Ignacio M. Altamirano

“… la marcha de la civilización es irresistible, y el tiempo, con su huella fatídica, alpaso que destruye las ciudades y sepulta las generaciones, hace caer los abusos,pulveriza los rancios privilegios y tiende siempre a desterrar esa desigualdad que hacede ciertas clases unos tiranos y soberbios, y de otras unos esclavos miserables”. “Lasleyes, como los monumentos, forman la historia de una nación, reflejan sus vicisitudes ymarcan su prosperidad y decadencia”.

Ignacio Manuel AltamiranoLos Tres Derechos.

Publicado en “El Siglo XIX”MEXICO, 8 DE NOVIEMBRE DE 1897.

ALTAMIRANOREVISTA DEL H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO

INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”AÑO 6 CUARTA ÉPOCA, MAYO-AGOSTO 2003 N° 28

CUESTIONES MUNICIPALES

ALTAMIRANO

Revista del H. Congreso del Estado de GuerreroInstituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”Núm. 28, Año 6, Cuarta Época mayo-agosto 2003.

D.R. © LVII Legislatura del H. Congreso delEstado Libre y Soberano de GuerreroCarretera México-Acapulco, Trébol sursin número, Chilpancingo, Gro.

Primera edición

Impreso en México/Printed in México

La revista no es responsable del contenido de los artículos y opiniones expresadas porlos autores. En la sección de Reseñas de libros se cuenta con la autorización de lasinstituciones o autores que las elaboraron.

LVII LegislaturaH. CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO

Dip. Ramiro Alonso de JesúsDip. Rafael Ayala FigueroaDip. Félix Bautista MatíasDip. Reyes Betancourt LinaresDip. Victor Buenrostro MarínDip. Juan José Castro JustoDip. Marco Antonio De La Mora TorreblancaDip. Herón Delgado CastañedaDip. Mariano Dimayuga TerrazasDip. Alvis Gallardo CarmonaDip. Julio Antonio Cuauhtémoc García AmorDip. Constantino García CisnerosDip. Freddy García GuevaraDip. Mauro García MedinaDip. José Jacobo ValleDip. Alfredo Jerónimo CristinoDip. David Jiménez RumboDip. Paz Antonio I. Juárez CastroDip. Marco Antonio López GarcíaDip. René Lobato RamírezDip. Fidel Luis SolanoDip. Arturo Martínez Pérez

Dip. Joaquín Mier PeraltaDip. Gustavo Miranda GonzálezDip. Virginia Navarro ÁvilaDip. Jesús Heriberto Noriega CantúDip. Orbelín Pineda MaldonadoDip. Enrique Luis Ramírez GarcíaDip. Rómulo Reza HurtadoDip. Aceadeth Rocha RamírezDip. Jorge O. Romero RomeroDip. David Francisco Ruiz RojasDip. Raúl Valente Salgado LeyvaDip. Cuauhtémoc Salgado RomeroDip. José Elías Salomón RadillaDip. Carlos Sánchez BarriosDip. Porfiria Sandoval ArroyoDip. Gloria Ma. Sierra LópezDip. Rodolfo Tapia BelloDip. David Tapia BravoDip. Max Tejeda MartínezDip. Felipa Gloria Trujillo GilesDip. Yolanda Villaseñor LandaDip. Alicia E. Zamora Villalva

INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”Mtro. Julio César Hernández Martínez

Director

ÍNDICEPresentación …………………………………………………………. 11Comisión de Gobierno

I. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL MUNICIPIO

Participación ciudadana en el Municipio …………………………….. 15Dip. Reyes Betancourt LinaresLa relación recíproca entre la participación ciudadana y larendición de cuentas: la experiencia de los Fondos Municipales enel México Rural ………………………………………………………. 25Jonathan FoxLa participación ciudadana en los Gobiernos Municipales …………… 69Ricardo JiménezCiudadanía y Municipio: una perspectiva histórica, conceptual ypráctica…………………………………………………………………. 83Andrés Méndez SandovalExperiencias de Gobierno enMéxico …………………………………………………………………. 95Dionisio Córdova TelloPonencia. Cuquío, una experiencia de participación ciudadana ygobernabilidad democrática…………………………………………… 105Héctor M. Figueroa PlascenciaHacia la construcción de una Agenda para la ReformaAdministrativa Municipal en México …………………………………. 119Enrique Cabrero MendozaFederalismo, Gobernabilidad y Municipalismo ………………………. 175Heriberto Huicochea VázquezEvolución Histórico-Normativa del Municipio ………………………. 187Sara Sánchez AndracaLa Reforma Municipal en los Estados. Escenarios para subalance ………………………………………………………………… 203Tonatiuh Guillén López

II. EL MUNICIPIO EN GUERRERO

Necesidad de mejorar las Finanzas Municipales ……………………... 225Dip. Joaquín Mier PeraltaRediseño del Sistema Electoral Municipal …………………………… 235Fermín Vargas Vargas

Por gobiernos cercanos a la gente. La remunicipalización en elEstado de Guerrero …………………………………………………… 245Carlos Rodríguez WalleniusEl Municipio en el ámbito guerrerense ……………………………….. 259Daniel Pano CruzComunicación, clave para recuperar la credibilidad de losgobernados ……………………………………………………………. 267Sandra Belkis Ocampo HernándezGobernabilidad en el Municipio de Tixtla ……………………………. 275

III. REFORMA POLÍTICA MUNICIPAL

Relatoría del Foro de Federalismo, Fortalecimiento Municipal yRemunicipalización realizado en Acapulco de Juárez, el día 2 deseptiembre del 2001……………………………………………………. 281Relatoría del Foro de Federalismo, Fortalecimiento Municipal yRemunicipalización realizado en Ixtapa-Zihuatanejo, el día 9 deseptiembre del 2001……………………………………………………. 325Relatoría del Foro de Federalismo, Fortalecimiento Municipal yRemunicipalización realizado en Taxco de Alarcón, el día 26 deseptiembre del 2001……………………………………………………. 341

IV. OTROS TÓPICOS

Participación de las Instituciones Educativas en el Desarrollo delas Comunidades Rurales ……………………………………………... 357Carlos Arenas PeñarrojaGobiernos Transparentes “A la vista de Todos” ……………………… 365Marcelino Miranda Añorve

V. VIDA PARLAMENTARIA

Acuerdo Parlamentario (Invitación a otros Congresos) ………………. 369Acuerdo Presea “Sentimientos de la Nación”, 23/07/2003 …………… 373Acuerdo Decreto 70, Presea “Sentimientos de la Nación”,13/08/2003 …………………………………………………………….. 377

PRESENTACIÓN

La Doctrina Nacional se ha inclinado a dar carta de nacimiento almunicipio mexicano, a partir de la formación, por Hernán Cortés, delprimer Ayuntamiento en la Villa Rica de la Vera Cruz, al que habrían deseguir los formativos de Coyoacán y México; en ese contexto podemosseñalar que diversas fueron las decisiones fundamentales adoptadas en laConstitución Mexicana de 1917. El régimen municipal, fue una de esasdecisiones fundamentales que más tarde retomarían los Constituyenteslocales y con la cual se pensaba fortalecer el sistema federal implantado enel naciente Estado Mexicano en 1824.

Bajo esa premisa, el municipio, es una forma de organización territorial,administrativa y de Gobierno en México, que sigue en constante evolución,prueba de lo anterior es la reforma constitucional publicada en diciembrede 1999, y la subsiguiente adecuación de las legislaciones secundarias quese ocupan de esta institución, en el ámbito estadual, formarán parte de laspreocupaciones jurídicas de los próximos años por lo que el municipiosigue siendo, la asignatura pendiente para el desarrollo del federalismo, alque apostaron los forjadores del México independiente; de ahí lapreocupación de esta Legislatura del H. Congreso del Estado de retomaresta importante temática a través de su revista “Altamirano”, editada por suInstituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” que este número lodedica a “Cuestiones Municipales”, en el que participó ampliamente laSociedad Civil denominada “Promotores de la Autogestión para elDesarrollo Social”.

Este número de la revista se divide en cinco grandes rubros; el primerodenominado “La Participación Ciudadana y el Municipio” dondeencontramos artículos interesantes como el de Jonathan Fox, RicardoJiménez, Héctor M. Figueroa Plascencia, así como del Dip. ReyesBetancourt Linares que van encaminados al planteamiento que si bien elpoder político de las administraciones municipales es un poder que nace delas elecciones, pero que deberá hoy en día prolongarse en las selecciones dela misma

participación ciudadana atrás ha quedado el municipio sólo como dador deservicios y recaudador de impuestos, el imperativo de nuestros días paraahora también por las demandas de una sociedad emergente que se sabeabierta, plural, tolerante y democrática. Otra temática que cobraimportancia en este rubro es el artículo de Enrique Cabrera Mendoza“Hacia la Construcción de una Agenda para la Reforma AdministrativaMunicipal en México” y el de Tonatiuh Guillén López con “La reformaMunicipal en los Estados. Escenarios para su Balance”. Donde la tarea paralas nuevas administraciones municipales no es fácil, y aunque el mapa noes el terreno, conviene repasar cómo deberán de cambiar lasadministraciones del viejo sistema por una modernidad deseable. Hay queolvidar el burocratismo e intentar pasar a la modernidad administrativa enuna época digital de globalización; así también en este apartadoencontramos otros interesantes artículos.

El segundo apartado esta dedicado al municipio de nuestro Estado, paraello, tenemos 7 artículos donde la temática es variada, por ejemplo, el Dip.Joaquín Mier Peralta resalta sobre: “La necesidad de mejorar las FinanzasMunicipales”, por su parte el Lic. Fermín Vargas Vargas “El Rediseño delSistema Electoral Municipal”., Carlos Rodríguez Wallenius, “LaRemunicipalización en el Estado de Guerrero”; otros más sobreComunicación y la Gobernabilidad; para pasar a “La Perspectiva delMunicipio en el ámbito guerrerense”, del C.P. Daniel Pano Cruz.

El tercer apartado tiene que ver con la reforma política municipal; para ellose incluye la relatoría de los foros de Federalismo, FortalecimientoMunicipal y Remunicipalización, realizado en Acapulco, Zihuatanejo yTaxco los días 12,19 y 26 de septiembre del año 2001. Estas relatorías sonpor demás trascendentes, en virtud de que en estos días éste H. Congresoestá a punto de reiniciar los trabajos de la Reforma Política en nuestroEstado.

El cuarto apartado denominado “Otros Tópicos”, Carlos Arenas Peñarrojadestaca la participación de las instituciones educativas en el Desarrollo delas Comunidades rurales y el último apartado “Vida Parlamentaria”, seincluyen dos acuerdos parlamentarios y

el acuerdo Decreto 70. El primero se refiere a la invitación a los H.Congresos de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Oaxaca, México, Veracruzy Puebla; para que asistan a la conmemoración del 190 aniversario de laInstalación del Primer Congreso de Anáhuac; el segundo es a través delcual se nombra una comisión especial encargada de expedir la convocatoriay dictaminar sobre las candidaturas que se presenten para entregar la Presea“Sentimientos de la Nación”, y el tercer y último documento, es aquel porel que se elige al ciudadano Elisur Arteaga Nava para entregarle dichaPresea.

Para finalizar esta presentación, señalamos que estamos concientes que nopuede siquiera pensarse en el desarrollo en el municipio en México y enespecial en nuestro Estado de Guerrero sino se atiende la necesidad delestudio del mismo, por ello este número lleva tan noble propósito.Esperamos sea cumplido.

COMISIÓN DE GOBIERNO

Dip. Carlos Sánchez BarriosDip. Adela Román OcampoDip. Max Tejeda MartínezDip. Félix Bautista Matías

Dip. Jesús Heriberto Noriega CantúDip. Marco Antonio de la Mora Torreblanca

Dip. Freddy García Guevara

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL MUNICIPIO

Reyes Betancourt Linares

Introducción

La participación ciudadana ha sido considerada como una expresiónconsustancial a la democracia y el desarrollo, sobre todo si partimos delreconocimiento de que en la actualidad asistimos a una crisis de lademocracia representativa. Una crisis que se manifiesta principalmente enla fragilidad del Estado y sus municipios para ofrecer respuestas aproblemas y demandas sociales cada vez más complejas, y desde luego,una crisis que también se expresa por las resistencias de algunasautoridades para incorporar la participación ciudadana como una formacomún de gobernar. Se ha dicho incluso que en la actualidad laparticipación ciudadana es tan importante para gobernar que cuando no sele fomenta, se corre el riesgo de incurrir en una forma extendida decorrupción.

Ante esta necesidad, se ha recurrido, a la formulación de leyes queaseguren el derecho a la participación más allá de los vaivenes políticos,tomando en cuenta la participación es en si misma una realidad de granvalor pero que requiere ser reglamentada, a fin de evitar la dispersión de laactividad social. Estas leyes por supuesto, son muy diferentes en cuanto alnivel de concreción y de flexibilidad, y en cuanto a su contenido, puesalgunas señalan las formas e instancias de realizar esta consulta; otras creandirectamente órganos reglamentando sus competencias, funcionamiento yformas de integración.

En función de lo anterior, en el presente ensayo, analizamos brevementealgunas figuras jurídicas que hacen posible la participación de laciudadanía en el Estado y los municipios, algunas de vocación netamenteciudadana y otras con orientación

Diputado Local de la LVII Legislatura

política pero todas del amplio conocimiento teórico y social. En estesentido, se aborda en primer término en significado y el concepto de laparticipación ciudadana, después un breve antecedente histórico, las formasde participación ciudadana más conocidas y su expresión en materiaelectoral y municipal. Y por último, algunas propuestas que hemosrecogido de diferentes autores, junto a una reflexión final a manera deconclusión.

1. Significado y concepto.

La palabra “participar” significa: “tomar uno parte en una cosa, compartir otener algo en común con otro u otros”. El término es muy socorrido sobretodo cuando a la participación se le asocia con los ciudadanos.

La participación ciudadana es un propósito incluso utópico, y a menudocuando se busca legitimar una institución, una decisión, una propuesta ocuando se quieren encontrar soluciones a problemáticas diversas se recurrea la participación ciudadana, porque hay que decirlo: la participación de losciudadanos goza de un prestigio envidiable.

La participación nos obliga a tomar parte a todos, nos convierte en susprincipales protagonistas, clasificándonos ya sea en participantes activos opasivos pero siempre bajo el amparo de su naturaleza intrínseca.

Mauricio Marino quien se ha destacado por sus aportaciones teóricas enmateria de investigación en políticas públicas ha considerado que es hastaimposible dejar de participar, pues la ausencia total de participación estambién inexorable, una forma de compartir las decisiones comunes. Poreso enfático Marino nos dice que aquellos que consideran no participar enabsoluto, en realidad, está dando un cheque en blanco para que otros actúenen su nombre. De ahí que se considere que, ser participe de todos losacontecimientos que nos rodean es, sin embargo imposible. “No sóloporque aún la participación más sencilla suele exigir ciertas reglas decomportamiento, sino porque

en el mundo de nuestros días, el entorno que conocemos y con el queestablecemos algún tipo de relación tiende a ser cada vez más extenso”.

Estos conceptos, nos plantean de entrada dos dilemas: no todos quierenparticipar aunque puedan, y no todos pueden hacerlo aunque quieran. Apesar de todo, la idea de la participación suele gozar de mejor fama que laotra palabra que sirve pare explicar el funcionamiento de la democraciacontemporánea: la representación. De hecho el auge que han cobradomuchos de los mecanismos participativos en nuestros días no seentenderían cabalmente sin asumir la crítica paralela que se ha formulado aese otro concepto. Según esa crítica, participamos porque nuestrosrepresentantes formales, no siempre cumplen su papel de enlace entre elgobierno y los problemas puntuales de una porción de la sociedad;participamos –dice esa crítica- para cuidar los intereses y los derechosparticulares de grupos y de personas; participamos en una palabra, paracorregir los defectos de la representación política que supone lademocracia, pero también para influir en las decisiones de quienes nosrepresentan y para asegurar que esas decisiones realmente obedezcan a lasdemandas, las carencias y las expectativas de los distintos grupos sociales.

Sin embargo, representación y participación forman un matrimonioindisoluble en el hogar de la democracia. Ambos términos se requiereninexorablemente. La verdadera representación no puede existir en lademocracia, sin el auxilio de la forma más elemental de la participaciónciudadana: los votos del pueblo. Ninguna representación democráticapuede darse sin la participación de los electores, aunque esto no quieredecir, sin embargo, que la participación ciudadana se agote en laselecciones. No significa tampoco que los votos sean la única formaplausible de darle vida a la participación democrática.

En cada país y en cada circunstancia la participación adopta formasdistintas, y cada una de ellas genera a su vez resultados singulares. Demodo que si bien el principio básico de la organización democráticaconsiste en la elección libre de los

representantes políticos, la participación ciudadana hace posible extenderese principio más allá de los votos. ¿Pero cual sería nuestro concepto departicipación ciudadana? Giovanni Sartori aporta una idea que nosconvence, el dice que “participación es tomar parte personalmente, untomar parte activo que verdaderamente sea mío, decidido y buscadolibremente por mí. Así, no es un “formar parte” inerte “estar obligado “ aformar parte. Participación es ponerse en movimiento por sí mismo, no serpuesto en movimiento por otros, como ocurre en las movilizaciones.

2. Antecedentes históricos.

La democracia nació en las ciudades-estado de la Grecia clásica, en el sigloV antes de Cristo. Alcanzó su forma más acabada en la ciudad de Atenas,en la época de Pericles. Las características de la democracia griega son lasque más se acercan al ideal de la democracia directa, en la cual el conjuntode los ciudadanos participa directa y continuamente en la toma dedecisiones acerca de los asuntos de la comunidad.

En Atenas los ciudadanos se reunían varias veces al año para discutir losasuntos de la comunidad. La discusión y la deliberación entre ciudadanos,constituía la base de este sistema de participación democrática. Lasdecisiones eran tomadas normalmente, por vía del consenso, y en la épocadel apogeo del sistema en Atenas se requería un quórum de seis milparticipantes para que las decisiones de la asamblea fueran válidas.

La democracia directa, sin embargo, tal como era practicada en Atenas,requiere de condiciones muy especiales de desarrollo, las cuales no hanvuelto a darse en la historia. Los intereses de los ciudadanos eranarmónicos, fenómeno propio de una sociedad homogénea que, ademástenía un tamaño reducido, lo que favorecía las relaciones directas entretodos.

3. Formas de participación ciudadana.

Ser ciudadano significa poseer una serie de derechos y también una serie deobligaciones sociales. Pero ser ciudadano en una sociedad democráticasignifica además, haber ganado la prerrogativa de participar en la selecciónde los gobernantes y de influir en sus decisiones. De aquí parten todos losdemás criterios que sirven para identificar la verdadera participaciónciudadana. Sin duda, hay otras formas de participación en las sociedades nodemocráticas, no obstante nos interesan aquellas actividades legalesemprendidas por ciudadanos que están directamente encaminadas a influiren la selección de los gobernantes y en las acciones tomadas por ellos.

En función de lo anterior, mencionaremos que pueden ser reconocidas 4formas de participación, algunas de carácter ciudadano, y otraseminentemente políticas. Las políticas serían desde luego las que suponenel ejercicio del voto, y las actividades que realizan los ciudadanos en lascampañas políticas, en tanto, las de carácter ciudadano son, las actividadescomunitarias o acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin específico, yfinalmente las que se derivan de algún conflicto en particular.

La diferencia de fondo entre estas 4 formas de participación ciudadana estáen que “no es lo mismo participar para hacerse presente en la integraciónde los órganos de gobierno que hacerlo para influir en las decisionestomadas por éstos, para tratar de orientar el sentido de sus acciones.Aunque la participación ciudadana en general siempre se refiere a laintervención de los particulares en actividades públicas, en tanto que sonportadores de determinados intereses sociales, nunca será lo mismo votarque dirigir una organización para la defensa de los derechos humanos. Peroen todos los casos, a pesar de las obvias diferencias de grado que saltan a lavista, el rasgo común es el ejercicio de una previa condición ciudadanaasentada claramente en el estado de derecho. Sin ese rasgo, la participaciónciudadana deja de serlo para convertirse en una forma de rebeldía.

