IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN LA ...
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IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA JOSÉ ANTONIO MÁRTINEZ ÁLVAREZ DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES ANA BELÉN MIQUEL BURGOS INVESTIGADORA INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
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IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICAJOSÉ
ANTONIO MÁRTINEZ ÁLVAREZ
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALESANA BELÉN MIQUEL BURGOS
INVESTIGADORA INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
La reforma de la Administración Pública tiene una gran relevancia en el logro de los objetivos de consolidación fiscal.
Dada la dificultad para incrementar los ingresos, la única vía disponible para lograr estos objetivos es la reducción del gasto público.
Se plantea la utilización de la política
presupuestaria, de la mano de la política fiscal para reconducir nuestras cuentas públicas.
Proponemos implementar una técnica
presupuestaria que optimice la utilización de los recursos públicos.
Según Peter Sarant, Director de Análisis de Gestión de la Comisión de la
Administración
Pública
durante
el
Gobierno
de
Jimmy
Carter
en
Estados Unidos:
“El
presupuesto
“base
cero”
es
un
método
que completa
y
enlaza
los
procesos
de
planificación,
presupuestación
y
revisión.
Identifica
métodos alternativos
y
eficientes
de
empleo
de
los
recursos
limitados
en
la
consecución
efectiva
de
los
objetivos seleccionados.
Es
un
enfoque
flexible
de
la
gestión
que
suministra
una
base
fiable
para
reasignar
los recursos,
mediante
la
revisión
y
justificación
sistemática de los niveles de financiación y ejecución de los programas corrientes.”
DEFINICIÓN DEL PBCDEFINICIÓN DEL PBC
El nivel de gasto de cada una de las actividades deberá
estar debidamente justificado y en ningún caso podrá
ser explicado por el nivel de gasto de
ejercicios anteriores.
Es de gran relevancia para analizar aspectos como: ¿
Por qué
se tienen que realizar determinados gastos?. ¿La forma en que se están empleando los recursos es la adecuada, incluso por encima del nivel de gasto a
realizar?.
La asignación de recursos para cada una de las actividades, se realizará
mediante una priorización previa.
Cada año se empieza desde cero en la elaboración del presupuesto.
Requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de sus necesidades presupuestarias.
Un método en el que las decisiones de gasto compiten entre sí, de modo que distingamos que gastos son necesarios y cuáles no, compitiendo cualquier partida que quiera introducirse en el presupuesto, no solo con otras alternativas nuevas, sino con las ya existentes
El nivel de gasto se extrapola
generalmente por inflación
Se añaden gastos derivados de nuevos
objetivos
No valora el beneficio de
determinadas partidas
Aumento de la carga fiscal
Puede ser ineficiente para alcanzar
objetivos establecidos
El punto de partida
suele ser el gasto
realizado en el año
previo
Distintas unidades administrativas pueden tender a realizar gastos no imprescindibles a fin de que al siguiente año no les disminuyan
sus dotaciones presupuestarias
El presupuesto no realiza una aceptación simple del presupuesto del ejercicio anterior como punto de partida. Sin embargo, en la práctica el procedimiento no suele conllevar dicho análisis
.
Shultze pretendía una selección de los programas revisables, de manera que se solucionasen los problemas que acarreaba el presupuesto tradicional.
Su aplicación se ha situado entre el presupuesto incrementalista y el PBC.
La diferencia principal entre ambos reside en la exigencia de jerarquizar formalmente todos los paquetes de decisión en el SPBC.
TECNICAS PRESUPUESTARIAS
PRESUPUESTO TRADICIONAL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS PRESUPUESTO EN BASE CERO
Planificación Corto plazoCorto plazo (integrando las
previsiones en planes plurianuales)
Medio/largo plazo (se planifica mirando hacia un plazo más largo y comprobando el cumplimiento
de los objetivos en el medio/largo plazo)
Revisión partidas/programas No se revisan Se revisan algunos de los
programas
Se realiza una revisión anual a todos los programas nuevos o
antigüos en base cero
Clasificiación de las prioridades No se clasifican No se clasifican
Se realiza una jerarquización de todos los programas y actividades
y de su nivel de esfuerzo, de manera que se distribuyen en
función de los recursos.
Incrementalismo
Se incrementan las partidas en función
de la inflación o de la introducción de nuevas partidas
No se incrementan las partidas. Se realiza una evaluación de su
idoneidad.
Se analizan todos los programas compitiendo entre ellos por los recursos escasos, evaluando si
existen alternativas que disminuyan su coste.
Filosofía subyacente
Se trata de una autorización de
gasto. Se planifican los gastos y se
realiza una previsión de los ingresos.
Se realiza una planificación por programas, evaluando su
idoneidad con los objetivos perseguidos.
