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Implicaciones de la tenencia y la gestión forestal en la reducción de la pobreza en Costa Rica

por Dr. Enrique Napoleón Ulate Chacón

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Siglas AC Área de conservación ACICAFOC Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana ADI Asociación de Desarrollo Integral ADITIBRI Asociación de Desarrollo Integral Indígena Bribri ADITICA Asociación de Desarrollo Integral Indígena Cabécar AID Agencia para el Desarrollo Internacional AFE Administración Forestal del Estado ASP Área silvestre protegida CAF Certificado de Abono Forestal CAFMA Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza CBD Convenio sobre la Diversidad Biológica CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CCB Certificado para la Conservación del Bosque CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos CNCF Comisión Nacional de Certificación Forestal CONAGEBIO Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad CONAI Comisión Nacional de Asuntos Indígenas CORAC Consejo Regional de Áreas de Conservación CPB Certificado para la Protección del Bosque DGF Dirección General Forestal EIA Estudio de Impacto Ambiental FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FUNDECOR Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central GEF Fondo Mundial de Ambiente IDA Instituto de Desarrollo Agrario IDH Índice de Desarrollo Humano INBIO Instituto Nacional de Biodiversidad INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos INISEFOR Instituto de Investigaciones y Servicios Forestales ITCR Instituto Tecnológico de Costa Rica LF Ley Forestal MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ONF Oficina Nacional Forestal ONG Organización no gubernamental PNDF Programa Nacional de Desarrollo Forestal PNE Patrimonio Natural del Estado PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PGR Procuraduría General de la República PSA Pago por servicios ambientales SAF Sistemas agroforestales SEDER Sociedad de Estudios para el Desarrollo Rural SETENA Secretaría Técnica Nacional Ambiental SIAP Sistema Integrado de Administración de Proyectos SIG Sistema de información geográfica SINAC Sistema Nacional de Áreas de Conservación SIREFOR Sistema de Información de los Recursos Forestales

Resumen de orientación En 2005, la cobertura forestal de Costa Rica equivalía al 48 por ciento de territorio nacional, habiendo aumentando en 169 914 ha en el período 2000-2005 gracias a la regeneración del bosque como consecuencia del efecto positivo del programa de pago por servicios ambientales (PSA) y la disminución de la actividad ganadera (Estado de Nación, 2006; Baltodano, 2007; Sánchez, 2005). El 45 por ciento (1 118 995 ha) de la cobertura forestal es objeto de alguna forma de protección bajo la tutela del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), mientras que el 55 por ciento (1 341 344 ha) restante está fuera de las categorías de áreas protegidas. De este porcentaje, un total de 451 500 hectáreas ha estado bajo el régimen de PSA en el período 1997-2007, y equivale al 18,4 por ciento de la cobertura nacional en 2005 o el 34 por ciento de cobertura fuera de áreas protegidas. En 2005 también se notifican como áreas reforestadas un total de 100 500 ha, 112 000 ha plantadas con café y 8 400 ha plantadas con frutales (Sánchez y Calvo, 2007).

Con relación a la tenencia forestal, existen en Costa Rica tres tipos de bosque. Los bosques públicos, que están sometidos al dominio público del Estado, y en los cuales se imponen restricciones

absolutas con el objeto de promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales. Se permiten en estos bosques ciertos usos, muy restringidos, y la realización de algunas actividades, previo estudio de impacto ambiental, sujetas a permisos de uso emitidos por la Administración Forestal del Estado (AFE).

Los bosques privados, que se encuentran inscritos a nombre de particulares o que son de dominio privado, y cuya gestión se ejerce fundamentalmente bajo dos tipos de régimen: un régimen de manejo libre, en el que el propietario debe presentar planes de manejo para el aprovechamiento forestal; y un régimen de compromisos con el Estado a través del programa de PSA.

Los bosques de territorios indígenas, que son formas de propiedad comunal regidas por la Ley Indígena y sus reglamentos específicos, en los cuales el manejo forestal es realizado por la comunidad. La AFE supervisa el aprovechamiento y conservación de dichos bosques, que se someten al sistema de PSA.

La Ley Forestal de 1996, que creó la AFE y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), establece el régimen jurídico actual de los bosques públicos y privados. En la gestión de los bosques públicos, o Patrimonio Natural del Estado (PNE), intervienen el MINAE, la Procuraduría General de la República (PGR), el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), los Consejos nacionales, regionales y locales de las áreas de conservación y la AFE. Complementan la gestión de estos bosques el FONAFIFO y otros órganos que ayudan en la supervisión y control de las áreas silvestres protegidas.

En el manejo del sector forestal privado intervienen todos los propietarios privados de bosques, la Oficina Nacional Forestal (ONF), organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras organizaciones y fundaciones privadas que coadyuvan a administrar los fondos destinados a los diferentes programas de gestión forestal.

El sistema de PSA es un mecanismo financiero a través del cual se reconoce y paga a los propietarios privados de bosques por los servicios ambientales que brindan a la sociedad. No se trata de un subsidio, sino de un cobro a quienes se benefician de los servicios ambientales. Las sumas recaudadas se traspasan seguidamente a quienes han generado los servicios. Las operaciones de transferencia se realizan a través del FONAFIFO, que reúne dineros de diferentes fuentes, entre ellos del propio Estado (impuestos y fideicomisos), empresas hidroeléctricas con las que se han suscrito convenios, y proyectos y otros mecanismos de mercado. Estos recursos se trasladan, a manera de pago, a los propietarios de plantaciones forestales, bosques o actividades agrícolas asociadas con los sistemas forestales. El pago se fija en un precio por hectárea por año, que varía según el tipo de gestión forestal.

En Costa Rica, un 20 por ciento de la población es pobre; la mayor parte de la población que vive en situación de extrema pobreza se encuentra en zonas rurales (68 000 familias). La población que está en la categoría de pobreza media-baja vive en el sector central del país, ocupando 19 cantones de las provincias de San José, Alajuela, Cartago y Heredia. La población que está en la categoría de pobreza media se encuentra en 54 cantones y equivale al 66,68 por ciento del total; esta población vive en todas las regiones del país, sobre todo en los sectores limítrofes, costeros y el Valle Central. Sin embargo, la población que está en la categoría de pobreza media-alta se localiza en los cantones exclusivamente rurales: Osa, Coto Brus y Buenos Aires en la provincia de Puntarenas; Los Chiles y Upala en Alajuela; La Cruz en Guanacaste; Talamanca en Limón, y León Cortés en San José (Borge, 2006a).

El Plan Nacional de Desarrollo fija como meta para el período 2006-2010 la reducción de la pobreza en un 4 por ciento, pero no establece un vínculo entre este objetivo y el manejo sostenible de los bosques. Pese a la falta de coordinación de las políticas del Estado con los planes operativos sectoriales, específicamente con los programas del MINAE y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SNAC), el Plan Nacional de Desarrollo se orienta a luchar contra la pobreza.

En estudios específicos sobre las condiciones de vida de los campesinos que aprovechan el PSA, se ha determinado que en las zonas con mayores niveles de pobreza aproximadamente el 80 por ciento de la superficie es bosque natural, y el restante 20 por ciento está dedicado a otro tipo de actividad. Esta repartición condiciona mucho otras actividades de producción económica, dado que el bosque debe ser mantenido con arreglo a las restricciones que impone la ley forestal. Por consiguiente, las posibilidades culturales, sociales y financieras de los campesinos son limitadas. La restricción del uso de la tierra y de los bosques en las áreas silvestres protegidas, la baja calidad de las tierras y la escasa superficie de suelos agrícolas hacen que los sistemas de producción (granos básicos, ganadería, madera) limiten los medios de vida de

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la población pobre. De ahí la importancia de buscar incentivos y mecanismos de gestión que permitan mejorar la calidad de vida de estas poblaciones y reducir las posibilidades de deforestación o degradación de los bosques.

El sistema de PSA ha permitido generar beneficios socioeconómicos cada vez mayores para la población rural costarricense. Más de 7 000 propietarios se habían beneficiado con este sistema hasta 2005, especialmente pequeños y medianos propietarios de bosque (Sánchez, 2005); en 2008 las personas beneficiadas han sumado más de 8 000. Si bien el PSA no ha sido concebido explícitamente como un instrumento para la reducción de la pobreza (Borge, 2003, 2006a), el provecho social que de él se deriva es significativo, pues el sistema ha incluido a más de diez comunidades y más de 21 000 ha de territorio indígena y ha aumentado la participación de la mujer en las actividades forestales (FONAFIFO, 2005). También ha permitido incrementar el ingreso en las áreas rurales y mejorar las condiciones y calidad de vida de la población. En algunas zonas rurales pobres, para un 44 por ciento de los campesinos el PSA representa la primera fuente de ingresos, seguida de la ganadería (18 por ciento) y la administración de fincas (9 por ciento)- Los recursos obtenidos se gastan especialmente en alimentación, vestuario y educación (Muñoz Calvo, 2004; Miranda, 2005).

Los mecanismos institucionales han permitido adaptar los instrumentos de gestión forestal a las nuevas exigencias económicas, sociales y ambientales del país. Un factor fundamental que ha incidido en las nuevas políticas y normas en materia de gestión forestal para reducir la pobreza es el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (2004) y el Plan de Acción Forestal (2006-2010), instrumentos que contienen dentro de sus áreas de acción el ordenamiento forestal, la competitividad, la sostenibilidad, los dispositivos financieros, el fortalecimiento institucional, la lucha contra la discriminación por género y contra la pobreza, la capacitación y las actividades de seguimiento.

Pese a que se perciben debilidades y amenazas en los sistemas de gestión forestal ligadas al concepto de PSA, particularmente en lo referente a su sostenibilidad financiera a largo plazo, tanto el sector público estatal como el sector privado han planteado diferentes alternativas para mejorar la gestión de los bosques a fin de que los recursos forestales puedan contribuir mayormente a la reducción de la pobreza.

La implementación de una Estrategia de Financiamiento Viable para el sector forestal, destinada a fortalecer la estructura financiera del SINAC y del FONAFIFO, puede representar una opción importante si se logra afianzar un principio de solidaridad financiera. La simplificación normativa y administrativa es fundamental para dar mayor credibilidad y efectividad a los mecanismos de PSA, a fin de que sobre todo los pequeños productores rurales puedan acceder más fácilmente a ellos.

El ordenamiento territorial y forestal, el catastro forestal y los mapas de cobertura, obtenidos mediante el sistema mundial de orientación diferencial, permitirán establecer criterios e indicadores válidos para la determinación de las áreas prioritarias generadoras de nuevas oportunidades para los sectores marginados. Tales actividades pueden ser directas y estar basadas en modelos de cogestión compartida de bosques estatales o privados, o indirectas mediante la creación de actividades conexas, como el agroturismo, el ecoturismo, los servicios artesanales y otros servicios rurales que reflejan la tradición y cultura de las comunidades locales.

La integración horizontal y vertical de la agroindustria forestal permitiría que el sector maderero aumentase la utilización de la mano de obra (este sector genera actualmente 18 000 empleos), especialmente en las pequeñas y medianas empresas forestales. Se requeriría para ello una aplicación más adecuada de la legislación forestal: orientar dicha legislación hacia los pequeños productores y hacia la distribución equitativa de los beneficios; fortalecer los incentivos y los programas de reforestación, y regenerar el bosque.

Introducción El propósito de esta investigación es describir la relación entre los distintos regímenes de propiedad forestal de Costa Rica, los sistemas de tenencia de los recursos forestales y los sistemas de gestión (acuerdos institucionales), a fin de determinar su contribución a una mejor gestión forestal y a una reducción significativa de la pobreza.

Se busca demostrar cómo el actual sistema de gestión forestal –mediante el reconocimiento y pago integral de los servicios ambientales que produce el bosque– puede contribuir a reducir la pobreza en zonas rurales, tanto en el ámbito del régimen de propiedad forestal privada como en el de propiedad colectiva indígena; y, detectando las debilidades de los sistemas de gestión e institucionales, sugerir algunas pautas para mejorar las políticas y la legislación forestal, e incluir como una de las funciones de las políticas y leyes la reducción de la pobreza.

Se parte de un estudio cuantitativo-cualitativo de la información, según un método inductivo-comparativo. El estudio se apoya en datos de la FAO, fuentes de información nacionales (publicaciones, datos de instituciones), y contactos personales con organizaciones afines. Se ha consultado para este trabajo a los informantes principales del país y a los encargados de la gestión forestal; y se han examinado algunos estudios previos realizados por organizaciones no gubernamentales y organizaciones campesinas e indígenas para estimar los puntos de vista de estas entidades.

El enfoque del estudio es interdisciplinario y pone énfasis en las políticas y legislación, pues se trata de medir el impacto en la reducción de la pobreza de los diversos regímenes de propiedad forestal, los sistemas de gestión y los acuerdos institucionales diseñados por la legislación forestal nacional. Se toman como punto de partida datos cuantitativos y cualitativos verificados (en el curso de investigaciones anteriores) o verificables. Las fuentes de datos oficiales han arrojado una gran cantidad de documentos y referencias a estudios realizados en otros países.

A nivel nacional, ha habido algunos esfuerzos para determinar la eficacia del actual sistema de pago por servicios ambientales como instrumento para la reducción de la pobreza. La mayor parte de los estudios coinciden en que tal mecanismo no fue diseñado para conseguir ese objetivo, pero que puede ser adaptado para alcanzarlo mediante nuevas políticas y normativas forestales. Otros estudios afirman que el PSA ha sido un instrumento útil en la reducción de la pobreza de ciertas zonas del país, pues ha generado un significativo aumento del capital humano, social, ambiental, financiero y físico.

Los estudios de tenencia forestal en Costa Rica no están actualizados, y los datos no son recientes. Pese a que diferentes organismos e instituciones se ocupan de la gestión forestal, no existe una estructura institucional para el seguimiento de la tenencia forestal. Ni el Registro Público ni el catastro disponen de una base de datos efectiva. Sin embargo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y el Sistema de Información de los Recursos Forestales (SIREFOR) y la cooperación técnica están haciendo esfuerzos para implementar y actualizar esta información.

Contexto oficial y jurídico del sistema de tenencia SUPERFICIE FORESTAL, TIPOS DE BOSQUE Y ESTADO DEL BOSQUE Costa Rica tiene una superficie de 51 100 km2, una población de 4,4 millones de habitantes y ocupa el 45o puesto en el índice de desarrollo humano de las Naciones Unidas. El ingreso per cápita anual es de 4 180 USD. Costa Rica es un país mayormente forestal, pues dos terceras partes de su territorio son de vocación forestal (70 por ciento), una cuarta parte comprende alguna de las categorías de áreas protegidas (26 por ciento), y aproximadamente un 10 por ciento de la propiedad forestal privada suministra servicios ambientales.

Evolución de la cobertura boscosa en Costa Rica Entre 1940 y 1987, la cobertura forestal disminuyó en Costa Rica del 75 por ciento al 53 por ciento (en 1961) y al 21 por ciento (en 1987). Entre los años 60 y 70, la deforestación era de alrededor de 55 000 ha por año. En dos décadas se perdió el 30 por ciento de la cobertura forestal a causa de la colonización y la expansión agropecuaria, porque se permitía el cambio de uso del suelo con fines agrícolas (café, banano, caña de azúcar y ganadería). Los terrenos dedicados a actividades ganaderas pasaron de 680 000 ha a 2 400 000 ha (MINAE, 2002).

Con la Ley Forestal 7032 de 1986 y la política de incentivos forestales, la cobertura forestal aumentó del 21 por ciento en 1987, y llegó al 42 por ciento en 1997. Gracias a los incentivos a las plantaciones forestales en sólo diez años la capa forestal se duplicó. La estructura del bosque cambió, y los terrenos se reforestaron con especies como la teca y Gmelina. Para el año 2000, el porcentaje de bosque había subido tres puntos más, llegando al 45 por ciento del territorio nacional (Rodríguez, 2005).

El Estado de la Nación y la Propuesta de ordenamiento territorial para la conservación de la biodiversidad (SINAC, 2007) analizan el estado legal de las tierras destinadas a la conservación, concluyendo que el 13,7 por ciento está en conservación permanente; el 10,3 por ciento en conservación parcial (se imponen algunas restricciones y se permite la extracción de recursos) y el 5,9 por ciento, formado por reservas privadas o refugios de vida silvestre privados, es objeto de restricciones en virtud de contratos por pagos de servicios ambientales (PSA).

La estructura del bosque ha cambiado, como se desprende del análisis de cobertura de las superficies reforestadas (100 500 ha), las superficies plantadas con café (112 000 ha) y las superficies plantadas con cacao y frutales (8 400 ha) (Sánchez y Calvo, 2007).

Dadas las tendencias de la cobertura forestal durante el decenio de 1970, puede afirmarse que las políticas públicas, y las correspondientes respuestas dadas por la sociedad civil y el sector privado, han colaborado a recuperar la cobertura forestal, pero la mayor recuperación se ha debido a la disminución de la rentabilidad y rendimiento de las actividades agropecuarias como la ganadería. Esto significa además que una proporción importante del capital natural del país se ha recuperado, no solamente en términos de ecosistemas forestales, sino en cuanto a los bienes y servicios ambientales que éstos generan, además de los tradicionales bienes forestales. Sin embargo, el capital natural que se ha recuperado está ahora en peligro con el auge de los biocombustibles, la crisis alimentaria, y el surgimiento de actividades más rentables (como el cultivo de la piña y el turismo). Las políticas públicas relacionadas con la conservación y manejo sostenible de los recursos forestales no están preparadas para afrontar estos nuevos retos.

Tipos de bosque y cobertura boscosa En el Anexo 1 se muestra la cobertura forestal existente en 1984, los bloques de bosques en el año 2000 y la cobertura forestal más reciente (2005), incluyendo la cobertura forestal y su ubicación en las áreas de conservación. La clasificación es por bloques de bosques. El territorio más grande está ubicado en Talamanca-Turrubares, en la parte sur del país, y se extiende hasta el Pacífico central; el segundo territorio forestal más importante está en el Pacífico sur y se denomina bloque Osa-Costeña, en la península de Osa; el tercero es el de la península de Nicoya, en el Pacífico norte. En el sector sur del país se encuentra el bloque de Guanacaste; en el Atlántico el de Cureña-Tortuguero, y en el centro el bloque Arenal-Monteverde y la Cordillera Volcánica Central.