Quienes se rebelan abiertamente en contra de una forma de podergubernamental no están haciendo uso de sus derechos reconocidos sinoluchando por alguna causa específica, contraria al estado de cosas en curso.Las revoluciones no son ejemplo de participación ciudadana, sino detransformación de las leyes, de las instituciones y de las organizaciones quele dan forma a un estado.

Las marchas que solían organizar los gobiernos dictatoriales por ejemplo,aún en contra de la voluntad de los trabajadores que solían asistir a ellas,tampoco constituían ninguna muestra de participación ciudadana.

La participación ciudadana, en cambio, exige al mismo tiempo laaceptación previa de las reglas del juego democrático y la voluntad libre delos individuos que deciden participar: el estado de derecho y la libertad delos individuos.

Entre las diversas formas de participación ciudadana encontramos lassiguientes: a) El Referéndum, cuando se trata de preguntar sobre ciertasdecisiones que podrían modificar la dinámica del gobierno, o las relacionesdel régimen con la sociedad; b) el gobierno, o las relaciones del régimen dela sociedad; b) el Plebiscito, propone a la sociedad la elección entre dosposibles alternativas; c) la Iniciativa Popular y el Derecho de Petición,abren la posibilidad de que los ciudadanos organizados participendirectamente en el proceso legislativo y en la forma de actuación de lospoderes ejecutivos. Ambas figuras constituyen también un especie defigura en contra de la tendencia a la exclusión partidista y parten, enconsecuencia, de un supuesto básico: si los representantes políticos nodesempeñan su labor con suficiente amplitud, los ciudadanos puedenparticipar en las tareas legislativas de manera directa; d) la Revocación delmandato, asegura la posibilidad de interrumpir el mandato otorgado a undeterminado representante político aunque haya ganado su puesto enelecciones legítimas, y finalmente hay que agregar los procedimientos deaudiencia pública, el derecho a la información, la consulta popular y laorganización de cabildos abiertos, como métodos instaurados en ciertosregímenes para mantener los

conductos de comunicación entre gobierno y sociedad permanentementeabiertos.

Sobra decir que ninguno de esos procedimientos garantiza que la sociedadparticipará en los asuntos públicos ni que lo hará siempre de la mismamanera, pues la clave de la participación no reside en los mecanismosinstitucionales que la hacen propicia, sino en el encuentro entre unambiente político que empuje a tomar parte en acciones comunes y unaserie de voluntades individuales.

4. Participación ciudadana en materia electoral y municipal.

El espacio de participación ciudadana en materia electoral se manifiesta enla forma siguientes: a) Representante de partido. Los partidos políticostienen el derecho de nombrar o acreditar a algunos ciudadanos comorepresentantes de partido para vigilar el cumplimiento escrupuloso delcódigo electoral. Los institutos políticos pueden tener representación antelos órganos electorales, incluyendo la propia casilla; b) Observadorelectoral. Esta figura estrenada en 1994 permite a los ciudadanos observarla jornada electoral debiendo actuar con imparcialidad, certeza, legalidad yno tener vínculo con partido político alguno; c) Consejeros ciudadanos. Elórgano electoral se ha ciudadanizado, a fin de otorgar transparencia alproceso; d) Elector. Todo ciudadano debidamente empadronado y quecuente con su credencial para votar con fotografía tiene derecho a sufragarpara elegir y legitimar el poder público; e) Funcionario de casilla, es quiense encuentra el frente del órgano que habrá de decepcionar los votosciudadanos.

Por cuanto hace al ámbito municipal la participación ciudadana puedeencontrarse, entre otras, a través de la forma siguiente: a) Comités demanzana, los cuales tienen la finalidad de mantener el orden y la seguridadde los vecinos dando aviso a la autoridad municipal de los incidentes que sepresenten; b)Asociaciones de colonos, se integran generalmente por unpresidente, un secretario, un tesorero, y tantos vocales como seannecesarios; c) Juntas de vecinos, son los órganos de participacióncomunitaria que se

integran con las directivas de las asociaciones de colonos o en su caso, conlos jefes de manzana; y d) Los consejos de colaboración municipal, seidentifican como órganos auxiliares del Ayuntamiento. En el caso deGuerrero, se definen como “áreas de participación ciudadana”, entre losque destacarían los relativos a Desarrollo y Asistencia, Justicia y SeguridadPública, Servicios Públicos, Apoyo a la Vida Municipal, y DesarrolloRural.

Estas disposiciones se encuentran reguladas en la ley que establece lasbases para el fomento de la participación de la comunidad y la LeyOrgánica del Municipio Libre. En ambas leyes prevalece la idea de que“promoverán la participación de la comunidad en el desarrollo social yeconómico del Estado, en la ejecución de obras y en la prestación deservicios públicos, estableciendo al efecto, los mecanismos adecuados parael cumplimiento de dichos fines”.

La participación la definen como individual o colectiva, pero advierten que“en todo momento será libre, gratuita y complementaria de las distintasformas de representación política y vecinal que definen la constituciónfederal, local y las leyes y ordenamientos que rigen los procesos electoralesy los partidos y asociaciones políticas y la participación de los vecinos.

5. Principales propuestas de participación ciudadana.

En la reforma de 1996 se logró transitar del control del ejecutivo federal enla organización del proceso electoral, al control de los partidos políticos,después hemos logrado insertarnos al proceso de ciudadanización de loórganos electorales, pero es importante que profundicemos en ello.

Por lo anterior, los teóricos han propuesto con insistencia la inclusión delos siguientes figuras de participación ciudadana, a saber: a) El referéndum,aunque actualmente se encuentra contemplado en el artículo 25 de nuestraconstitución política local es necesario que se les reglamente a fin defacilitar su aplicación; b) El plebiscito, es el instrumento mediante el cualse

faculta a todo el pueblo para que se exprese mediante el voto en relación adeterminadas decisiones fundamentales de su organización política. Através del referéndum se faculta al pueblo para aceptar o rechazar endefinitiva un proyecto de ley formulado por los órganos competentes, elplebiscito es el voto de confianza que le otorga el pueblo a la persona paraque continúe en el poder. La confusión que existe entre el referéndum yplebiscito obedece a que la frontera entre uno y otro no siempre es fácil deprecisar ya que las consultas populares pueden comprender dosis variablesde elementos plebiscitarios y refrendarios; c) La consulta, es el mediomediante el cual las instituciones y dependencias consultan a la poblaciónsobre sus responsabilidades para la toma de decisiones muy importantespara la población; d) La revocación del mandato. Uno de los más sentidosproblemas de las estructuras electorales en el mundo es el incumplimientode los compromisos de campaña de quienes participan en el procesogobernante para dar paso a nuevas elecciones; e) La renovación delmandato, constituye un medio para estimular el buen desempeño de losconductores políticos, esta figura sustituye a la llamada reelección que en símisma puede ser lesiva para la participación ciudadana. La renovación delmandato se limita a un solo periodo; f) Las candidaturas ciudadanas,implica que el candidato pueda participar en calidad de externo, sin elregistro de ningún partido político.

6. Reflexión final

Dado que el gobierno municipal es el ámbito más cercano a la ciudadanía,este se constituye en un espacio idóneo y privilegiado para promover yconcretar la participación ciudadana. Existe un número creciente de figurasestatales y municipales que definen de manera explícita los mecanismosinstitucionales para la participación ciudadana. Dichos mecanismosadoptan múltiples nombres: referéndum, plebiscito, iniciativa popular,derecho de petición, revocación de mandato, cabildos abiertos, comités deplaneación, juntas de vecinos, etc.

Como puede verse no faltan ordenamientos legales en la materia, sinembargo es indispensable señalar que en lo relativo a la participaciónciudadana las leyes están llamadas a brindar su contribución pero no lo sontodo, por la sencilla razón de que la participación no se decreta sino quereconstruye a través de un largo y arduo proceso cultural y educativo en elque deben contribuir tanto las autoridades como los ciudadanos. Por talrazón, es imprescindible que a la par con las leyes exista una claraestrategia de información y educación.

LA RELACIÓN RECÍPROCA ENTRE LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS:

LA EXPERIENCIA DE LOS FONDOS MUNICIPALES EN ELMÉXICO RURAL

Jonathan Fox*

Este artículo analiza procesos de interacción entre la participaciónciudadana y la rendición de cuentas por parte de instituciones oficiales.Evidentemente, cada uno de estos factores influyen en el otro, pero¿cómo?1 Este interrogante, de índole conceptual, se abordará aquírealizando un análisis institucional de dilemas que surgieron con laimplementación de una política social mexicana que intentó abatir lapobreza con inversiones focalizadas en infraestructura social a través degobiernos municipales rurales durante los años noventa. Esta estrategiatuvo el respaldo de dos grandes préstamos del Banco Mundial.

La discusión empieza revisando algunos retos que suelen enfrentarlos gobiernos rurales locales. Después, prosigue ponderando la tensión quea menudo se presenta entre la

*Profesor de Ciencias Sociales y Director del Departamento de EstudiosLatinoamericanos y Latinos de la Universidad de California, Santa Cruz. Correoelectrónico:El autor quisiera reconocer una deuda especial con el antropólogo Fernando Melo de laorganización civil de investigación aplicada Transparencia S.C. por nuestro intercambiopermanente de ideas. Además, el autor está muy agradecido con dos lectores externosde la revista y los siguientes colegas por sus comentarios y sugerencias a borradoresprevios: a Rosalba Carrasco (), entonces Directora General de Evaluación de laSecretaría de Desarrollo Social en el gobierno federal, y Alejandra Rojas, de esa mismainstitución; doctor Salomón Nahamad (CIESAS) y María Cristina Velásquez,especialistas en políticas públicas y la sociedad civil indígena; Juan Cisneros,investigador y especialista en la Huasteca Hidalguense, a Jonh Gershman, candidato aldoctorado en ciencias políticas en la Universidad de California, Berkeley. Del BancoMundial, agradezco los comentarios de Katerine Bain, Jorge Franco, Kerianne Piester,Warren van Wicklin y Michael Woolcock, y en especial a Julio Córdoba por suinformación actualizada sobre el proyecto DDR2. El autor es el único responsable delanálisis que sigue. La traducción original fue realizada por: Naomi Adelson y GabrielaRangel, redactada, corregida y actualizada con el apoyo de Fernando Melo, MauricioÁlvarez, Roberto Herrera y Carlos Armenta, y revisada por el autor. Una versiónpreliminar de este artículo fue publicada en inglés (Fox 1999).

El manuscrito se recibió en mayo de 2001 y fue aceptado para su publicación enagosto de 2001.

1Para una reflexión más teórica sobre este proceso, véase Fox (2000a).

autonomía municipal y la rendición institucional de cuentas. La siguientesección analiza las relaciones entre los gobiernos rurales locales y el capitalsocial, factor clave para que la participación ciudadana sea efectiva. Laúltima sección ofrece una serie de planteamientos más generales sobre losretos institucionales que enfrentan las participación ciudadana y larendición de cuentas en los fondos municipales rurales, enmarcándolos enun contexto institucional más amplio, cuyo eje está formado por lasrelaciones que establecen los diferentes niveles de gobierno (federal, estataly local) y la manera como aquéllas influyen en el modo en que losgobiernos rurales locales puedan convertirse, o no, en espacios propiciospara encauzar estrategias participativas de combate a la pobreza. 2

2 En términos metodológicos este estudios parte de una investigación que generósu propia base de datos con una cobertura representativa de los municipios rurales delestado de Oaxaca ( Díaz Montes y Aranda, 1995; Fox y Aranda, 1996a; 1996b).Estaprimera investigación produjo varias conclusiones respecto al funcionamientoinstitucional del programa en un estado, que se convirtieron en una serie de hipótesisrespecto a las diversas realidades en otros estados. Dichas hipótesis son retomadas aquíen un contexto más amplio, actualizando el análisis institucional en el caso de Oaxacapor un lado. Y extendiendo su propuesta analítica a otros tres estados rurales sujetos alas mismas políticas públicas (en este caso los fondos municipales). Además, algunoscambios en las leyes federales afectaron el funcionamiento de estas políticas públicasdurante el periodo posterior al estudio empírico original. La aplicación de las hipótesis alos tres estados adicionales tiene en cuenta los cambios en las principales variablespropuestas por el estudio empírico original, sobre todo la densidad del capital socialhorizontal, las relaciones de poder entre los municipios y los gobiernos estatales. Adiferencia del estudio y actualización de análisis de la experiencia oaxaqueña, lasreflexiones sobre las diferencias en los otros tres estados se basan en los resultados deotros investigadores, que han trabajado más con estas variables en los estados referidos.No obstante, la plena comprobación de las aseveraciones sobre las experiencias de losotros tres estados necesaria de estudios con bases de datos originales del mismo gradode representatividad que los que logramos obtener por Oaxaca. Después de lacomparación interestatal, el análisis termina con una seria de planteamientos sobre lasrelaciones de poder entre los diversos actores e instancias de gobierno que participan enlos fondos municipales. Estos planteamientos no pretenden ser conclusiones finales derepresentatividad nacional, sino que reflejan la extensión lógica de los hallazgos encuatro estados que si representan las realidades de los estados más rurales e indígenas.Por eso son más bien propuestas de hipótesis que podrán impulsar debates y estudiosposteriores sobre los factores institucionales más relevantes para entender las complejasrelaciones entre la democratización y la descentralización de esos estados.Analíticamente, el objetivo de esta combinación heterodoxa en enfoques metodológicoses afinar nuestra capacidad para entender la relación recíproca entre la indicencia deactores civiles, por un lado, y el funcionamiento real de los diversos mecanismosinstitucionales que pudieran promover la rendición de cuentas de los gobiernos localespor el otro.

EL CASO DE LOS FONDOS MUNICIPALES RURALES DEMÉXICO FINANCIADOS POR EL BANCO MUNDIAL

Dos de los préstamos más grandes que el Banco ha destinado en los últimosaños para programas de desarrollo social en México han estado destinadosprimordialmente a gobiernos rurales locales y han tenido como objetivoapoyar, a manera de contrapartida externa, a los Fondos Municipales, unprograma oficial de financiamiento de iniciativas locales para el desarrollocomunitario. El primer préstamo (por 350 millones de dólares para elperiodo 1991-1994) se denominó Descentralización y Desarrollo Regional1 (DRR1) y se destinó a cuatro de los estados más pobres de México; delpresupuesto total del préstamo, un 44% se asignó a los Fondos Municipales–mucho más de lo esperado-. Desde un principio, los Fondos Municipaleshabían sido considerados un elemento clave del Programa Nacional deSolidaridad (1989-1994) y, durante la administración del presidenteZedillo, fueron reforzados en el marco del “Nuevo Federalismo”.3 Elsiguiente préstamo, llamado Descentralización y Desarrollo Regional 2(500 millones de dólares para el periodo 1995-1999), tuvo una coberturageográfica mayor que el primero, pues incluyó a un total de ocho estadoscon altos índices de pobreza, y le dio aún más importancia a los FondosMunicipales (que recibieron aproximadamente 70% del préstamo en1995).4 Ambos préstamos fueron piezas clave de la estrategia social que elBanco Mundial emprendió en México para abatir los niveles de pobreza,que se focalizó geográficamente en los estados más pobres.5 En principio,se trataba de fortalecer tanto a los gobiernos

3 El Programa Nacional de Solidaridad fue un programa de fondos de inversiónsocial muy publicitado que promovía a la participación de comunidades y la“corresponsabilidad” entre éstas y el Estado, pero no preveía la intervenciónsignificativa de las ONG (a diferencia de la mayoría de los fondos sociales en otrospaíses). Para mayor discusión sobre el tema, véase Cornelius, Craig y Fox (1994).

4 Detalles sobre el DDR2 están disponibles en World Bank (1994a), undocumento poco conocido pero oficialmente público, según las normas oficiales delBanco Mundial respecto a transparencia. Sedesol tradujo el documento para su usointerno.

5 Durante la primera mitad de la década de los noventa, creció el peso relativo deinversiones sociales y ambientales dentro de la cartera de préstamos del Banco Mundialen México, llegando a casi la mitad, tendencia que se revirtió durante el gobierno deZedillo

de los estados que realizan proyectos de infraestructura en zonas rurales(agua potable y de vías de comunicación) como a los gobiernosmunicipales. En ambos casos, las evaluaciones realizadas por el Bancoconsideraron que las inversiones sociales municipales fueron mucho másexitosas que las estatales.

El presente análisis considera que estas experiencias arrojanaprendizajes sobre cómo diversas estructuras y relaciones institucionalesinfluyen en la participación ciudadana, en la rendición pública de cuentas,así como en la canalización de las inversiones sociales para abatir lapobreza. Este autor coordinó un estudio de campo sobre el funcionamientode los Fondos Municipales rurales en el estado de Oaxaca en 1992-1994,conjuntamente con Josefina Aranda y con el apoyo del grupo deAprendizaje sobre Desarrollo Participativo del Banco (ParticipatoryDevelopment Learning Group).6 Lo que se encontró fue bastante positivo,tanto en términos de la participación social en la toma de decisiones sobrelas inversiones municipales como en términos de la repercusión social delos proyectos. Seleccionamos una muestra representativa de los municipiosrurales en Oaxaca (de los 570 en el estado) y encontramos que laparticipación comunitaria había sido amplia y que, además, habíacontribuido de manera significativa en el efecto de las inversiones sociales.Por ejemplo, encontramos en que 58% de los casos estudiados, lasinstancias de participación comunitaria habían tomado decisiones clave enlos proyectos realizados.

Conviene advertir que, puesto que la estructura de los gobiernoslocales varía mucho entre estados, los hallazgos oaxaqueños no puedenextrapolarse directamente a experiencias sejemantes en otras entidadesfederativas. Aun así, para entender las experiencias de localidades ruralesde otros estados, creemos que el estudio logró identificar las variablesfundamentales que

Para detalles, véase Fox (2000b).6 Este estudio se entregó al Banco de la Secretaría de Desarrollo Social en

septiembre de 1994, y como condición de los autores, fue publicado en 1996 en Méxicoy en Estados Unidos (Fox y Aranda, 1996a: 1996b). El trabajo de campo y ladivulgación de los hallazgos en Oaxaca se realizaron gracias a apoyos financierosotorgados por la Fundación Ford al Instituto de Investigación Social de la UniversidadAutónoma de Oaxaca “Benito Juárez”. Véase Díaz Montes y Aranda (1995). Elproducto final del trabajo del Grupo de Aprendizaje sobre Desarrollo Participativo delBanco se publicó como World Bank (1996).

muy posiblemente dan forma a los procesos de participación ciudadana yhacen que la inversión destinada a combatir la pobreza tenga un efectosocial positivo. El presente análisis se basa en taleshallazgos, así como en la evaluación que el Banco Mundial realizó delDDR2 en 1997, cuando este proyecto se encontraba a medio camino, y enentrevistas posteriores que se realizaron a líderes cívicos localesoaxaqueños, a funcionarios estatales y federales, a funcionarios del mismoBanco y a analistas de las políticas públicas oaxaqueñas.

Entre las conclusiones más importantes para entender lasdeterminantes institucionales de los diversos grados de rendición decuentas de los gobiernos municipales rurales, encontramos que la principalvariable era la relación de poder entre las cabeceras municipales y susdiversas comunidades “submunicipales”. Comprobamos una realidadinstitucional rural siempre bien reconocida por los antropólogos, pero notanto por los politólogos. Resulta que el municipio no es la instancia máslocal del gobierno mexicano, sino que está situada por encima de una grandiversidad de instancias de gobierno submunicipal (agencias, delegaciones,comisarías, etcétera).

En la mayoría de los municipios rurales en Oaxaca, como en muchosotros estados, la mayoría de los ciudadanos viven en comunidades afuerade la cabecera. Su capacidad para ser representados ante las autoridadesmunicipales, y para llamar a una rendición de cuentas, dependeprincipalmente de su capacidad de nombrar a sus propias autoridadessubmunicipales (en Oaxaca llamadas “agentes municipales”). La causaprincipal del éxito relativo del desempeño de los fondos municipales enOaxaca era que la gran mayoría de las agencias municipales conservaronun grado significativo de autonomía frente a las cabeceras, lo que lespermitió reclamar en el caso de no recibir los (pocos) recursos sociales queles correspondían (Fox y Aranda, 1996a; 1996b). Ahora bien, en la mayorparte de las zonas rurales del país, los presidentes municipales. De hecho,en algunos estados se llaman “delegados”, los cuales representan al alcaldeante la población y

no viceversa.7 Esta variable de autogobierno submunicipal es determinadapor una combinación de factores –principalmente desde arriba, las leyes delos gobiernos estatales al respecto, y desde abajo, las relaciones informalesde poder entre comunidades y cabeceras-. Por eso, su análisis requiere unenfoque que se extiende desde las relaciones de poder intracomunitarias eintercomunitarias y las formas de gobierno municipal hasta el ámbitoestatal, y por eso, este artículo termina con una serie de propuestas másgenerales que son informadas por esta visión institucional transversal.

