INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA

KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK 5005 EPP KODAK

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INFORME ANUAL 2012SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA

MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

1INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

INFORME ANUAL 2012SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA

MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

2 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

INFORME ANUAL 2012SOBRE SEGURIDAD CIUDADANAMás allá de los miedos

Primera edición, diciembre 2012500 ejemplares

© Elaboración del contenido:Francisco BerninzonJorge LevaggiNancy Mejía

Diseño y diagramación:Lupe León

Fotos de portada: Andina. Agencia peruana de noticias. Servicio fotográfico

Instituto de Defensa LegalAv. del Parque Norte Nº 829 Urb Córpac, San Isidro, Lima - Perú

Impreso por:Jesús Bellido MayoríaLos Zafiros 244, LaVictoria

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-15707

Impreso en Perú

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de Open Society Institute (OSI)


Introducción .....................................................................................................................................5

Capítulo 1Caracterización de la Inseguridad en el perú ........................................................................... 7

1.1 La delincuencia: el principal problema de nuestra región ............................................... 8

1.1.1 La victimización en América Latina ...................................................................... 12

1.1.2 Análisis regional del sentimiento de inseguridad ............................................... 15

1.2 El fenómeno delictivo en el Perú ....................................................................................... 18

1.2.1 La percepción de inseguridad ................................................................................ 19

1.2.2 La incidencia delictiva ............................................................................................. 23

1.2.2.1 Violencia homicida ..................................................................................... 25

1.2.2.2 Delitos .......................................................................................................... 27

1.2.2.3 Faltas ............................................................................................................ 29

1.2.2.4 Victimización .............................................................................................. 31

1.2.3 Otros temas que contribuyen con la inseguridad en el Perú .............................. 32

1.2.3.1 Extorsiones en construcción civil ............................................................. 33

1.2.3.2 Armas de fuego ........................................................................................... 34

1.2.3.3 Los conflictos sociales y el uso de la fuerza ............................................ 40

1.2.3.4 La delincuencia a través de los medios de comunicación..................... 45

1.3 Aclarando el panorama de inseguridad ........................................................................... 51

Capítulo 2Inseguridad y políticas públicas ............................................................................................... 55

2.1 La visión de la inseguridad por el actual gobierno ......................................................... 58

2.2 El desempeño de las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana ....................... 62

ÍNDICE


2.2.1 El Mininter y la gestión de la Policía Nacional del Perú....................................... 62

2.2.2 El Congreso de la República ................................................................................... 65

2.2.3 El Sistema de Justicia y la prisión preventiva ....................................................... 68

2.2.4 El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) ............................. 69

2.3 Casos de buenas prácticas .................................................................................................. 71

2.3.1 El Instituto Nacional Penitenciario (INPE) ........................................................... 71

2.3.2 Alcaldes, Juntas Vecinales y Comisarios ............................................................... 73

2.3.2.1 Alcaldes ....................................................................................................... 73

2.3.2.2 Juntas Vecinales .......................................................................................... 76

2.3.2.3 Los Comisarios ........................................................................................... 80

Capítulo 3Riesgos y recursos preventivos del delito – lima Metropolitana y el Callao ................... 87

3.1 La inseguridad en Lima y el Callao ................................................................................... 87

3.2 Los recursos preventivos del delito en Lima Metropolitana y el Callao ..................... 91

3.2.1 Poblaciones y recursos municipales ...................................................................... 91

3.2.2 Los recursos brindados por la PNP ........................................................................ 96

3.2.3 Policía y Serenazgo ................................................................................................ 100

3.2.4 Los recursos ciudadanos ....................................................................................... 103

3.3 A manera de conclusión .................................................................................................. 105

Bibliografía ................................................................................................................................. 107


Además de continuar con la labor asumida por el Instituto de Defensa Legal (IDL) de medir periódicamente la situación de inseguridad del país, el “Informe Anual 2012 sobre Seguridad Ciudadana” pretende llamar la atención sobre la manera en que nuestras autoridades tienden a tomar iniciativas y actuar sobre la base de supuestos irreales y sobredimensionados, dejando de lado, en esa dinámica, la posibilidad de diseñar políticas adecuadas a los problemas y sus causas en una medida realista. Al mismo tiempo, es pertinente evaluar la manera en que nuestras autoridades hacen frente a la delincuencia con los es-casos recursos preventivos disponibles en el ámbito de los gobiernos locales.

Uno de nuestros propósitos es contribuir con el diseño e implementación de po-líticas públicas sobre seguridad ciudadana adecuadas a dicha problemática en su real dimensión. En nuestro país hace falta un sistema fiable de fuentes que nos permita conocer cuál es esa real dimensión. Por el momento, cualquier diagnóstico sobre la materia debe sustentarse en data dispersa, proveniente de bases de datos estructuradas y sistematizadas de maneras distintas, señalando resultados distin-tos entre ellas. Dichas fuentes no suelen ser las únicas tomadas en cuenta por parte de los actores encargados de tomar decisiones en la arena pública (el Congreso de la República y los gobiernos locales, por ejemplo), basándose éstas frecuentemente en encuestas que muestran la percepción de inseguridad, el nivel de victimización, el grado de confianza por parte de los ciudadanos hacia las autoridades, además de aquella información difundida por los medios de comunicación.

En ese sentido es comprensible que las demandas de la población suelan darse a partir de esa “híper realidad”. Sin embargo, es responsabilidad de las autorida-des atender dichas demandas y traducirlas en políticas públicas eficientes, con arreglo a la realidad objetiva. De no proceder ellas de esa manera, se podría tener, por ejemplo, demasiadas personas en las cárceles sin sentencia (gene-rando un innecesario sobrepoblamiento de ellas), miembros de las fuerzas armadas en las calles en reemplazo de la policía (trasladando tácticas y estrategias militares a la ciudad para hacer frente a delincuentes comunes), miembros de los servicios civiles de Serenazgo con armas no letales (exacerbando innecesaria-mente la violencia en las ciudades), entre otras medidas por demás conocidas por su ineficacia y efecto contraproducente.

También es importante que el enfoque que se tenga de la problemática sea integral y no se limite a atacar los síntomas y efectos de la violencia y la

INtRODUCCIóN


delincuencia. Se debe tener en cuenta el contexto y los elementos del mismo que constituyen o contribuyen a la fuente del problema.

En ese sentido, es pertinente, por ejemplo, conocer el grado de desigualdad que existe y su evolución, sobre todo en un contexto de crecimiento económi-co sostenido inédito en el Perú, así como decodificar las prioridades que tiene en la agenda el actual gobierno en el marco de dicho contexto.

Como veremos en el primer capítulo, en líneas generales y a partir de la infor-mación disponible, la incidencia delictiva en nuestro país se ha incrementado ligeramente durante el año 2011. Al mismo tiempo, los niveles de victimi-zación, percepción de inseguridad y desconfianza en nuestras autoridades se mantienen entre los más altos de la región. Paralelamente, en materia de homicidios se ha revertido la tendencia a la baja de los últimos años, lo que amerita cierta atención, pese a que el incremento de la tasa haya sido leve. Comparativamente en la región, el Perú se encuentra posicionado como uno de los países que cuenta con una situación de inseguridad aún manejable. En el mismo capítulo haremos referencia también a algunos de los temas con mayor incidencia en el clima de inseguridad que vivimos en nuestro país.

En el segundo capítulo veremos la posición y nivel de prioridad que ocupa la inseguridad en la agenda política del actual gobierno. Veremos también cómo la falta de liderazgo por parte de los actores políticos ha dejado espacio para las típicas iniciativas populistas de mano dura. En contraste, presentaremos nuestra apreciación sobre algunas experiencias positivas que ha podido conocer el área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal (IDL-SC) en materia de gestión de recursos para hacer frente a la inseguridad.

En el tercer capítulo presentaremos información correspondiente a la distribu-ción de recursos preventivos del delito en Lima Metropolitana y el Callao. Ella se refiere a los recursos materiales y humanos con los que los distritos cuentan para hacer frente a la delincuencia común, tanto propios como asignados por la Policía Nacional del Perú (PNP).

Al igual que en los informes anuales anteriores de IDL-SC, la información presentada está relacionada principalmente al panorama generado por actos de delincuencia común, sin abordar los temas vinculados con el crimen organizado (terrorismo, narcotráfico, entre otros), salvo por algunas breves y puntuales referencias, dado que por la complejidad de los mismos, su eva-luación ameritaría un estudio especializado e interdisciplinario, y por alejarse un estudio como tal del objetivo principal de este informe. Asimismo, para la elaboración del mismo se ha incluido como referencias diversas fuentes, tales como estadísticas oficiales, publicaciones e investigaciones propias y de otras instituciones, información periodística, entre otras.


El Perú es uno de los países con la tasa de homicidios más baja de la región, la misma que, desde el año 2009, se ha mantenido en menos de 10 por cada 100 mil habitantes. También tiene la segunda tasa más baja de la región en muertes por consecuencia del uso de armas de fuego (2,4 por 100 mil habitantes)1.

Sin embargo, nuestro país es uno de los que tiene la percepción de inseguridad más alta de la región. Ello se debe, entre otras cosas, a la alta incidencia de ciertos delitos y fal-tas que, aunque en la mayoría de casos no generan gran daño físico, sí causan un im-portante malestar e impacto en las víctimas, como por ejemplo, el hurto, robo y robo con arma blanca y de fuego. Otros delitos, a los que se les debe prestar especial atención, son la violencia familiar y la violación se-xual, cuyas cifras nos ubican como el peor país de América del Sur en ese aspecto.

Asimismo, contribuye con la percepción de inseguridad el nivel de confianza que tene-mos en nuestras autoridades. A través de diversas encuestas los ciudadanos han ma-nifestado una considerable desaprobación respecto de la capacidad de la Policía Nacional del Perú y del Presidente de la

C A p Í t U LO 1

CARACtERIzACIóN DE LA INSEGURIDAD EN EL pERú

1 Mujica, Jaris. “Armas pequeñas en el crimen urbano. Delitos, acceso y mercados ilegales de armas de fuego en Lima”. Lima, CLACSO, 2012, pp. 14-19.

República para hacerse cargo de la segu-ridad ciudadana. Por último, la cobertura mediática de ciertos casos con un enfoque sobredimensionado y muchas veces sensa-cionalista de la realidad sin duda que genera un impacto negativo que refuerza y mag-nifica la sensación de temor y alerta en la población.

En ese contexto, es pertinente pregun-tarnos qué es, concretamente, lo que nos hace sentir inseguridad en las calles del país y si acaso tememos a lo mismo en todas las ciudades. Es decir, qué cara (o caras) tiene la percepción de inseguridad en nuestro país.

Podría ser también pertinente identificar aquello a lo que no deberíamos temer real-mente, o no tanto y, por último, aquello que sí deberíamos temer y que no somos capa-ces de percibir o comprender como ciuda-danos de a pie: por ejemplo, que la impo-sición de más penas (más cárcel) implica un efecto boomerang en tanto pequeños o medianos delincuentes amplían sus redes y conocimientos; que la aplicación de leyes inapropiadas (como los actuales proyectos sobre el empleo de la fuerza por parte de la PNP y sobre la reducción de la edad de


imputabilidad penal a quince años) genera un impacto contraproducente que es muy difícil de revertir; el hecho que el poder ejecutivo haya dado señales en el sentido de que el problema de inseguridad co-rresponde principalmente ser resuelto por los alcaldes y comisarios, mediante la prevención y represión del delito - o sea que la solución estaría en atacar las consecuencias pero no las causas de la delincuencia; que el crecimiento económico desigual normalmente conlleva el incremento de los índices de delincuencia; y que cedien-do al populismo punitivo cometeremos los mismos errores que otros países en la región hace veinte años, y probablemente seremos candidatos a sufrir similares consecuencias.

Un dato curioso, a propósito de aquello a lo que deberíamos estar temiendo: en cuanto a sus consecuencias letales, se podría decir que nuestras calles son igual de inseguras por la negligencia de los conductores de au-tomóviles que por el dolo homicida de los delincuentes; o cuatro veces más inseguras

por el uso de automóviles (9.69 muertes por cada 100 mil habitantes2) que por el uso de armas de fuego.

Evolu CIón dE la InCIdEnCIa dElICtIva En aMéRICa latIna y El pERú

1.1 la dElInCuEnCIa: El pRInCIpal pRoBlEMa dE

nuEstRa REgIón

Como anticipamos en el Informe Anual 2011 sobre Seguridad Ciudadana, la delin-cuencia se ha consolidado como el principal problema de América Latina, desplazando por mucho a los problemas económicos, de salud y educación. Por quinto año con-secutivo3, la Corporación Latinobarómetro muestra el incremento del reconocimiento de este problema. En el año 2010 se alcanzó la cifra promedio de 27%, y en el año 2011 la de 32%, de encuestados que identificaron a la “Delincuencia, violencia y pandillas” como el principal problema de su país.

2 Según el Anuario Estadístico 2010 (p. 130) de la Policía Nacional del Perú, el número de muertes como consecuencia de accidentes de tránsito fue de 2856.

3 “Según Latinobarómetro, el desempleo ha sido por 11 años el principal problema de América Latina. Sin embargo, desde el año 2004, la delincuencia viene siendo un problema en crecimiento para los latinoame-ricanos. A partir del 2008, la delincuencia superó al desempleo, convirtiéndose en el principal problema en nuestra región”. Informe Anual 2011 sobre seguridad ciudadana. Instituto de Defensa Legal.


Como observamos en la Tabla Nº 1, los países que con mayor porcentaje reconocen a la “Delincuencia, violencia y pandillas” como el principal problema del país (2011) son Venezuela (62%), El Salvador (51%), Guatema-la (51%) y Costa Rica (50%), aunque en todos, salvo Costa Rica, hubo un ligero descenso en el reconocimiento de este problema. Costa

País Problema más importante 2010 2011

Venezuela Delincuencia / Violencia / Pandillas 66% 62%

Costa Rica Delincuencia / Violencia / Pandillas 43% 50%

El Salvador Delincuencia / Violencia / Pandillas 60% 51%

México Delincuencia / Violencia / Pandillas 37% 41%

Uruguay Delincuencia / Violencia / Pandillas 34% 41%

Argentina Delincuencia / Violencia / Pandillas 37% 35%

Panamá Delincuencia / Violencia / Pandillas 55% 34%

Ecuador Delincuencia / Violencia / Pandillas 26% 34%

Guatemala Delincuencia / Violencia / Pandillas 52% 51%

Honduras Delincuencia / Violencia / Pandillas 29% 35%

Perú Delincuencia / Violencia / Pandillas 20% 21%

NicaraguaProblemas económicos 34% 33%

Delincuencia / Violencia / Pandillas 2% 4%

Rep. DominicanaProblemas económicos 19% 27%


BoliviaProblemas económicos 22% 19%


ChileProblemas de educación 6% 27%


BrasilProblemas de salud 29% 26%


ParaguayDesempleo 36% 30%


ColombiaDesempleo 30% 28%


Rica, entonces, fue el único que aumentó sus cifras respecto de este problema (43% en el 2010). Los países de El Salvador y Guatema-la son los que muestran mayor porcenta-je de reconocimiento de “Pandillas” como problema principal con 11% y 21% respec-tivamente, cifras que relacionamos, en am-bos casos, con la presencia de las pandillas

tabla nº 1: américa latina: principales problemas por país (2010 - 2011)

P. En su opinión ¿Cuál considera Ud. Que es el problema más importante en el país?* Pregunta abierta

Fuente: Latinobarómetro 2010 - 2011Elaboración: Propia


Mara 18 y Mara Salvatrucha. Sin embargo, resulta importante mencionar que existe un descenso en las cifras de El Salvador, ya que en el año 2010, según Latinobarómetro, el 15% de los encuestados reconocía a las pan-dillas como el problema principal.

Por otro lado, encontramos que en solo seis países de la región los problemas relacio-nados con la delincuencia no han sido con-siderados como los principales. En Brasil el 26% señala a los “problemas de salud” como el principal problema del país. Chi-le es un caso excepcional debido a que el interés en los “problemas de la educación” pasó de 6% en el 2010 a 27% en el 2011, des-plazando a la delincuencia a un segundo lugar con 22%. Sin embargo, tanto Chile como Brasil cuentan con altas cifras de re-conocimiento de la “delincuencia, violencia y pandillas” como problema principal, con 22% y 18% respectivamente. En Nicaragua (33%), República Dominicana (27%) y Boli-via (19%) se señala como principales a los “problemas económicos”. Finalmente, en Paraguay, aunque el problema del desem-pleo se redujo de 36% a 30% entre los años 2010 y 2011, éste aún se mantiene como la principal preocupación de los encuestados.

Se debe tener en cuenta que las cifras mostradas no bastan para afirmar que la

delincuencia y la violencia en América Latina estén en aumento. Por ahora podemos dar cuenta de la percepción de nuestra pobla-ción, que se ve reflejada en la importancia que se le otorga al tema y en los innume-rables reclamos que surgen para que se desarrollen cambios en esta materia, lo que “ha generado mucho más rápido las respuestas del Estado que el desarrollo de los sistemas de información y conocimiento del problema, sus causas y consecuencias”4. Por ello es necesario analizar otros indicadores importantes que ayuden a caracterizar la criminalidad en nuestra región.

En ese sentido, como sabemos, uno de los indicadores más utilizados es la tasa de homicidios, debido a que permite analizar comparativamente los niveles de violencia por países y regiones5. Precisamente, la Oficina de Drogas y Crimen de las Nacio-nes Unidas publicó un estudio sobre las tasas de homicidios a nivel mundial, Glo-bal Study on Homicide, donde se muestra la posición de América en relación con el resto de regiones6. Entre los datos más llamativos, encontramos que países como Honduras, El Salvador, Venezuela y Guatemala se ubi-can entre los diez países con mayores tasas de homicidios a nivel mundial. En el cua-dro siguiente podemos observar que la situación crítica de la región se ubica en

4 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). “La Seguridad Ciudadana. El problema principal de América Latina”. Lima, Corporación Latinobarómetro, p. 6.

5 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009), en su “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos”, identifica que la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes es un indicador univer-salmente aceptado para medir el nivel de violencia en una determinada sociedad.

6 UNODC (2011). “Global Study on Homicide”. Según este estudio, América se encuentra ubicada como la segun-da región más peligrosa del mundo, después de África, con una tasa de 15.5 homicidios por 100 mil habitantes. La tasa de África alcanzó la cifra de 17.4 por 100 mil.


Gráfico Nº1. Tasa de homicidios por 100 mil habitantes en las Américas

UNODC: Homicide rates by country/territory, the Americas (2010 or latest available year)

Fuente: UNODC, 2011. Global Study on HomicideElaboración: Propia

GrenadaDominica

CanadaSuriname

PeruBermuda

Bolivia (Plurinational State of)Guadeloupe

MartiniqueArgentina

ChileUruguay

CubaHaiti

Antigua and BarbudaFrench Guiana

United States of AmericaSaint Vincentand the Grenadines

Costa RicaBritish Virgin Islands

Turks and Caicos IslandsDominican Republic

Cayman IslandsBelize

NicaraguaBahamasParaguay

Saint LuciaBarbados

Puerto RicoHonduras

PanamaMontserrat

GuyanaEcuadorMexico

BrazilSaint Kitts and Nevis

AnguillaTrinidad and Tobago

Venezuela (Bolivarian Republic of)Colombia

GuatemalaUnited States Virgin Islands

JamaicaEl Salvador

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Criminal justice sourcePublic health source


Centroamérica y El Caribe, debido a facto-res como el narcotráfico o el crimen orga-nizado. Sin embargo, no debemos dejar de mencionar los casos de México, Brasil, Ve-nezuela y Colombia, que cuentan también con altas tasas de homicidios y altos niveles de violencia.

1.1.1 la victimización en américa latina

Por los problemas encontrados en la mayoría de países relacionados con la baja propor-ción de denuncia (falta de motivación para denunciar), deficientes mecanismos de recepción y categorización de las mismas, escasos recursos para la construcción de data y falta de capacidades para la sistematización de información, muchas organizaciones han

optado por darle mayor relevancia a las encuestas de victimización. La encuesta so-bre victimización busca conocer cuántas personas han sido asaltadas, agredidas o víctimas de un delito en los últimos doce meses.

La Corporación Latinobarómetro cuenta con un estudio de más de quince años en toda América Latina, que nos permite tener un acercamiento al desarrollo de la victimización de nuestra región. A partir de esa informa-ción, notamos que, a lo largo de los años, las cifras de victimización no muestran una tendencia clara, sobre todo en los últimos cinco años, donde podemos observar que el porcentaje de victimización fluctúa entre 31% y 38%, entre un año y otro, mostrando

Gráfico Nº 2. Victimización América Latina (1995 - 2011)

Pregunta realizada por Latinobarómetro. P. ¿Ha sido Ud. o algún pariente asaltado, agredido, o víctima de un delito en los

últimos doce meses? *Se incluye solo "Sí", "Pariente", "Ambos".


0 10

182727

293030

3132323233

35363738383940

42

20 30 40 50

Victimización 2011

MéxicoPerú

ArgentinaColombia

Costa RicaBolivia

HondurasGuatemala

LatinoaméricaVenezuela

BrasilEcuador

NicaraguaParaguayUruguay

ChileEl Salvador

Rep. DominicanaPanamá19

9519

9619

9719

9820

0120

0220

0320

0420

0520

0620

0720

0820

0920

1020

11

29

36

Promedio de victimización anual

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

40 41

3238

3338

31 3339

42 43

35 33


una aparente tendencia a la baja, pero muy ligera. En dicha fluctuación, durante los años 2005, 2007 y 2009 se alcanzaron promedios cercanos al 40%, nivel que consideramos muy alto.

En el año 2011, el promedio de 33% de en-cuestados afirmó haber sido (ellos o algún pariente) víctimas de un delito, cifra ligera-mente superior al 31% del 2010 y ciertamente inferior al 38% de 2009. Evidentemente, no se puede afirmar que exista una variación significativa de la delincuencia en nuestra región desde el 2010. Sin embargo, queda claro que casi un tercio de los encuestados en Latinoamérica fue víctima o tuvo algún pariente víctima de la delincuencia durante el último año.

Por encima de la media de la región encon-tramos a Guatemala (35%), Honduras (36%) y Bolivia (37%); entre los países con mayor victimización tenemos a México, Perú, Ar-gentina, Colombia y Costa Rica, con cifras alrededor del 40%.

Llama la atención que países con altas tasas de homicidios, como Venezuela, Honduras y El Salvador, no muestran los principales niveles de victimización de la región. Incluso sus cifras de victimización se encuentran bastante distantes de los da-tos de homicidios. Por ejemplo, podemos mencionar el caso de Honduras que cuenta con la tasa de homicidios más alta a nivel mundial (82.1) y cuya victimización se en-cuentra en 36%. Por el contrario, en Perú, encontramos una victimización de 40%,

con una tasa de homicidios que no llega a 10 por cada 100 mil habitantes. La siguien-te cita de Dammert y Lagos busca darle una explicación a esta incongruencia:

“Más allá de cualquier hipótesis inter-pretativa, lo más claro es que el fenómeno delictual no sólo se vincula a problemas de alto uso de violencia, como son los ho-micidios, sino que incluye una variedad importante de otros delitos que impactan sobre la sensación de inseguridad aunque no coloquen al país en los primeros luga-res de la problemática. En otras palabras, la cantidad de homicidios no incide mayormente en la cantidad de vícti-mas de delitos en un país determinado porque implica formas de violencia y de delincuencia diferentes”7.

Podemos encontrar también altos niveles de incongruencia entre la identificación de la de-lincuencia como problema principal del país y los niveles de victimización. Sin embargo, según la información brindada por Latino-barómetro, en los últimos dos años podemos observar un acercamiento entre las cifras promedio de los que fueron víctimas de un delito y el reconocimiento de este problema como principal. Como podemos observar en el Gráfico Nº 3, no existe un incremento en los niveles de victimización que pueda expli-car la creciente percepción de la delincuencia como problema principal. Podemos postular, sin embargo, que la disminución de esta bre-cha puede deberse a la forma en la que este tema se ha posicionado en el imaginario de la población latinoamericana.

7 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). Óp. Cit., p. 25.


Cuando analizamos estas cifras por países, durante el 2011, encontramos datos muy di-versos. Tenemos, en primer lugar, el grupo de países que cuentan con una victimización mayor al reconocimiento de la delincuencia como problema principal. Este es el caso de Bolivia, cuya victimización es de 37% mien-tras que solo el 12% de la población identifica a la delincuencia como problema principal. Otros países con estas características son Perú (con 40% y 21%), Nicaragua (con 31% y 4%) y República Dominicana (con 27% y 12%).

Un segundo grupo está conformado por los países que cuentan con alta percepción de delincuencia con tasas menores de victi-mización. Aquí tenemos principalmente a

Venezuela, que resulta un caso emblemático por la amplitud de su brecha. En este país encontramos que el 32% de la población fue víctima de un delito, mientras que el 62% reconoce a la delincuencia como problema principal. Es decir, existe un amplio margen de población que reconoce a la delincuencia como el principal problema, sin haber sido necesariamente víctimas de un delito. El Salvador forma parte también de este grupo con 27% de victimización frente a 51% de percepción, así como los casos de Guatemala (con 35% y 51%) y Panamá (con 18% y 34%).

El último grupo se encuentra formado por los países donde encontramos congruen-cia entre ambos datos. Entre ellos, México, con 42% de victimización frente a 41% de

Gráfico Nº 3. Comparación entre Victimización y Delincuencia como problema principal

Preguntas realizadas por Latinobarómetro. P. ¿Ha sido Ud. o algún pariente asaltado, agredido, o víctima de un delito en

los últimos doce meses? P. ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante del país? *Aquí solo Delincuencia, no se

incluye Violencia o Pandillas

Fuente: Latinobarómetro 1995 - 2011

1995

1996

1997

1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

29

36

Victimización

Delincuencia principalproblema del país

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

40 41

32

3833

38

31

3942 43

35 33 33

2827191716

14987988775


Gráfico Nº 4. Percepción de inseguridad, total América Latina

Fuente: Latinobarómetro (1995 - 2011)Elaboración: Propia

identificación de la delincuencia como pro-blema principal. Se ubican en este grupo también Paraguay (con 30% y 29%) y Ecuador (con 32% y 34%).

1.1.2 análisis regional del sentimiento de inseguridad

La diferencia entre la percepción de la de-lincuencia y la victimización, en los dis-tintos países de la región, nos conduce a reflexionar sobre los datos y encuestas rela-cionados con la percepción de inseguridad y la manera en la que el temor al delito se configura en cada sociedad. Debemos te-ner en cuenta, como mencionan Fruhling y Tulchin, que “la violencia produce insegu-ridad, pero no de una manera simple y lineal, debido a que el grado de inseguridad que surge

La delincuencia ha aumentado (1995 - 2011)

8 Fruhling, Hugo y Joseph Tulchin. “Crimen y Violencia en América Latina. Seguridad Ciudadana, Democracia y Estado”. Fondo de Cultura Económica, Colombia, 2005.

por un nivel de violencia dado depende de la representación que la sociedad se haga de ella; las percepciones, a su vez, reciben una fuerte influencia de la manera en que los medios de comunicación cubren la violencia”8.

Aunque las variables del Gráfico Nº 4 muestren periodos de tiempo distintos, es posible realizar una comparación en base al periodo que va entre el año 2007 y el año 2011. Notamos, por ejemplo, que el senti-miento de inseguridad y la opinión sobre el incremento de la delincuencia se mantienen estables durante los últimos cinco años, con cierta probabilidad de tendencia a la baja.

Es innegable que América Latina presen-ta cifras bastante altas relacionadas con la percepción de inseguridad. Sin embargo,

Vivir en (país) es cada día más inseguro (2007 - 2011)

2007 2008 2009 2010 2011

Vivir en el país es más inseguro La delincuencia ha aumentado

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

100

95

90

85

80

75

70

65

60

55

50

58

9288

93

84 83

55

83

58

92

63 8058

89

1995 1996 1997 1998 20012000 2002 2005 2011


País Delincuencia problema principal del país

Vivir en (país) es cada día más inseguro

Delincuencia ha aumentado

Venezuela 61 67 91

Costa Rica 45 66 93

El Salvador 40 49 76

Uruguay 40 44 84

México 39 61 85

Argentina 34 60 72

Panamá 33 57 77

Ecuador 33 55 84

Guatemala 30 71 91

Honduras 30 62 80

Latinoamérica (promedio) 28 55 83

Paraguay 28 65 89

Chile 21 47 78

Perú 20 60 86

Colombia 15 38 77

Rep. Dominicana 11 58 82

Bolivia 11 53 86

Brasil 7 52 84

Nicaragua 3 32 81

éstas disminuyen a lo largo de los últimos años, a la inversa de lo que sucede con la identificación de la delincuencia como problema principal. Durante los últimos cinco años, la sensación de inseguridad se redujo 8% en el promedio de la región, de 63% a 55%, mientras que en los últimos diez las cifras sobre incremento de la de-lincuencia decrecieron de 93% en el 2001 a 83% en el 2011. En la tabla Nº2 podremos

analizar con mayor detalle las cifras por países durante el año 2011.

Podemos notar que el delito no impacta de la misma forma a la percepción de las distintas poblaciones de América Latina. Sobre la base de la información de Latino-barómetro se puede afirmar que los niveles de violencia no necesariamente definen las percepciones de inseguridad. Tenemos por

tabla nº 2. Comparación de percepción de delincuencia e inseguridad

Preguntas realizadas por Latinobarómetro. P. En su opinión ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país? P.

¿Puede Ud. decir que vivir en (país) es cada día más seguro, igual de seguro o más inseguro? P. ¿Cree Ud. que la delincuencia ha

aumentado mucho o poco, ha permanecido igual o ha disminuido poco o mucho en los últimos doce meses?

Fuente: Latinobarómetro 2011


ejemplo a Colombia que, a pesar de contar con altos niveles de victimización y violencia, solo el 38% de su población reconoce que su país sea más inseguro, frente a las cifras de Perú y el resto de países andinos que se encuentran todas por encima del promedio latinoamericano (55%) donde hubo un incremento de los delitos patrimoniales y domésticos, aunque sin contar con altos niveles de violencia.

La situación más dramática de la región la encontramos en México, Venezuela y Cen-troamérica, por la violencia vinculada al narcotráfico, las bandas criminales y a las pandillas. Podemos observar que la percep-ción sobre que la delincuencia ha aumentado

en Costa Rica, Guatemala y Venezuela supera el 90%, es decir, 9 de cada 10 encuestados re-conocen que la delincuencia no está siendo controlada y que se encuentra en aumento.

Desde nuestro Informe Anual 2010 sobre Seguridad Ciudadana, hemos expuesto el efecto que ha tenido la disminución del desempleo en el reconocimiento de la delin-cuencia como la principal preocupación de la región. A ello se le suma, según Latinoba-rómetro, que el sentimiento de inseguridad se encuentra ampliamente relacionado con la confianza en la policía. Esta, en América Latina, ha descendido en los últimos años, de 39% en el 2007 a 33% en el 2011, con lo que se ha llegado a la cifra más baja de la

Gráfico Nº 5. Confianza en la policía

P. Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones o personas mencionadas en la lista.

¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, algo, poca o ninguna confianza en la policía? * Aquí solo ’La policía’ ** Aquí

solo ’Mucha’más ’Algo’.


0 10

33

15171920

2425

2630

3233

35

35

42444546

50

53

20 30 40 50 60

UruguayEcuador

ChilePanamá

NicaraguaColombia

BrasilEl Salvador

LatinoaméricaArgentinaCosta Rica

PerúVenezuela

BoliviaParaguay

HondurasMéxico

Rep. DominicanaGuatemala

2000

1996

1997

1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

30

36

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

32

37 3739

37

34 353333

36

30 29

37

Totales América Latina 1996 - 2011 Totales por país 2011


región en los últimos diez años. Entre los países con menor confianza en la policía encontramos a Guatemala (15%), República Dominicana (17%), México (19%) y Hondu-ras (20%), sin embargo en más de dos tercios de la región la confianza no supera el 35%. En el Perú, por ejemplo, es de 30%. Final-mente, entre los países con mayor confian-za, encontramos a Uruguay (53%), Ecuador (50%), Chile (46%) y Panamá (45%).

1.2 El fEnóMEno dElICtIvo En El pERú

Como hemos mencionado antes, es nece-sario darle una mirada realista a las cifras de incidencia delictiva y victimización que nos permita comprender, en su real dimen-sión, las características del fenómeno delictivo en el Perú. No podemos negar, como vere-mos a detalle más adelante, que tenemos un problema preocupante relacionado con la delincuencia, lo que se ve reflejado en

las diversas encuestas de percepción de in-seguridad y en los reclamos de la población por mejoras en seguridad ciudadana.