En 2005 el porcentaje del territorio nacional con cobertura forestal era del 48 por ciento, sin contar las áreas de manglares, páramos y plantaciones forestales. Apenas un 45 por ciento (1 118 995 ha) de la cobertura forestal total está bajo algún tipo de protección, mientras que un 55 por ciento (1 327 122 ha) está fuera de las distintas unidades de protección. También cabe señalar que de la cobertura forestal fuera de las áreas protegidas un total de 451 500 ha han estado bajo conservación mediante el sistema de PSA en el período 1997-2005; esta superficie equivale al 18,4 por ciento de la cobertura forestal nacional en 2005, o al 34 por ciento de la cobertura fuera de las áreas protegidas. Durante el período 2000-2005, la cobertura forestal aumentó en 169 900 ha como resultado de procesos de recuperación, mientras que la pérdida de cobertura fue de 23 600 ha. Esto equivale a una tasa anual de recuperación del territorio forestal nacional de 0,66 por ciento y una tasa anual de pérdida de 0,09 por ciento. Así, la tasa de recuperación es de más de siete veces la tasa de pérdida. Estas cifras reflejan el efecto positivo de los servicios ambientales y la disminución de la actividad ganadera (Estado de Nación, 2006; Sánchez, 2005; Baltodano, 2007). Una muestra clara de recuperación es la región Chorotega (provincia de Guanacaste), donde la cobertura forestal se amplió de un 34 por ciento en 1986 a un 51 por ciento en 2005, siendo la proporción de bosque natural de sucesión tardía de un 64 por ciento, de sucesión temprana de un 20 por ciento y de sucesión intermedia de un 16 por ciento.

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Regímenes de tenencia: públicos, privados e indígenas Según datos de la FAO (SIREFOR), en Costa Rica se pueden distinguir tres tipos de bosque –públicos, privados y comunales/indígenas– conforme al régimen de tenencia, y con las siguientes superficies:

Tipos de bosque Régimen de tenencia Superficie (ha) Porcentaje Bosques públicos Restricción absoluta. Sólo se otorgan permisos de uso. 1 104 773,70 45,0 Bosques privados Manejo exclusivo por el propietario con arreglo a un plan de manejo. 557 771,67 22,5 PSA mediante acuerdo estipulado con el Estado. 500 706,00a 20,6 Bosques comunales/indígenas Manejo forestal conjunto por las comunidades. 282 866,93 11,9 Total 2 446 118,93 Bosques comunales/indígenas PSA mediante acuerdo estipulado con el Estado. 37 442 (protección)

90 (reforestación) 305 694 árboles (sistemas agroforestales)b

a Datos del FONAFIFO. En marzo del 2007 la superficie era de 532 668 ha en régimen de PSA según la siguiente distribución: bosques protegidos, 471 392 ha; bosques manejados, 28 066 ha; reforestación, 31 962 ha; plantaciones forestales, 1 248 ha. Los sistemas agroforestales comprendían 1 404 021 árboles. Un total de 6 062 contratos de PSA habían sido estipulados con el Estado. b Datos del FONAFIFO, 2007. Fuente: SIREFOR, 2007.

PARTES INTERESADAS

Sector público Los bosques públicos son propiedad del Estado y forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE). El encargado de administrarlo es el MINAE, mientras que corresponde a la Procuraduría General de la República velar por su inscripción a nombre del Estado. El MINAE establece los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural, y tiene la obligación de coordinar con el Registro Nacional el establecimiento de un catastro forestal con el propósito de regular dichas áreas y las que se sometan voluntariamente al régimen forestal. Son partes interesadas del sector público forestal el Catastro y el Registro Nacional (en la medida en que se tiende a crear un catastro específico para el sector), así como el Instituto Geográfico Nacional (que tiene competencias en materia de delimitación).

Las áreas silvestres protegidas (ASP) son administradas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), conformado originalmente mediante decreto y luego regulado por la Ley de Biodiversidad y su Reglamento1. El SINAC tiene personalidad jurídica propia y ha sido concebido como un sistema de gestión y coordinación institucional, decentrado y participativo que reúne competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas (art. 22). El sistema está integrado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las estructuras administrativas de las áreas de conservación, los Consejos Regionales de Áreas de Conservación y los Consejos Locales.

La Administración Forestal del Estado (AFE) corresponde al MINAE a través del SINAC, mediante programas y proyectos basados en las políticas y prioridades del Ministerio. La organización del SINAC comprende un director general; una unidad técnica y una unidad de apoyo, y 11 áreas de conservación divididas por zonas geográficas. Las áreas de conservación (AC) están autorizadas a crear oficinas subregionales. En el seno del SINAC se ha creado el Sistema de Información de los Recursos Naturales (SIREFOR).

El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) ha sido creado como sujeto con personalidad jurídica instrumental y con independencia operativa. Comprende una junta directiva integrada por cinco miembros: dos representantes del sector privado nombrados por la Oficina Nacional Forestal (ONF), dos representantes del sector público (uno designado por el MINAE y otro por el MAG), y un representante del Sistema Bancario Nacional.

El Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA) tiene la responsabilidad de fiscalizar a los profesionales forestales y regentes forestales. Los planes de manejo son elaborados por un profesional forestal, y un gerente tiene bajo su responsabilidad la ejecución y seguimiento de los planes dando de ello fe pública (LF, art. 21, y RLF, art. 22). La AFE es la encargada de realizar la auditoría del plan de manejo (art. 21).

Otros órganos públicos como la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), la Contraloría Ambiental y el Tribunal Ambiental Administrativo tienen funciones de control de la legalidad de los usos permitidos en los terrenos forestales.

1 Ley de Biodiversidad No 7788 del 30 de abril de 1998, Capítulo II, sección II; Reglamento de la Ley de Biodiversidad, Decreto No 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008.

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Sector privado La ONF fue creada por la Ley Forestal como un ente público no estatal con personalidad jurídica propia (art. 7). La ONF está compuesta por nueve miembros de los cuales dos representan a organizaciones de pequeños productores forestales, dos a otras organizaciones forestales, uno a los comerciantes, dos a las organizaciones de comerciantes de madera, uno a los artesanos y productores de muebles y uno a los grupos ecologistas. Sus funciones están previstas en la ley (art. 10) y sus objetivos estratégicos son concentrar y representar los intereses del sector privado, planificar el desarrollo del sector forestal, promover mecanismos de coordinación y negociación con el sector público, elaborar propuestas de políticas forestales, promover la valoración del bosque, gestionar recursos financieros y apoyar las gestiones de las organizaciones del sector. Los sujetos privados propietarios de bosques son todas aquellas personas físicas, jurídicas, sociedades, corporaciones y asociaciones que tienen inscritos a su nombre en el Registro Público de la Propiedad terrenos cubiertos total o parcialmente de bosques, y que, en consecuencia, están sujetas a las restricciones y regulaciones de la Ley Forestal (art. 19 y siguientes). Las AC son las encargadas de aprobar los permisos de uso y otras autorizaciones forestales que se requieren según los distintos casos, sin perjuicio de las competencias de la CONAGEBIO en materia de acceso a los recursos genéticos. Las solicitudes de PSA son tramitadas y autorizadas por el FONAFIFO en coordinación con el MINAE.

Sector indígena En los territorios indígenas, corresponde conforme al reglamento a las Asociaciones de Desarrollo Integral de las reservas indígenas tramitar los permisos y solicitudes para el pago de servicios ambientales y/o aprovechamiento del bosque; una vez aprobados, estos documentos deben ser ratificados por la AFE. La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) es el ente coordinador y asesor de las comunidades indígenas.

PROPIEDAD, DERECHOS, RESPONSABILIDADES Y ACUERDOS DE GESTIÓN

Categorías de la propiedad forestal (derechos y deberes) Propiedad forestal privada e instrumentos de gestión. Un 55 por ciento de la superficie forestal (1 327 122 ha) está fuera de las distintas unidades de protección. El bosque bajo manejo absoluto por el propietario alcanza 557 771,67 ha, mientras que están sometidas a contrato de PSA un total de 532 669 ha (FONAFIFO, 2007), superficie equivalente a aproximadamente un 18,4 por ciento de la cobertura forestal nacional en 2005.

LA TRANSFORMACIÓN DE LA LEGISLACIÓN Y EL MARCO INSTITUCIONAL FORESTAL La propiedad forestal privada de los terrenos cubiertos total o parcialmente de bosques es aquella inscrita en el Registro público a nombre de particulares, ya sean éstos personas físicas o jurídicas. El ejercicio del derecho de aprovechamiento es limitado, pues el dueño está sujeto a ciertas restricciones relativas al cumplimiento de la función económica, social y ambiental de la propiedad. Entre los derechos y responsabilidades (LF, art. 19) está la prohibición del cambio de uso de los terrenos cubiertos de bosque; la obligación de presentar un plan de manejo para la corta y aprovechamiento del bosque; y la prohibición de exportar madera en trozas y madera escuadrada de modo artesanal.

El acceso de terceros a los recursos no está permitido, pues el ingreso en el dominio privado es un delito (usurpación). Sin embargo, ocurre que muchas familias pobres accedan a los bosques privados para sustraer productos no maderables que se venden en ciertas épocas del año o en la feria agrícola (bejucos, raíces, plantas medicinales), o se destinan al consumo doméstico (leña). Estas prácticas, que son en la mayoría de los casos permitidas por los particulares, están prohibidas por la ley. El propietario podría denunciarlas, pero las denuncias por infracciones a la ley forestal, a la ley de la vida silvestre y a la ley de biodiversidad pocas veces prosperan por falta de pruebas.

Se está discutiendo un proyecto de ley para la regularización de la tenencia en las áreas silvestres protegidas, dentro del marco de la regularización del catastro y registro. Se busca de esta manera dotar de concesiones a grupos de familias pobres que habitan desde al menos cinco años estos territorios, proporcionándoles ciertos beneficios en cumplimiento de los objetivos de estabilidad social y reducción de la pobreza enunciados en la ley2.

En los terrenos de propiedad privada cubiertos de bosque, rigen las limitaciones del artículo 19 de la Ley Forestal, estando prohibido el cambio de uso del suelo con las excepciones de aprovechamiento que dicho artículo establece, para lo cual se requiere un plan de manejo autorizado por la AFE.

Es obligación del titular del bosque presentar un plan de manejo (LF, art. 20) elaborado por un profesional en ciencias forestales. El plan es ejecutado por un regente forestal (art. 21). La responsabilidad de su cumplimiento es compartida. Con arreglo a los criterios de sostenibilidad, se limita el número de árboles aprovechables. Sin embargo, los nuevos planes van mucho más allá de limitar el número de árboles, pues se vela por el interés social mediante el establecimiento de un código de prácticas para los profesionales privados y empresarios forestales y se establece un manual de

2 Regularización del catastro y registro; taller sobre Propuestas de regularización en áreas silvestres protegidas y patrimonio natural del Estado, 13 de mayo de 2008.

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procedimientos para la AFE. El permiso de aprovechamiento es otorgado por la AFE a través del SINAC. Los requisitos, criterios e indicadores de manejo y la certificación son fijados por decreto3.

En el caso de las plantaciones y sistemas agroforestales, no se requiere permiso de corta o de aprovechamiento, sino un certificado de origen para el transporte de la madera, emitido por el regente forestal.

En todas las áreas de conservación (3 214,45 ha), se aprobaron en el período 2006-2007 un total de 72 permisos de aprovechamiento. Las áreas de conservación donde se otorgó el mayor número de permisos por hectárea fueron Tortuguero (1 479,96 ha), La Amistad Caribe (932,62 ha), Osa (248 ha) y Cordillera Volcánica Central (222,36 ha). Se concedieron autorizaciones sobre áreas menores en Arenal-Huetar Norte (191 ha), La Amistad Pacífico (95,81 ha), Guanacaste (35 ha) y Tempisque (9,7 ha).

Propiedad forestal estatal, áreas silvestres protegidas y mecanismos de gestión. Son considerados patrimonio natural del Estado los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, las áreas declaradas inalienables, las fincas inscritas a nombre del Estado y fincas las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública (LF, art. 13). Tales terrenos son inembargables e inalienables; es decir, no pueden ser objeto de comercio por particulares. Su posesión no genera derecho alguno y, en caso de ocupación ilegítima, el Estado puede recuperarlos en cualquier momento. Sin embargo, el Estado puede llevar a cabo o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo que deben ser aprobadas por el MINAE, quien pedirá, cuando corresponda, la realización de estudios de impacto ambiental (EIA), según lo establece el reglamento4. Los EIA deben ser aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

Las áreas silvestres protegidas y los bosques públicos del Estado se encuentran bajo régimen de dominio público y su extensión es de 1 104 773,70 ha, que equivalen al 45 por ciento del territorio con cobertura forestal, excluyendo los páramos, los manglares y las plantaciones forestales. En el estudio de cobertura forestal 2005 (Sánchez y Calvo, 2007), se determinó un total de 1 079 193 ha de cobertura en áreas protegidas; a esta superficie deben sumarse 25 580,7 ha de recuperación de cobertura forestal.

El acceso de terceros a los recursos provenientes de bosques (de uso no maderable), no está permitido. Sin embargo, en algunos casos, el Estado ha autorizado la utilización de madera caída y otros productos por pequeños productores rurales, por ejemplo en la península de Osa, una de las zonas más pobres del país, como “aprovechamiento forestal motivado” a fin de contribuir a la reducción de la pobreza5. Esto demuestra que es posible combinar la gestión forestal de los bosques públicos y privados con la utilización racional de algunos recursos no maderables provenientes del bosque en beneficio de las personas más pobres. Con este propósito, el Estado puede intervenir estableciendo los mecanismos necesarios para garantizar el acceso a los recursos para consumo doméstico o con fines de subsistencia.

En el patrimonio natural el Estado puede otorgar permisos de uso para la realización de proyectos que no tienen como objeto el aprovechamiento forestal y no afectan a los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. En la práctica, estos proyectos se reducen a la construcción de instalaciones rústicas para dar hospedaje, a los trabajos de investigación y las actividades de ecoturismo. Los permisos de uso son autorizaciones que la AFE otorga sobre partes de terrenos de propiedad estatal para fines distintos del aprovechamiento forestal. La solicitud se presenta ante la AFE, quien la tramita y otorga o rechaza el permiso. Si el permiso es otorgado, se fija un canon anual por actividad. En el caso de no pago de la cuota por períodos consecutivos o alternos, la AFE está autorizada a revocar el permiso (LF, art. 1 y 18, y RLF, art. 2 y 11).

También pueden realizarse actividades de conveniencia nacional mediante una declaratoria oficial –usualmente por vía de decreto–, tales como la captación, transporte y abastecimiento de agua, la construcción de caminos, la generación, transmisión y distribución de electricidad, y la conservación y manejo sostenible de los bosques.

Propiedad colectiva indígena y gestión de los bosques. La propiedad de las comunidades indígenas es colectiva y se rige mediante la creación de reservas indígenas (por ley o decreto), que inalienables, imprescriptibles y de uso exclusivo de dichas comunidades6. Los títulos de propiedad de la tierra se inscriben a nombre de las Asociaciones de Desarrollo Indígena, siendo la comunidad la que dispone la forma de ejercicio de los derechos de las familias indígenas. Los terrenos de vocación forestal que se encuentran dentro de las reservas indígenas deben mantenerse para asegurar el equilibrio hidrológico de las cuencas y la vida silvestre; y para su aprovechamiento se requiere la autorización de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI)7. El reglamento relativo al aprovechamiento forestal contiene regulaciones específicas8. Es criticable que, incluso en proyectos silvícolas, se limite la transformación y venta de los productos forestales.

3 Reglamento establecido por Decreto 30763-MINAE para el manejo forestal y la certificación de bosques primarios del 29 de octubre del 2002, y Decreto 27998-MINAE para el manejo forestal sostenible de bosques secundarios y la certificación forestal del 29 de julio de 1999. 4 Véanse el artículo 58, incisos b) y c) de la Ley Forestal, y el artículo 11 del Reglamento de la Ley Forestal. 5 Decreto Ejecutivo No 32386 del 26 de abril del 2005. 6 Ley Indígena No 6172 del 16 de noviembre de 1977. 7 Ley Indígena, art. 7 y 8. 8 Reglamento establecido por Decreto 27800-MINAE del 16 de marzo de 1999.

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Los terrenos forestales de propiedad indígena tienen una extensión de 282 866,93 ha, y equivalen a poco más del 10 por ciento del total de la cobertura forestal del país. Estos terrenos tienen un gran potencial forestal. Las poblaciones que viven en ellos deberían ser reconocidas como poblaciones vulnerables, y se les debería pagar el verdadero valor de los servicios ambientales.

Las Asociaciones de Desarrollo Integral Indígena son las encargadas de autorizar el aprovechamiento de los árboles, bajo la supervisión y capacitación del SINAC. El aprovechamiento se limita a tres árboles por hectárea por año y hasta un máximo de 10 en inmuebles sin cobertura boscosa. El área de conservación puede aprobar o denegar el permiso de aprovechamiento. En las áreas de interés común (zonas de patrimonio cultural, de recarga de acuíferos, de nacientes de agua, de protección de suelos o de especies de flora y fauna en extinción, de plantas medicinales y de ecoturismo) se establecen limitaciones a la corta. Deben respetarse las vedas forestales. Aun cuando se autorice el aprovechamiento, debe garantizarse la reposición por siembra de dos árboles por cada árbol cortado. Las personas no indígenas no pueden desarrollar actividades de aprovechamiento, mientras que los indígenas deben realizarlas para satisfacer sus necesidades conforme su costumbre9.

ACUERDOS DE GESTIÓN, DERECHOS Y RESPONSABILIDADES

Servicios ambientales y acuerdos de gestión Entre 1997 y 2007 (Sage, 2006; SIREFOR, 2007; FONAFIFO, 2007), fueron sometidas al régimen de PSA 532 668 ha y aproximadamente 37 442 ha fueron colocadas en comunidades indígenas. Se estima que esta medida ha beneficiado a unas 7 000 familias. Ello representa una inversión acumulada de aproximadamente 41 000 millones de colones entre 1995 y 2004 (FONAFIFO, 2005). El FONAFIFO destina el 93 por ciento de su presupuesto al PSA. La protección del bosque absorbió entre 1997 y 2003 el 80 por ciento de sus recursos, y la reforestación el 13 por ciento.

La modalidad de manejo del bosque (suspendida actualmente) implicó una inversión de 2 000 millones de colones en 7 años hasta el año 2002, abarcando 28 066 ha (aproximadamente 4 678 ha por año) de bosque en régimen de PSA.

Pago por servicios ambientales (conservación y reforestación) El FONAFIFO fue creado mediante el artículo 46 de la Ley Forestal de 1996. El propósito del fondo es financiar actividades de pequeños y medianos productores a través del crédito y el PSA. El PSA es un mecanismo financiero que retribuye los servicios ambientales que los propietarios privados de bosques brindan a la sociedad. El PSA no un subsidio sino un arancel pagado por los beneficiarios de los servicios ambientales cuyo monto se traspasa a los propietarios privados. Las transferencias tienen lugar a través del FONAFIFO, que capta fondos de diferentes fuentes, entre ellos el propio Estado (impuestos y fideicomisos), empresas hidroeléctricas con las que existen convenios y proyectos y otros mecanismos de mercado. El pago es por hectárea por año, y varía según el servicio que se brinde (Rodríguez, 2005).