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LASINVERSIONES DE COMBATE A LA POBREZA HACIA LOSGOBIERNOS RURALES LOCALES: ¿SABEMOS QUÉ FUNCIONAY QUÉ NO?

En buena parte, la creciente insistencia del Banco en adoptar un enfoquedescentralizador hacia la política social, la participación y lagobernabilidad se funda en que los gobiernos rurales locales deben jugar unpapel más central en dichos procesos. Sin embargo, la mayoría de laevidencia empírica proviene de experiencias urbanas. Sabemosrelativamente poco acerca de los alcances y de las limitaciones de lospropios gobiernos rurales locales, así como de su capacidad para llenar losvacíos que ha dejado la reestructuración de la política social del gobiernofederal .8 Más aún, en el ámbito internacional, la descentralización de losprogramas de combate a la pobreza rural desde el gobierno central hacia losestados y

7 Específicamente, para los 29 estados que reportaron sus procedimientosformales de selección de autoridades submunicipales al Consejo Nacional de DesarrolloMunicipal en 1996, sólo en 7 estados fueron elegidos por los ciudadanos. En 14 estadosfueron nombrados por el presidente municipal y 8 estados tuvieron sistemas mixtos(Fox y Aranda, 1996a, Cuadro A.2, p. 68).

8 Mientras que muchos se refieren al “retiro” del gobierno federal de losproblemas sociales rurales, en la práctica, el gobierno federa ha reestructurado más bienel carácter y el ámbito de sus inversiones (e.g. Progresa, el programa de transferenciasdirigido hacia familias rurales individuales; procede que promueve, la escrituraciónindividual en tierras ejidales; y procampo, que entrega pagos directos e individualespara compensar los desajustes del comercio internacional agrícola). Sobre la"rerregulación" de los instrumentos de intervención del Estado mexicano en eldesarrollo rural, véanse Fox (1995) y Snyder (1999).

localidades todavía está en una fase experimental. Las condicionesinstitucionales específicas, en las que las agencias internacionales puedenrealmente contribuir a elevar la capacidad de los gobiernos locales ruralesen materia de efectividad, participación y rendición de cuentas, aún no sehan podido establecer con exactitud.9

Al respecto, los analistas que han abordado el tema del desempeñodel sector público están señalando, cada vez más, la rendición de dosfactores interdependientes. Para que haya rendición de cuentas ytransparencia en organismos públicos que, a su vez, son clave para laeficacia de dicho sector, resulta fundamental –sostienen- que se involucreny participen actores de la sociedad civil, los cuales ejercen esta función, enlos procesos de gobierno, a través de diferentes patrones participativos.Ahora bien, el impacto de la participación ciudadana depende del nivel y dela naturaleza de la dependencia pública en cuestión; por ende, varíanconsiderablemente las oportunidades y restricciones concretas que aquelladebe enfrentar. Un estudio detallado, que comprara y evalúa recientesprogramas de inversión social en áreas rurales de Brasil, Colombia yMéxico, insistió en la importancia de que la sociedad civil local obtengapoder, para que la gobernabilidad rural local sea efectiva.Como afirman Weins y Guaugdani:

Probablemente lo que más le preocupa a un gobierno local son doscosas: primero, su capacidad para obtener votos y, segundo, cómoobtener beneficios para sus seguidores … Ahora bien, si lasociedad civil local es débil, entonces no se ejercerá ningún tipo devigilancia sobre el desempeño de los funcionarios locales. E incluso,si la sociedad civil es razonablemente fuerte, suele funcionar biensolamente en los núcleos urbanos de los municipios. Si esto es cierto,entonces “por lógica” los políticos locales procurarán complacer asus electores y adeptos urbanos y harán menor caso de laspreocupaciones de la población rural … Así, a menos que lasociedad civil

9 Para una discusión reciente por parte del Banco. Véase Litvack, Ahmad y Bird(1995); y para una visión general, véase Leonard and Rogers Marshall (1982).

rural sea lo suficientemente fuerte, es probable que los funcionarioselectos suelan discriminar las áreas rurales más pobres, seguircontrolando la toma de decisiones y recompensar a suspatrocinadores, otorgándoles contratos con el municipio. Por ende, lamejor manera de fortalecer a los gobiernos municipales es realizandoacciones que fortalezcan a la sociedad civil…

(Wiens y Guadagni, 1998, pp. 11-12).

Este planteamiento sirve de punto de partida para proponer laconvivencia de reglamentar el funcionamiento administrativo de losprogramas sociales para que éstos, a su vez, impulsen enfoques yprocedimientos participativos, en lugar de dejarlo al libre juego de lasmúltiples “fuerzas vivas” locales. En el orden conceptual, sin embargo, lofundamental es que hay una relación recíproca entre la actuación de losgobiernos rurales locales en materia de combate a la pobreza y lanaturaleza y densidad de la base civil participativa. O sea: una ampliaparticipación comunitaria puede mejorar la gobernabilidad, propiciandouna mayor transparencia y la rendición pública de cuentas, mientras que ungobierno en manos de elites locales, que gobiernan desde arriba, puedeinhibir el potencial participativo de la sociedad civil.

La experiencia mexicana sobre descentralización y la participaciónsocial en zonas rurales fue tratada en el Informe del Desarrollo Mundial(World Development Report) de 1997 sobre “El Estado en un mundo detransformación” (The State in a Changing World), que subraya el grancontraste entre Oaxaca y Chiapas con respecto al modo en que cadagobierno estatal había implementado los programas para abatir la pobreza:

Parece que la diferencia entre ambos deriva del nivel de participaciónpopular en la toma de decisiones y en la ejecución de las políticas.Las poblaciones indígenas y pobres oaxaqueñas tienen una grantradición participativa, mientras que a las chiapanecas se les hanegado dicha posibilidad. Ello, aunado a la gran corrupción oficialque impera en Chiapas, ha hecho que allí los servicios del

estado sean no sólo ineficientes, sino que también hayan elevadodramáticamente la tensión social interna, la cual incluye al conflictoarmado que afecta a la entidad desde principios de 1994 (BancoMundial, 1997, p. 122).

Aunque justa, esta observación se queda corta, pues no produndizaen las implicaciones que todo ello ha tenido – y tiene- para las políticas dedesarrollo ni menciona el papel que el propio Banco ha desempeñado en lasituación. 10 Cabe aclarar que en fondos tanto del DDR1 como del DDR2,fueron escogidos más por su grado de marginalidad que por suscondiciones en materia de rendición de cuentas o de participaciónciudadana. De hecho, el Informe de terminación de la implementación(Implementation Completion Report, p. 7.). Más bien a lo largo de los añosnoventa, los respectivos gobiernos estatales a la rendición pública decuentas y a la participación ciudadana. Dicha variabilidad plantea, pues, unproblema más profundo en relación a cómo la inversión social para abatirla pobreza toma en cuenta los patrones locales y estatales de gobernabilidadque difieren entre sí. 11

En principio, los Fondos Municipales tenían que ser administrativospor las poblaciones beneficiarias; pero, por sí solas, las previsionesoficiales para facilitar la toma de decisiones

10 Por ejemplo, para un análisis preliminar de las formas indirectas decorresponsabilidad del Banco Mundial con programas oficiales politizados en Chiapas.Véase Fox (1997b). Para un panorama nacional de las estrategias del Banco de Méxicodurante este periodo, véase Fox (2000b).

11 Aunque el discurso oficial del Banco Mundial ha avalado la participación delos pobres en la gestión de los programas que intentan beneficiarlos desde hace variosaños, esta posición elude el reto de cómo mejorar su representación en ámbitos dedecisión de mayor escala. Por ejemplo, el Informe de desarrollo mundial más recientesobre la pobreza subraya la importancia del “facultamiento” de los pobres, pero limita elconcepto a los ámbitos locales (Banco Mundial, 20001). Para una crítica al respecto,véase Moore (2001).

comunitarias en la selección y construcción de proyectos no condujeron aque la ciudadanía participara ampliamente en el proceso, vigilando sucumplimiento y manteniéndose bien informada. Las medidas clave quedebían propiciar la participación ciudadana sólo se implementaron enforma parcial e inequitativa, como sucedió con la creación de ConsejosMunicipales que, en su calidad de organismos con una ampliarepresentación comunitaria, debían discutir y vigilar los proyectospropuestos. Se pretendía que dichos Consejos fuesen más incluyentes quelos cabildos rurales convencionales, ya que incluían a los representantes delos comités locales que participaban en los proyectos; por lo mismo, eraninstancias clave para la toma de decisiones que se promovía en el Programade Fondos Municipales. Al respecto, el estudio de campo realizado enOaxaca reveló que los Consejos Municipales operaron poco (Fox y Aranda,1996a, p.22.).12 Puesto que en muchos municipios los Consejosrepresentaban un posible contrapeso a la autoridad local, tradicionalmentecentralizada (fin para el cual fueron creadas), su presencia y nivel deautoridad terminaron siendo sumamente limitados. Dicho de otro modo: haresultado fácil hablar de la creación de contrapesos institucionales para –valga la redundancia- descentralizar los procesos de descentralización peroha sido difícil llevarla a cabo.

Por su parte, el personal del Banco que estaba asignado al proyectoDDR1 era consciente de que los gobiernos estatales acostumbrabandistribuir discrecionalmente los fondos, destinándolos a inversiones que notenían como objetivo luchar

12 Nuestra información de campo indica que hubo reuniones de los Consejossolamente en 54% de los municipios de la muestra. Las formas de representación de lascomunidades ante las cabeceras son especialmente problemáticas en los municipiosrurales grandes, que abarcan decenas de comunidades además de la cabecera, perodonde la cabecera no enfrenta ningún contrapeso. El estudio de campo descubrió uncaso excepcional en uno de estos municipios rurales grandes del estado, Miahuatlán,donde el Consejo Municipal fue rebasado por una estructura de representación aún másdescentralizada que incluía a líderes de todas las comunidades lejanas. Este consejoampliado funcionó como una legislatura local de facto, representando a múltiplescomunidades normalmente excluidas y actuando como contrapeso del ayuntamiento.Dicha innovación también fue impulsada por olas de movilizaciones cívicas que habíanantecedido a los programas de combate a la pobreza y que se fortalecieron con elprograma de fondos municipales (notas de campo. Manuel Fernández, 1993).

contra la pobreza. Por lo mismo, se decidió trabajar de cerca con losfuncionarios federales encargados del diseño de las políticas, a fin deintroducir ciertas modificaciones importantes en el programa, y entre lascuales figuraron las siguientes:

1) Se mejoró el proceso de asignación, utilizando nuevos criteriospara determinar los niveles relativos de pobreza en cada estado, locual permitió distribuir los Fondos Municipales ya no sólo entrelos estados sino también dentro de éstos, con criterios másobjetivos.

2) Se hicieron explícitas y públicas las fórmulas de distribución defondos (dentro de los estados y entre los municipios), para evitarel posible desvío de recursos –mediante prácticas discrecionales-por parte de las autoridades estatales.

3) Se mejoró el proceso de canalización de los recursos destinados ala lucha contra la pobreza dentro de los municipios, limitando elporcentaje que le correspondía a la cabecera municipal; y

4) Se introdujo una escala móvil para cubrir las variaciones en elnivel de las aportaciones comunitarias, a fin de poder impulsar lasinversiones que tuviesen un mayor impacto social (de modo quela aportación fuese mayor cuando se trataba de un proyecto queestaba menos relacionado con la lucha contra la pobreza o que norepresentaba un “beneficio público” public good).

Estas últimas dos medidas lograron promover no sólo una mejorcanalización de recursos contra la pobreza, sino también una participaciónsocial más amplia. Al canalizar los proyectos hacia los grupos más pobres ylas comunidades usualmente más excluidas dentro de los municipios, éstastuvieron los fondos más a su alcance, con lo cual se logró potenciar laparticipación social que así resultó más efectiva y redituable, aspecto enque abundaremos enseguida.

Al igual que el resto del Programa Nacional de Solidaridad, elPrograma de Fondos Municipales se emprendió

haciendo eco de un discurso oficial que insistía en que las comunidadesdebían participar ampliamente en la selección e implementación deproyectos; que las comunidades y el gobierno debían ser corresponsablesen la dirección de los proyectos; y que la sociedad civil debía vigilar el usode los recursos. El discurso en sí no bastó para promover la participaciónautónoma e informada, ni para democratizar el poder y el manejo derecursos. Pero las normas administrativas que se adoptaron posteriormentepara favorecer la rendición de cuentas y la canalización de fondos, lograronque aquellas, ya en vigor, que favorecían la participación ciudadana,tuvieran más posibilidades de ser electivas en las comunidades más pobres.Por ejemplo, al establecer que 75% de los fondos debía gastarse fuera de lacabecera municipal, se potenciaron las voces de las comunidades máspobres y remotas (Fox y Aranda, 1996a, p. 12).

Esta medida relativa a la canalización de fondos sentó criterios másprecisos acerca de cuáles sectores tenían derecho a participar en elprograma (criterios que hasta entonces eran prácticamente inexistentes).Este derecho, así reconocido, se convirtió en un punto de referencia para larendición de cuentas que, a su vez, sirvió para impulsar la participaciónsocial. Otro ejemplo puede tomarse del impacto social de la escala móvilpara las contrapartidas comunitarias. Puesto que esta medida exigía que lainversión local fuese considerablemente menor para proyectos de altoimpacto (como, por ejemplo, un sistema de agua potable) que paraproyectos de bajo impacto (como una cancha deportiva), en términos decanalización de fondos, se potenciaba la voz de los ciudadanos usualmentemenos beneficiados que necesitaban el agua. En suma, medidas como éstas,que favorecen la focalización de fondos, pueden incentivar y favorecer laparticipación. Dicha interacción puede entonces generar círculos virtuososen los que una participación más amplia fomenta una actuación másequitativa y transparente por parte del gobierno local, la cual, a su vez,demuestra las ventajas de la participación sostenida. Después de todo, laparticipación social puede entenderse como una inversión económica ysocialmente redituable que implica costos y riesgos.

En el diálogo entre el Banco Mundial y el gobierno mexicano sobrelas políticas de desarrollo, y particularmente sobre medidas a favor de lafocalización de las inversiones sociales, se acordaron puntos que, mástarde, fueron adoptados por la Secretaría de Desarrollo Social a mitad delos años noventa. A fin de impulsar una canalización adecuada de losfondos contra la pobreza, y así evitar prácticas discrecionales, se establecióque el DDR2 únicamente financiará fondos municipales rurales y que elpréstamo para cada estado sólo se autorizaría una vez que la respectivafórmula de distribución se diera a conocer públicamente (World Bank,1994a).

Cuando el DDR2 iba a la mitad de camino en mayo de 1997, laevaluación correspondiente del Banco indicó que una gran cantidad deobras locales se habían construido satisfactoriamente en los tiempos ycondiciones previstas. Pero también consideró que en otros aspectosigualmente prioritarios, el desempeño no era satisfactorio, y entre éstosmencionó: la falta de apoyo federal y estatal en el desarrollo yfortalecimiento institucional de los municipios practicando auditorias,monitoreos y evaluaciones. Aunque el DDR2 tenía menos componentesque el DDR1, era bastante complejo y ambicioso en términosinstitucionales, y a casi dos años de haber comenzado seguían sinimplementarse las medidas que proponía para incrementar las capacidadesinstitucionales de los gobiernos de los estados, lo cual se hizo más evidenteen el intento fallido del DDR2 de encargarles la responsabilidad de dotar desistemas de agua potable a las localidades pequeñas. Los arquitectosnacionales e internacionales del DDR2 se equivocaron cuando asumieronque atender este rezago social podría ser prioritario para los gobiernosestatales apoyados por el DDR2. Este fracaso condujo a que la evaluacióndel Banco reiterara la validez de los lineamientos oficiales del Programa delos Fondos Municipales, que ciertamente buscaban impulsar laparticipación ciudadana, la focalización de los fondos contra la pobreza y,hasta cierto punto, la vigilancia local sobre el uso de los fondos. Por ello, sesugirió reubicar fondos etiquetados para los gobiernos de los estados –hastaentonces- desaprovechados del DDR2, para beneficiar a los municipiosrurales.

El monitoreo del gobierno federal se limitaba a examinar elcumplimiento de la construcción de obras y del traspaso de fondos; nuncaevaluaba aspectos relativos a la capacidad institucional, la rendición localde cuentas, la participación ciudadana ni el impacto social de los proyectos.Ni el gobierno federal ni el Banco fomentaron que las organizacionesciviles o investigadores académicos supervisaran las acciones de lasinstituciones locales o la participación social. El personal del Banco apenasrecolectó sus propios, y limitados, datos de campo acerca de la rendición decuentas y de la participación; y, con respecto a esta última, concluyó quelas tendencias generales eran positivas. Hidalgo era un notable excepción,donde el equipo encontró que las autoridades no indígenas monopolizabanla información y la toma de decisiones. Los hallazgos más específicosfueron un tanto menos optimistas, pues concluyó que mientras “laparticipación de las comunidades en la ejecución de los trabajos es buena,en la selección y mantenimiento es mínima y en el diseño y control esnula” (Lemmet, Nahmad y Carrasco, 1997, p. 9). Ocurría, además que amenudo las autoridades municipales eran las únicas que tenían acceso almanual de operaciones y a la capacitación, lo cual limitaba seriamente unaparticipación ciudadana amplia e informada. O sea, la tendencia estaba alfinal del espectro “oficial” de posibles formas de participación de losbeneficiarios (según el marco analítico del propio Banco).13 Sin embargo, lamayoría de los proyectos

13 El documento eje del Banco Mundial sobre sus estrategias pro participación,que elaboró en septiembre de 1994, utiliza la siguiente definición: “El desarrolloparticipativo es un proceso en el que todas las partes interesadas influyen y controlanconjuntamente las iniciativas, las decisiones y los recursos pertinentes“ (“The WorldBank and Participation”). El documento también establece que en la relación de trabajoBanco-país hay seis tipos de mecanismos o “niveles” de participación, los cuales ordenasegún su grado de incidencia, de menor a mayor, proporcionando ejemplos de cada uno(Banco Mundial, 1994c, p. 12).

Nivel de participación Patrón de participación

i) se comparte información

ii) consultaiii) evaluación conjuntaiv) se comparte la toma de decisiones

v) colaboración

reuniones públicas, traducción aidiomas indígenasreuniones de consultaevaluaciones participativasplaneación participativa talleres,revisiones públicascomités conjuntos, grupos de trabajo

apoyados sí parecían haber llegado a municipios rurales de bajos ingresos.Este hecho parece haber reforzado las relaciones locales de poderexistentes, al menos en el corto plazo, cuando al mismo tiempo creabaciertas condiciones para que la ciudadanía se esforzaba y exigiera que susgobiernos locales trabajaran mejor en el futuro.

¿AUTONOMÍA MUNICIPAL VS. RENDICIÓN DE CUENTAS?

Después, en 1997, el DDR2 enfrentó un dilema más serio. El Congresomexicano y el Ejecutivo aprobaron una nueva ley (el ramo 33) queincrementó significativamente la autonomía de los gobiernos municipales.En el proceso, dieron marcha atrás en las innovaciones del programa de losFondos Municipales en cuanto a las estrategias recomendadas para elcombate a la pobreza. Los Fondos municipales fueron reasignados de lalínea presupuestal del ramo 26 al 33, cambiándolos de combate a lapobreza a una forma convencional de redistribuir los ingresos fiscales paracubrir otras categorías. La falta de evaluaciones públicas fiables,generalizadas en la dimensión social e institucional de los FondosMunicipales en el ámbito rural, no permitió un debate público informadosobre el efecto potencial de las innovaciones de política social en elprograma de fondos municipales impulsados en 1997.