En el presente capítulo veremos las cifras más actuales en materia de incidencia delictiva en el Perú, sobre la base de las estadísti-cas proporcionadas por la PNP, las que a su vez incluyen, como es normal, solamente los casos denunciados por las víctimas. En ese sentido dichas cifras no incorporan los casos no denunciados por las víctimas. A estos últimos se les conoce como la “cifra negra” y, sobre el particular, es pertinente la siguiente cita:

“(…) el que un hecho delictivo llegue o no a conocimiento de las autoridades policia-cas o judiciales y figure, por consiguiente, en los registros de la criminalidad apa-rente o legal, depende principalmente de las circunstancias siguientes: facilidades para la denuncia, procedimientos breves,

Gráfico Nº 6. Principales problemas del país

¿Cuáles son los tres principales problemas del país en la actualidad? (Con tarjeta)

Fuente: Ipsos ApoyoElaboración: Propia

41%36%

70

60

50

40

30

20

10

0

47%

31% 30%27%

46%

39%

20%

36%

51%

35%

61%

37%

51%

Delincuencia Corrupción Desempleo Drogas Pobreza

2008 2010 2012


elevada moral y práctica de virtudes cí-vicas, gravedad del acto, confianza en la competencia y rectitud de la policía y de los jueces, alarma y reacción ante el cri-men, presiones de los medios de infor-mación, amplia aceptación de las leyes penales, certidumbre de la no impunidad, urgente indemnización económica, mayor actividad del ministerio público o de la policía judicial, naturaleza de los intere-ses jurídicos vulnerados o amenazados y condición social de la víctima”9.

En el presente año la delincuencia se ha posicionado, por mucho, como el principal problema identificado por los peruanos. En base a las encuestas de Ipsos Apoyo, donde se pregunta por los tres principales proble-mas del país, encontramos una evolución en el reconocimiento de la delincuencia como problema principal, que va de 41% en 2010, 47% en 2011 y 61% en 2012. Este año, ade-más, el problema desplaza por mucho a la corrupción (47%), al desempleo (31%), a las drogas (30%) y a la pobreza (27%)10. Como explicamos en nuestro Informe Anual de 2011, Ollanta Humala era reconocido como el candidato más preparado para solucionar los problemas relacionados con la delin-cuencia. Sin embargo, según una encuesta de Datum Internacional, de setiembre del 201211, solo el 24% de la población reconoce que el gabinete ministerial ha tomado acciones para reducir la delincuencia e inseguridad

en el país, mientras que el 83% menciona que, al finalizar el gobierno nacionalista, el problema delincuencial se mantendrá igual o será más grave.

1.2.1 la percepción de inseguridad

El sentimiento de inseguridad es un entrama-do de representaciones, discursos, emociones y acciones, donde lo objetivo (la inseguridad real) y lo subjetivo (el miedo y las percepcio-nes) se encuentran entrelazados de manera indisociable12. En ese sentido podemos afir-mar que no existe un correlato exacto entre la probabilidad de ser víctima de un delito y la sensación de temor, debido a que existen otras variables que interfieren y resultan sig-nificantes para el desarrollo del sentimiento de inseguridad, tales como el género, edad, nivel socioeconómico, entre otras.

Las distintas encuestas sobre percepción de inseguridad muestran, por lo general, resultados inesperados: al parecer el temor sería mayor en los grupos menos victimi-zados (adultos mayores y mujeres) y más bajo en los grupos con mayores niveles de victimización y violencia (jóvenes y varo-nes). Para entender este fenómeno, Gabriel Kessler utiliza el concepto de “paradojas de la inseguridad”, donde explica que para comprender la formación del sentimien-to de inseguridad es necesario tener en cuenta factores ecológicos (proximidad o

9 Rico, José. “Crimen y justicia en América Latina. El fenómeno criminal”. España, Siglo Veintiuno Editores, 1998, p. 36.

10 Encuesta de Ipsos Apoyo para Proética. Fecha: Julio del 2012.

11 Encuesta de Datum Internacional para Perú 21 y Gestión. Cobertura: Nivel Nacional. Fecha de campo: 7 al 11 de setiembre de 2012.

12 Kessler, Gabriel. “El sentimiento de inseguridad”. Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores (2009), p. 35.


distanciamiento relativo, físico y social, con aquello considerado peligroso). Asimismo, deben tomarse en cuenta las diferencias de género en base a los modos de socialización afectiva distintos y la edad como un compo-nente vinculado a la formación de las nuevas generaciones, acostumbradas y más toleran-tes a los fenómenos de inseguridad13.

Resulta importante poder explicar a tra-vés de datos generados en nuestro país los distintos factores que deben ser tomados en cuenta para comprender el sentimien-to de inseguridad y que, al mismo tiempo, nos ayuden a ejemplificar la paradoja de la inseguridad. El Observatorio de la Cri-minalidad del Ministerio Público realizó la encuesta sobre “Percepción de insegu-ridad ciudadana y victimización según sexo”14 a 18,341 personas a nivel nacional. Entre los datos recogidos podemos obser-var que el 72.8% de las mujeres afirmó que la delincuencia en su comunidad había au-mentado en los últimos 12 meses, mientras que para los hombres la cifra desciende a 59.2%. En relación con las preguntas de victimización, encontramos que el 42.8% de las mujeres y el 30% de los hombres afirmaron haber sido víctimas de un delito en los últimos 12 meses.

Lo interesante de los datos encontrados, es que del total de hombres victimizados, el 51.3% fue víctima de robo con violencia, el 17.7% de robo de vivienda y el 18.6% de hurto. Mientras que las cifras de mujeres victimizadas solo alcanzaron 23.8% para

robo con violencia, 22.4% para robo de vi-vienda y 18.4% para hurto. Con ello podemos notar que la victimización total de las mujeres supera a la de los hombres por la existencia de violencia familiar, ya que el 23.8% de las mujeres afirmó haber sido víctima de agre-sión en su hogar. Según afirma Juan Huam-bachano, Gerente del referido Observatorio, la violencia familiar en contra de las mujeres tiene un impacto en el sentimiento de inse-guridad, lo que podría llevar a responder de manera afirmativa sobre que la delincuencia se incrementó en la comunidad. Las mujeres mayoritariamente (72.8%) afirman que la de-lincuencia se ha incrementado, mientras que los hombres, a pesar de sufrir mayores niveles de victimización y violencia en la calle, res-ponden en menor proporción al incremento de la percepción de inseguridad.

Otro factor importante que alimenta la percepción de inseguridad es la exposición generada por los medios de comunicación. Encontramos que existe una exagerada cobertura de la delincuencia y el crimen violento, que definitivamente tiene un im-pacto en incremento del miedo. El tema será analizado con mayor profundidad en este capítulo, donde explicaremos también qué factores contribuyen a que los medios incidan en la agenda y la dimensión de los problemas sobre inseguridad.

La fuente más reciente que podemos uti-lizar, relacionada con la percepción de inseguridad en las principales ciudades del país, ha sido desarrollada por la ONG

13 Ibíd., cap. 4.

14 Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público (Perú). Boletín del Observatorio de Criminalidad, Año 2 Nº 2, Febrero 2011, p. 5.


Ciudad Nuestra15. En ella encontramos que la percepción de inseguridad se re-dujo levemente en los últimos 12 meses de 71.7% a 68.9%. Sin embargo, el temor al delito se mantiene en un nivel alto, lo que nos mantiene como uno de los países que se siente más inseguro en la región. Como ve-remos más adelante, otra vez encontramos un caso contradictorio en el que sube el nivel de victimización pero baja la percepción de inseguridad. Según Costa y Romero, “la mejora experimentada en el último año en la confianza en los serenazgos y la Policía

quizá explique la ligera caída en el temor a ser víctima de un delito”16.

La ciudades de Cajamarca y Cusco son las que menor temor tienen, con 54.1% y 55.1% respec-tivamente. Por encima del promedio nacional se ubican las ciudades de Lima (70.2%), Iqui-tos (71.5%), Chiclayo (76.5%) y Piura (81.7%). No podemos dejar de mencionar que Cusco, Callao y Piura redujeron su percepción de in-seguridad alrededor de 10%, mientras que el caso más llamativo es la ciudad de Trujillo con una reducción de 15.8% durante 12 meses.

15 La encuesta de Ciudad Nuestra se desarrolló para ambos casos, Nacional y Lima Metropolitana, del 11 de febrero al 22 de julio del 2012. Las ciudades donde se aplicó la encuesta fueron: Arequipa, Cajamarca, Callao, Chiclayo, Cusco, Huancayo, Iquitos, Piura y Trujillo. En Lima Metropolitana los distritos fueron: Ate, Barranco, Breña, Carabayllo, Cercado de Lima, Chaclacayo, Chorrillos, Comas, El Agustino, Independencia, Jesús María, La Molina, La Victoria, Lince, Los Olivos, Lurigancho, Lurín, Magdalena, Miraflores, Pachacámac, Pueblo Libre, Puente Piedra, Rímac, San Borja, San Isidro, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, San Luis, San Martín de Porres, San Miguel, Santa Anita, Surco, Surquillo, Villa el Salvador y Villa María del Triunfo.

16 Costa, Gino y Carlos Romero. Segunda “Encuesta Nacional Urbana de Victimización 2012”, Ciudad Nuestra.

Gráfico Nº 7. Percepción de inseguridad

Personas que se sienten algo o muy inseguras de ser víctimas de un delito

Fuente: Ciudad Nuestra

2011 2012Ciudad

Cajamarca

Cusco

Trujillo

Arequipa

Huancayo

Callao

pRoMEdIo

Lima

Iquitos

Chiclayo

Piura

50.3

64.1

73.6

67.1

66.1

77.3

71.7

71.6

69.4

70.7

91.2

54.1

55.1

57.8

64.6

65.5

66.6

68.9

70.2

71.5

76.5

81.7

%

100% 0%50% 50%25% 25%0% 100%75% 75%

%


Los datos sobre los distritos de Lima Me-tropolitana son similares a lo encontrado a nivel nacional, con una percepción de inseguridad que se redujo poco de 71.6% a 70.2%. Los de El Agustino, Ate, Comas, La Victoria, San Juan de Miraflores y el Rímac, superan el 80% de percepción de

inseguridad. En estos distritos, como en el caso de Piura, 8 de cada 10 encuesta-dos se siente muy inseguro o algo inse-guro frente a la posibilidad de ser vícti-ma de un delito. En el otro extremo de la tabla, encontramos a los distritos de San Isidro, San Borja, Miraflores y La Molina

Gráfico Nº 8. Percepción de Inseguridad en Lima Metropolitana 2012


2011 2012Distrito

San IsidroSan BorjaMirafloresLa Molina

Jesús MaríaSurcoLurín

MagdalenaPuente Piedra

Los OlivosSurquilloBarranco

LuriganchoPueblo Libre

San LuisSan MiguelCarabaylloChorrillos

LinceChaclacayo

pRoMEdIoPachacámacSanta Anita

BreñaCercado

San Martín de PorresSan Juan de Lurigancho

IndependenciaVilla María del Triunfo

Villa El SalvadorEl Agustino

AteComas

La VictoriaSan Juan de Miraflores

Rímac

29.132.932.340.744.951.155.143.657.064.164.671.767.652.970.961.978.262.266.056.871.677.663.275.774.082.880.877.876.190.076.790.276.487.382.177.3

21.432.834.034.642.543.049.052.354.355.559.662.062.362.663.163.363.868.569.369.670.274.574.674.876.376.378.679.379.379.980.080.580.682.584.384.8

%

90% 0%60% 60%30% 30%0% 90%

%


con cifras por debajo de 35% de percep-ción de inseguridad.

Entre los distritos que más redujeron su percepción de inseguridad tenemos a Cara-bayllo (-14.4%), Villa El Salvador (-10.2%) y Barranco (-9.7%). San Isidro es un caso ex-cepcional que redujo su temor en 7.7% con lo que llega a la cifra de 21.4%, incomparable con el promedio de Lima Metropolitana y, menos, con los distritos encontrados al final de la lista.

1.2.2 la incidencia delictiva

Todos los países cuentan con características sociales, políticas, económicas y culturales distintas, que configuran su propia forma en la que se desarrolla el fenómeno criminal. Se debe hacer un esfuerzo por caracterizar el delito en el Perú, equilibrando lo que el sentido común y la opinión pública nos ha-cen percibir. Ese parece ser el mejor camino para poder tomar las decisiones adecuadas relacionadas con el verdadero problema al que nos enfrentamos.

Empecemos con la cita de Morrison, Buvinic y Shifter, donde se explican los componen-tes más influyentes para el desarrollo del crimen y la violencia:

“Entre los factores sociales más desta-cados están la desigualdad en los ingre-sos, z el acceso a las armas de fuego, los

efectos de la guerra, la debilidad de los controles institucionales (en particular la fragilidad de los sistemas judiciales y policiales), las normas culturales y, a la vez, los niveles de pobreza y la historia de violencia […] Las normas sociales y culturales también son un determinante básico del comportamiento. La violencia se entrecruza en el tejido cultural de muchas sociedades y se convierte en par-te de un conjunto de normas que guían el comportamiento y ayudan a moldear las identidades de grupo”17.

Como podemos notar, el fenómeno criminal se construye y cuenta con las caracterís-ticas de la sociedad donde se desarrolla. Como nos explica Juan Huambachano18, Gerente del Observatorio de la Criminali-dad del Ministerio Público, en relación con la delincuencia en el Perú, “la criminalidad que se desarrolla en cada parte del territorio, cuenta con sus propias características econó-micas y sociales que determina la manera en la que se comporta el crimen”. Asimismo es importante evaluar la postura que toma la población frente a este fenómeno, ya que “el crimen se desplaza de acuerdo a la evolu-ción de la incidencia delictiva y a la reacción que se genere en la población y en las autori-dades de la zona […]; en un lugar donde suba la incidencia delictiva, comúnmente se incre-menta la seguridad a nivel represivo, lo que depende exclusivamente de los recursos de los gobiernos locales”.

17 Fruhling, Hugo y Joseph Tulchin. Óp. Cit., p.128.

18 Entrevista realizada a Juan Huambachano, en las oficinas del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público, el 22 de octubre del 2012.


El crimen tiene también una típica secuencia de impactos en la localidad donde se vive. En primer lugar, según Huambachano, se generan cambios en los comportamientos individuales (a nivel de mayor cuidado y precauciones); en segundo lugar, se reali-zan cambios a nivel de recursos (inversión en seguridad); y, en tercer lugar, se incremen-ta la presión colectiva hacia las municipalidad y autoridades locales. Todas estas formas de impacto incrementan el control social, por lo que se abren tres posibilidades: que el crimen se desplace a otras zonas; que se incrementen los niveles de violencia; o que se creen nuevas modalidades de crimen que sean funcionales con las nuevas realidades.

En base a los datos del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público, se sabe que el 20% de los delincuentes genera aproximadamente el 80% de los delitos de una zona. Además, existe evidencia de que en las cárceles se crean contactos y redes criminales que pueden ser utilizadas para cometer delitos en zonas que presenten cre-cimiento económico en distintas partes del territorio nacional. Al respecto, Huamba-chano menciona lo siguiente:

“Como hemos mencionado, el incremento y el desarrollo de la incidencia delictiva se encuentran ampliamente relaciona-dos con el contexto socioeconómico de la localidad y con cuestiones coyun-turales y de oportunidad. Tenemos por ejemplo casos registrados en la zona de Moyobamba, en la época de cosecha del café, donde los comerciantes movilizan grandes cantidades de dinero en efecti-vo. Precisamente en este periodo, se han encontrado grupos criminales, que con-jugan el conocimiento de la zona (y los

comerciantes) de algún miembro de la lo-calidad, con la experiencia de delincuentes de Lima, Callao, Trujillo y Chiclayo. Por entrevistas realizadas en distintas cárceles del país se sabe que, en muchos casos, de-lincuentes de Lima y Callao realizan viajes hacia la costa norte, cometiendo distintos actos delictivos contra el patrimonio en ese recorrido. Luego, en Chiclayo y Trujillo se coordinan acciones y se cometen crímenes en esas ciudades. Finalmente desde aquí se dirigen los grupos criminales conformados por delincuentes de Lima, Callao, Chiclayo y Trujillo hacia la zona de Moyobamba, de acuerdo a la temporada económica. Sucede de manera similar en Huancayo, a partir del crecimiento económico de los últimos años, donde se han hecho famosos los casos de los ‘mata taxistas’, grupos conformados por personas requisitoriadas de Lima y Ca-llao, que funcionaban en coordinación con delincuentes de la zona”.

Es relevante observar la manera en la que el crimen se podría estar desplazando y crean-do redes funcionales, buscando mantenerse en vigencia frente a las distintas formas de control social. Esto permite compartir expe-riencias en el delito y puede ser un impul-sor de los niveles de violencia. Al respecto Huambachano añade:

“La migración de la delincuencia permite encontrar nuevos espacios para delinquir y demuestra la facilidad con la que se in-jertan delincuentes en las esferas crimina-les locales. Comúnmente los nuevos con-tactos criminales inciden en el incremento de la violencia, como el caso encontrado en el Centro Juvenil Miguel Grau de Piu-ra, donde se localizó a jóvenes trujillanos que salieron de su comunidad perseguidos


por las autoridades por cometer actos de robo agravado, y que finalmente fueron encontrados cometiendo infracciones de ese mismo nivel junto a jóvenes locales en Piura. Según las entrevistas realizadas, antes de la llegada de los menores truji-llanos y adultos de otras provincias, las infracciones comúnmente cometidas en la zona eran hurto y robo. Esto da indicios sobre cómo las características delictivas de cada localidad mutan no solo de acuerdo a factores socioeconómicos, sino también a los relacionados con la comunicación, in-serción e implementación de redes y con-tactos criminales”.

Sobre la base de estos y otros componentes, a continuación, intentaremos acercarnos a una interpretación más clara de la incidencia delictiva en el país. Asimismo, utilizaremos las cifras estadísticas más actuales de la Di-visión Estadística de la Policía Nacional, así como datos generados por organizaciones y esfuerzos privados, relacionados con inci-dencia delictiva y niveles de victimización.

1.2.2.1 Violencia homicida

En el año 2010, la tasa promedio de homi-cidios por cada 100 mil habitantes en el Perú fue de 9.19. Durante el 2011, la tasa se elevó a 9.45, con lo que se detiene la

tendencia que seguía un curso a la baja desde el año 2008. Sin embargo, estas ci-fras no nos permiten afirmar que exista un crecimiento significativo en los homicidios a nivel nacional, por lo que el Perú se man-tiene como uno de los países con menor violencia homicida en la región.

Sin perjuicio de ello, resulta de utilidad re-visar la evolución de la violencia homicida en las regiones del país. En ese sentido, si hacemos un análisis de las seis regiones con mayores tasas de homicidios a nivel nacional, agrupándolas de a dos, en base a su posición en la tabla de homicidios a nivel nacional, en el primer grupo en-contraremos a las regiones de Amazonas y Madre de Dios. La tasa de homicidios de Amazonas es la más alta del país. Además, triplica el promedio nacional en el año 2011, con una cifra que asciende a 30.56 homicidios por cada 100 mil habitantes. La región de Madre de Dios es la segun-da peor ubicada del país. Aunque redujo significativamente su tasa de homicidios, de 31.36 en el 2010 a 23.31 en el 2011, sus cifras se mantienen altas19.

En el segundo grupo ubicamos a las regiones de Cusco y Arequipa, que se encuentran en-tre las más pobladas regiones del país, ambas con alrededor de un millón doscientos mil

19 Para realizar este análisis debemos tener en cuenta que, las regiones de Amazonas y Madre de Dios, cuentan con poca cantidad de población, por lo que algún pequeño cambio en la ocurrencia de los delitos modifica drás-ticamente las tasas. Por ello, debemos explicar que la violencia homicida en estos territorios, se encuentra más relacionada a la violencia intrafamiliar e interpersonal, que a cuestiones relacionadas con la delincuencia común y, mucho menos, al crimen organizado. Distintos especialistas proponen que, para medir la incidencia delictiva en comunidades con poca población, es necesario un análisis epidemiológico (utilizado comúnmente en temas de salud pública) que permite medir las características de un fenómeno, dentro de una población determinada, en base a distintas técnicas de muestreo. Sin embargo, las tasas que estamos utilizando, no dejan de mostrar una probabilidad de ocurrencia, y se encuentran basadas en la información existente más actualizada.


habitantes. Encontramos un alto incremento en Cusco, de 15.4 en el año 2010 a 23 homi-cidios por cada 100 mil habitantes en el 2011. Mientras tanto, en Arequipa, los homicidios ascendieron de 16.83 a 20.46. En el último grupo se encuentran las regiones de San

Martín y Tacna, ambas con tasas alrededor de 18 homicidios por cada 100 mil habitantes. Entre ellas, Tacna incrementó de manera más drástica sus cifras, debido a que pasó de 10.62 en el 2010 (bastante cerca del promedio nacio-nal) a 17.87 en el 2011.

Gráfico Nº 9. Homicidios por cada 100 mil habitantesRegiones 2010 - 2011

Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011).Elaboración: Propia

Amazonas

Madre de Dios

Cusco

Arequipa

San Martín

Tacna

La Libertad

Lambayeque

Ucayali

Tumbes

Ancash

Callao

Ica

Perú (promedio)

Cajamarca

Apurímac

Ayacucho

Piura

Junín

Huánuco

Lima

Moquegua

Puno

Huancavelica

Loreto

Pasco

30.5618.87

23.3131.36

2315.4

20.4616.83

18.3715.97

17.8710.62

15.615.06

13.1311.6811.45

17.85

17.1610.67

10.515.23

10.4610.2

10.458.03

9.459.199.28

11.268.9

15.227.59

9.377.22

8.486.095.99

63.27

5.365.245.2

4.94.03

5.993.33

1.473.11

3.661.01

2.39

0 5 10 15 20 25 30 35

2011 2010


En contraste, la región con la menor violen-cia homicida en el 2011 fue Pasco con 1.01 homicidios por cada 100 mil habitantes, es decir, en esta localidad solo se registraron 3 homicidios durante todo el año 2011. Entre las otras regiones con mejores tasas encon-tramos Loreto (3.11), Huancavelica (3.33), Puno (4.03) y Moquegua (5.2).

En cuanto a nuestra capital, la región más poblada del país, hubo un muy ligero incre-mento de la tasa respecto del año 2011, de 5.24 a 5.36.

1.2.2.2 delitos

De manera similar al caso de homicidios, cuya tasa por cada 100 mil habitantes en el 2011 se incrementó ligeramente, en el caso de los delitos registrados por la Policía las cifras superaron a las del año anterior. En el año 2010, la tasa promedio nacional de de-litos por cada 100 mil habitantes fue de 617, mientras que en el 2011, el número prome-dio de delitos por cada 100 mil habitantes ascendió a 692.

Del total de delitos registrados por la Po-licía Nacional (206,190 delitos en el año 2011), el 61.7% corresponde a los delitos de “robo” y “hurto” (delitos patrimoniales), mientras que alrededor del 10% correspon-de a “lesiones”.

A nivel regional, Tumbes se posicionó con la tasa más alta de delitos en el 2011, con 1191 delitos por cada 100 mil habitantes, mostrando un importante incremento res-pecto del año 2010. En esta localidad el 58%

de los delitos registrados corresponden a los delitos patrimoniales, de “robo” y “hur-to”, mientras que el 8% corresponde a “le-siones”. A esta región le sigue el Callao con 1170 delitos por cada 100 mil habitantes y, luego, Moquegua con una tasa de 1095. La tasa de delitos de Lima fue la que más se incrementó entre los años 2010 y 2011: pasó de 872 a 1074 delitos por cada 100 mil ha-bitantes.

Es importante notar que, en contraste con lo que muestran los medios de comuni-cación, la opinión pública y las encuestas más recientes, las regiones de Lambaye-que y La Libertad (donde se encuentran las ciudades de Chiclayo y Trujillo, res-pectivamente) muestran un descenso en sus tasas de delitos. Incluso, la tasa de delitos de La Libertad se ubica ahora por debajo del promedio nacional, en el año 2011. Sin perjuicio de ello, ambas regio-nes incrementaron claramente sus cifras de homicidios, lo que pone en debate si el homicidio en estas zonas tiene como fuente a la delincuencia común, o si se en-cuentra fundado en temas de violencia in-trafamiliar e interpersonal. En cualquier caso, cabría investigar si los homicidios en aquellas regiones se generan entre personas involucradas con el crimen.

Encontramos una correlación entre las regiones con bajos niveles de violencia homicida y las menores tasas de delitos por cada 100 mil habitantes a nivel nacional. Las cifras más bajas en delitos, durante el 2011, se ubicaron en Pasco (71), Puno (119) y Huancavelica (173).


Gráfico Nº 10. Delitos por cada 100 mil habitantesRegiones 2010 - 2011

Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011).Elaboración: Propia

Tumbes

Callao

Moquegua

Lima

Arequipa

Lambayeque

Tacna

Ica

Perú (promedio)

La Libertad

Ayacucho

Madre de Dios

Cusco

Ucayali

Junín

Ancash

Amazonas

San Martín

Apurímac

Loreto

Piura

Cajamarca

Huánuco

Huancavelica

Puno

Pasco

11911023

11701063

10951016

1074872

957898

890973

783787

718631

692617

662587

577285

573409

552506

549660

515359

499594

471155

422309

375311

359514

292366

239257

178183

173126

119115

7188

0 200 400 600 800 1000 1200 14002011 2010


Es pertinente también hacer referencia al delito de “violación de la libertad sexual”. Según la Policía Nacional, en el año 2010 la tasa de “violación de la libertad sexual”, por cada 100 mil habitantes, fue de 17.9. Durante el 2011, la cifra aumentó consi-derablemente a 24.9, lo que nos mantiene como el país con la mayor incidencia en ese delito de América del Sur, y entre los que la tienen más alta a nivel mundial. En ese año se registraron 7421 denuncias por violación, lo que representan más de 20 violaciones denunciadas diariamente a nivel nacional20.

1.2.2.3 faltas

En el año 2011 las faltas alcanzaron la cifra de 709 por cada 100 mil habitantes en pro-medio para el país. Esta tasa se incremen-tó, solo ligeramente, en comparación con el año 2010, en el que se registraron como promedio nacional un total de 701 faltas por cada 100 mil habitantes.

Del total de faltas registradas (211225) a ni-vel nacional en el 2011, el 28.8% correspon-de a “violencia familiar”, superando incluso al rubro “hurto simple y daños” que abarca el 26.3% del total. Resulta preocupante que esta sea la falta con mayor número de de-nuncias en el país, particularmente cuando

diversos estudios demuestran el bajo por-centaje de denuncia que tiene la violencia familiar.

Esto se relaciona muy probablemente con las cifras registradas en el 2011 para la re-gión de Madre de Dios. Sus cifras pasaron de 764 faltas por cada 100 mil habitantes en el 2010, a 1832 faltas por cada 100 mil habi-tantes en el 2011. Del total de las faltas de esta localidad, el 54% corresponde a “vio-lencia familiar”, el doble de la proporción del total nacional.

Otras regiones que cuentan con altas tasas, por cada 100 mil habitantes, en faltas son: Moquegua (1445), Arequipa (1318), Callao (1279). Tanto Moquegua como Arequipa tienen a “hurto simple y daños” como la falta más recurrente en su localidad, con al-rededor del 30% de los casos, mientras que en el Callao la principal falta es “violencia familiar” con 30% de casos.

Por otro lado encontramos a Pasco con una tasa de 68 faltas por cada 100 mil habitan-tes, Huánuco con 121 y Loreto con una tasa de 219. La región Lima se ubica por encima del promedio nacional con 940 faltas por cada 100 mil habitantes en el año 2011, cifra que supera por poco a la tasa de 926 faltas del 2010.

20 Según Jaris Mujica (Violaciones Sexuales en el Perú 2000-2009. Un informe sobre el estado de la situación) una violación es el final de una larga cadena de abusos de violencia familiar y solamente el 16% de las víctimas de este tipo de violencia llegan a denunciar.


Gráfico Nº 11. Faltas por cada 100 mil habitantesRegiones 2010 - 2011

Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011). Elaboración: Propia

Madre de Dios

Moquegua

Arequipa

Callao

Tacna

Lima

Lambayeque

Apurímac

Tumbes

Cusco

La Libertad

Perú (promedio)

Piura

Ica

Junín

Ancash

Amazonas

Ucayali

Cajamarca

Huancavelica

San Martín

Puno

Ayacucho

Loreto

Huánuco

Pasco

1832764

14451619

13181183

12791387

950961

940926

939913

833703

827773

877748

740760

709701

602645

573631

517576

503456

432199

421456

334320

321219

276349

242275

22261

219232

12184

6884

0 200 400 600 800 12001000 1000 200018001600

2011 2010


1.2.2.4 Victimización

Según la Segunda Encuesta de Victimiza-ción por hogares 2012 de Ciudad Nuestra, la victimización en las principales ciuda-des del Perú se incrementó levemente de 42.2% en el 2011 a 43.2% en el 2012. Estas cifras son bastante cercanas a las genera-das por la Corporación Latinobarómetro que nos ubican en el segundo peor lugar de la región, con 40% de victimización. Sólo superamos a México (42%).

De la información disponible (ver Gráfico Nº 12) destacan, por el alto crecimiento de sus cifras, las ciudades de Chiclayo y Cajamarca.

Las encuestas muestran que la ciudad de Chiclayo incrementó sus porcentajes de vic-timización en 25.9%, de 46.9% en el 2011 a 72.8% en el 2012. Ello refleja un crecimiento muy alto en este aspecto, alcanzando casi el nivel de percepción de inseguridad en la misma ciudad (76.5%). Ello resulta atípico por la estrecha brecha entre ambas cifras, particularmente cuando, como sabemos, la información estadística proporcionada por la PNP referida anteriormente muestra una tendencia a la baja durante el periodo 2010-2011 en la incidencia delictiva en la región Lambayeque (de 973 delitos por cada 100 mil habitantes a 890).

Algo similar sucede en el caso de la ciudad de Cajamarca. Las cifras en materia de victimi-zación muestran un incremento importante, pasando de 31.5% en el 2011 a 49.5% en el

21 Costa, Gino y Carlos Romero. Óp. Cit., p.2.

2012, mientras que la percepción de insegu-ridad alcanzó la cifra de 54%. De ello resulta una diferencia inusualmente corta. Asimis-mo, las cifras de incidencia delictiva en la región Cajamarca muestran una tendencia a la baja durante el periodo 2010-2011 (de 257 delitos por cada 100 mil habitantes a 239).

Haría falta conocer las cifras de la PNP co-rrespondientes a la incidencia delictiva del 2012, aún no disponibles, para poder tener una apreciación más clara respecto de lo que sucede en estas dos regiones.

En el caso de la ciudad de Lima, en contraste, las cifras se muestran estables, con porcenta-jes cercanos al promedio nacional (42.9%), y la brecha entre victimización y percepción de inseguridad se mantiene alrededor de 30%. Finalmente, las ciudades de Arequipa y Callao son las que mejor evolución tuvie-ron, ya que redujeron sus niveles de victimi-zación en 6.8% y 4.6% respectivamente.

Costa y Romero explican que los delitos que se mantienen como principales son el robo al paso, el robo a vivienda o local comercial, y el atraco. Entre estos tres delitos suman alrededor del 80% del total a nivel nacional. “Mientras que el robo al paso se mantuvo estable en alrededor del 50% del total, el robo en vivien-da o local comercial sufrió una caída del 22,4% al 18,9%, y el atraco se incrementó del 9,6% al 12,4%. Junto con el atraco, que es un robo parti-cularmente violento, también se incrementaron de manera importante otros delitos violentos como la agresión de pandillas y el robo de vehí-culos, y en menor medida la extorsión”21.


Gráfico Nº 12 Victimización por hogares

Hogares con alguna víctima de delito el último año

Más adelante, en el Capítulo 3, profundi-zaremos en los niveles de victimización y percepción de inseguridad en los distritos de Lima Metropolitana y el Callao.

1.2.3 otros temas que contribuyen con la inseguridad en el perú

El panorama de inseguridad en nuestro país está conformado principalmente por los delitos cometidos en el marco de la de-lincuencia común. Sin embargo ella coexis-te con ciertos niveles de crimen organizado de cuyas distintas manifestaciones (narco-tráfico, terrorismo, entre otras) merece una particular mención la que se encuentra ins-talada en el ámbito de la construcción civil,

a través de falsas organizaciones sindicales. Asimismo, consideramos relevante hacer una puntual referencia a la realidad que existe en nuestro país en materia de armas de fuego cortas y su uso tanto por parte de delincuentes comunes, como por parte de civiles como medio para ejercer la legítima defensa. El uso de armas de fuego es un ele-mento importante en la caracterización del panorama de inseguridad. Es posible asegu-rar que en los últimos años ha incrementado su uso en la comisión de asaltos en nues-tro país. Sin embargo, como veremos, no se puede decir que dicho incremento ha generado uno correlativo en el número de muertes, lo que podría ser una noticia esperanzadora.


