aplicación

de la Ley 909, siguen en buena medida vigentes.

Las notas distintivas del empleo público colombiano a la luz de la Constitución de 1991, de

la propia tradición institucional, de las leyes que la han desarrollado y de la interpretación

que ha venido haciendo la Corte Constitucional, son las siguientes:

El sistema de función pública en Colombia, siguiendo los parámetros de la OCDE

(sentados hace varias décadas), se encuadra dentro de los “sistemas de empleo”

o también denominados de “puesto de trabajo”.

La paradoja estriba en que nominalmente (desde la Ley de 1938) el sistema del

empleo público colombiano se enuncia de “carrera administrativa”. Sin embargo,

sus presupuestos conceptuales y su arquitectura institucional distan mucho (por

no decir todo) de lo que son las notas características propias de un sistema de

carrera administrativa en la configuración que ha expuesto la OCDE.

En Colombia tradicionalmente se ha identificado el sistema de carrera con la

instauración del sistema de mérito en el acceso. Sin embargo, son dos cosas

distintas. El mérito es presupuesto de la profesionalización de la función pública,

junto con otros atributos clásicos como la inamovilidad o la imparcialidad. Estas

tres notas son las que caracterizan o significan a la institución de la función

pública.

Pero otra cosa son los modelos de organización o de estructura de esa función

pública. Los modelos que la OCDE denomina como de “carrera” o de “empleo”

parten del presupuesto de que el mérito es la base en la que se asientan, pues sin

esa exigencia no hay garantía de profesionalidad ni se puede otorgar el estatuto

de estabilidad ni salvaguardar la imparcialidad o la independencia.

Convendría que las instituciones colombianas, en pleno proceso de incorporación

a la OCDE, homologaran sus esquemas institucionales y conceptuales a los

18

parámetros que se barajan (insistimos, desde hace varias décadas) en materia de

estructura de la función pública en esa organización internacional.

Ello implicaría reconocer que, sin perjuicio de la caracterización constitucional y

legal, el sistema colombiano no es actualmente de carrera administrativa, sino de

empleo o de puesto de trabajo, dado que se accede no a una estructura o

agrupación de puestos a partir de cuyo ingreso se hace carrera profesional, sino

a un puesto de trabajo o empleo en el que el empleado público se inserta no

pudiendo ascender a otros puestos o empleos sino a través de concurso externo

en libre concurrencia con los demás aspirantes que quieran competir por ese

empleo.

No obstante, esa distinción entre sistemas de carrera y sistemas de empleo, aun

siendo subsistente en estos momentos, ha ido perdiendo algunas de sus

características típicas. Es cierto que sigue habiendo sistemas de carrera que han

tenido poca impregnación de los sistemas de empleo (por ejemplo, Francia;

aunque “el empleo” es una noción que forma parte como concepto, a su vez, de

su modelo de función pública), pero también lo es que ya existen sistemas de

carrera que han incorporado a sus elementos estructurales la noción de puesto

de trabajo, transformándose en una suerte de sistemas mixtos (por ejemplo,

España).

Pero esa proximidad o simbiosis entre los modelos de carrera y de empleo se

detecta muy bien en estos últimos. Los modelos “puros” de empleo o de puestos

de trabajo, esto es, aquellos en los que el empleado accede a un puesto de trabajo

y para ascender o ejercer la movilidad debe participar en procesos abiertos y

competitivos con el resto de candidatos (esto es, “salir” al mercado exterior para

competir con el resto de candidatos) se puede decir que prácticamente no existen

en el panorama comparado (salvo en Colombia). Los sistemas de empleo han ido

estableciendo como regla de funcionamiento la promoción interna en los

empleos superiores vacantes (en algunos casos junto a la posibilidad de abrir esos

concursos a la libre concurrencia), por tanto a fomentar “un mercado interno” de

provisión de puestos de trabajo.

En efecto, la práctica generalizada en sistemas de empleo tales como Estados

Unidos, Holanda o los países nórdicos europeos, consiste en facilitar promociones

internas entre los empleados de puestos inferiores a puestos superiores o

laterales de la estructura, con el fin de motivar a los empleados, aprovechar el

talento interno, ahorrar recursos públicos y desarrollar del derecho a la

promoción profesional de tales empleados. Un país de la Región que

recientemente (en 2013) ha aprobado una Ley del Servicio Civil apegada

19

totalmente al “sistema de empleo” (Perú), se ha inclinado como regla por el

ascenso de los empleados públicos de los puestos inferiores a los superiores,

mediante procesos de promoción.

Ello no implica, sin embargo, que la tradicional distinción entre sistemas de

empleo y de carrera haya desaparecido. Lo que caracteriza a los sistemas de

carrera es que siempre se ingresa por los niveles inferiores de las estructuras y

con el paso del tiempo (una vez que se adquiere conocimiento especializado y se

desarrollan las competencias profesionales) se accede gradualmente en la

estructura de niveles de responsabilidad. No hay, salvo excepciones muy tasadas,

accesos colaterales.

En los sistemas de empleo, sin embargo, el acceso es siempre a puesto de trabajo

y, en el modelo puro, es colateral o a cualquier puesto de la estructura (también

a los superiores), sin necesidad de hacer ese cursus honorum. Aún en los casos de

sistemas de empleo que permiten promoción interna, se sigue utilizando el

sistema de acceso colateral a puesto de trabajo, ya sea porque no hay candidatos

internos o ya sea por las propias características del puesto de trabajo.

Esta rápida caracterización de los sistemas de carrera y empleo era necesaria desde un

punto de vista conceptual, pero también aplicativo. En efecto, nada se entenderá del

sistema salarial en el empleo público colombiano ni menos aún de sus posibles soluciones

si no se parte de este esquema conceptual al que habrá que anudar después determinadas

respuestas metodológicas.

Ideas-fuerza:

1.- El sistema colombiano de empleo público de denomina de

“carrera administrativa”, pero se encuadra dentro de una

concepción rígida y primigenia del sistema de empleo.

2.- El sistema colombiano de empleo público no permite, por

interpretación de la Corte Constitucional la promoción

interna de un empleo inferior a otro inmediatamente

superior, por lo que no hay ningún tipo de movilidad

funcional interna ni por tanto movilidad salarial vertical.

Estructura del empleo público y sistema salarial en Colombia.

Apliquemos todo lo dicho al modelo colombiano de empleo público y proyectemos las

relaciones estrechas que existen entre estructura del empleo público y sistema de

compensaciones salariales.

20

Veamos, en grandes líneas, cuáles son esas relaciones entre estructura y sistema salarial:

La caracterización del modelo colombiano como “sistema de empleo” conlleva

necesariamente que las retribuciones se singularizan en relación con las funciones y

responsabilidades específicas de los puestos de trabajo o de los diferentes empleos.

La estructura actual del empleo público en cinco Niveles tiene unas importantes

consecuencias también sobre el sistema salarial. Como es harto conocido los Niveles

son los siguientes:

o Directivos

o Asesores

o Profesionales

o Técnicos

o Asistenciales

Esa estructura en niveles ya nos indica que hay dos primeros niveles (directivos y

asesores) que se encuadran, de conformidad con lo establecido en el artículo 125

de la Constitución (CP, en adelante), como empleos de libre nombramiento y

remoción (aunque en el nivel de asesores todavía conviven algunos empleados

públicos de carrera). Mientras que los tres siguientes se enmarcan en el sistema de

carrera administrativa (tales como los profesionales, técnicos y asistenciales).

Desde un enfoque de “movilidad salarial horizontal y vertical” tiene poco recorrido

abordar, como decíamos, esta cuestión en los Niveles Directivo y Asesor, pues el

período de permanencia en esos puestos de la organización es reducido o limitado

y, por tanto, se debieran buscar otros mecanismos de compensación salarial

diferentes en función del tipo de empleo y de las funciones anudadas al mismo, si

es que se quiere premiar salarialmente la gestión de la diferencia en alguno de esos

empleos.

En cualquier caso, la estructura de Niveles se despliega, a su vez, en un amplio

abanico de Grados Salariales. En realidad, como se trata de un Sistema de Empleo

(o de puestos de trabajo), cada Grado Salarial se corresponde con un empleo o

puesto de trabajo específico, que por lo común tiene varias o muchas dotaciones.

La diferenciación entre uno u otro empleo en cuanto a su ubicación en las escalas

de grados salariales dentro de cada Nivel, estriba, al menos desde una perspectiva

21

formal, en las funciones, responsabilidades y tareas, así como en las competencias

laborales, que cada empleo o puesto tenga asignadas.

Esa definición de funciones, responsabilidades y tareas, así como en su caso

competencias, se realiza a través de los Manuales de Funciones. La CP, en su artículo

122, establece el principio de que “no habrá empleo público que no tenga funciones

detalladas en la ley o reglamento”. Este principio solo cabe interpretarlo en el

sentido de que la ley o el reglamento son los instrumentos normativos que

establecen un marco de funciones, puesto que sería insólito en términos

comparados e irrazonable en aspectos operativos, que fuera el legislador o el poder

reglamentario quienes determinaran las funciones y competencias de los empleos

o puestos singularizados.

El sistema salarial en el empleo público colombiano está a todas luces atomizado,

pues los Grados Salariales que se encuadran en cada Nivel son muy numerosos y

difícilmente (por no decir que de forma imposible) se puede establecer una

correspondencia adecuada entre Funciones/Competencias del empleo y

Compensación salarial (Grado Salarial) atribuido a los mismos.

Así, la ecuación Funciones/Grado Salarial no tiene una traslación o aplicación

práctica en el plano del empleo público colombiano. Y roto en pedazos uno de los

elementos propios de la coherencia del modelo, el sistema de atribución de

funciones en relación con grados salariales se transforma en puramente formal y,

en no pocas ocasiones, en una solución falsa: los empleados públicos del mismo

Nivel en diferentes grados salariales hacen las mismas cosas. Por tanto, los “grados

salariales” que deberían diferenciar lo que el puesto o el empleo “hace”, no cumplen

ese papel; pues distintos empleos hacen las mismas cosas.

Pero, aparte del enunciado, otro de los problemas más graves que tiene la

vinculación entre empleo (puesto de trabajo)/grado salarial radica en la

multiplicación de Grados Salariales dentro de cada Nivel, lo que es viva muestra de

la multiplicación también de los Empleos Públicos o Puestos de Trabajo. Realmente,

el problema se debería observar de forma inversa: si hay tantos grados salariales

distintos es porque debiera haber funciones/competencias diferentes en cada

puesto de trabajo. Formalmente puede ser así, en la práctica –como se viene

insistiendo- no lo es en absoluto.

Una mirada rápida a los diferentes Grados Salariales de la Escala General en los

distintos Niveles nos daría este resultado:

22

NIVELES GRADOS SALARIALES (y asignaciones

mensuales)

DIRECTIVO 28 (de 2.378.000, GS 1, a 10.394.377

pesos, GS 28)

ASESOR 18 (de 2.320.884, GS 1, a 8.308,552

pesos, GS 18)

PROFESIONAL 24 (de 1.401.228, GS 1, a 5.804.101

pesos, GS 24)

TÉCNICO 18 (de 651.338, GS 1 a 2.151.650 pesos,

GS 18)

ASISTENCIAL 19 (de 616.000, GS 5, a 2.130.300

pesos, GS 26)

De ese cuadro se pueden extraer algunas rápidas conclusiones provisionales:

o La primera es contundente: la dispersión y atomización salarial es la regla del

modelo. Los Grados Salariales en su conjunto suman un total de 107 para

todo el empleo público colombiano (datos extraídos del Decreto número

199, de 7 de febrero de 2014).

o Salvo los Niveles de Asesor, Técnico y Asistencial, que tienen una

proliferación menor, aunque importante de Grados Salariales, los Niveles

Directivo y Profesional están muy fragmentados.

o Hay, es cierto, solapes retributivos entre algunos de los Grados Salariales de

los distintos Niveles, pero estos se producen en la parte baja de la horquilla,

a diferencia de lo que existe en otras escalas salariales comparadas (por

ejemplo, Chile).

o El resultado distorsionador de este sistema fragmentado de grados salariales

se puede detectar fácilmente: nos ofrece un panorama de un empleo público

atomizado en 107 puestos de trabajo o empleos, que, dada la discutible

interpretación de la Corte Constitucional del alcance del artículo 125 CP,

implica hasta el momento 107 puestos de entrada por concurso abierto a la

libre concurrencia en las entidades de la Administración Pública. Cualquier

23

“ascenso”, por consiguiente, requiere vehicularse a través de “un concurso

abierto”, lo que está plenamente reñido con la propia naturaleza de lo que

es un “ascenso” que se promueve en la misma organización y que recae, por

definición, exclusivamente entre personal de la propia organización.

o Pero, además de no basarse en unas funciones realmente distintas, esas

diferencias salariales entre uno y otro puesto o empleo con el

inmediatamente superior (grados salariales) son, en no pocas ocasiones, de

escasas decenas de miles de pesos, lo que conduce derechamente a un

sistema de movilidad salarial basado en dos principios que después serán

desarrollados: la petrificación del sistema salarial y la rigidez o dificultad

inherente al mismo para implantar un sistema de movilidad salarial sobre

parámetros razonables, modernos y adecuado al desarrollo profesional de

los empleados públicos.

o A todo ello cabe añadir que, junto a los Grados Salariales de esta Escala

General por Niveles Jerárquicos, se suman un amplio número de excepciones

o supuestos singulares que prevén una arquitectura de grados salariales que

se diferencia (se ha ido diferenciando) del patrón común o de la escala

general de salarios.

o Colombia se convierte, así, en uno de los países de la Región que tiene un

empleo público más petrificado y rígido en lo que a movilidad salarial de

refiere, sobre todo si se compara con el existente en otros países avanzados

de la Región, que promueven sobre todo la movilidad salarial vertical a través

de concursos internos entre empleados públicos (Chile, Perú, Uruguay, etc.).

o Pero, además, Colombia es, sin duda, uno de los países que tiene las

estructuras de grados salariales (y, por tanto, de empleos) más atomizada de

la Región. Uruguay tenía un modelo de cargos y categorías irracionalmente

fragmentado (fruto, al igual que Colombia, de un proceso histórico de

construcción de su función pública), pero está en proceso de corregirlo y

rectificarlo a partir de la Ley funcionarios públicos de la Administración

Central de 2013. Las tendencias internacionales ya consolidadas van

encaminadas a “aplanar” las estructuras de niveles jerárquicos de puestos

de trabajo y, asimismo, los Grados salariales.

No cabe duda que estas conclusiones provisionales deben ser puestas en relación inmediata

con lo que seguidamente se tratará en relación con las singularidades del sistema salarial

colombiano en lo que afecta a la (pretendida) Movilidad salarial (horizontal y vertical). Y, en

24

sí mismas ya nos dan una primera pista sobre la necesidad objetiva que tiene el Gobierno

de Colombia de promover una racionalización de un sistema salarial (trasunto de un sistema

de empleos) que no puede hipotecar la competitividad institucional de la Administración

pública colombiana ni dejar de promover el desarrollo profesional de sus empleados

públicos en consonancia con unas expectativas reales y efectivas de movilidad salarial en el

empleo público.

Y estas reflexiones finales nos conducen derechamente a un breve análisis del sistema

salarial en el empleo público colombiano.

Ideas-fuerza:

1.- El sistema de grados salariales en el empleo público colombiano

ofrece un alto grado de atomización en consonancia con la

dispersión de empleos existente, que no se corresponde con una

diferenciación de funciones ni tampoco con un distinto nivel de

competencias.

2.- La rigidez de modelo se acentúa porque la Corte Constitucional

ha interpretado que “los ascensos” solo se pueden hacer por

concurso abierto no permitiendo –a diferencia de la inmensa

totalidad de modelos comparados- su articulación por

procedimientos de promoción interna.

El marco normativo-institucional del sistema y de la movilidad salarial en el empleo

público colombiano

El marco normativo institucional del sistema retributivo y de la movilidad salarial en el

empleo público colombiano está, por tanto, condicionado estrechamente por el modelo

estructural existente (puestos de trabajo o empleo), así como por la atomización de los

grados salariales (y, por consiguiente, también de la propia estructura de empleos).

De hecho, puede hablarse, sin riesgo alguno a caer en el error, que el sistema actualmente

vigente en materia estructural y retributiva hace plenamente irrealizable (o si se prefiere,

impide materialmente) la incorporación de un sistema de movilidad salarial que se asiente

conjuntamente sobre su dimensión vertical y horizontal.