En 2007, el Decreto Ejecutivo No 33852-MINAE10 estableció como disponible para PSA la reforestación de 6 000 ha (al costo de 816 USD por hectárea desembolsados durante diez años); la regeneración natural en 400 ha (al costo de 205 USD por hectárea desembolsados durante cinco años y prorrogables cinco años más); la protección de bosque en 62 855 ha (al costo de 320 USD por hectárea desembolsados durante cinco años y prorrogables cinco años más), y los sistemas agroforestales con 600 000 árboles (al costo de 1,30 USD/árbol desembolsados durante tres años) (las cantidades indicadas corresponden al pago por ha por año, salvo en el último caso). Las superficies de reforestación presupuestadas comprenden 600 ha para especies nativas y 600 ha para la protección de recursos hídricos.

Para los proyectos de reforestación en áreas menores o iguales a 50 ha se establece un pago por adelantado que puede ser tramitado a través de organizaciones o en forma individual. Para estos proyectos, el primer desembolso, del 46 por ciento, se hace una vez formalizado el contrato con el Estado y después de que se haya establecido la plantación y se haya cumplido con los requisitos exigidos en el manual de reforestación. En los siguientes años se desembolsa un 6 por ciento anual del monto total del contrato.

Los proyectos de regeneración natural con potencial productivo y los de protección de bosques reciben el 20 por ciento como primer pago al formalizarse el contrato; los desembolsos siguientes son de un 20 por ciento por año.

Los proyectos desarrollados en sistemas agroforestales reciben el primer desembolso (el 65 por ciento) tras la firma del contrato y la certificación por un regente forestal del establecimiento de árboles y la fecha de plantación. En el segundo año, los proyectos reciben el 20 por ciento de los fondos asignados, y en el tercero el 15 por ciento.

9 Dictamen 228-99 de la Procuraduría y Dictamen del 13 de septiembre de 2000 de la Defensoría de los Habitantes. 10 Decreto Ejecutivo No 33852-MINAE del 17 de julio del 2007 sobre PSA disponibles en 2007. Las cantidades fueron actualizadas en el Decreto Ejecutivo No 34371 del 1 de febrero del 2008 sobre PSA disponibles en 2008.

Cambios y tendencias HISTORIA DE LAS POLÍTICAS RELACIONADAS CON LA TENENCIA FORESTAL En la historia de la política forestal costarricense se pueden distinguir cuatro etapas respecto al régimen de tenencia forestal.

Del Código Fiscal de 1885 a la Ley Forestal de 1969. En este período, las regulaciones en materia de tenencia forestal propiciaron la deforestación y el desmonte, sobre todo con la Ley de Cabezas de Familia (1909, 1924 y 1934), la Ley de Informaciones Posesorias (1941), la Ley de Parásitos (1942) y la Ley de Tierras y Colonización (1969). Esta última otorgó la administración de la propiedad forestal al Instituto de Tierras y Colonización y, en conjunción con una política del Ministerio de Agricultura y Ganadería y con el apoyo crediticio de la Banca Nacional, estimuló la deforestación para acceder a la propiedad privada (Barahona y Salas, 1980; Bolaños, 2005). Fue una época de liberalidad absoluta de la explotación forestal, con las salvedades que se establecieron como parte de la propiedad agrícola del Estado11. La Ley Forestal Nº 4465 del 25 de noviembre de l96912. En esta ley se contemplan como políticas del Estado la forestación y reforestación de los bosques y terrenos, y la promoción, por medio de incentivos, de las actividades forestales y el máximo aprovechamiento de los recursos forestales. La ley constituyó el primer intento de sistematizar la normativa dispersa en esta materia; pero su reforma mediante la Ley Nº 7032 fue insuficiente13. La ley se limitó a crear la Dirección General Forestal (DGF) y el Consejo Forestal Nacional, dependientes del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Se dio más importancia a los permisos de aprovechamiento forestal, pero con talas incontroladas. La ley estableció dos categorías de bosques: el patrimonio forestal del Estado, y la propiedad forestal privada, a los cuales se otorgaron incentivos. El régimen de tenencia cambió, porque se comienzan a crear, en los años 70, la mayoría de los parques nacionales14 del país y otras áreas de conservación que pasaron al dominio del Estado. Las comunidades indígenas se fueron desplazando a otros territorios como consecuencia de la colonización, y se privatizaron muchos terrenos forestales. Posteriormente, la Ley Indígena de 1977 estableció regulaciones y mecanismos de protección especiales para los territorios indígenas, que fueron considerados propiedad colectiva; sin embargo, individuos privados no indígenas comenzaron a apropiarse estos territorios. El mismo Estado otorgó títulos de propiedad privada dentro de los territorios indígenas, y no fue sino a mediados de los años 90 que las comunidades indígenas comenzaron a realizar acciones para recuperar sus tierras. Ley Forestal Nº 7174 del 28 de junio de l99015. La ley parte del principio del uso racional de los recursos naturales dejando sometidos al régimen forestal todos los terrenos públicos y privados. Se establece como función esencial del Estado velar por la conservación, aprovechamiento, industrialización y fomento de los recursos forestales, pero se agregan otros objetivos tales como la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de la población rural radicada en áreas forestales mediante su inserción en actividades silvícolas e industriales. Se establecen limitaciones a la propiedad forestal privada, se obliga a presentar planes de manejo forestal, tanto en terrenos públicos como privados, y se limita la eliminación de la vegetación en bosques y terrenos forestales. Ley Forestal Nº 7575 de 1996 y el régimen de los servicios ambientales. Esta ley da mayor flexibilidad institucional al manejo de las políticas de tenencia forestal. Se consolida la creación de instituciones con funciones especializadas. Se otorgan con un enfoque de democratización, decentralización y desconcentración mayores responsabilidades a la AFE y al SINAC; y se delegan responsabilidades a otras entidades como el FONAFIFO, la ONF, las municipalidades y los consejos regionales. A través de la ONF, se garantiza una mayor participación del sector forestal privado. Los regentes forestales tienen responsabilidad legal y son los encargados de supervisar los planes de manejo forestal en el sector de la propiedad privada. Esta ley introduce explícitamente la prohibición de cambio de uso del suelo en áreas cubiertas de bosque, y liberaliza lo relativo a la plantación, los sistemas agroforestales y la industria forestal. Se introduce como principal incentivo el PSA, y se establecen los tipos de servicios ambientales del bosque que pueden ser objeto de reconocimiento financiero con el objeto de ampliar su utilización.

LA TRANSFORMACIÓN DE LA LEGISLACIÓN Y EL MARCO INSTITUCIONAL FORESTAL Varios autores coinciden en que el proceso de cambio más importante se ha originado con la toma de conciencia del alto nivel de deforestación que estaba sufriendo el país, agravado entre 1970 y 1980 por la inoperancia de la política forestal y

11 Ley de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961, artículo 7. 12 Publicada en La Gaceta No 224 del 2 de diciembre de 1969. Fue una ley incipiente y con diversas limitaciones técnicas y jurídicas cuyo vacío pretendieron llenar las reformas introducidas por la Ley No 6084 del 24 de agosto de l977, publicada en La Gaceta No 116 del 7 de septiembre de l977, y la Ley No 6442 del 22 de mayo de l980, publicada en La Gaceta No 109 del 10 de junio de l980. 13 La Ley No 7032 del 7 de abril de l986, publicada en La Gaceta No 85 del 7 de mayo de l986, fue posteriormente declarada inconstitucional procediendo la Sala Constitucional a anularla para dejar vigente la Ley No 4465; esto significó el cierre de la segunda etapa, el 25 de noviembre de l969. 14 Ley No 6084 de Parques Nacionales del 25 de agosto de 1977. 15 Ley No 7174, publicada en La Gaceta No 133 del 16 de julio de 1990.

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del sistema institucional. Existen memorias importantes que explican tales procesos (MINAE, 2005) a nivel legal –la insuficiencia normativa en cuanto a la prohibición de cambio de uso del suelo–, a nivel institucional –la centralización–, y a nivel de la gestión forestal –la insuficiencia operativa y la limitación de los incentivos–.

En 1979 se implementó el primer incentivo forestal para los proyectos de reforestación, que consistía en un pago de 16 000 colones por hectárea plantada (equivalentes a 2 000 USD de esa época) deducibles del impuesto sobre la renta, tal como lo señalaba la Ley Forestal de 1969. Esta cantidad se fue actualizando luego mediante decretos ejecutivos. El mismo año se elaboró el primer Plan Nacional de Desarrollo Forestal, que representó un esfuerzo de integración entre las diversas entidades del subsector forestal con las demás actividades productivas del país.

En 1984, el MAG realizó un estudio de cobertura (Junkov, 1984, citado por Rodríguez, 2005) que indicaba que para 1983 la masa forestal había disminuido a sólo un 26,1 por ciento (1 333 710 ha) del territorio nacional. El ritmo de deforestación alcazaba ya 59 000 ha por año, y el país iba adquiriendo un aspecto desértico.

En 1984 se creó la primera cartera de crédito forestal y el primer fideicomiso para el sector forestal. Este Fideicomiso No178 estaba supeditado a un contrato de préstamo denominado “Conservación de recursos naturales” dotado de fondos de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). Este dinero se puso a disposición en forma de créditos para reforestación y conservación de suelos, entre otras actividades. El financiamiento se otorgó al 8 por ciento de interés, con 10 años de gracia y plazos de hasta 30 años, según la especie reforestada.

La Ley Forestal No 7032 cambió radicalmente la situación anterior, pues permitió democratizar todo el sector propiciando la participación de los pequeños y medianos productores. La ley creó como incentivos el Certificado de Abono Forestal (CAF) en 1986, el Certificado de Abono Forestal por Adelantado para Pequeños Reforestadores (CAFA) en 1988, el Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque (CAFMA) en 1992, el Certificado para la Protección del Bosque (CPB) en 1995, y el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB) (pero este último nunca entró en funciones).

También se canalizaron beneficios para el sector forestal mediante el Fondo de Desarrollo Forestal (fideicomiso FDF) que se inició en 1989 con financiación del Gobierno de los Países Bajos, y fue otorgado gracias al novedoso sistema de canje de deuda por naturaleza. Suecia y Finlandia contribuyeron luego a este fondo bajo el mismo concepto.

Una de las claves para la proliferación y el éxito de los incentivos forestales fue la creación, en 1986, del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (entonces MIRENEM), al cual se trasladó la Dirección General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, que antes estaban en el Ministerio de Agricultura. El MIRENEM se convirtió después en el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) cuando se promulgó la Ley Orgánica del Ambiente en 1995.

El respaldo ministerial al programa forestal y el empuje del sector se combinaron y facilitaron el cambio. Para finales de los años 80, se anunció que la tasa de deforestación había bajado de 59 000 ha anuales a 22 000 ha. Para 1994, la deforestación era de 4 000 ha por año. En 1998, el Gobierno costarricense anunció lo que pocos países en el mundo han podido dar a conocer: que la tasa de pérdida de cobertura forestal había llegado a cero; es decir, que el país deforestaba la misma superficie que se recuperaba y sembraba. Con ello, Costa Rica dejó de ser un deforestador neto y pasó a ser una nación en la que el bosque se maneja y conserva con sentido de sostenibilidad. De ahí en adelante, recuperar en aún mayor medida la cobertura forestal habría de ser el siguiente desafío.

En consecuencia, la generación de incentivos forestales para reforestación, protección y manejo del bosque fueron determinantes para el éxito del sector forestal de Costa Rica. En materia de crédito, sólo en el quinquenio 1993-1997 el monto de los proyectos financiados con diferentes fuentes de recursos sobrepasó los 1 000 millones de colones. Los créditos beneficiaron a muchas asociaciones, cooperativas, centros agrícolas regionales, pequeños y medianos propietarios y empresas. Los recursos fueron dirigidos a la reforestación, créditos puente, agroforestería, industria, capital de trabajo y otras necesidades del sector forestal.

ORIGEN DE LOS CAMBIOS EN LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FORESTAL: NUEVOS AGENTES, NUEVOS RETOS El 16 de abril de 1996, con la entrada en vigor de la Ley Forestal No 7575, se crearon dos instrumentos esenciales para el desarrollo forestal moderno en Costa Rica: el FONAFIFO y el PSA. También se creó la Oficina Nacional Forestal (ONF); se estableció el impuesto a los combustibles como una de las principales fuentes de recursos para las actividades forestales; y el árbol y el bosque fueron utilizados como garantía prendaria en el Sistema Bancario Nacional.

En ese año, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) llevó a cabo en Costa Rica una evaluación del cambio de la cobertura de la tierra para el período 1979-1992, en la cual se evidenciaba que la pérdida de cobertura forestal era de alrededor del 17 por ciento, y que la deforestación promedio anual era de 66 000 ha. En 1997 el FONAFIFO, con la colaboración del Centro Científico Tropical y la Universidad de Costa Rica (UCR), realizó un nuevo estudio en el que la cobertura forestal se estimó en 2 057 957 ha, equivalentes al 40,30 por ciento del territorio nacional (SINAC-MINAE, 1999). Este estudio impulsó el PSA en los años sucesivos.

Otro factor fundamental fue la creación del primer Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) en 1998; la elaboración del plan culminó en el año 2000, cuando la Ministra de Ambiente y Energía expuso ante la opinión pública las políticas forestales y el perfil del PNDF (MINAE, 2000). Se establecieron como áreas de trabajo el ordenamiento territorial, los sistemas de información sobre recursos forestales, el seguimiento de recomendaciones del proceso de

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concertación nacional sobre servicios ambientales y recursos hídricos, la coordinación interinstitucional, los instrumentos y mecanismos de financiamiento de las actividades forestales, la investigación y desarrollo, el seguimiento, control y evaluación de la sostenibilidad de las actividades forestales, el fortalecimiento institucional y el fortalecimiento de la participación de Costa Rica en los programas internacionales en materia de bosques.

En la propuesta de áreas de trabajo se pone énfasis en que el PNDF debe contribuir al desarrollo, especialmente dando oportunidades a las poblaciones rurales; y se destaca la necesidad de mantener una presencia internacional fortalecida, y de conservar y desarrollar los recursos forestales y convertirlos en un elemento más de un desarrollo socioeconómico que propicie una más justa distribución de los beneficios y ayude al mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales y a aliviar la pobreza rural.

Posteriormente se elabora un nuevo PNDF y un plan de acción, y se fija como objetivo el manejo sostenible de los recursos forestales para estimular el desarrollo humano, especialmente en las zonas rurales. En el plan de acción destaca el ordenamiento territorial, que constituye la base para cuantificar las metas que establece el PNDF en cuanto a las zonas que deben entrar en cada una de las categorías de uso. En el año 2004 se actualiza el PNDF (Plan de Acción 2004-2010) con el objeto de establecer las pautas para su ejecución. El PNDF pretende concretar el proceso de ordenamiento territorial, y las tierras de vocación forestal, calculadas en un 70 por ciento de la superficie del país, deben destinarse en su totalidad al desarrollo sostenible.

Se definieron nueve áreas de acción: 1. Ordenamiento de las tierras forestales; 2. Competitividad y posición del sector forestal; 3. Seguimiento, control y evaluación de la sostenibilidad forestal; 4. Instrumentos y mecanismos financieros; 5. Sistemas de información; 6. Fortalecimiento y coordinación interinstitucional; 7. Género y combate a la pobreza; 8. Programa de capacitación forestal; 9. Mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación.

POLÍTICA DEL GOBIERNO ENFOCADA A LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES En los últimos años, la política del Gobierno ha estado enfocada fundamentalmente a la protección de los recursos forestales, pero han faltado incentivos para la producción forestal y la reforestación. Aparte de la desaparición del Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque (CAFMA) dentro del SINAC, se tendió a ver con reservas el manejo del bosque natural, implementándose medidas no oficiales de obstaculización para obtener permisos de aprovechamiento en ese tipo de bosque. Se considera que ha existido una “veda administrativa” en los planes de manejo que ha causado la intensificación de la tala ilegal y la degradación de algunos ecosistemas. Entre 1997 y 2003 se estimó que el 80 por ciento de los recursos (22 millones de USD) se habían invertido en la protección de 326 845 ha; el 13 por ciento (4 millones de USD) en la reforestación de 21 936 ha; el 6 por ciento (2 millones de USD) en el manejo del bosque; y el 1 por ciento (1 millón de USD) en pagos por plantaciones de 1 247 ha con recursos propios (Castro y Villanueva, 2008).

Estas inversiones no solo reflejan la política del Estado, sino también la actitud de los sujetos privados de no querer restringir sus iniciativas productivas a una actividad de largo plazo como es la reforestación, porque existen carteras crediticias disponibles para tales fines.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo Forestal. Se recomiendan como acciones prioritarias aumentar la efectividad de los servicios ambientales, estimular el uso sostenible de los recursos forestales privados y reducir la tala ilegal y los incendios. Sin embargo en la fase de los compromisos, la producción forestal se ignora por completo. De una manera genérica, se señala como meta sectorial “ampliar la cobertura de los sistemas de áreas protegidas, de pago por servicios ambientales y de reforestación, y reducir el consumo de madera talada ilegalmente”.

En cuanto al diseño y aplicación de dicha política por el Ministerio y el SINAC, en el Plan Anual Operativo del MINAE sólo aparecen como asuntos prioritarios el PSA y las ASP, pero no la reforestación ni la industria forestal como políticas de fomento; por el contrario se discriminan y no se realizan las iniciativas del sector privado representado por la ONF. Es decir, no hay implementación operativa.

En el Plan de Acción Forestal se expresa la necesidad de aumentar la reforestación y la competitividad del sector forestal. El FONAFIFO dispone de recursos suficientes para estas actividades; sin embargo, no existe una demanda proveniente del sector privado porque la silvicultura compite con otras actividades económicas que aparecen como más rentables y atractivas, por ejemplo el cultivo de la piña y los cítricos y, ahora, los cultivos para la producción de biocombustibles. Se considera por consiguiente que en Costa Rica la política del Estado está orientada al manejo de los recursos forestales a través de la conservación y no al aprovechamiento sostenible de los bosques; y que las posibilidades de las personas de escasos recursos de acceder al bosque son limitadas.

No obstante, existen políticas con financiamiento externo, especialmente proyectos como el TCP/COS/3102 financiado por la FAO, que buscan estimular el manejo forestal sostenible en beneficio de pequeños productores rurales.

Componentes del sistema de tenencia POLÍTICA FORESTAL: EL PNDF, EL PLAN DE ACCIÓN FORESTAL 2006-2010 Y EL ORDENAMIENTO FORESTAL El PNDF fue incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo de Costa Rica 2002-2006 como un área de acción más dentro de los diferentes temas propuestos por dicha administración en materia ambiental. La meta para el período 2004-2013 era que de las 800 000 ha destinadas a la protección de bosques, 72 294 ha se destinasen a parques nacionales y reservas biológicas, pues eran las tierras que el Estado tenía pendientes de pago a los propietarios privados. La superficie restante, de 727 706 ha, se repartiría entre las áreas forestales de protección absoluta localizadas dentro y fuera de zonas protectoras, refugios y reservas (443 745 ha) y las áreas de recuperación para protección absoluta no forestales (283 961 ha). De acuerdo con las necesidades de materia prima, se asignaron también 95 000 ha para reforestación comercial y 160 000 ha para manejo de bosques. Además, se contemplaba la aprobación de PSA-agroforestería en un total de 24 000 ha durante el período 2004-2013 (Sage et al., 2006).