2011 2012Ciudad

Iquitos

Piura

Arequipa

Callao

Cusco

Trujillo

Lima

pRoMEdIo

Huancayo

Cajamarca

Chiclayo

35.3

37.2

44.3

42.4

35.7

39.3

42.5

42.2

47.8

31.5

46.9

32.8

34.8

37.5

37.8

38.0

42.0

42.9

43.2

46.3

49.5

72.8

%

80% 0%40% 40%20% 20%0% 80%60% 60%

%


Los conflictos sociales también han sido un elemento constante en el panorama de la inseguridad durante los últimos años. En particular, durante el 2012 se han hecho evidentes las implicancias que un mane-jo inadecuado de los mismos mediante la represión con uso de la fuerza tienen en materia de seguridad ciudadana. En este aspecto, el cuestionamiento de fondo no es respecto de la necesidad de restablecer el orden ante manifestaciones violentas (aun-que sería importante que en tales operaciones la PNP cuente con el mejor equipamiento disponible y con un marco legal claro y ga-rantista para todas las partes involucradas), sino respecto de la necesidad de evitar el estallido de tales manifestaciones mediante el tratamiento oportuno y la prevención de los temas de fondo de los conflictos. Preci-samente, a falta de capacidades en este úl-timo sentido es que hemos visto el estallido de manifestaciones en distintos lugares del país, con las consecuencias más lamentables.

1.2.3.1 Extorsiones en construcción civil

Un tema cuyo grado de violencia parece ha-ber ido en aumento en particular durante este año ha sido el de las extorsiones en el rubro de la construcción civil. Ya en el In-forme Anual 2010 señalamos los principales aspectos y modus operandi de las mafias que operan encubiertas por la formalidad de sindicatos registrados con arreglo a la ley. En términos generales, se trata de una acti-vidad delictiva organizada focalizada en un rubro de la economía y cuyos actos tienen objetivos muy puntuales: empresarios del

sector y miembros de otros falsos sindica-tos con quienes compiten por los cupos. A los primeros les cobran cupos de “paz laboral” y dinero para “dejarlos trabajar” (importes que pueden llegar al 2% del valor total de la obra) y exigen también la contratación de un deter-minado número de trabajadores del sindica-to, todo ello bajo amenazas de actos violentos contra la obra y los trabajadores de la misma, para lo cual utilizan armas de fuego.

Durante el presente año se han registrado cerca de veinte muertes producto de ajustes de cuentas entre las mafias. Entre los fallecidos, se encuentran cuatro dirigentes sindicales.

A propósito de la evolución que ha seguido el tema, en la PNP se ha creado una unidad especial denominada División de Protección de Obras Civiles (DIVPROC) en el año 2010, actualmente a cargo del Coronel Ricardo Munaylla, la que, a setiembre del 2012, ha intervenido a setenta y nueve presuntos ex-torsionadores en Lima, Piura y Lambayeque, según reportes del Ministerio del Interior di-fundidos por los medios de comunicación.22

Cabe resaltar que el impacto de esta moda-lidad delictiva en la inseguridad es de ca-rácter focalizado, generándose la mayoría de los actos de violencia en el entorno de las obras o de ciertos actores clave (ingenieros residentes, empresarios, otros delincuentes asociados a esta modalidad), aunque ello no impide que pueda haber víctimas ajenas al entorno de la construcción civil (vecinos y otros ciudadanos que puedan ser afecta-dos por los actos de violencia).

22 “Capturan a 79 extorsionadores de obras de construcción civil en el Perú”, en: http://peru21.pe/actualidad/cap-turan-79-extorsionadores-obras-construccion-civil-2043624, 24 de setiembre de 2012.


Por otro lado, pese a los costos adicionales que implica para las empresas del rubro que sufren estas extorsiones, tanto por el pago de cupos como por la contratación de seguridad privada, a la fecha, la construc-ción civil sigue siendo el sector de mayor crecimiento en el país23.

1.2.3.2 armas de fuego

a) tenencia y uso en delitos

El uso de armas de fuego en la comisión de delitos ha incrementado generando un mayor grado de violencia, lo que a su vez genera una mayor sensación de inseguridad. Ello se ve reflejado en las encuestas sobre victimización y en la misma percepción de inseguridad.

Es un hecho que en el Perú hay un mayor número de armas de fuego en manos de particulares. Según información disponi-ble, entre el año 2000 y el 2010 el número de portadores de licencias de armas in-crementó de aproximadamente 180 mil a 214,81524. El 15 de enero de 2012, un diario de circulación nacional publicó un informe titulado “Se importó US$5 millones en pistolas y revólveres” y “En el 2011, venta formal de ar-mas creció un 20%”. Además, al 30 de agosto

de 2012, el número de licencias vencidas, es decir, el número de armas de fuego porta-das ilegalmente, era de 182,19325. Por otro lado, entre el 2005 y el 2010 hubo un creci-miento en el número de armas incautadas por parte de la Policía Nacional en Lima y Callao, de 236 a 561 casos.

Sin embargo, la existencia de un mayor nú-mero de armas en el Perú no ha repercutido de manera evidente en el número de homi-cidios. En palabras del investigador perua-no Jaris Mujica, “hay una contradicción apa-rente: hay más armas, pero esto no ha implicado un aumento correlativo de disparos ni muertes por proyectiles de armas de fuego”26.

En comparación con otros países de la región, el Perú tiene una de las tasas más bajas de homicidios dolosos con arma de fuego (2,4 por cada 100 mil habitantes). En contraste, la delantera la lleva El Salvador con una tasa de 50,36 por 100 mil habitantes y la más baja corresponde a Bolivia, con 0,07 por 100 mil habitantes (Perú tiene la segunda más baja).27

Por otro lado, pese a lo que se estima en re-lación con el uso de las armas de fuego por parte de los delincuentes en el país, los ho-micidios con dichas armas, en gran medida,

23 Ver, por ejemplo, “El sector construcción es el que tiene la mayor tasa de crecimiento proyectada para el Perú” en: http://www.agenciaorbita.org/index.php?option=com_content&view=article&id=35383:el-sector-construc-cion-es-el-que-tiene-la-mayor-tasa-de-crecimiento-proyectada-para-el-peru&catid=47:economia&Itemid=82; y “La construcción sostendrá el crecimiento del Perú” en: http://gestion.pe/noticia/257612/construccion-sostendra-crecimiento-peru.

24 Mujica, Jaris. Óp Cit, p. 12.

25 Ver “Desde hoy, 182.193 armas de fuego circulan en el país en forma ilegal”, en: http://www.larepublica.pe/30-08-2012/desde-hoy-182193-armas-de-fuego-circulan-en-el-pais-en-forma-ilegal .

26 Mujica, Jaris. Óp Cit, p.17.

27 Ibid, pp.14 – 19.


28 Gushiken, Alfonso; Costa, Gino; Romero, Carlos y Privat, Catherine, “¿Quiénes son asesinados en Lima?¿Cómo, cuándo y por qué?. Lima, Ciudad Nuestra, p.54.

29 Mujica, Jaris. Óp Cit, pp. 20-21.

30 Ibid, p.23.

31 En: http://ciudadnuestra.org/facipub/upload/cont/3226/files/segunda_encuesta_nacional_29_10_12.pdf

se dan en el marco de la violencia interper-sonal y familiar. De ese modo tenemos que, al año 2010, del total de homicidios en esa década, el 31% fueron producto de la delin-cuencia común y el crimen organizado, y el 41% producto de la violencia interpersonal e intrafamiliar28. En muchas ciudades de la región, durante esa década, el porcentaje de homicidios con armas de fuego es del 70% al 90%. Por ejemplo, en Medellín es del 88% (primera mitad de la década), en Buenos Aires el 75% (primera mitad de la década), y en Brasil, en todas las capitales de Estado se excede el 50% alcanzando el 70% en la mayoría de ellas.29

En cuanto al uso de armas en otros delitos distintos al homicidio, se puede decir que sucede algo similar, en el sentido que no hay un incremento, por ejemplo, de viola-ciones sexuales con armas de fuego, como medio de coacción, pese a la existencia de un mayor número de dichas armas. En el año 2009 hubo una ligera disminución del número de denuncias de violaciones con armas de fuego, respecto de años anterio-res. Lo mismo en cuanto a los secuestros que, pese al incremento de casos al 2009, ello no ha implicado que haya más dispa-ros de armas de fuego en la comisión de los mismos.30

En contraste con los casos anteriores, sí se ha hecho evidente un incremento en cuan-to al número de robos con armas de fuego.

Ello se debería a la existencia de más armas en el mercado, producto de la proliferación del comercio y uso de las mismas (armas pequeñas) para el crimen.

De acuerdo con el resultado de la Segunda Encuesta Nacional Urbana de Victimización 2012 presentada por la ONG Ciudad Nues-tra, durante el último año (entre el 2011 y el 2012), “se incrementaron los delitos perpetrados con arma de fuego y arma blanca-cuchillo”. En el primer caso se pasó “del 10,4% al 14,6% del total de delitos, mientras que los segundos crecieron del 18,6% al 20,7%.” La encuesta también confirma que los delitos “en los que no se usaron armas se mantuvieron en valores similares que los del año anterior, llegándose casi al 55,0%”.31

En cuanto a la estructura de los mercados ilegales de armas en nuestro país, Mujica señala que “hay informes periodísticos (…) y un ‘imaginario popular’ sobre la ubicación de los lugares de venta de armas ilegales (Las Malvinas, Paruro, Leticia, La Cachina, Polvos Azules, Taco-ra, Loreto, Iquitos, Pista Nueva, etcétera)” aun-que “no hay reportes oficiales ni de la Policía, ni del Ministerio del Interior, ni de incautaciones de Dicscamec que den cuenta de una situación constante de comercio ilegal de armas de fuego”. Asimismo, señala Mujica, “durante el periodo de observación de campo no hemos obtenido nin-gún registro de un mercado ni un arsenal ilegal de armas de fuego”. Lo que sí hay en esos mer-cados son armas de imitación (de juguete)


que son utilizadas, según lo registrado por Mujica a partir de entrevistas y trabajos de campo “este tipo de instrumentos se ha extendi-do mucho en la delincuencia común”.32

Luego, Mujica concluye que el mercado ilegal “que abastece al crimen urbano de Lima no se nutre del contrabando internacional ni de las armas del narcotráfico o narco-terrorismo”, sino que “el mercado ilegal se nutre del merca-do de armas que ingresan por la vía legal”. En resumen: “Son las armas que son declaradas perdidas o robadas por los civiles, personal de las fuerzas del orden y personal de la seguridad privada las que componen el principal canal de abastecimiento de las armas ilegales; así como aquellas que son vendidas o alquiladas por las fuerzas policiales, y aquellas que recirculan en el circuito ilegal desde los años ochenta.”33

En resumen, el mayor número de armas de fuego que hay a disposición de la delincuen-cia hoy, en relación con años anteriores, no ha causado un mayor número de muertes por su uso (disparo), pero sí ha causado una mayor sensación de inseguridad por su uso (amedrentamiento para facilitar la comi-sión de delitos), aunque es muy probable que algunas de esas armas usadas sean de juguete. Ello es un problema que requie-re una pronta atención. Sin perjuicio de ello, es preciso cuidar que las medidas a ser tomadas por parte de nuestras autori-dades, como por parte de los particulares, sean proporcionales al problema en su

dimensión real y eviten incentivar el incre-mento de disparos.

Al parecer, nuestras autoridades no están de-trás de una plaga de criminales que disparan a sus víctimas para reducirlas como en otras ciudades de la región (todavía no), y noso-tros, los particulares, en la mayoría de ciuda-des del Perú, todavía podemos ser un poco más precavidos y evitar enfrentar a los delin-cuentes con una arma de fuego, simplemente intentando seguir las típicas recomendacio-nes de los expertos en seguridad personal: primero, prevenir (evitar ser víctima fácil) y, luego, cuando se llega a ser víctima, no opo-ner resistencia. Lo contrario podría llevar a los delincuentes a disparar más, escalando así el nivel de violencia en nuestro país.

b) Deberes y derechos en torno a la tenen-cia y al uso de armas de fuego por parte de particulares34

Como hemos visto hasta ahora, a partir de las encuestas sobre percepción de inseguridad que hemos mostrado, podemos decir que el ciudadano peruano se siente expuesto a la de-lincuencia y que la Policía Nacional, que tie-ne el deber de defenderlo y procurarle segu-ridad, no es percibida como una institución capaz de contrarrestar dicha situación, ya sea por carencias de infraestructura, equipamien-to, o por otras razones de carácter estructural como la corrupción al interior de la institución, entre otras. En ese contexto, es razonable

32 Mujica, Jaris, Óp Cit, pp. 39 - 42.

33 Ibid, pp.49 – 50.

34 El presente acápite ha sido elaborado a partir del informe interno del Instituto de Defensa Legal “Deberes y derechos en torno a la tenencia y al uso de armas de fuego por parte de particulares”, elaborado por Aldo, Blume, en Mayo de 2012, publicado en: http://www.seguridadidl.org.pe/.


pensar que muchos ciudadanos pueden con-siderar necesario asumir su propia defensa frente a la delincuencia común, mediante la utilización de un arma de fuego.

De hecho, como lo señalamos antes, entre los años 2000 y 2010 el número de licencias de armas incrementó de aproximadamente 180 mil a 214,815. En ese sentido, es impor-tante revisar los derechos fundamentales y bienes de relevancia constitucional que de-ben ser tenidos en cuenta por quienes optan por portar armas de fuego, de modo tal que estos puedan tener un mejor conocimiento acerca de los derechos y deberes que conlle-va asumir dicha opción.

La tenencia y el uso de armas de fuego es una actividad que se encuentra regulada por la ley, a partir de una norma constitu-cional (el artículo 175º de la Constitución).

De conformidad con el artículo 2º inciso 23 de nuestra Constitución Política, cons-tituye un derecho fundamental de todo ciudadano el derecho a la legítima de-fensa. Ello incluye el uso de la violencia, para hacer frente a una agresión ilegal e inminente contra bienes jurídicos propios o de terceros. Este derecho es regulado también como una eximente de respon-sabilidad penal (artículo 20º inciso 3 del Código Penal), siempre que se cumplan los presupuestos ahí señalados: agresión ilegítima (que el ataque frente al cual se responde debe consistir en un acto que atenta contra los derechos constitucio-nales a la vida y/o a la integridad física y/o psíquica así como a otros derechos); la necesidad racional del medio de defensa empleado (para evaluar la legitimidad de la manera en que el ciudadano se ha defendido,

se tiene en cuenta factores como la inten-sidad y peligrosidad de la agresión, la for-ma de proceder del agresor y los medios disponibles para la defensa); y la falta de provocación suficiente de quien hace la defensa (la defensa supone por definición una reacción frente a un ataque delibera-do).

En el marco de un Estado Constitucional de Derecho, se encuentra prohibido hacer justicia por propia mano. La legítima de-fensa es una excepción a esta regla general y debe ser ejercida de manera restringida bajo los presupuestos expresamente seña-lados en la ley.

En esos casos, la legítima defensa se con-figura como un fundamento jurídico bajo el cual se justifica la tenencia y el uso de armas de fuego por parte de los ciudada-nos. Sin embargo, como todo derecho fun-damental, es un derecho que se encuentra sujeto a restricciones en atención a otros derechos fundamentales, como es el caso de los derechos a la vida y a la integridad física y/o psíquica, y a otros bienes de rele-vancia constitucional, como es el caso de la seguridad ciudadana.

El interés de la mayoría de ciudadanos que apuesta por la tenencia y uso de armas de fuego está relacionado con la defensa per-sonal. Sin embargo, existen otros casos en los cuales la tenencia y el uso de armas de fuego responden a aficiones deportivas, tales como la caza, el tiro o la colección. Mientras que el primero encuentra su base jurídica en el derecho a la legítima defensa; los otros lo hacen en el derecho al libre de-sarrollo de la personalidad (ver el artículo 2º inciso 2 de la Constitución).


Por otro lado, la ineficiencia del Estado para garantizar la seguridad de los ciu-dadanos, lo que constituye uno de sus deberes fundamentales de conformidad con el artículo 44º de la Constitución, ha llevado a que muchos ciudadanos opten por confiar su seguridad a empresas pri-vadas dedicadas a la prestación de este servicio. Observamos con preocupación que se viene produciendo un fenómeno de privatización de la seguridad, en la cual ésta cada vez está dejando de ser un bien público (de acceso para todos) para pasar a ser un bien privado (no accesible para todos).

En este contexto, las empresas que brindan el servicio de seguridad y que, para ello, se encuentran en la necesidad de contar con armas de fuego, las cuales son utiliza-das por personal a su cargo, están actuan-do en ejercicio de las libertades de trabajo y de empresa. De otro lado, las personas que requieren los servicios de estas empre-sas están actuando en ejercicio de la liber-tad de contratación. Esta es la dinámica de los derechos fundamentales de libertad de empresa, libertad de trabajo y libertad de contratación en la prestación del servicio de seguridad y/o vigilancia por parte de par-ticulares.

En cuanto a los deberes que implican la te-nencia y uso de armas de fuego, podemos señalar desde la existencia de requisitos ad-ministrativos para la obtención de una au-torización hasta la imputación de responsa-bilidad penal. El uso de armas de fuego se puede infligir lesiones graves a una persona e, inclusive, privarla de la vida. La vida es el primero de los derechos fundamentales, es el presupuesto para la existencia y el ejercicio

de todos los demás, un valor superior del ordenamiento jurídico.

Asimismo, en virtud del derecho a la inte-gridad personal, se garantiza la proscrip-ción de toda forma de violencia física, psí-quica y moral sobre las personas. El propio artículo 2º inciso 23 literal h) de la Constitu-ción señala expresamente que “nadie debe ser víctima de violencia moral, psíquica o física, ni sometido a tortura o a tratos inhu-manos o humillantes”.

El Tribunal Constitucional ha precisado también que el derecho a la integridad per-sonal se entronca con el derecho a la segu-ridad personal.

Otro derecho fundamental que puede verse comprometido por el uso y tenencia de ar-mas de fuego es el derecho consagrado en el artículo 2º inciso 22 de la Constitución, es decir, el derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibra-do y adecuado al desarrollo de la vida, en la medida en que tal actividad representa un elemento de tensión frente al ambiente pa-cífico que debe existir entre los ciudadanos.

Por otra parte, el uso y tenencia de armas de fuego entra en tensión con bienes de re-levancia constitucional, como es el caso de la seguridad ciudadana. Esta ha sido definida por el Tribunal Constitucional como “un es-tado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciuda-danos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza o reparados en caso de vul-neración o desconocimiento. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad


o la libertad personal suelen ser los principales re-ferentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en atención a lo que del Estado y la co-lectividad se espera, siendo evidente que, por sus alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un atributo o libertad a título subjetivo”35.

Si bien es cierto que la tenencia y el uso de armas de fuego por parte de los ciudada-nos pudieran verse en principio como un medio para que cada ciudadano vele por su seguridad, consideramos que la seguridad ciudadana opera como un límite frente a tal actividad antes que como un fundamento. La tenencia y el uso de armas de fuego en el plano colectivo puede derivar en una es-piral de violencia que termina por poner en riesgo el bien jurídico que se pretende pro-teger: la seguridad ciudadana.

En el ámbito administrativo36, se encuentra expresamente prohibido, entre muchos otros supuestos y actividades, portar armas de fue-go en manifestaciones públicas y portar ar-mas de fuego en circunstancia o alteración de orden público o en estado de ebriedad. El in-cumplimiento de tales disposiciones da lugar al decomiso y remisión de las armas y muni-ciones a la DICSCAMEC, sin perjuicio de la denuncia penal ante Ministerio Público y la sanción administrativa que corresponda37.

En el ámbito penal, sin considerar aquellos delitos que pueden estar relacionados con las consecuencias del mal uso de un arma de fuego38, las figuras delictivas referidas a la posesión y al uso de armas de fuego por particulares y sus agravantes se encuentran recogidas tanto en la Ley Nº 25054 (artí-culos 36° al 40°) como en el Código Penal (artículos 148°-A, 189°, 204°, 279°, 279°-A, 279°-B, 279°-F). Tales figuras delictivas son la tenencia ilegal de armas de fuego (tener armas sin licencia, tener armas robadas); tenencia de explosivos; fabricación, sumi-nistro o tenencia de materiales peligrosos; sustracción o arrebato de armas de fuego y el uso de armas en estado de ebriedad o drogadicción. Según el caso y las formas agravadas previstas, las penas varían entre uno a treinta y cinco años de privación de libertad, además de las sanciones adminis-trativas que correspondan.

Asimismo, la tenencia y el uso de armas de fuego pueden derivar en mecanismos de ejecución para otro tipo de crímenes, lo que en el Código Penal se considera, en muchos casos, una circunstancia agravan-te, como en el caso del suministro a me-nores de edad de armas de fuego respecto del delito de instigación o participación en pandillaje pernicioso, la usurpación y el robo agravado.

35 STC Nº 3482-2005-HC, f. j. 13.

36 Nos referimos al marco normativo proporcionado por la Ley Nº 25054, la Ley Nº 28937, la Ley Nº 29106 y el Decreto Supremo Nº 007-98-IN, publicado el 05 de octubre de 1998.

37 Según lo previsto en los artículos 160° al 167° del Reglamento de la referida Ley, Decreto Supremo Nº 007-98-IN (apercibimiento escrito, multa, incautación, decomiso, cancelación de licencia de posesión y uso, suspensión de autorización de funcionamiento, cancelación de la autorización de funcionamiento).

38 Nos referimos a: homicidio - artículo 106º y siguientes del Código Penal; y lesiones -artículo 121º y siguientes del Código Penal.


Como base para entender la tipificación de las figuras delictivas referidas debemos tener presente que estas se ubican dentro de la teoría del riesgo permitido, en el sen-tido de que se trata de conductas que im-plican una infracción del deber general de cuidado de todo ciudadano en las activi-dades que realiza, teniendo en cuenta que se trata de una actividad aceptada por la sociedad pero que supera el nivel de riesgo tolerado por esta.

En palabras de Aguilar Cabrera, “el riesgo permitido es un instituto fundamental pues permite describir perfectamente una realidad social compleja fundamentada en la existencia de ámbitos de riesgos que, pese a su potencial eficacia lesiva, son admitidos y reclamados por la sociedad”.39

A modo de reflexión, quizá quepa men-cionar que la regulación de la tenencia y uso de armas por parte de particulares requiere ser reforzada en cuanto al esta-blecimiento de requisitos para el acceso y renovación de licencias de porte y uso de armas de fuego, así como con controles más eficientes.

39 Aguilar Cabrera, Denis Adán. Imputación Objetiva. Algunas consideraciones doctrinales. Ver: http://www.justiciayderecho.org/revista6/articulos/13_IMPUTACION_OBJETIVA_ALGUNAS_CONSIDERACIONES_DOCTRINALES%5B1%5D.pdf, p. 53.

40 Durante el primer año del presidente Ollanta Humala quince civiles murieron en manifestaciones violentas en Celendín, Bambamarca, Espinar, Paita, Madre de Dios, Sechura y Cañete.

41 En junio del presente año, en el Instituto de Defensa Legal (IDL), se llevó a cabo la Mesa de Trabajo “Conflictos Sociales y Criminalidad”, en la que expertos y representantes de diversas instituciones del sector público y de la sociedad civil debatieron la situación del tratamiento y políticas actuales para gestionar los conflictos sociales en el país. El resumen y conclusiones de la mesa de trabajo pueden ser consultados en: http://www.seguridadidl.org.pe/destacados/2012/18-07/Conflictos%20Sociales%20y%20Violencia%20IDL%20jul%202012.pdf.

1.2.3.3 Los conflictos sociales y el uso de la fuerza

A lo largo del presente año, a partir de mani-festaciones violentas en Cajamarca (Celendín) y Cusco (Espinar), entre muchas otras, se ha hecho quizás más evidente que antes la inca-pacidad del Estado para prevenir y resolver conflictos sociales. Ante la imposibilidad de prevenirlos oportunamente, el Estado ha te-nido que enfrentar situaciones de crisis que desembocaron por lo general en violencia, con consecuencias altamente negativas.40

Es así que se ha podido percibir por parte de nuestro Estado una línea de acción basada en la represión y la penalización de determina-dos comportamientos como fórmula de so-lución de los conflictos. Hubo de por medio, por ejemplo, la aprobación de normas y dis-posiciones administrativas que han promovi-do salidas judiciales y que han sido calificadas como criminalizadoras de las protestas sociales.

Con ese ánimo, el IDL ha podido congregar las apreciaciones y comentarios de diversos expertos y representantes de entidades del sector público y de la sociedad civil.41


Sobre el particular, cabe reflexionar sobre la ausencia de una política estatal de pre-vención, resolución y transformación de los conflictos, así como sobre la aproximación que el Estado y la opinión pública tienen hacia los conflictos en términos de “buenos y malos”, lo que contribuye a que la con-cepción del conflicto sea reducida al mo-mento en el que se produce un estallido de violencia, sin mayor respuesta política ni capacidad de diálogo por parte del Estado. A ello se suman los actos delictivos de la población que son injustificables y no tie-nen relación con las reivindicaciones legíti-mas de fondo, ante los cuales el Estado no siempre ha recurrido a aplicar las reglas del procesamiento del delito, optando a veces por detenciones arbitrarias, o el “sembra-do” de pruebas, según se ha podido ver en determinados casos a través de medios de prensa.

Por otro lado, es importante tener en cuenta que la información con la que se alimenta la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) en materia de conflictos sociales suele centrarse en cualidades y circunstancias personales (militancia en determinados grupos políticos, anteceden-tes penales, entre otros datos) de ciertos actores (civiles o autoridades involucra-dos), sin atender los problemas de fondo que generaron el conflicto, sesgo que también contribuye a la reducción de los conflictos al tema de la seguridad.

Lejos de adoptar medidas de seguridad para el manejo de los conflictos sociales, el Estado debe contar con funcionarios de-bidamente capacitados que cumplan una función eficiente de prevención, resolución y transformación de conflictos. Es claro que

nuestras instituciones cuentan con lógicas distintas y contradictorias para caracterizar los conflictos, abordarlos y gestionarlos, lle-gando a presentar propuestas distintas en donde se hace evidente que existen agen-das divorciadas dentro de un mismo poder del Estado. A ello habría que agregar que cada sector cuenta con diferentes unidades, equipos con distintas capacidades, competen-cias y protocolos, además del uso de distintas bases de datos, inclusive con diferentes cate-gorías para caracterizar los conflictos. Todo ello deriva en una falta de articulación entre los diferentes actores.

Al afrontar los conflictos con medidas re-presivas generalmente se conduce al incre-mento de la violencia en la protesta social. Por otro lado, la falta de equipamiento adecuado a disposición de nuestras fuer-zas del orden, el insuficiente número de efectivos policiales y la falta de prepa-ración para hacer frente a situaciones de violencia dificultan que éstos se ciñan, es-trictamente, a las normas nacionales e in-ternacionales del uso de la fuerza.

En conclusión, la falta de capacidad del Es-tado para prevenir y resolver los conflictos sociales en sus fases iniciales ha generado una especial fuente de inestabilidad e in-seguridad, tanto para los manifestantes que reivindican intereses legítimos como para los ciudadanos no involucrados en la protesta, máxime cuando aquellos son abordados con enfoques basados en la re-presión. Deben descartarse las respuestas que confunden los episodios de crisis con el fenómeno conflictivo, el cual requiere un tratamiento especializado, desprejuiciado y considerando las necesidades e intereses de las partes.


a) Regulación del Empleo de la fuerza por parte de la pnp42

A propósito de la respuesta del Estado ante los conflictos sociales, resulta oportuno ha-cer referencia al marco normativo que guía a las fuerzas del orden, en particular la PNP, en el uso de la fuerza. Pese a ser un marco previsto para la actividad policial frente a la comisión de delitos, dicho marco rige tam-bién durante el restablecimiento del orden ante manifestaciones violentas y/o ilegales. De hecho, las manifestaciones producto de conflictos sociales, constituyen uno de los es-cenarios más complejos para la actividad po-licial, por la diversidad de intereses y actores involucrados, y la consecuente confusión de roles en ambos lados de la protesta. En cuanto a la actividad policial cotidiana, en las calles, ella forma parte del panorama de inseguridad en tanto puede sumar a nuestra tranquilidad o bien a nuestra intranquilidad. Como hemos visto y es de conocimiento pú-blico, en nuestro caso la desconfianza en los cuerpos policiales no sólo se debe a su poca efectividad contra el crimen sino a diversos casos de abuso de autoridad, a veces letales, hacia los propios ciudadanos.

Actualmente no existe una legislación nacio-nal especial que regule el uso de la fuerza y la fuerza letal por parte de la PNP43. Lo que

existe es una serie de normas nacionales que no tienen rango de ley y que, acertadamente, han recogido las disposiciones de dos ins-trumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), adoptados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a decir, el Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1979, y los Principios Básicos sobre empleo de la fuerza y de armas de fuego para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1990, en adelante, el Código de Conducta y los Principios Básicos, respectivamente.44

El Código de Conducta y los Principios Bási-cos señalan que la fuerza pública debe usarse de acuerdo a los principios de legalidad, pre-caución, necesidad y proporcionalidad. Es decir, que debe darse dentro de los límites de un marco legal nacional que la regule; deben darse las condiciones necesarias para que se produzca de manera lícita y adecuada contan-do con medios que permitan un uso diferen-ciado de la fuerza; solo cuando no sea posible utilizar otros medios eficientemente, y en la medida estrictamente necesaria para lograr el fin perseguido. Asimismo, el uso de armas de fuego, medida extraordinaria, constituye un supuesto extremo, permitido solo para pro-teger el derecho a la vida. Solo se podrá utili-zar en el caso de manifestaciones o reuniones cuando éstas sean ilícitas o violentas.

42 El presente acápite se ha desarrollado teniendo como referencia el documento “Violencia en los Conflictos Sociales”, Serie Informes Defensoriales - Informe N°156, Defensoría del Pueblo, marzo 2012, pp.69-95.

43 Sin embargo, al cierre de la presente publicación, existe pendiente de votación por el Pleno del Congreso de la República el proyecto de ley N°81/2011-CR sobre esta materia, que será referido más adelante en este informe.

44 El marco legal peruano en esta materia lo componen las siguientes normas: Ley N°27238 – Ley Orgánica de la PNP; D.S. N° 008-2000-IN – Reglamento de la L.O. PNP;R.M. N°1452-2006-IN (12/06/2006) – “Manual de Derechos Humanos aplicados a la función Policial”; Directiva N°1-2009-IN/0103.1 “Directiva PNP para operaciones de control, mantenimiento y restablecimiento del orden Público en el marco de los DDHH”, R.VM. N°033-2009-IN/0103.1 (17/07/2009).


En cuanto a las normas peruanas vigentes, la Ley Orgánica de la Policía Nacional (artícu-lo 10°), reconoce expresamente la aplicación de los principios recogidos en el Código de Conducta a la función policial en el Perú. Por su parte y de manera complementaria, el “Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial”, contiene procedimien-tos y técnicas de intervención policial, en el marco del DIDH, de acuerdo con las reglas señaladas en el Código de Conducta y en los Principios Básicos de la ONU. Dicho Manual de la PNP constituye un documento oficial que, en la práctica, guía la actuación policial. Por otro lado, la Directiva PNP para opera-ciones de control, mantenimiento y restable-cimiento del orden Público en el marco de los DDHH, constituye la única disposición que menciona reglas específicas para los procedimientos policiales de mantenimiento y restablecimiento del orden público ante si-tuaciones de violencia provocadas por con-flictos sociales.

En materia de conflictos sociales, merece una particular atención lo que refiere el Manual en cuanto al “Mantenimiento del Orden Público”, al considerar que, como regla general, no se podrá utilizar armas de fuego, a menos que exista una amenaza in-minente de muerte o de lesión grave contra los efectivos policiales u otros ciudadanos, y cuando resulten ineficaces otros medios menos peligrosos, únicamente en la míni-ma medida necesaria. Señala también que en ningún caso se podrá invocar circuns-tancias extraordinarias o la existencia de un estado de emergencia para justificar el que-bramiento de las anteriores disposiciones.