La nueva aprobación incrementó los fondos asignados a lasmunicipalidades en forma significativa, pero la nueva fórmula asignóprioridad al tamaño de la población, dejando en segundo término el de lapobreza extrema. 14 Por consiguiente, el crecimiento del presupuesto hafavorecido a municipalidades

vi) facultamiento

14 Según Rosalba Carrasco, entonces directora de Evaluación de la Secretaría deDesarrollo Social, las fórmulas de los gobiernos estatales anteriores “permitían todo,con estadísticas uno puede hacer algo, dado los intereses políticos involucrados” (en losestados gobernados por la oposición (PAN) se favoreció a las grandes ciudades y en losestados gobernados por el partido en el poder se favorecieron áreas rurales). Losgobiernos estatales “siempre pierden de vista que estos fondos son para luchar contra lapobreza, y no sólo para fortalecer a los presidentes municipales” (entrevista, mayo,1999).

autoadministración y transferencia depoder fortalecimiento de capacidadespropias (capacity building)

grandes y medianas, mientras las asignaciones de Fondos Municipales, paramuchas de las municipalidades rurales más pequeñas, se han caído entérminos absolutos en por lo menos un año el DDR2, 1997-1998. Año de latransición de la línea presupuestal del ramo 26 al 33. Queda claro que estareforma fue diseñada principalmente para atender las preocupaciones demunicipalidades urbanas grandes que se encuentran mejor representadas enlas legislaturas federales y estatales. En este proceso, según un exfuncionario estatal y federal que participaba en el proceso:

No hay ninguna mención en los reglamentos como existióanteriormente para la distribución del porcentaje entre el centromunicipal y sus agencias los pueblos periféricos dentro demunicipalidades, dejando su distribución al libre juego de fuerzas(incluyendo la posible imposición por el presidente municipal,dependiendo esto del peso relativo de la cabecera municipal conrespecto a las agencias). Además, el desembolso de recursos serealiza en forma porcentual durante los 12 meses del año, situaciónque inhibe la participación ciudadana en la toma de decisionessobre el tamaño y costo de las inversiones. El resultado probable esun mayor conflicto entre la cabecera y las agencias, debido a losprocesos de imposición y resistencia.

Es más, según Rosalba Carrasco, entonces directora de Evaluaciónde la Secretaría de Desarrollo Social, en el nivel federal, “los alcaldestodavía deben informar sobre la cantidad gastada, pero no les dicen cómo”,y el papel del Consejo Municipal que hizo posible la representación de lascomunidades periféricas se ha convertido en un simple requisito de ley(entrevista, 1999). En otras palabras, el programa conservó el discurso detransparencia (entonces nuevo), pero no especificó cómo llevarlo a lapráctica.

La reforma de la legislación municipal nacional también trajo elresultado inesperado de complicar la habilidad del Banco Mundial paracontinuar apoyando a los Fondos Municipales.

Cuando la responsabilidad formal cambió de la federación a los estados, elBanco perdió su contraparte principal oficial (el gobierno federal) ademásde las normas en pro de la participación social y de la focalizaciónintramunicipal hacia las agencias. Debido a estos cambios legalesnacionales, el préstamo tenía que ser reestructurado, un proceso que se dioen noviembre de 1995.15

Además, esta nueva ley federal eliminó la función de monitoreo delgobierno federal sobre las inversiones municipales. Incluso antes de estareforma en pro de la autonomía municipal, la capacidad de monitoreo delas instituciones del gobierno federal sobre el desempeño de los FondosMunicipales estaba bastante limitada (p. ej., Garduño 2001). En general,una mayor autonomía municipal fortalece a los gobiernos locales que estánabriendo camino a innovaciones prometedoras, pero al mismo tiempo, almenos en el corto y mediano plazos, puede abrir más la brecha entre lasmunicipalidades que trabajan bien y las que no lo hacen.

Las recientes reformas al proceso de descentralización deja larendición de cuentas en manos de las legislaturas estatales. Los resultadospueden ser prometedores en los estados donde los congresos avancen enconsolidar un manejo independiente del Ejecutivo estatal y trabajen para laconstrucción de instancias de vigilancia de las políticas públicas, pero esteproceso de construcción de capacidad institucional permanece bastanteincipiente hasta ahora, sobre todo en los estados de bajo desarrollo. Dehecho, expertas en instituciones y actores rurales, como Adriana LópezMonjardin, consideran que la reforma al artículo 115 en 1999 no representóningún avance respecto a los mecanismos de participación ciudadana yrendición de cuentas en los municipios rurales (2001).16 El resultado deestos cambios en

15 De los ocho estados originales, sólo los gobiernos de los estados de Puebla,Zacatecas, Guerrero y Veracruz reunieron criterios necesarios, dejando fuera a Chiapas,Hidaldo, Michoacán y Oaxaca (entrevista, Julio Córdoba, Banco Mundial, abril, 2000).

16 Al respecto, ella observa que la reforma del artículo 115 en 1999 es “…unareforma municipal que se convierte en un texto que trata de la relación de unasinstancias de gobierno con otras, pero omite la relación entre gobernantes y gobernados… El nuevo artículo 115 impone modalidades uniformes para la integración de losayuntamientos, que deberán estar formados por un presidente y el número de regidoresy síndicos que la ley estatal determine. Así, se está legislando a favor delpresidencialismo y en contra de la libre integración de los ayuntamientos, cuando quelas demandas populares confluyen en la

el marco institucional federal para los Fondos Municipales es que se hanvuelto más una estrategia de distribución convencional de ingresos fiscalesque un programa enfocado al combate a la pobreza.

¿POR QUÉ LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL?

Uno de los hallazgos principales del estudio de campo sobre elfuncionamiento de los Fondos Municipales en 1992-1994 fue que elfinanciamiento de combate a la pobreza incrementa su impacto yefectividad, cuando en la toma de decisiones participan instancias localescon arraigo social previo, que contribuyen a estructurar las relaciones entrelas autoridades locales y los ciudadanos y que facilitan el acceso local alfinanciamiento. A su vez, el grado en que un gobierno local es sensible yresponsable a la participación ciudadana y a la rendición pública de cuentasdepende significativamente del grado de densidad de la sociedad civil local.El concepto de capital social, desarrollado para captar el sentido en el quelas relaciones pueden ser recursos, es útil aquí. El concepto de capitalsocial, en su dimensión “horizontal”, se refiere a la densidad y cohesión deactores sociales y civiles locales y a las relaciones cooperativas entre ellos.17 El capital

necesidad de construir espacios de gobierno más colegiados y con mayor participación yvigilancia ciudadana. Los cabildos abiertos, los parlamentos ciudadanos, las asambleasy los consejos municipales quedaron, simplemente, fuera de la ley … La ley noprevé la representación la representación territorial de los ejidos, comunidades, agenciasmunicipales, poblados, barrios o colonias que integran el municipio, cuando que uno delos problemas más sentidos por la población es la concentración del poder y los recursospúblicos en las cabeceras municipales, en detrimento de las demás localidades” (LópezMonjardin 2001).

17 El estudio clásico que reivindica la dimensión horizontal del capital social esde Putnam, quien se refiere a la “acumulación” de “normas de reciprocidad y redes decompromiso cívico” (Putnam, 1993, p. 167). Para una revisión comprensiva delconcepto, véase Woolcock (1998), entre otros. Para discusión amplia de diversasfuentes, véase www.worldbank.org/poverty/scapital/.Para una discusión conceptual delas determinantes de la distribución desigual de capital social en diferentes regiones deMéxico rural, véase Fox (1996). Para una comparación de seis proyectos recientes delBanco Mundial en el campo mexicano respecto a su grado de posible fomento de lasorganizaciones horizontales de sus supuestos beneficiarios, véase Fox (2001). Sólo unode los seis proyectos forjó un “ambiente propicio” enabling environment para laconsolidación de las organizaciones sociales de los pobres –el proyecto más pequeño ylimitado de los seis-.

social se encuentra a menudo muy irregularmente distribuido, sinembargo, su presencia tiene un impacto significativo en la capacidad de losactores de la sociedad civil para responder a las oportunidades departicipación.

Tener en cuenta al capital social puede ayudar a mejorar el impactoen las inversiones de combate a la pobreza, pero ¿qué elementoscontribuyen para que el gobierno municipal rural piense en esto? De nuevo,la relación entre el gobierno local y el capital en torno a las “estructuras deoportunidades políticas” political opportunity structures para entender losflujos y reflujos de la acción colectiva, los gobiernos locales (igual queotras instancias del gobierno) pueden fomentar la consolidación del capitalsocial horizontal, o bien, pueden frenarla. Al mismo tiempo, las iniciativasciviles y sociales, y sus reacciones ante diversas oportunidades abiertas“desde arriba” para incidir en las políticas públicas, pueden abrirlas ocerrarlas.18

Por un lado, el uso eficaz de recursos de combate a la pobreza engobiernos locales rurales dependerá en parte de la distribución principal delcapital social, que incluye las prácticas y el arraigo de las organizacionesciviles. Por otro lado, estructuras de gobierno local con arraigo y capacidadde influencia en las comunidades inciden en la toma de decisiones haciainversiones sociales. Para desenredar el problema “del huevo y la gallina”,uno debe examinar dos dimensiones complementarias del capital social.Dentro de las municipalidades rurales, la distribución local del capitalsocial se da a lo largo de dos dimensiones: dentro de las comunidades yentre las comunidades. Debe notarse aquí que en México, muchasmunicipalidades rurales incluyen varias, y a veces decenas decomunidades, por eso muchos municipios rurales son más cercanos a“distritos” que a “comunidades”.

18 Para una interpretación del fomento del capital social en el campo mexicanoinformada por es este enfoque, véase Fox (1996). Sobre las “estructuras deoportunidades políticas” en general, véase Tarrow (1998), entre otros. Para unaaplicación a un caso mexicano, véase Cook (1996).

CAPITAL SOCIAL DENTRO DE LAS COMUNIDADES

En general, el mayor éxito de programas sociales que asignan recursos conbase en propuestas organizadas demand-dríven, como fue Pronasol ycomo son los Fondos Municipales, depende de los niveles relativamentealtos y extensivos de capital social dentro de las comunidades. En ausenciade tales instancias incluyentes y horizontales de representación local, lossubgrupos pequeños salen ganando y los recursos públicos tenderán a serdominados por elites locales o minorías bien organizadas. Los programassociales que dependen de gobiernos locales son más ambiciosos: sinembargo, por ello requieren algún grado de confianza y reciprocidad entrelas comunidades de un territorio determinado. ¿Por qué esta situación? Enregiones pobres, los gobiernos locales son, por lo menos, algo responsablesen la rendición de cuentas ante sus ciudadanos, entonces estarán bajopresión para invertir esos recursos de manera que alcance a beneficiar almayor número de comunidades tan rápido como sea posible.

En el estado de Oaxaca, por ejemplo, donde la mayoría de losgobiernos locales rurales tienen un grado de responsabilidad en la rendiciónde cuentas, la experiencia de los Fondos Municipales sugiere que estadinámica pueda animar a las autoridades locales para invertir en proyectosde un perfil público alto, pero con un electo en el abatamiento de la pobrezarelativamente pequeño, como pavimentar plazas y construir canchas debásquetbol, en lugar de instalar sistemas de agua potable que llegan a unnúmero más limitado de las familias más pobres que viven en zonas másalejadas del municipio. La entendible necesidad de evitar conflictospotenciales entre las comunidades, puede propiciar el riesgo de pulverizarlos recursos, dispersándolos en muchas inversiones de bajo impacto.

Si las comunidades y los ciudadanos estuvieran de acuerdo enestablecer turnos de inversión anuales y esperar el periodo en que les toca,entonces los gobiernos locales podrían concentrar sus muy limitadosrecursos de combate a la pobreza en

inversiones que podrían tener un perfil público más limitado, pero con unimpacto mucho más significativo y duradero en cuanto al combate a lapobreza. Por ejemplo, construyendo sistemas de agua operados en formasustentable que beneficien a un cierto número de familias, obtendrían unimpacto social mucho mayor que con sistemas que intenten llegar,digamos, a muchas más familias; pero buscando estirar al máximo loslimitados fondos, eligen el uso de equipo de baja calidad que en formaconstante se descompone y requiere de reparación. En el papel, talesproyectos son considerados normalmente como “terminados” y, porconsiguiente, en los informes que los funcionarios elaboran para quienestoman las decisiones políticas, la entrega de servicios aparece comorealizada.19 El punto aquí es que, por encima del acuerdo para operar lainversión, es probable que una serie de bloques de inversión anual,invertida en proyectos concentrados, tenga mucho mayores efectosacumulativos en el combate a la pobreza que los esfuerzos dispersos porextender los escasos y limitados recursos a tantos como sea posible. Pero,¿por qué deben estar los pueblos deseosos de esperar el beneficio de susvecinos? ¿Por qué una comunidad debe esperar conseguir finalmente suturno para beneficiarse de un bloque de inversión anual? Esa expectativadepende de la confianza, que se ubica en el contexto de dos dimensionesdistintas: horizontalmente entre las comunidades vecinas, y verticalmenteentre las comunidades y los gobiernos municipales.20

CAPITAL SOCIAL ENTRE LAS COMUNIDADES

La confianza entre las comunidades no se sostiene exclusivamente conbuenas intenciones. Las comunidades vecinas, así como pueden fácilmenteser rivales históricos, también pueden ser amigas. Sustentar la confianzaexige instituciones locales fiables.

19 Después del cambio del gobierno federal en 2000, las nuevas autoridadesdescubrieron que una fracción muy grande de esas obras financiadas por los fondosmunicipales nunca fueron comprobadas, inclusive en estados dentro del proyectoDDR2, como Oaxaca y Guerrero (Garduño 2001).

20 Para una discusión amplia de “la confianza como un recurso de inversión”véase Fox y Gershman (1999,2000).

que pueden dar fuerza a las relaciones de mutua responsabilidad en larendición de cuentas. Incluso el problema de rivalidad entre comunidadesdentro de un municipio puede ser sustentable, cuando las institucionesgubernamentales locales rinden cuentas a toda la diversidad de suselectores. Y aun en las relaciones entre pueblos, con niveles que van debajo a moderado, el capital social puede contribuir “al cambio” si lasinstituciones locales refuerzan los acuerdos para la rendición de cuentas.21

Es más, si los gobiernos locales utilizan criterios transparentes yconsistentes en la selección de proyectos más consolidados primero y danprioridad a los niveles altos de participación, entonces eso servirá como unincentivo material para que las comunidades menos cohesionadas logrenacuerdos alrededor de sus propuestas de proyectos futuros. Aquí, otra vezes importante reconocer que la lógica de la participación ciudadana, sujustificación, depende en parte de la posibilidad de que se dé rendiciónpública de cuentas y la transparencia, y viceversa.

TENDENCIAS GENERALES EN LA DISTRIBUCIÓNSOCIODEMOGRÁFICA DEL CAPITAL SOCIAL

En la práctica, dentro de y entre los pueblos, el capital social se encuentradistribuido muy irregularmente dentro de las municipalidades, regiones,estados y países enteros. A riesgo de generalizar más de la cuenta, uno sepuede aventurar haciendo proposiciones para la discusión acerca de lasamplias tendencias en cada estado en la distribución del capital socialhorizontal en el campo, en parte porque los gobiernos municipales sonresponsables de la rendición de cuentas al conjunto de sus comunidadesrurales. Este esfuerzo por describir modelos amplios no hace justicia a losprocesos dinámicos a través de los cuales el capital social puede serincrementado o erosionado.

Observando los cuatro estados mexicanos donde el Banco Mundialestuvo apoyando a los Fondos Municipales entre 1991 y 1999, acontinuación ofrecemos una descripción resumida de los

21 Véase Granovetter (1973)

modelos predominantes de distribución del capital social local dentro de lasregiones rurales pobres de cada estado.

Oaxaca Preponderancia del capital social

Dentro de la comunidad (horizontal) Alta

Entre comunidad y municipio(vertical)

Media

La mayoría de los pueblos de Oaxaca mantienen altos niveles derendición de cuentas en sus gobiernos locales, reforzados por una leyestatal innovadora que reconoce la legitimidad de las estructuras nopartidarias del gobierno local indígena.22 Las comunidades periféricaspueden a menudo hacer que sus autoridades municipales se mantenganrelativamente responsables de la rendición de cuentas, aunque su voz en laelección de dichas autoridades municipales varíe. En muchos municipiosrurales, en los sistemas llamados “usos y costumbres”, las agenciasmunicipales conservan su derecho y capacidad para el autogobiernocomunitario, pero no intervienen en la selección de habitantes de lacabecera. Sin embargo, el congreso estatal elaboró una ley que logróparcialmente compensar esta “subrepresentación” de las agencias en elreparto intramunicipal de los fondos sociales. Después de que la ley decoordinación fiscal el techo presupuestal de 75% para las cabeceras, losdiputados estatales decidieron exigir que el proceso de repartointramunicipal respetará el criterio de población de las comunidadesrespectivas.

Además, las mujeres indígenas han sido históricamente excluidas devoz y voto en los gobiernos rurales oaxaqueños, como sucede en muchaszonas rurales de México. No obstante, importantes estudios recientesindican un cambio hacia una

22 Para el estudio más amplio de los municipios rurales en Oaxaca antes de sureforma indígena, véase Díaz Montes (1992).

participación cívica más amplia de las mujeres indígenas. La antropólogaMaría Cristina Velásquez, en su estudio detallado de las 418municipalidades de Oaxaca gobernadas por sistemas no partidarios,encontró que las mujeres votan y sirven en 248, y en mucho más lasmujeres encontraron maneras de participar.23

Guerrero Preponderancia del capital social

Dentro de la comunidad (horizontal) Media

Entre comunidad y municipio(vertical)

Media- baja

Las comunidades rurales de Guerrero tienen amplios rangos en su grado decohesión social, pero muchas están organizadas y han generadoorganizaciones regionales de productores. Algunos municipios rurales hanexperimentado procesos notables de democratización, pero en otrosmunicipios las comunidades locales son excluidas de la toma de decisionesmunicipales (sobre todo donde las autoridades municipales no representana los indígenas).24 La lucha para la democratización municipal en el campoguerrerense suele ser muy conflictiva y, en zonas indígenas del estado,suele tomar la forma de lucha por la autonomía de las agencias o bien laformación de nuevos municipios.

23 Citada en “La excepcional participación de la mujer en Oaxaca”. La Jornada 2de noviembre de 1999. Véase también su libro definitivo (2000a) y un resumen eninglés (2000b). Los avances para los derechos políticos de las mujeres indígenas sedeben a transformaciones culturales en sus formas de concebir sus propios derechoscomo ciudadanas, reforzadas por los cambios demográficos provocados por lamigración.

24 Para los resultados de la investigación más seria y prometedora sobre eldesempeño de los fondos municipales en Guerrero, véase PADS (1999a; 1999b; 1999c;1999d; 2000a; 2000b; 2000c; 2001a; 2001b).Su revista Autogestión ofrece un análisispermanente de las políticas públicas rurales en el estado, incluida la participación socialen los fondos municipales rurales (para más información, véase pads@prodigy.net.mxPara profundos análisis históricos y regionales de movimientos cívicos y socialesregionales pro rendición de cuentas en Guerrero, véase Bartra (1997; 2000).

Hidalgo Preponderancia del capital social

Dentro de la comunidad (horizontal) Baja-media

Entre comunidad y municipio(vertical)

Baja

Muchas comunidades indígenas de Hidalgo tienen niveles que van de ungrado bajo a medio en su organización social interna. La democraciamunicipal en el campo hidalguense es aún incipiente, y muchos habitantesrecuerdan bien los niveles extremos de violencia en torno a los agudosconflictos agrarios de los años setenta.25 A pesar de que la ley estatal otorgaa los alcaldes el poder de nombrar a las autoridades comunitarias, en lapráctica, muchas comunidades indígenas en la Huasteca hidalguense hanlogrado defender su tradición de designarlas (las llaman “jueces”).26 Noobstante, los gobiernos municipales a menudo no rinden cuentas a suscomunidades periféricas (sobre todo donde las autoridades municipales norepresentan a las comunidades).27 En general, el ambiente político delgobierno estatal no fomenta la rendición de cuentas del municipio hacia suscomunidades.