Se propuso ordenar el 70 por ciento de la superficie de Costa Rica para que estas tierras se convirtiesen en tierras de desarrollo sostenible, dando prioridad a las tierras de vocación forestal, que son aquellas aptas para la conservación, manejo y regeneración de bosques, incluyendo los sistemas agroforestales destinados al desarrollo sostenible de bienes y servicios forestales. Este ordenamiento permitiría al país disponer de 3 569 890 ha (70 por ciento del territorio nacional) dedicadas al verdadero uso potencial de la tierra, que es el forestal. En el Anexo 3 se presenta la propuesta de ordenación desglosada por categorías de tierras forestales. El potencial de ordenamiento de tierras y de cubierta forestal (40 por ciento del territorio nacional) representa la más clara opción de desarrollo sostenible para la generación de bienes y servicios como el turismo, agua y energía limpia. Además, en virtud de su ubicación y clima, Costa Rica tiene un potencial de producción forestal que se mantiene durante todo el año, con un alto incremento de volumen por hectárea en las plantaciones forestales.

LEGISLACIÓN FORESTAL ACTUAL El principal objetivo de la ley es la conservación, protección y administración de los bosques naturales, y el aprovechamiento de los recursos forestales. El segundo objetivo, orientado a generar empleo, es incrementar el nivel de vida de la población rural mediante su efectiva incorporación a las actividades forestales. Sin embargo, no fue sino a partir 2004, con la puesta en funciones del plan de acción, que se comenzó a dar mayor atención a este asunto, porque la propia normativa contenía, y contiene aún, diversas limitaciones que impiden a la población pobre acceder, mediante procedimientos y mecanismos flexibles, a los beneficios del bosque.

Aplicación y percepción de los instrumentos jurídicos por las partes interesadas Bosques públicos. Tras un diagnóstico del sector forestal y del problema de la tala ilegal, el SINAC (Vargas Brenes, 2007) ha concluido que en Costa Rica se consume principalmente madera obtenida mediante sistemas de producción insostenibles (árboles en potrero y plantaciones no integradas). En 2003, un 35 por ciento de la madera elaborada por las industrias era producto de actividades ilegales. La disponibilidad de recursos financieros y logísticos es escasa y la utilización de tecnologías modernas para el control de la producción es limitada. Los requisitos y procedimientos son excesivos (Contraloría General de la República, 2000, citado por Vargas, 2007); los procesos de tramitación y seguimiento de permisos forestales se efectúan con poca regularidad y la corrupción entre los funcionarios es alta; la impunidad en el caso de los delitos forestales es muy elevada (Transparencia Internacional, Costa Rica, 2002, citado por Vargas, 2007). Como no existe un historial de las intervenciones legales o ilegales a que han sido sometidos los bosques, se ha perdido toda posibilidad de hacer un adecuado control del cambio de uso del suelo y se ha facilitado la “potrerización” de los bosques.

A estas deficiencias se agrega la baja rentabilidad del manejo forestal (valor económico total, 195 USD/ha), en comparación con otras actividades productivas que compiten con el uso del suelo y que son los principales causantes de deforestación, por ejemplo, la producción de banano (valor económico total, 6 212 USD/ha) y piña (valor económico total,1 6035 USD/ha) y la infraestructura turística. Es imprescindible implementar la estrategia para el control de la tala ilegal (julio de 2003-junio de 2007); hacer ajustes en la política y en el marco legal con arreglo a las orientaciones para el fomento de la producción forestal legal y sostenible (Estrategia para la sostenibilidad de la producción forestal en Costa Rica 2006-2010); simplificar los principios, criterios e indicadores para el manejo de bosques (manejo policíclico); y aumentar el rigor técnico en la tramitación de autorizaciones relacionadas con los sistemas de producción forestal no sostenibles (uso de GPS y mapas digitales para la comprobación de la deforestación).

Desde el punto de vista institucional, es fundamental crear una unidad técnica especializada en el control forestal dependiente de la Dirección General; lograr una mejor coordinación con el Colegio de Ingenieros Agrónomos para intensificar la fiscalización de los regentes forestales; realizar actividades de capacitación conjunta; estrechar la colaboración entre el SINAC, la Fiscalía Ambiental y la policía con el fin de aplicar la Política de persecución penal de delitos ambientales; e implementar tecnologías y sistemas de información a través del SIREFOR.

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Bosques privados. En estudios realizados por el FONAFIFO (Haensel y Rodríguez, 2006) se analizó la percepción de los pequeños productores de San Carlos y Guápiles de los sistemas agroforestales orientados al establecimiento de cercas vivas (58 por ciento), árboles en bloque (34 por ciento) y árboles en potreros (8 por ciento). El 60 por ciento de los productores afirmó tener experiencia en prácticas agroforestales, siendo sus principales expectativas la producción de madera, la obtención de capital para invertir en la diversificación y mejoramiento de sus fincas, y el mejoramiento de las condiciones ambientales. Las fuentes de ingreso principales de los entrevistados eran exteriores a la finca. En el caso de los productores de Puriscal, la percepción de los aspectos ambientales y socioeconómicos era más positiva (80 por ciento); sin embargo, el 100 por ciento de los entrevistados reconoce que el proceso para acceder al PSA es muy lento debido a las complejas reglas institucionales impuestas por el FONAFIFO y al requisito de renovar los contratos año tras año; estos factores se traducen en un aumento considerable en los costos de transacción y en desmotivación para llevar a cabo las labores ambientales.

SENSIBILIZACIÓN Y REPERCUSIONES SOCIALES DEL PROGRAMA DE PSA Los pequeños productores que realizan sus trámites de PSA mediante regentes forestales han manifestado que, si bien se sienten satisfechos desde el punto de vista ambiental, no encuentran satisfacción económica en el programa, porque consideran que el pago recibido no cubre los costos de inversión y mantenimiento, que no existe una fecha anual precisa para los pagos, y que los costos fijos de transacción son muy altos (Haensel y Rodríguez, 2006).

En relación con las repercusiones sociales del programa de PSA en los proyectos de reforestación, el estudio de Miranda et al. (2004) ha demostrado que el impacto de los PSA en los activos financieros del productor es importante, no tanto por el pago en sí mismo, sino por los ingresos esperados por la venta de madera. Los pagos sirven como catalizador y cubren parte de los costos iniciales. Sin embargo, se han formulado críticas acerca de los costos de transacción y las dificultades para acceder al PSA. Estas limitaciones representan un obstáculo para los grupos vulnerables que dependen de otros programas del Gobierno para su subsistencia (parcelas del Instituto de Desarrollo Agrario [IDA], bonos de vivienda).

La puesta en práctica del sistema de auditorías forestales ha revelado la existencia de planes de manejo que incumplen la normativa técnica y legal vigente. Se han planteado cambios y medidas para sancionar a los infractores (los funcionarios que trabajan para el sistema pocas veces son sancionados). Se ha planteado una disyuntiva entre actividades permitidas y capacidad del sector público para garantizar el respeto de los límites de uso aprobados.

Desde el punto de vista del capital humano, se considera que el PSA (Miranda et al., 2004) aumenta el conocimiento en materia de reforestación a través de la asistencia técnica y el aprendizaje práctico. El PSA también tiene un efecto positivo en la organización social, porque fomenta alianzas entre ONG y provee medios financieros y humanos para consolidar los objetivos de algunas organizaciones que trabajan con pequeños productores. Otros efectos positivos son la recuperación de los paisajes forestales, la mejora del activo natural y los beneficios turísticos conexos. Al implantarse el manejo forestal, los propietarios de bosques se convirtieron en sujetos principales de la actividad forestal, y se crearon normas para incentivar su participación en los trámites y la ejecución del manejo, por ejemplo los certificados de abono forestal y el PSA. Este mecanismo permitió incorporar nuevos actores, que a su vez se organizaron en grupos regionales y nacionales. Los pequeños y medianos propietarios pueden, en este contexto, aprovechar y proteger mejor sus bosques.

Si bien el sector maderero sigue brindando en muchos casos el servicio de aprovechamiento forestal, dicho sector tiene que adoptar normas técnicas y cumplir con regulaciones y responsabilidades ante el propietario, el regente y el Estado. Los profesionales forestales han dejado de ser tramitadores y han pasado a ser los encargados de las operaciones de control y manejo.

El papel del Estado cambió radicalmente con la ley vigente: de un proceso de control absoluto durante la aprobación, ejecución y supervisión de la reglamentación se pasó a un conjunto de funciones compartidas con los propietarios y regentes; y el Estado ha centrado su papel en el control y fiscalización de los agentes. Se abrieron espacios para incorporar a los nuevos sujetos del sector forestal privado en la toma de decisiones, y se dio un giro positivo a las actividades forestales. Los propietarios de bosques participan ahora, junto a los reforestadores, industriales, madereros, profesionales, ambientalistas y otros actores, en la discusión de las disposiciones de organismos rectores como la Oficina Nacional Forestal, que coordina sus acciones estrechamente con el sector público.

La adopción de una visión holística en el manejo forestal ha fortalecido la competencia del bosque con otras actividades, y ha contribuido a que, sobre todo los propietarios que poseen reductos boscosos, vean el bosque como una fuente de ingresos sin que deban recurrir al cambio de uso de la tierra. El PSA ha brindado a muchos pequeños y medianos propietarios la opción de financiar y hacer un buen manejo de sus bosques; esto ha garantizado la protección de los bosques privados, mientras que otros bosques se cosechan con fines comerciales bajo condiciones controladas. El PSA-protección también ha permitido ofrecer opciones para la conservación de los bosques de protección absoluta. Este mecanismo fomenta la sostenibilidad, y permite a los propietarios de bosques obtener ingresos sin agotar los recursos forestales.

SISTEMAS DIFERENCIADOS DE GESTIÓN FORESTAL SEGÚN EL TIPO DE BOSQUE La legislación forestal regula los bosques y plantaciones forestales, tanto en terrenos de propiedad del Estado como en las fincas de propiedad de privados y en territorios indígenas, estableciendo un régimen especial de la propiedad forestal

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sujeto en cada caso a criterios de gestión distintos. El manejo forestal ha evolucionado paralelamente a los distintos estados de cobertura forestal del país (MINAE, 2005). De conformidad con las auditorías realizadas por el MINAE y el FONAFIFO, los bosques sometidos a manejo son objeto de un control más estricto por parte de los regentes, propietarios y funcionarios de la AFE, garantizándose la permanencia de los bosques en condiciones tales que no se ponga en peligro la prestación de los servicios ambientales a la sociedad. Sin embargo, la prohibición de la tala en áreas protegidas no ha recibido la atención necesaria.

Uno de los problemas más importantes es que las comunidades locales no tienen un acceso legalmente regulado a los productos no madereros en los bosques públicos o privados, y por consiguiente la extracción de estos productos se convierte en actividad ilícita.

Gestión de bosques públicos El patrimonio natural del Estado (PNE) está compuesto por reservas nacionales, áreas declaradas inalienables y fincas inscritas a nombre del Estado, e instituciones autónomas o de otros organismos de la administración pública. Forman parte del patrimonio natural el bosque de la zona marítimo-terrestre, algunas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las márgenes de los ríos y el corredor fronterizo. Existen diversas categorías de áreas silvestres protegidas16, y en cada una de ellas el régimen de propiedad y las actividades públicas o privadas que puedan realizarse son diferentes17.

Las categorías de manejo “parques nacionales”, “reservas biológicas” y “refugios nacionales de vida silvestre” son parte del PNE. Todas las propiedades forestales del Estado y de la administración pública tienen un régimen específico de gestión: son consideradas de dominio público y por tanto son imprescriptibles, inalienables, irrenunciables e inembargables. No son susceptibles de dominio privado y tienen restricciones de uso; el uso sólo puede tener lugar cuando la ley lo autoriza mediante permiso o concesión. Esta circunstancia determina que el acceso a estos recursos sea sumamente limitado: sólo se permiten en estas zonas las labores de investigación, capacitación y ecoturismo, o actividades declaradas de conveniencia nacional que no impliquen aprovechamiento forestal. El permiso de uso se debe tramitar ante la AFE.

La planificación y supervisión de este tipo de bosques públicos es competencia del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), que clasifica los bosques conforme a diferentes categorías de manejo. Así, a cada una de las áreas de conservación (AC) se adscriben distintas funciones de supervisión y control para evitar el aprovechamiento forestal. Sin embargo, aún se registra la tala ilegal en las áreas protegidas que forman parte del PNE, y pese a los esfuerzos que se han realizado para disminuirla, el esquema de manejo (con restricciones absolutas) y de supervisión no ha resultado ser el más efectivo.

Difícilmente podría afirmarse que existe un equilibrio entre las responsabilidades de gestión estatal y el acceso por las personas de escasos recursos a los beneficios derivados de los recursos forestales. Los beneficios del esquema de planificación y supervisión de las áreas protegidas y sus repercusiones socioeconómicas en la población tienden a verse únicamente desde una óptica indirecta. Las áreas protegidas dan origen, en efecto, a actividades económicas colaterales o complementarias, y los servicios ambientales se aprovechan en el desarrollo de la infraestructura hotelera, ecoturismo, artesanías, servicios, etc. Estos sectores son fuentes de empleo importantes en las zonas rurales, sobre todo en las de expansión turística.

En un estudio reciente (CIMPE-UNA, 2006) se han identificado las actividades económicas más relevantes relacionadas con las áreas protegidas. Éstas se clasifican en dos grupos: las vinculadas con el ecoturismo, y las no turísticas. Entre las primeras están los servicios de hospedaje, alimentación, transporte y otras actividades vinculadas con la atención al turista y al visitante; entre las segundas está la generación de electricidad, las actividades agropecuarias, la investigación y la bioprospección por el sector público y privado, y la conservación privada en los alrededores de las áreas protegidas.

El desajuste en el manejo de las áreas de conservación en régimen de protección absoluta ha significado que muchas personas pobres, que eran o han sido poseedores por muchos años de áreas boscosas, queden “enclavadas” dentro de un esquema de manejo forestal con restricciones respecto a la obtención de un título de propiedad, pues la Ley de Informaciones Posesorias les exige demostrar 10 años de posesión con anterioridad a la creación del área protegida respectiva. A parte del costo y complejidad que implica el proceso de titulación de un terreno forestal en sede judicial, el poseedor forestal que no logra obtener el título de propiedad quedará sometido a una restricción casi absoluta en cuanto al uso del recurso forestal y no podrá acceder a otras formas de gestión forestal. Esta situación ha causado la tala ilegal dentro de las áreas protegidas. Estas áreas deberían, por el contrario, ser generadoras de actividades alternativas, económicamente dignas, para campesinos y propietarios forestales, pero por lo general la pobreza de estas personas tiende a aumentar (Izurieta, 2007).

A este análisis que privilegia los beneficios directos se agregan otras corrientes recientes que tienden a integrar los beneficios del bosque y los ecosistemas con el concepto de unos servicios ambientales que van más allá de los bienes tangibles. La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio de las Naciones Unidas identifica cuatro grupos de servicios

16 El Reglamento de la Ley de Biodiversidad las describe así: “espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión” (art. 3a). 17 Véanse las categorías de áreas protegidas en www.sinac.go.cr.

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ambientales derivados de los ecosistemas: a) los servicios de aprovisionamiento (comida, agua, madera, fibra, etc.); b) los servicios de regulación (clima, inundaciones, enfermedades, erosión del suelo, etc.); c) los servicios culturales (beneficios espirituales y de recreación), y d) los servicios de apoyo (formación del suelo, reciclado de nutrientes). Este enfoque lleva el análisis económico más allá de los beneficios derivados de los bienes obtenidos directamente de los ecosistemas boscosos y las áreas protegidas, insistiendo en la necesidad de valorar en forma integral toda la gama de bienes y servicios tangibles e intangibles proporcionados por los ecosistemas. Con arreglo a este criterio, la cuantificación de los aportes a la economía nacional se modifica considerablemente; algunas estimaciones realizadas en Costa Rica indican que las áreas protegidas pueden proporcionar ganancias de entre 800 USD y 1 200 USD por hectárea por año y que su contribución global a la economía podría superar el 5 por ciento del PIB. Sin embargo, por una parte el mercado no ha sido capaz de internalizar todos los valores y costos (debido a sus imperfecciones); y por otra, los sistemas de cuentas nacionales no incorporan estos valores a la economía nacional.

Ha habido algunas experiencias positivas de cogestión de bosques privados en Costa Rica; por ejemplo, en el caso del Refugio de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, el plan de manejo –reglamentado por decreto ejecutivo18–, fue declarado inconstitucional19 porque había sido emanado por el Director del ASP sin que se consultase al Consejo Regional Ambiental. Mediante Decreto Ejecutivo No 25595-MINAE del 11 de octubre de 1996, se creó el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, que funciona con la participación de la sociedad civil de la zona. El comité ha contribuido a la zonificación del plan de manejo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente. El comité local es el órgano que recomienda a la administración, mediante un informe técnico de inspección realizado por funcionarios del MINAE, si es conveniente o no otorgar el permiso de manejo. Las actividades que se llevan a cabo en áreas con características de humedal son controladas por la administración del MINAE, que puede imponer limitaciones al uso de los recursos dentro de la zona; y por consiguiente, los ecosistemas no podrán ser dañados. La naturaleza jurídica del Refugio Nacional es de tipo mixto: la propiedad es tanto del Estado como privada. El Estado tiene la facultad y el deber de velar por la conservación y protección de los recursos naturales creando un ambiente sano dedicado al desarrollo sostenible. Sin embargo, los propietarios privados legalmente establecidos tienen el derecho de ejercer sus atributos de dominio y traspasar sus propiedades, toda vez que no exista normativa alguna de prohibición; por lo tanto, corresponde a ellos el goce y transformación del bien.

Gestión de bosques privados En los bosques privados se autoriza la corta en los siguientes casos: a) para construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado; b) para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional; c) por razones de seguridad humana o de interés científico; d) para prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias. En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable. Previamente, se deberá llenar un cuestionario de preselección ante la AFE para exigir una eventual evaluación del impacto ambiental20.

En los terrenos de propiedad privada, no cubiertos con bosques, no rigen estas restricciones; sin embargo, para la corta de árboles individuales se requiere un permiso del Consejo Ambiental Regional (art. 27) o de la AFE. Los terrenos de propiedad privada con plantaciones forestales, sistemas agroforestales con árboles plantados individualmente o sus productos, no requieren permiso de corta, transporte, industrialización o exportación (art. 28).