Asimismo, para el empleo legítimo de la fuerza, se ha considerado las siguientes

pautas: advertir verbalmente la intención de usar la fuerza; utilizar la fuerza de forma racional y progresiva; se debe mostrar una actitud disuasiva, tolerante y profesional; no emplear la fuerza en personas que huyen, o caen mientras corren; auxiliar a las personas que resulten lesionadas y formular partes o informes sobre las operaciones policiales.

Como puede apreciarse, en términos gene-rales el marco normativo vigente regula las funciones policiales con un enfoque de res-peto a los derechos humanos. Sin embargo, se hace necesaria la existencia de una nor-ma similar pero de rango legal, que señale específicamente los medios y métodos que la PNP puede utilizar al recurrir a la fuerza en el mantenimiento y restablecimiento del orden interno. Al no tener rango de ley, las Directivas de la PNP resultan insuficientes, de cara al estándar internacional, para regu-lar tal intervención policial ante situaciones de violencia, en particular las generadas en el marco de conflictos sociales.

Una norma con rango de ley que desarro-lle de forma clara y precisa los medios y métodos sobre uso de la fuerza que con-cuerden con los parámetros establecidos por el Derecho Internacional de las De-rechos Humanos aplicable a nuestro país permitiría, por ejemplo, imperatividad en su cumplimiento; certeza en la labor policial, debido a que en la actualidad existe un considerable desconocimiento de cómo hacer un empleo legítimo de la fuerza ante escenarios de violencia, lo que explica que –en muchos casos- se haga un uso excesivo de ella; conocimiento por to-das las partes (policías, ciudadanos, sin-dicatos, prensa, entre otros); regulación de las condiciones, los procedimientos y


las consecuencias del uso de la fuerza y de armas de fuego; contribución al ejercicio del poder punitivo del Estado, y su pos-terior desarrollo normativo institucional. Asimismo, es imprescindible que conten-ga los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, de modo que el em-pleo de la fuerza esté orientado a lograr un objetivo legal y se produzca dentro de un marco legal preexistente, constituya un recurso excepcional y de última op-ción, y que guarde una equivalencia entre la gravedad de la amenaza o acto ilícito y el nivel de fuerza que se utiliza para evi-tarlos o controlarlos.

En cuanto a las obligaciones del Estado ante las consecuencias del empleo de la fuerza, se debe elaborar, por lo menos, disposi-ciones tales como la obligación de prestar asistencia a los heridos, el deber de notificar lo sucedido lo antes posible a familiares o amigos íntimos, la obligación de elaborar un informe detallado cuando se cause lesio-nes o muerte, el establecimiento de un sis-tema de asunción de responsabilidades y la necesidad de brindar un apropiado apoyo psicológico a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

b) El Proyecto de Ley N°81/2011-CR

En ese orden de ideas durante la anterior legislatura llamó mucho la atención la aprobación por parte de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarro-llo Alternativo y Lucha contra las Drogas, del Congreso de la República de un Dicta-men de Insistencia sobre el Proyecto de Ley N°81/2011-CR, con fecha 18 de junio, luego de haber evaluado las observaciones del Po-der Ejecutivo. Dicho proyecto se encuentra

actualmente, al cierre de la presente publi-cación, pendiente de debate por el Pleno del Congreso, luego de haber sido incluido en las agendas de las sesiones especiales que se dedicaron al tema de seguridad ciudada-na los días 17 y 31 de octubre de 2012, y en las de sesiones siguientes.

En cuanto al proyecto en sí, la referida Co-misión desestimó una serie de recomenda-ciones pertinentes señaladas por entidades y actores técnicos (el Poder Ejecutivo, la De-fensoría del Pueblo, el Comité Internacional de la Cruz Roja - CICR), orientadas a la in-corporación en la legislación nacional de los estándares internacionales en materia de uso de la fuerza. Desestimó, por ejemplo, la incorporación del principio de proporcio-nalidad, el mismo que resulta una base in-dispensable para orientar de la manera más objetiva a los policías en el uso adecuado de la fuerza. Desestimó también una fórmula más clara y garantista para la determina-ción de la exención de la responsabilidad penal, civil y administrativa del personal de la Policía Nacional del Perú (PNP), op-tando en cambio por mantener la fórmula del proyecto original, ciertamente ambigua y que se refiere únicamente a la exención de responsabilidad penal.

En cuanto al principio de excepcionalidad, el proyecto aprobado habilitaría la regulación, por medio de su reglamento, de los supues-tos en los que se considera excepcional el uso de la fuerza letal, cuando lo previsto en el de-recho internacional es la regulación de tales supuestos solo mediante normas con rango de ley. El proyecto desatiende también los es-tándares internacionales al permitir el uso de la fuerza letal para proteger la libertad perso-nal (el Derecho Internacional sólo contempla


dicho uso para proteger la vida) y mediante otros medios distintos a las armas de fuego.

En resumen, la creación de normas en esta materia debe tender a brindar seguridad y confianza para policías y ciudadanos res-pecto de la participación de la PNP cuando hace frente a la delincuencia y en contextos derivados de conflictos sociales. Lejos de ello, el proyecto referido no brindaría una pauta de acción clara a la PNP aunque sí podría constituirse en el sustento para abusos de autoridad en perjuicio de ciuda-danos, lo que sin duda mellaría aún más la confianza de los últimos en los primeros.

1.2.3.4 La delincuencia a través de los medios de comunicación

En lo que corresponde al presente año, el tema de la Seguridad Ciudadana ha tenido una cobertura irregular en el tiempo y so-bre la base de determinados temas y casos emblemáticos, dejando de lado el segui-miento del tema con un enfoque produc-tivo como, por ejemplo, lo sería cuestionar las iniciativas del Congreso de la República que son evidentemente populistas y pobre-mente sustentadas. Por lo general, si no en su totalidad, la difusión de los asuntos re-lacionados con la inseguridad en nuestro país ha sido innecesariamente negativa. Por ejemplo, como veremos ahora, respecto de la supuesta instalación de la pandilla salva-doreña Mara Salvatrucha en el Callao, ha quedado la impresión de que ella se esta-ría efectivamente llevando a cabo o por lo

menos se intentó llevar a cabo, cuando en realidad nunca hubo una prueba de ello. En el Perú, como es normal en la región, hay una tendencia por parte de los medios a ser excesivamente pesimistas, lo que podría ex-plicarse mejor con la siguiente cita:

“América Latina pasa por un Clima de Opinión donde es difícil encontrar un ciudadano que diga que la delincuencia no es importante, independiente del nú-mero de víctimas que ese ciudadano per-ciba. Se trata de una región ‘capturada’ por el clima de opinión de que el crimen, la delincuencia, se ha tomado la agenda informativa y domina las comunicacio-nes sociales. Los medios de comunicación juegan sin duda un rol en este fenómeno, pero como veremos lo juegan también el peso de los otros problemas que tienen las sociedades. La seguridad sufre del espi-ral del silencio, no tiene posibilidades de surgir como ‘opinión’ positiva. Revertir esa situación implica no sólo disminuir los niveles de delincuencia en cada país, sino también producir los liderazgos que desmantelen ese clima de opinión”.45

En general podríamos decir que la cober-tura de los medios de comunicación ha tendido a sensibilizar a la población de manera intensa sobre la base de situacio-nes alarmantes y temas emblemáticos y no a brindar información equilibrada ni man-tener el seguimiento de la real evolución estructural de la delincuencia en el país. A propósito de ello, en el informe sobre

45 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). Óp Cit, p.8.


seguridad ciudadana de la Corporación Latinobarómetro, presentado en Lima en mayo de 2012 se sostiene que: “Hay efec-tivamente países donde no amerita el nivel de alarma pública dado los niveles comparados de delincuencia. En esos lugares hay más seguri-dad que lo que la gente percibe pero el Clima de Opinión impide otra cosa. Por el contrario, hay países donde el Clima de Opinión sobre la delincuencia es tan alto y ha sido históricamen-te alto, que el aumento de delincuencia no se traduce en un aumento de los indicadores, tal sería el caso de Venezuela. En ese país la cre-ciente violencia no alcanza a mostrarse en los indicadores”46.

Los medios nos impulsan a sentir miedo, lo que a su vez nos puede motivar a inver-tir cada vez más en nuestra protección y la de nuestro patrimonio (alarmas y seguros para viviendas y vehículos, seguros para las tarjetas bancarias) o, en algunos casos, a comprar armas de fuego, mientras des-confiamos de las autoridades a cargo de la seguridad. El miedo también nos impulsa a exigir medidas de mano dura a nuestras autoridades. Sin embargo, es justo señalar que la cobertura mediática se da a partir de los vacíos generados por la falta de políti-cas públicas. Al llenar esos vacíos informa-tivamente, los medios se constituyen en los actores que llevan también la agenda políti-ca, generando una demanda en la opinión pública respecto de los actores políticos. Ci-tando el mismo informe de la Corporación Latinobarómetro:

“Sin liderazgo no se puede ‘conducir’ la ‘opinión pública’, sino más bien esta está a la deriva de la agenda informativa. Es por ello que se ‘culpa’ a los medios como generadores del clima de opinión, cuando en verdad lo que hacen los medios es llenar el vacío de liderazgo. Ellos, los medios, son más bien la consecuencia de un problema, de un fenómeno, no la causa. Vivimos en un mundo donde en la ausencia de lide-razgos, los medios ‘conducen’ la opinión sin que nadie la articule. Esto le entrega más poder a los medios y a los intereses que estos representan, pero lejos de ser responsabilidad de los medios, es respon-sabilidad del sistema político que produ-ce esos vacíos de liderazgo. Los exitosos presidentes de la región han mostrado como ellos que han conducido la opinión pública, no dejan vacíos de agenda para que los medios las llenen con contenidos negativos”47.

A manera de ejemplo, veremos a continua-ción, a través de dos artículos elaborados por el área de Seguridad Ciudadana del IDL a lo largo del presente año, cómo la información presentada por los medios de comunicación puede generar impactos en la opinión pública y en la actividad polí-tica. Uno de los casos tiene relación con la cobertura de la supuesta instalación de la Mara Salvatrucha en el Callao, y el otro se refiere a la supuesta amenaza de una muy alta proporción de sicarios menores de edad en el país.

46 Ibid, pp.8 y 9.

47 Ibid, p.9.


48 Berninzon, Francisco. “¿Maras en el Perú?”. En: Revista Ideele, N°222, agosto 2012. Versión online: http://www.revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFmaras-en-el-per%C3%BA . Transcripción del artículo.

En el Perú existen pandillas y sicarios me-nores de edad. Ambos casos representan problemas y riesgos reales en cuanto a sus consecuencias, frecuentemente fatales. Sin embargo, ni existen maras ni existe un nú-mero incontrolable de sicarios menores de edad desplegados por todo el país. Nues-tras fuerzas policiales no enfrentan, en nin-guno de los dos casos, situaciones que las desborden. Si bien podríamos identificar una inadecuada gestión de la policía como parte del problema, debemos tener muy claro que el origen de ese tipo de proble-mas (la existencia de pandillas y sicarios en las calles) no radica en la ineficiencia de la institución policial.

a) El caso de las maras en el perú48

En materia de políticas públicas es im-portante reconocer y comprender los pro-blemas en su real dimensión, para que las decisiones que se tomen sean las más ade-cuadas. En contraste, los contextos de gran temor o incluso de pánico pueden apresu-rar y acrecentar la demanda popular por medidas proporcionalmente adecuadas a esos sentimientos y no a la situación real, lo que suele ser contraproducente.

En las últimas semanas diversos medios locales han dado cobertura con particular interés al asunto del pandillaje en el Perú, señalando con cierta seguridad que algu-nas de las personas detenidas en el Callao pertenecen a la pandilla Mara Salvatrucha 13 (MS13) de El Salvador, al llevar tatuajes con esa denominación y ejercer prácticas de

violencia similares a las que caracterizan a dicha pandilla.

Al mismo tiempo, tales medios han difun-dido información sobre la naturaleza de la MS13, el impacto de sus actividades de vio-lencia y delincuencia, así como su extensión en distintos países de Centro América. La cobertura mediática que ha tenido este tema podría generar en la población el temor de que se esté instalando en nuestro país una pandilla directamente vinculada a la MS13.

En líneas generales, el origen de las maras se remonta a mediados de la década de 1960, en la Calle 18 de la ciudad de Los Ángeles, Cali-fornia, con la llegada de hijos de inmigrantes mexicanos. Veinte años después, a principios de la década de 1980 se estima que un millón de centroamericanos emigraron a los Estados Unidos, a las zonas metropolitanas de Los Ángeles, convirtiéndose pronto en los margi-nados entre los marginados. Desde 1988 más de 300 mil salvadoreños fueron repatriados (el cuarenta por ciento de los deportados se-rían pandilleros), como parte de una intensa política de deportación implementada por los Estados Unidos. Se calcula que las Ma-ras tienen hoy más de ciento cincuenta mil miembros activos entre E.U.A., El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y México. Además del gran impacto en términos de ho-micidios (se atribuye a las pandillas más del cincuenta por ciento de ellos), es relevante comprender la magnitud del tema maras en El Salvador en términos de su poder de con-vocatoria en los medios y a nivel de la agenda política. En marzo del presente año entró en


vigencia una tregua entre las pandillas MS13 y Bario 18 impulsada por el gobierno, con el respaldo de la Iglesia Católica, a partir de la cual se ha reducido los homicidios en ese país de catorce a menos de cinco diarios. Sin calificar o estimar las probabilidades de éxito de tal medida, ambas pandillas tendrían la intención de que la tregua sea el inicio de un proceso de pacificación permanente. Según han manifestado sus líderes en el comunica-do conjunto suscrito el 19 de marzo de 2012, “reiteramos a toda la sociedad que si bien hemos sido parte del problema les pedimos se nos permita hoy ser parte de la solución, para lo cual reque-rimos del apoyo de toda la sociedad y del Estado para llevar a feliz término con la ayuda de Dios este proceso”.

Fuentes de la PNP consultadas por IDL-SC aseguran que en el Perú la evidencia obtenida a partir de labores de inteligen-cia y de las detenciones de los siete su-puestos miembros de la MS13 durante las últimas semanas en el Callao, permi-te descartar que la MS13 se encuentre en proceso de instalación en nuestro país. De hecho, hasta la fecha no ha sido posible para la PNP encontrar indicios en ese sen-tido. Lo que se ha podido ver en los me-dios locales es a miembros de las típicas pandillas y bandas delictivas pequeñas locales que han adoptado características similares a las de la MS13 probablemen-te con la finalidad de generar temor entre sus contendores en el marco de la disputa por el control de espacios en la calle. Ello

coincide con la opinión de expertos como la socióloga Lucía Dammert, quien ha seña-lado al respecto, considerando la compleji-dad del contexto en que se formaron las ma-ras durante las últimas décadas, que “es un fenómeno difícilmente trasladable”49, opinión que ciertamente compartimos.

Ahora, el hecho de que en nuestro país haya delincuentes y pandilleros copiando las formas de actuar de las maras con el mismo grado de violencia constituye un problema muy serio, respecto del cual es preciso que nuestras autoridades tomen oportunamente las medidas más adecua-das al mismo, lo que requiere que éste no sea sobredimensionado.

b) El caso del Gringasho y la reducción de la edad mínima de imputabilidad penal 50

De los delitos tipificados en el Código Pe-nal hay varios cuya comisión está directa-mente relacionada con la percepción de in-seguridad en las calles. Los delitos contra el patrimonio, que son los más comunes en nuestro país, como hurtos, robos y ro-bos agravados, por ejemplo; aquellos que afectan el cuerpo, la vida y la salud, como los homicidios o lesiones; los que afectan la libertad personal y la sexual, entre otros. Es por ello que, a falta de políticas claras, integrales y de largo plazo en materia de seguridad ciudadana, solemos ver muchas iniciativas que recaen en la ampliación de supuestos de los referidos tipos penales, o

49 Palacios, Rosa María. Entrevista a Lucía Dammert. En: www.larepublica.pe/20-05-2012/lucia-dammert.

50 Berninzon, Francisco “Consideraciones sobre la edad mínima de imputabilidad penal”. En: http://www.seguri-dadidl.org.pe/. Transcripción del artículo.


el incremento de las penas con las que son sancionadas dichas conductas.

Dicho de otro modo, es usual en sociedades como la nuestra, significativamente auto-ritarias, la recurrencia a las conocidas me-didas de mano dura (conocidas sobre todo por ineficaces y contraproducentes) para hacer frente a la delincuencia. Una de ellas, que al parecer es típica en nuestra región, es la reducción de la edad mínima de im-putabilidad, con la cual se pretende repri-mir a los menores de edad que infrinjan la ley penal. Por citar unos cuantos ejemplos, la edad de imputabilidad penal juvenil en Argentina y Bolivia es de 16 años; en Chi-le, Colombia, Panamá y Paraguay es de 14 años; en Guatemala, Nicaragua y República Dominicana es de 13 años y en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México y Venezuela es de 12 años51.

En cuanto al caso peruano, el debate se dio en mayo del presente año, a propósito de una iniciativa legislativa para reducir la edad mínima de imputabilidad penal de dieciocho a dieciséis años para ciertos de-litos. La iniciativa, que se debatiría en la Comisión de Justicia del Congreso de la República, coincidió en el tiempo con la difusión de la fuga y recaptura de un me-nor de edad reputado como “el sicario más joven del Perú”52, apodado Gringasho. Aunque a la fecha dicha modificación no se ha llevado a cabo, no nos sorprendería que pudiera retomarse el debate en cualquier

otro momento de alerta mediática a partir de casos similares al del Gringasho.

Toda reforma legislativa, y con mayor ra-zón cuando se trata de ampliar las condi-ciones o supuestos para la aplicación de sanciones penales, requiere por parte de nuestras autoridades un exhaustivo aná-lisis que tenga en cuenta, por lo menos, la justificación de la misma sobre la base de una necesidad real, así como la viabilidad y capacidad de nuestras instituciones para su implementación eficiente (léase no con-traproducente). No estaría de más, por su-puesto, la revisión de medidas similares adoptadas en otros países de la región, sus condiciones y supuestos contextuales, así como los resultados, tomando nota tanto de aciertos como desaciertos conocidos, a fin de contar con elementos básicos que nos permitan prever, o al menos suponer, los ti-pos impacto que se podría tener en el largo plazo y determinar así la conveniencia de la medida en cuestión.

En esa línea, el sentido común nos aconseja-ría conocer la información disponible a fin de constatar, por ejemplo, si hay un número rele-vante de casos de menores infractores vincu-lados con determinados delitos. De lo contra-rio, la medida no tendría el mínimo sustento en la realidad y podría entenderse que está siendo impulsada por motivos equivocados, como lo sería, y es lo típico, algún caso emble-mático y el consecuente temor en la población a partir de la difusión del mismo.

51 Dammert, Lucía y Lisa Zúñiga “La cárcel: problemas y desafíos para las Américas”, FLACSO – Chile, 2008, pp. 103 y 104.

52 En: Diario Correo, versión online (www.diariocorreo.pe), 21 de mayo de 2012.


Si hacemos caso a nuestro sentido común, sabríamos que de 2289 menores recluidos en los diez Centros Juveniles a nivel nacio-nal, 134 (el 6%) lo están por homicidio, 1109 (el 48%) lo están por robo o robo agravado, mientras que 426 lo están por violación se-xual (el 19%).53 En el Centro Juvenil de Lima (Maranguita), el 96.53% de casos cumple su primer internamiento (no son reinciden-tes). Es decir, que el seis por ciento de la población internada en algún Centro Juvenil serían potenciales sicarios, aunque sabemos que no necesariamente “homici-da” es igual a “sicario”. Entonces, de una superficial lectura a la información más actual con la que se cuenta al respecto, no parece haber una situación alarmante en lo referido a la existencia de perfiles como el del sicario “Gringasho”, lo que no quiere decir que no exista un problema.

A partir de esta información da la impre-sión que la propuesta de modificación de la edad mínima de imputabilidad ado-lece del sustento suficiente y que estaría motivada por elementos subjetivos sobre la base de una inexacta o incompleta per-cepción de la realidad. Sobre este punto, resulta pertinente citar a Lucía Dammert y Felipe Salazar, quienes han señalado que en este tipo de situaciones “recobra espe-cial importancia el rol de los medios de comunicación, ya que en muchos casos la disminución de la edad de imputabilidad penal se ha puesto en debate a partir de

casos emblemáticos que involucran a me-nores de edad en hechos de violencia”54.

Asimismo, resulta conveniente conocer si como parte de la iniciativa propuesta se tendría previsto, de prosperar la misma, algún tipo de refuerzo para nuestro siste-ma penitenciario, de modo que se cuente con espacios adecuados de reclusión para los jóvenes, como lo señala la Convención sobre Derechos del Niño (artículo 37c), así como suficiente personal capacitado para el tratamiento especial que cada perfil requie-re. De no ser así, la aplicación de la reducción de la edad de imputabilidad penal a solas podría tener un efecto adverso al objetivo perseguido con la medida. Citando nueva-mente a Dammert y Salazar, luego de evaluar una serie de casos en distintos países de la región, ellos han señalado respecto de los adolescentes infractores que cumplan con medidas privativas de libertad que ello “les permite incrementar sus redes y validar sus habilidades entre pares, debido a las dificultades existentes para implementar programas de reinserción efectiva”55.

Teniendo en cuenta nuestra situación carce-laria actual, no parece aconsejable promo-ver el ingreso de jóvenes menores de edad, donde, además de no conseguir un trata-miento de rehabilitación o reinserción y además de las condiciones de hacinamiento por demás conocidas, los delincuentes po-tencian su perfil criminal, de modo que al

53 Fuente: Poder Judicial, abril de 2012.

54 Dammert, Lucía y Felipe Salazar “¿Duros con el Delito? Populismo e Inseguridad en América Latina”, FLACSO – CHILE, 2009 p.35.

55 Ibid, p.37.


quedar en libertad, representan un peligro mayor para la sociedad. Ello, naturalmente, redunda en la desconfianza que tenemos en nuestras instituciones para hacerse cargo de la inseguridad.

Lo que sí podría ser conveniente, en cam-bio, es una revisión integral del sistema de diagnóstico y rehabilitación de jóvenes infractores, con miras a fortalecerlo, con el objetivo de evitar que dichos jóvenes sean reincidentes cuando alcancen la mayoría de edad, lo que además tendría un impacto positivo (al menos de cierto alivio) en nues-tros estructuralmente saturados sistemas de justicia y penitenciario. Si bien siempre habrá casos excepcionales de menores de edad que destaquen en los medios por su alto grado de violencia, dichos casos deben ser tratados de manera especial, en atención al perfil particular de cada sujeto.

En esa misma línea, antes que modificar las leyes vigentes o crear nuevas, resulta importante destacar la necesidad de que nuestras instituciones puedan hacerse car-go del problema y no intentar deshacerse del mismo. En materia de justicia juvenil restaurativa, los expertos, como el padre José Ignacio Mantecón (padre Chiqui), en-tre otras entidades operativas en nuestro país, consideran que un menor de edad tiene mayores posibilidades de ser recu-perado que un adulto, con el tratamiento adecuado, lo que sostienen sobre la base de proyectos dirigidos a jóvenes peruanos que han resultado en solo un 7.5% de casos de reincidencia.

Por último, si concluyéramos que nues-tra sociedad necesita que los menores de edad que infrinjan la ley penal puedan ser

procesados y eventualmente sancionados con la privación de su libertad, entonces reducir la edad de imputabilidad penal es una medida inútil. En efecto, actualmente existe un mecanismo, previsto en el Código de los Niños y Adolescentes (Ley N° 27337), mediante el cual se puede sancionar a los menores con medidas de protección (desde los doce hasta los catorce años), la inter-nación en un centro por hasta cuatro años (desde los catorce hasta los dieciséis) y la internación en un centro por hasta seis años (desde los dieciséis hasta los dieciocho años de edad).

Combatir la inseguridad en las calles con populismo penal y sin realismo conduce, por lo menos a dos cosas: el incremento de la misma inseguridad, toda vez que lejos de hacerse cargo del problema de fondo se lo desatiende, permitiéndole cre-cer; y luego, al hacerse evidente ello, se alimenta en la población la desconfianza respecto de la eficiencia de nuestras au-toridades. Por lo pronto, iniciativas como la descrita a lo largo de este artículo son una muestra clara de la orientación que tienen algunas de nuestras autoridades, lo que las convierte en parte del problema.

1.3 aClaRando El panoRaMa dE InsEguRIdad

A partir de lo observado a lo largo de este capítulo, debemos mencionar que el Perú no se ubica en una posición desventajosa o inmanejable en comparación con el resto de países de la región. Hay muchos delitos en los que no contamos con altos niveles de violencia, lo que permite que no tengamos una tasa elevada de homicidios. Nues-tros 9.45 homicidios por cada 100 mil


habitantes dan una tasa bastante baja comparada con los más de 80 homicidios por cada 100 mil habitantes de algunos países de Centroamérica; o la tasa de 5.36 homicidios por cada 100 mil habitantes de Lima frente a los 122 homicidios por cada 100 mil habitantes de Caracas, tasa más de veinte veces mayor que la nuestra.

Por supuesto, esto no quiere decir que vi-vamos libres de inseguridad. El nivel de inseguridad en general, en nuestro país, no es bajo. De hecho, las cifras sobre vic-timización y percepción de inseguridad, sí son preocupantes. La posición que el Perú tenga en la región no debe ser asumida como el parámetro en base al cual se ha de determinar la situación de inseguridad en nuestro país. La comparación con nues-tros vecinos es una referencia importan-te, sobre todo para recoger conocimiento en cuanto a las medidas elegidas en cada caso, pero dicha comparación no es más determinante que nuestra propia percep-ción, evaluación y experiencia a partir de la realidad interna.

Esa preocupación, sin embargo, debería llevarnos a la confección de políticas más adecuadas y no desproporcionadas. Debe-mos tener en cuenta que nuestro fenómeno delictivo tiene sus propias características y complejidades, y que éstas comúnmente no son comprendidas por la opinión pú-blica, por los políticos, ni por los medios de comunicación. Normalmente hemos pasado de la preocupación al pánico, per-mitiendo que éste afecte el enfoque de las medidas de seguridad adoptadas. Estamos a tiempo para diseñar y aplicar políticas que tiendan a impedir las malas conductas

antes que castigarlas: prevención antes que represión.

En cuanto a la caracterización del de-lito en el país, podemos afirmar que es principalmente patrimonial (el 47.63% de delitos y faltas a nivel nacional se en-cuentran relacionados con robos, hurtos, estafas y las diversas modalidades de apropiación de lo ajeno). Esto también lo muestran las distintas encuestas de victi-mización, donde podemos notar que los peruanos sí estamos expuestos, con alta probabilidad, a ser víctimas de algún de-lito patrimonial.

Por otro lado, la mayor parte de la de-lincuencia no se encuentra articulada, ni cuenta con un centro administrativo que organice, movilice y planifique las activi-dades delictivas. Asimismo, la mayoría de nuestros delincuentes muestran patrones recurrentes de comportamiento debido a que, como mencionamos antes, la delin-cuencia y los delincuentes se forman den-tro de las reglas, normas y características de una determinada sociedad. Es inexac-to, por decir lo menos, afirmar que la Policía Nacional se enfrente diariamente a muchas grandes bandas organizadas que operan articuladamente en todo el país. En ese sentido, estimamos que las políticas preventivas de esa institución deberían ser reorientadas teniendo en cuenta lo señalado en estas líneas.

En cuanto al nivel de violencia utilizado por los delincuentes, siguiendo lo señala-do por el investigador Jaris Mujica, la de-lincuencia en nuestras calles no implica un alto riesgo de ser asesinado por un arma


de fuego. Si bien los delincuentes usan cada vez más de esas armas, éstas no se han disparado en esa proporción y, las que sí han sido disparadas lo han sido contra otros delincuentes o familiares. Ello nos lleva a lo siguiente.

Otros dos temas que resultan importantes para caracterizar el fenómeno delictivo en el país son la violencia familiar y sexual, ambos con cifras que nos ubican en las peo-res posiciones en Latinoamérica e inclusive en las peores a nivel mundial. Contra estos temas nos encontramos obligados a actuar inmediatamente.

La violencia familiar definida como “todas aquellas situaciones que se producen al inte-rior de una unidad familiar en las cuales uno o varios de sus miembros se interrelacionan con otros a través de la fuerza física, la amena-za y/o la agresión emocional”56, ocupa casi el 30% del total de faltas registradas a nivel nacional por la Policía. Lo mismo sucede con las cifras de violencia sexual, que fue-ron las peores de América del Sur en el 2010, y que subieron considerablemente a de 17.9 (2010) a 24.9 por cada 100 mil habitantes en el 2011. Sin embargo, estos temas no resultan mediáticos como otros, a pesar del gran impacto que tienen, sobre todo, en la salud física y mental de tan-tas mujeres y familias en el país. Además

56 La Rosa, Javier y Wilfredo Ardito. “Análisis comparado de la legislación sobre la violencia familiar en la región andina”. Instituto de Defensa Legal (2004), p. 8.

57 Gushiken, Costa, Romero y Privat. “¿Quiénes son asesinados en Lima? ¿Cómo, cuándo y por qué?” Ciudad Nuestra, p. 66.

58 Defensoría del Pueblo. “Centro Emergencia Mujer: Supervisión de los servicios especializados en la atención de víctimas de violencia familiar y sexual”. Serie de Informes Defensoriales – Informe Nº144.

se han comprobado las consecuencias de la violencia familiar y sexual, en el sen-timiento de inseguridad de la población femenina, que a pesar de ser menos victi-mizada en las calles que los hombres, su-fren de vivir con mayor temor.

Si volvemos por un instante al tema de homicidios, podemos encontrar un dato bastante útil para comprender los párra-fos anteriores: “a diferencia de lo que podría pensarse, la delincuencia no es la principal per-petradora de los homicidios en Lima, aunque su responsabilidad no es desdeñable (31%). La principal fuente de violencia homicida es la suma de las violencias interpersonal e intrafa-miliar (41%)”57.

Estudios realizados por la Defensoría del Pueblo, sobre “las deficiencias en la aten-ción y tramitación de denuncias por vio-lencia familiar y sexual en comisarías de Lima y Callao” y “los centros de emer-gencia mujer”58 donde se debe brindar atención especializada a las víctimas, de-muestran que el personal que atiende a la víctimas no se encuentra oportunamente capacitado, ni pueden ubicarse normal-mente a todos los especialistas necesarios, ni existe un registro que permita contar con datos para la implementación de polí-ticas públicas, en materia de prevención y atención de los casos.


Lo señalado hasta este punto cobra mayor importancia de cara a la actuación que debemos esperar y demandar de nuestras autoridades. Al ver en el siguiente capí-tulo las medidas adoptadas por ellas, así como muchas de sus propuestas, da la impresión de que ellas no hubieran sido pensadas en función de los problemas

reales que hay en el Perú. Esto nos obliga a preguntar ¿en qué datos se basan los po-líticos para definir su “agenda”? ¿Cómo temas tan graves como la violencia fami-liar y la violación sexual no son debatidos con más frecuencia en el Congreso, y no solo para sancionar esas conductas sino para evitarlas?


Durante la última década, y particularmen-te durante los últimos cinco años, el Perú mantiene un ritmo de crecimiento económi-co destacable en la región. En plena crisis económica global, se prevé que este año el país cierre con un crecimiento de 6%. Como lo hemos señalado antes, el crecimiento en países como el nuestro no suele estar acom-pañado por un progreso similar en términos de disminución de la desigualdad. La evo-lución del índice de Gini para nuestro país entre los años 2007 y 2010 ha sido de 0.500 a 0.458, es decir, casi imperceptible. El cre-cimiento económico bajo condiciones como esa, es decir, sin atender las desigualda-des, suele generar malestar social mientras se acentúa una serie de deficiencias en los sectores del aparato público previstos para atender las necesidades elementales de la población.

En nuestro caso ello se ha hecho más evi-dente a través de huelgas y manifestaciones llevadas a cabo recientemente en los cam-pos de salud, educación, Poder Judicial e INPE. Y es que, viéndolo de otro modo, la inseguridad no es un fenómeno concreto y aislado, cuyos componentes sean fácil-mente identificables y cuya dinámica sea claramente predecible. Sin embargo, sí se

C A p Í t U LO 2

INSEGURIDAD y pOLÍtICAS púBLICAS

ha podido identificar una parte importante de sus orígenes o causas. La inseguridad es una situación que se genera, entre otros fac-tores, a partir de una serie de carencias en los entornos familiar, social y económico, cuya atención es deficientemente gestiona-da por los actores políticos a cargo, en los campos relacionados con la alimentación, la salud, la educación y el trabajo, además de una situación generalizada de acceso restringido a oportunidades en los últimos dos campos.