Se objetará a lo anterior que el sistema prevé una modalidad de ascensos por concurso.

Pero esto no es, propiamente hablando, ningún sistema de movilidad vertical, puesto que

el empleado público debe concursar en procedimientos abiertos (“debe salir de la entidad”

para competir con el resto de posibles candidatos externos al empleo público), lo cual

transforma al sistema en una modalidad especifica de selección de empleados públicos,

25

pero nunca de promoción profesional. No puede hablarse, en puridad, que este sea un

sistema “de ascenso”, sino de “reclutamiento o selección”.

Del mismo modo tampoco hay en estos momentos ningún tipo de movilidad horizontal, si

por tal se entiende la diferenciación salarial en el puesto a través de las asignaciones

básicas, basada por tanto en esa “gestión de la diferencia”.

La única opción, tal como se propone por el DAFP, sería introducir una “prima de movilidad

salarial” fuera del sistema de asignaciones económicas básicas; esto es, que se sume a la

asignación básica mensual mediante un porcentaje según un sistema de categorías, pero

que no tenga la condición de “salario”. Este modelo, auspiciado en algún borrador de

Decreto del DAFP elaborado en la legislatura pasada, puede ofrecer una salida aparente al

problema de la movilidad salarial, pero no resuelve los problemas de fondo del modelo,

más bien los incrementa al añadir un nuevo elemento de complejidad al ya de por sí

complejo sistema retributivo en el empleo público colombiano, así como por los fuertes

impactos fiscales que el mismo puede tener.

Pero, antes de entrar en el detalle sobre cómo se estructura el sistema salarial y en qué

medida permite o no la movilidad salarial (aspecto que ya hemos adelantado que no está

reconocido en la actualidad), sí que conviene adentrarse en cuáles son los principios de este

sistema retributivo en el actual marco normativo colombiano. A saber:

La CP prevé, en su artículo 53 una garantía de “remuneración mínima vital y móvil

proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”. Sin entrar ahora en el plural alcance

de esa expresión, sí cabe decir que, desde un plano de los principios, en el empleo

público colombiano no se satisface el segundo elemento de esa noción, puesto que

“la remuneración móvil” está plenamente ausente de la estructura retributiva y de

los conceptos que a la misma se anudan.

La CP, en su artículo 125, también establece que el ingreso y ascenso a los cargos de

carrera “se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley

para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. A diferencia de lo que

ocurre en la práctica totalidad de los sistemas de empleo público comparados, la

Corte Constitucional ha llevado a cabo una interpretación restrictiva y

descontextualizada de la posibilidad de materializar “los ascensos”, puesto que

obliga a que estos se vehiculen a través de pruebas selectivas abiertas y no haciendo

efectivo el principio de promoción profesional de los empleados públicos que

acrediten los requisitos y competencias exigidos para el desempeño del puesto de

trabajo del empleo. Esta lectura singular de la Constitución colombiana no solo

implica una rigidez inusitada del modelo de empleo público (inexistente, insistimos,

en otros países del entorno comparado), con costes económicos elevadísimos y

26

vivas muestras de ineficiencia del modelo, sino que además castra literalmente

cualquier recorrido para hacer efectivo un sistema de movilidad salarial en el

empleo público.

Sin embargo, la propia CP ofrece al Poder Ejecutivo válvulas de escape o soluciones

de corte institucional para arreglar cabalmente una situación que bien se puede

calificar (ya en 2015) como insostenible. En efecto, en el artículo 189 de la CP,

numeral 14, se prevé una regla que atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de “crear,

fusionar o suprimir conforme a la ley, los empleos que demande la administración

central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”. Esta

atribución debe encuadrarse en la potestad de auto-organización que todo Poder

Ejecutivo dispone en relación con su Administración Pública y, en particular, con su

propio empleo público. La “creación, fusión o supresión” de los empleos, siempre

de acuerdo con lo que establezca la Ley, es una competencia atribuida al Poder

Ejecutivo. Nada impediría su uso, siempre que se justifique o se motive por qué se

lleva a cabo, por ejemplo, un proceso de racionalización o simplificación de empleos

públicos.

Pero, desde una perspectiva salarial (distanciada, por tanto, de la dimensión

estructural antes enunciada), la CP es todavía más explícita, ya que en el numeral 19

de ese mismo artículo 189 atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de “dictar las

normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe

sujetarse el Gobierno para, por ejemplo, “fijar el régimen salarial (…) de los

empleados públicos”. No cabe duda de que esa facultad del Gobierno de “dictar

normas generales” está condicionada por “los objetivos y criterios”, pero tampoco

cabe dudar que si esos objetivos y criterios se formulan como principios y no como

reglas (lo cual es la lectura constitucional “adecuada”), el margen de actuación del

Poder Ejecutivo es ciertamente amplio a la hora de definir o de redefinir ese régimen

salarial de los empleados públicos y hacerlo más acorde o alineado a los principios

constitucionales, concretamente a la noción constitucional de “remuneración

móvil” prevista en el artículo 53 CP. Nada debería impedir, en principio, una apuesta

gubernamental que fuera dirigida al fin de diseñar, fomentar e impulsar

normativamente sistemas de desarrollo profesional que implicaran la implantación

de sistemas de movilidad salarial horizontales y verticales. Todo ello, obviamente,

en el marco de la Ley.

Y ese marco normativo legal, en el que debe actuar necesariamente el Poder

Ejecutivo, viene representado por la Ley 4ª, de 18 de mayo de 1992. Se trata de una

27

Ley aprobada poco después de la CP y que, de acuerdo con esta, establece una serie

de principios entre los cuales conviene destacar los siguientes:

o Se reitera la previsión de que “el Gobierno Nacional, con sujeción a las

normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial

y prestacional de los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera

que sea su sector, denominación o régimen jurídico (artículo 1, a).

o Por su parte, en el importante artículo 2 se prevén una serie de objetivos y

criterios que el Gobierno debe tener en cuenta cuando lleve a cabo la fijación

del régimen salarial y prestacional del empleo público. Y entre ellos cabría

destacar aquí (por sus conexiones mediatas o inmediatas con la movilidad

salarial) los siguientes:

El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado. En

ningún caso, se añade, podrán desmejorar sus salarios y condiciones

sociales. Este criterio u objetivo establece, de acuerdo con la

interpretación dominante de la Corte Constitucional, un límite

efectivo a la redefinición del sistema salarial y a la implantación de

una movilidad salarial en el empleo público, ya que debe garantizarse

las condiciones salariales de carácter individual que tenga cada

empleado público. Sin duda se trata de una limitación de enorme

rigidez.

El respeto de la carrera administrativa y la ampliación de su

cobertura. Cabe plantearse cómo se ha de interpretar el alcance de

ese objetivo, puesto que una interpretación adecuada de la noción

“carrera administrativa”, así como de la expresión “ampliación de su

cobertura”, debería venir acompañada de un sistema de “movilidad

salarial” que hiciera plenamente efectivo el desarrollo profesional y

salarial del empleado público.

La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración

pública. Aspectos todos ellos, sobre todo los relativos a

modernización y eficiencia, que ampararían perfectamente la

inserción de un sistema de movilidad salarial en el empleo público

colombiano, pues con esa medida se homologaría el sistema

existente en la actualidad con el que rige en los países más avanzados

del entorno de la Región y, asimismo, en las democracias avanzadas,

28

obteniéndose una mayor eficiencia en lo que afecta al gasto público,

como después se dirá.

Relacionado directamente con el punto anterior, se encuentra el

objetivo o criterio de “utilización eficiente del recurso humano”.

Reitera una idea ya sancionada en el punto anterior, pero la concreta

al ámbito de actuación del empleo público. También sin duda se

puede considerar que un sistema de movilidad salarial representaría

esa utilización eficiente de tales recursos.

Asimismo se cita como criterio u objetivo “la competitividad,

entendida como capacidad de ajustarse a las condiciones

predominantes en las actividades laborales”. Una interpretación de

ese enunciado nos conduce derechamente (a pesar de su notable

imprecisión) a las competencias laborales que debe acreditar un

empleado público y cuya conexión con un modelo de movilidad

salarial son obvias.

La racionalización de los recursos públicos. Este criterio u objetivo

ordena como principio una adecuación de la fijación del régimen

salarial y prestacional de los servidores públicos que esté inspirada

en tal meta. La introducción en el modelo de empleo público

colombiano de un sistema de movilidad salarial debe tener en cuenta

este criterio, siendo perfectamente justificable que la inserción del

mismo conlleve una racionalización de los recursos públicos, siquiera

sea a medio/largo plazo.

El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus

responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Tal

como se dirá, este criterio debe ser relacionado con lo establecido en

el artículo 3 de esta misma Ley. Lo que exige la Ley es una

correspondencia entre nivel del cargo, funciones, responsabilidades

y “calidades” (requisitos, exigencias y competencias) con el régimen

salarial que se determine. Mientras esto se cumpla no cabe poner

ningún tipo de objeción.

También se prevé como criterio “el establecimiento de rangos de

remuneración para determinados niveles” (probablemente cuando

se aprobó esta Ley la determinación de niveles era distinta a la actual)

29

de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva. Este criterio

actúa, asimismo, como límite, dado que establece una regla en virtud

de la cual cualquier redefinición del régimen salarial está

condicionada a la existencia de “rangos de remuneración” (esto es,

distintos grados salariales) en cada Nivel. Pero, en ningún caso,

determina ni cuántos hayan de ser ni que profundidad deba tener esa

determinación. Solo exige que sean más de uno. En todo caso, este

criterio se debe interpretar dentro del conjunto de objetivos y

criterios establecidos en este artículo 3 y nunca de forma aislada.

Y, en fin, un objetivo de suma importancia para hacer efectiva la

movilidad salarial es, sin duda, el de “la adopción de sistemas de

evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o

específicas”. La Ley añade que “en el diseño de estos sistemas se

tendrán en cuenta como criterios: la equidad, productividad,

eficiencia, desempeño y la antigüedad.

Ni qué decir tiene que las leyes han de interpretarse de acuerdo con

la realidad social y el momento en que han de ser aplicadas. El

sistema de evaluación del desempeño que dibuja esta Ley es

ciertamente caduco, puesto que basa la aplicación de la herramienta

de gestión sobre la realización de pruebas generales y/o específicas,

pero esa referencia ha de ser interpretada adecuadamente en el

contexto de la Ley y del propio modelo de empleo público: la

realización de tales pruebas está estrechamente unida con la idea-

fuerza de “promoción (profesional)”. Esta es una noción nuclear para

interpretar ese inciso, estableciendo además una llamada al Poder

Ejecutivo para que remueva los obstáculos que impidan o dificulten

esa promoción (profesional). La implantación de un sistema de

movilidad salarial en el empleo público colombiano debería tener

como eje de actuación central la adopción de un sistema que

promueva la promoción (profesional) de los empleados públicos.

Esa promoción (profesional), tal como prevé el propio enunciado de

la Ley, está ligada al diseño y desarrollo de la evaluación del

desempeño, que actúa como “prius” o exigencia previa para objetivar

tal promoción, pero que se complementa con las “pruebas generales

o específicas” que se puedan desplegar. En cualquier caso, el sistema

de evaluación del desempeño previsto en esta Ley hay que leerlo de

30

forma acorde con los postulados constitucionales y, en particular,

con lo previsto en la Ley 909. Por consiguiente, hay que adoptar con

todas las cautelas los criterios que se anudan a tal evaluación del

desempeño, dado que alguno está muy distante de la configuración

actual de lo que es un sistema moderno de evaluación del

desempeño (por ejemplo, el criterio de “la antigüedad”), mientras

que el resto (equidad, productividad, eficiencia y desempeño, a pesar

de su reiteración) sí que podrían ser enmarcados en un modelo de

evaluación de desempeño más o menos vigente (aunque faltarían

algunos criterios adicionales para redondear su finalidad).

En cualquier caso, esta referencia dual a los objetivos de adoptar

sistemas de evaluación y promoción basados en sistemas de

evaluación y promoción, permiten un amplio recorrido para

implantar un sistema de movilidad salarial en el empleo público

colombiano, pues en última instancia son los elementos nucleares

que pueden basar las diferencias que se planteen en el sistema

retributivo, sin perjuicio de que se pueden utilizar otros instrumentos

para hacer efectiva esa diferenciación de regímenes salariales. La Ley

cita “las pruebas generales o específicas”, pero puede haber otros

muchos complementarios.

o El artículo 3, por su parte, establece una regla a la que ya hemos hecho

referencia y que posteriormente retomaremos: “El sistema salarial de los

servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la

estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban

desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de

cargos”. Esta regla comporta que el sistema salarial deba estar integrado

necesariamente por una serie de elementos tasados y mínimos. A saber:

La estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que

deban desarrollar.

Escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.

o Como puede observarse, en la relación anterior, al igual que se hiciera en el

artículo 2, se relaciona estrechamente sistema salarial con la estructura del

empleo público, pues ambas dimensiones del problema están

estrechamente imbricadas, tal como se ha visto. Aunque hay algo de

31

desorden en el enunciado normativo, bien se puede advertir que existe una

secuencia lógica en tal norma, que sería la siguiente: la estructura de los

empleos (Nivel, denominaciones o cargos) tiene que obedecer

necesariamente como presupuesto a “las funciones que se deban

desarrollar”. Y todo ello se plasma objetivamente en un sistema salarial

adecuado a esa estructura (escala retributiva a partir de los diferentes grados

salariales y tipo de remuneración). Pero ese sistema salarial, por lo que a

movilidad respecta, debe estar inspirado en los objetivos y criterios del

artículo 2 antes expuestos.

o Por último, la Ley prevé asimismo que los aumentos que decrete el Gobierno

Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del

primero de enero del año respectivo.

De la simple lectura de esa Ley se puede advertir con claridad meridiana que,

respetando esos criterios y objetivos, así como las escasas reglas que allí se

contienen, el Poder Ejecutivo puede perfectamente diseñar “ex novo” un régimen

salarial para los empleados públicos colombianos que se asiente en los parámetros

de un modelo de movilidad salarial, tanto desde la perspectiva horizontal (de

profundización en el desarrollo profesional del puesto de trabajo mediante la

acreditación de los requisitos o exigencias, así como de las competencias que se

prevean), como vertical (mediante un sistema de ascensos a los empleos

inmediatamente superiores por medio de promoción interna mediante la

superación de las pruebas generales y específicas que así se establezcan).

Tal como se puede comprobar, la determinación del régimen salarial en el empleo público

colombiano se confía al Poder Ejecutivo, siempre de acuerdo con los objetivos y criterios

que establezca de forma general la Ley marco. Por consiguiente, ese régimen salarial, al

menos en su configuración explícita, no tiene una reserva de ley, por lo que el modelo

colombiano en este punto es ciertamente flexible y permite adoptar decisiones normativas

por la vía reglamentaria. Este es uno de los grandes atributos del actual modelo.

Y ello explica que la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo

público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, no

prevea ninguna regulación al respecto del régimen salarial. Pero tanto en la regulación de

algunos principios de tan importante norma (por ejemplo, en su artículo 2, especialmente

en su apartado 3 y en sus letras b), c) y d), se recogen determinadas previsiones que tienen

perfecto encaje en la construcción de un régimen de movilidad salarial en el empleo público.

32

Particularmente importante de esta Ley es, a nuestros efectos, la regulación de la estructura

del empleo público, recogida en el Título III. Allí se prevé, por ejemplo, la regla de que, en

el ámbito de los cuadros funcionales de empleos, “el acceso, ascenso, el sistema retributivo

y la capacitación de los empleados públicos de carrera se podrán llevar a cabo, en su caso,

en el cuadro funcional de empleos”. Una excepción al sistema general que debería

generalizarse, pues en este ámbito sí que se puede hacer efectiva tanto la movilidad salarial

horizontal como vertical. La Corte Constitucional ha avalado recientemente “los concursos

de ascenso cerrados” (reiteramos que “el ascenso” por definición siempre es cerrado). Y tal

vez debería explorarse en qué medida la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia

C-034 de 2015, como ha recordado el Acta Final del Acuerdo de Negociación Colectiva

suscrito en Bogotá el 11 de mayo de 2015, es trasladable a todos los supuestos de empleos

generales.

También tiene especial impacto en el tema de la movilidad salarial la regulación que lleva a

cabo la Ley de la evaluación dl desempeño, por sus conexiones directas con el régimen

retributivo en cuanto que se compensa salarialmente de forma distinta a quien desarrolla

las tareas de modo diferente. La gestión de la diferencia debe asentarse sustantivamente

(no necesariamente de forma exclusiva) en los resultados de la evaluación del desempeño.