Los bosques sólo se pueden aprovechar si están sujetos a un plan de manejo debidamente aprobado por el SINAC. Pueden realizar el aprovechamiento los propietarios privados de terrenos con bosque (cuya titularidad se demuestra mediante certificación emitida por el registro nacional o notarial), los arrendatarios (cuya condición se demuestra mediante un contrato inscrito en el registro público de la propiedad), los poseedores inmediatos, quienes, mediante alguna modalidad contractual, queden autorizados a llevar a cabo dicha actividad en terrenos inscritos, así como los poseedores legítimos conforme lo exija la ley o el reglamento respectivo, a quienes se puede considerar eventuales titulares de planes de manejo 21. En la elaboración y aprobación del plan de manejo22 intervienen fundamentalmente tres partes interesadas: el titular, quien está obligado por ley a presentar el plan de manejo ante la AFE para su estudio y aprobación; el profesional forestal autorizado por el CIA, quien elabora técnicamente el plan de manejo conforme al protocolo correspondiente y asume deberes de supervisión y control; y la AFE, que fija los requisitos y procedimientos, y ejerce la labor de supervisión general. 18 Plan de manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No 114 del 16 de junio del 2003 y emitido por el Decreto No 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sector Gandoca, del 19 de septiembre del 2000, publicado en La Gaceta No 208 del 31 de octubre del 2000. 19 Sala Constitucional, No 11155-77 del 1 de agosto del 2007. 20 El artículo 36 del Reglamento de la LF exige llenar un formulario de preselección para los casos a, c y d, mientras que para el caso b se requiere una evaluación de impacto ambiental. Si el área es menor de 2 ha, la evaluación no se requiere. 21 Ley Forestal, artículos 19 y 29; Reglamento, artículos 14; 44, inciso 5; 48, inciso 1; 53 y 89. 22 La ley define el plan de manejo así: “Conjunto de normas técnicas que regularán las acciones por ejecutar en un bosque o plantación forestal, en un predio o parte de éste con el fin de aprovechar, conservar y desarrollar la vegetación arbórea que exista o se pretenda establecer, de acuerdo con el principio del uso racional de los recursos naturales renovables que garantizan la sostenibilidad del recurso” (LF, art. 3 y RLF, art. 2).

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Sistema de certificación forestal. El interesado puede participar en el Sistema de Certificación Forestal por conducto de un certificador forestal autorizado por la AFE, quien debe garantizar que su plan de manejo cumple con todos los requisitos legales y técnicos. La solicitud de aprobación del plan de manejo se tramita ante la oficina subregional del área de conservación (AC), la cual aprobará el plan una vez cumplidos los requisitos exigidos por la ley. La certificación de aprovechamiento es emitida por el certificador una vez concluidas las labores dentro del bosque y cuando se compruebe que el mismo ha sido aprovechado cumpliendo los principios, criterios e indicadores recomendados por la Comisión Nacional de Certificación Forestal (CNCF). Debe entregarse una copia de la certificación al AC respectiva. Este sistema no ha funcionado adecuadamente. Gestión forestal mediante un plan de manejo. Si el interesado decide no vincularse al sistema de certificación, debe presentar ante la oficina subregional del AC la solicitud para la aprobación del plan de manejo, la cual debe ser firmada por el peticionario y cumplir los requisitos fijados en el reglamento. El plan de manejo debe ser firmado por un profesional forestal, quien tiene discrecionalidad al elaborarlo, ajustándose a los principios y criterios de sostenibilidad recomendados por la CNCF, o los que establezca la AFE (RLF, art. 16 y 17).

Si surge algún conflicto de carácter técnico, el órgano encargado de resolverlo es el director del SINAC, con el asesoramiento de la CNCF o el órgano que ésta delegue. Una vez recibida la solicitud, la oficina subregional de la AC designa el funcionario responsable del trámite y evaluación, quien verifica que cumpla los requisitos solicitados y procederá a aprobar el plan de manejo mediante resolución administrativa. Para emitir la resolución de aprobación no es indispensable el requisito de la visita de inspección previa. Se puede considerar que esta resolución administrativa es el acuerdo institucional de autorización para ejecutar el plan y realizar el aprovechamiento forestal.

La AFE, a través de la oficina subregional del AC, se encarga de realizar la auditoría del plan de manejo; para ello está autorizada a ingresar en el inmueble, pudiendo hacerlo directamente o por contrato con terceros. El funcionario o el regente deben hacer las prevenciones necesarias o interponer las denuncias respectivas cuando el plan no se cumpla. Gestión forestal en terrenos de uso agropecuario. En las fincas privadas con árboles no establecidos en sistemas agroforestales o con cobertura boscosa inferior a 2 ha, los árboles ubicados en áreas urbanas pueden ser objeto de aprovechamiento forestal23. Si se trata de permisos para superficies con menos de 10 árboles, puede cortarse un máximo de tres árboles por hectárea por año, y es obligación del titular solicitar una autorización ante el consejo regional o la municipalidad donde esté ubicado el inmueble. La autoridad competente, una vez verificados los requisitos exigidos por el reglamento de la ley forestal, o bien por los requisitos que establezca la respectiva municipalidad, otorgará los permisos de corta y transporte, de los cuales debe remitir una copia a la AFE.

Para el aprovechamiento forestal de más de 20 árboles en terrenos no considerados de bosque, debe tramitarse una solicitud de autorización ante la oficina subregional del AC, junto con un inventario forestal elaborado por un profesional forestal, un croquis de la finca que indique la ubicación de los árboles, y una constancia de que el área no corresponde al concepto de bosque definido en la ley. Cumplidos los requisitos, la AFE dicta la resolución definitiva y, si procede, otorga el permiso sin necesidad de inspección previa. Actualmente se aplica, en forma equívoca, una restricción de aprovechamiento de 5 árboles/ha como máximo, debido a una interpretación incorrecta de la legislación por los funcionarios del SINAC. Gestión forestal en plantaciones y sistemas agroforestales. Para incentivar la producción en los sistemas agroforestales, la ley no exige trámites ni permisos de corta, transporte, industrialización o exportación. Para trasladar la madera hacia cualquier parte del territorio nacional, la ley obliga a la presentación de un certificado de origen expedido por un regente forestal o por el Consejo Regional Ambiental, debiendo enviarse copia de dicho documento a la AFE, la cual debe comunicar a la municipalidad los permisos de aprovechamiento y los certificados de origen aprobados24. El certificado de origen debe mencionar la existencia de una plantación o sistema agroforestal en el inmueble, indicando el área plantada, el número de árboles, las especies, la ubicación y el nombre del propietario. Para realizar el control, la AFE, una vez entregada la copia del certificado de origen, extiende un número de guías (formularios) de transporte de acuerdo con el área reforestada o el volumen a extraer, las cuales deben ser rellenadas por el propietario. La AFE establece los requisitos que deben contener estas guías. El certificado de origen permite comprobar la procedencia del producto forestal25.

La gestión forestal del bosque privado y los mecanismos contractuales o acuerdos institucionales comportan: Un Certificado para la Conservación del Bosque (CCB). Este es un instrumento de incentivo que busca retribuir al

propietario o poseedor por los servicios ambientales generados al conservar su bosque, mientras no haya existido aprovechamiento maderable en los dos años anteriores a la solicitud del certificado ni durante su vigencia, la cual no puede ser inferior a veinte años. Corresponde al FONAFIFO expedir estos certificados a quienes determine como beneficiarios.

23 Ley Forestal, art. 27. 24 Ley Forestal, art. 28, 31 y 55. 25 Ley Forestal, art. 31 y 55; Reglamento de la Ley Forestal, art. 30.

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Un contrato de PSA entre el Estado y el particular. Este es el instrumento más importante de la gestión forestal en bosques privados en Costa Rica, y funciona mediante el incentivo y fomento de las actividades de reforestación, protección del bosque, regeneración natural y plantación de árboles en sistemas agroforestales. Los sujetos que intervienen en este contrato son el beneficiario26 y el Estado, mediante el MINAE y el FONAFIFO como partes directas contratantes. El régimen jurídico y alcance de estos acuerdos están definidos en la Ley Forestal y su Reglamento, así como en el Manual de procedimientos para el pago de servicios ambientales emitido por el FONAFIFO27.

El manual fija como cantidades máximas y mínimas la reforestación de 1-300 ha/año: en el caso de organizaciones, un

máximo de 50 ha/año por productor; en el caso de reforestación por adelantado, tramitada por organizaciones o proyectos de pequeños y medianos productores, 50 ha/año por productor; para protección del bosque, 2-300ha/año; para los proyectos de regeneración natural con potencial productivo, un mínimo de 2 ha; en las reservas indígenas, un máximo de 600 ha por año, según la modalidad de propiedad; en los sistemas agroforestales (SAF) individuales, 350-3 500 árboles; y en los programas conjuntos de cooperativas y reservas indígenas un máximo de 336 000 árboles/año, sin que cada beneficiario sobrepase el máximo individual28. La fijación de prioridades comporta un mayor proceso de planificación que debería garantizar la eficacia de las decisiones y el cumplimiento de la normativa forestal.

Las solicitudes de reforestación pueden presentarse en forma individual en el caso de los proyectos conjuntos elaborados por organizaciones, o de forma colectiva en el caso de las comunidades indígenas.

Tramitología. La presolicitud de pago por servicios ambientales se presenta directamente ante las oficinas regionales del FONAFIFO, donde se mantendrán los mapas que indican las áreas prioritarias. El período de recepción de presolicitudes se limita a 45 días luego de la publicación del manual, comenzando el 1o de febrero de cada año. La aprobación definitiva queda sujeta a la publicación del decreto ejecutivo que fija las áreas prioritarias, el número de hectáreas por modalidad y el presupuesto asignado al FONAFIFO. Los requisitos de la presolicitud están contenidos en el manual y deben comprender la información completa, especialmente la condición de propiedad del inmueble, y una información socioeconómica básica. La presolicitud será revisada en sus aspectos legales, y si no es aprobada se otorga un plazo de 30 días para completarla. Si es aprobada, el notario asignado otorga 15 días para que se aporten los demás requisitos; a saber, el plano certificado, el estudio técnico del regente forestal, el contrato de regencia forestal y la ubicación del área mediante GPS. Cuando se trate de un derecho de posesión forestal, se publica un edicto para escuchar la posición de terceros, y pasado un plazo determinado, se pide el estudio técnico. Finalmente, si el expediente recibe el conforme, el encargado de la oficina regional del FONAFIFO elabora la resolución y el contrato, que deberá firmar el beneficiario antes de remitirlo a las oficinas centrales. El expediente será revisado en las oficinas centrales y firmado por el MINAE y el presidente del FONAFIFO, para su posterior protocolización e inscripción en el Registro Público.

El manual de procedimientos fija los modelos de las presolicitudes y requisitos, así como los modelos de las resoluciones finales, y el contrato genérico de PSA.

Contrato de gestión forestal entre un particular y una organización forestal privada. En el caso de este contrato, se

genera un doble tipo de acuerdo: el acuerdo institucional entre el MINAE y la organización (convenio de cooperación); y el acuerdo contractual entre la organización y el beneficiario (contrato).

Las organizaciones forestales deben estar inscritas, tener personalidad jurídica vigente, representar a pequeños productores y colaborar con el beneficiario y el FONAFIFO en el trámite, ejecución y supervisión del PSA (también puede tratarse de fundaciones que desarrollan programas forestales o de recursos naturales). Las organizaciones calificadas por el FONAFIFO deben suscribir un convenio de cooperación, a partir de la aprobación de las presolicitudes, para lo cual deben realizar un proceso de precalificación de los asociados, comprometerse a girar los fondos a los 15 días posteriores a su depósito por el FONAFIFO, colaborar con la supervisión, disponer de un contrato de regencia, comunicar el costo del servicio que se brinda (no puede superar el 18 por ciento del contrato), y formalizar contratos individuales con cada uno de los beneficiarios, indicando el monto de los honorarios por servicios y el compromiso de asistencia técnica. Deben llevarse expedientes individuales, se debe supervisar el cumplimiento del contrato, deben intervenir en el proceso regentes forestales, y los incumplimientos se deben notificar al FONAFIFO.

La organización debe ajustarse a los requisitos previstos en el reglamento y el manual. Una vez aprobado el proyecto por el AC, ésta dicta una resolución que remite al FONAFIFO junto al expediente para la elaboración del contrato entre el Estado y la organización. En el contrato se establecen las condiciones técnicas y otros asuntos de interés para otorgar el incentivo (acuerdo institucional).

En la actualidad, existen organizaciones como la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR) y el Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA) que han suscrito un convenio de cooperación con el FONAFIFO y tramitan un número elevado de contratos de PSA.

26 “Se consideran beneficiarios todas las personas físicas o jurídicas, propietarios, arrendatarios, usufructuarios(as) de inmuebles inscritos en el Registro Nacional que deseen gozar del pago de servicios ambientales en las diversas modalidades. Para proyectos de protección de bosque también se considerará a los poseedores(as) que cumplan lo establecido en el Decreto Ejecutivo No 31633-MINAE” (Manual, art. 4). 27 Ley Forestal, art. 22; RLF, art. 37 a 69, Manual de procedimientos para el pago de servicios ambientales, Acuerdo IX, de la Sesión 2 del 14 de febrero del 2007. 28 Manual, art. 3.

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Contrato de gestión forestal indirecto entre particulares. En el caso de este contrato, se concede en arrendamiento

forestal el terreno a una empresa agroindustrial. La ley autoriza la ejecución de proyectos de protección y reforestación en fincas arrendadas, siempre y cuando el contrato de arrendamiento esté inscrito en el Registro Nacional y por el plazo de ejecución del proyecto. Las condiciones son fijadas por el reglamento y el manual de procedimientos, estableciéndose que tales proyectos no pueden sobrepasar las 300 ha por finca o conjunto de fincas colindantes, por persona física o jurídica en cada AC. En esos casos, el propietario del inmueble debe suscribir el contrato de PSA junto con el arrendatario29. Lo mismo ocurre si se trata de usufructo, copropiedad o nuda propiedad.

Contrato de gestión forestal mediante intermediarios madereros para la compra y aprovechamiento de madera en pie.

Este tipo de acuerdo contractual privado se produce con mucha frecuencia, y generalmente priva al productor forestal de la posibilidad de obtener los beneficios del Estado o mejores réditos derivados del valor agregado del bosque. Este contrato es un compromiso verbal o escrito, en el cual el propietario vende la madera en pie al agroindustrial para su aprovechamiento, obligándose a firmar los documentos necesarios para el trámite del aprovechamiento forestal.

En el caso de este contrato casi no existen controles, porque se trata de acuerdos privados al margen de los acuerdos oficiales establecidos, lo cual se presta no sólo a que se produzcan aprovechamientos ilegales, sino también a que la distribución de los beneficios originados por el bosque sea desigual. La falta de recursos y de capacidad tecnológica y técnica limita y desfavorece sobre todo a los pequeños productores.

Mecanismos de planificación, supervisión y control Registro forestal. El reglamento dispone que el AFE debe establecer un registro de proyectos aprobados para las diferentes actividades forestales, pudiendo las personas físicas o jurídicas solicitar su inclusión en dicho registro; para ello debe presentarse copia de la resolución que aprueba el proyecto, salvo en el caso de proyectos de protección y con recursos propios o fincas sometidas voluntariamente al régimen forestal, con copia del plano o plano de fotografía aérea. La solicitud debe ser recibida e incluida en el registro en un plazo de 15 días; posteriormente se entrega una constancia de inscripción al titular del proyecto, a fin de que éste pueda gozar de los beneficios legales.

Este instrumento sirve para que los propietarios de bosques se acojan a otros beneficios contemplados en la ley forestal, siendo deber del AC emitir anualmente las certificaciones necesarias para que los beneficiarios puedan aplicar la exoneración del pago de impuestos sobre los activos y bienes inmuebles o impuestos sobre la renta cuando corresponda.

Regencias forestales. El regente forestal, autorizado por el colegio respectivo, es el responsable de la supervisión y control del proyecto, teniendo el deber de elaborarlo, realizar un mínimo de visitas de campo, brindar asistencia técnica y verificar el cumplimiento de las recomendaciones y las obligaciones de los regentados. Esta es una de las figuras que han recibido mayores críticas tanto de las partes interesadas como en las consultorías. Sin embargo, en muchos casos el regente forestal es el único agente que realiza un control y fomenta las actividades forestales en el campo, supliendo parcialmente las deficiencias de la administración. Auditorías y evaluaciones. La ley y el manual exigen al FONAFIFO realizar el seguimiento y evaluación de los proyectos de PSA; las evaluaciones deben ser periódicas, mediante auditorías propias o con servicios externos, para conocer el estado y cumplimiento de las obligaciones por parte de los entes involucrados en el PSA; a saber, beneficiarios, oficinas regionales y centrales del FONAFIFO, organizaciones, SINAC, regentes, etc., debiendo realizarse tales evaluaciones al menos una vez cada dos años.

El personal técnico del FONAFIFO y el funcionario de la fiscalía del Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA), que controlan a los profesionales involucrados en estos procesos, y los funcionarios del SINAC pueden visitar en cualquier momento las áreas compensadas con PSA y corroborar su estado así como la información certificada.

Sistema de información geográfica. El FONAFIFO elabora una base de datos de los proyectos de PSA mediante el sistema de información geográfica (SIG) y el sistema integrado de administración de proyectos (SIAP). Actualmente se está preparando un registro de unidades de manejo de bosque natural y una base de datos relacional de unidades de manejo, que están contemplados en los nuevos criterios e indicadores para el PSA. El registro y la base de datos están siendo desarrollados por el Proyecto TCP/COS/3102 de la FAO a través de acuerdos con la FUNDECOR y el Instituto de Investigaciones y Servicios Forestales (INISEFOR), respectivamente.

Gestión de bosques indígenas Existe un reglamento específico para el manejo forestal de los territorios indígenas. El manual establece criterios de prioridad para otorgar PSA en reservas indígenas, con fines de conservación del bosque o para el fomento de los sistemas

29 Manual, art. 8.6.

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agroforestales. En el contrato de PSA figura como beneficiario la comunidad indígena, a través de la Asociación de Desarrollo Integral (ADI) y el MINAE, siendo la comunidad la que distribuye y dispone de los recursos obtenidos30.

Debido al elevado costo de las regencias, el manual autoriza al director regional de las AC a certificar el área, siguiendo para ello los procedimientos y requisitos de la normativa forestal. Por este servicio no se cobran honorarios, y la labor de supervisión es efectuada directamente por las AC. El reglamento del FONAFIFO del 7 de marzo del 2008 modificó el manual de procedimientos para el PSA (art. 3.6.3), y fijó como superficie máxima por reserva indígena en la modalidad de protección de bosque 1 000 ha/año.

MEDIOS DE SUBSISTENCIA

Cuantificación de la pobreza en Costa Rica Según el Estado de la Nación (2006), la pobreza en Costa Rica, medida por el método de línea de ingreso, es del 20,2 por ciento, y la pobreza extrema es de alrededor del 6 por ciento. Cerca de 235 000 hogares tenían un ingreso per cápita inferior a la línea de pobreza total31, y de ellos casi 68 000 hogares vivían en pobreza extrema, siendo la incidencia de la pobreza extrema mayor en las zonas rurales. Uno de los estudios más recientes (Borge, 2006a) sobre la situación de la pobreza en Costa Rica ha determinado el índice general de pobreza sumando valores cuantitativos asignados a cada uno de los valores porcentuales o decimales que se asignan al índice de desarrollo social, al índice de necesidades básicas insatisfechas, al índice de pobreza, al índice de Gini y a la polarización de la población.