En la misma línea, la ex presidenta del Partido Popular Cristiano (PPC), Lourdes Flores Nano, ha señalado recientemente en declaraciones a un medio de comunicación local que el Estado está fallando. Señaló que en materia educativa “el año escolar está perdido” y que “los hospitales no funcionan”. En esa oportunidad también cuestionó la gestión en materia de seguridad ciudadana, narcotráfico y terrorismo.59

Una política pública dirigida a combatir la inseguridad no puede limitarse al ámbito policial – distrital (prevención y represión del delito) ni a la aplicación de medidas pu-nitivas (mano dura), pues en ninguno de los dos casos se estaría atendiendo los problemas

59 “Lourdes Flores: El Estado liderado por Humala es un desastre”. En: http://www.rpp.com.pe/2012-10-15-lour-des-flores-el-estado-liderado-por-humala-es-un-desastre-noticia_530945.html. 15 de octubre de 2012.


de fondo. Aunque las medidas preventivas y las represivas del delito son necesarias, lo son en la medida adecuada para contener el problema y no hacerlo más grande. Ello pasa por contar con diagnósticos precisos que per-mitan adoptar las medidas más adecuadas. Un diagnóstico que sea impreciso podría bien llevar a una medida insuficiente o a una medida excesiva.

La lucha contra la inseguridad en el Perú no es una prioridad del actual gobierno. Solo para una mejor comprensión y sustento, en contraste, diríamos que la política económi-ca sí lo es (aunque orientada al crecimiento y no necesariamente al desarrollo). Como bien ha señalado el economista Elmer Cuba “Los indicadores de cobertura y calidad de los servicios públicos no están a la altura de la polí-tica macroeconómica y las políticas regulatorias de los sectores modernos del país. ¿Sí podemos tener buenos MEF – BCRP – SBS – OSIS - Indecopi, pero no buenos MININTER – MINSA – MINEDU - PPJJ? ¿Sabe por qué? Porque los primeros son necesarios para el buen funciona-miento del mercado y los segundos no (por ahora, en el corto plazo). Estos últimos son necesarios para el bienestar de los ciudadanos, pero estos no tienen quién presiones al Estado por ellos.”60 Lo importante no es que ello se hace evidente por sí solo, sino que ello sea señalado abier-tamente por los políticos y autoridades a cargo de la seguridad ciudadana. Es váli-do que la inseguridad no sea una principal prioridad del actual gobierno. Lo que no es, en todo caso, prudente, es que el discurso oficial de cara a los ciudadanos insista en insinuar lo contrario.

En ese sentido se puede explicar que no exis-ta un plan integral y multisectorial en mate-ria de seguridad ciudadana. A la fecha, toda discusión y propuesta en esta materia se ha circunscrito al ámbito de la represión del deli-to y, en parte, a la prevención del delito en el ámbito local, distrital: iniciativas para reforzar a la PNP y al Serenazgo, así como medidas para procurar una mayor y efectiva sanción para el delincuente aunque, como sabemos, ello es solo una parte del problema.

Como señalamos en el Informe Anual sobre Seguridad Ciudadana 2010, el gobierno de Alan García nos dejó un país más inseguro que el que recibió. En ese contexto, y dado que el candidato Ollanta Humala era per-cibido por la población como el más ade-cuado para hacer frente a la delincuencia, además de dar luego señales en ese mismo sentido en su Primer mensaje a la Nación, el 28 de Julio de 2011, era de esperar una nueva gestión más dedicada a atender esta preocupación de la población. Sin embargo, a quince meses de iniciada su gestión, ha quedado claro que la seguridad ciudadana no es una de las prioridades de la misma.

Ha quedado claro también que el enfoque multisectorial que se tenía de la referida problemática hace quince meses, reflejado en el primer mensaje a la nación y aparente-mente reforzado con la reorganización del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) cuya presidencia asumió el mismo Presidente de la República, ha sido reducido a un sector (Interior – PNP) y a un solo ámbito territorial político (el distrital).

60 Cuba, Elmer. “El Largo Plazo ya comenzó”. La República, martes 9 de octubre de 2012, p.16.


Es decir, que de la expectativa de contar con un plan nacional que integre y articule roles específicos para cada sector y otros actores públicos y de la sociedad civil, con objetivos a largo plazo e incidencia en ma-teria de prevención juvenil y atención a poblaciones más vulnerables, hemos pasa-do a tener solamente expectativas respecto de una participación más activa y mejor equipada en materia de prevención y repre-sión del delito en los ámbitos distritales, por medio de la policía. Ello significa que no debemos pensar que durante este gobierno se dará atención a las causas de la violen-cia y de la delincuencia, sino que se verán los esfuerzos en el campo de la represión solamente.

Podría parecer razonable que el Presidente aclarase que la Seguridad Ciudadana no está entre las principales prioridades de su agenda si lo sustentara debidamente mos-trando, en cambio, cuáles sí lo están. Podría también señalar que las medidas planteadas por su gobierno serán suficientes para paliar una situación que se encuentra muy lejos de la que se vive en otros países como Vene-zuela: con 49 homicidios por cada 100 mil habitantes al 201061 (solo en Caracas, la tasa es de 122 por cada 100 mil habitantes, según la información disponible en la Organiza-ción de las Naciones Unidas; y es de 234 por cada 100 mil habitantes, según la Encuesta de Victimización del Instituto de Estadís-tica de Venezuela del año 2010), y donde, en palabras del Director del Observatorio

Venezolano de la Violencia, Roberto Brice-ño, “las familias en los barrios hacen sus casas con doble pared de bloque para cuidarse de balas perdidas” y “las empresas funerarias no aceptan muertos que hayan sido asesinados, pues temen que lleguen al velorio rivales de los dolientes y se arme un tiroteo”62.

Sin embargo, la poca actividad que perci-bimos por parte de nuestras autoridades frente a la inseguridad ciudadana no pa-rece corresponder a una (aunque a menor escala) planificación, cálculo o razonamiento sino, por el contrario, parece corresponder a una falta de planificación, así como a las expectativas de una agenda mediática propiciada desde la campaña electoral. Po-dríamos comprender, sin que ello implique estar de acuerdo, que la actual gestión con-sidere que existen otros temas prioritarios y pendientes de más larga data, que requie-ren atención inmediata, como en materia de educación, salud, promoción del empleo, inclusión social, entre otros cuya atención, además, eventualmente tendría un impacto favorable en la lucha contra la inseguridad, al atacar la desigualdad y procurar mejores oportunidades en educación para los meno-res y, luego, laborales.

Lejos de ello, ahora lo realista es asumir que no existe en la agenda del gobierno actual un plan integral y que la actividad del Estado podría darse en base a los clamores popu-lares antes que a lo aconsejado por expertos. Como veremos a continuación, eso es lo

61 Estadísticas sobre homicidios 2010, de UNODC.

62 Entrevista a Roberto Briceño, investigador y experto venezolano en violencia. Diario El Comercio, 2 de octubre de 2012, p.A15.


que ha regido durante los meses anteriores, en los cuales hemos sido testigos de una se-rie de iniciativas espontáneas y aisladas por parte del Congreso de la República, un pro-longado y burocrático silencio por parte del CONASEC, una auspiciosa promesa de refor-zar a la PNP con mejores remuneraciones, equipamiento, sistema de comunicaciones e infraestructura en las comisarías, cuya distribución e implementación está por ver-se e, inexplicablemente, un Presidente de la República señalando que la seguridad ciudadana es un asunto de competencia distrital, insinuando que no corresponde-rían responsabilidades al nivel estatal.

2.1 la vIsIón dE la InsEguRIdad poR El aCtual goBIERno

Durante la campaña presidencial, Ollanta Humala era reconocido por muchos como el candidato más indicado para enfrentarse a la delincuencia y al crimen organizado (en enero de 2011 el 21% y, al mes siguiente, cuando ya ocupaba el primer lugar de la contienda electoral, el 29% de la población creía que era el más preparado para resol-ver los problemas de inseguridad).

Al firmar el “Juramento por la Democra-cia” Humala aseguró que la inseguridad ciudadana era un tema prioritario. Lue-go, al asumir la presidencia, expuso en su primer discurso a la Nación que era necesario desterrar la idea de que la inse-guridad es un problema exclusivo de la Policía. En esa misma línea fue que asu-mió la presidencia del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, dando señales de que lideraría personalmente la lucha contra la delincuencia.

Por los mensajes del Presidente —en cam-paña y a lo largo de su primer periodo de gobierno— entendimos que la seguridad ciudadana ocuparía un espacio privilegiado en la agenda nacional. Y es que al menos par-te de la agenda anunciada contenía algunas medidas interesantes. La eliminación del régimen 1x1 de la PNP, por ejemplo, que luego no pasó de ser un plan piloto y que no tuvo mayor impacto en cuanto a la re-distribución y patrullaje policial. Asimismo, toda vez que el tema está directamente relacionado con las bajas remuneraciones del personal policial, el anuncio de las nuevas escalas salariales para dicho sector en un plazo de cinco años, prácticamente hace así de lejana la viabilidad de superar el 1x1. Además, la reciente aprobación de una norma con rango de ley dada por el Congreso el 29 de octubre de 2012 (al cie-rre de esta publicación aún no promulgada) que permite que el personal policial y de las Fuerzas Armadas en retiro o en actividad (durante sus días de franco o vacaciones) pres-ten servicios en otras entidades, otorga un sustento legal que consolida el referido régimen. Otra propuesta interesante pero pobremente madurada fue la del servicio policial voluntario. En lugar de incluir personal de la PNP en retiro con suficiente experiencia y disposición para asumir la-bores administrativas, fue dirigida solo a inexpertos jóvenes entre 18 y 26 años. La propuesta no superó las objeciones por parte de diversos sectores siendo una de ellas que el piloto se prestaría para fines partidarios.

Otra propuesta en agenda era la implemen-tación de tecnología de última generación en la PNP y el reforzamiento de las comisarías. Según la última Supervisión Nacional de


Comisarías de la Defensoría del Pueblo63, las condiciones de las comisarías en el territorio nacional presentan deficiencias en materia de asignación de computadoras (65.5% muestran un déficit), radios (45.3% carecen de radios), personal para el patrullaje a pie (71.3% indicó tal carencia), personal para patrullaje moto-rizado (73.6% indicó tal carencia), personal dedicado a investigar (62% indicó tal caren-cia), líneas telefónicas para atender al público (un tercio de comisarías no cuenta con una línea telefónica), servicios higiénicos en cel-das (44% carece de servicios higiénicos en las celdas de detención), entre otros aspectos.

Como veremos más adelante, entre las medidas recientemente adoptadas por el ejecutivo, se ha considerado la reestruc-turación y construcción de comisarías en diversos puntos a nivel nacional y el refuerzo de la PNP con equipos de alta tecnología para comunicaciones, identificación de huellas dactilares y balística, entre otros equipos. En ese sentido se puede ver un avance, aun-que tan importante como el mismo será la más adecuada distribución y disposición de dichos recursos. Es por ello que el capítulo tercero del presente informe está dedicado al tema de la existencia de recursos preven-tivos en los gobiernos locales. Ahí veremos claras diferencias producto, en parte, de una distribución inadecuada de los recursos disponibles.

Se propuso también la reorganización del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), con la finalidad de mejorar la seguridad

y el control de las cárceles, permitir la se-paración de los delincuentes primarios y reestructurar el tratamiento penitenciario. La actual gestión del INPE nos parece, en ciertos aspectos, ejemplar y reservaremos ese tema para un acápite más adelante. Por ahora es preciso mencionar que la situación carcelaria en el Perú ha empeorado en tér-minos generales particularmente desde los últimos dos años, a partir de una serie de medidas que han generado un número ma-yor de ingresos (presos) al sistema (cerca de mil nuevos ingresos cada mes), su mayor permanencia en los penales, por una mayor restricción del acceso a beneficios peniten-ciarios y la fuerte tendencia de los jueces de dictar prisión preventiva. Dicho esto, las medidas de reforma del sistema penitencia-rio no resultarán eficientes si es que no se involucran el Poder Judicial (aplicando de una manera más acertada la prisión preven-tiva) y el Congreso de la República (dejando de lado medidas populistas ineficaces como el endurecimiento de las penas y la creación de nuevos tipos penales).

Lo reiteramos: al terminar el primer año de la administración Humala quedó claro que la seguridad ciudadana no es una prioridad real para este gobierno. El mandatario asistió a no más de tres reuniones del CONASEC y el Ministerio del Interior, institución en-cargada del orden interno a través de la PNP, tuvo cuatro ministros en un año, incluyendo el rompimiento de un com-promiso público (que el sector no estaría nunca dirigido por personas con formación

63 Defensoría del Pueblo, “Tercera Supervisión Nacional de Comisarías en cifras – Diciembre 2011”. La super-visión se llevó a cabo en 450 comisarías distribuidas en 21 Direcciones Territoriales y 2 frentes Policiales entre mayo y octubre de 2011.


militar) con el nombramiento del general EP (r) Wilver Calle, en mayo.

Fuera del Ejecutivo, durante el primer año de gobierno, han entrado al debate público una serie de propuestas populistas, prin-cipalmente de la Comisión Especial de Seguridad Ciudadana del Congreso, la ma-yoría motivada por situaciones coyunturales o casos particulares altamente mediáticos, como el ataque a la familia del congresista Reggiardo, el crimen contra la niña Ro-mina, los casos de los señores Gerson Falla y Walter Oyarce, el caso “Gringasho” y la supuesta llegada de la Mara Salvatrucha al Callao.64

La mayoría de ellos motivó una serie de proyectos que significarían más un proble-ma que una solución como, por ejemplo, el intento de reducir la edad de imputabilidad penal, sin tomar en cuenta que casos como el de “Gringasho” son una excepción y que nuestras cárceles no están capacitadas para dar un tratamiento adecuado a jóvenes. Por otro lado, tenemos pendiente en el Congreso el ya referido proyecto de ley sobre el em-pleo de la fuerza por parte de la PNP, que desestima desacertadamente el principio de proporcionalidad y no cumple con los es-tándares internacionales relacionados con el uso de la fuerza por parte de la policía.

En cuanto a las actividades más recientes, el 22 de setiembre el Presidente de la República hizo una serie de declaraciones relacionadas con la inseguridad en nuestro país. Según la difusión por diversos medios de prensa, el Presidente señaló que la responsabilidad de la seguridad ciudadana recae principal-mente en los alcaldes del país. A partir de ello parecía que se pretendía desentender de lo que fue una de sus principales promesas de Gobierno. Nuevamente, recordemos que él mismo se puso a la cabeza del Consejo Na-cional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), a las pocas semanas de haber iniciado su mandato65. A ello hay que agregar la recien-te aprobación de una norma con rango de ley dada por el Congreso de la República, el 29 de octubre de 2012 (al cierre de esta publicación aún no promulgada), mediante la que se modifica varios artículos de la Ley N° 27933 (Ley del SINASEC) y se dispone que el CONASEC sea presidido ya no por el Presidente de la República, sino por el Pre-sidente del Consejo de Ministros.

El ámbito local (distrital) es, efectivamente aquél en el que se vive de manera más in-mediata los efectos de la inseguridad. Desde ese punto de vista, dicho espacio resulta el más adecuado para recoger información y tomar medidas específicas en materia de prevención y represión del delito. En ese

64 Según estudios realizados por la Corporación Latinobarómetro ente 1996 y 2011, por ejemplo, la población peruana tiende a proponer políticas de “mano dura” para enfrentar los problemas de orden interno y de inse-guridad. Precisamente el 79,3% de los peruanos están de acuerdo con que “un poco de mano dura no vendría mal”. Al respecto, comprendemos que el contexto en el que vivimos es profundamente desalentador para los ciudadanos, al constatar la evidencia de una absoluta falta de liderazgo por parte de nuestras máximas autori-dades. Sin embargo, debemos advertir que las políticas de “mano dura” son contraproducentes, incrementan la violencia en las calles y no consiguen solucionar los problemas reales que generan la delincuencia.

65 En su Primer Mensaje a la Nación, el 28 de julio de 2011, el Presidente Humala señaló que “es necesario desterrar la idea de que la inseguridad es un problema exclusivo de la Policía”.


sentido, la Policía Nacional debe estar en la mejor capacidad (equipamiento, número y preparación de efectivos) para asumir el rol que le corresponde y tener la mejor disposi-ción para coordinar con los alcaldes en cada distrito, en el marco de una política de acer-camiento a la comunidad y en permanente coordinación con las Juntas Vecinales. Sin perjuicio de ello, corresponde al Estado la articulación de los diversos sectores con miras a atender las causas (previo diagnóstico de las mismas) y administrar, gestionar, las con-secuencias de la delincuencia, de la manera más eficiente (menos contraproducente), a un nivel que excede el ámbito de compe-tencia de los alcaldes y capacidad de los comisarios. En este sentido resulta pertinente la siguiente referencia, del investigador Ignacio Cano:

“algunas investigaciones muy conoci-das, como el experimento de patrullaje de Kansas City en 1972-1973, mostraron que el simple aumento del patrullaje no disminuyó la criminalidad ni la percep-ción de inseguridad y ni siquiera mejoró la evaluación que los ciudadanos tenían de la policía. Otros estudios (Spelman & Brown, 1981) mostraron que la re-ducción en el tiempo de reacción a las llamadas de emergencia no aumentaba la probabilidad de captura de los sospe-chosos, fundamentalmente porque las personas denunciaban bastantes minu-tos después de los hechos, de forma que la rapidez de la llegada de la policía no

tenía ninguna consecuencia. Todos estos trabajos contribuyeron para cuestionar el vínculo, supuestamente automático, entre actividades de prevención y reducción de la criminalidad.”66

Del Estado se espera la capacidad de dise-ñar e implementar un plan nacional desde abajo hacia arriba, tomando como insumos elementales las realidades y necesidades de los ámbitos distritales, luego las provin-ciales, luego las regionales, considerando las desigualdades existentes en cuanto a la disposición de recursos y capacidades de dichos actores. En esa labor se debe tener en cuenta que, en parte, las causas de la violencia y la criminalidad en nuestro país, como es característica de nuestra región, tienen relación con un crecimiento eco-nómico desigual, así como con la falta de un enfoque integral por parte de nuestras autoridades que conlleve al diseño de polí-ticas sostenibles.

Es decir, lo que se requiere es un enfoque que incluya la participación de todos los sec-tores involucrados, con objetivos claros en materia de refuerzo de la Policía Nacional, su articulación con las autoridades locales y el fomento de la participación ciudadana, sin dejar de lado el establecimiento de un sistema de producción de información fiable a nivel nacional, programas efectivos desti-nados a poblaciones juveniles y sus familias (alimentación, salud, educación y traba-jo), el refuerzo o reorientación del sistema

66 Cano, Ignacio “La Policía y su evaluación. Propuestas para la construcción de indicadores de evaluación en el trabajo policial”, Santiago de Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, Área Seguridad Ciudadana, p.9. Consulta realizada en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/seguridad/docs/seg_docpolicia/la%20policia%20y%20su%20evaluacion.pdf .


de justicia y del tratamiento penitenciario, así como el refuerzo del sistema de trata-miento a menores de edad infractores de la ley penal.

2.2 El dEsEMpEño dE otRas InstItuCIonEs

2.2.1 El Mininter y la gestión de la policía nacional del perú

El sector Interior tuvo cuatro Ministros des-de el inicio de la gestión Humala, lo que significa una seria falta de estabilidad en un sector fundamental para la implementa-ción de políticas contra la inseguridad. Sin embargo, a partir de la mitad del presente año, con la designación del actual ministro del interior, Wilfredo Pedraza, en el sector parece haberse tomado la determinación de impulsar algunos asuntos que podrían hacer una diferencia positiva en la lucha contra la delincuencia, el crimen organizado y el restablecimiento del orden en el marco de conflictos sociales.

El primer asunto, que llevaba además un serio retraso, es el referido a las remunera-ciones del personal policial. Con una escala que va de S/. 1238.63 (Especialistas y Subofi-ciales de Tercera) a S/.2680 (Comandante), llegando recién en los grados de Coronel, General y Teniente General a los S/.6343.27, S/.7648.19 y S/. 7812.78, respectivamente67, es poco realista esperar que los policías, sobre todo aquellos que laboran en las comisarías y las calles, puedan dedicarse enteramente a las labores propias de su función y estar

plenamente concentrados en ellas. Recorde-mos que fue a partir de esa realidad que se dio lugar al régimen del 1 x 1, mediante el cual los policías consiguen incrementar sus ingresos en cierta medida, lo que a su vez contribuye al déficit de policías en las calles.

Según lo ha señalado el ministro del in-terior, se ha trabajado conjuntamente con el Ministerio de Economía y Finanzas el aumento de remuneraciones para los po-licías, y ello sucederá gradualmente, a partir del 2013 y a lo largo de cinco años, de modo que al concluir con el cronogra-ma, se habrá duplicado los importes de las categorías de menores ingresos. De ese modo las fuerzas del orden interno conta-rán con una situación considerablemente más adecuada que no solo les permitirá mejorar su calidad de vida y la autoesti-ma profesional, sino que podría hacer la carrera policial más atractiva.

Por otro lado se anunció también la inver-sión de S/. 145 millones en un programa de construcción y remodelación de comi-sarías que incluiría 268 instalaciones a nivel nacional. El ministro Pedraza también ha pre-cisado que para finales del año 2013 habrá 410 comisarías del país conectadas con el sistema Tetra Release 2, esto es, con ca-pacidad de acceso de datos, sistema de denuncias, videoconferencias, informa-ción, voz e imágenes, además de comuni-cación radial, lo que permitirá que además estén interconectadas instituciones como la Municipalidad Metropolitana de Lima, el Cuerpo Nacional de Bomberos, las fuerzas

67 Fuente: Policía Nacional del Perú.


armadas, entre otras instituciones relevantes en materia de seguridad y defensa. En total, para marzo de 2013, se contará con seis mil nuevos equipos (mil setecientos para vehí-culos, cuatro mil portátiles y trescientos fijos para comisarías), y se espera que en el 2016 se haya cubierto el territorio nacional entero. Asimismo, para fines de 2013 se habrá adqui-rido 10 vehículos portatropas y 12 vehículos antidisturbios; se construirá 5 comisarías en Puerto Inca (Huánuco) y se construirá y equipará comisarías y bases en el VRAEM, específicamente en Kepashiato, Camisea, Kiteni y Pichari.

Por otro lado, el sector interior también ha invertido en equipamiento de alta tecno-logía, como la adquisición de los sistemas IBIS, para la identificación balística, y AFYS, para la identificación de huellas dactilares.

Entre otras medidas anunciadas por el mi-nistro del interior, se consideró que el nú-mero de policías debe incrementarse, por lo cual se ha convocado a 8,400 nuevos postulantes a las escuelas de Policía que ingresarán a estudiar el año próximo68. Sobre el particular, recordemos que el es-tándar internacional aconseja contar con un policía por cada 250 ciudadanos69. En el Perú, según lo informado por el Director General de la PNP y el Secretario Técnico del CONASEC, Gral. PNP (r) Roberto Villar Amiel, hay aproximadamente un policía

por cada 400 ciudadanos. En realidad, tal como se verá en el capítulo tercero de este informe, la distribución policial, al menos en Lima Metropolitana y el Callao, dista mucho de dicha estimación en la mayoría de distritos. En Ate, como veremos, a junio de 2012, se cuenta con un policía para 2,585 ciudadanos.

En su presentación ante la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República, precisó el ministro del interior que para el año 2013 se ha asignado a ese Ministerio S/.5,267.73 millones de los cuales S/5,083.61 millones corresponden a gastos corrientes en el presupuesto inicial de apertura y S/.158 millones en gastos de capital.

En relación con las medidas adoptadas en el sector interior, es muy importante tener en cuenta que la mayor protección que la Policía Nacional pueda brindar al ciudadano con las medidas de reforzamiento señaladas (equipamiento, incremento del número de efectivos, mejor tecnología) podría conducir al incremento de la sobrepoblación peniten-ciaria sin reducir la incidencia delictiva a largo plazo, en tanto no se atienda la fuente de la misma paralelamente. Asimismo, una inadecuada distribución de los nuevos re-cursos con los que contará la Policía podría generar el desplazamiento de muchos de-lincuentes a las zonas menos protegidas, acentuando la desigualdad ente los gobiernos locales, provinciales y regionales.

68 En: “Ministro del Interior sustenta presupuesto para el año 2013 con énfasis en seguridad ciudadana”, La República: http://www.larepublica.pe/03-10-2012/ministro-del-interior-sustenta-presupuesto-para-el-ano-2013-con-enfa-sis-en-seguridad-ciudadana.

69 En: http://www.pnud.org.pe/data/publicacion/idh2009vol1-05cap4.pdf, p. 111.


En esta línea de reflexión, compartimos lo señalado a continuación nuevamente por el investigador Ignacio Cano:

“El problema principal, como Bailey (1994) ha mostrado mejor que nadie, es que el producto final del trabajo policial --la seguridad de las personas-- depende principalmente de factores que están le-jos del alcance de la policía. Las tasas de criminalidad varían mucho más en función de factores estructurales —como la pobreza, la desigualdad, los hábitats urbanos inadecuados, las migraciones masivas, la desestructuración familiar, la presencia de minorías marginaliza-das— que como resultado del desem-peño de la policía local. La mejor po-licía del Canadá, por ejemplo, tendría problemas muy serios para acabar con la inseguridad de las poblaciones mar-ginales, ranchitos, villas miserias y favelas latinoamericanas, si tuviera que trabajar en estas condiciones. El mito de que cualquier problema de segu-ridad es resultado de una mala poli-cía y que podría ser resuelto por una buena policía es simplemente eso, un mito recurrente, que sigue poblando las conciencias de mucha gente y los programas electorales de algunos can-didatos”.70

Además del equipamiento y número de efectivos policiales adecuados, es suma-mente importante la gestión misma de la institución por parte de quienes la dirigen y su correcta articulación con los demás ac-tores políticos involucrados. La calidad de la gestión de la PNP tendrá incidencia en el nivel de confianza que tengamos los perua-nos en esa institución.

A propósito de ello, a lo largo del presente año han sucedido una serie de hechos que han comprometido la eficiencia y capacidad de las fuerzas policiales en distintos campos relacionados con sus funciones. Por ejem-plo, hemos conocido casos de abuso de autoridad como el del fallecimiento del señor Gerson Falla por oficiales de la PNP; de policías en estado de ebriedad que han atropellado civiles; el caso del cadete César Fernando Alcalde Calderón quien, el jueves 5 de abril, fue hallado sin vida en el baño de la Escuela de Oficiales de la PNP (según lo que indican las investigaciones de la Divi-sión de Homicidios de la PNP se sospecha que el joven de 19 años se suicidó, lo que no ha sido oficialmente confirmado a la fecha); las operaciones desplegadas con miras al rescate de trabajadores secuestrados por subversivos en Echarate, respecto de las cuales, además de la deficiente planifica-ción y ejecución de las mismas, una pobre implementación logística y una desacer-tada disposición de los recursos humanos empleados, incluyendo el abandono en el terreno de miembros de la Policía cuyo pro-pósito en la zona era, al menos inicialmente, participar de un curso de capacitación, entre otros.

En esa línea, podemos recordar también el caso de la operación en el Mercado Ma-yorista de La Parada, la que consideramos una muestra de temible inconsistencia de nuestra PNP para la seguridad ciudadana. A diferencia de los casos referidos antes, en este caso se hizo evidente que cuando la PNP es dirigida adecuadamente, aun-que sin el mejor equipamiento, los policías son capaces de enfrentar exitosamente a la peor de las caras de la delincuencia en nuestro país.


En efecto, los días 25 y 27 de octubre, hubo dos operaciones de la PNP desplegadas a solicitud de la Municipalidad Metropolita-na de Lima (MML) con miras a la eventual reubicación del Mercado de mayoristas de la capital. En ese escenario, los ciudadanos peruanos hemos sido testigos de una -PNP- absolutamente capaz de llevar a cabo ope-raciones de ese tipo de manera profesional (pese a no contar con el mejor equipamien-to anti motines disponible) y hemos sido testigos de una PNP absolutamente incapaz de llevar a cabo operaciones de ese tipo de manera profesional (además de no contar con el mejor equipamiento anti motines disponible), todo ello en 48 horas.

También hemos sido testigos de declaraciones confusas expresadas por diversas autoridades, a partir de las cuales podríamos concluir que una operación adecuadamente planifi-cada durante veinte días aproximadamente es capaz de resultar en una performance la-mentable, como la que vimos el jueves 25 de octubre, mientras que una operación plani-ficada en 48 horas (desde el jueves 25 hasta el sábado 27) es capaz de resultar en una performance altamente aceptable, como la que vimos el sábado.

En este caso, los ciudadanos de a pie, de los cuales el 65% ha manifestado su des-confianza en la PNP, probablemente han percibido otra vez que dicha institución es temerariamente inconstante: a veces funciona y a veces no. En ese sentido, el balance final en materia de confianza de la ciudadanía en la PNP (considerando am-bas operaciones) podría ser negativo.

Sin perjuicio de ello, ciertamente importa saber qué es lo que hace de la PNP una

institución inconsistente. Todos queremos tener una policía que funcione siempre (como el sábado 27 de octubre). Quienes dirigen directamente la institución car-gan con una gran responsabilidad en ese sentido. Sin embargo, es usual que las au-toridades políticas ejerzan presión para llevar a cabo las operaciones policiales aún en contra de los criterios que sobre la forma, oportunidad y demás condicio-nes estiman las autoridades policiales, lo que ha sido públicamente señalado por miembros de la PNP. Los requerimien-tos oficiosos, y a veces irregulares, de las autoridades políticas no implican una obligación funcional para las policiales, aunque en ciertos casos oponerse les ha costado el puesto.

2.2.2 El Congreso de la República

Los miércoles 17 y 31 de octubre el Congreso de la República dedicó sesiones especiales del Pleno exclusivamente a proyectos relacio-nados con la seguridad ciudadana. Durante la primera sesión, pese a que no se pudo cu-brir más del 25% de los temas de la agenda, se aprobó tres proyectos que esperaban ser debatidos. El 31 de octubre, por otro lado, se continuó con la agenda inconclusa, aprobando tres proyectos más. En general, estimamos que la solución a los problemas de inseguridad no depende de la creación de nuevas leyes. Sin embargo, consideramos cualquier esfuerzo serio para la lucha contra la inseguridad, sea mediante el reforzamiento normativo, material u operativo de nuestras autoridades, un aporte.

En cuanto a la sesión especial del 17 de oc-tubre, llamó la atención, entre otros puntos, lo siguiente:


• Se ha evidenciado el bajo nivel de prioridad que representa el tema de la inseguridad incluso en el seno del Po-der Legislativo. Podría presumirse que al dedicarle el Congreso de la República una sesión plenaria entera y exclusiva al tema de la inseguridad tendría el mismo gran interés por parte de los legislado-res. Sin embargo, durante los debates sostenidos esa tarde se pudo ver varios momentos en los que la sala lucía poco concurrida por los legisladores. Así lo recogió un medio de prensa escrita cuya imagen fue difundida en su edición del día siguiente71. Asimismo, la asistencia de los congresistas a esa sesión plenaria fue de 95 miembros. En cuanto a la co-bertura mediática de dicha sesión, las ediciones del día 18 de octubre fueron poco exhaustivas, en líneas generales, dando prioridad a otros temas de la co-yuntura.

• Entre los proyectos de ley que formaron parte de la agenda se incluyó el pro-yecto N°81/2011-CR sobre el empleo de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, referido en el capítulo anterior. Sobre dicho proyecto es necesario re-cordar su evidente falta de adecuación a los estándares internacionales en la materia, estándares asumidos por el Estado peruano, lo que ha sido clara y de-talladamente manifestado a la Comisión encargada de su elaboración (Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas) por parte del Poder Ejecutivo, a través

de las observaciones dirigidas a dicho proyecto. Pese a la pertinencia de tales observaciones por parte del Ejecutivo, así como de aquellas señaladas por parte de organizaciones locales e internaciona-les de la sociedad civil, así como expertos en materia de derechos humanos, y aun-que no al cierre de la presente publicación no ha sido debatido, el proyecto fue in-cluido en la agenda, lo que ha causado gran preocupación en muchos de los actores interesados, incluidos algunos congresistas, pues no cabe duda que dicho proyecto no se encuentra apto para un debate en el Pleno, pese a la insistencia de la referida Comisión.