No se trata en estos momentos de llevar a cabo un análisis exhaustivo del marco normativo

que regula el régimen salarial de los empleados públicos, puesto que no es necesario a los

efectos del presente producto de Consultoría. Únicamente, además de las normas antes

expuestas sí que puede ser oportuno traer a colación algunas disposiciones normativas que

marcan actualmente el terreno de juego desde la perspectiva del análisis del régimen

salarial. Entre estas normas cabe resaltar las siguientes:

El Decreto 1042 de 1978, de 7 de junio, que regula (en lo que está vigente) el

sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios y otras

entidades públicas. Aparte de los distintos componentes salariales que allí se

regulan, resulta de importancia la regulación relativa a la creación y supresión de

empleos, de la conformación de las plantas de personal (en su más amplio sentido),

así como, entre otros aspectos, las reglas para la modificación de tales plantas. En

lo que esté vigente, este Decreto deberá ser tenido en cuenta para el proceso de

implantación de un régimen de movilidad salarial que se desarrolla en el siguiente

epígrafe.

También cabe resaltar el contenido del Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan

las reglas generales para la aplicación de las prestaciones sociales de los empleados

públicos. El régimen salarial de los empleados públicos en Colombia se compone de

tres elementos: a) el concepto salario; b) las prestaciones sociales; y c) el factor

salarial. Dentro del segundo apartado, las prestaciones sociales, se incluyen algunas

33

que en otros sistemas retributivos comparados (por no decir en la práctica

totalidad) o tienen la consideración de retribuciones (como es el caso, la prima de

vacaciones o de la prima de navidad) o son ajenas al sistema retributivo del

empleado público ya que están insertas en un régimen de jubilación o de pensiones

(pensión vitalicia de jubilación o pensión de retiro por vejez). Pero este es un

aspecto adjetivo en relación con el objeto de la Consultoría y, por tanto, no se

desarrollará en este documento.

Notable importancia tiene el Decreto 770 de 2005, de 17 de marzo, por el cual se

establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos

públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos

y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. En este

importante Decreto se regula la “noción de empleo” (artículo 2), los “niveles

jerárquicos de los empleos”, la naturaleza general de las funciones según niveles

jerárquicos (artículo 4), las competencias laborales (artículo 5) y las

denominaciones y requisitos especiales (artículo 6). El modelo está muy atado a las

titulaciones académicas y a la experiencia (entendida esta en un sentido exclusivo

de permanencia previas en determinadas actividades y, por tanto, de mero

transcurso del tiempo o de antigüedad). Los requisitos de estudios y de experiencias

(artículo 5.2) cabe entenderlos en esta clave. Mientras que en el ámbito de las

competencias se vuelve a insistir en “estudios y experiencia”, lo cual es un dato

formal más que una acreditación de conocimientos, que deberían ser evaluados en

el acceso o selección de los candidatos a los diferentes empleos. Obviamente, al

tratarse de Niveles Jerárquicos, la articulación de la titulación educativa como

presupuesto para el acceso puede tener sentido y nada cabe objetar al respecto.

Las observaciones se pueden formular en lo que respecta a la proyección de tales

requisitos de titulaciones o experiencia para el acceso a los diferentes empleos y

para determinar las diferencias de grados salariales entre ellos, pues en estos casos

el elemento determinante de la distinción debería ser exclusivamente las funciones

o responsabilidades establecidas en el pertinente Manual o, en su caso, las

competencias determinadas como elemento de predicción del éxito en la gestión

de un determinado empleo o puesto de trabajo.

También cabe traer a colación el Decreto 2489 de 2006, de 25 de julio, por el cual

se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de

las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva. Este Decreto establece, en

efecto, la nomenclatura y clasificación de empleos, particularmente la

Denominación del Empleo por Niveles jerárquicos, el Código asignado a cada

34

denominación y la banda de grados salariales que tiene cada Empleo. La

importancia de este Decreto radica en que para cualquier proceso de simplificación

de grados salariales como consecuencia de un nuevo diseño que conlleve la

implantación de un sistema de movilidad salarial, es necesario tener en cuenta

sobre todo la horquilla de grados salariales que se les asignan a cada empleo, pues

en cualquier proceso de racionalización de los regímenes salariales se deberán

respetar –de acuerdo a una doctrina constante de la Corte Constitucional- los

“derechos adquiridos”, sin que ello implique en ningún caso desmejorar sus salarios

y prestaciones sociales. Por consiguiente, esos grados salariales que cada empleado

tenga asignados representan el mínimo sobre el cual se debe llevar a cabo un

proceso de implantación del régimen de movilidad salarial, debiéndose tener en

cuenta los grados de las diferentes horquillas existentes en cada empleo. Si se

llevara a cabo el proceso de implantación del régimen de movilidad salarial que

seguidamente se propone, se debería modificar completamente este Decreto,

sobre todo en lo que afecta a la estructura de grados salariales para cada empleo.

Y, en fin, el Decreto número 199 de 214, de 7 de febrero, antes citado, tiene interés

porque determina las asignaciones básicas mensuales de las escalas de empleos de

las distintas entidades públicas. En él se visualiza de forma clara y precisa la

fragmentación de empleos por niveles jerárquicos y la correlativa atomización del

régimen salarial resultante. A estos grados salariales diferenciados por Niveles

Jerárquicos hay que sumar un buen número de Decretos que fijan escalas salariales

(grados salariales) especiales para determinadas entidades, con diferencias

sustantivas entre unos y otros casos.

Ideas-fuerza:

1.- La determinación del régimen salarial de los empleados

públicos es competencia del Poder Ejecutivo, debiendo

ajustarse su ejercicio a las normas generales que a través de

una Ley marco establezcan los objetivos y principios de ese

régimen.

2.- Este sistema de determinación del régimen salarial

implica que el modelo colombiano en este punto es de una

notable flexibilidad, lo que permite, en principio, establecer

un régimen de movilidad salarial siempre que se respeten

tales objetivos y criterios establecidos por la Ley.

35

Propuestas de implantación de un régimen de movilidad salarial por parte de diferentes

unidades o direcciones de la DAFP: breve referencia.

Tampoco es cuestión de reproducir en estos momentos con detalle o minuciosidad cuáles

son las diferentes propuestas que se han esbozado en los últimos años con la pretensión de

resolver un problema que se encuentra enquistado en el empleo público colombiano: la

inexistencia de un régimen de movilidad salarial.

Este enquistamiento, tal como se ha dicho, no solo tiene como consecuencia una serie de

costes de oportunidad por su no implantación, también tiene altos impactos económico-

financieros (fiscales) y, en particular, el incumplimiento de principios constitucionales y

legales que debieran inspirar el régimen retributivo de los empleados públicos (por ejemplo,

las retribuciones “móviles”, así como la promoción de tales empleados públicos).

Por consiguiente, resultaría necesario, con el fin de fortalecer el sistema institucional del

empleo público colombiano y reparar definitivamente algunos desajustes que en ese

ámbito se producen, implantar de forma definitiva algún sistema de régimen retributivo de

movilidad salarial que compense a los empleados públicos no solo por lo que son o por lo

que hacen, sino también por cómo lo hacen.

A tal efecto, el DAFP ha llevado a cabo una serie de estudios y propuestas que

sintéticamente se pueden exponer del siguiente modo:

1.- Borrador de Decreto elaborado por el DAFP por el cual se establece una prima de

movilidad salarial para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva.

Ya ha sido citado en pasajes anteriores de este Documento, pero a efectos expositivos

conviene, tal vez, recordar cuáles son los rasgos distintivos de esta propuesta de la que solo

tenemos constancia documental, ya que procede de mandatos anteriores a la actual

Legislatura y como tal no nos ha sido explicado.

En grandes líneas esos rasgos serían los siguientes:

La propuesta de regulación parte de los objetivos y criterios establecidos en el

artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, concretamente de la eficiencia, competitividad y

adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales o

específicas.

Su objeto es crear una prima de movilidad salarial a favor de los servidores públicos

vinculados en entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.

La prima se fija como reconocimiento por la permanencia laboral del servidor

público en el mismo empleo. Y no implica cambio de empleo del cual sea titular el

beneficiario.

36

Se reconocerá una sola vez por cada vigencia fiscal y no constituye, a ningún efecto,

factor salarial o prestacional.

Para su gestión y reconocimiento la prima de movilidad se articula a través de

cuatro categorías (A, B, C y D) en cada uno de los grupos salariales previstos en las

plantas de empleos de las entidades de la rama Ejecutiva.

A partir de la entrada en vigencia de ese Decreto, los destinatarios de la prima

salarial se harán parte de una de las categorías de referencia, incorporándose

inicialmente a la categoría de referencia A.

El uso de las categorías de referencia implica que estas podrán ser usadas

adicionalmente para determinadas finalidades (artículo 7).

Se establece un monto de la prima de movilidad salarial que se corresponde al 50

% de la asignación básica mensual para los empleados de la categoría B, 75 % para

los de la categoría C y 100 % para los de la categoría D. En la categoría A no habrá

prima de movilidad salarial.

Se determinan, asimismo, una serie de requisitos para acceder a la categoría y qué

procedimiento se debe cumplir con el fin de cambiar de categoría, entre los que

destacan los siguientes:

o Haber obtenido calificación sobresaliente en la última evaluación ordinaria

o No haber sido sancionado disciplinariamente en los últimos tres años.

o Tener un mínimo de permanencia de 3 años en el empleo en la

correspondiente categoría de referencia

o Obtener una calificación mínima aprobatoria del setenta por ciento (70 %)

en la prueba de conocimiento institucional.

A todo lo anterior se añade que el cambio de categoría requiere, asimismo, obtener

una calificación sobresaliente en el último periodo del desempeño laboral.

Posteriormente se regula la prueba de conocimiento, su contenido, mínimo

aprobatorio y sistema de reclamaciones.

Al margen del alto grado de coincidencia que tiene esta propuesta con alguna otra que

luego se expondrán, y sin afán de llevar a cabo un análisis detenido de la misma, se pueden

establecer las siguientes Ventajas e Inconvenientes, a juicio de este Consultor.

37

Ventajas:

1. Este sistema de movilidad salarial no tiene dificultad alguna de orden legal para su

encuadre en el régimen salarial vigente y en la estructura de empleos existente.

2. Su aplicación puede ser inmediata, pues no requiere especiales modificaciones de

ningún tipo en lo que afecta a los Manuales de funciones como tampoco a otros

elementos estructurales que se dejan incólumes (grado salarial, etc.).

3. Los requisitos exigidos para el cambio de categoría son claros (más bien de

naturaleza formal) y pueden ser aplicados sin especiales dificultades, salvo en lo que

pueda afectar a un cambio de modelo en la evaluación del desempeño y lo que tenga

que ver con el desarrollo de la prueba de conocimiento institucional.

Inconvenientes:

1. Este modelo de prima salarial petrifica el actualmente atomizado sistema de

empleos y de grados salariales, no representando ningún cambio de modelo sino

todo lo contrario.

2. La entrada a los empleos seguiría siendo la misma (concurso abierto) y

estructuralmente no se notaría ninguna ventaja o beneficio concreto.

3. El régimen salarial se complejiza superlativamente, al seguir existiendo los mismos

grados salariales y tres categorías retributivas (prima de movilidad) en cada grado

salarial, por lo que el abanico salarial se multiplicaría por tres abarcando a más de

trescientas posiciones salariales en la estructura de puestos.

4. El monto porcentual anual por el que se articula la prima de movilidad (50 %, 75 %

y 100 %, en función de la categoría a la que se acceda), conllevaría en el caso de

aplicarse un impacto fiscal insostenible para la Hacienda Pública colombiana, pues

si no se gestiona de forma drástica la diferencia y se aplica con cierto automatismo

la adquisición de las categorías, conllevaría que el transcurso de tres años el gasto

público por nómina de los empleados públicos colombianos ascendería el 50 %

mientras que a los 9 años sería el doble, coincidiendo estas inasumibles subidas en

tres ejercicios presupuestarios distintos (a los 3, 6 y 9 años).

5. Faltarían por concretar muchos detalles en torno a la gestión puntual del modelo,

que no parece simple; lo cual podría conllevar que una gestión compleja (por

ejemplo, en los ámbitos de gestión de la evaluación del desempeño o de las pruebas

de conocimiento) tuviera costes indirectos sobre la propia organización. Como

38

venimos insistiendo, si el modelo no se asienta en una real y auténtica gestión de la

diferencia, el automatismo y la generalización de la prima de movilidad podrían

tener efectos demoledores desde el punto de vista fiscal, obligando al Poder

Ejecutivo a consignar cantidades ingentes de dinero para hacer frente a ese sistema

de movilidad salarial.

2.- Propuesta de movilidad salarial sin cambio de empleo (marzo de 2015), planteada por

la Dirección Jurídica de la Función Pública

Por su parte, la Dirección Jurídica del DAFP nos presentó su propuesta de movilidad salarial.

Realmente es la misma que la primeramente analizada, aunque con una serie de

matizaciones incorporadas en el documento que se nos entregó de marzo de 2015. Y se

puede concretar en los siguientes aspectos:

Objeto: “La propuesta consiste en establecer una prima de movilidad salarial a favor

de los servidores públicos vinculados en entidades y organismos de la Rama

Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional”.

Las características de este modelo de “prima de movilidad salarial” serían:

o No implica cambio de empleo

o Es una movilidad salarial horizontal y gradual

o Corresponde a un porcentaje de la asignación básica mensual

o Se cambia de categoría por el cumplimiento de requisitos y condiciones

o Todos los servidores públicos ingresan en la misma categoría

independientemente del tiempo de servicio

o La categoría determinará el valor de la prima de movilidad salarial

o Se cancelará una vez al año.

o Se mantiene la prima de movilidad mientras permanezca en la misma

categoría

o Si no cumple requisitos no cambia de categoría y pasado un año se podrá

solicitar nuevamente el cambio respectivo.

o Aplica para los empleados de carrera y con nombramiento provisional.

Los requisitos para el cambio de categoría serían los siguientes:

39

o Haber obtenido calificación sobresaliente en la última evaluación ordinaria

del desempeño laboral, sea empleado de carrera o provisional.

o No haber sido sancionado disciplinariamente en los últimos tres aos de

servicio

o Tener un mínimo de permanencia de tres años en el empleo en la

correspondiente categoría de referencia

o Obtener una calificación mínima aprobatoria del 70 por ciento en la prueba

de conocimientos y aptitudes

o Se ingresa en la categoría A y en esta se debe acreditar el tiempo de

permanencia para cambio a la categoría siguiente.

La pérdida de la prima de movilidad salarial se daría en los siguientes supuestos:

o Cuando el empleado cambie de empleo, por razones diferentes al traslado o

a la incorporación, hará parte de la Categoría A para fines de cumplimiento

de los requisitos para ser beneficiario de la prima de movilidad salarial.

o La pérdida de los derechos de carrera, aunque conserve su vinculación

laboral con el Estado, excluirá al empleado como beneficiario de la prima de

movilidad salarial.

La aplicación de las Categorías y Porcentajes en relación con la prima citada se

pueden observar en el siguiente Cuadro:

CATEGORÍAS PORCENTAJES

CATEGORÍA “A” Todos los empleados inician en esta

categoría

CATEGORÍA “B” Del 10 al 40 % de la asignación básica

mensual del respectivo empleo

CATEGORÍA “C” Del 40 al 70 % de la asignación básica

mensual del respectivo empleo

CATEGORÍA “D” Del 70 al 100 % de la asignación básica

mensual del respectivo empleo

40

Tal como se puede comprobar, aunque en esta Propuesta no se nos diga expresamente,

resulta obvio que se mantienen todos y cada uno de los Grados Salariales existentes en la

actualidad, lo cierto es que implícitamente se parece aceptar el statu quo en materia de

empleos y grados salariales, por lo que, de ser así, los paralelismos con la propuesta primera

antes analizada son notables. De tal modo que, con las precisiones que seguidamente se

dirán, cabe extender a esta Propuesta las Ventajas e Inconvenientes que antes se exponían.

El fondo de la Propuesta sigue girando en torno a una “prima de movilidad salarial” que se

articula a través de cuatro categorías (aunque solo tres con efectos de compensación

retributiva real), ofreciendo un esquema en sus características y requisitos que muestra

muchas similitudes con la propuesta anteriormente expuesta.