El Plan Nacional de Desarrollo fija como meta para el período 2006-2010 la reducción de la pobreza en un 4 por ciento, pero no establece un vínculo entre este objetivo y el manejo sostenible de los bosques. Pese a ello, y a falta de una articulación de las políticas del Estado en los planes operativos sectoriales, concretamente en el programa del MINAE y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se puede afirmar que las políticas nacionales se orientan cada vez más a la lucha contra la pobreza (Gobierno de Costa Rica,?) .

La pobreza rural está asociada a los sistemas de tenencia Según el mapa del Anexo 4, la categoría de pobreza media-baja se ubica en el sector central del país, ocupando 19 cantones en las provincias de San José, Alajuela, Cartago y Heredia. La pobreza media comprende 54 cantones, representando el 66,68 por ciento del total, y está difundida en todo el país, sobre todo en los sectores limítrofes, costeros y el Valle Central. Sin embargo, la categoría de pobreza media-alta se localiza en cantones exclusivamente rurales: Osa, Coto Brus y Buenos Aires en la provincia de Puntarenas; Los Chiles y Upala en la de Alajuela; La Cruz en la de Guanacaste; Salamanca en la de Limón y León Cortés en la de San José (cinco de estos cantones son limítrofes) (Borge, 2006a).

En estudios de caso específicos de las condiciones de vida de los campesinos que aprovechan el PSA (Muñoz Calvo, 2004), se ha determinado que en las zonas de mayores niveles de pobreza, aproximadamente el 80 por ciento de la superficie es bosque natural, y el restante 20 por ciento es dedicado a otro tipo de actividad, lo cual condiciona otras actividades de producción económica dado que el bosque debe ser mantenido conforme a las restricciones impuestas por la ley forestal, de manera que las posibilidades culturales, sociales y financieras de los campesinos son limitadas.

La restricción en el uso de la tierra y de los bosques en las áreas protegidas, la deficiente calidad de las tierras y la escasa superficie de suelos agrícolas hacen que los sistemas de producción (granos básicos, ganadería, madera), incidan en los medios de vida de la población pobre como factores limitantes. De ahí, la importancia de buscar incentivos y mecanismos de gestión que permitan mejorar la calidad de vida de esta población.

La dependencia de los recursos madereros El sector forestal sigue siendo importante para la economía costarricense, porque puede potencialmente generar mayores niveles de ingresos para la población rural. Sin embargo, faltan mecanismos de integración vertical entre los diferentes sectores productivos para garantizar una mejor distribución de los beneficios derivados del bosque.

La industria forestal tiene altos niveles de concentración en la meseta central, especialmente en Cartago y San José. La industria primaria cuenta 300 empresas, de las cuales 35 tienen sistemas productivos integrados verticalmente (bosque, aprovechamiento y venta de productos acabados); sin embargo falta una mayor reutilización de los residuos. El 50 por ciento de la producción secundaria (madera aserrada) se utiliza en la fabricación de muebles (40 000 m3/año). Las empresas más grandes son Plywood Costarricense, S.A. y Portico, S.A., y a ellas se han sumado otras industrias propietarias de plantaciones forestales. Se estima que en el sector operan más de 1 500 empresas (que incluyen alrededor de 1 400 mueblerías) de las cuales al menos el 50 por ciento son microempresas familiares pertenecientes a la economía informal. Además, 4 771 empresas utilizan madera como material de construcción (ONF, 2002). Existen numerosas mueblerías pequeñas cuya materia prima es fundamentalmente el tablón, que es suministrado por pequeños productores (Miranda et al., 2006).

30 Manual, art. 3.6, 3.9.6, 6.1 y 14.5. 31 La línea de pobreza mide el ingreso mínimo para que un hogar pueda atender sus necesidades básicas; en 2006 el ingreso mínimo era de 47 086 colones mensuales en zonas urbanas y de 37 917 colones en zonas rurales.

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La materia prima proveniente del bosque natural representa un 36 por ciento del total (ONF, 2005), y su cantidad está disminuyendo. La madera proveniente de terrenos de uso agropecuario sin bosque ha sido en la última década la principal fuente de materia prima para abastecer la demanda nacional (casi un 60 por ciento del total); las actividades forestales se consideran por lo tanto como una alternativa de inversión para los pequeños y medianos productores. Se sostiene que para abastecer el mercado es necesario impulsar el manejo sostenible en 160 000 ha de bosque, es decir aproximadamente en 20 000 ha por año entre 2007 y 2013 (Rodríguez, 2005, citado por Miranda et al., 2006), y que es preciso encontrar mecanismos más eficientes para promover la reforestación.

En Costa Rica se consumen aproximadamente 1,1 millones de metros cúbicos de madera; la mayor demanda proviene del sector de la construcción (55 por ciento), seguido por el de los muebles, puertas y otros productos secundarios de exportación (40 por ciento) y el del contrachapado (5 por ciento). Existe una fuerte demanda de madera importada, y para abastecerla es necesario plantar unas 95 000 ha en los próximos 10 años (Rodríguez, 2005; Miranda et al., 2006).

Fuentes de empleo Sector industrial forestal. Las repercusiones socioeconómicas del sector forestal son significativas. Se ha estimado que, en 2001, 8 000 empresas dependían de la madera: 684 operaban en el sector primario y 1 500 en el secundario. El 50 por ciento eran microempresas familiares de economía informal y 4 771 desarrollaban actividades en el sector de la construcción. En su conjunto, el número de empleos asociados al sector forestal se estimó en 18 247 empleos permanentes directos, de los cuales una tercera parte (38 por ciento) correspondía al sector primario (viveros, plantación, aprovechamiento, aserrío; y contratación de consultores y regentes); estos empleos pertenecían fundamentalmente a las zonas rurales del país. El sector secundario (fábricas de maquinaria, molduras, muebles y tarimas) aportaba el 29 por ciento de los empleos (las mueblerías daban empleo a aproximadamente 4 000 personas); el sector de la construcción (viviendas, constructores) el 26 por ciento, y el comercio (depósitos) el 5 por ciento (Miranda et al., 2006). Según la ONF (2005), el aporte del sector forestal al empleo ha ido disminuyendo, pues para 2004, según estimaciones, se contaban 17 000 empleos. Esta cifra es preocupante porque el valor agregado del uso de la madera generalmente se genera en las plantaciones forestales ubicadas en zonas rurales pobres y marginadas del país (Miranda et al., 2006).

Fuentes de ingresos y distribución de beneficios Servicios ambientales. El sistema de PSA ha generado beneficios socioeconómicos para más de 7 000 pequeños y medianos propietarios forestales de zonas rurales en 2005 (Sánchez, 2005). Si bien el PSA no ha sido concebido como un instrumento destinado a la reducción de la pobreza (Borge, 2003, 2006a), sus efectos sociales son significativos. El programa ha beneficiado a 10 comunidades indígenas en un territorio de 21 000 ha, y ha permitido una mayor participación de la mujer en las actividades forestales (FONAFIFO, 2005). El PSA ha redundado en un incremento del ingreso y en el mejoramiento de las condiciones de vida en las zonas rurales. En algunas zonas rurales pobres, el PSA representa para el 44 por ciento de los campesinos la primera fuente de ingresos, seguida por la ganadería (18 por ciento) y la administración de fincas (9 por ciento). Los recursos obtenidos se destinan especialmente a la alimentación, vestuario y educación (Muñoz Calvo, 2004; Miranda et al., 2005). Áreas de conservación. Según el estudio del CINPE-UNA (2006), los beneficios para las comunidades provienen de los gastos del SINAC, que se distribuyen entre gastos de operación y mantenimiento de áreas protegidas, salarios de los funcionarios del SINAC, y compras de tierras a propietarios privados. En términos de generación de empleo, por ejemplo en la guarda parques, los datos del SINAC indican que en 2002 se contrataron 395 personas, muchas de las cuales provenían de las comunidades aledañas (MINAE-SINAC, 2003). Los principales agentes que intervienen en la conservación de las áreas protegidas son funcionarios y guardaparques del SINAC y en algunos casos asociaciones comunales que colaboran en la gestión de los recursos naturales y reciben parte de los ingresos por el cobro de billetes de entrada32. Existen dos categorías importantes de beneficios económicos tangibles en las áreas protegidas de Chirripó, Poás y Cahuita: el hospedaje y la alimentación; y las actividades de recreación (pesca, suministro de bienes esenciales de consumo, turismo). Distintas actividades económicas generaron en 2002 aproximadamente 325 171 millones de colones, cantidad que representa un aporte importante al desarrollo socioeconómico, y que han permitido reducir la pobreza en estas zonas. Gestión privada. La gestión privada de los recursos forestales también reporta beneficios a los empresarios. Actualmente la Red de Reservas Naturales Privadas comprende 150 socios y conserva más de 140 000 ha de bosque. Según Sandi 32 Por ejemplo, en el caso de la relación entre la comunidad de Cahuita y el Parque Nacional Cahuita, han intervenido numerosos sujetos de la comunidad que capturan beneficios económicos que se distribuyen al resto de la comunidad. El comité de manejo del parque, conformado por miembros de la comunidad, participa activamente en la administración y gestión del parque, comparte con los funcionarios y guardaparques del SINAC las responsabilidades de mantenimiento, reparación de senderos, administración y educación ambiental. Los ingresos percibidos por cobro de entradas en el año 2002 fueron de 17 543 USD en concepto de donaciones de los turistas que ingresaron por Playa Blanca. Varios grupos de la comunidad han sido los beneficiarios: la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita, la guardia rural de Cahuita, los grupos culturales Ashanty y Cencinai y la Escuela de Cahuita. En el caso de las concesiones de servicios no esenciales, como la cafetería, la tienda de recuerdos y el estacionamiento en el Parque Nacional Volcán Poás, los beneficios directos para las comunidades provienen de empleos locales proporcionados por el Centro Científico Tropical (CCT), la FUNDECOR y la Cruz Roja Costarricense.

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(2008), existen 8 000 fincas que contienen un bosque primario importante. El 45 por ciento de los empresarios vive del ecoturismo y complementa la conservación del bosque con otras actividades económicas más rentables como la ganadería.

Subsistencia y acceso al crédito con garantías forestales La ley forestal ha establecido un sistema de garantías forestales y acceso al crédito forestal gestionado por el FONAFIFO. Los terrenos con plantaciones y los árboles en pie plantados en esas tierras, propiedad de particulares, sirven como garantías para los préstamos hipotecarios y prendarios, respectivamente, autorizándose al Registro Público a anotar al margen del inmueble tales gravámenes33. La ley regula asimismo la obtención del Certificado para la Conservación del Bosque (CCB), que sin embargo no se ha implementado como un título de valor nominativo otorgado a los propietarios que desean conservar el bosque34. Se busca retribuir al propietario o poseedor los servicios ambientales generados por la conservación; el FONAFIFO es por consiguiente la entidad encargada del financiamiento crediticio para esos fines. Quienes adquieran el certificado pueden recibir otros beneficios o incentivos, tales como la exoneración del pago del impuesto sobre los bienes inmuebles, la protección frente a terceros, y la exención del pago del impuesto sobre los activos. El beneficio se inscribe como una afectación en el Registro Público.

El FONAFIFO tiene como objetivo proporcionar financiamiento a pequeños y medianos productores mediante créditos u otros mecanismos de fomento para el manejo forestal, la forestación y reforestación, los viveros forestales, los sistemas agroforestales, la recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en pro de la industrialización de los recursos forestales. También corresponde al FONAFIFO obtener financiamiento para el pago de los servicios ambientales. El fondo dispone de un patrimonio propio definido por la ley35 y se encarga de la administración del programa de incentivos y créditos forestales, debiendo gestionar la inscripción de las limitaciones relativas al derecho de propiedad, cuando tales beneficios se otorguen36. En 2008, el MINAE estableció, como parte del programa de financiamiento forestal gestionado por FONAFIFO, 7 500 ha para reforestación (al costo de 816 USD/ha por año), 1 500 ha para regeneración natural (al costo de 205 USD/ha por año), 70 000 ha para protección de bosque (al costo de 320 USD/ha por año) y 600 000 árboles en sistemas agroforestales (al costo de 1,30 USD por árbol por año)37. La inversión en créditos forestales desde 1987 hasta 2007 ha sido de 2 820 695 634 colones, ocupando el mayor porcentaje la inversión en industrias forestales (46 por ciento), los créditos puente (21,85 por ciento), la reforestación (10,9 por ciento) y el capital de trabajo (6,38 por ciento), seguidos de los viveros (5,09 por ciento), los estudios técnicos (2,95 por ciento) y el manejo de plantaciones (1,28 por ciento) (FONAFIFO, 2007).

CAPACIDADES Muchos organismos internacionales y ONG han colaborado activamente en la promoción y creación de capacidades a nivel nacional para el manejo sostenible y la conservación de los ecosistemas forestales. A estos esfuerzos deben sumarse las capacidades locales, que podrían contribuir decididamente a la reducción de la pobreza, como ha quedado demostrado en el caso de los programas de PSA. Sin embargo, las organizaciones relacionadas con el sector forestal deberían actuar de manera más ágil y disminuir los procedimientos burocráticos (Rodríguez, 2004).

Capacidades humanas y financieras Fruto de la política forestal que se ha venido poniendo en práctica en Costa Rica desde la primera ley forestal ha sido el desarrollo de una valiosa capacidad organizacional pública y privada. Las organizaciones del Estado, especialmente el MINAE, el FONAFIFO y la AFE, conjuntamente con organizaciones no gubernamentales y empresas privadas que operan en el sector forestal, han jugado un papel importante en la creación de capacidades institucionales para el manejo y conservación del bosque en los distintos regímenes de tenencia forestal. Ambos grupos de actores han ejercido un papel protagónico en el diseño de políticas, la legislación y en la elaboración del PNDF.

En términos generales, existe una buena percepción de las gestiones que realiza el MINAE y el SINAC en cuanto a protección de los recursos forestales y biodiversidad. Sin embargo, ha sido objeto de críticas la incongruencia entre las políticas y las actividades de las organizaciones, puesto que por conducto de decretos es posible eliminar elementos de expansión que habrían impulsado el manejo sostenible del bosque y dado mayor competitividad al sector.

Una de las críticas más fuertes acerca de la inversión del Estado en tecnología aplicada al sector forestal es que el conocimiento no se traslada de las aulas y los centros de experimentación a las zonas de desarrollo rural. Son las empresas forestales dotadas de capitales de inversión privados las disponen de una unidad de investigación interna; en cambio, no existe una estrategia nacional de investigación forestal. La innovación y el mejoramiento tecnológico permitirían que las pequeñas y medianas empresas ocupasen un lugar más favorable dentro del sector forestal y produjeran mayor valor agregado para sus productos, por ejemplo desarrollando los acabados de madera.

33 Ley Forestal, art. 32. 34 Reglamento de la Ley Forestal, art. 37. 35 Ley Forestal, art. 46 a 51. 36 FLF, art. 54 a 58. 37 MINAE, Decreto Ejecutivo No 34371 del 1 de febrero del 2008.

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El MINAE, con la cooperación de la FAO, ha realizado un proyecto para fortalecer la capacitad institucional del PNDF38 con el objeto de “garantizar el manejo y desarrollo sostenible de los recursos forestales del país, para contribuir al desarrollo humano, especialmente en las áreas rurales, creando oportunidades para alcanzar un mejor nivel de vida en armonía con la naturaleza”. Se espera que con este noble propósito el proyecto apoye las acciones políticas, técnicas, legales y socioeconómicas relacionadas con el uso y manejo del bosque.

La generación de capacidades humanas ha permitido no solo la elaboración del PNDF, sino también de un plan de implementación.

Los diferentes sectores coinciden en poder lograr mejores niveles de desarrollo sostenible. Las políticas nacionales sobre mitigación de la pobreza, desarrollo rural, impulso al crecimiento del turismo y desarrollo de la industria energética están relacionadas con el PNDF. En el PNDF se propone un programa de capacitación forestal para superar las debilidades técnicas, empresariales y de gestión que obstaculizan aún el desarrollo forestal. Se busca poner en práctica un plan de capacitación para 2 729 personas por medio de distintas iniciativas y con la participación de múltiples instituciones y organizaciones indígenas de productores y sectores cooperativos.

Una de las críticas formuladas al sistema de planificación es que, si bien Costa Rica dispone de un marco institucional innovador, no se ha logrado la integración entre las diversas organizaciones para desarrollar un sector forestal eficiente y competitivo (Miranda, 2005; Borge, 2004; Sague, 2006). Sague afirma que la carencia de coordinación entre las instituciones dificulta la ejecución de la política forestal; que la ONF es una entidad muy frágil que carece de un financiamiento seguro y que depende de la voluntad política; y que el SINAC adolece de problemas operativos que limitan la efectividad de su trabajo. Se precisan reformas sustantivas, dado que las acciones del SINAC se han concentrado principalmente en la consolidación de las áreas protegidas (SINAC, Informe anual, 2006). El FONAFIFO es la única entidad que se ha fortalecido progresivamente, pero en la actualidad su operación y estructura son cuestionadas por la Contraloría General de la República.

Competencias y capacidades humanas y financieras del SINAC para la gestión de los bosques públicos El SINAC es un órgano perteneciente al MINAE que está dotado de personalidad jurídica instrumental; su estructura, muy desconcentrada, comprende sedes regionales que funcionan en 11 AC. Su presupuesto es de 25 millones de USD provenientes de recursos propios, del Gobierno central y de la cooperación internacional. Los recursos propios tienen limitaciones impuestas por la autoridad presupuestaria; el 15 por ciento de los recursos del SINAC se origina en la cooperación internacional. Para el ejercicio y el cumplimiento de sus funciones de conservación y gestión de las áreas protegidas, el SINAC dispone de una plantilla de 500 empleados. Los Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC) son los órganos integradores de la sociedad civil en las AC y en el trabajo regional y local de algunas de ellas; su objetivo principal es consolidar las áreas de protección y el SINAC.

Desde 1997, la política de administración de las AP establece cinco ámbitos de gestión: social; administrativa; de recursos naturales y culturales; político-legal, y económico-financiera. Como parte de las acciones de capacitación, se ha actualizado la estrategia nacional de educación ambiental, la estrategia de turismo, la estrategia financiera y el plan estratégico de gestión institucional; también se ha implantado un proceso de elaboración de una estrategia para el monitoreo de la biodiversidad y una estrategia para el control y protección de las áreas silvestres protegidas (ASP).

Del total de la superficie declarada de parques nacionales y reservas biológicas, el 90 por ciento es propiedad del Estado, estimándose necesario invertir alrededor de 76 millones de USD para adquirir el restante 10 por ciento. En estas áreas se han llevado a cabo iniciativas complementarias de conservación mediante corredores biológicos y servidumbres ecológicas (2 881 ha), se han construido reservas privadas (51 702 ha) y se ha implantado el programa de PSA (244 847 ha).