• Uno de los proyectos aprobados se re-fiere al establecimiento de una sanción (suspensión de treinta días calendario) para alcaldes y presidentes regionales que no convoquen al menos una vez al mes a sus respectivos Comités de Seguridad Ciudadana. Dicha medida sancionatoria, de fácil evasión, no ga-rantizará que las reuniones se lleven a cabo efectivamente ni que sean produc-tivas. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana requiere de otro tipo de re-formas, más profundas y estructurales, que permitan, por ejemplo, a los gobier-nos superiores (Provinciales, Regionales y el Central) alimentarse directamente de los planes de Seguridad Ciudadana de los inferiores, de modo que los planes distritales se constituyan en insumos para la elaboración de los planes provinciales y así, sucesivamente, conseguir que el

71 Ver: Diario La República, 18 de octubre de 2012, p.8.


plan nacional considere los diagnósticos y necesidades de cada nivel inferior.

• Otro de los proyectos aprobados se refie-re a la posibilidad de que los miembros en actividad (en días libres y en vaca-ciones) y los pensionistas de la PNP y Fuerzas Armadas presten servicios remu-nerados en otras instituciones públicas. Sobre el particular, llama la atención que una norma destinada a reforzar las labores de seguridad ciudadana haya tenido como sustento la necesidad de incrementar las posibilidades de ingre-sos económicos de los miembros de las fuerzas del orden, como lo señalaron muchos de los congresistas durante el debate. Pese a la evidente precariedad salarial con la que trabajan, particular-mente los policías, lo prioritario en una norma de esta naturaleza debería ser procurar una mejor distribución de las fuerzas del orden, teniendo solo como uno de sus impactos positivos, si así se quiere señalar, la posibilidad de que algunos de los miembros de la PNP obtengan más ingresos económicos, aunque ya se encuentra en camino una reestructuración salarial para los referi-dos sectores. En resumen, en el debate del pleno esa tarde no se vio con claridad el objetivo real del proyecto aprobado. Por otro lado, el mismo proyecto, en el caso del personal de la PNP en acti-vidad, tendrá como efecto evidenciar como cada vez más lejana la posibili-dad de implementar la eliminación del mecanismo del 1x1. Ahora, en cuanto a la posibilidad de que miembros de las fuerzas armadas integren los servicios (civiles) de Serenazgo, es importante señalar el alto riesgo que ello implicaría

debido a la probable confusión de labores por parte de tales efectivos. Las medidas preventivas del delito en el ámbito local son de una naturaleza distinta a las labores que llevan a cabo los miembros de las fuerzas armadas, así como lo son los tipos de capacitación requeridos en cada caso.

• Por último, se aprobó un proyecto que introduce reformas en algunos artículos de la ley del SINASEC, siendo quizás la más relevante aquella que dispone que la presidencia del CONASEC estará a cargo del Primer Ministro y ya no del Presidente de la República. En nuestra opinión, se trata de una medida más realista, aunque probablemente insufi-ciente en el sentido que el Premier también tiene una agenda bastante cargada, con lo que es difícil esperar que ahora el CONASEC tenga una actividad signifi-cativamente más productiva.

En cuanto a la sesión especial del 31 de octu-bre, se aprobó normas para la creación de un centro de capacitación para policías y miem-bros de las fuerzas armadas en el VRAEM, la defensa de miembros de la PNP en procesos judiciales y un control más riguroso sobre las licencias de armas de fuego. Respecto de este último caso, a la luz de lo señalado en el capítulo 1 del presente informe sobre el uso de armas de fuego, es probable que cualquier medida que genere mayor rigidez en la obtención o revalidación de las licen-cias de porte de armas a civiles, conlleve un mayor incentivo para el mercado informal de armas. Por ello, es importante evaluar la pertinencia de medidas que tengan es orien-tación, de cara al posible impacto tanto en el mercado formal como en el informal.


Otro proyecto de ley que se encuentra en trámite en el Congreso de la República es el N°1590/2012-CR, que plantea la exención penal ya no para los menores de dieciocho años sino para los menores de quince años. Es decir, plantea la reducción de la edad mínima de imputabilidad penal para convertir en im-putables a las personas desde los quince años. Como lo hemos señalado antes, una iniciativa como esa requiere un previo exhaustivo aná-lisis que considere la justificación de la misma sobre la base de una necesidad concreta y rea-lista, su viabilidad y la capacidad de nuestras instituciones para su implementación efi-ciente (léase no contraproducente).

Curiosamente, entre las justificaciones del proyecto (exposición de motivos) se ha se-ñalado que el “70,5% de pandilleros en Lima no estudia”, y que solo el 29,5% lo hace en colegios o institutos (página 4 del proyecto). Desde el sentido común más básico, la infor-mación referida sería sustento para pensar en la manera de revertir la situación de los jóve-nes que no estudian y/o no trabajan y buscar la manera de que sí lo hagan. Es decir, la información señalada debería conllevar una actitud de preocupación por hacerse cargo del problema. Sin embargo, el proyecto en cuestión implica lo opuesto: deshacerse del problema.

Como lo hemos señalado antes, estar en prisión tiene un efecto contraproducente para los adultos y peor aún para los ado-lescentes infractores pues ello les permite incrementar sus redes y validar sus habili-dades entre pares. Ello, obviamente les aleja

de la posibilidad de recuperarlos en favor de la sociedad.

Desde nuestro punto de vista, el Congreso de la República, al proponer proyectos de ley en particular como el N°81/2011-CR y el N°1590/2012-CR, sobre empleo de la fuerza de la PNP y la reducción de la edad de im-putabilidad penal, respectivamente, pasa a convertirse en parte del problema y no de la solución. En ese sentido, por un simple cálculo de costo beneficio, sería preferible para la sociedad que dicho poder del Estado replantease la orientación de sus iniciativas le-gislativas en materia de seguridad ciudadana.

2.2.3 El sistema de Justicia y la prisión preventiva

En lo que respecta a nuestro sistema de jus-ticia y de todas las deficiencias que suelen señalarse en torno al mismo, es de particular relevancia por su impacto en la seguridad ciudadana, el uso generalizado, o no ex-cepcional, como debería serlo, de la prisión preventiva como medida cautelar. Como se-ñalaremos luego, casi el 60% de la población penitenciaria se encuentra a la espera de una sentencia. Ello contribuye, sin duda alguna, al sobre poblamiento del sistema penitenciario.

Una de las consecuencias de tener cárceles sobre pobladas es que se convierten en medios difíciles de controlar. Luego, se vuelven un es-pacio propicio para desempeñar actividades ilícitas sin ser percibidos fácilmente. Muchos de los casos de extorsiones y secuestros, según han determinado nuestras autoridades, fueron

72 Arias, Enrique y Andrea Jiménez. “Informe Anual 2011 sobre Seguridad Ciudadana. Una nueva oportunidad para enfrentar la inseguridad sin demagogia punitiva”. Instituto de Defensa Legal, p. 101.


coordinados desde el interior de las cárceles. Por otro lado, como lo señalamos en el Infor-me Anual 2011, al no contar con ambientes o pabellones diferenciados para los reos no sentenciados, éstos corren un alto riesgo de contaminarse criminológicamente72.

Además, una inapropiada aplicación de la prisión preventiva contribuye con el círculo vicioso que empieza con las altas tasas de percepción de inseguridad y victimización, las que elevan la presión de actuar con mano dura, ante lo cual las instituciones del Estado tienden a querer ofrecer una imagen de gran eficacia en la aplicación de la justi-cia, pero solo lo consiguen hacer de manera efectista para satisfacer a la población. En prisión el procesado queda expuesto a un entorno que solo favorece el desarrollo e impulso de aptitudes criminales (contamina-ción criminológica), por lo que la tendencia sería la de una eventual reincidencia del reo en conductas delictivas más graves, afectando ello las altas tasas de percepción de inseguridad y victimización, iniciando nuevamente el círculo.

Asimismo, de acuerdo con los avances de una investigación llevada a cabo por el IDL sobre prisión preventiva en el Perú, una serie de factores extralegales influirían en la de-terminación de la aplicación de la prisión preventiva. A tal efecto se entiende como factor extralegal al elemento subjetivo u obje-tivo que influye en la toma de decisiones de los operadores de justicia, distinto a las con-sideraciones legales, supuestos materiales o principios legales que se toman en cuenta para resolver cada caso concreto. Con ello se entiende tanto a las cuestiones que nacen en el ámbito interno de la persona encargada de imponer la medida de prisión preventiva,

como aquellas que corresponden a compor-tamientos o actitudes de terceros.

Los factores extralegales identificados serían: el perfil del imputado, la prensa y la opinión pública, y la Oficina de Control de la Magis-tratura (OCMA) como ente sancionador.

Sabemos que entre las típicas medidas po-pulistas para hacer frente a la inseguridad en nuestra región se encuentran las que proponen más penas (nuevos tipos penales) y más duras, con menos beneficios, pese a que las instalaciones penitenciarias están cada vez más saturadas y lejos de cumplir una función de resocialización de los reos. En ese sentido, es importante articular es-fuerzos para que nuestro sistema de justicia pueda contribuir más bien al mejor funcio-namiento del sistema penitenciario.

2.2.4 El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (ConasEC)

De acuerdo con el objeto y marco conceptual establecidos por la Ley N°27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (artículos 1 y 2), el objeto de la misma es “pro-teger el libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizar la seguridad, paz, tranquilidad, el cumplimiento y respeto de las garantías indivi-duales y sociales a nivel nacional”, entendiendo por Seguridad Ciudadana “la acción integra-da que desarrolla el Estado” en dicho sentido. Asimismo, de acuerdo con el tercer artículo de la misma Ley, la finalidad del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana es “coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la participación ciudadana”.

En el artículo 5 de la citada Ley se establece que el CONASEC es el “máximo organismo


encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana”. Es así que entre sus funciones (artículo 9), se encuentra la de “establecer las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana”.

Por su parte, en la presentación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Con-vivencia Social 2012, presentación suscrita por el Presidente de la República, se señala que la inseguridad ciudadana “constituye uno de los problemas principales de los peruanos y por ende es uno de los temas prioritarios del actual Gobierno”. En el mismo texto se ad-vierte que “la participación de las autoridades anteriormente fue limitada, dado que asistían a las sesiones representantes de nivel intermedio y con escaso poder de decisión. Es por ello que este Gobierno ha visto la necesidad de que las autoridades de mayor nivel, asuman sus respon-sabilidades, tomen las decisiones en la materia y aprueben las políticas desde el espacio del CONASEC, liderando de esta manera y de una forma decidida la lucha contra la inseguridad.”73

Es evidente que lo señalado en la presenta-ción del Plan Nacional del CONASEC para el presente año no tiene mayor sustento en la práctica. Actualmente el CONASEC ha dejado de ser presidido por el Presidente de la República pasando a ocupar esa res-ponsabilidad el Primer Ministro, según una autógrafa de ley dada el 29 de octubre últi-mo. Ello luego de que fuera imposible para el primero asistir a más de tres sesiones debi-do a su agenda naturalmente recargada. Por

otro lado, como sostuvimos antes, reafirma-mos a partir de los hechos que la seguridad ciudadana no es un tema de los más priori-tarios para el actual gobierno.

En la práctica el CONASEC se ha constitui-do en una entidad encargada de orientar y controlar la redacción, aprobación y presen-tación de los planes distritales, provinciales y regionales de seguridad ciudadana. Ello lo hace sin verificar que los de nivel inferior sean recogidos o tomados en cuenta por los de niveles superiores. Es decir sin mayor ar-ticulación entre las circunscripciones que se relacionan verticalmente.

Para tal efecto, el CONASEC limita su ac-tividad a recibir los planes de seguridad y emitir las observaciones que correspondan de acuerdo con la legislación vigente y los procesos estandarizados contenidos en la “Guía Metodológica para Formular Planes Locales de Seguridad Ciudadana” que, a su vez, contiene un modelo de plan local. Es decir, un solo modelo para los casi dos mil distritos a nivel nacional, ubicados en contextos geográficos, económicos, socia-les y culturales distintos. A casi diez años de constituido el SINASEC, ya se debería haber recogido suficiente información y contar con más modelos de planes locales que permitan alternativas realistas mejor adaptadas a las realidades que presenten patrones comunes.

Con la presidencia del CONASEC a cargo del Premier, cuya agenda también suele

73 Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social 2012, Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana –CONSAEC, diciembre del 2011, p.2.


estar intensamente recargada, estimamos que durante el 2013 la productividad del “máximo organismo encargado de la formula-ción, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana” no será distinta a la que tuvo durante el 2012.

2.3 Casos dE BuEnas pRáCtICas

2.3.1 El Instituto nacional penitenciario (InpE)

En poco más de un año de gestión, el actual jefe del Instituto Nacional Penitenciario (INPE) ha iniciado un plan que tiene como meta reducir al 41% la tendencia de so-brepoblación de las cárceles que, según estiman, a razón de mil internos nuevos al mes, podría llegar a ser del 280% al 2016. Ello sobre la base de tres pilares indispensa-bles: la ampliación de la capacidad carcelaria (la construcción de algunos penales nuevos y la reestructuración de otros), la reducción del número de nuevos internos y reinciden-tes, y el incremento de sus salidas (presos), habiendo en estos casos identificado un importante porcentaje de la población car-celaria que podría esperar y/o cumplir su sentencia fuera de prisión.

En nuestro sistema penitenciario hay sesen-ta y ocho establecimientos penitenciarios que, al 14 de noviembre de 2012 albergaban a 60,997 internos. Como la capacidad de albergue de dichos penales es de 28,637

internos, existe una sobre población de 32,360 presos, o sea, del 113%74. De ellos solo el 41,0% (24,173 casos) son senten-ciados (cuentan con una sentencia firme), mientras que el resto, el 59% (34,508 casos) son procesados (se les ha dictado prisión preventiva como medida cautelar)75.

Para atender a este número de internos, el área de Tratamiento del INPE cuenta, a nivel nacional, con 144 psicólogos (un psicólogo por cada 417 internos), 126 trabajadores sociales (un trabajador social por cada 477 internos) y 106 abogados (un abogado por cada 567 internos). El área de Educación, por su parte, cuenta con 440 educadores (un educador por cada 136 internos). Asimismo, el área de salud cuenta con 376 médicos (un médico por cada 953 internos)76.

Para hacer frente a las carencias en materia de recursos ante la referida sobre población del sistema penitenciario, en la actual gestión se ha elaborado un plan de trabajo recogido en un documento denominado “10 Medidas de Reforma del Sistema Penitenciario”77. La primera de las diez medidas se refiere a la lucha contra la corrupción. La segunda se refiere a la reducción del hacinamiento y la tercera a la seguridad en los penales. Las si-guientes medidas son referidas a la salud, tratamiento penitenciario, fortalecimiento de la gestión institucional, mejora del per-sonal del INPE, participación del sector privado, prevención y reducción del delito

74 Fuente: Parte Informativo INPE, 14 de noviembre de 2012.

75 Fuente: Informe Estadístico INPE, 31 de julio de 2012.

76 Fuente: Dirección de Tratamiento Penitenciario – INPE, Julio de 2012.

77 El documento completo puede verse en: http://www.inpe.gob.pe/pdf/10_medidas.pdf.


y la implementación del modelo C.R.E.O. (Construyendo Rutas de Esperanza y Opor-tunidades) como eje del nuevo modelo de establecimiento penitenciario.

Por lo visto, uno de los ejes centrales de esta gestión es combatir la corrupción al interior y en torno al sistema penitenciario, así como la organización de delitos desde el interior de las cárceles (en muchos casos con ayu-da directa o indirecta, dolosa o culposa, de funcionarios del INPE), lo que resultaría menos complicado con establecimientos menos (sobre) poblados, menos desordena-dos. Por lo pronto, en un año (entre agosto de 2011 y agosto de 2012), por mencionar un ejemplo puntual, se destituyó a treinta y dos administrativos del INPE, cuando en los cinco años anteriores (2006 al 2010) se destituyó a siete funcionarios78.

Para ello no ha hecho falta grandes modifi-caciones a la legislación vigente, ni solicitar la delegación de facultades legislativas (salvo la promulgación del Reglamento de la Ley de Carrera Especial Pública Pe-nitenciaria el 23 de julio de 2012 y la Ley N°29867, mediante la cual se incorporan al Código Penal artículos referidos a la segu-ridad dentro de los penales), ni planificar grandes compras de equipamiento. Solo ha hecho falta ponerse a trabajar con dedica-ción. En todo caso, los gastos, contrataciones y adquisiciones, así como las modificaciones legislativas y la creación de normas requeridas, se han dado a partir de un plan integral para el sistema penitenciario y no al revés, como suele suceder en otras áreas y actores relacionados

con la inseguridad. En ese orden de ideas quizás estemos hablando de inversiones en grilletes electrónicos y bloqueadores de señal de teléfonos celulares; o la contra-tación de mil trabajadores, solo una parte del número óptimo de personal requerido para atender adecuadamente la población penitenciaria.

En contraste, por lo que hemos visto en el sector interior, por ejemplo, sí parece ha-berse condicionado una mejor gestión de la PNP a un incremento del presupuesto y de equipamiento (que no negamos que sea necesario). El Ejecutivo, además, ha sus-tentado ante el Congreso la necesidad de contar con facultades legislativas para me-jorar la regulación existente en materia de seguridad y defensa. En el caso del INPE, en cambio, podría decirse que buena parte de la gestión actual se basa en un intento auténtico por resolver con determinación y liderazgo algunas debilidades estructurales (las operativas, de infraestructura, de per-sonal y las relacionadas con la corrupción).

Otro aspecto que notamos respecto del INPE, es el evidente liderazgo en materia penitenciaria por parte de la actual gestión. Como lo referimos antes, a falta de lideraz-go en asuntos de políticas públicas serán los medios de comunicación quienes definirán y llevarán la agenda. En este caso, se perci-be del INPE una política clara, con objetivos determinados, razonablemente realistas y, sobre todo, una labor de recurrente exposi-ción a autoridades, políticos y ciudadanos tanto de la problemática actual en el sector

78 Fuente: Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios – INPE, agosto de 2012.


como de las medidas planteadas para hacer frente a la misma.

Como veremos más adelante con algunos ejemplos actuales, aunque lo deseable es contar con la infraestructura adecuada, con el equipamiento y la tecnología básica en materia de telecomunicaciones y con las capacidades para su mejor utilización, la mayoría de veces ello no es posible, por lo cual es importante, por lo menos, apoyar la gestión en lineamientos de orden, inteligen-cia, estrategia, planificación y, sobre todo, honestidad. Ello se traduce en eficiencia y transparencia, es decir, un plan con miras al mejor uso de los pocos recursos disponibles, de manera transparente y con el conocimiento de la población mediante el liderazgo en la agenda mediática también.

2.3.2 Alcaldes, Juntas Vecinales y Comisarios

En el ámbito de la prevención del delito a nivel de los gobiernos locales la lucha contra la inseguridad está en manos de tres actores clave: los alcaldes, los comisarios y las jun-tas vecinales. Durante los meses de octubre y noviembre, IDL-SC realizó un trabajo de campo en el que logró identificar algunas autoridades del ámbito local a cargo de ges-tiones que podemos considerar destacables. Es así que logramos entrevistar a los alcal-des de los distritos de Alto Selva Alegre en Arequipa, Omar Candia Aguilar, a Jorge Marticorena en Lurín y, en la Provincia de Morropón Chulucanas – Piura, al Mayor José Montenegro Castillo. Asimismo, entre-vistamos a los comisarios de Comas, Ciudad y Campo, en el Rímac; Ramón Castilla, en el Callao, y La Ensenada en Puente Pie-dra. Conocimos también las experiencias

exitosas de algunas Oficinas de Participa-ción Ciudadana.

Finalmente, IDL-SC entrevistó a líderes de las Juntas Vecinales de los distritos de Puente Piedra, Carabayllo, Comas, Chosica y Villa el Salvador. En esta parte del informe, les presentamos algunos aspectos puntuales que dan cuenta de gestiones, aunque no perfectas, sí sensatas, honestas y acertadas con la realidad, pese a contar con condiciones sub óptimas en cuanto a los recursos dispo-nibles. Es decir, veremos algunos ejemplos de gestiones en las que la persona a car-go, la autoridad y no los recursos, hace la diferencia.

El equipo IDL-SC manifiesta su gratitud a dichas autoridades, funcionarios y líderes vecinales, por compartir abiertamente sus experiencias, las mismas que estimamos podrían servir de referencia para otros actores relacionados en la lucha contra la delincuencia. Con ese mismo ánimo de gratitud es que nos permitimos hacer referencias expresas a las autoridades, funcionarios y líderes vecinales que acce-dieron a nuestras entrevistas.

2.3.2.1 alcaldes

En cuanto a las gestiones ediles, notamos que suele ser una buena práctica, además de necesaria, procurar la mejor coordi-nación con la comisaría. En el distrito de Lurín, por ejemplo, se trabaja con un solo mapa del delito, elaborado por la policía. Ello suena lógico, pero es importante no-tar que en muchos distritos el alcalde y el comisario cuentan cada uno con su propio mapa del delito, lo que evidencia un divor-cio entre ambos que podría trasladarse a las


acciones desplegadas en las calles. Además, en ese distrito, el alcalde, Jorge Marticorena Cuba, colaboró con la construcción de una comisaría en la zona de Nuevo Alejandro y, luego, de un centro de operaciones para la unidad de Servicios de Operaciones Espe-ciales (SOES) y la Dirección de Criminalística (DIRINCRI) de la Policía Nacional. Pese a que la DIRINCRI y la SOES no tienen por función patrullar las calles, “la sola existencia de dichas instalaciones y la presencia de dichos cuerpos policiales en la zona han constituido un importante elemento disuasivo”, según comen-tó el alcalde a IDL-SC.

En su opinión, es favorable que los alcaldes inviertan recursos en favor de la policía: “la inversión que se hace desde la Municipalidad hacia la policía va orientada en mejorar las con-diciones de trabajo que debe tener todo personal policial para poder responder las expectativas que tiene la población. Hay alcaldes que no creen que invertir en nuestras comisarías resulta muy rentable, cuando es al contrario: si tienes a tu policía con toda la indumentaria completa mejor será su rendimiento y eficacia ante el llamado del vecino”.

Según lo detalló el mismo alcalde, él consi-dera elemental enfocar el trabajo desde las calles, acercándose a la comunidad, a los vecinos, quienes “son los ojos y oídos de la calle, los conocedores reales de los problemas” de cada barrio, según indicó a IDL-SC.

Otra constante suele ser la planificación de programas destinados a atender a las pobla-ciones juveniles. En la mayoría de casos el trabajo está orientado a promover la participación de los jóvenes en actividades y eventos culturales y deportivos, con la finalidad de brindarles opciones productivas

para el uso de su tiempo libre. En esa línea señalamos el caso del alcalde distrital de Alto Selva Alegre, en Arequipa, Omar Candia, quien entiende que además de las medidas disuasivas y represivas de la delincuencia es imprescindible desplegar esfuerzos en materia de prevención juvenil así como en materia restaurativa, para la recuperación de jóvenes que se encuentren en riesgo o hayan estado involucrados en la comisión de infracciones a la ley penal.

Es así que mediante la División de Desarrollo Económico y el Departamento de Promo-ción Empresarial de esa municipalidad se ha establecido contacto con entidades pú-blicas y privadas con el fin de procurar la inserción laboral de jóvenes en situación de riesgo. Ello a través de los programas Jóvenes a la Obra, Addecco-Extel y Vamos Perú. Como resultado actualmente hay 24 jóvenes trabajando en el marco de dichos programas. También se ha implementado el Programa de Consulta Psicológica en el Aula, dirigido a cinco instituciones educati-vas del distrito, considerando que la familia tiene un rol importante como modelo de conducta para niños y adolescentes. En la misma línea se ha implementado el dictado de cursos de bisutería y operación de má-quinas industriales de costura, dirigidos a la población femenina del distrito. Por último, se tiene contacto con la Asociación de Muje-res para el Desarrollo Regional de Arequipa, con la cual se lleva a cabo capacitaciones en materia de Prevención de la Violencia Fami-liar y Emprendimiento, cursos de bisutería, chocolatería y manualidades.

Pese a no tener actualmente un problema serio en materia de pandillaje en el distrito arequipeño, el alcalde está convencido de


que el problema es potencial, es cuestión de tiempo hasta que se instale, por lo que no debe perder la oportunidad de tomar me-didas preventivas en ese campo (que suelen ser más económicas a largo plazo).

En el Perú hay mil ochocientos veintidós distritos a nivel nacional. Entre ellos existen diferencias de distinta naturaleza: contextos geográficos, económicos, sociales y cultu-rales distintos. Por ello es importante que cada autoridad local tenga un diagnóstico claro considerando la realidad específica de su distrito o provincia. En ese marco, un alcalde debe saber priorizar la distribución de los recursos disponibles en función de los aspectos que requieren ser atendidos con mayor urgencia teniendo en cuenta que a través de dicha disposición de recursos se consiga el bienestar de la mayor población posible a largo plazo. En el caso de la provin-cia de Morropón – Chulucanas, en Piura, por ejemplo, el alcalde provincial, José Monte-negro Castillo, comprendió desde el inicio de su gestión que, pese a que la incidencia delictiva crecía en las zonas urbanas, la si-tuación en las zonas rurales ameritaba una urgente dedicación considerando los im-pactos relativos. En el campo había una alta incidencia en materia de asaltos, abigeato y violencia familiar.

En ese sentido, durante los primeros años de su gestión dio un gran impulso a la or-ganización de rondas campesinas. Según señaló a IDL-SC “si no se organiza a la ciuda-danía, las autoridades no pueden hacerle frente al crimen. Entonces, en lo que es zona rural, no-sotros hemos tomado la iniciativa de formar a las rondas campesinas en todos los niveles: en lo que es bases, centrales, subcentrales, provinciales, dis-tritales, sola ronda. Por ello como municipalidad

hemos logrado formar, reorganizar, capacitar, juramentar e implementar (rondas campesinas)”.

Precisamente, es pertinente que sea des-de la visión de la provincia que se lleve a cabo la coordinación entre las rondas de los distritos que tengan áreas rurales. Ello será positivo particularmente si el objetivo de la municipalidad provincial es mantener un mismo estándar en cuanto a las activida-des de las rondas. Como señala el mismo alcalde, “hemos logrado una organización muy fuerte con las rondas campesinas, son nuestra principal fortaleza. Se (las) ha logrado formar, reorganizar, capacitar en temas de Acceso a la Justicia, Derechos Humanos, Sistema de Justicia y Policía Nacional, Rondas Campesinas y Actores del Sistema de Justicia, Rondas Campesinas (y sus) competencias, límites y facultades; Mecanis-mos de Cooperación entre Rondas Campesinas y Autoridades”.

Por último, todos los alcaldes visitados por IDL-SC mostraron una determinación desta-cable por el trabajo de las juntas vecinales. El alcalde de Alto Selva Alegre señaló al respecto que “las Juntas Vecinales que existen en el distrito, todos ellos voluntarios, vienen coordinando con la policía de ambas comisarías, quienes son asesoradas y capacitadas en temas de seguridad ciudadana, así como en tareas de prevención y patrullaje a pie, lo que hacen con-juntamente con el personal policial y el equipo de serenazgo, recorriendo los puntos más peli-grosos del lugar, guiados por el mapa del delito (…)”. Por su parte, el alcalde de Lurín, indicó que “la participación de las juntas vecinales es muy importante porque de esa manera tenemos un gran apoyo por parte de los civiles quienes son los que mejor conocen los problemas de sus calles o avenidas y son, además, parte de la solución. En este caso se les debería de apoyar en todos los


sentidos para que continúen con el compromiso de seguir apoyando en el mejoramiento y en el desarrollo de su distrito.”

En Alto Selva Alegre, el alcalde Candia ha señalado como una de las fortalezas de su gestión el “fortalecimiento del patrullaje inte-grado, conformado por los vecinos de las juntas vecinales, Policía y Serenazgo, quienes salen a recorrer el distrito de manera permanente prio-rizando los fines de semana”.

Por su parte, el alcalde Montenegro, en Morropón – Chulucanas, Piura, señaló que “en cuanto a las juntas vecinales, estamos en la etapa de la reorganización y fortalecimiento. Se ha empezado con charlas de capacitación en diversos temas como, funciones de las juntas vecinales en materia de seguridad ciudadana -Ley 27933 Sistema Nacional de Seguridad Ciu-dadana-; juntas vecinales, sistema de justicia y policía nacional; el rol de las juntas vecinales y labores preventivas de la seguridad ciudadana.”

2.3.2.2 Juntas vecinales

Los vecinos son actores imprescindibles en la lucha contra la delincuencia, sobre todo en distritos en los que no hay suficientes recursos a disposición de las municipalida-des y la policía nacional. Como veremos en el capítulo tercero de este informe, en Lima hay distritos que se acercan a tener un policía por cada 300 habitantes, mientras otros cuentan con uno por cada 2500 habitantes, sin contar los días de franco.

Similarmente, en 30 distritos de Lima -de los cuarenta y nueve que hay entre Lima y Callao- se cuenta con un Sereno para atender a 500 habitantes, en el mejor de los casos, y uno por cada 4800 habitantes, en el peor

de ellos. Ante tales carencias de recursos preventivos del delito, la organización ve-cinal puede constituirse en una fortaleza del distrito, como lo veremos en los casos que presentaremos a continuación, lo que no significa que esté bien que los vecinos se vean obligados a enfrentar la delincuencia directa-mente, dedicando sus propios recursos a ello.

Como referimos en el informe anual de IDL-SC correspondiente al año 2011, reite-ramos la importante labor que continúan realizando algunos de los fundadores de las juntas vecinales en Lima Metropolitana, Sr. Quintiliano Olivas Ponce, del distrito de Villa el Salvador, y Susano Enciso, de Cerro el Pino, en la Victoria, labor desempeñada siempre con dedicación y esfuerzo a favor de los vecinos de sus comunidades. A conti-nuación haremos referencia a algunos casos que IDL-SC tuvo la oportunidad de conocer en el terreno este año, que esperamos sean una muestra de inspiración y orientación para otros distritos a nivel nacional.

a) En el distrito de Puente Piedra, el trabajo voluntario de las juntas vecinales es prin-cipalmente liderado por la Sra. Luz Torres, quien es ahora Coordinadora Distrital y, anteriormente, ha venido trabajando, por más de 12 años, con las juntas vecinales de su distrito. Ella se encarga de coordinar con sus vecinos y mantener activa y operativa a la organización vecinal. También busca elementos de defensa para mejorar el accionar diario de las juntas. Por ejemplo, brinda capa-citación de manera permanente a los líderes de las juntas vecinales, en materia de pre-vención de la violencia familiar y otros.

“Estar organizados con la policía y la Muni-cipalidad es la única arma de defensa”, indicó a


IDL-SC; “es la única garantía de poder tener un buen trabajo con resultados exitosos para nues-tra comunidad (…); entendemos que la policía puede hacer un buen trabajo pero si no cuenta con el apoyo de la municipalidad y de los vecinos el esfuerzo de débil”.

Según manifestó la señora Torres, los vecinos sienten un importante apoyo por parte del Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, el alcalde, que lo preside, y su secretaria técnica. Dicho apoyo se extiende a las auto-ridades policiales del distrito.

Por otro lado, el personal policial de las oficinas de participación ciudadanas de las comisarias del distrito tiene a su cargo las capacitaciones para los integrantes de las juntas vecinales en temas de seguridad ciudadana.

En todo el distrito se cuenta con veinticinco cuadrantes a cargo de coordinadores de jun-tas vecinales, quienes, a su vez, coordinan con una red de coordinadores de su sector. Entre todos, realizan un trabajo preventivo de información. Las reuniones se realizan en las comisarías con una periodicidad mensual. Ellas son importantes además para efectos de la programación de las rondas mixtas.

b) En la zona Ciudad y Campo, del distrito del Rímac, los vecinos, de manera respon-sable y organizada, le están haciendo frente a la delincuencia. Recorren su distrito por las noches. El señor Luis Camargo Córdova, Coordinador de la jurisdicción de Ciudad y Campo, indicó a IDL-SC que inicialmen-te eran muy pocos: “la gente tenía miedo de participar, tenía miedo a la represalia ¿pero qué hacíamos? La delincuencia nos estaba ganando las calles así es que insistimos, fuimos perseverantes,

valientes, y hoy podemos decir que con el apoyo de toda la ciudadanía hemos podido controlar la delincuencia en nuestros barrios, gracias al apoyo de nuestra policía y el equipo de Serenazgo quie-nes nos acompañan en los patrullajes mixtos, en nuestras acciones cívicas. Tenemos campeonatos deportivos que hacemos en conjunto para ganar nuestras canchitas que antes eran fumaderos y guarida de los delincuentes. ¿Antes quién quería venir al Rímac? Ni los taxistas querían entrar. ‘Es tierra de nadie’, nos decían. El miedo era mayor. Así que teníamos que buscar la forma de contra-rrestar este problema que cada día nos envolvía.”