25 Para detalles sobre esta época conflictiva, véase Schryer (1990).26 Debo este recuento a entrevistas con Juan Cisneros (abril y agosto, 2001),

investigador con más de 20 años de experiencia con instituciones locales rurales en laHuasteca hidalguense. Él ha sido funcionario del Instituto Nacional Indigenista yactualmente es asesor de dos organizaciones indígenas en la región. MazehualtzitziInincentiliz, S.C. (indígenas reunidos) y Chicomexochitl (Siete flores), además de sercolaborador de la ONG Transparencia en materia de políticas públicas en la Huasteca.

27 A diferencia de la de muchos otros estados, la ley hidalguense que rige lasrelaciones intramunicipales cacecera-agencias ha sido el foco de debates políticosfuertes con el gobernador Rosell durante las negociaciones de 1983-1984 con losganaderos, cuyas tierras habían sido masivamente invadidas. Aunque los ganaderostenían que ceder amplias extensiones de tierra, la recentralización del poder local en lascabeceras municipales les permitió conservar mucho poder en otros ámbitos. Estecapítulo quedó inconcluso hasta que, en 1998, varias organizaciones civiles y socialeslanzaron una campaña para recuperar la autonomía de las agencias, la cual fructificó en2000 (entrevista con Juan Cisneros, agosto de 2001).

Chiapas Preponderancia del capital social

Dentro de la comunidad (horizontal) Media

Entre comunidad y municipio(vertical)

Media-baja

Muchas comunidades de Chiapas mantienen grados significativos decohesión social; persisten diversas iniciativas de democratizaciónmunicipal, a pesar de la amplia militarización y la comentada división entrecomunidades. Las relaciones entre los pueblos y las autoridadesmunicipales son a menudo muy tensas; sin embargo, para cualquierresolución eventual del conflicto más amplio, este problema es central. Elambiente político estatal inhibió la rendición de cuentas del ámbitomunicipal a sus comunidades hasta el cambio de gobierno en las eleccionesestatales de 2000. A pesar de la falta de legitimidad del gobierno estatalanterior, el hecho de que su estrategia política para la “remunicipalización”haya tenido tanta resonancia refleja la demanda de una mayor autonomíapara muchas comunidades no representadas por las autoridades en lascabeceras municipales dominantes (Burguete Cal y Mayor, 2001).28

La diversidad de estas amplias tendencias en estos cuatro estados seproduce en los ámbitos regional y local dentro de cada estado, pero estascaracterísticas sugieren una proposición más general: donde la distribucióndel capital social local y las relaciones en el sistema de gobierno local sonaltamente diferenciales, también deben diferenciarse las estrategias quebuscan combatir la pobreza a través del fortalecimiento de institucioneslocales. Sin embargo, esto no resuelve el siguiente desafío político-institucional: ¿qué entidades podrían tomar estas decisiones, basadas enqué criterios no discrecionales, y cómo puede este proceso provocar unavance en la rendición de cuentas y la transparencia tanto como seaposible?

28 Para otros estudios muy relevantes y originales sobre las experienciasmunicipales chiapanecas, véase también Burguete Cal y Mayor (1998; 2000) y LópezMonjardin y Rebolledo (1999).

LECCIONES GENERALES PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:RELACIONES VERTICALES Y HORIZONTALES DE RENDICIÓN DECUENTAS

La siguiente sección sintetiza algunas de las posibles lecciones másamplias, que son representadas aquí para promover una reflexión sobre losambientes institucionales más propicios para la participación ciudadana enel uso y vigilancia de los Fondos Municipales rurales. Estos puntos de ladiscusión están organizados en un formato no convencional, primero entérminos de planteamientos generales extraídos de las lecciones empíricasde lo que realmente pasó, seguidos por síntesis de las tensiones analíticasencontradas y los desafíos institucionales resultantes que surgieron en elproceso. El punto de partida es que las perspectivas para la participaciónsocial y la rendición de cuentas dentro de las relacionesintergubernamentles. Por consiguiente, se presentan las proposiciones quesiguen en términos de las relaciones entre: comunidad-municipalidad,municipalidad-gobierno estatal, gobierno estatal-gobierno federal, ygobierno federal-Banco Mundial.

RELACIONES COMUNIDADES-GOBIERNOS MUNICIPALES

Planteamiento 1: Los gobiernos submunicipales son instancias potencialesde representación y participación ciudadana.LecciónEl municipio no es siempre el nivel de gobierno que está más cerca de losciudadanos. Es común que las comunidades fuera del centro municipalestén gobernadas por diversas instancias de autoridad submunicipal. Confrecuencia, la mayoría de la población que vive fuera del centro tieneingresos más bajos, menos servicios públicos, y una población indígenamayor.TensiónEn algunos estados, las comunidades fuera de las cabeceras municipaleseligen a sus representantes por votación directa o en asamblea, mientrasque en otros, los representantes son designados por el presidente municipal.Entonces, a veces, las autoridades

submunicipales representan los intereses de la comunidad ante lasautoridades municipales, y, a veces, representan los intereses del alcaldeante la comunidad. No existen estudios de campo generalizables acerca decuál estilo de gobierno submunicipal- desde arriba hacia abajo, o desdeabajo hacia arriba- predomina en la práctica.

Dilema institucionalEl ámbito de gobierno submunicipal es clave para la representación de losmexicanos de más bajos ingresos en las áreas rurales. Sin embargo, esinvisible para la mayoría de los analistas y políticos. Formalmente, lasestructuras de las instancias submunicipales son determinadas por losgobiernos estatales, pero, en la práctica, sus operaciones son muy variablesaun al interior de un solo estado.

Planteamiento 2: El grado de centralización de poder y recursos en lascabeceras municipales rurales depende del funcionamiento de contrapesosinstitucionalesLecciónLos centros de los municipios rurales grandes suelen monopolizar la tomade decisiones, excluyendo a la gente que vive en pueblos más alejados delcentro, de la representación municipal y del acceso a los fondos paracombatir la pobreza. En muchos municipios rurales, las autoridadesinforman primero a los que viven en la cabecera, dando como resultado quelos conflictos entre clases y grupos étnicos se agraven.TensiónDonde operan los Consejos Municipales, los representantes de lascomunidades submunicipales pueden influir en la toma de decisiones sobrelos fondos sociales municipales. La descentralización requiere demecanismos institucionales compensatorios, tales como consejosincluyentes y techos financieros en los fondos de inversión al interior delcentro municipal. Estos mecanismos alentaron una distribución equitativade fondos de combate a la pobreza dentro de los municipios.

Dilema institucionalLa nueva línea presupuestal nacional (el Ramo 33) no requiere que losConsejos Municipales sean incluyentes, ni establece límites de inversiónpara las cabeceras municipales. Entonces, ¿cómo puede ser compatible elaumento de autonomía municipal con los esfuerzos para promover laparticipación social y la rendición de cuentas a las comunidadessubmunicipales?

Planteamiento 3: La descentralización de los programas de inversión socialtiene efectos muy diferenciados frente a los gobiernos estatales ymunicipales

LecciónEn los estados más pobres de México, la descentralización da más poder alos gobiernos estatales sin que necesariamente se fortalezca la capacidadinstitucional, ni el poder de negociación de los gobiernos rurales locales.TensiónLa descentralización hacia los gobiernos estatales corre el riesgo dereproducir el centralismo en el ámbito estatal (especialmente donde loscongresos estatales carecen de independencia y capacidad institucional conrespecto al Ejecutivo del estado). El reciente incremento de espaciospolíticos para construir coaliciones horizontales entre los municipiospodría, en el mediano plazo, crear un nuevo sistema de contrapoderes ybalance de poderes.Dilema institucional¿Cómo pueden los programas para combatir la pobreza promoverresultados institucionales positivos para fortalecer las capacidades deambos gobiernos, estatales y municipales?

Planteamiento 4: Los procesos de asignación de recursos sociales dentrode los estados tiene sesgos urbanosLecciónLas ciudades grandes inciden en forma preponderante en la toma dedecisiones sobre la distribución de recursos hacia las áreas rurales, como haquedado demostrado por la prioridad dada al

factor de concentración poblacional en las fórmulas de distribución derecursos dentro de un estado entre sus municipios, dejando en segundotérmino el factor de combate a la pobreza.

TensiónDada la ausencia de mecanismos institucionales compensatorios para lasáreas rurales, la asignación de recursos para combatir la pobreza quedarácon una tendencia básicamente urbana.Dilema institucional¿Cómo pueden los municipios rurales, con baja representación aumentar suparte de los recursos asignados por los gobiernos estatales?

Planteamiento 5: Ha habido avances parciales hacia proceso menosdiscrecionales en la asignación infraestatal de recursos para la inversiónsocialLecciónEl DDR2 y sus contrapartes, las agencias federales, requirieron que losgobiernos estatales publicaran y respetaran las fórmulas oficiales para laasignación de recursos entre municipios dentro de un estado. Ello ayudó aevitar la politización partidista en la asignación de recursos, y contribuyó ala transparencia y rendición pública de cuentas.TensiónLos gobiernos estatales publicaron sus fórmulas para la asignatura derecursos entre los municipios al interior de cada estado, pero lasimplicaciones prácticas para “quién recibió qué y por qué” no fueronclaras. Además, cuando algunos estados incluyeron la variable deconcentración poblacional, desde el principio de la fórmula se volvió afavorecer a las áreas urbanas. Las estrategias manejadas por fórmulareducen la discrecionalidad en la asignación de recursos, pero no garantizanacciones de combate a la pobreza.Dilema institucionalLas estrategias “pro transparencia” son necesarias pero no suficientes parapromover la rendición de cuentas ¿Qué tipos de innovaciones puedenotorgar información práctica y accesible para

capacitar y facultar a los congresos estatales, a los gobiernos locales y a losactores de la sociedad civil para promover una mayor transparencia yrendición de cuentas por parte de los gobiernos estatales?.

RELACIONES ESTADOS-FEDERACIÓN

Planteamiento 6: Cada vez más, la rendición de cuentas corresponde a loscongresos estatalesLecciónEn la ley de Coordinación Fiscal, los responsables de dar transparencia yfortalecer la rendición de cuentas son los congresos estatales.Conceptualmente, ello cambia la dirección en la transparencia y rendiciónde cuentas de “hacia arriba” (de los estados al gobierno federal) a “lado alado” (de los ejecutivos estatales a los congresos estatales).TensiónLa ley requiere que los congresos elijan sus organismos de supervisión poruna mayoría de dos tercios, para facilitar la cooperación y el consenso entrelos partidos. La idea es buena, pero su eficacia en los estados pobres estarálimitada por las debilidades institucionales de los congresos locales.Dilema institucionalLa nueva ley elimina la transparencia y rendición de cuentas hacia arribaantes de que existan mecanismos para hacerlo de “lado a lado”. Laprincipal alternativa es la transparencia y rendición de cuentas “de abajohacia arriba”, de los gobiernos estatales a sus ciudadanos, pero este procesotardará en avanzar en muchos estados.

Planteamiento 7: Las políticas sociales nacionales aún no se han ajustado alos nuevos esquemas más descentralizados.LecciónActualmente las instituciones nacionales necesitan programascompensatorios para actuar como contrapartes de los programascentralizados y de combate a la pobreza, a fin de que sean integrados en elámbito de los gobiernos estatales y municipales.

TensiónLa estrategia de los Fondos Municipales fue diseñada a mediados de 1990para promover mecanismos de selección y participación que podían actuaren contra de la predisposición a concentrar programas en áreas urbanas. Sinembargo, estas innovaciones ya no son compatibles con el nuevo ambientede política nacional.

Dilema institucional¿Qué tipo de mecanismos para dirigir los programas a las necesidades delos ciudadanos rurales en extrema pobreza son compatibles con elincremento de autonomía en los gobiernos estatales y locales?

Planteamiento 8: Las normas y capacidades para el monitoreo y evaluaciónde los fondos municipales rurales siguen siendo débiles.LecciónAnteriormente, el monitoreo y evaluación de los procesos de los FondosMunicipales era débil o no existía. Los informes a las autoridades federalesse limitaban a los documentos de terminación de obra y proyecto.TensiónLos fondos federales descentralizados fluyen sin el beneficio de lainformación sobre el desarrollo institucional o el efecto real en la pobreza.Dilema institucional¿Todavía existe un papel para el monitoreo federal? ¿Cómo pueden losgobiernos estatales y municipales débiles mejorar sus capacidades demonitoreo y evaluación, especialmente cuando aun las grandes agenciasfederales tienen dificultades para evaluar los efectos de las inversiones?

RELACIONES GOBIERNO FEDERAL-BANCO MUNDIAL

Planteamiento 9: El Bando Mundial confió plenamente en las políticassociales descentralizadas sin conocer bien sus limitaciones y debilidades.

LecciónLos proyectos descentralizados de inversión social contienen tantossubproyectos diversos y dispersos que la supervisión convencional delBanco Mundial no puede revelar las normas generales del desempeño de lapolítica ni de los resultados locales. Según las propias evaluaciones delBanco, pocos de sus proyectos priorizan y fortalecen con éxito la capacidadinstitucional para instancias confiables de monitoreo y evaluación.29 Laexperiencia de DDR1 y DDR2 no es la excepción en este aspecto.TensiónPersonal del Banco trató de alentar, en algún nivel, el monitoreo y laevaluación, principalmente con la misma agencia responsable para laimplementación del proyecto. Pero, más generalmente, pocos de los actoresinstitucionales tenían incentivos institucionales para subrayar laconstrucción de una capacidad de monitoreo y evaluación autónoma yorientada a efectos.Dilema institucionalPara producir generalizaciones confiables sobre el desempeño delprograma de descentralización, se requiere contrapartes de inversiónsignificativas en capacidad para monitoreo y evaluación. Tales inversionesserán más eficaces si es extienden más allá del ámbito federal e incluyenlos recientemente facultados gobiernos estatales, así como instituciones nogubernamentales confiables. Estos esfuerzos requieren autonomíainstitucional y el compromiso de hacer los resultados accesibles al público,sólo así tendrán un impacto confiable hacia la transparencia y rendición decuentas.

Planteamiento 10: La ingeniería administrativa obtuvo pequeños logros,pero fueron vulnerables a cambios políticos de mayor envergadura.LecciónLa experiencia del DDR2 sugiere que las respuestas administrativas a losretos de programas para combatir la pobreza son vulnerables a cambiospolíticos no relacionados con ellas. Así,

29 Véase World Bank (1994b). Para discusiones pertinentes, véase Fox (1997a;1997b).

las innovaciones más importantes a mitad de los años noventa no formaronparte del debate público ni fueron legisladas formalmente.TensiónLas innovaciones para promover la participación social, la transparencia yla rendición de cuentas, no fueron conocidas por los sectores interesados, nide la sociedad civil del estado. Estos discretos ajustes y recomendacionestécnicas cercanos a las innovaciones de esta política fueron eficaces en laadministración del combate a la pobreza sólo en el corto plazo.Dilema institucionalNo es apropiado que ninguna agencia internacional de financiamientoparticipe en los debates sobre la política nacional (P. ej., el BancoMundial). Al mismo tiempo, como fuentes de recursos, soncorresponsables. Por eso, un énfasis más consistente por parte del Banco enel fortalecimiento institucional de la capacidad de monitoreo y evaluacióndel gobierno mexicano y de organismos no gubernamentales podríacontribuir a un debate público más informado sobre la descentralización.

CONCLUSIONES

La experiencia mexicana sugiere que la capacidad de los municipios ruralespara invertir recursos de combate a la pobreza con participación ciudadanay rendición pública de cuentas depende de su grado de descentralización ydemocratización interna. A causa de los altos niveles de variación en lasformas y en las capacidades de los gobiernos locales en el campomexicano, las valoraciones empíricas de su desempeño son tan difícilescomo escasas.

En el inicio y a mitad de la década de los años noventa, con el apoyodel Banco Mundial, el gobierno mexicano diseñó y puso en marchamedidas para dar énfasis a la distribución de los recursos de los FondosMunicipales en una forma menos discrecional en los ámbitos nacional,estatal y locas. Éste fue un gran logro, pero también produjo algunosefectos opuestos en los espacios municipales. En algunos casos, losgobiernos locales alentaron la rendición de cuentas y la participación de lacomunidad en pro de incrementar y consolidar el proceso de manerasostenida e innovadora, aunque algunas de las medidas importantes paraimpulsar la participación social, como la creación de Consejos Municipalesincluyentes, así como los requisitos para enfocar y priorizar recursos hacialas comunidades periféricas de los municipios, se eliminaronposteriormente en nombre de la autonomía municipal. Al mismo tiempo,este programa también se arriesgó a reforzar a gobiernos locales quecumplieron con la rendición de cuentas, algunos sumamente autoritarios,por lo menos en el corto plazo. La hipótesis optimista plantea que aumentarlos incentivos ciudadanos presionará a los gobiernos locales paraincrementar y consolidar prácticas democráticas, así como la rendición decuentas, en el futuro. Esta perspectiva es más prometedora en el ámbitomunicipal que en el estatal.

El proceso de descentralización de la política social mexicana estádesplegando un nuevo y mayor debate en el contexto político, donde lareforma de las estructuras de gobierno municipal y submunicipal ruralesentraron pro primera vez en la agenda nacional. En un esfuerzo porencontrar una solución

política al conflicto de Chiapas, el gobierno federal y una amplia gama deorganizaciones indígenas autónomas de todo México debatieron entre1995-1996 y establecieron acuerdos nacionales para reformar los gobiernoslocales en áreas indígenas, entre otros primeros pasos.30 Este procesoinédito produjo los Acuerdos de San Andrés sobre Derechos y CulturaIndígena, los cuales reconocieron el derecho de las comunidades indígenaspara “designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios comoen los órganos de gobierno municipal… de conformidad con lasinstituciones y tradiciones propias de cada pueblo” (Hernández Navarro yVera, 1998, p. 71). En efecto, esta provisión ampliaría el acercamiento queha predominado durante mucho tiempo en Oaxaca y se ha reconocidooficialmente a partir de 1995 con la reforma a la constitución estatal.31 Lasposteriores reformas de estado en el ámbito de los gobiernos rurales se hanquedado cortas de las anteriores reformas puestas en marcha en Oaxaca. Enel ámbito nacional, el limitado alcance de la legislación de 2001 en materiade derechos indígenas también tuvo su dimensión municipal, porque dejólos principales retos municipalistas en manos de los gobiernos de losestados en lugar de que se volviera a pensar el artículo 115 (LópezMonjardim, 2001). Sin embargo, al firmar los Acuerdos, el gobiernofederal reconoció la necesidad de reformar los modelos dominantes degobierno rural para permitir formas más democráticas de representaciónoficial para los indígenas.

En conclusión, el contexto institucional para los Fondos Municipalesen los estados más pobres de México se caracteriza por el extensosurgimiento de diversos movimientos cívicos.

30 Conforme a una reciente reevaluación de los datos del censo de Méxicollevada a cabo con la asistencia técnica del Banco Mundial, en 1995 aproximadamente9% de la población nacional de México hablaba un idioma indígena y éstos representanuna proporción alta de los que viven en pobreza extrema en el ámbito rural (véase “LosPerfiles Indígenas”, localizado en http//www.ciesas.edu.mx/bibdf/proyectos/home.html)véanse también Panagides (1994) y Embriz (1993).

Para dar seguimiento a los debates internacionales recientes en torno a la políticaindigenista del Banco Mundial, véase la página web de la organización civil BankInformation Center: http://www.bicusa.org/mdbs/wbg/indigen.htm.

31 Para detalles, véanse Hernández Navarro (1999) y Velásquez (2000). Para unadiscusión de la compatibilidad potencial entre el federalismo y los derechos indígenasvéase Gómez (1999).

autónomos locales y regionales, y de organizaciones sociales que todavíatienen que producir y consolidar cambios profundos en las formas degobierno estatal y local. Los diversos conflictos cívicos en el campopersistirán hasta que las formas de gobierno estatal y local se adapten máseficazmente a las crecientes expectativas ciudadanas para la participaciónsocial, transparencia y rendición de cuentas. Cualquier posible soluciónpara este desafío institucional en el mediano plazo se puede desarrollar sólocon la conjugación de estos elementos, a través de una convergencia mutuaque refuerce y haga extensivo el mosaico de innovaciones locales exitosasy mediante un ambiente nacional más propicio. Esta transición institucionalmás amplia en las formas de gobierno local en el campo permanece abierta,pero su resultado determinará la efectividad de los instrumentos públicosdescentralizados para el combate de la pobreza.