Se evalúa cada paquete de decisión, acorde con los objetivos, analizando las alternativas posibles y
jerarquizándolos en función de su eficiencia. Es un instrumento de
planificación estratégica.
Búsqueda de nuevas alternativas
No hace un análisis exhaustivo de
búsqueda de nuevas actividades. Es
continuista
Mantiene las actividades de ejercicios anteriores e incluye nuevos programas que estén alineados con la misión de la
organización
Uno de los objetivos principales es la búsqueda de nuevas
actividades alternativas, que permitan una mejora en la
calidad del servicio ofrecido, un ahorro de costes, o ambos
E. Hilton Young: “….. El presupuesto incrementalista es fácil
de elaborar pero inútil, pues permite que los gastos anticuados se perpetúen..”. (1924).
Posteriormente hay alguna aportación meramente teórica.
En 1962 el Gobierno Federal experimentó
esta herramienta en el Departamento de Agricultura de los EE.UU.
Peter Phyrr publicó
en Harvard Bussiness Review las bondades de esta técnica, que había probado previamente en la compañía Texas Instuments.
Durante los años setenta comienza a utilizarse en numerosas empresas, especialmente en EE.UU (más de 800 grandes empresas).
Jimmy Carter, lo implementó
en el Estado de Georgia y posteriormente en el Gobierno Federal
Ventajas:◦
Mejora de la calidad de la información entre departamentos y un mayor conocimiento del desarrollo de las funciones del Gobierno
◦
Incremento de la participación del personal de la Administración en la elaboración del Presupuesto.
◦
Implantación de una fase previa de planificación financiera, que antes no existía, y que fue imprescindible para asignar posteriormente los recursos limitados a los programas de decisión.
Inconvenientes◦
Aumento de tiempo y esfuerzo necesarios para la elaboración y seguimiento del Presupuesto
◦
Excesiva burocracia
Resultados finalesPara conocer el éxito alcanzado por este nuevo sistema presupuestario se llevó
a cabo un estudio en el que colaboraron todas las personas que habían participado en el mismo, con los siguientes resultados:
La Alta Dirección consideró
que la mayor aportación del PBC fue la mejora de la información hacia los niveles superiores
Mayor implicación del personal en la elaboración del presupuesto, lo que aumenta su motivación y su eficiencia
El 84% de las personas entrevistadas recomendaron continuar con el PBC en los siguientes ejercicios
Ventajas:◦
La mejora de la comunicación con los responsables de cada
área◦
Directivos más comprometidos con la elaboración del Presupuesto
◦
La clasificación de las actividades por paquetes de decisión facilitó
a los directivos la tarea de priorizar y tomar decisiones
al mismo tiempo que fue notable la reducción de costes.◦
Fomentó
el análisis crítico de los diferentes programas,
aspectos que tiene en común con el PBC
Inconvenientes:◦
Requiere de una gran labor burocrática lo que a su vez supone un gran consumo en términos de coste y de tiempo, al igual que ocurre en el PBC
Ventajas:◦
Tanto las agencias, como el PHS y el personal del Secretario, coincidieron en que la ventaja principal de PBC fue la mejora en la calidad de la información, al presentar los datos de forma más clara e informativa
Inconvenientes:◦
Una de las críticas fue que muy pocos programas se analizaron partiendo verdaderamente “de cero”
◦
Se produjeron conflictos a la hora de jerarquizar los
programas entre lo que consideraba cada agencia y los
criterios que utilizaban los niveles superiores◦
Se dedicó
poca atención a las partes técnicas del proceso, tales
como la definición de los paquetes de decisión, los criterios de jerarquización y priorización, o los fondos presupuestarios
◦
La planificación del tiempo no fue adecuada, ya que se debería haber empleado más tiempo a nivel de agencia y menos en los niveles superiores.
En Canadá
también se aplicó
esta técnica de
presupuestación. ◦
No obstante, dejó
de aplicarse por el exceso de la
burocracia que conllevaba.
En Latinoamérica existen varias
experiencias:◦
México: no llegó
a consolidarse por la falta de
una adecuada infraestructura administrativa◦
Argentina: La experiencia fue exitosa en la provincia de Buenos Aires
En mayo de 1979, se aprobó
en Consejo de Ministros, la adopción de Medidas de Racionalización y Limitación del Gasto Público, incluidas en el Programa a Medio Plazo para la Economía Española.
Se implementa el uso del Presupuesto
por Programas y una introducción gradual del Presupuesto Base Cero.Establecía la evaluación de la eficacia y
eficiencia en la gestión de los programas con conclusiones de la evaluación y propuestas de revisión. Reducción gradual en el presupuesto
de 1981 del 25% de los gastos del presupuesto anterior.