Su labor ha sido muy comprometida, lle-vando a cabo actos públicos con la finalidad de generar presencia en lugares claves del distrito. Así, él mismo señaló lo siguiente: “Realizamos izamiento de bandera en los luga-res más peligrosos como muestra de civismo y presencia de la policía y las juntas vecinales. De esta manera los vecinos están tomando conciencia y están participando de manera activa en todas las actividades que se programan”.

Dicha labor se lleva a cabo con el apoyo in-condicional de los coordinadores zonales de cada sector, como Flor de Amancaes, San Juan de Amancaes, Mariscal Castilla, Los Ángeles, El Bosque, Rosita Ríos, y Ciudad y Campo, sumando cerca de sesenta vecinos en total.

c) En el distrito de Comas, el Coordina-dor de las Juntas Vecinales, el señor Sergio Cuba, viene trabajando desde hace más de ocho años incentivando a los vecinos a que se integren a las labores de las juntas veci-nales, con una vocación de permanencia en el tiempo. Como él refiere: “hemos visto pasar a los alcaldes así como a los comisarios de turno, pero nuestro trabajo se ha mantenido en el tiempo.


Desde que empezamos no nos hemos debilitado. Al contrario, seguimos en la lucha diaria, con-trarrestando el crecimiento de la delincuencia”. En este distrito las juntas han asumido tam-bién labores preventivas en materia juvenil. Así, nos señaló el señor Cuba que “estamos visitando los colegios, brindando charlas con la policía y la fiscalía. Por ejemplo, los colegios Canadá y Jorge Chávez, donde se brindan charlas sobre lucha contra las drogas, pandillaje pernicioso, valores, violencia familiar, y deberes y derechos de los niños”.

También resaltó la importancia de contar con el compromiso y apoyo de las autori-dades policiales. Comentó, por ejemplo, que la policía anteriormente no les daba la importancia debida, por lo que los vecinos se tuvieron que reunir en las calles para or-ganizarse y hacerle frente a la violencia en las calles sin dicho apoyo. Según recuerda el coordinador Cuba, “en el año 2011 Comas era el distrito más inseguro según las encuestas de opinión”. Según la encuesta de Ciudad Nuestra, la victimización en Comas, en el año 2011, ascendía a 51.6%, mientras que en el año 2012, el porcentaje se redujo a 41%. Luego, “con la llegada del nuevo comisario de turno, Comandante Johnny Soriano, y la muni-cipalidad, hemos empezado a trabajar con más fuerza. Identificamos los lugares de mayor in-cidencia delictiva para trabajar las estrategias de prevención. Ahora Comas está representado como un distrito piloto. La policía ha redobla-do los esfuerzos para controlar las calles y se ha demostrado que ha bajado la incidencia y la sensa-ción de la inseguridad ciudadana en el distrito”.

El señor Cuba nos relató que, como parte de sus actividades, los fines de semana, en horas de la noche, se llevan a cabo operativos con-juntamente entre la policía, municipalidad y

juntas vecinales. En ese marco, controlan y cie-rran tiendas, bares y establecimientos donde se expende licor. De ese modo se hace cumplir las ordenanzas municipales sobre establecimiento de horarios. De igual manera se está haciendo operativos para controlar el servicio de moto taxis, identificando y censando a los conducto-res para tener un registro que permita el mejor control y evitar los robos que se daban dentro de este servicio de transporte menor.

“Nuestro trabajo es permanente y la unificación entre la policía la municipalidad y nosotros los vecinos es fundamental sino, no tendríamos los resultados que hasta ahora vamos teniendo”, re-marcó el señor Sergio Cuba.

d) En el distrito de Carabayllo, el señor Miguel Ordinola trabaja desde hace diez años como integrante de las juntas vecinales. Gracias a la autogestión de los vecinos y al apoyo de amigos integrantes de la comisión “Una video cámara en tu comisaría” han lo-grado contar con una cámara de vigilancia que está ubicada entre las Avenidas de Uni-versitaria y San Felipe, uno de los puntos más críticos de la zona, monitoreada por la policía de la comisaría de Santa Isabel.

A la fecha se cuenta con cincuenta coordina-dores de juntas vecinales en el distrito, quienes vienen participando de manera permanente en los diferentes trabajos relacionados al mejoramiento de la seguridad. Los vecinos se mantienen organizados en esa labor, a pe-sar de los cambios de las autoridades polí-ticas.

Entre las actividades que podemos desta-car se encuentran los operativos realizados permanentemente para controlar a los moto taxistas, lo que hacen en coordinación con


la policía. Se controla que realmente cum-plan con todos los requisitos formales para transitar por el distrito, que cuenten con placas autenticas y números claros. Controlan también el uso de lunas polarizadas, la mú-sica a alto volumen, a choferes menores de edad y a aquellos choferes que tengan ac-titud sospechosa o no sean conocidos en el distrito. “Todo este operativo es para prevenir actos delincuenciales en el interior de estos vehí-culos menores y evitar accidentes de tránsito”, señaló el señor Ordinola a IDL-SC.

Por otro lado, las juntas vecinales en este distrito también están siendo capacitadas sobre la importancia del Nuevo Código Procesal Penal. También han participado en talleres de prevención de artículos pirotéc-nicos, que aumentan en fechas festivas (de esta forma los vecinos estarían preparados para poder vigilar y no permitir la venta en lugares públicos ni a menores de edad) y otros sobre violencia familiar, pandillaje y escuela para padres.

De ese modo el trabajo de las juntas vecina-les cumple un papel de vigilancia preventiva del delito, mientras vigilan también que las autoridades cumplan mejor su función y brinden un mejor servicio a la comunidad con responsabilidad y transparencia.

Por otro lado, se realizan patrullajes mixtos los fines de semana siguiendo el mapa del delito preparado por la policía de manera coordinada con el distrito de Comas.

Por lo visto se ha logrado establecer un trabajo eficiente y coordinado en el distri-to, por lo que los vecinos entrevistaos por IDL-SC mostraron su aprecio y recono-cimiento por la participación activa de la

señora Gloria Salazar, Coordinadora de la Comisaria de San Pedro de Carabayllo y el señor Walter Villalobos Solís, Coordinador de la Comisaría Progreso, ambos fundado-res de este trabajo voluntario de los vecinos de Carabayllo, así como por el compromiso del Comandante PNP Fernando Suclupe Olivos, actual Comisario de la Comisaría Santa Isabel.

e) En Chosica, uno de los fundadores de las juntas vecinales, y que viene trabajando desde hace más de quince años al frente de ese distrito es el señor José Chacón Palomino.

En el distrito se ha logrado articular el traba-jo entre la policía y los vecinos. Actualmente cuentan con 12 coordinadores zonales de juntas vecinales en la margen derecha de Chosica y 14 coordinadores zonales en la margen izquierda; en la zona de Chaclayo cuentan con 14 coordinadores zonales.

Las acciones cívicas realizadas en favor de la comunidad, en coordinación con la po-licía nacional, incluyen la atención médica gratuita, la donación de medicinas y acciones de proyección social. Asimismo, se ha logra-do desactivar lugares de venta de drogas y desactivar la venta de bebidas alcohólicas, sobretodo cerca de los centros educativos.

Los vecinos de las juntas vecinales de la zona de Morón, Ramón Castilla, en Ñaña, controlan la entrada y la salida de los alumnos de los centros educativos, con el objetivo de garantizar el orden y evitar la presencia de vendedores de drogas y alco-hol. Asimismo, se tiene por objeto evitar la presencia de pandillas en los colegios. Las patrullas mixtas se ocupan de vigilar las zo-nas de Virgen del Carmen, margen derecha


de Chosica, la Colina San Francisco Alto Huampaní, Nueva Alianza, Morón y Ñaña.

f) En Villa El Salvador, distrito autogestiona-rio, encontramos al Sr. Félix Xeliz Campos, un líder de las juntas vecinales, fundador de ese distrito, quien no tuvo miedo al desam-paro de las autoridades ni a la delincuencia. Tuvo fuerza para agrupar a sus vecinos y hacerle frente a la inseguridad que se vivía en su zona, “como nada teníamos, todo podía-mos”, son palabras que siempre acompañan a nuestro vecino, coordinador sectorial de las juntas vecinales de seguridad ciudadana, quien hoy tiene a su cargo 32 grupos re-sidenciales.

Lograron erradicar la venta de drogas, que en algún momento se convirtió en un mer-cado abierto de compra libre a vista de los vecinos. Con apoyo de la policía se trabajó ocho meses hasta controlar este problema, así como el cogoteo, pandillaje y robos al paso, que se daban con frecuencia en su ju-risdicción, convirtiéndola en una zona de alta delincuencia e inseguridad. A tal efecto, salir a patrullar con los vecinos y realizar accio-nes cívicas, permitió controlar la zona.

Aprovechando la organización vecinal, una de las más fuertes en el distrito, han logrado solicitar proyectos de mejoramiento para su zona, como asfaltado de pistas, veredas, y mejoramiento de parques y jardines.

Para nuestro vecino el estar organizado es muy importante, no solo para controlar las calles y cuidarlas, sino porque permite de alguna manera poder realizar más cosas, como el mejoramiento de nuestras comuni-dades y, de esta manera, mejorar la calidad de vida de nuestros vecinos.

2.3.2.3 los Comisarios

Pese a la negativa puntuación que mues-tran las encuestas respecto de la confianza que tiene nuestra población respecto de la Policía Nacional del Perú, en la PNP hay muchos oficiales dedicados a sus labores, honestos y bien preparados. Como hemos señalado antes, al referirnos al episodio de las operaciones llevadas a cabo en el mer-cado de La Parada recientemente, hemos sido testigos de cómo la PNP es perfecta-mente capaz de enfrentar a la delincuencia de una manera organizada y eficiente. El equipo de IDL-SC, como lo ha hecho en anteriores ocasiones, ha visitado algunas comisarías en Lima, en las que ha podido conocer experiencias exitosas llevadas a cabo por personal policial lideradas tanto por los comisarios, como por los inte-grantes de las Oficinas de Participación Ciudadanas (OPC). Estamos seguros que estos no son todos los casos destacables que hay en nuestro país. A continuación, nos re-feriremos brevemente a cada uno de los que pudimos conocer directamente.

a) Comisaría de Comas

Comas es un distrito que cuenta con una población de 517,881 habitantes, cinco comisarías y, según las encuestas más re-cientes, el nivel de victimización pasó de 51,6% en el 2011, a 41,0% en el 2012. Por otro lado, la evaluación favorable a la po-licía fue de 23,6% en el 2011 y de 23,8% en el 2012.

Como todo distrito grande, los problemas de inseguridad siempre han sido evidentes: robos al paso, pandillaje, robos de autopartes, además del consumo de alcohol y drogas.


A propósito de ello, en este distrito, el co-misario, Comandante Jhony Soriano Flores, asumió un rol activo y con un enfoque de coordinación y articulación de esfuerzos y recursos a favor de la comunidad. Dicho esfuerzo y enfoque, que no parece ser la regla general en todas las comisarías, ha sido determinante para sumar las unidades especiales de la policía a los vecinos de las juntas vecinales y al equipo de Serenazgo en un plan estratégico aplicado por el mis-mo comisario.

En ese marco, la policía del sector empezó, a principios del año 2012, a ejecutar planes de intervención y prevención de manera coordinada con los vecinos del lugar. El Co-mandante Jhony Soriano empezó la tarea de conseguir el compromiso de los vecinos, lo que no fue difícil, sabiendo que su apoyo sería fundamental. Según relató a IDL-SC, empezó convocando a la ciudadanía a reali-zar marchas masivas, recorriendo las calles de las principales avenidas de Comas, con mensajes alusivos a la paz y el mejoramiento de la seguridad del distrito. Dichas marchas fueron acompañadas, por supuesto, por las juntas vecinales, escolares, comerciantes, integrantes de las organizaciones de base y vecinos en general.

El comisario procura estar siempre presente en todas las actividades y acciones cívicas que sean programadas por los vecinos del distrito. Además, participa activamente en los patrullajes a pie. Por ello, los vecinos lo identifican como un vecino más del barrio.

Se puede decir que el éxito del comisario se debe en parte a dicha compenetración con la realidad del distrito, por lo cual la población lo reconoce y respeta. En más de

una oportunidad, el comisario tuvo que ser relevado por otro oficial, como es usual en la carrera policial. Sin embargo, también ha sido usual en su caso, su reincorporación a la zona, a pedido de la población de Comas.

b) Comisaría Ramón Castilla (Callao)

El Callao (Cercado), es un distrito que cuen-ta con una población de 547,622 habitantes y nueve comisarías. No contamos con infor-mación disponible para ese distrito en materia de victimización ni evaluación de la PNP.

Guillermo Bonilla Arévalo, es un oficial de la Policía Nacional con importante experien-cia. Desde el año 1987 laboró en la Dirección Contra el Terrorismo (DIRCOTE) y, pese a su corta edad, destacó como uno de los mejo-res oficiales de Inteligencia e Investigación integrando inicialmente el Grupo Opera-tivo “Delta 8” y luego el Grupo Especial de Inteligencia conocido como el GEIN, amplia-mente reconocido por la captura de Abimael Guzmán el 12 de septiembre de 1992.

A lo largo de su carrera ha sido comisario, por ejemplo, en las comisarías de Monsefú, Iquitos y Aucayacu, lugares en los que llevó a la práctica un plan de seguridad ciudadana basado en el modelo de Policía Comunitaria.

El 10 de Octubre de este año, Guillermo Bonilla fue nombrado comisario de la Co-misaria de Ramón Castilla en el Callao. Según relató a IDL-SC, una de las primeras cosas que encontró fue el trabajo de Policía Comunitaria que desde hace varios años realiza el Sub Oficial Superior PNP Carlos Mendoza, en su condición de responsable de la Oficina de Participación Ciudadana. Dicho Sub Oficial ha logrado amistar y


agrupar jóvenes procedentes de diferentes barrios del Callao, que antes estuvieron en conflicto. A partir de esa constatación, el Comandante Bonilla decidió reforzar el impulso del trabajo conseguido por la OPC de la Comisaría, con la finalidad de mejorarlo y homologarlo con el trabajo que él realizó en otras comisarías de nues-tro país.

Según indicó el comisario Bonilla a IDL-SC, con estas experiencias se ha logrado es-trechar los lazos familiares y apartar a muchos jóvenes de las drogas y la delin-cuencia. Por ejemplo, se ha atendido a 180 niños y adolescentes chalacos entre 8 a 17 años de edad, que residen en los barrios marginales del Callao, en situación de alto riesgo social.

En el marco de las actividades realiza-das por la comisaría (mediante la OPC), se cuenta con la escuela de futbol, talleres productivos de panadería y chocolatería; talleres artísticos de guitarra, cajón, canto, teatro y teatro “Impro”; de modelaje y eti-queta social. Por otro lado se llevan a cabo seminarios, charlas de valores morales, re-laciones familiares, autoestima, liderazgo, dirigidas a nuestros beneficiarios y a sus familiares adultos, pues se tiene conciencia de que gran parte del problema radica en los hogares disfuncionales, lo que genera inestabilidad emocional en los menores, afectando gravemente su estima y luego su conducta.

Esta atención, que se realiza en todo el Callao, apunta a eliminar las pandillas mediante la creación de nuevos modelos positivos de conducta con estos niños y jóvenes chalacos.

En ese contexto, el comisario Guillermo Bo-nilla ha conseguido comprometer a todos los efectivos policiales de la comisaria en diversas actividades de carácter comunita-rio. Uno de los programas que nos refirió, y que ha diseñado conjuntamente con los directores de los colegios de su jurisdicción, es el denominado “Escuelas Seguras”. Dicho programa tiene por finalidad garantizar la integridad física, psicológica y moral de la comunidad escolar, especialmente de los estudiantes. Otro de los programas con el que se procurará que las calles estén libres de riesgos contra los ciudadanos es el deno-minado “Vías libres y seguras”.

Por otro lado, como parte de su estrategia para llegar a la comunidad y fomentar la participación ciudadana, la comisaría tra-baja mediante el fomento de actos religiosos y cívicos. Para tal efecto, la creación de la “Escuela de Seguridad Ciudadana”, donde se dictan charlas de seguridad ciudadana, se constituye en la primera en su género en tanto viene funcionando en el interior de una comisaría.

Una de las metas a mediano plazo a través del modelo de policía comunitaria, es dis-minuir considerablemente la sensación de inseguridad que los ciudadanos sienten, y convertir la jurisdicción de la comisaria de Ramón Castilla en una zona con convi-vencia pacífica.

c) Comisarías de puente piedra

Puente Piedra es un distrito que cuenta con una población de 305,537 habitantes, tres comisarías (Zapallal, Puente Piedra y La Ensenada) y, según las encuestas más recientes, el nivel de victimización pasó de


35,9% en el 2011, a 40,0% en el 2012. Por otro lado, la evaluación favorable a la po-licía fue de 38,4% en el 2011 y de 38,5% en el 2012.

Zapallal.- La jurisdicción de la comisaría de Zapallal cuenta con 80,000 habitantes, cuya población socioeconómicamente más vulnerable se ubica alrededor de 142 cen-tros poblados. Aquí tenemos que destacar la labor que viene realizando el Sub Oficial téc-nico de Primera, Miguel Portillo Martínez, quien viene trabajando desde hace 7 años en la Oficina de Participación Ciudadana, conjuntamente con el Sub Oficial Superior Néstor Silva Arellano. Ambos han desarro-llado temas de la prevención mediante un plan estratégico dirigido a niños y adoles-centes de la comunidad, en coordinación con las autoridades locales y el apoyo de las juntas vecinales del sector.

En ese marco, se llevan a cabo actividades deportivas (cursos de Karate, fútbol, vóley, ajedrez, en las lozas deportivas y centros educativos del sector) y charlas dirigidas a jóvenes en riesgo (relacionadas al uso y consumo de drogas, pandillaje, violencia juvenil, abuso sexual, y trata de personas).

A través de una serie de acuerdos con insti-tuciones educativas, se cuenta con programas de capacitación en los rubros siguientes:

• Capacitación a 30 jóvenes entre hombres y mujeres en actividades productivas para la micro y pequeña empresa por parte de la Universidad Nacional Fe-derico Villareal.

• Capacitación a 150 jóvenes en auxiliares de mantenimiento de equipos pesados

en coordinación con TECSUP, cursos en corte y confección, y cosmetología, en coordinación con CETPRO Top Look del distrito de Puente Piedra.

También se realizan actividades de capaci-tación dirigidas a los vecinos de las juntas vecinales en temas de Seguridad Vial, Defensa Civil y Defensa Personal.

Así mismo Tenemos que resaltar el trabajo que vienen realizando los vecinos de las juntas vecinales, que suman 820 integrantes, distribuidos en 8 cuadrantes. Ellos organiza-damente realizan los patrullajes mixtos sobre la base de un mapa delictivo en coordina-ción con la policía y el equipo de Serenazgo del distrito.

Por otro lado es importante tener en cuenta las labores se sensibilización que organiza la PNP en coordinación con los vecinos, mediante marchas masivas con mensa-jes alusivos a la pacificación y el alto a la violencia.

Asimismo, prueba del esfuerzo y buen desempeño de la comisaría de Zapallal en beneficio de la comunidad es que ha sido merecedora de varios premios como los que a continuación se mencionan:

• Ganadora de Buenas Prácticas en el año 2007; otorgado por “Ciudadanos al Día” por Buenas prácticas en gestión pública “Recuperación de jóvenes pandilleros: Enséñame tu trabajo”.

• Buena práctica “Mejora Continua” 2008; otorgado por “Ciudadanos al Día”, por “La mejor Oficina de Participación Ciudadana: la oficina del pueblo“


• Buena práctica seguridad ciudadana 2009- 2010; otorgado por “Ciudadanos al Día” por el programa “Patrullas Juveniles: haz lo tuyo reforzando tus valores“

En cuanto a proyectos especiales, coor-dinados por la Oficina de Participación Ciudadana de la Comisaría de Zapallal, se ha logrado la donación de dos vivien-das (construcción y equipamiento), que albergan entre ambos a 60 niños entre 1 a 5 años.

Cabe mencionar que esta obra fue com-plementada con el aporte de los padres de familia con mano de obra no calificada, contándose con el permanente apoyo y mo-nitoreo del personal de Promotores OPC, en un esfuerzo conjunto y solidario en favor del bienestar de los niños de este vasto sector poblacional.

Esta OPC, trabaja en estrecha coordina-ción con los líderes comunales y el apoyo de distintas empresas, por ejemplo, cons-tructoras, quienes apoyaron con cursos de capacitación en albañilería y construcción, una aerolínea, la Ugel 04 y empresarios de la jurisdicción.

Además, ya se cuenta con un local ade-cuado, para implementar los Programas de Alfabetización (adultos) en horas de la tarde y, posteriormente, en horario vespertino, talleres de producción de ar-tesanía y manualidades de exportación. Dichos programas permitirán en muchos casos, cuando menos, un mejor ingreso económico de las familias y, sin duda, mejores capacidades para trabajar, de este sector poblacional.

Por otro lado tenemos que mencionar la en-trega de cuatro computadoras Pentium IV, completamente operativas, para el uso ex-clusivo de los niños de la jurisdicción.

puente piedra.- En este caso es destacable el trabajo que vienen haciendo desde la Oficina de Participación Ciudadana, li-derada por su comisario, el Comandante PNP Rómulo Reyes Rosado, y los vecinos integrantes de las juntas vecinales quie-nes, respetando las recomendaciones y funciones que debe tener un integrante de la junta vecinal, cada quince días realizan el patrullaje mixto basado en el mapa del delito elaborado por la Policía.

Según mencionan los vecinos, gracias a este trabajo es que se ha logrado reducir la inciden-cia delictiva y el sentimiento de inseguridad.

la Ensenada.- Cada comisaría tiene di-versas formas de realizar trabajos de acercamiento con la comunidad. Bajo el liderazgo del Mayor Roy León Rivera, los integrantes de la Oficina de Participación Ciudadana de la comisaría de La Ensenada, los suboficiales Kathryn Lázaro Ramírez, Carlos Chirinos Soriano, Rosa Villanueva Chaupi, Carlos Sánchez Díaz, Yesica Ca-nales Vilela, Ederson Huripayta Canchari y Yober Morales Carhuatanta, vienen desarro-llando una serie de trabajos (preventivos y de proyección social) en beneficio de la comunidad.

Según el comisario León “tenemos que empezar por atender al ciudadano y, con ejemplos muy concretos, llegar a los que más lo necesitan; es así que empezamos con estos proyectos que van de la mano con el tema de la prevención, acom-pañado de programas deportivos, capacitaciones


y oportunidades de empleo para nuestros jóvenes del sector, porque si no empezamos atendiendo al que realmente lo necesita no habremos ganado las calles”.

Una de las actividades más destacables y recientes (desde inicios del año 2012) de la Comisaría de La Ensenada es la iniciativa de-nominada “Apadrina un Niño Ensenadino”, que tiene por objeto que el personal Policial atienda directamente a niños y niñas de 0 a 12 años de la jurisdicción, que se encuentren en situación de pobreza extrema, bajos re-cursos económicos y circunstancias difíciles tales como abandono moral y material; falta de vestido y cuidado, entre otros, con el fin de mejorar su desarrollo personal en previsión de riesgos ligados a la delincuencia juvenil, con-sumo de drogas, embarazo precoz, bullying, pandillaje y otros. Dicho trabajo se viene realizando en coordinación con las autorida-des de instituciones públicas, religiosas y los vecinos de las juntas vecinales.

En el marco del programa “Apadrina un Niño Ensenadino”, cada efectivo de la Co-misaría tiene a su cargo el acompañamiento de un niño en materia de formación personal. Ven también por su vestimenta, su alimenta-ción, salud, esparcimiento y el cumplimien-to de sus deberes en los colegios. Una parte importante de este trabajo es el acompaña-miento emocional, con miras a fortalecer la autoestima de los niños, tratando que de esta manera que el menor se sienta respaldado y adquiera una mayor confianza en sí mismo. Cada padrino se reúne una vez por semana con el comisario y una psicóloga, quienes dan seguimiento a la evolución de cada caso y hacen recomendaciones al padrino en favor de la mejora del menor atendido en las áreas referidas.

d) Comisaría Canto Rey- san Juan de Lurigancho

San Juan de Lurigancho es un distrito que cuenta con una población de 1’025,929 habi-tantes, diez comisarías y, según las encuestas más recientes, el nivel de victimización pasó de 43,8% en el 2011, a 48,0% en el 2012. Por otro lado, la evaluación favorable a la policía fue de 25,9% en el 2011 y de 26,6% en el 2012.

La comisaría de Canto Rey es liderada por el Mayor Carlos Alcántara, Comisario, quien cuenta con el apoyo de la OPC cuyo equipo de trabajo lo conforman la Alférez Akemi Figueroa Suarez, el Sub Oficial Superior Ru-das Aliaga Manuel, el Sub Oficial Superior Guzmán Durand Jaime, y la Sub Oficial Técnico de tercera Juana Bazán Deza.

En el marco de su gestión se ha consegui-do la instalación de la primera central de videovigilancia, que se encuentra ubicada en el Asentamiento Humano Santa María y Héroes del Cenepa, producto del financia-miento obtenido con actividades realizadas por la OPC y la colaboración de los vecinos de las juntas vecinales. A través de la cen-tral el personal policial puede monitorear el punto de mayor incidencia delictiva de la zona, las 24 horas del día.

Gracias a las labores desempeñadas por la referida OPC se ha conseguido el autofinan-ciamiento para la adquisición de chalecos, silbatos, alarmas, sirenas entre otros. Con ello se brinda un importante apoyo al tra-bajo permanente de las 46 juntas vecinales, el que incluye rondas mixtas y marchas de sensibilización sobre temas de violencia e inseguridad ciudadana, todos los viernes


en los diversos Asentamientos Humanos de Canto Rey.

Por otro lado, gracias a la iniciativa de la OPC, se brinda capacitaciones dos veces por sema-na a los escolares de diferentes instituciones educativas de la jurisdicción, en temas de pandillaje, drogas, bullying, violencia fami-liar, formación de valores, entre otros. En esa misma línea, como parte de una labor pre-ventiva, se ha gestionado la capacitación a los integrantes de las juntas vecinales y vecinos de la zona mediante talleres productivos en corte y confección, bisutería, pedrería, cerá-mica, manualidades, y cosmetología.

En cuanto a los niños y adolescentes, la OPC brinda enseñanza deportiva así como participación en actividades culturales y recreativas; paseos al campo y playa, así como visita a museos. Asimismo, hay cinco efectivos policiales de la OPC que tienen a su cargo coordinar la pre-sentación de shows artísticos de títeres, llevados a los asentamientos humanos y pueblos de la jurisdicción de Canto Rey, con mensajes alusivos a la seguridad vial, violencia familiar y abuso sexual.

e) Comisaría Ciudad y Campo – Rímac

El Rímac es un distrito que cuenta con una población de 171,921 habitantes, cuatro comi-sarías y, según las encuestas más recientes, el nivel de victimización pasó de 35,9%% en el 2011, a 56,5% en el 2012. Por otro lado, la evaluación favorable a la policía fue de 12,4% en el 2011 y de 19,8% en el 2012.

En este caso es destacable el compromiso asumido por el comisario, Mayor Edwin Méndez Quilca, quien optó por combinar

de una manera adecuada y realista los tra-bajos de inteligencia e investigación con el trabajo de prevención. Para ello tuvo que articular y fortalecer a las 62 juntas vecinales con las que cuentan.

Ciudad y Campo es una zona con niveles altos de violencia familiar, robos al paso, micro comercialización de drogas y pandi-llaje (en gran medida debido a la presencia de miembros de las barras de los equipos del Club Universitario de Deportes y del Sporting Cristal). Para hacer frente a esos problemas es importante tener un acercamien-to a los vecinos mediante una permanente presencia en las calles. El comisario, según señaló a IDL-SC, empezó trabajando con el personal policial inculcándoles la visión y objetivos de una policía comunitaria. En esa línea transmitió a su personal que el compromiso y la actitud de acercamiento a la comunidad era responsabilidad de los integrantes de las oficinas de participación ciudadana como de toda la comisaría. Por ello, promovió los trabajos de campo con los vecinos, siendo esa la única manera de acercarse a ellos, conocer sus problemas y recuperar la confianza perdida por parte de la comunidad.

Para reforzar la presencia de la PNP y de los vecinos en las calles, con la finalidad de restarle espacio a la delincuencia, se vienen organizando una serie de marchas de sensi-bilización de la población, las cuales se dan todos los viernes y sábados, y están a cargo del mismo comisario. Se organizaron también campeonatos de fulbito inter asentamientos humanos. El trabajo del comisario en Ciudad y Campo fue complementado con un trabajo preventivo dirigido a los niños de la zona que sigue vigente a la fecha.


C A p Í t U LO 3

RIESGOS y RECURSOS pREvENtIvOS DEL DELItO – LIMA MEtROpOLItANA y EL CALLAO

Entre Lima Metropolitana y el Callao hay cuarenta y nueve distritos. Cada uno de ellos enfrenta distintos niveles y formas de delincuencia. De hecho, como hemos señalado antes, es este el ámbito en el que se lleva a cabo la lucha directa contra la de-lincuencia y para ello cada gobierno cuenta con una serie de recursos.

Además, las gestiones edilicias coexisten, y muchas veces en una buena relación de articulación y suma de esfuerzos, con las autoridades policiales. Concretamente, como lo hemos visto en el capítulo anterior, en este espacio concurren los esfuerzos de tres actores clave: los gobiernos locales, la PNP y la ciudadanía, principalmente por medio de las juntas vecinales. De distrito a distrito es evidente que la disposición de re-cursos varía, lo que incide directamente en las capacidades materiales para hacer frente a la delincuencia, sea para prevenirla como para perseguirla y reprimirla. En este aspec-to se hacen evidentes ciertas desigualdades.

A continuación presentaremos una base de datos elaborada por IDL-SC que contiene

información sobre la situación de insegu-ridad en cada distrito de Lima Metropo-litana y el Callao, así como los recursos de los que éstos disponen, incluyendo los propios de cada gobierno distrital como la presencia policial. Previamente, mos-traremos datos sobre la situación general de inseguridad en la capital, así como la tendencia que han seguido los principales delitos (robos, hurtos, contra la libertad sexual y lesiones) durante los años 2000 al 2011, sobre la base de información proporcionada por el Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público.

3.1 la InsEguRIdad En lIMa y El Callao

Según la información proporcionada por el Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público, durante los años 2000 a 2011, la evolución de los principa-les delitos (robo, hurto, contra la libertad sexual y lesiones) tuvo una tendencia ascendente, particularmente durante la segunda mitad de la década (ver gráfico Nº 13).


En el Informe Anual de IDL-SC correspon-diente al 2010 ya hemos señalado la diferencia existente entre las estadísticas de la Poli-cía Nacional del Perú y las del Ministerio Público79. Sin perjuicio de ello, el gráfico anterior muestra una evolución a partir de datos obtenidos por una misma fuente durante más de diez años. En ese gráfico podemos observar que a partir del año 2006 la incidencia en los delitos ahí referidos em-pieza a incrementar casi a la vez.

Entre los casos señalados, resalta el de los delitos contra la libertad sexual, con una curva más pronunciada que las demás, lo

que podría indicar bien una mayor disposi-ción de las víctimas a denunciar (un delito que se caracteriza por una baja motivación a la denuncia por parte de las víctimas) o bien una mejor disposición de los medios y vías disponibles para denunciar este tipo de delitos. Sin perjuicio de ello, la curva referida a este grupo de delitos es la única que tiende a la alza incluso entre los años 2000 y 2006, período en el cual los demás casos tendían a la baja (hurto y lesiones) o se mantenían relativamente estables (robo).

Vemos, entonces, que existe una ten-dencia generalizada de incremento de

Gráfico Nº 13. Evolución de los principales delitos registrados en Lima Metropolitana y el Callao

por el Ministerio Público (2000-2011). Cifras en tasa por 100 mil habitantes.

Fuente: Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público (2000 – 2011); INEI: Proyección de población (2000-2011). Elaboración: Propia

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Hurto

Robo

Libertad sexual

Lesiones

120

100

80

60

40

20

0

79 Lovatón, David y Enrique Arias. Óp. Cit., p.28.


la incidencia delictiva en Lima Metropo-litana y el Callao, a partir del año 2006. Asimismo, las encuestas más recientes y las estadísticas de la PNP se muestran en

concordancia con la tendencia ascendente mostrada en el gráfico Nº13. En la tabla N°3, a continuación, podemos ver las cifras más actuales disponibles.