No obstante, esta Propuesta introduce algunas modificaciones puntuales que conviene

resaltar:

La primera es que de modo acertado excluye de la aplicación de tal prima a los

directivos y asesores, pues al ser estos empleos de libre nombramiento y remoción

difícilmente se pueden dar las condiciones objetivas temporales para que la citada

prima se aplique.

Consecuencia de lo anterior es que esa prima de movilidad, al proyectarse en el

tiempo, solo podría ser aplicada a los empleos de carrera administrativa, lo cual es

plenamente coherente con el modelo final que se expondrá.

Del mismo modo, extiende la aplicabilidad de la prima salarial a los empleados

públicos con nombramiento provisional. Este puede ser un aspecto polémico, pues

sin duda tales empleados no son de “carrera” y su temporalidad en el puesto o

empleo dificulta la aplicación plena de la prima salarial expuesta. Pero, por otro lado,

cabe reconocer que ese régimen paralelo entre empleados de carrera y

provisionales puede considerarse como no discriminatorio, en cuanto que al mismo

tipo de empleo (funciones, responsabilidades y competencias), ya sea este de

carrera o provisional, le debe corresponder el mismo tipo de retribución. Ello

obligaría a incluir al personal provisional en el sistema de evaluación del desempeño,

así como a aplicar estas reglas al empleo público provisional de larga duración. Es en

este punto donde la Propuesta puede incurrir en alguna contradicción, ya que por

definición la naturaleza del empleo “provisional” es transitoria o temporal, mientras

que en la Propuesta se está reconociendo implícitamente (además “pro futuro”) que

el Orden Nacional seguirá echando mano de empleo público provisional de larga

duración. No es muy coherente el planteamiento. Al menos convendría sopesar

41

todos estos elementos a la hora de ver si se incluye o no a los provisionales en este

modelo de movilidad salarial basado en “una prima”.

3.- La Propuesta de movilidad salarial de la Dirección de Desarrollo Organizacional de

la Función Pública.

Esta propuesta nos fue asimismo presentada en un Taller o Seminario. Su articulación

parte de un desarrollo pormenorizado de todas las piezas que conforman actualmente

el Sistema de Compensación Salarial en el Empleo Público de Colombia, para terminar

detallando un modelo singular de régimen de movilidad salarial.

En lo que afecta al Sistema de Compensación Salarial en el Empleo Público colombiano,

sin adentrarnos en grandes detalles, sus rasgos, tal como fueron expuestos, son los

siguientes:

Se prevén una serie de Objetivos. A saber:

o Atraer y retener servidores eficaces

o Reconocer y retribuir la capacidad de gestión funcional y de resultados

o Generar incentivos a la gestión

Se detalla el marco normativo vigente, reconociendo expresamente que

permite crear sistemas salariales nuevos dentro de los objetivos y criterios

establecidos en la Ley 4ª de 1992, modificar componentes, nomenclatura,

clasificación de empleos, beneficios económicos, etc. Este marco normativo, en

sus aspectos sustantivos, vendría definido por:

o Ley 4ª de 1992, Marco de Salarios, que, como ya se ha visto, solo el

Ejecutivo puede ejercer la iniciativa en este ámbito.

o Ley 909 de 2004

o Decreto Ley 770/1995, Marco general de competencias laborales.

El desarrollo de ese marco normativo con el objetivo puesto en la implantación

de un sistema de movilidad salarial que, a su vez, comportara una

racionalización de los grados salariales actualmente existentes, tendría como

ejes de actuación para su puesta en marcha los siguientes:

o Identificación de regímenes de nomenclatura y clasificación de empleos

vigentes con semejanzas estructurales.

42

o Definición de niveles jerárquicos o grupos ocupacionales, de acuerdo

con la naturaleza general de las funciones de los distintos empleos.

o Consolidación y simplificación de las ocupaciones o empleos ajustados.

o Consolidación y ocupación de los grados salariales.

Frente a ese modelo esquemáticamente expuesto, nos encontramos con una Propuesta

que sintetizada gira en torno a los elementos que a continuación se detallan:

También se articula sobre la construcción dual empleo/categoría, atribuyendo a

cada empleo cuatro categorías (A, B, C y D). En esto aparentemente no se introduce

ninguna novedad.

El tiempo de permanencia en cada Categoría para alcanzar la siguiente se fija en dos

años.

La Categoría A sigue siendo de ingreso. Todas las personas acceden al empleo por

esa categoría.

El sistema de movilidad salarial propuesto no descansa sin embargo sobre “primas

de movilidad”, sino por asignaciones económicas que se percibirán en cada

categoría una vez acreditados los requisitos, exigencias y competencias requeridos

para su correcto desempeño.

Por tanto, en este caso la movilidad salarial es un reflejo del cumplimiento de tales

requisitos, exigencias y competencias, sin cambiar de empleo.

Sin embargo, el modelo propuesto parte de una solución institucional más correcta

en términos estratégicos: no se trata de multiplicar los conceptos retributivos y de

mantener la estructura de grados salariales existente, sino de simplificarla y

racionalizarla.

A tal efecto, se propone que cada Nivel Jerárquico disponga de 4 Grados Salariales,

que a su vez se estructurarían en 4 categorías en cada Grado.

Esta Propuesta implicaría reducir los Grados Salariales a 24 (dado que el Nivel Asesor

solo tendría 3), lo que implica un proceso de racionalización y simplificación radical

tanto de empleos como de grados salariales.

Por consiguiente, a partir de estas premisas existirían “solo” 24 “puntos de entrada”

o empleos, frente a los más de 100 existentes en este momento.

43

Se propone que este régimen de movilidad salarial se aplique tanto al Sistema

General como a los Sistemas Especiales.

Se reconoce que el mayor problema estriba en cómo migrar del modelo actual de

Grados Salariales al modelo propuesto, sobre todo teniendo en cuenta que se deben

respetar los derechos adquiridos y que la Corte Constitucional ha sancionado el

principio de no regresividad en materia salarial en el empleo público.

También se plantea el problema de cómo hacer frente a la situación de los

provisionales en lo que respecta a la aplicación o no de ese nuevo sistema de

movilidad salarial.

Esta Propuesta presenta, asimismo, una serie de Ventajas e Inconvenientes, que se pueden

identificar del siguiente modo:

Ventajas:

1. Su mayor valor radica en que enfrenta directamente un problema enquistado en el

empleo público colombiano: la existencia de unas escalas de grados salariales que

son exageradas y que no se corresponden realmente con las funciones atribuidas a

cada empleo: las diferencias retributivas son formales y no materiales. La

simplificación que predica del modelo es ciertamente un camino a explorar, sobre

todo por los réditos institucionales que puede producir ese proceso de

racionalización.

2. Complementariamente, esa simplificación radical de grados salariales nos conduce

a la correlativa reducción de puntos de entrada en el empleo público (por

definición, de empleos o puestos de trabajo), lo que racionalizaría asimismo la

selección o el acceso y conllevaría ahorros importantísimos de costes para el Estado

a corto/medio plazo, aparte de mejorar notablemente la gestión de tales procesos

selectivos y, con carácter previo la confección de los propios manuales de funciones

y requisitos, así como de competencias, que solo deberán proyectarse sobre un

abanico de empleos reducido, ya que lo demás sería reconocimiento del desarrollo

profesional.

3. Los impactos fiscales son, en todo caso, menores que en las propuestas anteriores

(aunque esta es una impresión que habría de confirmarse con datos empíricos),

pues el “salto” de una categoría inferior a otra inmediatamente superior conllevaría

un incremento retributivo que se debería mover, como mucho, en una horquilla

retributiva de dos grados salariales superiores al grado salarial del puesto o empleo

suprimido (o reconvertido en categoría).

44

4. Otra ventaja adicional es que no complejiza el sistema de compensaciones salariales

incluyendo un nuevo concepto (“prima salarial”), sino que la proyección de

horizontalidad en el puesto implica que se cobra más conforme las cosas se hacen

mejor a lo largo del tiempo o por la acreditación de especiales competencias, lo cual

dota de una coherencia al modelo retributivo o compensatorio. El fundamento

último de este sistema es el desarrollo profesional del empleado, que es

“reconocido” por la Administración mediante un sistema de “recompensas”

(atribución de categorías).

5. Asimismo, una ventaja adicional es que pretende una reforma integral, que cubra

tanto al sistema general de grados salariales como a los sistemas especiales (DIAN,

INPEC, Agencias, etc.). Aunque esa reforma integral no deja de ofrecer un esquema

de mayor complejidad

Inconvenientes:

1. Tal como se dirá de inmediato, la Propuesta requiere como paso previo a la

reducción de grados salariales (y, por tanto, de empleos) una modificación radical

y en paralelo de todos los Manuales de Funciones y Competencias de los diferentes

empleos (probablemente también de la revisión de una serie de Decretos que fijan

requisitos, denominaciones y horquillas de grados salariales). Por tanto, la

complejidad es más elevada que en las Propuestas anteriores, pero el valor

estratégico muy superior. Requiere invertir mucho tiempo y capacidad de gestión

en su puesta en marcha. Pero lo cierto es que, tal como se decía, al ser el número

de empleos muy inferior, se podrían diferenciar claramente las funciones y

responsabilidades, así como las competencias, sin requerir especiales matizaciones

(como se produce en el caso de los grados salariales, por el solapamiento funcional

al multiplicarse los empleos).

2. La Propuesta se articula en torno a la idea-fuerza de Categoría (en ello parece no

aportar nada a las propuesta anteriores), pero ese tránsito de una Categoría

inferior a otra inmediatamente superior debería encuadrarse dentro del sistema

de promoción profesional y, por tanto, de profundización en el mejor desempeño

y competencias del empleo en cuestión. La idea clave es la de desarrollo

profesional que se compensa con un incremento de nivel retributivo.

3. La dificultad más relevante es, sin duda, cómo volcar o hacer migrar el sistema

anterior de grados salariales sobre un diseño de mapa de empleos y de las

diferentes categorías. Sobre todo porque es imposible que exista una

correspondencia entre las asignaciones básicas que actualmente se perciben en los

45

diferentes grados salariales (empleos) y el nuevo rediseño de empleos y categorías.

Ese trasvase obligará a echar mano de un complejo sistema de absorciones y

compensaciones retributivas.

4. También, en esa línea, se puede identificar otro de los cuellos de botella del

proceso: la migración del sistema existente al sistema nuevo. Ello implicará

necesariamente que algunos de los “empleos públicos viejos” se transformen en

Categoría “D” del nuevo empleo, por lo que el recorrido de progresión profesional

seria en este caso inexistente para estas personas que podrían ver así penalizado

por el nuevo sistema su derecho a la promoción y, en consecuencia, a la movilidad

salarial. A ello se podría dar respuesta mediante soluciones alternativas que

después se esbozan.

5. El modelo propuesto no diferencia entre “empleos de libre nombramiento y

remoción” y “empleos de carrera”, pretende su aplicación de forma universalizada,

pero como ya hemos visto en el análisis de la propuesta anterior, ello no es posible

por la propia naturaleza del empleo de libre nombramiento y remoción, que es en

todos los casos y circunstancias de carácter temporal. En suma, no se puede aplicar

un sistema de movilidad salarial que pivota sobre el desarrollo del tiempo (2 años

para solicitar la Categoría Superior) a empleos de tiempo limitado. Además, 2 años

es un plazo probablemente muy corto para el desarrollo profesional horizontal,

salvo que ese desarrollo (movilidad salarial) horizontal se combinara con un

sistema de movilidad salarial vertical, que no se esboza siquiera en ninguna de las

Propuestas analizadas.

Ideas-fuerza:

1.- El DAFP ha venido trabajando en el diseño de propuestas para la implantación de un

régimen de movilidad salarial. Las dos primeras propuestas analizadas (que en realidad

son una, con ligeros matices) parten de incorporar como elemento retributivo nuevo una

“prima de movilidad”. El sistema propuesto, en los términos que está redactado, no

aporta ningún cambio sustancial a los problemas estructurales ni a la atomización de

grados salariales actualmente existente, pudiendo tener costes fiscales inasumibles a

corto/medio plazo.

2.- La segunda propuesta del DAPF ofrece elementos de similitud con la anterior

(categorías), pero también notables diferencias. Su valor más importante radica en que

su aplicación conllevaría una simplificación radical del número de empleos y grados

salariales, así como en su menor impacto fiscal a corto plazo, pudiendo incluso

amortiguarse ese impacto en un tiempo razonable. Las mayores objeciones que se pueden

46

plantear a ese modelo son, por un lado, su pretensión universal (incorpora a todos los

niveles jerárquicos) y, por otro, el no tratamiento de la necesidad de modificar los

Manuales de funciones, así como la no solución de algunos de los problemas críticos

(migración de los actuales empleos en categorías, sistemas de compensación, qué hacer

con quienes se sitúan en las categorías superiores, sin recorrido alguno de promoción,

etc.).

Ejes para articular un régimen de movilidad salarial en el empleo público que conlleve una

racionalización de empleos y una simplificación de grados salariales. Algunos pasos

metodológicos para su implantación.

Planteadas las líneas generales de las Propuestas elaboradas por el DAFP, así como las

distintas ventajas e inconvenientes que las mismas suscitan, llega el momento de dibujar

cuáles pueden ser los posibles ejes para implantar un régimen de movilidad salarial en el

empleo público que suponga a la vez una racionalización del amplio número de empleos

previstos en la escala salarial y, por tanto, una simplificación de grados salariales.

Con la finalidad de abordar la delimitación de tales ejes y plantear los pasos que quepa dar

para su implantación, se tratarán los siguientes puntos:

1) ¿Por qué se propone una Propuesta avanzada de racionalización de empleos y de

reducción drástica de grados salariales?

2) ¿Qué fundamentos constitucionales y legales tiene esta Propuesta?

3) ¿Cuáles son las dificultades más relevantes que se plantean para su puesta en

marcha?

4) ¿Qué pasos se deberían dar para garantizar la efectiva implantación de este

sistema de movilidad salarial?

Veamos estos puntos:

1) ¿Por qué se propone una Propuesta avanzada de racionalización de empleos y de

reducción drástica de grados salariales?

Las opciones planteadas por los diferentes estudios y propuestas normativas del DAFP

giraban, como se ha visto, en torno a dos soluciones: la primera y segunda apuestan por la

creación de una “prima de movilidad”, sin que ello implique afectación al resto de

elementos del régimen salarial ni tampoco a la estructura de empleos; la tercera opta por

la reducción drástica de los grados salariales, con la consiguiente limitación de empleos,

proyectando la diferencia en una profundización horizontal en diferentes categorías en las

47

que se integrarían por proximidad (siempre con respeto de las retribuciones previamente

existentes) los diferentes grados salariales (o empleos).

Ya se han visto las ventajas e inconvenientes de todas ellas. Tienen algún punto en común

(categorías, horizontalidad, etc.), pero presentan muchos puntos de discordancia. El punto

central de distanciamiento radica en que la primera y segunda propuestas tienden a

mantener la atomización de empleos y grados salariales, sumando a ella una escala de más

de cuatrocientas posiciones retributivas (en correspondencia con las categorías

multiplicadas por los empleos) de primas de movilidad diferentes. La segunda propuesta

matiza algo esos impactos (reduciendo su aplicabilidad a la carrera administrativa y no a los

empleos de libre nombramiento y remoción), aunque parece asentarse también sobre los

mismos parámetros que la primera.

La tercera propuesta, sin embargo, es más ambiciosa en su planteamiento, puesto que su

objetivo último no solo es incorporar un sistema de movilidad salarial al empleo público,

sino que con motivo de poner en marcha este nuevo sistema se pretenden alcanzar unos

objetivos mucho más estratégicos de redefinición del sistema de empleo público por medio

de esta vía.

Sin perjuicio de cuál sea la opción por la que se incline el DAFP, desde este análisis de

Consultoría se valorarán todas las opciones, aunque nos inclinamos –siempre que se quiera

dar un “golpe de timón” a un modelo muy enquistado-, por una alternativa de síntesis que

se incorpora al final de este Estudio y que aglutina las ideas-fuerza (aunque con muchos

matices) de las dos principales. Esto es, con un amplio número de correcciones

institucionales (algunas ya esbozadas) para hacer efectivo o, el menos, más viable ese

sistema.

Las razones que nos conducen a esa preferencia son varias:

Por un lado, es oportuno resaltar que, como se ha dicho, el sistema de carrera

administrativa que predica la Constitución no es ciertamente tal, puesto que se ha

transformado en un sistema de empleo, tanto por la tradición legislativa colombiana como

por la interpretación que la Corte Constitucional ha venido haciendo de ese mismo sistema.