En 1996, vuelven a introducirse algunos aspectos fundamentales del Presupuesto Base Cero. La Secretaria General de Planificación y Presupuestos, reinterpretaba el PBC adaptandolo a las circunstancias del momento y corrigiendo algunos aspectos que habían supuesto
errores en otras experiencias anteriores. Características del sistema planteado:
La gestión presupuestaria el control de gasto debería funcionar como un plan RENOVE en el que se evaluasen los programas y se suprimiesen o renovasen cuando los objetivos para los que se crearon ya se habían cumplido o no se perseguían más.
Valoración de la necesidad y eficacia de los programas presupuestarios vigentes.
Definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado,
Hallar el coste de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas, teniendo en cuenta el nivel mínimo de realización.
Los centros responsables y gestores de los programas debíann presentar propuestas con diferentes niveles de esfuerzo para alcanzar los objetivos previstos.
FASES DE LA ELABORACIFASES DE LA ELABORACIÓÓN DEL PBCN DEL PBC
• Resultados a
lograr
• Objetivos a
corto y a largo
• Unidades de
decisión no muy
bajas ni muy
altas (evitar
burocracia)
• Informes sobre
el programa
• Evaluación y
comparabilidad
• Revisión, supresión,
modificación por la
alta
dirección/gerencia
• Agrupación PD • Supervisión
jerárquica
Definición de los objetivos
Identificación de las unidades de decisión
Preparación de paquetes de decisión
Jerarquización de los paquetes de decisión
Revisión por los niveles directivos
1.
Determinación de las Unidades Presupuestarias: Definir la Estructura de la Organización, y preaparación de las unidades presupuestarias u organizativas.
2.
Definición de los objetivos: Establecer los objetivos generales y desagregarlos para cada nivel, estableciendo indicadores clave para medir la consecución de resultados.
3.
Identificación de unidades de decisión: Establecer las UD e identificar a los responsables de cada una de ellas.
4.
Preparación de paquetes de decisión o propuestas unitarias de decisión: Documentos justificativos que incluyen la información
necesaria para que los gestores puedan emitir juicios sobre los niveles de programas o actividades y los recursos necesarios:
los objetivos que se pretender conseguir,
los medios alternativos para alcanzarlos,
la identificación de diferentes niveles de financiación, actividad o gestión. Se suelen establecer un nivel de mejora, un nivel de mantenimiento y un nivel mínimo..
5.
Jerarquización de los paquetes de decisión: Se analizan las propuestas de decisión y se clasifican por orden de prioridad. El proceso comienza cuando las unidades de gestión inferiores ordenan o clasifican sus correspondientes paquetes de decisión. A continuación, el gestor inmediatamente superior revisa y consolida los paquetes que le llegan en una nueva ordenación. El proceso se reitera hasta llegar a los gestores de más alto nivel, que reordenan los paquetes y deciden sobre los programas prioritarios a implantar.
6.
Revisión y consolidación por los niveles directivos: Los niveles superiores pueden revisar, suprimir, incrementar o reordenar las
clasificaciones propuestas por los gestores subordinados.
Permite una mayor participación de los niveles intermedios en el proceso presupuestario, dotándoles de mayor responsabilidad.
Ayuda a identificar, evaluar y justificar cada una de las actividades planteadas:
Elimina programas obsoletos o innecesarios
Evita sobrevalorar los gastos presupuestarios, permitiendo
encontrar gastos de programas obsoletos y proceder a su eliminación.
Logra erradicar el incrementalismo en los gastos de manera mecánica asociado a otras técnicas presupuestarias, al tener que justificar la necesidad y relevancia de cada partida.
Proporciona mayor información para la toma de decisiones, incluyendo la planificación a largo plazo.
Evita la duplicidad de esfuerzos derivados de que órganos diferentes realicen tareas similares, Si es necesario replanificar durante el ejercicio presupuestado se cuenta con toda la
información referente a cada uno de los paquetes de decisión, no siendo necesario volver a estudiar todas las opciones.
Mayor eficiencia de los recursos utilizados por el sector público, al requerir la justificación del gasto y las alternativas posibles.
Hace la responsabilidad de cada una de las unidades de trabajo y de los individuos sean claramente visibles.
El gasto se vuelve eficiente debido a que se estudia en base a la jerarquización de los paquetes de decisión, los gastos que son más imprescindibles (incluyendo los diferentes niveles) y aquellos que son accesorios.
Su implantación en la administración pública se ha tropezado generalmente con dificultades de establecimiento, debido principalmente al exceso de tiempo y papeleo, así
como a la
identificación de unidades y paquetes de decisión y a la propia estructura del sector público.
Además en aquellas partidas cuya presupuestación es muy rígido (por ejemplo, pensiones) el PBC es poco efectivo en la reducción del gasto.
No se puede considerar que es un proceso neutro y mecánico: hay que prestar atención a los aspectos culturales y sociales aportando mayor credibilidad al método.