Algunos de los problemas de gestión de las ASP obedecen en particular a que, en virtud del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), dichas áreas están sujetas a un sistema de comanejo en el que intervienen sujetos internacionales con el objeto de una distribución equitativa de los beneficios. Pero este planteamiento ha sido rechazado por la Contraloría y por la Procuraduría General de la República, que han hecho prevalecer las disposiciones de derecho interno sobre el derecho internacional con un criterio de “indelegabilidad” de la gestión, ya que las ASP forman parte del PNE. Además, a esas interpretaciones restrictivas se han sumado los criterios vertidos por la Sala Constitucional, que favorecen la conservación estricta y restringen las posibilidades de uso sostenible de los recursos y la distribución equitativa de los beneficios.

Competencias, capacidades humanas y financieras del FONAFIFO para la gestión de los bosques privados sujetos al PSA El FONAFIFO es un ente público dotado de personería instrumental. Está regido por una junta directiva en la que participa el MINAE, el sector privado, el sector público y el sector financiero. Su presupuesto anual es de aproximadamente 15 millones de USD, cantidad con la cual se financia el PSA y la administración del fondo. El FONAFIFO tiene 47 empleados. Recientemente, el modelo operativo del fondo ha sido cuestionado por la Contraloría

38 MINAE-FAO. 2004. Proyecto de fortalecimiento de la capacidad nacional para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.

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General de la República, y en consecuencia, el sistema de gestión administrativa del fondo ha sufrido cambios que han tenido repercusiones negativas sobre la efectividad de su funcionamiento.

Los recursos del FONAFIFO se orientan fundamentalmente a la conservación del bosque a través del PSA. En los últimos años, este programa ha comenzado a tener efectos provechosos en la reducción de la pobreza de sectores marginales de la población. Sin embargo, los recursos del fondo son insuficientes para atender la demanda de todos los programas del sector forestal productivo.

Fortalecimiento de las capacidades de los sujetos privados y de las comunidades para la gestión sostenible de los bosques La ONF ha adquirido competencia jurídica para dar protagonismo al sector privado. La ONF es un ente público no estatal que representa y agrupa diferentes instancias del sector forestal privado organizado. Su presupuesto es muy limitado, pues apenas alcanza para cubrir los gastos administrativos, que son de alrededor de 40 000 USD anuales. La Oficina tiene únicamente dos empleados, y el financiamiento de sus operaciones no está garantizado.

Pese a las mencionadas limitaciones, la capacidad de los propietarios privados de bosques ha ido aumentando, tanto en cuanto a competencias como a organización, y esto se traducirá sin duda en oportunidades para el manejo privado de los bosques en Costa Rica (Barrantes, 2008). Se ha conformado una red que agrupa a un gran número de sujetos privados (tanto personas físicas como jurídicas) que han creado nuevas actividades económicas derivadas de la protección del bosque en beneficio de toda la sociedad costarricense.

Uno de los representantes de la Red Costarricense de Reservas Naturales Privadas (Sandi, 2008) considera indispensable generar conocimientos sobre las ventajas y el aprovechamiento del bosque secundario, y ha puesto de manifiesto que la Comisión Nacional de Sostenibilidad Forestal (anteriormente llamada Comisión Nacional de Certificación Forestal) está revisando los principios, criterios e indicadores para el manejo del bosque secundario y las nuevas orientaciones para las regencias forestales, incluido el reglamento de éstas.

En lo que respecta a las comunidades indígenas, el MINAE y el FONFAFIFO han lanzado una campaña de capacitación para facilitar el acceso a los servicios ambientales. En efecto, tanto la ley como el respectivo reglamento establecen que la capacitación es necesaria, y los últimos decretos se orientan a destinar más recursos al PSA en beneficio de los indígenas.

Borge (2003) realizó un estudio para el MINAE-FONAFIFO de las carencias actuales y de las necesidades de las comunidades indígenas con el objeto de establecer un proyecto de financiamiento e inversión apropiado para dichas comunidades, concluyendo que es preciso crear fondos para el fortalecimiento institucional, la capacitación y el apoyo comunal, y que tales fondos deben estar dotados de mecanismos de control y rendición de cuentas.

Contribución de la tenencia forestal a la gestión forestal sostenible y a la reducción de la pobreza REPERCUSIONES DE LA TENENCIA FORESTAL EN LOS MEDIOS DE VIDA Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA En esta sección se enumeran las conclusiones del análisis de la tenencia forestal en Costa Rica, con el propósito de determinar el tipo de tenencia más idóneo para apoyar la gestión forestal sostenible y contribuir a la reducción de la pobreza. Para ello, se tomarán en cuenta las variables legislación, políticas, gestión, medios de subsistencia y capacidades.

Entre los factores limitantes, derivados de la propia ley forestal, cabe mencionar los siguientes: • la prohibición absoluta del aprovechamiento forestal y de los servicios forestales asociados en los bosques públicos pertenecientes al PNE; • el cumplimiento parcial de las competencias de la AFE (art. 6); • las restricciones casi absolutas en cuanto al cambio de uso del suelo en los terrenos forestales privados (art. 19); • un concepto limitado de los servicios ambientales que va en detrimento de las comunidades que brindan otros servicios; • las dificultades y costos asociados con los trámites administrativos y la permisión de los intermediarios; • la carencia de control y fiscalización en las obligaciones y compromisos asumidos por los regentes forestales y otros sujetos; • el desequilibrio entre productores y/o propietarios de bosques privados, por una parte, y empresarios madereros, industriales y comercializadores, por otra, debido a la carencia de procesos de integración horizontal y vertical; • un financiamiento orientado más a favorecer a las medianas y grandes propiedades y/o plantaciones forestales que a los propietarios pequeños y necesitados (pese a que la ley se orienta claramente a favor de éstos) (art. 46); • la imposibilidad de reconocer la situación jurídica del propietario de bosque que carece de un título de propiedad debidamente inscrito, lo cual restringe su acceso al PSA; • la existencia de un catastro forestal incompleto, que comprende solo los bosques públicos; • el aprovechamiento parcial de la madera y otros productos madereros (debido a la desconexión de sectores sociales que pueden desarrollar actividades alternativas generadoras de beneficios); • la no distribución del valor agregado en las sucesivas fases de la industrialización y comercialización; • la carencia de controles efectivos en materia de regencias forestales y planes de manejo y compromisos asumidos en los PSA.

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS DISTINTOS SISTEMAS DE TENENCIA

Factores que limitan la implementación del PNDF para combatir la pobreza Diversos estudios han subrayado los riesgos y limitaciones con las que el sector forestal tropieza en la actualidad para lograr la sostenibilidad financiera y consolidar de modo significativo sus repercusiones socioeconómicas en el país. Si se pretende que el manejo del bosque cumpla realmente con uno de los propósitos del PNDF, que es el de combatir la pobreza, será preciso que el sector forestal supere un cierto número de insuficiencias, que han sido puestas de relieve por Miranda et al. (2005):

• El sector forestal debería tener una participación mayor en la economía del país, ya que genera productos maderables y servicios ambientales que sin embargo son subvaluados en las cuentas nacionales. • Las políticas y la legislación están sujetas a variaciones constantes debido a los diferentes decretos que se dictan en materia forestal. Esta situación aumenta el riesgo, desalienta la inversión y genera expectativas negativas para los pequeños y medianos productores. • La carencia de recursos financieros impide reconvertir la industria forestal. Como esta industria depende fundamentalmente del impuesto sobre los combustibles, muchos recursos terminan destinándose a propósitos distintos del PSA, y no se invierten en procesos tecnológicos modernos y en la creación de capacidades empresariales. • Se carece de una estrategia de competitividad forestal para promover la generación y difusión del conocimiento y los resultados de investigaciones académicas. • Los largos períodos de rotación y la falta de seguros perjudican las actividades forestales. • La distribución en el tiempo de los costos y beneficios de las inversiones es desigual; los costos financieros anuales son elevados, y las ganancias se obtienen sólo al final del período de rotación. • Los niveles de implementación de unas políticas asociadas a la doble función del bosque como generador de servicios y proveedor de bienes acusan desequilibrios debido a la debilidad del ordenamiento territorial-forestal; esta debilidad se ve acentuada por el interés del Estado en destinar más áreas a la protección. • La producción de bienes y servicios ambientales es poco atractiva y competitiva en relación con otras actividades que pueden ser rentables a corto plazo.

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• El incremento del precio de la tierra restringe la competitividad de los sistemas forestales y la posibilidad de adquirir terrenos de vocación forestal. • La integración de los objetivos de conservación con el desarrollo forestal es dificultosa, y prevalece una visión forestal conservacionista. • El aumento de los requisitos impuestos por la ley para acceder al PSA ha reducido el número de los posibles beneficiarios. • Las actividades forestales se ven dificultadas por problemas asociados con la aplicación de la ley forestal y el cobro de impuestos (3 por ciento).

Factores que limitan la gestión de los bosques públicos y su contribución a la reducción de la pobreza En el caso de las áreas de protección, existen amenazas importantes que afectan a la eficacia del sistema de tenencia forestal e inciden en las actividades socioeconómicas y en los beneficios recibidos por las comunidades. Se han propuesto diversas alternativas para superar estas barreras (CINPE-UNA, 2006). Es posible detectar las prácticas forestales ilegales; pero sin conocer la dinámica sociodemográfica (control, gestión y monitoreo de especies, bienes y servicios silvestres) es imposible pretender explotar sosteniblemente las especies como recurso, lo que dificulta el manejo de las poblaciones silvestres y causa destrucción del hábitat natural de las especies no cinegéticas.

Entre las debilidades del sistema de gestión está la sobreexplotación de los recursos en las ASP; las carencias de capacitación, que impiden a los funcionarios relacionarse con algunos sectores o grupos de la comunidad local; la gestión ineficiente de los recursos económicos; y una planificación territorial (crecimiento demográfico en zonas urbanas y zonas agrícolas) que no toma en consideración las áreas de protección y sus interacciones.

• Actualmente, un 10 por ciento de ASP no recibe indemnizaciones y carece de recursos. • Las competencias forestales están mezcladas con las de conservación (la conservación es el objetivo preponderante), y las actividades productivas no se planifican de manera integrada y coordinada. • La planificación y supervisión son deficientes debido a la falta de recursos y personal; esta carencia paraliza las actividades forestales privadas. • Los beneficios no se distribuyen equitativamente entre las áreas protegidas y la sociedad civil. • Hay inseguridad financiera porque la entrega de muchos recursos depende de contribuciones externas. • Faltan incentivos para actividades conexas (transformación de productos naturales en artesanías y venta directa de estos productos, prestación de servicios de hospedaje, alimentación y recreación) que beneficien a las familias pobres indígenas. • La prohibición absoluta de las actividades de aprovechamiento dentro de las ASP ha determinado que no exista una cartera de productos forestales, y que la distribución de los beneficios producidos por del sector tenga un efecto mitigado en los medios de vida. • El control del cambio de uso de la tierra es insuficiente, y en ciertas ASP la tala ilegal se perpetúa39.

Se ha propuesto desarrollar un programa de control, gestión y monitoreo de especies, bienes y servicios silvestres; llevar a cabo intervenciones para el manejo de conflictos; lograr una gestión eficiente de los recursos económicos; activar mecanismos de pago; diseñar e implementar planes de manejo en las áreas de protección coordinados con las actuaciones de otros agentes importantes; y promover la creación de corredores biológicos y para el desplazamiento de las personas entre las áreas protegidas de una misma zona.

Es necesario estimular las actividades de cogestión en las ASP, tal como se ha hecho en el caso de Coopesolidar (Coopesolidar, 2003) en Cahuita, o replicar otras experiencias como las de Gandoca-Manzanillo y Río Banano (CCAD-PROARCA, 2006) con arreglo al artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 101 de la Ley de Biodiversidad.

Ventajas y desventajas de los bosques privados Los sistemas agroforestales se consideran como la segunda generación del PSA, y constituyen una iniciativa que pretende introducir cambios tanto en el ámbito institucional como en la generación de ingresos del actual programa de PSA (Rodríguez Echandi, 2005). El nuevo PSA estará orientado hacia el desarrollo rural y el control de la pobreza con el fin de cerrar la brecha de desigualdad social entre la zona urbana y la rural. Las cantidades pagadas en el ámbito el nuevo programa deberán ajustarse para aproximar el valor del servicio ambiental, y por consiguiente será necesario realizar nuevos estudios para valorar los cuatro servicios ambientales reconocidos por la Ley Forestal No 7575. La anterior información debe confrontarse con los datos más recientes del FONAFIFO de 2007; estos datos reflejan un cambio general en el PSA y mayores inversiones en los sectores desfavorecidos, sobre todo gracias a los sistemas agroforestales y la atención a las comunidades indígenas.

El manual contiene criterios de prioridad o prelación que son revisados cada año y fijados por decreto ejecutivo del MINAE. En los proyectos de reforestación se priorizan los sitios de alto potencial productivo, las especies vedadas o amenazadas, y la regeneración en pastos y potreros. En los proyectos de protección de bosques se priorizan los terrenos ubicados en corredores biológicos que ya han sido objeto de contratos de PSA para protección de los recursos hídricos, los terrenos en propiedad privada dentro de áreas protegidas aún no expropiados, y los terrenos de bosque en cantones con 39 La Nación, 13 de junio 2008. “Area protegida: la amistad dañada por masiva tala ilegal”.

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un índice de desarrollo social inferior al 40 por ciento según el Ministerio de Planificación. En los sistemas agroforestales se da prioridad a los proyectos tramitados por organizaciones que tienen convenios con el FONAFIFO, a las tierras con determinada capacidad de uso, y a las áreas con convenidos con el FONAFIFO40.

El reglamento establece que los sujetos que se acojan al PSA, al CCB o al CAF deben ceder sus derechos de fijación de carbono al FONAFIFO, no pudiendo optar por incentivos fiscales y al PSA en forma simultánea, porque se considera estarían recibiendo un doble pago41.

Se hace poco uso de los créditos bancarios para las plantaciones forestales y árboles en pie. Casi la mayoría de productores realizan los trámites crediticios ante el FONAFIFO. Sin embargo, como los recursos financieros disponibles son siempre limitados, es necesario llevar a cabo estudios de caso para establecer las áreas prioritarias, determinar las sumas a pagar y el número máximo de hectáreas que puedan ser objeto de acreencia42.

La AFE está promoviendo desde hace algunos años una Estrategia nacional contra la tala ilegal del bosque43. Del informe de CEDARENA (2006) y del estudio del CATIE se desprende que las causas principales de la corta ilegal son la necesidad de los propietarios de obtener dinero a corto plazo; la limitada capacidad de supervisión y control de la AFE; las deficiencias de la ley forestal en cuanto a la definición del bosque; la complejidad de los trámites para obtener permisos; la ausencia de documentos legales respecto al régimen de tenencia; la falta de visitas de la AFE a las áreas de aprovechamiento, y el inadecuado control de guías y placas.

No se reflejan en la planificación nacional los beneficios económicos y sociales de la madera y de la protección del bosque mediante el PSA. En todo caso, el valor agregado a favor de los pequeños productores de madera es muy bajo y los precios injustos.

La eliminación de los beneficios por la vía de decretos desincentiva la inversión privada y provoca la desconfianza de propietarios e inversionistas.

El problema de la fragmentación de los bosques y la carencia de títulos; la experiencia de la FUNDECOR en el manejo compartido Uno de los problemas más graves del régimen de la tenencia forestal privada deriva del concepto de transmisión del dominio tanto entre vivos como por causa de muerte contenido en el Código Civil. Los propietarios pueden traspasar y subdividir innumerables veces una misma propiedad forestal de hasta 5 000 m2 (0,5 ha). Al no existir límites respecto a la sucesión del dominio, se ha producido una profusa fragmentación de los terrenos boscosos que ha dado origen una gran cantidad de pequeñas parcelas que resultan muy costosas de someter a un plan de manejo forestal.

En relación con la tenencia forestal, los pequeños propietarios, especialmente aquellos que poseen terrenos de 2 a 5 ha o terrenos más pequeños, encuentran dificultades para acceder a los beneficios del PSA. Sin embargo, dentro de las experiencias exitosas, conviene destacar que existen proyectos conjuntos para el manejo forestal impulsados por algunas cooperativas y organizaciones no gubernamentales, como la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR).

En la medida en que las industrias forestales primarias de zonas rurales se mantengan y crezcan se crearán mejores encadenamientos productivos rurales que permitirán a las microempresas y a las empresas medianas aumentar su participación en el sector forestal. FUNDECOR está buscando fortalecer la organización de estos pequeños propietarios de bosque para que dentro de un solo plan de manejo compartido puedan desarrollar actividades de aprovechamiento forestal sostenible y vincularse con la industria forestal.

Teoría y práctica de la FUNDECOR. En 1992 se realizó la primera transacción de PSA conocida en el mundo. Un grupo de campesinos de Los Jilgueros en Guápiles, provincia de Limón, estipuló un acuerdo con la FUNDECOR para explotar los valores paisajísticos en 1 600 ha de esa zona con el fin de desarrollar el turismo. Este acuerdo aún está en vigor (Castro y Villanueva, 2008).

Otro problema relacionado con el acceso a los PSA es la carencia de títulos de propiedad de muchos campesinos de escasos recursos que no tienen ingresos suficientes para poder iniciar un trámite judicial de información posesoria. Se trata de un trámite lento y costoso que exige la presentación de planos catastrales y otros estudios difíciles de obtener. Los propietarios forestales sin título son considerados por la Procuraduría ocupantes ilegales de reservas naturales, y por lo tanto no pueden acceder a los canales oficiales de crédito.

Para ser exitoso, el PSA de segunda generación deberá producir ingresos suficientes para la población rural, mejorar las cuencas hidrográficas, secuestrar CO2, conservar la biodiversidad, disminuir la pobreza, y contribuir al diálogo internacional sobre los nuevos mecanismos financieros.

40 Manual, art. 2. 41 Reglamento de la Ley Forestal, art. 65. 42 Reglamento de la Ley Forestal, art. 62, y Manual. 43 Según un estudio del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) realizado en 2001, el 50 por ciento de la madera cortada ilegalmente proviene de sistemas productivos susceptibles de obtener un permiso de aprovechamiento, el 11 por ciento de terrenos donde el permiso puede ser obtenido pero ha sido denegado, y el restante 39 por ciento de terrenos no susceptibles de obtención de permiso, tales como las áreas de protección, los árboles de vedas o las áreas protegidas.

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Ventajas y desventajas de los bosques comunales indígenas El PSA no ha sido diseñado para combatir la pobreza en los territorios indígenas, pero las auditorías y consultorías sobre su utilización y la capacitación en manejo de recursos financieros en el seno de la comunidad indígena han permitido al Estado realizar ajustes en el reglamento y en el manual forestal para facilitar el acceso al PSA y garantizar una mejor distribución de los beneficios derivados de los servicios ambientales.

Recientemente, mujeres indígenas de 24 territorios indígenas han presentado una propuesta para combatir la pobreza y eliminar las formas de discriminación que enfrentan. Solicitan además la devolución de territorios indígenas que el Estado en les quitó para entregárselos a particulares44 y denuncian la explotación ilegal de los recursos maderables en algunas de sus reservas45.