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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOSMUNICIPALES

Ricardo Jiménez

Este breve trabajo tienen por objeto plantear la importancia que tiene laparticipación ciudadana en el ámbito municipal así como la forma en quelos gobiernos municipales pueden alentar la construcción de una ciudadaníamás participativa a través de una nueva y renovada relación sociedad-gobierno.

INTRODUCCIÓN

Hoy en día todos estamos de acuerdo sobre la importancia que tienen laparticipación ciudadana en la vida nacional; concepto que acompañasiempre a las fórmulas y diseños teóricos que los partidos políticos,intelectuales y ámbitos sociales hacen de la democracia.

Existe un consenso de que las transformaciones que han tenido el país enlos últimos años, se deben, antes que nada, a la voluntad de la ciudadaníapor cambiar ciertas condiciones prevalecientes en la vida nacional. En estesentido, la actual situación que vive el país le debe mucho a la sociedadorganizada y al ciudadano común y corriente que a través de sus decisioneshan dado cause a transformaciones y cambios sociales y políticos; lo que hasupuesto un fuerte cuestionamiento a la toma de decisiones unipersonales ounipartidistas, a las visiones verticales y el

Lic. En Sociología, UNAM, Maestro en Estudios Regionales; Instituto deInvestigaciones Dr. José María Luis Mora.-Actualmente, Coordinador del Área de Información del Centro de ServiciosMunicipales Heriberto Jara, CESEM. Responsable del Programa Ciudadanos porMunicipios Transparentes (CIMTRA).-Coordinador de Área de Proyectos de la Asociación de Autoridades Locales de México(AALMAC) enero 2001-junio 2002.

centralismo, al presidencialismo y a los liderazgos perpetuos; entre otrosaspectos.Sin embargo, mucho queda por hacerse en torno a la construcción de unaverdadera democracia y en torno al papel que tiene la participaciónciudadana en ello, en virtud de que existen todavía diversas “trampas” queno permiten acceder a una democracia cuyo fundamento se centre engobiernos participativos y democráticos y acentúan aun más la apatía y eldesconcierto ciudadano ante los procesos políticos y sociales que vivimos,particularmente, en los gobiernos locales.

LA CIUDADANÍA ENTRAMPADA

Actualmente existen –junto con el proceso de transición a la democracia-,algunos procesos coincidentes, e incluso contrapuestos, en torno a lainiciativa ciudadana por incidir en las acciones y decisiones de los espaciosy ámbitos públicos.

Por un lado, existen vicios e inercias que se arrastran histórica yestructuralmente como productos de un sistema que se afianzaba en elpaternalismo, el clientelismo y centralismo lo que provocó que laciudadanía viera en el Gobierno central el corpus desatisfacción/insatisfacción de la calidad de vida de la sociedad (Estadobenefactor). Este modelo sigue prevaleciendo en la cultura ciudadana y enlos gobiernos locales y sigue dando sus frutos electorales y de políticaspúblicas y es lo que muchos sectores de la sociedad siguen demandandocomo “gobierno óptimo”.

Por otro lado, se han venido construyendo “percepciones” que tiene que vercon la idea de que se ha accedido a la “democracia absoluta” tras el simplecambio de gobierno federal, pero en el fondo esto no está permitiendo“fortalecer” a la ciudadanía y su participación en la vida nacional.

Ambos enfoques derivan en “trampas” en las que la ciudadanía muchasveces cae y que deben ser planteadas por aquellos canales y actores derepresentación ciudadana de manera tal que permitan la “construcción” deuna ciudadanía fortalecida y

movilizada; conciente y activa sobre su realidad, como ejes de lademocracia.A continuación enumeraré algunas de estas “trampas” que vive laciudadanía en torno a su participación y su condición de actor social:

1) La idea de que la participación ciudadana nace y se termina con elejercicio del voto (incluso del voto útil); ello hace que la realidaddel país sea únicamente la realidad electoral; que la dinámicanacional esté dictada por los debates y disputas políticas;meramente coyunturales.

2) La idea de que se ha llegada a la democracia real y que no hacefalta más que ejercer el voto para continuar en ella; por lo quecualquier intento de cuestionamiento a los “cambios” es unatentado a la “democracia” como estado “puro e intachable”.

3) Entender a las movilizaciones, marchas, resistencia civiles, etcéteracomo una afrenta a los derechos de nacionales y no como underecho de libre expresión; esto con el objeto de hacer de la apatíaciudadana el signo y la apuesta de muchos gobernantes de nuestrostiempos.

4) Entender que la crítica social es un aspecto que debe quedar en elpasado ante el hecho de que la alternancia en el poder, significa elcambio total y el estado “ideal” donde no hace falta más quesumarse a los beneficios de los cambios sin objeción alguna.

5) Dar a entender a la sociedad que la participación ciudadana, lamovilización en pro de los derechos de las comunidadescorresponde a grupos “violentos” o “antipatrióticos” que buscanúnicamente el bien de un grupo; descontextualizando cualquiermovimiento de los acontecimientos nacionales. (caso Atenco).

6) La tendencia a “desacreditar” los espacios de representaciónciudadana, “Cámara de Diputados” como espacios anárquicos,inoperantes, por lo que la división de poderes es un elemento deingobernabilidad; deslegitimar las consultas ciudadanas; desestimaral ciudadano como actor social.

7) Entender a la movilización ciudadana como procesos de acarreo ycompra de votos; la “borregada” que pueden ser manejada desde unliderazgo de corrupción.

8) Entender al ciudadano como un menor de edad que requiere de“chantajes” para ganar su “voto” y su simpatía; un menor de edadque no puede ni quiere tomar decisiones.

9) Provocar confrontaciones y polarizaciones dentro de la sociedad detal suerte que la cultura del “todo o nada” rija la vida nacional y nose haga valer la importancia del consenso como característica de lademocracia.

10) Entender al ciudadano “como un ente uniforme”, que siempredemanda lo mismo, por lo que las acciones gubernamentales desdeel paternalismo son vistas como “la mejor vía de gobernar yconciliar intereses”.

11) Vislumbrar a la participación ciudadana como un mero “trámiteburocrático” para acceder y aplicar recursos financieros (porejemplo, el Ramo 33).

12) Hacer ver a la alternancia política como el elemento fundador de laDemocracia; por lo que corresponde a la ciudadanía únicamente“castigar con su voto” a un partido, sin realizar otro tipo deacciones que construyan ciudadanía participativa.

13) Vislumbrar al ciudadano como un simple demandante de servicios;el ciudadano-usuario, el ciudadano-cliente.

Los anteriores puntos han fomentado enormemente el hecho de que tantola sociedad como los gobiernos municipales se sientan decepcionados unodel otro, por lo que el distanciamiento y la desarticulación de sus acciones,lamentablemente, es una tónica permanente y común en muchosmunicipios.

Sin duda mucho queda por hacerse para que accedamos a una verdaderademocracia; misma que debe comenzar por conformar y fortalecer a“buenos gobiernos”, a la par de construir una ciudadanía participativa delámbito público gubernamental y corresponsable de las acciones de sugobierno.

LA IMPORTANCIA DEL ÁMBITO MUNICIPAL PARA LAPROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Al ser el nivel de gobierno más cercano a la gente, el gobierno municipaltiene potencialidades para hacer de la participación ciudadana el eje ymotor de las políticas públicas. Es más, actualmente los gobiernosmunicipales la enorme responsabilidad de coadyuvar a la construcción deuna ciudadanía más participativa y corresponsable con su entorno y sugobierno; del mismo modo, en que la ciudadanía tienen que apostar a exigirmejores gobiernos, esto es así porque el esquema del Estado Benefactorestá roto y el proceso de descentralización implica que desde lo local seenfrenten diversas y complejas problemáticas.

El gobierno local debe verse como el espacio donde confluyan todas lasfuerzas locales que deben tener un marco de nuevas relaciones gobierno-sociedad basados en el respeto, el consenso y la suma de esfuerzos. Losayuntamientos deben tener en claro que se gobierna para resolverproblemas cotidianos que aquejan a la ciudadanía y no sólo paraadministrar bienes y recursos provenientes de los otros ámbitos degobierno.

Los gobiernos deben reconocer que deben transformar realidades quetienen que ver, muchas veces, más con aspectos culturales que sólo conaspectos materiales. En este sentido, deben emprender

acciones que descentralicen las decisiones; esto significa encontrarsoluciones en conjunto con la sociedad y no ajenas a la sociedad.

El gobierno local -que desee ser democrático- tiene que reconocer a susactores locales desde un planteamiento ajeno al paternalismo, tiene queentender que la participación ciudadana debe basarse en una nueva relaciónque no se traduzca única y necesariamente en su utilización, sino quederive en complejos procesos pedagógicos que “construyan” ciudadaníacon un amplio bagaje democrático y de largo aliento; es decir unaperdurable “cultura democrática”.

Los gobiernos municipales deben ser consientes de que la participacióntiene diversos niveles e intensidades, y que ella existe con o sin el gobierno,e incluso, a pesar del gobierno. El papel del gobierno municipal es activar ypromoverla; dejarla que se mueva de forma autónoma y como un procesocreciente. Los gobiernos municipales transitan en periodos muy breves detiempo por lo que la participación ciudadana debe ser un elemento quepermita que las acciones permanezcan, perduren; adquieran sentido.

Los gobiernos municipales deben asentar las bases de algunos procesosdonde se fomente la participación y se establezcan mecanismos einstituciones donde la sociedad se sienta representada y tomada en cuenta.Pensar que la participación ciudadana nace por un proceso meramenteespontáneo o electoral resulta limitado para los fines de un gobiernomunicipal que desea emprender acciones de amplio impacto.

Todo acto de gobierno debe estar asentado en el conocimiento y aval de laciudadanía; todo acto que no toma en cuenta el sentir y el punto de vista dela ciudadanía carece de sentido social y desarticula la relación gobiernosociedad. Hacer caminos, crear banquetas, acceder a servicios públicos;emprender proyectos productivos; activar las potencialidades de jóvenes ymujeres; apostar al desarrollo integral y sustentable, etcétera; requiere deun planteamiento de la relación gobierno-sociedad.

Por supuesto, no se trata de que la gente se adhiera incondicionalmente alos proyectos gubernamentales; sino que se sumen perspectivas y esfuerzosconjuntos. La democracia y el desarrollo no es tarea que incumba solo a losgobernantes, sino a toda la sociedad en su conjunto; son tareas de todos.

ALGUNOS CONSEJOS PARA LOS GOBIERNOS QUE EMPIEZAN

Por diversas razones no resulta sencillo emprender acciones departicipación ciudadana para los nuevos gobiernos, y sobre todo, cuando setienen enormes expectativas sobre él y la relación entre los anterioresayuntamientos y la ciudadanía estaban en crisis o deteriorada. Lo cierto esque tampoco existen fórmulas mágicas que hagan que la sociedad seacerque a todas las iniciativas que convoca el nuevo gobierno; pero laventaja radica en lo “novedoso” que pueda emprenderse a partir deacciones inmediatas de enorme impacto en la sociedad.

Ganarse la confianza de la gente es un paso prioritario de toda acción departicipación; sin confianza no hay campo en donde crear accionesparticipativas desde el gobierno.

Estas son algunas de las acciones que pueden servir para ir generandoconfianza y apostar a una nueva relación gobierno-sociedad, y pueda –amediano y largo plazo- construir una ciudadanía renovada:

1) Es importante que los gobiernos entrantes realicen un diagnósticode los actores locales que permita identificar las característicassustantivas de la relación gobierno-sociedad. No hay queconfundir esto con la aceptación o rechazo a partir del resultadode la votación (popularidad); de lo que se trate es identificar lascaracterísticas de la relación que tienen los actores con el nuevogobierno (¿qué actores les interesa tener una alianza con elgobierno?, ¿qué actores existen ya con proyectos definidos ycómo interactuar con ellos?). Este paso es importante ya que setiene que transitar de vislumbrar a la sociedad

como electorado a la imagen del ciudadano-actor-participante.2) El gobierno entrante tiene que esclarecer perfectamente la

relación gobierno-partido a fin de evitar enfrentamientosposteriores que perjudiquen su “imagen” y hagan que el peorenemigo de la administración sea el partido que lo llevó al poder.Tener una política de “privilegios” trae consecuencias gravespara ambas partes y deja en evidencia la falta de visión de ungobierno que tiene que trabajar para todos.

3) Establecer y/o fortalecer los canales y mecanismos óptimos deinterlocución con la sociedad (área de participación ciudadana),misma que disponga de una política definida de trabajo yobjetivos a fin de que no termine como “ventanilla única” o “áreade quejas”. Disponer de mecanismos de consulta popular(plebiscito, referéndum, etc.) que sean alimentados con procesosde capacitación y concientización de la ciudadanía. Estosmecanismos deben estar debidamente diseñados a fin de que sepermitan utilizarse como herramientas y no como fines de laparticipación ciudadana.

4) Emprender el diseño del Plan Municipal de Desarrollo desde unaperspectiva participativa e incluyente donde se establezca en losCÓMO el papel que jugará la ciudadanía en las acciones degobierno. No confundirlo con el plan de campaña. Laconvocatoria debe ser amplia y hacia todos los actores y buscaintercambiar conocimientos; no de imponer ideas; se trata deintercambiar ideas y vislumbrar rutas alternas y compartidas.

Una vez diseñado el PMD deben darse a conocer a la ciudadaníapara que sea conocido y precisar el rol de la ciudadanía. El rol dela ciudadanía puede ser darle seguimiento y evaluar los alcanceslogrados. Con ello se busca ir más allá de la simple “consulta”.

5) Establecer estrategias que permitan al ayuntamiento acercarse a lagente y que la gente se sienta cercada al gobierno; por ejemplo:

-acercar el Cabildo a las comunidades para identificar las accionesprioritarias del gobierno en conjunto con la ciudadanía;

-acceso e incorporación de las políticas sociales a todos los sectoressociales; sobre todo a los más desprotegidos.

-iniciar acciones de transparencia y rendición de cuentas que pongan enevidencia el interés del gobierno municipal por trabajar de cara a lasociedad y como un acto para ganarse la confianza y lograr la participaciónciudadana.

-política de “puertas abiertas” dentro de las oficinas de gobierno.

-espacios ciudadanos permanentes y dinámicos basados en los derechosciudadanos de acceso a la información, petición, a la libertad de expresión,libertad de creencias; etc.

-emprender proyectos económicos y sociales conjuntos, donde se defina elpapel del gobierno municipal y el de los actores.

6) Es necesario desarrollar una política de comunicación que sirvade enlace entre ambas esferas y que se base en los valores locales,revalorando las acciones de la ciudadanía; no en la alabanza delas figuras del cabildo o el alcalde, sino como lazo institucional deinteracción y comunicación.

El hecho de que en todos estos procesos esté implicada la participación dela gente significa que estas acciones no queden truncadas en un meroperiodo de gobierno, sino que a la llegada de un nuevo gobierno se exija suaplicación como algo normal y permanente, como algo institucionalizado.

Lo importante y es reto es que la ciudadanía los adopte y exija quepermanezcan con los cambios de gobierno.

CONCLUSIONES:

1) Es imprescindible que los gobiernos locales hagan valer su carácter de“representantes de la ciudadanía”, revalorar la relación sociedad-gobierno yno confundirla con la relación gobierno-partido-militantes; encontrarcanales de interacción y trabajo conjunto entre las autoridades y lascomunidades; coadyuvar a procesos sociales que busquen la justicia y laigualdad; estar atentos a las demandas de productores, amas de casa,trabajadores, campesinos, profesionales y demás sectores de la sociedadque han quedado excluidos de las políticas de los gobiernos anteriores.

2) Hacer de los gobiernos locales espacios de debate con la participación dela ciudadanía; no tratar de “coptar” –a la vieja usanza- a las organizaciones,sino de respetar a los espacios ciudadanos, respetar su “autonomía”,“coadyuvar” a las luchas de la sociedad, no buscar afanosamente“abanderarlas”, ni “montarse” en éstas.

3) Es necesario que la relación sociedad-gobierno ya no esté marcada através de chantajes y enjuiciamientos mutuos, buscando en ambos la causade todos los problemas; sino que se tenga una percepción integral tanto delterritorio como de las demandas.

Por su parte, la ciudadanía debe buscar:

-Conformar gobiernos como instituciones que impulsan la participaciónciudadana con mecanismos que sean institucionalizados, entre ellos,canales de participación ciudadana, (plebiscito, referéndum; reglamentos departicipación ciudadana, consejos ciudadanos de participación, pluralidadde éstos, etc.), y que en su esencia éstos sean “espacios ciudadanosdispuestos a la interrelación con el gobierno y no meros espaciosgubernamentales para solicitar demandas ciudadanas.

-Crear políticas públicas basadas en la participación social, respetando lasdinámicas propias de las comunidades y los grupos

locales buscando abatir los rezagos y la marginación, el desempleo.

-Crear una cultura cívica y ciudadana, de corresponsabilidad; una culturade promoción de los derechos civiles y políticos que haga de la ciudadaníauna demandante y defensora de sus derechos y de los ayuntamientosespacios de defensa de los derechos ciudadanos.

Es en los gobiernos locales donde se vislumbran las mayores posibilidadespara conformar a una ciudadanía “crítica y movilizada”, ello a través dehacer gobiernos que apuesten a la toma de conciencia ciudadana y a lageneración de demandas y propuestas civiles:

1) Gobiernos que hagan transparentes sus cuentas públicas, entreotros aspectos, que hagan saber a la ciudadanía cuánto gana elpresiente municipal, los integrantes del Cabildo, sus funcionarios,cómo se ejercen los recursos públicos; los costos de las obras;etcétera.

2) Gobiernos que hagan transparentes sus decisiones y las haganpúblicas. (que informen a la ciudadanía por qué se eligió tal ocual obra, por qué se eligió para hacer tal o cual colonia, barriocomunidad; por qué se da prioridad a cierta política y no a otra,etcétera).

3) Gobiernos que alienten la participación de la ciudadanía en latoma de decisiones y la utilización de los recursos públicos;(presupuestos participativos); que hagan de la ciudadanía un actorprotagonista del ejercicio de los recursos y no un mero receptorde las obras y las acciones.

Creo que este listado de reflexiones puede servir a los gobiernos queempiezan con ánimos de impulsar cambios desde la “base” y que esténinteresados en coadyuvar a construir una cultura ciudadana de participacióndinámica y propositiva dentro de un

marco de corresponsabilidad con las autoridades y funcionarios locales.

cresem@cesemheribertojara.org.mx

ricardoj67@hotmail.com

CIUDADANIA Y MUNICIPIO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA,CONCEPTUAL Y PRÁCTICA.

Andrés Méndez Sandoval

El presente texto tiene la finalidad de sugerir perfiles alternativospara discutir la construcción teórica y práctica de la ciudadanía. Estosignifica tratar el asunto desde una perspectiva histórica y conceptual. Porun lado, 1) la crisis del modelo de los estados nacionales; por el otro, 2) laconfiguración de la ciudadanía como acción social. Desde esteplanteamiento, 3) se ubica el carácter propio del municipio y de laciudadanía en él.

1. Modernidad y estados nacionales.La línea de investigación que propongo parte del presupuesto de

que asistimos, por un lado, a la ruptura, o en el mejor de los casos a lamodificación, de un modelo moderno de democracia y Estado; y por otrolado, a la puesta de las bases para la discusión de una nueva redimensión deestos elementos, y en donde, evidentemente, la noción de ciudadano exige,asimismo, reelaborarse desde ello.