A través de la implantación de un régimen de movilidad salarial se puede, en efecto, actuar

sobre ese sistema de empleo, configurado en términos absolutamente puros (hoy en día

inexistentes en los modelos comparados), promoviendo la incorporación de elementos del

“sistema de carrera” tales como la promoción profesional a través de las distintas

Categorías en las que se estructurarían los correspondientes empleos o grados salariales

simplificados.

Por otro lado, esta opción significaría que el empleo público colombiano se sumaría, así, a

los vientos de reforma de numerosos países que empujan de forma decidida hacia una

48

racionalización y simplificación de sus propias estructuras y, por consiguiente, del régimen

retributivo de los empleados públicos.

En efecto, este impulso de racionalización de estructuras y sistema retributivo no solo

pretende esas finalidades, sino que además apuesta por implantar en las entidades públicas

una cultura de gestión del rendimiento y de la diferencia, que se proyecta tanto desde la

perspectiva estructural como desde la óptica salarial: se debe pagar a los empleados

públicos no solo por lo que son o hacen (aspectos formales o de contexto organizativo), sino

sobre todo por cómo lo hacen (desempeño de tarea, desempeño contextual, rendimiento,

etc.).

No cabe duda que un sistema de empleo público que apueste por redefinir y simplificar

estructuras, racionalizar y simplificar los abanicos de retribuciones, así como por gestionar

la diferencia, supone optar por incorporar medidas de modernización e innovación en la

gestión de personas en las organizaciones públicas.

Y, en fin, a pesar de que teniendo en cuenta la amplia interpretación que la Corte

Constitucional ha dado a la noción “derechos adquiridos” y a la entronización del principio

de no regresividad en materia retributiva en el empleo público, cabe valorar hasta qué

punto la puesta en marcha de un régimen de movilidad salarial como el que se propone

tendrá efectos fiscales serios o, por el contrario, en un plazo mediato sus efectos fiscales

pueden amortiguarse o incluso ser positivos.

En efecto, si se quisiera implantar la tercera propuesta del DAFP o incluso la propuesta de

síntesis que después se expone, sería absolutamente necesario llevar a cabo distintas

proyecciones (“hacer números”), puesto que si bien es cierto que en un primer momento

los impactos fiscales pueden ser notables, se han de descontar a medio plazo dos

tendencias de amortiguación de tales impactos que pueden conducir a que estos sean

neutros o, en su caso, positivos.

En lo que afecta a la tercera propuesta del DAFP, un sistema de movilidad salarial como el

que se propone implica que la entrada en el empleo siempre se produce por la categoría

inferior (“A”), teniendo en cuenta que en la actualidad se ingresa a grados salariales que en

el modelo propuesto se transforman en categorías, el ahorro temporal es sustantivo, pues

se trata de deducir las diferencias salariales existentes entre el punto de entrada y el que

hipotéticamente se debiera haber ocupado, así como multiplicar el ahorro por los años de

tránsito que van desde el ingreso hasta alcanzar la categoría del puesto o del empleo

anterior.

Pero es que, además, el ahorro puede ser sustantivo en lo que afecta a los procesos

selectivos (aparte de la racionalización que conlleva ese proceso y sus resultados de

optimización de recursos), puesto que se pasa de un sistema en el que en los tres niveles

jerárquicos existen 64 puntos de entrada (empleos o grados salariales de los niveles

49

profesional, técnico y asistencial, en este último sin contabilizar los cinco primeros) a otro

en el que solo habría 12. Y, en fin, cabría asimismo evaluar el ahorro que implica disponer

de un sistema de promoción profesional de los empleados públicos a través de un sistema

de movilidad salarial, que supondrá necesariamente una mayor implicación de los

empleados, así como un mejor desempeño de las funciones y responsabilidades atribuidas.

El salto cualitativo que, en términos estratégicos, podría suponer esta propuesta que a

continuación se detalla, no se puede minimizar. Tampoco deben orillarse las dificultades de

diseño y transición que el modelo comporta en su aplicación efectiva. El empleo público en

Colombia lleva varios años (por no decir décadas) en una situación de “impasse”, con una

serie de bloqueos institucionales que no le dejan avanzar, por lo que necesita

objetivamente una “palanca de cambio” que acelere un proceso de necesaria adaptación a

los momentos actuales y le vaya aproximando gradualmente a otros sistemas de empleo

público de países de la OCDE, organización a la que Colombia pretende ingresar en breve

plazo como miembro de pleno derecho.

Sin embargo, frente a la propuesta citada, la Propuesta de síntesis ofrece algunas ventajas

comparativas, pues representa una simplificación también de grados salariales y de

empleos, pero se articula a través de un sistema de movilidad vinculado a un componente

salarial (complemento) en función de la categoría o escalón obtenido o alcanzado.

Aparentemente no hay muchas diferencias entre ambos sistemas, pero la Propuesta de

síntesis es más diáfana en lo que respecta a la organización de un sistema de movilidad

salarial despegado del anterior modelo de asignaciones básicas dependiendo del grado

salarial o del empleo.

2) ¿Qué fundamentos constitucionales y legales tiene esta Propuesta?

Ya se ha llevado a cabo en páginas precedentes de este Documento, un análisis y valoración

del marco constitucional y normativo que justificaría abogar por la implantación de un

régimen de movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano. No se

trata, por tanto, de reiterar aquí cosas ya expuestas sino de recoger cuáles son los

fundamentos o ideas-fuerza tanto constitucionales como legales que apoyarían la

implantación de tal régimen en los términos que a continuación se detallan.

En primer lugar cabe detenerse brevemente en los fundamentos constitucionales de la

propuesta de implantar un régimen de movilidad salarial en el empleo público:

La CP de 1991 establece el principio de “retribución móvil”, lo que trasladado al

ámbito del empleo público implica que no basta con reconocer un sistema de

compensación salarial por los servicios prestados por el empleado a las distintas

entidades públicas, sino que es necesario garantizar una “movilidad” de ese

50

régimen salarial acorde con el desarrollo profesional y el desempeño de esos

empleados públicos.

El sistema de empleo público se define en la Constitución como de “carrera

administrativa”, en el que no se incluyen los empleos de libre nombramiento y

remoción. Un régimen de movilidad salarial como el que se propone representa

dotar de sentido constitucional al sistema de “carrera administrativa”, puesto que

el empleado público tiene así la posibilidad de promocionar mediante la

acreditación de mayor mérito y más calidad en el desempeño de tales empleos.

Y, en fin, la propia Constitución prevé que es competencia del Poder Ejecutivo, en

el marco de las normas generales y de acuerdo con los objetivos y criterios que estas

señalen, la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, lo que permite

un amplio campo de configuración normativa por parte del Gobierno en lo que

afecta a la determinación del régimen de movilidad salarial-

Por lo que afecta a los fundamentos normativos o legales que justificarían la implantación

de un régimen de movilidad salarial como el que se propone, hay que hacer necesaria

mención a los objetivos y criterios a los que se debe sujetar necesariamente cualquier

determinación del régimen salarial de los empleados públicos, de conformidad con lo

establecido en los artículos 2 y 3 de la Ley 4ª de 1993, a la que ya nos hemos referido

anteriormente. En relación con esa regulación traigamos únicamente a colación lo

siguiente:

De todos los objetivos y criterios que se enuncian en el artículo 2 de esa Ley, hay

algunos que actúan como límites de la implantación de ese régimen de movilidad

salarial (como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos), mientras que

otros pueden servir para justificar objetivamente la implantación de ese régimen

(la modernización, la eficiencia, la competitividad, la racionalización de los recursos

públicos, etc.), pero el más determinante, como se ha dicho, es el que tiene que ver

con “la adopción de sistemas de evaluación y promoción”. En efecto, en este doble

objetivo se encuentra la justificación más fuerte de por qué se ha de implantar un

régimen de movilidad salarial en el empleo público. La razón es muy simple: la

adopción de sistemas de evaluación del desempeño tiene la finalidad esencial de

llevar a cabo una gestión del rendimiento y, como consecuencia de ella, una gestión

de a diferencia. No se pueden abonar, porque es injusto, las mismas retribuciones

por realizar desempeños distintos y distantes de las funciones y responsabilidades

atribuidas a un determinado empleo. Y esa diferenciación retributiva se pone en

estrecha relación con una idea-fuerza del modelo que se propone de movilidad

51

salarial: la promoción basada en pruebas generales y/o específicas. Ambos

mecanismos (evaluación del desempeño y promoción) son complementarios y se

insertan perfectamente en un sistema o régimen de movilidad salarial, tanto desde

el plano horizontal (obtención de determinadas categorías de desarrollo

profesional, con su plasmación de escalones retributivos, en el mismo empleo o

puesto de trabajo) como desde la perspectiva vertical (ascenso de un empleo o

puesto de trabajo en el que ya se ha alcanzado la máxima categoría a un empleo

inmediatamente inferior ingresando en este por la categoría de entrada (“A”),

mediante la realización de “pruebas generales y/o específicas” que se deberían

articular como sistemas de promoción interna (no abiertos a concursos generales).

Un paso previo a la implantación de ese régimen de movilidad salarial es, sin duda,

la adecuación estructural de los empleos o puestos de trabajo existentes en la

actualidad a la batería de nuevos puestos que se creen y el complejo proceso de

migración o de volcar el sistema anterior en el nuevo. Pero sobre todo se ha de

tener en cuenta que el sistema salarial es reflejo de la estructura de empleos (como

bien recuerda el artículo 3 de la Ley 4ª), por lo que previamente a la implantación

de tal régimen de movilidad salarial se deberán revisar, como ya hemos dicho

anteriormente, todos los Manuales de funciones y requisitos con la finalidad de

adecuarlos a los nuevos empleos-tipo o puestos que resulten de ese proceso de

racionalización y simplificación de grados salariales. Dicho de otro modo: el proceso

de simplificación de grados salariales es la consecuencia obligada de una

redefinición de las estructuras de los empleos y, en particular, de las funciones,

responsabilidades y competencias establecidas en cada caso.

Como bien puede observarse de lo expuesto con anterioridad, hay suficientes fundamentos

constitucionales y legales que amparan y, hasta cierto punto, promueven la implantación

de un régimen de movilidad salarial en el empleo público de Colombia. De acuerdo con tales

fundamentos puede justificarse la instauración de un régimen de movilidad salarial en los

términos del que seguidamente será expuesto.

Todos esos fundamentos constitucionales avalarían tanto la tercera propuesta del DAFP

(Dirección de Desarrollo Organizacional), que es la que aquí se ha desarrollado, como la

propuesta de síntesis que se expone al final de este epígrafe.

3) ¿Cuáles son las dificultades más relevantes que se plantean para su puesta en marcha?

En este apartado nos referimos a la tercera propuesta del DAFP (Desarrollo Organizacional),

aunque al final haremos alguna precisión relacionada con la propuesta de síntesis.

52

Este sistema de movilidad horizontal que se propone por la Dirección de Desarrollo

Organizacional es, sin duda, más complejo en su diseño y aplicación práctica que el previsto

en las propuestas formuladas por el DAFP, sobre todo en las dos primeras. Esa complejidad

se despliega tanto desde el punto de vista del diseño del modelo como de su aplicación

práctica. Y, como consecuencia de esa complejidad, sería necesario salvar algunas

previsibles resistencias internas al proceso (por ejemplo, en el seno del propio Gobierno

con el Ministerio de Economía; o las dificultades de diseño y puesta en marcha del modelo

en el DAFP), pero sobre todo se debería diseñar una estrategia de explicación, difusión y

pedagogía del modelo propuesto con el fin de evitar o al menos paliar las posibles

interferencias que se puedan producir frente a su implantación por parte de los tribunales

de justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional.

Identifiquemos algunas de estas dificultades o barreras con las que pueda tropezar el

proceso con el objeto de buscar algunas soluciones a las mismas.

a) Dificultades internas

Las dificultades internas pueden presentar diferentes dimensiones. La dificultad más

importante desde el punto de vista interno es, sin duda, la relacionada con el coste fiscal de

la operación de implantar un régimen de movilidad salarial, sobre todo teniendo en cuenta

los pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto y la actuación del Consejo de

Estado y de los tribunales ordinarios en estas materias.

Para hacer frente a esa dificultad interna es imprescindible definir bien el coste o impacto

fiscal que tendría la implantación del modelo de movilidad salarial, pero siendo conscientes

(se han de evaluar correctamente) de que pueden funcionar perfectamente elementos

amortiguadores del impacto fiscal final que, si bien no actúan al inicio de la puesta en

marcha del régimen, sí que se proyectan sobre el funcionamiento final del modelo (acceso

a la categoría inicial y no a categorías superiores, antes empleos; ahorros en los procesos

selectivos como consecuencia de la reducción drástica de puntos de entrada; así como

mayor eficiencia y mejores resultados en la gestión como producto de la implantación de

un sistema de desarrollo profesional en el empleo público mediante compensaciones de

movilidad horizontal y, en su caso, vertical).

Es oportuno que con carácter previo al lanzamiento del nuevo régimen salarial, se hagan

estudios minuciosos de impacto sobre las consecuencias fiscales de tal sistema, pero

incluyendo asimismo los cálculos pertinentes de proyección de los elementos

amortiguadores sobre el coste final. Sería oportuno en tal sentido hacer una proyección del

impacto del modelo a diez años, puesto que, solo desde un plano meramente intuitivo, es

muy posible que los impactos fiscales tomando como referencia ese horizonte temporal

sean negativos.

53

Uno de los puntos críticos del nuevo sistema y sobre todo de su transición, radica en cómo

“volcar” o “migrar” los empleos actuales (o los diferentes grados salariales), primero en los

nuevos empleos-tipo y luego en una de las cuatro categorías en las que se estructura (a

efectos de movilidad salarial y de desarrollo profesional) cada empleo. Los problemas son,

en primer lugar, de diseño, pero de inmediato surgirán otros nuevos: las distorsiones

retributivas en los montos retributivos atribuidos a cada Categoría que no coincidirán con

las asignaciones básicas actualmente existentes en cada empleo. Esa no coincidencia

obligará, con la finalidad de respetar el principio de no regresividad y los derechos

adquiridos, a compensar salarialmente al empleado público en la categoría más alta por

proximidad, medida que tendrá impactos fiscales inmediatos y que se deberá atenuar por

medio de un sistema de absorción de los futuros incrementos retributivos (que no se verían

así favorecidos por los incrementos anuales de IPC hasta que compensaran sus beneficios

de renta por la clasificación realizada).

Este tipo de estudios son imprescindibles si se quiere llevar a cabo una negociación con

mínimas garantías de éxito con el Ministerio de Economía, que será sin duda uno de los

puntos clave para poder lanzar de forma definitiva ese nuevo régimen de movilidad salarial.

También sería importante vencer las posibles dificultades o trabas que se susciten desde la

Presidencia o desde cualquier otro Ministerio. Los temas de “carrera administrativa” no

suelen estar en la Agenda de los Gobiernos, salvo que exista un liderazgo político muy fuerte

que los avale. Hoy en día, la reforma del régimen salarial de los empleados públicos se debe

insertar en Colombia dentro de dos coordenadas, dirigidas ambas al necesario

fortalecimiento institucional del modelo de empleo público hasta ahora existente.

La primera coordenada es de orden interno. La política de reforma del empleo público

debería insertarse dentro (aunque a primera vista pueda parecer un elemento accesorio,

pero no lo es) de la visión general del Gobierno de la República de impulsar una política

global de “equilibrio de poderes”. La noción de “equilibrio de poderes” (checks and

balances) tiene una primera dimensión constitucional, basada en el modelo estadounidense

de la Constitución Federal de 1787 (anteriormente asentado en el constitucionalismo

británico del siglo XVII) y está obviamente relacionada con el principio de separación de

poderes en su acepción tradicional. En esta dimensión la noción de equilibrio de poderes se

sitúa en un plano de “pesos o contrapesos” y de limitación o freno de los poderes de forma

recíproca, mediante diferentes instrumentos o técnicas de control o de participación

conjunta en la toma de determinadas decisiones.

Hay, sin embargo, una noción de “equilibrio de poderes” mucho más actual que se vincula

con el funcionamiento de los sistemas de control en los Estados constitucionales en todo lo

que afecta al ejercicio de poder por las diferentes instituciones. El valor actual del

tradicional sistema de checks and balances radica en que las instituciones de control

funcionen de forma efectiva y de que, así, se pueda llevar a cabo una rendición de cuentas

54

de los gobernantes. En este punto la Transparencia y la puesta en marcha de Marcos de

Integridad Institucional son herramientas de primera importancia.