Algunos puntos importantes a tener en cuenta antes de su implementación son:
1-
Reconocer su necesidad e importancia e implicar a los gestores en el desarrollo de su preparación.
2-
Es necesario un análisis exhaustivo de como deseamos realizar la implantación de un método de presupuestación base cero.
3-
Las TIC suponen una herramienta de gran importancia, ahorrando papeleo, conectando distintas áreas .
4-
Hay que realizar un estudio detallado de las partidas
presupuestarias y los responsables de las mismas, ajustando el proyecto a las características y necesidades, con realismo, y a las estructuras contables, organizativas y jerárquicas de nuestra administración.
5-
Es imprescindible una correcta formación de los responsables de la presupuestación.
6-
La implantación puede plantearse de manera gradual.
Los problemas burocráticos se verán notoriamente reducidos gracias a la utilización intensiva en la administración de la TIC.
El informe CORA, destaca la racionalización de
las actuales estructuras organizativas en el ámbito de las TIC, realizando una utilización más eficiente de los recursos tecnológicos y ofreciendo mayores niveles de calidad en los servicios prestados.
Identificar todos los aspectos relevantes para su puesta en práctica.
Creación de una Oficina Presupuestaria, que centralice todos los aspectos relacionados y se encargue de armonizar, coordinar e mplementar el proceso.
Su ejecución debe tener en cuenta los aspectos culturales y organizativos de la Administración pública.
-Centralizar todo el proceso, armonizando, coordinando e implementando el proceso-Definir los aspectos relevantes de su puesta en práctica.-Identificar las unidades presupuestarias.-Coordinar y suministrar la información entre todos los implicados.-Llevar a cabo la formación de los responsables de la presupuestación.
-Crear una comisión que se encargue del estudio, evaluación y posibilidades de su correcta
implementación.
"... la búsqueda de una mejor asignación de los recursos presupuestarios para gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, ha llevado a la CORA a recomendar introducir en la metodología de elaboración de los presupuestos de los capítulos 2 y 6 medidas para potenciar que aquellas actividades de
naturaleza homogénea que gestionan los diferentes Departamentos se presupuesten con los estándares más eficientes, que se deduzcan, bien de las mejores prácticas observadas, bien de un análisis teórico que optimice la obtención de valor de los recursos económicos utilizados.”Comisión para la Reforma de las Administraciones
Publicas
1.
Examen de los distintos contratos y situaciones vigentes para la
obtención de la prestación.
2.
Análisis cualitativo y estadístico de dichos contratos, que ponga de manifiesto:
La cantidad media de servicio necesaria para satisfacer la necesidad.
El precio medio a que se obtiene el servicio.
Desviaciones justificadas de la media.3.
Identificación de las mejores prácticas compatibles con un eficiente funcionamiento de los servicios públicos.
4.
Verificación mediante análisis técnico realizado por expertos en la gestión de los bienes y servicios de la idoneidad de las mejores prácticas observadas.
5.
Identificación de elementos o características singulares que justifiquen desviaciones de los estándares predeterminados.
6.
Establecimiento de un sistema permanente de información sobre la» adjudicación de nuevos contratos de esta naturaleza.
7.
Análisis exhaustivo de los paquetes de decisión
Se propone implementar el PBC en los capítulos IV y VII las transferencias corrientes y de capital.
Capítulos Presupuesto 2013 Presupuesto 2014 Variación
Capítulo I. Gastos de personal 21.414,21 21.304,95 ‐0,5%
Capítulo II. Gastos corrientes en
bienes y servicios 7.180,23 7.620,32 6,1%
Capítulo III. Gastos financieros 38.660,26 36.661,85 ‐5,2%Capítulo IV. Transferencias
corrientes 225.157,23 231.126,11 2,7%
Capítulo V. Fondo de
contingencia y otros imprevistos 2.595,46 2.665,95 2,7%
Capítulo VI. Inversiones reales 5.247,22 4.728,06 ‐9,9%Capítulo VII. Transferencias de
capital 8.270,03 9.986,34 20,8%
Capítulo VIII. Activos financieros 36.928,20 40.535,25 9,8%
Capítulo IX. Pasivos financieros 62.588,22 68.605,25 9,6%Total Presupuesto 408.041,06 423.234,08 3,7%
El PBC es una herramienta idónea para el logro de los objetivos de consolidación fiscal y
reducción del gasto, evaluando cada una de las partidas, de manera que el gasto se realice de modo eficiente, reduciendo únicamente aquellas partidas accesorias o innecesarias y focalizando los esfuerzos inversores en las de mayor importancia. La eficiencia, no solo no está
reñida con la
calidad, sino que consideramos que es la base de la misma. El ahorro derivado del análisis exhaustivo debe traducirse en una utilización optima de los recursos que preserve la calidad y consolide la viabilidad del Estado del Bienestar.
Peter Drucker”