Ahora bien, si hay algo que caracterice a lo moderno es la idea de unprogreso indefinido; a fin de cuentas, como señalan los postmodernos, unmito sustentado en la creencia de que la humanidad se dirige necesaria ydefinitivamente a nuevas y mejores formas en las condiciones de vida. Sinembargo, el presupuesto de este proceso está indicado en el grado dedominio sobre la naturaleza, cuya manifestación más evidente se muestracomo avance en la ciencia y la técnica1. La cuestión de fondo, como

Licenciado en Filosofía y Ciencias Sociales por el Instituto Libre de Filosofía yCiencias ITESO. Actualmente cursa la maestría en Filosofía en la UniversidadIberoamericana. Es miembro del Programa de Desarrollo Social y Poder Local delCentro de Estudios Ecuménicos. Ha colaborado con el Centro de Servicios Municipales“Heriberto Jara”, en una investigación-publicación sobre participación ciudadana.Asimismo ha fungido como asesor y coordinador de diferentes programas y proyectoscomunitarios de organizaciones sociales y civiles de Jalisco y Tabasco.1 Cf. Cortina, Adela, Ética aplicada y democracia radical, Tecnos, Madrid, 1997.

señalan los teóricos de la Escuela de Frankfurt, queda en la oposición entreel avance en el dominio de la naturaleza contra el desarrollo en lasrelaciones entre los hombres; es decir, la pugna entre una razón que operacomo instrumento de dominio y otra que opera como sustento moral. Elprogreso, pues, se plantea en términos teleológicos; éste se manifiestacomo telos de lo histórico. Pero, la modernidad nunca distinguió entre eltelos que significa sentido y el telos que significa finalidad o fin; en otraspalabras, para la modernidad no importa cuál sea el sentido y cuál el medioque oriente la marcha humana, o mejor aún, sólo importa aquel sentidodonde la humanidad se encamina a librarse de su sometimiento al orden delo natural a través, y sólo a través, del desarrollo científico y tecnológico.Así, dicho desarrollo se convierte en el fin último, no como medio, sinocomo condición sine qua non, que al lograrse supone de inmediato unamejora en las condiciones de vida para la humanidad.

El surgimiento de los estados nacionales gira entorno a este marco de lamodernidad; y como es obvio, dentro de la idea de lo que concibe comoprogreso. El Estado moderno, que es producto de la marca política de larevolución francesa (derechos del individuo y del ciudadano), de lanorteamericana (democracia liberal) y de la filosofía política de cortehegeliano, es el estado homogéneo, que se asume dentro de una nación yque se levanta como modelo auténtico. El Estado es para la modernidad lagarantía del progreso; por eso, de alguna u otra forma siempre ha sidoconsiderada la necesidad de fortalecerlo frente a la sociedad2. Ahora bien,si progreso significa librarse de la sujeción a la naturaleza; en el plano delo estrictamente político, significa la presencia de instituciones fuertes queindiquen un verdadero estado social de la humanidad, con el cual se asumeque ésta ha dejado su estado de naturaleza.

En la filosofía de la historia hegeliana, el Estado es el material en donde seexplícita la libertad y el lugar en el que se establece la

2 Cf. Wallerstein, Immanuel, “El sistema mundial después de la Guerra Fría” en LaJornada Semanal, No. 240-enero, México, 1994.

unión de la voluntad subjetiva y lo universal3, lo privado y lo público. Estosignifica que el individuo como persona, pero más aún, como ciudadano,goza y tiene su libertad porque sabe y quiere lo universal. Mejor todavía, elEstado obliga a ese cumplimiento, obliga a esta síntesis; por eso, el mejorEstado es aquél en donde reina la mayor libertad, y el cual tiene unaconstitución efectiva que asegure la unidad del pueblo, voluntad subjetiva,de cada ciudadano, y gobierno, voluntad universal. En el Estado, pues, seda la unión de estos dos contrarios.

El Estado moderno se moldea en torno a esta postura hegeliana. El Estadomoderno, entonces, también es el material para libertad, pero entendidacomo el librarse de la naturaleza a través del dominio técnico-científicosobre ella. De allí, que el argumento de los estados-nación, cualquiera quesea su matiz (dictoriales, populistas, benefactores), signifique una cruzadacontra aquellos que obstaculizan dicho progreso y un esfuerzo por incursaren él, a cualquier costo, a todas las diversidades que se encuentran dentrode sus márgenes.

Es cierto que la crisis de la modernidad significa ante todo una crisis delegitimación4; por eso, el Estado moderno ha sido cuestionado en sulegitimidad de guardián del progreso. Se comprende, por lo tanto, lapretensión de quitarle el peso que le fue concedido. El “adelgazamiento”del Estado supone dos ejes; el primero, está referido a su participacióndentro del desarrollo material, es decir, económico, de la sociedad; elsegundo, recae en la apertura a la pluralidad sociocultural y política de loselementos que lo conforman. Como se observa, la lógica económica actuales el mercado quien puede garantizarlo. Sin embargo, contrariamente, laexigencia de diversos grupos que reclaman reconocimiento y participaciónen este proceso de desarrollo, lo advierten como necesidad estructural.Entonces, pareciera una

3 Véase como Hegel va desarrollando su posición acerca de la lógica del devenirhistórico en Lecciones sobre la filosofía de la historia. Alianza, Madrid, 1982,4 Cf. Barta, Roger, “Las puertas del milenio se abren” en La Jornada Semanal, No. 118-septiembre, México, 1991.

contradicción que al mismo tiempo se exija su desaparición y su presencia.Efectivamente, ha habido medidas concretas para disminuir el papel delEstado; pero esto nunca ha significado siquiera una insinuación para suextinción. Lo que ha evidenciado es el reclamo de una transformación en suconcepción y en su realidad.

Una de las características en que se expresa esta transformación se puedeobservar en la actividad contestataria de los variados movimientos socialesy de la sociedad civil, la cual ha sido cada vez más constante, cuantitativa ycualitativamente, y ha generado nuevas dinámicas de decisión yparticipación entre los ciudadanos sobre problemáticas distintas. Sinembargo, el proceso de inclusión y de discusión en donde los afectadosdecidan con efectividad política a partir de su realidad, está muy lejos dealcanzar siquiera lo que pretende en su nivel mínimo esta propuesta. Así, lanecesidad de lograr una efectiva reestructuración del Estado, provoca apensar el problema desde un enfoque teórico diseñado en un análisisglobal, pero que pueda sugerir pistas concretas, por ejemplo, para México.En síntesis, observamos, en primer lugar, la necesidad del Estado y sutransformación actual; en segundo lugar, el que esta transformación sea entérminos de una participación como inclusión de los ciudadanos en él. Deesta manera, según Habermas, podemos vislumbrar que nos perfilamoshacia nuevas maneras de lucha por el reconocimiento en el Estado, y haciapropuestas de estados supranacionales.

4. Ciudadanía restringida de la acción social vs ciudadaníadiscursiva de la acción social.Desde la teoría del discurso, tal y como la propone Habermas, el

problema de la legitimación política es un asunto crucial en la nuevaredefinición del Estado. En primer lugar, porque la legitimación políticatendría que superar el uso de la fuerza y la manipulación, para refundarseen un modelo ético, en donde la solidaridad se constituya como fuente de laintegración social5; y en

5 Cf. Habermas, J. “Tres modelos normativos de democracia” en La Inclusión del otro.Estudios de la teoría política, Paidós, Barceloca, 1999 p. 232.

segundo lugar, porque este modelo ético necesariamente es incluyente encuanto que son los propios afectados quienes tienen la capacidad de decidiren los diferentes ámbitos de la sociedad6.Ahora bien, para garantizar los procesos de legitimación política, la teoríadel discurso prevé como fundamental la formación política de la voluntad yde la opinión pública dentro del Estado. Pero ésta sólo es auténtica si esfruto de los procesos de entendimiento y acuerdo, que luego se encarnen enlas deliberaciones de las instituciones políticas, como los parlamentos o lospartidos políticos7. En este sentido, llegamos a la conclusión de que laúnica legitimación del poder político es a partir de un proceso decomunicación en donde “las razones que proceden del mundo de la vidaserán las que racionalizarán las decisiones administrativa”, así comoaquellas donde se plantean elecciones de políticas y programas8.

En este sentido, la legitimación política fundamenta el proceso de unademocracia que, para evitar equívocos, llamaré discursiva y no,precisamente, radical (Cortina) o básica (Giddens) o efectiva (Chomsky) oparticipativa a la manera norteamericana (Zimmerman). En otras palabras,este modelo de democracia conlleva a la ciudadanía como un procesopolítico deliberativo de comunicación9, y aún más, puesto que cuando sehabla de legitimación política, no se entiende como el reconocimiento querecibe la autoridad por el ciudadano; sino como el proceso de construcciónde la autoridad misma. Esta concepción rompe con la del Estado y lademocracia tradicional; es decir, con un estado homogéneo y unademocracia representativa.

La democracia en esta línea, la democracia discursiva, supondría llegar aacuerdos entre dos, a partir de las necesidades concretas de los individuosque conforman una colectividad específica, puesto que la construcción deun poder político legítimo parte de la inclusión real de todos losdirectamente involucrados en un asunto específico. Este tipo de democraciasupone abrir espacios públicos

6 Cf. Cortina, op. cit., p. 17.7 Cf. Ibid. p. 1188 Cf. Ibid. p. 1169 Cf. Habermas, op. cit., p. 239.

de discusión en diferentes ámbitos y niveles, con mecanismos explícitos,institucionales o no, de proposición, gestión y decisión para garantizar unreal proceso de ciudadanización del Estado.

Los elementos y aportaciones de la teoría del discurso para un fundamentoético de la política, deben encontrar aprobación y concreción en lasrealidades de cada sociedad; sin embargo, para la mayoría de los estados ysociedades contemporáneas, lo concreto de estos planteamientos cae enaquello que vagamente se ha denominado participación ciudadana.Efectivamente, la crisis real que ha sufrido el sistema mundial de estadosnacionales ha llevado a una reconfiguración de sus estructuras y de lareformulación de la democracia. La participación representativa que suponeel liberalismo tuvo que conceder razón a la participación directa.Precisamente, las políticas de participación ciudadana son una de lasmedidas adoptadas dentro de la lógica de la reestructuración del sistema deestados nacionales.

En este sentido, la reforma del Estado, leída en los términos departicipación ciudadana, tiene dos ejes promotores: la sociedad civil y laslíneas de los organismos financieros internacionales. En efecto, la reformadel Estado es una exigencia que se va impulsando básicamente en losespacios informales y desde las organizaciones civiles. Precisamente, deallí el discurso y las medidas gubernamentales que pretenden reglamentarla participación del ciudadano. Sin embargo, casi nunca se define conclaridad qué significa o en qué términos se da esa participación.

Pero asimismo, la reforma del Estado, está impulsada por diferentesagentes con intereses distintos y antagónicos que, técnicamente, implicados ámbitos del mismo: el político y el económico. En el ámbitoeconómico, la reforma es un producto de las políticas impulsadas por losorganismos financieros internacionales para disminuir el peso del Estado enel control de recursos claves, dejando el manejo de ellos a la iniciativaprivada. En el ámbito

político, la reforma es un medio de aliviar y canalizar el costo social deestas políticas económicas10.

La importancia de la reforma del Estado estriba en implicar a losciudadanos en el quehacer político, pero manteniendo el control sobreellos. Es una reforma que promueve aparentemente cambios sustanciales enla relación ciudadanía-Estado, pero su finalidad consiste en mantener lasposiciones de poder de los grupos hegemónicos entro del sistema mundialde estados nacionales. México es el caso más inmediato y concreto del quepodemos hacer mención.

La actualidad del Estado mexicano es producto de un dinamismosestructural que sienta sus bases en el periodo que se conoce como larepública restaurada (1867-1876), y que se continúa en la etapa que va de1876 a 1910. En este lapso se evidencia el esfuerzo de distintos sectoressociales por incorporar al país dentro del sistema mundial de estadosnacionales.

Es dinamismo de este sistema consiste en la innovación tecnológica ycientífica, en la globalización financiera y comercial, en la divisióninternacional de la producción y en la lucha por la hegemonía y el controldel sistema11. Dentro de este dinamismo del sistema de estados nacionales,cada estado nación, y México en particular, supone su propio dinamismo ysus propias notas en representatividad12 con el sistema, conformando unaestructura específica, la cual se hace visible en la diferentes maneras queasumen los variados actores en la disputa por: 1) el poder político y elcontrol de la administración pública y gubernamental, 2) los medios deproducción, y 3) los medios de legitimación, de control ideológico y derepresión social.

10 Cf. Fox, Jonathan, “La relación recíproca entre la participación ciudadana y larendición de cuentas”, en Política y Gobierno, vol. IX, Núm. I, CIDE. México. PrimerSemestre de 2002.11 Cf. Campillo, Antonio, Variaciones de la vida humana. Una teoría de la historia,Akal, Madrid, 2001.12 Es un término que significa que tal cosa está en función de otras con las que formanuna unidad sistemática y estructural. Sólo adquiere su caracterización propia allí, enfunción del sistema.

La importancia de mirar el proceso histórico del Estado mexicano nospermite comprender su situación actual y sus perspectivas. El liberalismo,como marco que domina el sistema mundial de estados nacionales,necesariamente permea la propia dinámica del Estado mexicano hoy. El“viejo” liberalismo ha tenido modificaciones, pero conserva hasta hoysustancialmente, como liberalismo contemporáneo, los tres pilares básicosque lo han consolidado: el libre mercado, los derechos individuales y lademocracia representativa. Estos tres ejes han modulado y modulas lastransformaciones al interior de los respectivos estados nacionales.Concretamente, el Estado mexicano se ha desarrollado en esta dirección.

El concepción de participación, tal y como es entendida dentro de estareestructuración del sistema de estados nacionales, implica una concepciónde ciudadanía restringida. Como sabemos, el concepto de ciudadanía estáreferido a, por lo menos, otros tres conceptos básicos: democracia, Estado ysociedad. La ciudadanía restringida en estos ámbitos, según las diferentesmaneras de enunciarla, propicia que la acción social de los diversos actoressea también restringida. De manera general, podemos advertir que elconcepto de ciudadanía nos remite a un orden sistemático garantizado porlas leyes. Precisamente, por eso el ciudadano es un sujeto de derecho; esdecir, está sujeto a un marco jurídico, natural y cultural. La ciudadaníarestringida acentúa más esta dependencia, que se cristaliza como unsometimiento ya dado por un orden determinado.

Desde una perspectiva crítica, este concepto anula o restringeconsiderablemente las posibilidades de acción social de los actores y suincidencia en las relaciones sociales; es decir, su capacidad para hacersecargo de su realidad social. La teoría política contemporánea se siguesustentando en todo el bagaje arrojado por este dinamismo. En este sentido,la participación ciudadana como construcción de ciudadanía o implicameras consultas, o implica la participación electoral, o el asumir funcionesque corresponden a las autoridades. En ningún momento plantea unaconstrucción de la autoridad y del poder efectiva como legitimación delEstado

desde sus ámbitos más inmediatos. Desde este planteamiento, ciertamentela reforma del Estado implica la reforma municipal; sólo que ésta se siguemanifestando en la misma lógica de ciudadanía restrictiva y noconstitutiva del poder y la autoridad. El reto consiste en lograr que elámbito municipal sea el ámbito primordial e inmediato de legitimación delEstado, a través de este modelo de ciudadanía discursiva.

4. Agendas ciudadanas municipales: un mecanismo para construirla ciudadanía13.

Un medio para construir ciudadanía, en el sentido que hemos venidohablando, son las agendas ciudadanas. Pero éstas, tal y como sonconcebidas por el modelo ya aludido. Es decir, sustentadas desde laconstrucción conceptual y práctica de la ciudadanía, que a su vez planteauna nueva teoría política de la sociedad y el Estado. Si las agendasciudadanas, enmarcadas en el ámbito municipal, no se perfilas desde estaóptica se corre el peligro de desgastarse en sueños inútiles e inclusoreforzar y mantener el mismo dinamismo al cual pretende oponerse.Plantear las agendas y la participación ciudadana dentro del actualdinamismo teórico y práctico, puede aquivaler a aquella frase que dice:“cambiar todo para que nada cambie”.

El sentido profundo de lo que se llama participación ciudadana y la fuerzatransformadora de las agendas ciudadana, recae en la reconceptualizaciónteórica y práctica de la sociedad y el Estado. No se trata de la relacióntradicional, aunque más horizontal, entre ciudadanos y gobierno. Éstacorresponde a una visión del poder en la que se sostienen la exclusión y laimposición, justificadas por la idea de un Estado de Derecho.

El reto de las agendas ciudadanas, como una línea de participación comoconstrucción ciudadana, consiste en proponer un Estado, sí de Derecho y síDemocrático, pero cuya existencia y legitimidad sólo es posible en lamedida en que los ciudadanos ejerzan su

13 Parte de mi artículo “Las agendas y la participación ciudadanas” en ENVIO, Centrode Estudios Ecuménicos, No. 75-Noviembre, México, 2002.

poder y su autoridad en situaciones y decisiones sustanciales, y nomeramente coyunturales o puntuales. Así, pues, la esencia de la Agendacomo instrumento de ciudadanía, rebasa el marco gubernamental y sedirige al marco más simple e inmediato de las relaciones sociales. Por ello,la construcción de la ciudadanía no se restringe al ámbito de las políticas yla administración públicas, ni tampoco al ámbito electoral. La construcciónde la ciudadanía recae directamente en la construcción del tejido social ycultural. Y para fines de incidencia real, la construcción de esa ciudadaníaparte necesariamente de los niveles más inmediatos desde donde sedesenvuelven la vida cotidiana de los individuos: la comunidad, elmunicipio y la región.

Las agendas ciudadanas son una síntesis de las prioridades de la población,o por lo menos, un indicador clave al respecto. Por este motivo, puedeentenderse que en tiempos electorales el programa de los candidatosincorpore algunos puntos de ellas, que dado el caso lleguen incluso amoldear los programas de gobierno. La agendas ciudadanas son uninstrumento de diagnóstico y medición útil a los partidos políticos y a lasautoridades; sin embargo, son un producto que puede ser modificado yalterado por las autoridades, que en su momento pudieron asegurar suseguimiento.

Esta situación, no rara en los diferentes niveles de gobierno, nos haceprever que para que las agendas ciudadanas no se conviertan en productosmanipulables y anzuelos para la captación de votos, es indispensable queéstas posean 1) una solidez en los argumentos que definen su impacto y 2)un mecanismo con facultades reales para su ejecución.

La solidez argumentativa que justifica las propuestas, se dirige al grado enéstas pueden impactar lo local-regional, e incluso lo nacional. El que laspropuestas agendadas sean respetadas, requiere, entre otros factores,seriedad y peso en sus planteamientos. Esto puede ayudar en lasdiscusiones frente a las autoridades para demandar y exigir sucumplimiento. Pero la fuerza argumentativa e su impacto no es algosencillo de

elaborar, por ello un buen recurso consiste en reestructurar los puntos de lasagendas con un marco que precise sus objetivos, sus resultados y susindicadores; además de una ruta crítica que establezca un proceso dediagnóstico, de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación. Es decir, unaorientación metodológica y sistemática.

Ahora bien, ni la fuerza argumentativa ni el proceso para construirla,garantiza su gestión y ejecución en el ámbito público. La buena voluntad delos ciudadanos y la buena voluntad de las autoridades son algo ficticio ycontrapuesto. Precisamente, las agendas ciudadanas son un fracaso en lamedida en que son productos inaplicables, flotando a la deriva en busca deun buen samaritano. Por su carácter civil, las agendas ciudadanas sólopueden llegar a ser viables dentro de la lógica del sistema actual, si secontempla la creación de un órgano ciudadano, reconocido jurídicamente,que impulse su gestión y su ejecución, con base en una facultad legal,frente a las autoridades, y que al mismo tiempo responda y esté sujeto a losciudadanos y organizaciones que impulsaron la agenda.

Las supuestas instancias de participación ciudadana que a la fecha existen,no tienen ningún grado de autonomía respecto a las autoridades en turno nininguna responsabilidad frente a los ciudadanos, por ello es débil sucapacidad para impulsar una agenda ciudadana. De esta manera, unorganismo ciudadano facultado para dar viabilidad a las agendas esimprescindible como uno de los puntos de la misma.

En conclusión, las agendas para hacer efectiva la construcción de laciudadanía: a) deben sustentar una teoría y una práctica políticainnovadora, b) sostener argumentativa y metodológicamente sus propuestasy c) explicitar un mecanismo con facultades jurídicas que les dé viabilidad.