El “equilibrio de poderes” desde una óptica institucional nos conduce derechamente al

fortalecimiento del sistema de empleo público, como baluarte o garantía de control del

poder en la dimensión que afecta al mantenimiento de la legalidad, la imparcialidad y la

objetividad, así como la eficacia y eficiencia por los resultados en la gestión. No en vano, los

sistemas burocráticos altamente profesionalizados actúan como cortafuegos de primer

orden para evitar que anide o se extienda la corrupción en las organizaciones públicas.

Fortalecer en este punto la profesionalidad del empleo público, mediante una arquitectura

racionalizada de empleos y un régimen de movilidad salarial vinculado al desarrollo de las

competencias profesionales, es un modo o manera de apuntalar una dimensión moderna

del sistema de “equilibrio de poderes” que vaya más allá de los tres poderes clásicos y se

adentre en instituciones reconocidas y garantizadas por la propia Constitución como es el

caso de la Carrera Administrativa.

La segunda se corresponde con el fortalecimiento de la institucionalidad de función pública

que, a pesar de los cambios impulsados por la Ley 909, necesita llevar a cabo unos ajustes

de diseño estructural con la finalidad de asimilarla al resto de países más avanzados de la

Región y, sobre todo, a los países de la OCDE.

En ese marco, no se nos escapa que el DAFP debería reforzar sus capacidades de gestión

para implantar un modelo de movilidad salarial y de modificación estructural del empleo

público tan complejo como el que se pretende. Antes de su puesta en marcha debe

valorarse si realmente hay capacidad interna de gestión para implantar tal cambio.

Tal vez esa complejidad enunciada conlleva que se valore si no sería más oportuno optar

por un modelo de síntesis que aunara un sistema de reducción drástica de grados salariales

y, por tanto, de empleos, así como una ulterior configuración de un modelo de tramos,

escalones o categorías de profundización en el desarrollo profesional (o de movilidad

salarial horizontal).

El modelo de síntesis, en efecto, se estructura como se verá en dos fases nítidamente

marcadas: a) fase de simplificación de grados salariales y de empleos; y b) fase de

configuración del modelo de movilidad salarial horizontal (a través de tramos y escalones)

y, en su caso, vertical.

En este modelo de síntesis se requeriría articular un sistema de categorías y un

procedimiento o reglas para la obtención de los distintos tramos o categorías, fijando

asimismo cuál sería el componente salarial en cada caso.

La opción de síntesis que al final se explica, debería venir acompañada de la configuración

de una comisión que evaluara el cumplimiento de requisitos y determinara si el desarrollo

55

profesional ha sido el adecuado, a través de una serie de elementos objetivos antes

expuestos.

Asimismo, cabría comenzar por tratar la escala general de grados salariales, para pasar

seguidamente a las escalas especiales si así se demanda o si se adopta esa decisión.

Y, por último, sería bueno disponer de un sistema que permitiera a los “empleados del viejo

sistema” mantenerse en el mismo voluntariamente o integrarse en el nuevo. En el primer

caso ello implicaría establecer un sistema salarial a extinguir o marchitar, por emplear la

terminología del país.

4) ¿Qué pasos se deberían dar para garantizar la efectiva implantación de este sistema de

movilidad salarial?

También estas referencias están únicamente volcadas sobre la tercera propuesta, aunque

las primeras consideraciones (simplificación de grados y empleos) se pueden aplicar

también a la propuesta de síntesis.

El problema fundamental, como venimos apuntando, gira en torno a la definición precisa

del modelo de movilidad salarial que se pretenda implantar, pues al menos en ese proceso

de diseño del modelo se debería atender a una serie de pasos (de fuerte contenido

transversal), que en resumen podrían ser los siguientes:

Identificar cuáles serían los Empleo-Tipo por cada Nivel Jerárquico en los que habría

de encuadrar los empleos actuales e integrar los diferentes grados salariales.

Elaborar Manuales de Funciones y Requisitos de los Empleos-Tipo, así como definir

sus competencias laborales básicas (para la Categoría A o punto de entrada).

Volcar o migrar los empleos actuales a los Empleos-Tipo y encuadrarlos, por

proximidad salarial, a una de las Categorías en las que se estructuren tales empleos.

Definir si la migración se hará hacia las posiciones salariales más próximas, ya sea

por arriba o por abajo, previendo en ambos casos un sistema de garantía retributiva

(principio de no regresividad) para todos los empleados públicos.

Diseñar los ajustes de adaptación salarial y prever o articular el sistema de absorción

o compensación, en los casos en que la adaptación supusiera un incremento

retributivo en relación con la actual asignación salarial.

Optar por el desarrollo de un modelo de 4 categorías, pero articular sistemas de

promoción interna (de ascenso por concursos cerrados) que permita que los

empleados clasificados en las Categoría D (aunque también los situados en las

56

Categorías B y C) vean limitadas sus expectativas de movilidad salarial y de

desarrollo profesional en relación con los empleados situados en la Categoría C.

Optar, en su defecto, por un modelo de 4 categorías por empleo, pero –si no cabe

la posibilidad de instaurar sistemas de ascenso del empleo inmediatamente inferior

al superior por concursos cerrados- establecer 3 categorías adicionales de

naturaleza transitoria y personalizada (E, F y G) en cada Empleo, a las que podrían

acceder –previo cumplimiento de las exigencias y requisitos- los empleados públicos

que fueran clasificados en las Categorías D (con acceso a las Categorías E, F y G), C

(con acceso a las categorías E y F) y B (con acceso a la Categoría E). Con ello se

lograría garantizar que todos los empleados públicos tuvieran el mismo horizonte

de movilidad salarial y, por tanto, de desarrollo profesional.

Una vez resueltos esos pasos o las alternativas que se suscitan, se estaría en condiciones

de cerrar el diseño del modelo de movilidad salarial y, por tanto, pasar al proceso de

“normativización” del mismo, mediante la elaboración de los proyectos de disposiciones

generales que sean necesarias para su puesta en marcha.

Tres propuestas finales: valoración y problemas de articulación. A modo de conclusiones.

En este último epígrafe se trata de plantear los tres escenarios que se pueden valorar por

parte de los responsables públicos del DAFP con la finalidad de implantar un sistema de

movilidad horizontal y vertical en el empleo público colombiano.

Debemos partir por constatar que, como ya se ha reiterado en páginas precedentes, en el

empleo público colombiano no existe actualmente ningún sistema de movilidad salarial

horizontal, como tampoco lo hay de carácter vertical. La situación contrasta directamente

con la existente en los países de la OCDE. Y ello tiene como consecuencia directa un empleo

público rígido, con escasas o nulas expectativas de desarrollo profesional y de promoción

en la organización, lo que provoca un cierto desánimo o falta de estímulos o incentivos y

conlleva una institucionalidad débil, así como un futuro incierto sobre la viabilidad final del

sistema de carrera administrativa.

El riesgo que se corre, como también se viene advirtiendo, es que la carrera administrativa,

si no endereza su deriva y resuelve paulatinamente sus densos nudos institucionales, pueda

transformarse con el paso del tiempo en una estructura más débil aún de lo que es hoy en

día o, incluso, en una “institución fallida”.

Para resolver algunas de las carencias que el modelo actual presenta es, sin duda,

importante caminar hacia la implantación de un sistema de movilidad salarial horizontal y

vertical en el empleo público. En consecuencia, el DAFP, si quiere implantar un régimen de

57

movilidad salarial en el empleo público colombiano, deberá optar por una de las tres

soluciones institucionales siguientes:

a) Implantación de una “prima salarial” sin alteración del actual sistema de

atomización de empleos (puestos de trabajo) y grados salariales.

La primera opción es, en efecto, el establecimiento de una prima salarial sin tocar en

absoluto el desproporcionado número de empleos y de grados salariales existentes en estos

momentos. Ya hemos visto cuáles son las ventajas e inconvenientes de este modelo. A juicio

de este Consultor, esta propuesta no supone ningún cambio en el sistema de empleo

público actualmente vigente, complica sobremanera el sistema retributivo actual y puede

tener impactos fiscales inasumibles si se barajan los porcentajes de la prima antes

enunciados y, asimismo, si no se gestiona adecuadamente la diferencia y todos los

empleados públicos alcanzan por el mero paso del tiempo la categoría superior; esto es, si

el sistema de movilidad se aplica sin elementos de discriminación o diferenciación y, por

tanto, alcanzan las sucesivas categorías automáticamente todos los empleados púbicos.

Nuestro consejo es que se piense en sus posibles efectos antes de adoptar la decisión de

implantarlo, pero si finalmente se lleva a cabo esa implantación se haga bajo tres

presupuestos básicos:

a) Que los porcentajes de la prima sobre la asignación salarial básica para cada categoría

sean muy menores a los propuestos (5% primer tramo, 10 % segundo tramo; y 15 o 20 %

tercer tramo);

b) Que el período para solicitar los tramos sea más prolongados en el tiempo (3 o 4 años);

y c) Que se establezca un auténtico sistema de gestión de la diferencia y que, por tanto, las

categorías otorgadas sean menores a las solicitudes cursadas; esto es, que el modelo sea

discriminatorio y solo “premie” a quien hace bien las tareas del puesto, se desarrolla

profesionalmente o acredita disponer de una serie de conocimientos avalados por pruebas,

planes de mejora o programas de capacitación evaluados.

En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la implantación de este sistema de prima

implicaría diferir los efectos fiscales al siguiente mandato (2018-2022). Este es un punto

importante desde la perspectiva de gestión política de la reforma que se quiere emprender.

b) Implantación de un sistema de movilidad salarial horizontal y vertical a través de

un proceso de reducción drástica de los grados salariales y su transformación en

categorías dentro de un nuevo rediseño de los empleos.

La segunda opción consiste en implantar un sistema de movilidad salarial horizontal y, en

su caso, vertical, a través de un proceso de simplificación de los grados salariales de cada

Nivel Jerárquico y mediante una traslación, más o menos ajustada, de los actuales grados

58

salariales en las diferentes Categorías en las que se estructura un determinado Empleo-

Tipo.

Por consiguiente, como ya se ha expuesto, este sistema requiere una serie de pasos

obligados, que no es menester repetir en estos momentos, pero sí que se debe tener claro

que la implantación de este tipo de movilidad salarial, en su dimensión horizontal, requiere

establecer esos Empleos-Tipo (mediante un análisis de funciones de los empleos anteriores

y un proceso de racionalización o simplificación de empleos, que se recomienda sea

intenso), así como migrar o volcar las asignaciones básicas anteriores en las diferentes

Categorías en las que se vertebre cada empleo.

Este proceso indicado presenta no pocas dificultades, sobre todo en dos planos: en primer

lugar, se trata (por exigencias de la jurisprudencia de la Corte Constitucional) de

salvaguardar los montos retributivos que globalmente percibe cada empleado público, sin

perjuicio de que se les pueda ubicar en una categoría a la que se le asigna menor retribución.

En este sentido se aconseja llevar a cabo un buen número de proyecciones para definir un

régimen de movilidad salarial que tenga el mínimo impacto fiscal y que se analice

jurídicamente la viabilidad de esa traslación de antiguos empleos (con sus respectivos

grados salariales) en un sistema de categorías.

Si se estimara adecuada esta propuesta, se sugiere que se dé asimismo respuesta a dos

cuestiones clave:

a) ¿Cómo salvaguardar la igualdad en el ejercicio de los derechos de movilidad salarial para

los integrantes de las Categorías B, C y D, frente a los de la A? Todo apunta a que esa

salvaguarda solo se podría articular mediante la instauración de tres categorías personales

y transitorias (a extinguir o, en su defecto, permitir que se haga uso de la promoción interna

(concurso cerrado);

b) La segunda es cómo remover la anclada jurisprudencia constitucional de que el ascenso

debe vehicularse solo a través de concursos externos. Esta lectura de la Constitución es

inadecuada, pues confunde palmariamente lo que es la selección (reclutamiento exterior)

con el ascenso (por definición, reclutamiento interno, dentro de la propia organización).

Aunque ha habido una sentencia reciente de la Corte que flexibiliza esa enorme rigidez

estructural (que no tiene ningún país de la OCDE), lo cierto es que la propia Ley 909 incluye

una regulación común para los procesos de “ingreso” y “ascenso”, estableciendo como

principio vector de ambos el de que ambos “serán abiertos para todas las personas que

acrediten los requisitos exigidos para su desempeño” (artículo 29). La única excepción se

prevé, tal como decíamos, en el caso de los “cuadros funcionales de empleos” (artículo

20.2). Ello implica que se debería modificar la Ley 909 en este aspecto si se quiere implantar

un sistema de movilidad vertical.

59

Con esta limitación normativa, que a nuestro juicio se debería remover para situar a

Colombia en posición de paridad con el resto de países de la OCDE, resulta francamente

difícil articular un sistema real y efectivo de movilidad salarial vertical que incentive el

desarrollo profesional y cualifique las competencias de los empleados públicos.

En todo caso, la implantación de esta segunda opción, a la que hemos dedicado un largo

espacio de reflexión a lo largo de este Documento, tropieza asimismo con dos elementos

importantes:

1) El primero se refiere a que la puesta en marcha e este modelo requiere invertir

mucho en su diseño, a efectos de poder disponer de escenarios alternativos de

traslación o migración del viejo sistema de empleos al nuevo, así como de los

impactos fiscales de ese proceso, pero también requiere invertir notablemente en

fortalecimiento de la capacidad de gestión del DAFP y de las unidades o estructuras

que deban aplicarlo en sus respectivas entidades.

2) El segundo tiene por objeto medir bien las consecuencias jurídicas de cada paso,

pues el “activismo” en esta materia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y

resto de tribunales de justicia está sumamente acreditado. Y cualquier revés judicial

que afecte a la totalidad del modelo de movilidad salarial horizontal podría tener

unos impactos fiscales imposibles de asumir a corto plazo. Ello no debe implicar que,

por esas causas, la Administración Pública no actúe, sino que todos los pasos que se

den estén motivados y fundamentados con Informes o Memorias de gran solidez a

efectos que doten del argumentario preciso para defender esas propuestas

normativas.

c) La Opción “mixta”: Realizar un proceso de racionalización o simplificación de las

estructuras de empleos (grados salariales), para abordar después la implantación

de un sistema de movilidad salarial horizontal.

La tercera opción, que no ha sido expuesta sino incidentalmente a lo largo de este

Informe, pretende sumar algunos elementos de las dos anteriores, con la finalidad de

limar las dificultades que ambas plantean y construir un modelo de síntesis que pueda

dar respuesta a todos los retos que se plantean en el empleo público en lo que afecta a

la implantación de un régimen de movilidad salarial tanto horizontal como vertical.

Dado que no ha sido apenas tratada en las páginas anteriores, esta opción requeriría un

análisis más detallado que las dos anteriores, pero realmente al ser un síntesis de las

dos opciones citadas ciertamente tampoco es necesario entrar a definir todos y cada

uno de sus elementos.

La construcción y puesta en marcha de esta última opción se asentaría en dos tiempos:

60

a) En una primera etapa se debería operar sobre la simplificación y racionalización de

la escala de grados salariales ahora existentes, lo que necesariamente implicaría una

drástica reducción de los empleos mediante una metodología de Análisis de los

Manuales de Funciones y de Requisitos, redefiniendo esas funciones y

responsabilidades (así como, en su caso, las competencias propias del perfil del

puesto) y reduciendo, por tanto, los Empleos existentes a una suerte de Empleos-

Tipo (que, por parentesco funcional, puedan agruparse). Esta simplificación,

además, forma parte de los Acuerdos recientemente suscritos entre DAFP y las

diferentes organizaciones sindicales, donde se estipula un plazo de 8 meses para

llevar a cabo el Estudio técnico y financiero que sirva de base para el ajuste de la

escala salarial de los empleados públicos (reducción de grados y categorías).

b) Una vez simplificados los empleos públicos y, por ende, los grados salariales, se

procedería a construir un sistema de movilidad salarial horizontal, en los términos

establecidos en la opción segunda; esto es, determinando cuatro categorías o

escalones de desarrollo profesional, a los que se accedería superando los requisitos

y exigencias que se determinen. El ingreso sería por la Categoría “A” y la obtención

de las categorías y escalones debería alcanzarse mediante sistemas objetivos y con

gestión de la diferencia. Los problemas en esta opción serían los mismos que en la

opción anterior en aquellos casos en que no existan las mismas oportunidades de

desarrollo profesional que en la categoría de entrada y la necesidad de articular un

sistema de promoción interna o de “concursos cerrados” en estos casos.