Distrito

Ancón

Ate

Barranco

Bellavista

Breña

Callao (Cercado)

Carabayllo

Carmen de la Legua

Cercado de Lima

Chaclacayo

Chorrillos

Cieneguilla

Comas

El Agustino

Independencia

Jesús María

La Molina

La Perla

La Punta

La Victoria

Lince

PNP (1) Encuesta de victimización 2012 (2)

Delitos Faltas Victimización Evaluación-PNP Evaluación-Serenazgo

280 344 * * *

4759 2489 44.8% 21.3% 40.3%

1824 436 33.8% 38.5% 49.8%

774 507 * * *

1564 500 39.3% 32.5% 29.1%

7301 6001 * * *

2955 3280 45.8% 30.8% 45.8%

299 380 * * *

7593 5813 46.8% 28.3% 26.3%

407 512 30.0% 32.3% 30.5%

5779 3296 35.8% 24.3% 20.8%

355 242 * * *

3957 2950 41.0% 23.8% 23.1%

2347 1822 55.3% 30.1% 39.5%

2768 2378 42.8% 20.5% 21.5%

1114 611 30.9% 53.9% 68.1%

865 647 35.8% 52.1% 64.3%

874 601 * * *

40 100 * * *

2677 2552 46.3% 20.1% 20.0%

1062 2693 38.8% 29.1% 36.1%

tabla nº 3. Incidencia delictiva y victimización por distritos80

80 La información contenida en esta tabla forma parte de un trabajo más extenso, que diferencia en cada distrito la incidencia delictiva por tipo de delitos y faltas (homicidio, lesiones, robo, hurto, violación de libertad sexual, microcomercialización de drogas, violencia familiar, lesión dolosa ), que estará a disposición del público en la página web de IDL-SC: www.seguridadidl.org.pe .


PNP (1) Encuesta de victimización 2012 (2)

Delitos Faltas Victimización Evaluación-PNP Evaluación-Serenazgo

Los Olivos

Lurigancho-Chosica

Lurín

Magdalena

Miraflores

Pachacámac

Pucusana

Pueblo Libre

Puente Piedra

Punta Hermosa

Punta Negra

Rímac

San Bartolo

San Borja

San Isidro

San Juan de Lurigancho

San Juan de Miraflores

San Luis

San Martín de Porres

San Miguel

Santa Anita

Santa María del Mar

Santa Rosa

Surco

Surquillo

Ventanilla

Villa El Salvador

Villa María del Triunfo

Fuente: (1) PNP - Anuario Estadístico 2011; (2) Ciudad Nuestra: Encuesta de Victimización 2012, (*) La encuesta no registró a estos distritos.Elaboración: Propia.

Distrito

3712 3483 49.0% 31.0% 33.5%

1080 584 28.0% 33.3% 49.1%

271 451 25.8% 45.8% 61.6%

912 230 29.0% 47.7% 52.9%

3436 4526 29.8% 58.3% 81.6%

70 148 33.8% 23.6% 34.0%

44 163 * * *

1059 490 39.1% 46.6% 55.4%

1615 2346 40.0% 38.5% 51.1%

25 38 * * *

42 37 * * *

3046 1250 56.5% 19.8% 16.3%

20 29 * * *

2047 916 28.3% 59.8% 77.0%

1181 952 30.1% 62.3% 88.3%

7870 11902 48.0% 26.6% 27.5%

7157 4857 46.0% 17.3% 14.8%

1296 705 40.5% 39.6% 50.8%

3451 3603 44.3% 22.0% 21.8%

3010 1573 44.8% 37.8% 47.3%

830 180 45.3% 34.8% 37.3%

9 23 * * *

67 93 * * *

3387 2561 34.5% 62.5% 75.0%

954 896 29.3% 45.8% 54.3%

1887 4631 * * *

1686 2527 53.0% 24.3% 20.6%

2071 2357 42.5% 20.3% 11.0%


Los altos niveles de incidencia en materia de delitos y faltas a nivel nacional, referidos en el capítulo primero del presente informe, así como las altas cifras en materia de victimiza-ción (aunque en ninguno de los casos se ha registrado un crecimiento reciente muy alto), contrastan con los datos disponibles en ma-teria de homicidios y con aquella disponible en materia de muertes a causa del uso de armas de fuego. De ello podemos concluir que afrontamos un problema en crecimien-to, aunque no tan violento, por el momento. Por ello estimamos que nuestras autoridades aún están a tiempo para diseñar políticas pú-blicas adecuadas en materia de seguridad ciudadana, tanto para disuadir y reprimir a los delincuentes, como para reducir el creci-miento de la población criminal en las calles.

En tanto ello suceda, en el plano de los go-biernos distritales, en las calles del país, donde se vive concretamente la delincuencia cada día, las autoridades a cargo de enfren-tarla deben hacerlo con los recursos propios de los que dispongan. Además, cuentan ellas con el apoyo de la PNP, cuya presencia es, en unos casos más que en otros, escaza. De ello nos ocuparemos en el siguiente punto.

3.2 los RECuRsos pREvEntIvos dEl dElIto En lIMa MEtRo-polItana y El Callao

IDL-SC ha elaborado una base de datos con información obtenida entre los meses de mar-zo y noviembre del presente año de diversas fuentes tales como los gobiernos distritales, la PNP, así como encuestas efectuadas por entidades del sector privado, y que estará también a disposición del público en el portal de IDL-SC (www.seguridadidl.org.pe), donde será periódicamente actualizada. A

partir de esa información, compartiremos algunas observaciones puntuales a lo largo del presente capítulo, relacionadas con la distribución de los recursos referidos dispo-nibles y la manera en que ello podría afectar la dinámica del fenómeno delictivo en toda el área de Lima Metropolitana y el Callao.

Por una cuestión metodológica hemos iden-tificado y otorgado un análisis distinto a algunos distritos conocidos como balnearios. Ellos cuentan con características distintas al resto de distritos de Lima y Callao pues, para empezar, sus poblaciones no superan los 20 mil habitantes y sus cifras sobre incidencia delictiva se encuentran bastante por debajo del promedio (sin negar que estas poblaciones tengan sus propios problemas). Otro factor que motiva un análisis distinto es la actividad que se genera en estas localidades durante la temporada de verano, donde podemos en-contrar un incremento del flujo poblacional y, con ello, la aparición de nuevas modalidades delictivas no encontradas durante los otros meses del año. Los distritos que hemos defi-nido como balnearios para este trabajo son: Pucusana, Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo, Santa María del Mar y Santa Rosa, de Lima Metropolitana; y La Punta en el Callao.

3.2.1 poblaciones y recursos municipales

Para comenzar, haremos un análisis de las poblaciones y los recursos preventivos del delito en los distintos distritos de Lima Me-tropolitana y el Callao. Con ello podremos comprender mejor las fortalezas y debilida-des existentes en cada municipalidad distrital para combatir el fenómeno delictivo. Como podremos ver en la Tabla N° 4, encontra-mos distritos muy diversos en relación con su tamaño y densidad poblacional.


Nº Distrito Población Km² Habitantes / km²

1 San Juan de Lurigancho 1,025,929 131.25 7817

2 San Martín de Porres 659,613 36.91 17871

3 Ate 573,948 77.72 7385

4 Comas 517,881 48.75 10623

5 Villa El Salvador 436,289 35.46 12304

6 Villa María del Triunfo 426,462 70.57 6043

7 Callao (Cercado) 417,622 45.65 9148

8 San Juan de Miraflores 393,493 23.98 16409

9 Ventanilla 370,517 73.52 5040

10 Los Olivos 355,101 18.25 19458

11 Surco 326,928 34.75 9408

12 Chorrillos 314,835 38.94 8085

13 Puente Piedra 305,537 71.18 4292

14 Cercado de Lima 286,849 21.98 13050

15 Carabayllo 267,961 346.88 772

16 Independencia 216,503 14.56 14870

17 Santa Anita 213,561 10.69 19978

18 Lurigancho-Chosica 201,248 236.47 851

19 El Agustino 189,924 12.54 15145

20 La Victoria 182,552 8.74 20887

21 Rímac 171,921 11.87 14483

22 La Molina 157,638 65.75 2398

23 San Miguel 135,086 10.72 12601

24 San Borja 111,568 9.96 11202

25 Pachacámac 102,691 160.23 641

26 Surquillo 92,328 3.46 26684

27 Miraflores 84,473 9.62 8781

28 Breña 79,456 3.22 24676

29 Pueblo Libre 77,038 4.38 17589

30 Lurín 76,874 180.26 426

31 Bellavista 74,287 4.56 16291

32 Jesús María 71,364 4.57 15616

33 La Perla 60,886 2.75 22140

34 San Luis 57,368 3.49 16438

Tabla Nº 4. Indicadores demográficos


Tenemos distritos con poblaciones entre medio millón y un millón de habitantes, como Comas, Ate, San Martín de Porres y San Juan de Lurigancho (el distrito más poblado de Lima y el Perú, con 1,025,929 habitantes). Mientras que, en el otro extremo, encontra-mos a casi veinte distritos que no superan los 100 mil habitantes. Por supuesto, el tama-ño de la población es un factor que se debe tener en cuenta para poder comprender y, con ello, buscar controlar las características del delito en cada localidad.

El tamaño de los distritos, en kilómetros cuadrados, demuestra una diferencia que debe ser tomada en cuenta. En principio,

35 San Isidro 56,570 11.1 5096

36 Magdalena 54,386 3.61 15065

37 Lince 52,961 3.03 17479

38 Chaclacayo 43,180 39.5 1093

39 Carmen de la Legua 42,065 2.12 19842

40 Ancón 39,769 298.64 133

41 Cieneguilla 38,328 240.33 159

42 Barranco 31,959 3.33 9597

Balnearios: Indicadores demográficos

Distrito Población Km² Habitantes / km²

Santa Rosa 15,399 21.5 716

Pucusana 14,403 31.66 455

San Bartolo 7,008 45.01 156

Punta Hermosa 6,935 119.5 58

Punta Negra 6,878 130.5 53

La Punta 3,793 0.75 5057

Santa María del Mar 1,220 9.81 124

Nº Distrito Población Km² Habitantes / km²

Fuente: INEI - Proyección de población - Junio 2012Elaboración: Propia

encontramos distritos que no superan los 5 Km², y cuya densidad poblacional es altísima, como en los casos de Surqui-llo (26684 hab. por Km²), Breña (24676 hab. por Km²) y La Victoria (20887 hab. por Km²). Como sabemos, los niveles de hacinamiento encontrados en distintas partes de estos distritos tienen un fuerte impacto en la seguridad ciudadana y la salud pública. En segundo lugar, debemos mencionar a los distritos que cuentan con territorios demasiado extensos, lo que también implica un riesgo relacionado con el control y monitoreo de la totali-dad del territorio. Tenemos por ejemplo a Carabayllo con 346 Km², Lurín con 180


Km² y Cieneguilla con 240 Km², cuyas ci-fras se encuentran alrededor de 500 hab. por Km².

Como podemos notar, lo distritos más po-pulares son los que mayor población tienen. En ellos encontramos las principales cifras de incidencia delictiva, así como los datos más graves de victimización y de percep-ción de inseguridad. Además de realizar un análisis de los factores socioculturales y económicos de cada localidad, para enten-der este fenómeno, es necesario darle una

mirada a los recursos preventivos del delito con los que cuentan las municipalidades. Como veremos en la Tabla N° 5 encontra-mos distritos que presentan una inversión que supera en dos, cinco y hasta diez veces la inversión de otros, aún cuando cuentan con poblaciones de mucho menor tamaño. Por ejemplo, San Isidro invierte alrededor de 27 millones de soles anuales para una población de 56 mil habitantes, mientras que Villa el Salvador invierte alrededor de 2 millones anuales para una población de 436 mil habitantes.

Nº Distrito Habitantes por sereno

Efectivos Serenazgo

Número de Patrulleros

Número de Motos Presupuesto(1)

1 San Isidro 75 751 37 60 27,031,825

2 Miraflores 146 580 33 27 22,622,509

3 San Borja 179 624 32 52 10,642,251

4 Jesús María 214 334 21 27 5,694,772

5 Carmen de la Legua 239 176 11 4 3,192,955

6 Cercado de Lima 239 1200 55 96 54,014,058

7 Lurín 256 300 12 18 5,165,502

8 Barranco 278 115 10 10 1,831,621

9 Lince 321 165 6 12 2,487,884

10 Surco 355 920 109 71 22,071,350

11 La Molina 363 434 40 31 15,131,753

12 Pueblo Libre 369 210 15 30 3,681,746

13 Magdalena 388 140 19 7 3,142,220

14 Lurigancho-Chosica 447 450 11 8 4,980,487

15 Surquillo 513 180 14 10 4,375,892

16 San Luis 574 100 6 12 1,910,653

17 San Miguel 587 230 22 8 8,244,032

18 La Perla 662 92 14 0 2`175,500

19 Ventanilla 759 488 37 22 11,885,109

20 La Victoria 760 240 10 20 6,405,899

21 Bellavista 977 76 15 2 2,099,154

Tabla Nº 5. Recursos municipales


22 Callao (Cercado) 1019 410 33 1 9,429,498

23 Breña 1242 64 13 14 1,676,464

24 Pachacámac 1284 80 5 10 1,852,194

25 Chaclacayo 1308 33 3 5 738,648

26 Cieneguilla 1369 28 4 0 1,291,209

27 Ate 1435 400 50 60 8,277,219

28 Ancón 1473 27 3 13 382,504

29 Puente Piedra 1528 200 30 50 6,984,884

30 Santa Anita 1722 124 20 7 3,388,014

31 Los Olivos 1812 196 30 15 5,551,015

32 El Agustino 2110 90 14 20 5,403,052

33 San Juan de Lurigancho 2280 450 22 40 10,360,768

34 Rímac 2389 72 18 0 4,148,101

35 Independencia 2706 80 23 13 1,026,520

36 Villa María del Triunfo 2843 150 9 6 3,912,003

37 Comas 3237 160 22 0 3,667,019

38 Carabayllo 3435 78 15 12 1,403,870

39 San Martín de Porres 3527 187 20 19 5,397,806

40 San Juan de Miraflores 3896 101 17 15 2,859,211

41 Villa El Salvador 4848 90 10 26 2,013,467

42 Chorrillos 6559 48 12 16 3,469,516

PROMEDIOS DE LIMA Y CALLAO 1445 259 21 20 7,313,284

Balnearios: Recursos municipales

Distrito Habitantes por sereno

Efectivos de Serenazgo


Número de Motos Presupuesto

La Punta 43 88 5 16 2,654,812

Santa María del Mar 55 22 2 2 481,272

Punta Hermosa 92 75 3 4 1,720,281

Punta Negra 265 26 3 4 411,859

Santa Rosa 770 20 3 4 297,809

Pucusana 960 15 1 6 273,706

San Bartolo * * * * *

Fuente: Municipalidad Distrital. Información brindada por cada Gerencia de Seguridad Ciudadana. (1) Seguimiento de la Ejecución Presupuestal Municipal del portal del MEF sobre Seguridad Ciudadana (actualizado a Junio 2012). (*) No cuenta con servicio de serenazgo, ni registra un presupuesto destinado a seguridad ciudadana.Elaboración: Propia

Nº Distrito Habitantes por sereno

Efectivos Serenazgo


Número de Motos Presupuesto(1)


Por supuesto, los diversos niveles de inver-sión, tienen como consecuencia diferentes formas de resguardo municipal, lo que se refleja, principalmente, en la cantidad del personal y servicio de serenazgo. En ese sentido es claro, igual que inevitable, que existe una gran desigualdad relacionada con las condiciones en las que los distritos afrontan la inseguridad. Así, por ejemplo, existen entre Lima Metropolitana y Callao distritos que cuentan con menos de 250 habitantes por cada serenazgo, mientras que otros superan los tres mil, cuatro mil y seis mil habitantes por sereno. Los distritos con mayor disponibilidad de serenos por habitante son San Isidro, con un efectivo por cada 75 habitantes; Miraflores, con uno por cada 146; y San Borja, con uno por cada 179. Como vimos en la Tabla N° 3, estos tres distritos son justamente de los cinco con mejores resultados en Lima Me-tropolitana en los temas relacionados con victimización, percepción de inseguridad y la valoración a las funciones del serenazgo. En la zona opuesta de la tabla, ubicamos a los distritos de Comas, Carabayllo, San Juan de Miraflores, San Martín de Porres, Villa el Salvador y Chorrillos, todos ellos con más de 3 mil habitantes por sereno. En el distrito de Villa el Salvador, por ejem-plo, se cuenta con un efectivo de serenazgo por cada 4848 habitantes, mientras que en Chorrillos se cuenta con uno por cada 6569. Finalmente, el balneario de San Bar-tolo es el único distrito que no cuenta con servicio de serenazgo.

En este punto podríamos preguntarnos so-bre las posibilidades reales de un servicio de Serenazgo que debe cubrir a más de 3 mil personas con cada efectivo. O, simple-mente, sobre la probabilidad de que un

poblador residente en cualquiera de estos distritos encuentre en la calle o consiga la ayuda de uno de estos efectivos. A partir de la información presentada en los cuadros anteriores, podemos afirmar que existe una relación entre inversión en seguridad ciudadana por distrito y los niveles de victimización y confianza de su población. Más adelante mostraremos otros recur-sos con los que cuentan los distritos y sus ciudadanos.

Además de las evidentes desigualdades existentes entre los distritos en materia de disposición de recursos preventivos del delito, en principio, es razonable suponer que cada acción que haga más eficiente la labor preventiva, disuasiva y/o represiva en los distritos mejor equipados, sea esto me-diante la instalación de cámaras de video vigilancia, o la suscripción de convenios de Serenazgo sin Fronteras, o la conformación de mancomunidades municipales, redun-dará en el desplazamiento de un número de delincuentes hacia los lugares menos equipados o protegidos. Ello, naturalmente, nos invita a mirar los recursos provistos por parte de la Policía Nacional.

3.2.2 los recursos brindados por la pnp

La distribución de comisarías y efectivos de la PNP se da sobre la base de circunscripcio-nes que son independientes de aquellas que corresponden a los gobiernos distritales. Es por ello usual que en los distritos podamos encontrar más de una comisaría. Es usual también que algunas comisarías atiendan a poblaciones de más de un distrito. Para efec-tos de este informe, hemos considerado la presencia policial en las calles tomando como referencia no las jurisdicciones territoriales de


la PNP, sino las distritales. Asimismo, hemos considerado, por razones metodológicas, que el personal policial atiende solamente a la población del distrito donde se encuentra ubicada físicamente la instalación policial. Para ello hemos tomado como referencia la información sobre existencia y ubicación de comisarías y personal de la PNP proporcio-nada por esa institución, actualizada al 25 de junio de 2012.

Nº Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² por Policía

1 San Isidro 214 264 0.04

2 Cieneguilla 268 143 1.68

3 Barranco 280 114 0.03

4 Cercado de Lima 338 848 0.03

5 Miraflores 358 236 0.04

6 San Luis 404 142 0.02

7 Carmen de la Legua 416 101 0.02

8 Lince 453 117 0.02

9 La Victoria 497 367 0.02

10 Jesús María 529 135 0.03

11 Breña 548 145 0.02

12 Magdalena 549 99 0.03

13 Lurín 582 132 1.36

14 Pueblo Libre 602 128 0.03

15 Independencia 628 345 0.04

16 Ancón 641 62 4.8

17 San Borja 649 172 0.05

18 Surquillo 650 142 0.02

19 Rímac 659 261 0.04

Tabla Nº 6. Recursos policiales en comisarías

Como veremos, la Tabla N° 6 muestra la cantidad de policías nombrados en comisa-rías por distrito (sin considerar los días de franco del personal), y la relación entre ese número y las distintas poblaciones de vecinos. El promedio entre Lima Metro-politana y el Callao es de 938 habitantes por cada policía. Sin embargo, encontra-mos que existen distritos con cifras muy lejanas a este promedio.


20 El Agustino 688 276 0.04

21 Los Olivos 691 514 0.03

22 Chaclacayo 720 60 0.66

23 San Miguel 746 181 0.05

24 Bellavista 750 99 0.04

25 Surco 840 389 0.08

26 Lurigancho-Chosica 867 232 1.01

27 Callao (Cercado) 920 454 0.1

28 Carabayllo 930 288 1.2

29 La Molina 1080 146 0.45

30 Chorrillos 1086 290 0.13

31 Comas 1221 424 0.1

32 La Perla 1268 48 0.05

33 San Juan de Lurigancho 1273 806 0.16

34 Puente Piedra 1334 229 0.3

35 Villa María del Triunfo 1403 304 0.23

36 San Juan de Miraflores 1574 250 0.09

37 Villa El Salvador 1575 277 0.12

38 Ventanilla 1611 230 0.31

39 San Martín de Porres 2042 323 0.11

40 Pachacámac 2445 42 3.8

41 Santa Anita 2512 85 0.12

42 Ate 2585 222 0.35

PROMEDIOS DE LIMA Y CALLAO 938 241 0.42

Nº Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² por Policía


A partir de la información contenida en la tabla anterior se hace aparente una distribu-ción policial que podría parecer desalentadora para los distritos con menores recursos pro-pios. En la tabla Nº7, a continuación, tenemos una pequeña muestra compuesta por diez

Balnearios: Recursos policiales en comisarías

Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² / Policía

Santa María del Mar 30 41 0.23

Punta Hermosa 126 55 2.2

Punta Negra 130 52 2.5

La Punta 131 29 0.02

San Bartolo 149 47 0.95

Santa Rosa 248 62 0.34

Pucusana 267 54 0.58

Distrito Habitantes por Policía Victimización Percepción de Inseguridad

San Isidro 214 30.1% 21.4%

Barranco 280 33.8% 62.0%

Miraflores 358 29.8% 34.0%

San Luis 404 40.5% 63.1%

Magdalena 549 29.0% 52.3%

Villa María del Triunfo 1403 42.5% 79.3%

San Juan de Miraflores 1574 46.0% 84.3%

San Martín de Porres 2042 44.3% 76.3%

Santa Anita 2512 45.3% 74.6%

Ate 2585 44.8% 80.5%

Tabla Nº 7. Muestra de distritos, sobre distribución policial y victimización

distritos que podrá ayudarnos a ver con más detalle la situación mostrada en la ta-bla anterior. En ella hemos colocado a cinco de los distritos con mayor presencia policial (en proporción al número de habitantes) y a cinco con una menor presencia policial.

Fuente: PNP VII Dirección Territorial - Julio 2012; INEI - Proyección de población - Junio 2012.Elaboración: Propia

Fuente: PNP VII Dirección Territorial; Ciudad Nuestra.Elaboración: Propia.


Considerando solamente la presencia de personal policial, San Isidro es el distrito más fortalecido para afrontar la inseguri-dad, con un policía por cada 214 habitantes. A este le siguen Barranco con uno por cada 280; Miraflores, con uno por cada 358; San Luis, con uno por cada 404; y Magdalena, con uno por cada 549. Por otro lado, entre los distritos que sufren de una menor pre-sencia de efectivos policiales, encontramos a Villa María del Triunfo, con un policía por cada 1403 habitantes; San Juan de Miraflo-res, con uno por cada 1574; San Martín de Porres, con uno por cada 2042; Santa Anita, con uno por cada 2512; y, finalmente, el dis-trito de Ate, con un policía por cada 2585 habitantes.

Resulta claro que hay una mayor presencia policial, en relación con el número de habi-tantes, en los distritos mejor equipados con recursos propios. Al menos el sentido co-mún nos sugiere que la distribución policial debería darse con una orientación contraria a la que hemos visto.

Los distritos que cuentan con mayores recursos municipales y policiales son, precisamente, los que cuentan con meno-res niveles de victimización y percepción de inseguridad. Ello es tan lógico como que los distritos que cuentan con la menor presen-cia policial son aquellos donde la población está, y se siente, más insegura.

A partir de la información dispuesta, pode-mos observar que la distribución policial en

Lima Metropolitana y el Callao, en lugar de compensar a las zonas que cuentan con me-nos recursos preventivos, parece más bien destinada a reforzar a los distritos que por sí mismos cuentan con una mejor disposi-ción de tales recursos. En honor a la buena fe, estimamos que habrá suficientes razones que justifiquen esa tendencia en la distribu-ción policial actual. Sin embargo, señalamos también que el déficit de personal policial (se ha señalado que harían falta treinta mil policías para estar a la par con el estándar internacional recomendado de 1 policía por cada 250 habitantes) no sería una de ellas. Si lo que se quiere es contar con un servicio de policía más cercano a la población, según lo ha manifestado el ministro del interior en recientes declaraciones81, es indispensable que la población pueda ver a miembros de la PNP en las calles.

3.2.3 policía y serenazgo

Observemos ahora la suma de recursos mu-nicipales y policiales en cada distrito para tener una idea de las capacidades que ellos tienen como resultado de la combinación de tales recursos preventivos.

Podemos ubicar a nueve distritos que con-siguen tener menos de 200 habitantes por policía más serenazgo, mientras que cuatro distritos se mantienen con cifras por enci-ma de los 1000 habitantes, como podremos observar en los distritos de Santa Anita, San Juan de Miraflores, Villa el Salvador y San Martín de Porres.

81 Según tales declaraciones, el Ministro Pedraza ha señalado que: “(…) es fundamental el trabajo de los comisarios que, de acuerdo al concepto de ‘Policía Comunitaria’, tendrán que tener una alta vocación de trabajo coordinado con los alcaldes y la comunidad”. Ver: www.expreso.com.pe/noticia/2012/12/04/seguridad.


Nº Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo

1 San Isidro 55 1015

2 Miraflores 103 816

3 Barranco 140 229

4 Cercado de Lima 140 2048

5 San Borja 140 796

6 Carmen de la Legua 152 277

7 Jesús María 152 469

8 Lurín 178 432

9 Lince 188 282

10 Cieneguilla 224 171

11 Magdalena 228 239

12 Pueblo Libre 229 338

13 San Luis 237 242

14 Surco 250 1309

15 La Molina 272 580

16 Surquillo 287 322

17 Lurigancho-Chosica 295 682

18 La Victoria 301 607

19 San Miguel 329 411

20 Breña 380 209

21 Bellavista 424 175

22 La Perla 435 140

23 Ancón 447 89

24 Chaclacayo 464 93

25 Callao (Cercado) 483 864

26 Los Olivos 500 710

27 Independencia 509 425

28 Rímac 516 333

Tabla Nº 8. Recursos: Policía y serenazgo


29 Ventanilla 516 718

30 El Agustino 519 366

31 Puente Piedra 712 429

32 Carabayllo 732 366

33 San Juan de Lurigancho 817 1256

34 Pachacámac 842 122

35 Comas 887 584

36 Ate 923 622

37 Chorrillos 931 338

38 Villa María del Triunfo 939 454

39 Santa Anita 1022 209

40 San Juan de Miraflores 1121 351

41 Villa El Salvador 1189 367

42 San Martín de Porres 1293 510

PROMEDIOS DE LIMA Y CALLAO 488 500

Balnearios: Recursos - Policía y serenazgo

Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo

Santa María del Mar 19 63

La Punta 32 117

Punta Hermosa 53 130

Punta Negra 88 78

San Bartolo 149 47

Santa Rosa 188 82

Pucusana 209 69

Nº Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo

Fuente: PNP VII Dirección Territorial; Gerencias de Seguridad Ciudadana.Elaboración: Propia.


3.2.4 Los recursos ciudadanos

Como sabemos, ante la falta de alternativas, muchos ciudadanos se han visto en la necesi-dad de realizar un trabajo preventivo activo para enfrentar la situación de inseguridad en sus distritos. Es por ello que han decidi-do formar parte de las Juntas Vecinales, en coordinación con la PNP. Como veremos en la Tabla N° 9, los distritos que cuentan con la mayor cantidad de vecinos organizados

Nº Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito

1 Cieneguilla 34 1141

2 Ancón 38 1028

3 San Miguel 46 2930

4 Los Olivos 72 4960

5 Puente Piedra 74 4110

6 Cercado 89 3241

7 Carabayllo 99 2718

8 Callao (Cercado) 106 2530

9 Independencia 120 1808

10 Rímac 129 1335

11 San Luis 140 409

12 San Juan de Lurigancho 142 7210

13 Carmen de la Legua 145 290

14 Lince 149 356

15 La Victoria 152 1200

16 Lurín 160 480

17 Villa El Salvador 173 2520

18 Breña 197 400

19 Comas 201 2579

20 La Molina 216 745

21 Chorrillos 231 1360

(numérica y proporcionalmente) son, preci-samente, los que tienen la menor presencia policial y recursos municipales más bajos.

Por el contrario, los distritos con mayores recursos son los que presentan una menor participación en juntas vecinales, debido a que, suponemos, sus distritos son más segu-ros y cuentan con más recursos. Es el caso de los distritos de Pueblo Libre, Miraflores, San Isidro y Magdalena, por citar unos cuantos.

Tabla Nº 9. Recursos ciudadanos - Juntas vecinales


22 Surquillo 231 400

23 Bellavista 248 300

24 Barranco 271 118

25 San Martín de Porres 306 2159

26 Lurigancho-Chosica 330 610

27 San Borja 336 332

28 El Agustino 365 520

29 Santa Anita 369 578

30 Villa María del Triunfo 373 1142

31 Chaclacayo 386 112

32 San Juan de Miraflores 406 969

33 Ventanilla 431 860

34 San Isidro 534 106

35 Surco 546 599

36 Pueblo Libre 642 120

37 Miraflores 650 130

38 Pachacámac 685 150

39 Magdalena 755 72

40 Ate 774 771

41 La Perla 1014 60

42 Jesús María * *

Balnearios: Recursos ciudadanos - Juntas vecinales

Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito

Santa María del Mar 25 45

Punta Negra 35 196

Santa Rosa 105 146

San Bartolo 110 64

Punta Hermosa 124 56

Pucusana 176 82

La Punta 379 10

Nº Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito

Fuente: PNP VII Dirección Territorial; INEI - Proyección de población - Junio 2012.Elaboración: Propia.


3.3 a ManERa dE ConClusIón

En nuestro país, lejos de tener una política pública integral en materia de seguridad ciudadana, podemos decir que contamos con una obsesión por cargar a la PNP y los alcaldes distritales con la responsabilidad de resolver la inseguridad en todos sus extremos y sin el equipamiento adecuado, sobre la base de los diagnósticos produci-dos por los medios de comunicación, los congresistas y los ciudadanos de a pie. Es típico en nuestra región que esto último conduzca a medidas populistas de mano dura, sin tener en cuenta los efectos secun-darios contraproducentes, entre los cuales encontramos la saturación de las institucio-nes públicas que se encargan de perseguir y reprimir a los delincuentes: PNP, Minis-terio Público, Sistema de Justicia y Sistema Penitenciario.

Si, en contraste, a nivel del Estado se contara con políticas adecuadas para, por lo menos, mantener a los niños en los colegios, a los jóvenes motivados con oportunidades reales

de estudios superiores o técnicos y, even-tualmente, de empleo en condiciones dig-nas, y se brindara a los más necesitados un acceso a alimentación y servicios de salud, podría ello reducir el ingreso de nuevos delincuentes al universo delictivo y aliviar considerablemente las labores de las demás instituciones involucradas en la lucha contra la inseguridad, antes referidas.

En el Perú no podemos decir que vivimos en un país seguro. De hecho, cada vez lo es me-nos. Y eso es suficiente, o debería serlo, para que el tema constituya una real preocupación que excluya la inactiva paciencia pero también los típicos enfoques sobredimensionados de la realidad. Nos hemos acostumbrado —a falta de alternativas— a vivir a diario sorteando con incertidumbre la inseguridad desarro-llando instintivamente mecanismos de alerta y autoprotección, asumiendo con nuestros propios recursos la seguridad (campo en el que se evidencian profundas desigualda-des), viéndonos obligados a cubrir así los vacíos de políticas deficitarias (desde gobier-nos anteriores) en esa materia.


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El presente

del Instituto de Defensa Legal se publica

con el propósito de continuar la labor de medición

periódica de la situación de inseguridad en nuestro

país, así como evaluar las principales medidas

adoptadas por nuestras autoridades. En esta ocasión

estimamos oportuno transmitir a las mismas la

necesidad de confeccionar políticas e implementar

medidas que sean adecuadas a la dimensión real del

problema y que se orienten a combatir tanto las

consecuencias como las causas del fenómeno delictivo.

Al igual que en años anteriores, el informe contiene

información proveniente de diversas fuentes

(estadísticas oficiales, información periodística,

publicaciones e investigaciones propias y de otras

instituciones) y está compuesto por tres partes: un

diagnóstico sobre la situación de inseguridad, un

análisis de las medidas adoptadas por parte de las

autoridades y una muestra de la distribución de

los recursos preventivos del delito en los distritos

de Lima Metropolitana y el Callao.

“Informe Anual 2012 sobre Seguridad

Ciudadana”

INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA

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