Solo las Asociaciones de Desarrollo Integral (ADI) pueden acceder al PSA en representación de los indígenas; pero ningún indígena puede recibir pagos por servicios ambientales a título individual. El sistema comunal es una barrera para la distribución equitativa de los beneficios que puedan derivarse de los PSA.

La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) tiene poca presencia en las comunidades indígenas y su legislación no está actualizada.

Hay muchos problemas de tenencia y propiedad en territorios indígenas que están siendo discutidos en las instancias judiciales (Ulate, 2008). Beneficios del PSA para las comunidades indígenas de Bribri y Cabécar. La Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana (ACICAFOC) realizó una consultoría para el FONAFIFO con el objeto de caracterizar la experiencia exitosa de PSA en las comunidades indígenas de Bribri y Cabécar en Talamanca. Esta reserva indígena tiene una extensión de 43 690 ha y comprende el 64 por ciento de la población indígena del país. Las comunidades rigen su territorio a través de asociaciones.

La situación social y económica es de alta marginalidad, y el cantón de Talamanca es el más pobre del país (49,7 por ciento de los hogares son pobres; el 97 por ciento de la población vive con 5 USD al día). La población se dedica a la agricultura de subsistencia. De los bosques se obtienen materiales de construcción, materiales para la confección de artesanías, plantas medicinales, frutas, hojas, raíces, animales silvestres, pescado y otros productos.

La Asociación de Desarrollo Integral Bribri (ADITIBRI) y la Asociación de Desarrollo Integral Cabécar (ADITICA) comenzaron a implantar mecanismos de gestión territorial y de recursos forestales, sobre todo para defender los derechos territoriales, fortalecer los consejos de vecinos y el Comité Local Forestal de Talamanca, y hacer cumplir la legislación ambiental. En 1997 pusieron en práctica el PSA, determinando con las asociaciones las áreas y criterios para aplicación de beneficios (por terrenos comunales o acordando con los propietarios individuales el ingreso al programa).

El PSA ha permitido fortalecer la estructura y organización interna de las asociaciones y destinar recursos a la defensa de los territorios, las obras sociales de infraestructura y educación, y el apoyo a las familias de escasos recursos. También ha contribuido a la formación de capital social mediante líderes políticos comunitarios.

La experiencia ha tenido impactos positivos y negativos en la cultura indígena. Negativos porque los indígenas tienen que subsistir con otras etnias en el mismo territorio, se introducen prácticas de manejo contrarias o ajenas a la cultura indígena, tales como el desmonte en áreas limítrofes, la construcción de caminos y los pagos a favor de líderes políticos. Positivos porque los indígenas se han integrado a proyectos e instituciones nacionales que contribuyen a aumentar la legitimidad de los líderes indígenas en su propio territorio, y se garantiza la participación y el respeto de las instituciones indígenas –concejos de vecinos y de ancianos y formas tradicionales de manejo de los recursos naturales–.

Entre 1997 y 2005 los proyectos de PSA para protección de bosques (16 857,5 ha) y los sistemas agroforestales (69 400 árboles) han generado aproximadamente 810 000 USD que han sido dedicados a la defensa del territorio y a obras de carácter social que benefician a la población indígena, tales como becas para estudiantes, proyectos productivos, conservación de acueductos, apoyo a familias de escasos recursos y obras comunales (puentes, viviendas, salones comunales, escuelas), personal sanitario y gastos administrativos y operativos de las ADI. Se busca crear un fondo patrimonial para garantizar los recursos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones.

Los beneficios percibidos y la distribución de los fondos derivados del PSA son específicos de las decisiones de las ADI. Así, la ADITIBRI destina fondos especialmente al mantenimiento de su equipamiento y servicios, mientras que la ADITICA invierte en dotación de escuelas y obras públicas en su territorio.

Los beneficios ambientales más importantes que se obtienen con el PSA son la protección de fuentes de agua, el mejoramiento de la calidad del agua, la protección del bosque para la generación presente y las generaciones futuras y la recuperación del suelo. El PSA tiene además efectos importantes en el control de la caza y en el turismo.

En síntesis, el PSA es la principal fuente de financiamiento de las ADI. En el pasado, la falta de presupuesto impedía el desarrollo y fortalecimiento de las comunidades indígenas (Rojas et al., 2006).

¿Cuál es el sistema que más contribuye a la gestión forestal sostenible y a la reducción de la pobreza? De los análisis realizados se desprende que el sistema de gestión que ofrece mejores posibilidades para reducir la pobreza en zonas rurales es el establecido por el FONAFIFO. Este sistema permite articular el PSA con la gestión privada de los

44 La Nación, 13 de junio, 2008. “Mujeres indígenas lanzan plan para combatir pobreza y discriminación”. 45 La Nación, 13 de junio, 2008. “Indígenas denunciaron explotación en reserva”.

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bosques, tanto en actividades de conservación y regeneración natural como en actividades de plantación o reforestación y sistemas agroforestales.

El FONAFIFO ha demostrado ser un sistema flexible que se ajusta a los propósitos del PNDF, entre los que está el alivio de la pobreza. Pese a algunas debilidades, el FONAFIFO presenta ventajas y oportunidades que deberían ser potenciadas por el legislador y por las políticas públicas para que puedan traducirse en acciones concretas.

LA CONSERVACIÓN Y SUS EFECTOS EN LA PRODUCCIÓN FORESTAL Y LA GESTIÓN FORESTAL SOSTENIBLE El Plan Nacional de Desarrollo no contempla un enlace entre la gestión de la propiedad forestal y los regímenes de tenencia forestal y la lucha contra la pobreza. En los últimos veinte años, las políticas han tendido a privilegiar la conservación del bosque, y pese a que el primer Plan Nacional Forestal contenía referencias a la lucha contra la pobreza, tan sólo el Plan de Acción Forestal ha contemplado un instrumento estratégico sobre este asunto.

En otros términos, no existe una línea de política nacional pero sí una política forestal sectorial que se orienta a la conservación de los recursos forestales y al aprovechamiento sostenible de dichos recursos para la reducción de la pobreza. Estos conceptos se reflejan en los últimos reglamentos del FONAFIFO que consideran los índices de desarrollo y las áreas prioritarias para la colocación y distribución de los recursos.

Sin embargo faltan políticas que den mayor efectividad a los mecanismos financieros, y que hagan más atractivo el manejo sostenible de los bosques, sea de manera comunitaria o compartida, o bajo modelos de cogestión.

Medidas propuestas Pese a que se observan muchas debilidades y amenazas en los sistemas de gestión forestal, tanto el sector público como el privado han planteado diferentes alternativas para aumentar la eficacia de la gestión forestal a fin de que las actividades forestales puedan tener mayores repercusiones en la reducción de la pobreza.

La implementación de una Estrategia de financiamiento viable para el sector forestal destinada a fortalecer la estructura financiera del SINAC y del FONAFIFO puede ser una alternativa importante si se logra afianzar un principio de solidaridad financiera. La simplificación normativa y administrativa es fundamental para dar mayor credibilidad y efectividad a los mecanismos de PSA. Deben establecerse sistemas de acceso gratuitos al SINAC y al FONAFIFO y se debe reducir la burocracia y los obstáculos legales.

MEJORAMIENTO DE LAS POLÍTICAS Y LA LEGISLACIÓN FORESTAL NACIONAL

Propuestas de la Dirección del SINAC La dirección del SINAC (Vargas Brenes, 2007) ha propuesto ajustes en la política y el marco legal para corregir las disposiciones que afectan a la rentabilidad del manejo de los bosques; reducir los costos de regularización jurídica, que en la actualidad son de 14 USD/m3; lograr una justa distribución de la riqueza generada por la producción forestal; aplicar contravenciones, sanciones administrativas y otras medidas disuasivas para evitar los comportamientos ilícitos de regentes, funcionarios, transportistas e industrias receptoras; y agilizar los remates y la donación de maderas decomisadas.

El sector forestal, cuya gestión forestal está más vinculada al FONAFIFO, principal entidad financiera forestal costarricense, debe aprovechar las competencias y capacidades de este organismo para que las gestiones forestales adquieran mayor flexibilidad, autonomía financiera y administrativa (Miranda, 2005).

El sector privado, orientado por la ONF, debe ser fortalecido mediante la creación de organizaciones forestales que actúen como mecanismos para la difusión social de la información y de los recursos, y la generación de un número mayor de cadenas productivas y una mayor integración vertical y horizontal, a fin de incrementar el valor agregado de los productos y servicios forestales.

Para implementar las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), alcanzar los objetivos políticos y legales nacionales de incentivos a la pequeña y mediana empresa y reducir la pobreza, la comunidad costarricense debe reconocer en el programa de PSA un mecanismo promotor del desarrollo rural y forestal sostenible que puede llevarse a la práctica mediante la creación de “distritos rurales forestales”. En estos distritos, las actividades forestales se fomentan decididamente y se crean productos y servicios vinculados a la conservación, aprovechamiento y gestión forestal sostenible. De esta manera se podrían canalizar fondos para combatir eficazmente la pobreza en los cantones más marginados del país.

Es preciso asimismo dar mayor importancia a la implementación de los mercados internacionales de carbono, e impulsar la reconversión forestal y la economía rural basada en el manejo sostenible del bosque, a fin de establecer plantaciones forestales y desarrollar los sistemas agroforestales.

PROPUESTAS DEL SECTOR FORESTAL PÚBLICO El sector de manejo de bosques públicos, cuya gestión forestal está más vinculada al SINAC, ha hecho un llamamiento para:

• Fortalecer la gestión financiera del SINAC, para que este organismo pueda administrar adecuadamente sus propios recursos, y canalizar sobre todo aquellos recursos derivados del turismo sostenible para generar fuentes de empleos y servicios en las comunidades rurales pobres y marginadas. Para ello, es menester garantizar una distribución equitativa de los beneficios provenientes de la conservación; contribuir al desarrollo de las comunidades; y desarrollar las capacidades locales: producción de bienes y servicios, manejo de la biodiversidad, educación ambiental, ecoturismo y turismo rural (Miranda, 2005). • Mejorar la aplicación de la Ley de Biodiversidad para dar mayor autonomía al SINAC a fin de que este organismo pueda administrar eficientemente las ASP. Es asimismo necesario hacer inversiones directas en las ASP y en programas que estimulen las actividades ecoturísticas y el desarrollo rural integral en los pueblos y comunidades aledañas, especialmente en las menos favorecidas, en conformidad con lo dispuesto en el recién publicado Reglamento de la Ley de Biodiversidad. • Promover reformas legislativas que permitan establecer fideicomisos en las ASP, a fin que los ingresos que se originan de su gestión puedan ser invertidos en momentos adecuados y ser canalizados para actividades prioritarias. Esta medida va asociada al establecimiento de un sistema de biorrentas a partir de los mecanismos de gestión de las ASP, en el que debe participar tanto el MINAE como las comunidades que viven en las áreas protegidas, a fin de que el desarrollo local pueda ser potenciado. Asimismo, se requiere lanzar un programa de capacitación permanente para el personal de las ASP, y mejorar sus condiciones laborales.

PROPUESTAS PARA EL MEJORAMIENTO DEL PROGRAMA DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES Se ha propuesto que el programa de PSA (Borge, 2006a) se convierta en el instrumento apalancador de una estrategia y política nacional destinadas a resolver la pobreza en las zonas marginales. Para alcanzar este objetivo, es necesario:

• Instaurar una relación de colaboración técnica entre el FONAFIFO y las empresas forestales y agrícolas, y crear sinergias que potencien las actividades forestales para que éstas generen más ingresos y empleos. • Coordinar el aumento de la cobertura del PSA con las instituciones del Estado que tienen una relación directa con los cantones más pobres del país.

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• Establecer programas de desarrollo rural-forestal integral en estas zonas; gestionar los PSA a través de las organizaciones locales y regionales, y dar a éstas fortaleza institucional y aumentar su capital social; incentivar más eficazmente la reforestación y los servicios de crédito a través del FONAFIFO para el desarrollo de las actividades industriales, la mueblería y las artesanías. • Dar prioridad a la asignación de PSA por la protección de bosques a pequeños y medianos propietarios que poseen terrenos de menos de 100 ha en zonas de amortiguamiento situadas en las ASP de los cantones pobres; enfocar el PSA-SAF en los pequeños campesinos propietarios de fincas menores de 50 ha en ocho cantones; impulsar el cultivo de especies que brindan servicios múltiples; dar mayor importancia a las áreas de protección de fuentes de agua y de protección del paisaje; cubrir el máximo número de bosques existentes en PSA-protección por medio de CSA.

Una de las dificultades que plantea el actual sistema es la recaudación del impuesto forestal, pues la industria forestal coopera poco como contribuyente; es preciso por lo tanto reformar la normativa legal para exigir la recaudación y llevar a cabo un mejor control.

REVISIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE CAMBIO DE USO La protección de los recursos forestales es estricta, porque el Estado puede autorizar la realización de actividades no productivas, salvo el ecoturismo y las actividades recreativas. Esta situación ha determinado que muchos propietarios, aprovechándose de la ineficiencia de los controles, opten por el cambio de uso de la tierra y busquen aprovechar el bosque mediante inventarios forestales, en lugar de hacer planes de manejo. Es necesario realizar estudios técnicos para permitir una mayor sostenibilidad, o bien fomentar una capacidad de uso mayor del bosque y de los recursos forestales y promover actividades económicas alternativas. Debería añadirse un nuevo capítulo a la ley forestal y disposiciones reglamentarias sobre las autorizaciones y los procedimientos técnicos y administrativos que es preciso cumplir en materia de cambio de uso de la tierra.

REGULACIÓN DE LA INDUSTRIA FORESTAL La industria forestal también debe ser objeto de regulaciones. Debe exigirse la inscripción de las empresas en el registro de industrias forestales y el cumplimiento de las obligaciones de las empresas en cuanto a la documentación sobre la madera extraída (libros de registros y de operaciones actualizados). Con estas medidas se podría controlar la tala ilegal y se crearían oportunidades de encadenamientos industriales en los sectores forestales pequeños y medianos.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y FORESTAL

Catastro forestal Los mapas de cobertura forestal y los sistemas de georreferenciación no son suficientes para garantizar una mejor gestión forestal y para la asignación y demarcación de las áreas prioritarias. Debe crearse una fuente de información confiable en materia forestal, y para ello deberá implementarse un catastro forestal oficial, estableciendo los distintos regímenes de tenencia de los bosques y los modelos de gestión forestal que dimanan de acuerdos institucionales y contractuales. En éstos deberán incluirse datos sobre la situación socioeconómica de las partes, tal como ya se está haciendo en algunos casos modelo.

Para la implementación del catastro es necesario tomar en cuenta lo establecido en la Ley de Suelos, que contiene regulaciones sobre el cambio de uso. La Ley Forestal había introducido el cambio de uso hace más de 10 años, pero este instrumento nunca entró en funciones. Urge pues modificar el artículo 17 de la Ley Forestal para crear un catastro general, y por la vía del reglamento especificar sus regulaciones. También se podría reformar la Ley de Catastro Nacional para que en los nuevos planos, y en los que se requiera modificar en el futuro, se incluyan todas las áreas cubiertas de bosques y las áreas de protección, que así podrán ser incentivadas. El momento actual es oportuno para que una comisión interinstitucional se ocupe de la regularización y consolidación del catastro y del registro.

Áreas de protección Para mantener el equilibrio entre la conservación y el aprovechamiento sostenible es necesario reglamentar más eficazmente las áreas de protección. También es preciso crear áreas mínimas de protección legal, reglamentar los procedimientos para su establecimiento mediante decreto, apoyarse en la gestión municipal, revisar los requisitos de los terrenos de aptitud boscosa cuando en ellos se desarrollan actividades económicas, e incluir estas áreas dentro del PSA para estimular a los propietarios a llevar a cabo su regeneración y conservación.

Tecnología de la información Es necesario oficializar mediante decreto ejecutivo el uso de los dispositivos GPS y mapas digitales para la tramitación de permisos forestales, y consolidar el catastro forestal interactivo como medio para el seguimiento de los permisos forestales y la rendición de cuentas, y avanzar hacia la implementación de un sistema informático de tramitación de permisos forestales.

Se debe declarar de utilidad pública el GPS y los mapas de cobertura boscosa. Se debe establecer que en las áreas donde uso del suelo es forestal la corta de árboles no está autorizada. Esta norma debe aplicarse en todo el territorio nacional para dar curso a las autorizaciones de corta en terrenos de bosque sujetos a planes de manejo, en terrenos

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agropecuarios o en zonas sin bosque. Se debería destinar un porcentaje del fondo forestal para realizar un inventario de los recursos forestales nacionales en el cual todas las personas físicas o jurídicas deberían tener la obligación de colaborar.

Gobernanza, sistemas de tenencia y gestión forestal y reducción de la pobreza En cuanto a la tramitología, tan severamente criticada como obstáculo para acceder al PSA, existe una separación entre las funciones de aprobación y las de supervisión de permisos en el seno de la AFE. Se plantea la posibilidad legal de delegar o dar en concesión a verificadores externos independientes algunas funciones relacionadas con permisos menores; de realizar auditorías externas, y de efectuar los controles a través de ONG o de empresas.

Es indispensable estandarizar los procedimientos de entrega de permisos de explotación forestal a la AFE. En la práctica, casi no se emiten permisos de explotación en terrenos de uso agropecuario y terrenos sin bosque. Cuando la administración los otorga, no se exige presentar informes de cierre y seguimiento de los aprovechamientos; las visitas de supervisión por la AFE no están reglamentadas; no se constata la forma y el área real del inmueble con respecto al plano del terreno y la ubicación éste, ni se efectúa un control cruzado de permisos y de entrega de guías y placas.

El pago de las regencias no está ligado a un manejo adecuado de los informes y al cumplimiento de responsabilidades. No hay una real fiscalización de los regentes por el CIA. Debería fijarse la frecuencia de las revisiones y las visitas de seguimiento de los proyectos. También deberían establecerse mecanismos transparentes de contratación, pago y sanciones a los regentes, por ejemplo para evitar que el ingeniero forestal y el regente puedan ser la misma persona o que exista un vínculo de intereses entre el maderero y el regente. Los vacíos de la normativa actual podrían ser llenados exigiendo pólizas de fidelidad más altas y controles más estrictos por parte del Colegio de Ingenieros Agrónomos. Se debería crear una oficina de regencias forestales para supervisar la labor de los regentes y resguardar los protocolos.

Es necesario lograr una participación más efectiva de los aliados estratégicos del SINAC (las ONG, la sociedad civil, la empresa privada) para incrementar la credibilidad y la legalidad de actividades de comprobación tales como las auditorias externas o el monitoreo forestal independiente; dar sostenibilidad financiera a las labores de verificación de la legalidad; efectuar el seguimiento de la sostenibilidad en las actividades forestales; modernizar y fortalecer el sistema nacional de regencias forestales; avanzar en la adecuación de la estructura operativa del SINAC, y fortalecer el componente de control y seguimiento de esta entidad contratando a auditores forestales, brigadas regionales y supervisores independientes.

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