Esta opción tiene ventajas claras frente a las anteriores, ya que, por ejemplo, el proceso se

haría de forma ordenada: en primer lugar, se llevaría a cabo una reducción de empleos y

grados salariales, mediante la técnica de análisis funcionales y creación de puestos de

trabajo o empleos públicos tipo; mientras que, una vez sancionado ese proceso por la

aprobación de las normas reglamentarias que así lo exijan, en segundo lugar (pero que,

como se viene proponiendo, se puede abordar en paralelo) se aprobaría un sistema de

escalones o categorías para el desarrollo de la actividad profesional, con la consiguiente

movilidad salarial horizontal, y se regularían las reglas y procedimientos necesarios para

articular de modo efectivo esa movilidad horizontal y esa progresión profesional.

El único nudo, en este caso, sería una vez más cómo articular también de modo efectivo la

movilidad salarial vertical. Pero, para ello, nos remitimos a lo antes expuesto.

En tercer lugar, esta opción salva las objeciones que, en su caso se pudieran plantear desde

el punto de vista jurídico, se refieren a la traslación de las asignaciones básica de los grados

salariales actuales a las nuevas categorías, puesto que el sistema de movilidad salarial nace

61

en este caso del punto “cero”, ya que no existe ninguna conversión de los citados grados en

categorías.

Esta segunda opción tiene la dificultad añadida del cronograma de diseño y ejecución del

Proyecto o Programa, pues efectivamente al ser “en dos tiempos” su proyección temporal

se extendería en principio más allá de lo estipulado para las dos opciones anteriores. Sin

embargo, esta apreciación puede ser discutible, puesto que la segunda opción realmente

requeriría llevar a cabo asimismo las dos operaciones citadas (reducción de empleos y

determinación de categorías, así como de las reglas de juego), siendo la última fase mucho

más sencilla en cuanto no se habrían de convertir los antiguos grados salariales en

categorías o escalones, puesto que este es un proceso que ya se habría materializado en la

primera fase.

Final

Expuestas sucintamente las tres opciones que existen para implantar un régimen de

movilidad salarial funcional, así como expuestas también las ventajas e inconvenientes de

cada una de ellas, corresponde a los responsables del Departamento Administrativo de la

Función Pública adoptar una decisión sobre cuál de las tres opciones expuestas es la que

resulta más viable y puede ser transitada, teniendo en cuanta los condicionamientos

constitucionales y legales, la capacidad de gestión de la propia entidad, los acuerdos

adoptados recientemente con los representantes sindicales, así como, en fin, los diferentes

impactos fiscales que tenga cada una de tales opciones.

62

ANEXOS. CUADROS EXPLICATIVOS DE LAS DIFERENTES OPCIONES

Opción A: Un ejemplo con cuatro empleos y cuatro asignaciones básicas (2014) del Nivel

Jerárquico de Profesionales

Empleos/Grado

Salarial/Asignaciones

básicas mensuales

CATEGORÍA

“A”

CATEGORÍA

“B”

(3 AÑOS

MÍNIMO

CATEGORÍA

INFERIOR)

CATEGORÍA

“C”

(3 AÑOS

MÍNIMO

CATGORÍA

INFERIOR)

CATEGORÍA

“D”

(3 AÑOS

MÍNIMO

CATEGORÍA

INFERIOR)

GRADO 1:

1.401.228 5 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

10 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

15/20 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

GRADO 2 1.548.877 5 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

10 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

15/20 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

GRADO 3 1.618.768 5 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

10 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

15/20 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

GRADO 4 1.704.531 5 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

10 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

15/20 %

ASIGNACIÓN

BÁSICA

Solo es un sistema de movilidad salarial horizontal, no vertical.

Mantiene la misma estructura de Empleos y Grados Salariales.

Si no se gestiona la diferencia, el reconocimiento de categorías o escalones sería

automático, con fuertes efectos fiscales.

No se adecua a los Acuerdos suscritos recientemente con los Sindicatos.

63

Opción Segunda: Un ejemplo de Empleo-Tipo con proyección solo de movilidad salarial

horizontal o con la incorporación de la movilidad salarial vertical.

a) Movilidad salarial horizontal, con categorías complementarias y transitorias para

garantizar la igualdad en las compensaciones por tal carácter de los empleados

públicos

EMPLEO-

TIPO

C.1

PUNTO

ENTRADA

C.2

3 AÑOS

MÍNIMO

C.3

3 AÑOS

MÍNIMO

C.4

3 AÑOS

MÍNIMO

C.5 *

3 AÑOS

MÍNIMO

C.6 *

3 AÑOS

MÍNIMO

C.7 *

3 AÑOS

MÍNIMO

1 Y Y1 Y2 Y3 Y4

C4, C3,

C2

Y5

C3, C2

Y6

C2

2 Z Z1 Z2 Z3 Z4, Z3,

Z2

Z3, Z4 Z2

b) Movilidad salarial horizontal con vertical

EMPLEO-

TIPO

C1

PUNTO

ENTRADA

C2

3 AÑOS

MÍNIMO

C3

3 AÑOS

MÍNIMO

C4

3 AÑOS

MÍNIMO

ASCENSO A

EMPLEO

INMEDIATO

SUPERIOR

(CONCURSO-

CERRADO)

1 Y Y1 Y2 Y3 Concurso

Ascenso E-2

2 Z Z1 Z2 Z3 Concurso

Ascenso E-3

Los grados salariales actuales se proyectan en categorías por proximidad.

Las categorías se deberían aproximar a los grados anteriores. Ajustes.

64

La versión a) solo migra o vuelca las asignaciones básicas en las 4 primeras

categorías. Las 3 últimas categorías (letra en rojo) son “transitorias y personalizadas”

(no estructurales), se suprimen (“marchitan”) conforme se el empleado público deje

el empleo (jubilación, concurso, etc.).

Las dificultades mayores estriban en las proyecciones por aproximación y en qué

hacer ante situaciones (probablemente muchas) en las que los empleados tengan

asignaciones inferiores a la categoría en la que se encuadran o superiores a esta.

La versión b) parte de los mismo criterios, pero ante la articulación de sistemas de

promoción interna o de “concurso cerrado” al empleo inmediatamente anterior, el

cierre de las posibilidades de progresión profesional o de movilidad salarial se

compensa con esa posibilidad de ascenso a través de cambio de empleo al

inmediatamente superior.

65

c) Opción de síntesis: Simplificación de grados salariales y configuración de un

sistema de profundización horizontal de promoción profesional y de movilidad

horizontal.

FASE 1 Simplificación de Grados Salariales por

Niveles Jerárquicos

FASE 2 (EN PARALELO) Configuración del sistema de movilidad

horizontal (y, en su caso, vertical)

PLASMACIÓN NORMATIVA Modificaciones normativas: aprobación

de propuesta modificación Ley 909

(ascenso) y elaboración de la

normatividad (decretos)

CALENDARIO Opción 1: enero 2016

Opción 2: enero 2017

Fase 2:

EMPLEOS/CATEGORÍAS 1 2 3 4

EMPLEO TIPO 1 ENTRADA MEDIA AVANZADA SUPERIOR

EMPLEO TIPO 2 ENTRADA Y

ASCENSO

MEDIA AVANZADA SUPERIOR

EMPLEO TIPO 3 ENTRADA Y

ASCENSO

MEDIA AVANZADA SUPERIOR

La primera fase debería ser reducir drásticamente los grados salariales y los

empleos, así como volcar o migrar los grados salariales anteriores a los nuevos

empleos.

En principio, los empleados “viejos” se integrarían en el Empleo Tipo que les

corresponda y de allí iniciarían su progresión horizontal (o su “carrera

horizontal”) en el empleo.

Por tanto, en este caso, en principio, no se necesitarían arbitrar categorías

transitorias y personalizadas.

66

Alcanzada la categoría máxima en cada empleo se deberían arbitrar cauces para

la promoción profesional al empleo inmediatamente superior mediante la

superación de las pruebas de ascenso correspondientes.

67

5.- BREVE ESTUDIO COMPARADO SOBRE MOVILIDAD SALARIAL VERTICAL Y HORIZONTAL

EN EL SECTOR PÚBLICO A TRAVÉS DE DIFERENTES PAISES DE LA REGIÓN

I.- Presentación

En el presente producto se aborda la problemática comparada de las Tendencias Salariales

en distintos países de la Región Latinoamericana tomando como referencia una muestra de

tres países:

Chile

Uruguay

Perú

Asimismo, en la documentación analizada y que será entregada en un Dossier al DAFP del

Gobierno de Colombia, se incluye también el caso de México, que no ha sido incluido en

este breve análisis comparativo.

Cabe señalar, en primer lugar, cuáles son las razones que han motivado esta selección de

muestra:

1. La selección de Chile resulta obvia, puesto que se trata de un país que, hasta cierto

punto, ejerce un liderazgo modernizador en el sector público (nada ejemplar, por

cierto, en lo que afecta a carrera administrativa o a funcionarios de planta, como se

verá de inmediato.

2. La selección de Uruguay se corresponde, al igual que el caso de Chile, porque es un

país que está en la zona alta del índice de Servicio Civil del BID.

3. Y, en fin, la incorporación a la muestra de Perú obedece a que en el año 2013 ha

llevado a cabo una importante reforma del empleo público, que puede ser tomada

como parámetro ya que aboga por un “sistema de empleo o de puestos”.

II.- CHILE

El sistema de Alta Dirección

Tal como se indicaba, Chile representa una experiencia de éxito de modernización del

Estado, pero sobre todo esta imagen, por lo que afecta a la Administración y el empleo

público, se asienta en la construcción a partir de 2003 del Sistema de Alta Dirección.

Este Sistema tiene como ejes vectores una serie de principios de articulación, que

resumidamente son los siguientes:

68

Se accede al Sistema (o, mejor dicho, a puestos de naturaleza directiva en

la Administración) mediante la superación de un concurso público, imbuido

por el principio de transparencia (aunque con confidencialidad en el

proceso de desarrollo), mediante la acreditación de las competencias

requeridas para el desempeño de ese puesto directivo o gerencial.

El tamaño del SADP ha ido creciendo con los años pasando de 417 efectivos

en 2004 a 1254 en 2015. Por lo que afecta a la Administración del Estado,

ese personal directivo se desglosa en dos niveles: en el primer nivel sus

efectivos son 110, mientras que en el segundo nivel alcanza a 839 el

número de personal directivo.

El sistema de nombramiento dispone de unos márgenes de confianza por

el nominador, pero que siempre y en todo caso se han de desplegar sobre

las personas que previamente hayan acreditado las competencias para

ejercer esa función.

El nombramiento es por tres años, prorrogables en dos ocasiones por el

mismo período, con un máximo de 9 años. Una vez transcurrido el plazo

indicado el puesto debe salir de nuevo a concurso.

El proceso de concurso tiene una duración media de 85 días, es un proceso

confidencial, que lo lleva a cabo una empresa externa, que es quien

propone la nómina o lista de personal preseleccionado.

Una vez realizado el nombramiento se suscribe un Convenio de

Desempeño a partir del cual será evaluado el directivo en el cumplimiento

de sus metas y objetivos.

Esta breve descripción del SADP es importante instrumentalmente para analizar con

posterioridad el Sistema Salarial en la Administración Pública Chilena y en su Empleo

Público, ya que el modelo chileno disecciona de forma nítida y precisa lo que son funciones

de Alta Dirección y funciones de “planta” o de “servicio civil”, pero en materia retributiva

esa distinción no parece ser tan nítida. Aunque desde el punto de vista estructural ambos

espacios tienen reglas institucionales radicalmente distintas, lo cual no deja de producir

algunas disfunciones obvias en la integridad del modelo de Administración y Empleo Público

que debiera ser visto como un todo.

El Sistema de Planta o de Carrera.

En un reducido pero incisivo trabajo (“La gestión de personas en Chile. El mundo más allá

del sistema de alta dirección”; Newsletter “Public”, ESADE), Mariano Lafuente lleva a cabo

un certero diagnóstico de la debilidad institucional del sistema de empleo público en Chile,

69

que conviene recordar como presupuesto previo al análisis del sistema salarial. Ese

diagnóstico se asienta sobre los siguientes ejes:

El liderazgo existente en el SADP no tiene correspondencia con la situación

institucional de la gestión de personas en la Administración; esto es, con la planta

administrativa.

El personal funcionario de carrera se ha ido reduciendo de forma alarmante en los

últimos veinte años. De representar el 75 % del total del personal en 1990, se ha

pasado al pírrico porcentaje del 40 %. Este porcentaje alerta de que el sistema de

carrera está en claro y contundente reflujo.

Esa situación descrita implica que las necesidades de recursos humanos de la

Administración Pública se palian a través del sistema de contratación temporal,

que resulta mucho más flexible, discrecional en la selección, provisión y

desvinculación, así como carece de derechos laborales básicos. Es un modelo de

incorporación de personas al servicio de la Administración que no garantiza la

selección ni retención de los mejores. No cabe duda que con este sistema la

institucionalidad padece muchos enteros, la imparcialidad y objetividad se

difumina, así como se puede dar pie a prácticas clientelares o de conflicto de

intereses.

El marco legal que regula esta materia es muy rígido y no se adapta a los cambios

del entorno. Por su parte, el marco institucional está fragmentado y resulta poco

coherente con el sistema transversal de carrera.

Los empleos de planta se estructuran en 24 categorías (algunas fuentes hablan de

28), que se superponen o solapan entre los distintos Niveles o Agrupaciones de

Empleos (Directivos, Profesionales, Técnicos y Auxiliares). Pero esa superposición

no impide una excesiva fragmentación de empleos que hace el sistema poco

gobernable, también desde la perspectiva de salarios.

En efecto, el sistema de remuneraciones puede ser calificado de alta complejidad,

tanto por la dispersión como por la fragmentación de los conceptos retributivos

(solo hace falta examinar los dos tomos del Manual de Salarios que se han editado

para desarrollar y explicar ese sistema; que se pueden analizar en la

documentación adjunta). El sistema es, asimismo, poco transparente y ha sido

objeto de retoques permanentes desde hace más de 30 años.

70

A ello se añade un sistema de evaluación del desempeño que presenta asimismo

unas debilidades notables. Por traer a colación un espacio temporal a modo de

ejemplo: desde 2004 a 2010, los resultados de las evaluaciones de empleados

públicos dieron un total del 98,1 % de evaluaciones excelentes, 1,8 % de buenas y

solo un 0,1 % de malas. Objetivamente son imposibles estos resultados. Las

evaluaciones serias suelen dar por lo común una imagen de campana: con algunas

personas con muy mala evaluación, algunas más con mala, muchas con regular o

aceptable, algunas menos con buena y pocas o muy pocas con desempeño

excelente.

Las retribuciones variables alcanzan un total del 16 %, pero a pesar de los intentos

por individualizarlas en función de resultados, lo cierto es que se vienen otorgando

a todos los funcionarios anualmente, con lo que el “carácter de variables” se falsea

completamente.

Estas aclaraciones previas de carácter general eran necesarias para detallar las grandes

líneas del sistema salarial. Para cualquier detalle o explicación adicional se puede acudir al

Manual de Retribuciones (dos tomos) editado por el Gobierno.

Las líneas generales del Sistema Salarial

La estructura del sistema salarial se asienta en Grados (un total de 24; este último grado

aplicable solo al personal contratado). A cada Nivel o estrato de la Administración se le

asignan una serie de grados que, como hemos dicho, se superponen entres sí en algunas

franjas de la horquilla puntual de grados asignados. La estructura del modelo salarial es la

siguiente:

INTERVALO DE GRADOS ASIGNADOS CATEGORÍA O GRUPO DE DIRECTIVOS O

EMPLEADOS

Grados 2-17 Directivos Públicos y Directivos sin

asignación profesional

Grados 4-23 Profesionales

Grados 9-23 Técnico-Administrativos

Grados 18-23 Auxiliar

Grados 18-24 Contratados

71

La nota más singular de este modelo retributivo es la dispersión interna de grados si

sumamos todas las categorías. Si solo fijamos la atención en los grados de funcionarios, el

sistema nos da 39 empleos distintos desde el punto de vista salarial, si a ello sumamos los

directivos el total asciende a 54.

De ahí que se haya dicho con claridad meridiana (Lafuente) que el sistema de clasificación

con 28 categorías o grados, no guarda relación alguna con el trabajo efectivamente

realizado.

Breve Conclusión

Sin perjuicio de que los detalles se puedan consultar en la documentación adjunta, cabe

poner de relieve la enorme paradoja que implica un prestigioso Sistema de Alta Dirección

Pública junto a un desvencijado sistema de carrera funcionarial, lo que denota que una

reforma top down puede en algunos casos no ser un motor de cambio integral si no hay

empuje político en trasladarla al conjunto de la organización. Da la impresión de que el

sistema de carrera en Chile se está dejando morir poco a poco, no se sabe si

intencionadamente o por desidia política.

Se afirma, sin embargo, que a pesar de todo el sistema funciona, puesto que Chile ha

logrado altos indicadores de desarrollo humano, situándose a la cabeza de América Latina.

No obstante, debe subrayarse que la institución de función pública es un fuerte freno a la

corrupción. Su desmantelamiento puede ser la antesala de una falta de controles “a priori”

necesarios para atajar esa lacra. La crisis de confianza que ha sufrido recientemente el

Gobierno chileno (caso “Bachelet”), debería poner en la agenda política una renovación

profunda del sistema de carrera y un correlativo fortalecimiento de esa institucionalidad.

No puede si no compartirse la conclusión de Lafuente, cuando afirma que “el caso chileno

podría ser aún más efectivo y eficiente con un sistema de recursos humanos moderno en

línea con otras Administraciones Públicas”

72

III.- URUGUAY

Introducción

El sistema de función pública en Uruguay es ciertamente complejo. Fruto de un largo

proceso histórico en el que los elementos tradicionales (incluso periclitados) se combinan

con aportaciones nuevas. Además, se trata de un sistema en el que el papel de los

sindicatos, especialmente a través de la Confederación de Obreros y Funcionarios del

Estado (COFE), es capital.

Con carácter previo a la reforma de la Ley de 2013, que inmediatamente se comenta, es

preciso hacer mención a la atomización y fragmentación existente en la función pública

uruguaya en materia de categorías, puestos y salarios retributivos.

En efecto, el abanico de puestos y categorías existentes con anterioridad a esa fecha era

francamente inabarcable. Desconocemos si se ha simplificado a partir de la entrada en vigor

de la Ley 19.121, pero por solo traer a colación algunos ejemplos de la dispersión de la

planta o de los empleos de esta (a la luz solo del examen de algunos departamentos

ministeriales, no todos), puede ser oportuno exponer algunas (que no son todos los puestos

existentes y la categorías que se anudan a tales puestos) de las posiciones y categorías en

la Administración Pública uruguaya:

Ministro

Subsecretario

Directores Generales

Directores de Asesoría

Directores de División

Gerentes de Área

Subdirectores

Asesores, que disponen a su vez de 10 categorías

Jefes de Departamento

Jefes de Sección

Subjefes de Sección

Jefes de Área

73

Técnicos, con varias categorías, según ámbitos

Administrativos (6 categorías)

Especialista asistente

Especialista (7 categorías)

Encargado (3 categorías)

Oficial (6 categorías)

Auxiliar (4 categorías)

Obviamente, este sistema de dispersión estructural entre puestos y categorías tenía su

necesario contrapunto en el sistema retributivo, que aparecía asimismo atomizado. Este va

a ser uno de los objetivos a los que pretenderá hacer frente la Ley de 2013.

Algunas notas generales de la Ley 19.121

La fragmentación del modelo se pretendió resolver a través de una Ley publicada el 28 de

agosto de 2013, denominada del “Estatuto del Funcionario Público de la Administración

Central”. Las líneas básicas de esta Ley se pueden situar en los siguientes aspectos:

Regula las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos

en un marco de profesionalización, transparencia, eficacia y eficiencia.

Incorpora una serie de principios fundamentales y valores organizacionales.

Prevé un sistema retributivo que más adelante se detallará.

Regula epidérmicamente la Evaluación de Desempeño (artículos 31 y 32),

determinando los principios por los que se rige ese instrumento (objetividad,

imparcialidad, transparencia, no discriminación, etc.), define el alcance del

procedimiento y los efectos del instrumento (carrera, incentivos, formación,

movilidad o permanencia en el cargo). Reenvía al reglamento sus detalles. Y, en

fin, proyecta sus efectos más fuertes sobre los concursos de ascenso y en relación

a la remuneración variable. Ha sido muy criticado por las generalizaciones y la

escasa concreción de muchos de sus postulados, que se dejan a concreción del

Reglamento.

Las modificaciones más sustantivas parecen situar el foco de atención sobre la

estructura de la función pública, pues esta se vertebra a partir de tres elementos

74

estructurales básicos: a) El Escalafón; b) Los Subscalafones; y c) Los Niveles. Se

habilita al Ejecutivo para implantar el nuevo modelo estructural; esto es, para que

“vuelque” el sistema anterior (con la complejidad descrita) en otro distinto (de

complejidad menor, pero también excesivamente fragmentado y sofisticado). Los

escalafones son tres: Técnico-Profesional; Administrativo; y Auxiliar. El Escalafón

Técnico-Profesional se estructura en tres subescalafones, mientras que el Auxiliar

en dos. El Administrativo solo tiene un único Escalafón. Cada Subsecalafón se

estructura, a su vez, en 5 niveles.

Las funciones de “conducción” o de dirección aparecen en distintos pasajes de la

Ley, pero no se ha institucionalizado ningún sistema distinto, ya que se integran

con algunas peculiaridades dentro de la función pública. En todo caso, se

diferencian entre funciones de supervisión (que difícilmente pueden ser

encuadradas en el ámbito directivo), de conducción y de alta conducción.

Sistema retributivo

La pretensión, por tanto, de la Ley de 2013 era racionalizar un sistema estructural disperso

y fragmentado que implicaba serias consecuencias o impactos sobre el modelo salarial. Los

principios generales de ese sistema retributivo tras la reforma se pueden sintetizar del

siguiente modo:

Las remuneraciones se articulan en torno a dos conceptos básicos:

La remuneración vinculada al tipo de “tarea” (realmente, función) retribuye la

posición (“cargo”), ocupación o condición.

No se retribuye complemento salarial salvo casos excepcionales y con carácter

variable o coyuntural.

Se parte del principio a igual tarea igual remuneración.

También se prevé la posibilidad de premiar el desempeño a través de incentivos o

complementos transitorios o variables.

El fragmentado y disperso sistema retributivo existente con anterioridad a la Ley

se pretende unificar o racionalizar por medio de una Comisión de Análisis

Retributivo y Ocupacional.

La conformación de las remuneraciones del funcionario en relación al puesto de trabajo que

desempeña se integran por los siguientes conceptos, tal como establece el artículo 34 de la

citada Ley:

75

Componente referido al cargo (o posición)

Componente relativo a la ocupación o función (por ejemplo, de conducción).

Componente variable y coyuntural, en relación a actividades en las que se

consideren uno o varios de los siguientes aspectos:

o Valor estratégico del puesto (lo que no es coherente con el carácter variable

y coyuntural del componente)

o Oferta de esa actividad en el mercado

o Dedicación exclusiva

Incentivos o complementos transitorios y variables como premio a la evaluación del

desempeño o por condiciones especiales del puesto de trabajo.

Este modelo retributivo, al menos en sus dos últimos componentes (que son los “variables”)

ha sido censurado a través de una entrada en un Blog (“La Gaviota”, 5 junio 2013), donde

se critica acertadamente el componente variable y coyuntural, precisamente porque no

contiene ningún criterio para el cálculo ni aclara en qué consiste el valor estratégico ni cómo

se toma en consideración la oferta de mercado para asignar ese componente retributivo.

La pieza maestra para simplificar o racionalizar el sistema salarial en su conjunto pivota en

torno a la citada Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional. De su correcto

funcionamiento y de sus propuestas sensatas dependerá en última instancia la construcción

de un nuevo modelo salarial en la función pública uruguaya. Su composición es

exclusivamente institucional, mientras que sus cometidos se extienden al estudio, análisis

y asesoramiento al Poder Ejecutivo en políticas retributivas “uniformes” para los tipos de

tareas.

Breve Conclusión

Tal como se ha visto, el sistema estructural (“cargos y categorías”) de la función pública

uruguaya había alcanzado un grado de sofisticación elevadísimo, con una multiplicación de

posiciones y categorías, lo que producía como consecuencia una fragmentación del sistema

salarial que no obedecía en su diferenciación a circunstancias objetivas de los diferentes

puestos de trabajo ni tampoco a una diferenciación funcional (aunque el legislador

uruguayo emplea la expresión “tarea”).

A esta situación se le intenta poner freno mediante la citada reforma. No obstante, tanto la

adecuación estructural como la simplificación del sistema retributivo a partir de los nuevos

componentes definidos por el legislador, quedan pendientes de actuaciones por parte del

Poder Ejecutivo o de la propia Comisión.

76

Se trata de un modelo de sello singular, muy atado a nociones tradicionales o viejas del

Derecho de la Función Pública (cargos, categorías, escalafones, subescalafones, etc.), al que

se le anudan determinados elementos de modernidad (evaluación del desempeño), pero

con un recorrido legal vertebrado en torno a principios y cuyas concreciones se reenvían

también al desarrollo por Reglamento. No contiene una institucionalización de la Alta

Dirección Pública (o “alta conducción pública”), quedando este punto también pendiente

de una mayor concreción.

77

IV.- PERÚ

Preliminar

Tal como se advertía al inicio de este documento, la selección de Perú obedece

principalmente a que, en fechas recientes, aprobó una Ley de servicio civil (3 de julio de

2013). Esta Ley, salvo aspectos puntuales, ofrece un marco de institucionalidad al sistema

de empleo público peruano de cierta consistencia (dependerá obviamente de cómo se

aplique).

En todo caso, su interés comparativo frente a la situación colombiana radica en que apuesta

por un sistema de empleo, pero con elementos correctores importantes en algunos

ámbitos. Aunque Colombia define a su modelo como “sistema de carrera administrativa”,

es obvio que tal como ha sido configurado legalmente e interpretado por las Cortes y

tribunales, es un sistema de empleo o de puestos de trabajo.

La reciente experiencia normativa peruana, a diferencia del caso uruguayo, se alinea de

forma decidida con las corrientes más avanzadas de la institucionalidad del empleo público,

incorporando a su texto algunos elementos notables de los retos que se le plantean a la

institución en los próximos años.

Algunos aspectos generales de la Ley de 2013:

Su finalidad es garantizar la eficacia y eficiencia, los servicios de calidad, así como

promover el desarrollo de las personas que lo integran.

El servicio civil se rige por una serie de principios tradicionales o ya asentados

(interés general, eficacia y eficiencia, igualdad, mérito, previsión presupuestaria,

legalidad, etc.), junto con otros de factura o sello mucho más actualizado, en

cuanto forman parte de la agenda institucional de los próximos años

(transparencia, rendición de cuentas, probidad y ética pública, flexibilidad, etc.).

Los servidores públicos se clasifican en cinco grandes ámbitos, aunque el último es

singular:

o Funcionarios

o Directivos públicos

o Servidor de carrera

o Servidor de actividades complementarias

o Servidor “de confianza”

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Desde un punto de vista de arquitectura institucional del servicio civil, este

descansa sobre tres ejes. A saber:

o “Servir”, que es la Autoridad Nacional del Servicio Civil.

o Las Oficinas de Recursos Humanos, articuladas desde la base del principio

de descentralización de la gestión

o El Tribunal (administrativo) del Servicio Civil, que conoce las reclamaciones

previas.

El sistema de servicio civil se basa (y este es un aspecto importante a nuestros

efectos) en el puesto de trabajo (sistema “de empleo”) y en las “familias de

puestos de trabajo”, pero se combina asimismo con la posibilidad de ascenso de

puestos de trabajo a otros sin la necesidad de que sean ofrecidos a concurso

externo.

Uno de los aspectos más innovadores de la citada Ley radica en la

institucionalización de la figura del Directivo Público. Aunque con muchas

indefiniciones en su trazado, puede calificarse de un paso adelante esa regulación,

que se inspira además en el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile. Sus notas

distintivas son:

o Desarrollan funciones de organización, dirección o toma de decisiones.

o Deben acreditar, previamente a su nombramiento, el cumplimiento de

determinados “requisitos” (la Ley no habla de “competencias”).

o Son designados por 3 años, renovables por dos períodos de la misma

duración.

o Se establece un período de prueba que oscila entre los 3 y 6 meses.

o Se rigen por objetivos o metas y son sujetos a evaluación

o Las causas de cese son tasadas. Por ejemplo: incumplimiento de metas;

vencimiento de plazo; asunción de un cargo en la función pública o de libre

designación.

o No obstante, se permite que el 20 por ciento de los directivos públicos

puedan ser “servidores de confianza” (de libre cese y remoción, lo cual es

una excepción al sistema general).

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Gestión del Rendimiento y Evaluación del Desempeño

El Capítulo III de la Ley de 2013 establece una regulación con cierto detalle de esta

herramienta transcendental en el sistema de servicio civil. Sus notas distintivas son:

Su finalidad es estimular el buen rendimiento y fomentar el compromiso del servidor

civil con las metas institucionales.

La evaluación del desempeño se aplica a los Directivos públicos, a los servidores de

carrera y a los servidores de actividades complementarias.

Se regulan los principios que deben inspirar el proceso de evaluación del

desempeño: carácter obligatorio, continuo, se prevén tipos de evaluación, el

establecimiento de factores, etc.

Las evaluaciones del desempeño deben dar uno de los siguientes resultados:

o Personal de rendimiento distinguido

o Personal de buen rendimiento

o Personal sujeto a obligación

o Personal desaprobado

Un aspecto trascendental es el de las consecuencias o efectos que tienen los

resultados de la evaluación del desempeño, que serían en grandes líneas los

siguientes:

o Solo quienes obtengan evaluaciones de rendimiento distinguido o de buen

rendimiento pueden participar en procesos de progresión en la carrera.

o Quienes obtengan la desaprobación, pueden ser penalizados con la

desvinculación.

Sistema de Compensaciones

El sistema de compensaciones que prevé la Ley pretende retribuir a los servidores públicos

con el objetivo de captar, mantener y desarrollar a los servidores públicos.

El sistema de compensaciones salariales, se vehicula a través de 4 grandes ejes, que tienen

la condición legal de “compensaciones económicas”. Estas son:

Principal: Componente de valorización del puesto de trabajo

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Ajustada: Componente que tiene en cuenta determinados elementos del puesto de

trabajo (jerarquía, responsabilidad, presupuesto, personal, etc.).

Vacaciones

Aguinaldos (Fiestas Patrias y Navidad)

Los principios de este sistema retributivo cuyas líneas generales están en la Ley, deben ser

completados por la regulación prevista en el Reglamento de Compensaciones de la Ley de

Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo núm. 138-2014-Economía y Finanzas. En

particular, la regulación de un sistema complejo de compensaciones retributivas está

reflejada en los artículos 4 (concepto de compensación económica); 5 (Composición de la

Comisión Económica); 6 (Valorización de la compensación económica); y diferenciada en su

determinación según el tipo de servidor público (directivo, servidor de carrera o servidor

complementario) a partir del artículo 8 y ss.

Conclusiones

La Ley del Servicio Civil del Perú de 2013 es, sin duda, una buena herramienta en lo que

afecta al diseño de la institucionalidad de función pública, pero requiere observar cómo se

está aplicando en la práctica en este corto período de vigencia, que se proyectaba a la

aprobación de determinados reglamentos.

Así se han aprobado ya, aparte del Reglamento de Compensaciones citado, el Reglamento

General y el Reglamento de aplicación a los Gobiernos Locales, todos ellos en 2014.

Para conocer el estado actual de la puesta en marcha de la citada ley, cuyos objetivos y

planteamiento son muy ambiciosos, existe un importante documento elaborado por

“Servir”, titulado “Implementación de la Reforma del Servicio Civil. Avances y logros durante

el año 2014”, donde se examina con detalle cuál es el grado de desarrollo adquirido, se

concretan las medidas adoptadas de todo tipo (no solo reglamentarias), así como se

advierte de algunas dificultades que están complicando el asentamiento definitivo de la

reforma (corrupción, por ejemplo) y deslegitimando la misma a ojos de la ciudadanía. Aun

así, aquellos que conocen el contenido de la reforma emprendida la valoran positivamente.

Tal como se viene insistiendo, es una reforma que, si bien mantiene algunos claroscuros,

ofrece un suelo institucional sólido para fortalecer un servicio civil profesional, siempre que

se desarrolle y aplique correctamente.