4. Conclusiones.En síntesis, para plantear un proceso ciudadano desde el ámbito municipal,hay que partir de varias premisas:

a) La crisis histórica por la que a traviesa el Estado moderno,entendido como el modelo del estado-nación. El hecho deesta situación no lleva a la desaparición del Estado en sí,sino a una reestructuración de su esquema. Esta nuevaestructuración se evidencia como exigencia de inclusión enel marco del Estado, a partir de un modelo de ciudadaníadiscursiva.

b) Este modelo discursivo se sustenta en una legitimaciónpolítica como construcción y constitución de la autoridad yel poder, y no en términos de representatividad en ella, porlo tanto fundamenta también un modelo de democracia.

c) La efectividad de la ciudadanía discursiva sólo es posible apartir del municipio, como el ámbito primordial einmediato de las relaciones sociales. La reforma del Estadoimplica la reforma municipal porque desde él se construyela legitimidad de aquél.

d) Uno de los mecanismos para concretar este modelo deciudadanía son las agendas ciudadanas municipales. Éstasno sólo proyectan los puntos urgentes y claves de lasproblemáticas que padecen un conjunto de actores, sinotambién una nueva teoría política del Estado y la sociedad.

e) Las agendas ciudadanas municipales requieren, para serefectivas, una solidez argumentativa y metodológica en suspropuestas, y asimismo un mecanismo estratégico quepermita su operación. Dicho mecanismo tendría mayor perosi está reconocido jurídicamente por el ayuntamiento.

EXPERIENCIAS DE GOBIERNO MUNICIPAL EN MÉXICO1

Lic. Dionisio Córdova Tello*

Mi interés es compartir con ustedes información que hemos recopilado enel CESEM, que desde hace 12 años se ha dedicado a las cuestionesmunicipalistas. Mi ponencia tiene dos apartados, la primera es de carácterconceptual y la segunda corresponde a distintas experiencias.

Se han hecho muchos seguimientos a través de los medios de comunicaciónsobre cuestiones municipales, pero no hemos podido hacer un seguimientoperiodístico sobre experiencias relevantes, no obstante, reflexionar sobrebuenas prácticas es fundamentas y es también muy importante crearespacios para reflexionar sobre buenas prácticas.

Si realmente le apostamos al proceso de democratización del país debemosponernos a pensar en las prácticas exitosas en gobiernos municipales. Esnecesario reflexionar en las buenas prácticas también si le apostamos a irganando mayor campo en las autonomía de los municipios, y para esto esnecesario actualizar, modificar, reformar la reglamentación, por ejemplo lahacendaria, si no la autonomía municipal va a seguir siendo un ideal; ysobre todo si creemos en la participación ciudadana, social de organismossociales y civiles en los municipios es necesario pensar en las buenasprácticas.

En los últimos tiempos ha aumentado la preocupación por identificar en losmunicipios del país las buenas prácticas de

* Licenciado en Sociología por la Universidad Iberoamericana y Profesor Normalista.Ha sido profesor e investigador en la UIA desde 1993. Es miembro del equipo deCapacitación y Formación del Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara”, AC(CESEM); Coordinador de la Escuela Municipalista en Oaxaca y de los CursosEspecializados del CESEM.

gobierno municipal a partir de la reforma del estado por estas intencionesde reinventar formas de gobierno, ya no sólo de administración públicamunicipal sino de gobernar un municipio y ser gobernados en unmunicipio.

Otro elemento importante, y creo que este es un espacio idóneo y claro, escompartir experiencias para ponerlas en práctica y adecuarlas en nuestrosmunicipios, y sobre todo para enfrentar problemas comunes pero consoluciones propias. También es importante pensar en estas buenas prácticaspara reconocer y premiar estas experiencias creativas, imaginativas en lasformas de gobernar y administrar los municipios sobre todo para enfrentarla exclusión social de amplios sectores de la sociedad, problema que escausado por el neoliberalismo.

Habría muchísimas razones que justifican espacios como en el que estamosy no está por demás decir que a muchos actores sociales y políticos lespreocupa que estemos discutiendo sobre buenas prácticas; organismosinternacionales, instituciones privadas, agencias internacionales,organizaciones ciudadanas etc.

Quiero compartir con ustedes algunas enseñanzas que brotan deexperiencias municipales donde se presentan elementos innovadores en lasacciones de los ayuntamientos, particularmente, con base en unainvestigación que hicimos en el centro de 25 casos que fueron consideradoscon buenas prácticas, de los cuales quisiera abordar 4 de manera máspuntual.

En estos casos hemos identificado la promoción de la participaciónciudadana, y ese ha sido uno de los criterios base para poder pensar que unapráctica de gobierno sea considerada como exitosa; otro criterio ha sido elinterés por mejorar los mecanismos e instrumentos de las administracionesmunicipales con vista a ofrecer una atención de calidad, y no solamenteeficiente, a las demandas de las necesidades y los problemas de lapoblación; en estos casos no descartamos aquellas experiencias que aunquepareciera que no hay nada nuevo en su práctica, han tenido la sabiduría deobtener el mayor provecho de lo ya

existente, de corregir por ejemplo los mecanismos, instrumentación,operación, implementación de programas y proyectos de tal manera que seagilicen y respondan a las demandas.

Hay que tener muy presente las condiciones adversas de muchosmunicipios del país, los problemas, los retos, los desafíos, que estánpresentes en los gobiernos locales; por ejemplo, la gran mayoría de losmunicipios se enfrentan al problema de recursos siempre escasos,limitados, asignados y centralizados; el uso patrimonialista de los cargospúblicos el centralismo en la toma de decisiones, paternalismo ypresidencialismo municipal; el traslape y mezcla de funciones y facultades,ya que no se deben suplantar las obligaciones de otros funcionarios yautoridades; la falta de capacitación de los funcionarios y autoridades; lafalta de capacitación de los funcionarios y autoridades municipales; laactitud de desmérito y desvalorización a la participación ciudadana, lanecesidad de recuperar la confianza de los ciudadanos en las institucionespúblicas, ese es un reto generalizado de los ayuntamientos del país, ante elcual se tienen que preguntar qué plan tenemos para que la gente crea en elpapel del ayuntamiento como gestor y dé apertura a cauces amplios para laparticipación social.

Estas condiciones en la perspectiva del desarrollo municipal dan razón ymotivos para la emergencia de iniciativa propia, de hecho este tipo decondiciones constituye un criterio básico también calificar las buenasprácticas de gobierno.

Las buenas prácticas se pueden calificar como aquellas acciones que eneste tipo de condiciones logran con calidad y eficacia afrontar, regular osolucionar necesidades y problemas de la comunidad municipal. Nosiempre se van a poder resolver los problemas pero sí se pueden regular, sepueden empezar a afrontar y tres años puede ser un buen inicio, pero dehecho otra de las características de estas buenas prácticas es la visión defuturo.

Las buenas prácticas de gobierno municipal son aquellos programas,proyectos o actividades mediante los cuales los

gobiernos municipales logran mejorar la cobertura y calidad de losservidores públicos, de la administración municipal, del fortalecimiento desus instituciones, publicas y sociales, en establecer políticas de desarrollomunicipal y gestión financieras, políticas de desarrollo, de producción, enla promoción y cuidado del medio ambiente etc.

En este sentido tenemos algunas experiencias de buenas prácticas muycomplejas sobre la frontera norte del país y en la comunicación einformación municipal, por ahí no de los participantes hizo una pregunta eneste sentido esto es fundamental que los ciudadanos estemos informados dela haciendo pública, tener acceso a la información que los ciudadanospodamos acceder a información pública.

Lo que se ha visto en estos 25 casos con cierta metodología común, sinponerse ellos de acuerdo parten de una identificación participativa efectivay prioritaria de las necesidades y problemas de la comunidad. Muchas deestas buenas prácticas han partido de diagnóstico de análisis de su realidad.

Una constante de estas buenas prácticas es que en diferentes formasrealizan diagnóstico para reconocer mejor el contexto y las condiciones desu municipio. Muchas de estas buenas prácticas, que se realizan con base aestos diagnósticos, generan un plan estratégico municipal en donde ya seidentifican necesidades y problemas jerarquizados y priorizados; donde sepuede definir si son problemas coyunturales, o si son históricos oestructurales; si son problemas que se pueden resolver internamente o sirebasan al municipio o entidad.

Así mismo se definen los pasos, acciones, recursos, responsabilidades yfases para poner en práctica ese plan estratégico y poder realizar todosestos planes con acciones apropiadas por los actores involucrados; estotambién es fundamental, que sean visibilizados sino legitimizados, es decir,que ocupen ese lugar que tiene en la sociedad municipal.

En estas buenas prácticas también se toman en cuenta las condiciones quefavorecen el desarrollo de los actores municipales. No hay de antemano unsolo concepto de desarrollo que copien los municipios, sino que ellosmismos deben construir el concepto de lo que significa el desarrollomunicipal, es decir, de manera conjunta estos actores políticos sociales vanconstruyendo con acciones, planes y programas lo que ellos entienden pordesarrollo; el adecuado desarrollo a sus propias condiciones.

Muchas de estas buenas prácticas representas una enseñanza para torosmunicipios, tienen la posibilidad de ser expandidas o ser transferidas amunicipios con condiciones muy similares, evidentemente los casos quehemos sistematizado en el centro “Heriberto Jara” no son los únicos casosexistentes de buenas prácticas en nuestro país.

En el Cesem se hizo una sistematización de 25 casos a nivel nacional quefueron considerados como buenas prácticas de acuerdo a los siguientescriterios: que fueran prácticas potenciadoras de la participación ciudadana;contar con el aval y voluntad política del ayuntamiento y con recursos, yaque si no hay presupuesto de parte del ayuntamiento para estas prácticas ysolamente voluntad política, es posible que las buenas prácticas fracasen; yque estas prácticas tuvieran visión de corto y largo plazo.

Las buenas prácticas tienen que incidir en las instituciones de losmunicipios y por lo tanto muchas de estas prácticas ha llevado a losmunicipios a crear reglamentos y principios jurídicos inexistentes que lamisma práctica por eso es importante, para identificar una buena prácticaobservar con incidencia en las cuestiones jurídicas, reglamentaria o deordenamiento de mecanismos puntuales internos o públicos en elmunicipio.

Las buenas prácticas municipales reconocen los problemas, necesidades ylimitaciones que tienen los municipios y en estos casos que nosotrossistematizamos identificamos 4 grandes aspectos de las buenas prácticas:

1 Se identifican acciones orientadas a la elaboración de políticas socialesen atención fundamentalmente a jóvenes, comunicación, al medioambiente y a la seguridad.

2 Otra dimensión se refiere a la representación territorial, lacorresponsabilidad y participación ciudadana.

3 Proyecto de gestión pública y de administración de los recursos.

El concepto de buenas prácticas no es un concepto único, tiene diferentesacepciones. En la literatura referida a este tema nos encontramos variosaspectos como son: Prácticas prometedoras, exitosas, innovadoras, mejoresprácticas, expansión de práctica novedosas, etc.

Existen diferentes criterios para considerar a las buenas prácticas tantonacional como internacional por ejemplo: que haya asociación entregobierno y ciudadanos, que haya impacto en las condiciones de vida de lacomunidad, que sean proyectos sostenibles, que haya liderazgo de la acciónpara el cambio; principios como la corresponsabilidad y la transparencia,proyectos que tengan que ver con el incremento del poder de la diversidadsocial y cultural, que sean prácticas que se puedan transferir, que seanadecuadas a condiciones locales, y otro principio que a sido considerado envarias instituciones la situación de equidad e igualdad de género.

Por lo tanto, buenas prácticas es un concepto que se refiere a lasexperiencias que pueden ser apropiadas en situaciones distintas pero concondiciones similares, porque de hecho no existen buenas prácticasperfectas y además aceptadas por todos.

En general las buenas prácticas se asocian a prácticas innovadoras, es decirque tengan el ingrediente de novedad pero esta novedad no quiere deciralgo inédito, algo fantasioso, imaginativo totalmente sino incluso aprácticas donde las mismas cosas se hacen de manera nueva; lo que haypero hecho eso es una buena práctica.

En el campo de las ciencias sociales y políticas se entiende que buenasprácticas son aquellas acciones encaminadas a cambios que se identificanen la cultura política como producto de las acciones individuales ocolectivas y que pretenden modificar substancialmente una modificaciónmayúscula en el sistema de relación de poder local.

Los actores sociales y políticas en un municipio incorporan en su universosimbólico prácticas de negociación, de colaboración, de convenio, etc.orientadas a modificar el orden vigente. Ya no hay solamente actoressociales y ciudadanías demandantes, ya nos encontramos conorganizaciones sociales y civiles e individuos independientes conpropuestas; eso es lo que va hacer posible que algunas prácticas degobierno sean buenas prácticas.

La innovación supone la concepción de una idea nueva, la adopción de lanovedad por los actores implicados, en los casos de los gobiernosmunicipales las innovaciones se refieren por lo que hemos visto a laimplementación de cambios técnicos, administrativos, de procedimiento, deformas de relación, etc.

Autores como Enrique Cabrero y otros afirman que la innovaciónmunicipal textualmente es un proceso detonador de una reconfiguracioninstitucional en el ámbito capaz de generar un conjunto de resultados quemejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de gestión municipal.

Por lo tanto las buenas prácticas como innovación no solamente se refierena la aplicación de nuevas ideas a la realidad sino también a las formasnovedosas de incorporar elementos tradicionales o de reorganizar lo yaexistente, la modificación de las ideas en la

medida que se están poniendo en práctica estas nuevas acciones, en estesentido las buenas prácticas consisten en recuperar las formas tradicionalesde relación o de trabajo en las comunidades, por ejemplo en el estado deOaxaca hay una fuerte tendencia a ponerle valor al tequio la pregunta decuanto vale un suelo es buena, pero también cuanto vale nuestro tequio.Trabajos tradicionales que podrían tener otro valor incluso hacendario, nosolamente cultural o político sino también financiero.

El Gobierno del D. F. Tiene un programa de coinversión que se inició conel Ing. Cuauhtémoc Cárdenas y terminó el mes de diciembre pasado.Novib, una agencia de cooperación internacional y 9 organizacionessociales, junto con el GDF invirtieron en proyectos sociales. Inicialmentese hablaba de un financiamiento o coinversión bipartidista y fueron lasmismas organizaciones que modificaron ese programa de conversión esdecir la coinversión es tripartita porque aunque no se ponga un capital, seapoya con otras fuentes y de esa manera se aporta capital en infraestructura,metodologías, etc.

Las buenas prácticas no sólo se dan en el campo de lo técnico yadministrativo sino también en el ejercicio de gobierno; algunas de ellashan provocado cambios en los procesos y estructura de los gobiernosmunicipales.

Hace unos meses en el municipio de Comalcalco, Tabasco, se firmó unproyecto entre el gobierno, una organización de derechos municipales,ciudadanos y otras instituciones para erradicar la tortura en el municipio, siesto sucede va a ser el primer municipio en nuestro país con esa definición.

Muchos proyectos, programas que son verticales de arriba para abajo a lalarga tienden a morir si no están hechos conjuntamente con los otrosactores de la vida del municipio y del estado tienen a decaer.

Para que este tipo de buenas prácticas novedosas tengan éxito, es necesarioque los municipios piensen a largo plazo, que la

sociedad participe para ir construyendo el municipio que se quiere, elAyuntamiento, la sociedad organizada y los no organizados, las autoridadesdeben de escuchar a los jóvenes excluidos preguntar que tipo de municipioquieren, a los empresarios, entonces juntos construir lo que significa elmunicipio y empezar a construirlo; acabar con la corrupción no es unproblema de un municipio, sino de todos los municipios de los ciudadanosy las autoridades, por ejemplo el caso de Oaxaca y Chiapas, Guerrero, perosi podemos influir para Nueva York para que nos paguen mejor el café,hagámoslo.

PONENCIA: CUQUÍO, UNA EXPERIENCIA DE PARTICIPACIÓNCIUDADANA Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

(Transcripción)

Dr. Héctor M. Figueroa Plascencia

Señores del Presidium que nos acompañan hoy, gracias porrecibirnos en este bonito estado de Guerrero. Desde la Costa hasta LaMontaña es precioso, bastantes paisajes, diversas formas de pensar, asícomo la diversidad, y el federalismo que queremos consolidar losmexicanos un día; así también el estado es precioso en todas sus vertientes.Gracias por darme la oportunidad de presentar esta experiencia que hemosvivido.

Desde los años 80’s la historia nos impulsa a generar una culturadiferente, una forma distinta de trabajar, al pensar y hacer las cosas demanera distinta, con democracia, con razonamientos claros y justicia social.

El municipio de Cuquío está enclavado en la región noreste delestado de Jalisco, estamos a 75 kilómetros de la ciudad capital. Tenemosalrededor de 18,000 mil habitantes pero tenemos más, ustedes ya saben queel INEGI siempre nos quita población para poder dar lo que quieren.

En Cuquío la vocación fundamental es la producción de maíz, elganado bovino; actualmente tenemos una gran producción de agave ytomate de cáscara. También tenemos una fuerte migración de ciudadanosde Cuquío a los Estados Unidos, gracias a que allá las condiciones sonmejores —aunque peores en la cuestión de los derechos humanos—, sonmejores en los apoyos económicos que reciben por su trabajo y esto generahasta un ingreso de 35% de los ingresos del municipio de lo que nuestrosconciudadanos producen en aquel país.

Presidente Municipal de Cuquío, Jalisco.

En los 70’s en Cuquío se empiezan a generar una lucha desde lascomunidades eclesiales de base, buscando la manera para incidir en elgobierno, buscando que los recursos se administraran honesta ytransparentemente. Tuvimos muchos logros, sólo que de forma aislada.

Posteriormente en los 80’s consolidamos una organización que sellama Organización Campesina Independiente de Jalisco, que se conformacon gente de las mismas comunidades eclesiales de base. Se arma unaestructura social fuerte, donde empezamos a demandar tres cosasfundamentales: el ver, el pensar y el actuar. Así nos dirigimos a lascomunidades pequeñas a la luz de la religión.

Empezamos a preguntarnos ¿en dónde estamos?, ¿hacia dóndequeremos ir? y ¿cómo nos vamos a ir?. Así desarrollamos un proyecto sanoy sustentable.

Partimos de analizar la realidad en tallercitos pequeños en nuestrascomunidades, e impulsamos fuerte a la Organización Campesina de Jalisco.La cual ahora es pujante y fuerte, cuanta con 35 Sociedades de ProducciónRural con diferentes vocaciones. Tienen un poder económicoinconmensurable, cotizan en la bolsa de Chicago, traen fertilizantes delextranjero por el puerto de Manzanillo, buscan buenos precios por losproductos del campo, que a veces desgraciadamente, no tenemos el poderpara transformarlos y darles un valor agregado.

En esta organización se está logrando últimamente distribuirinsumos, apoyos seguros para el campo. Tienen acaparado el 60% de lapoblación productiva del municipio. Están exportando miel de agave aTexas, California, y Europa.

La organización, buscando el cambio, cree que es necesario tener elpoder municipal para verdaderamente hacer cambios de trascendencia.Veíamos en nuestros talleres de análisis que los grupos que mantenían elpoder social y político, hacían lo que querían de los recursos municipales yse centralizaban

demasiado y el municipio crecía en forma fenómeno, hacia el lugar dondeestaban los grupos que apoyaban al presidente, los amigos, los compadres.El municipio desarrollaba de forma desordenada, no se veía el cambio.Incluso ya había listas de los próximos 3 o 4 periodos. Los mecanismoscorporativistas y clientelares, el echo de comprar el voto o dádivas yprestaciones, son clásicos ejemplos de esto. En el municipio tenemos 11ejidos –que tienen posesión del 40% de los terrenos laborables— sucedíaque estos eran manipulados y todo lo poquito que se lograba de insumos ode apoyos al agro, se lo acaparaban ellos. Esto nos dio pie a organizarnosde forma independiente, con autonomía y con dinamismo para impulsar laorganización.

Otra de las cosas que nos ayudó, analizando esto de la lucha por latenencia de la tierra, es que todavía se seguían repartiendo tierras y habíamuchos problemas. Algunas gentes en el poder se “agandallaban elterreno”. Nosotros buscábamos créditos blandos, accesibles y útiles para irbuscando alternativas de solución, empezamos a buscar alternativas,proyectos. Empezamos a tener financiamiento que empezamos a tener delgobierno federal e incluso internacional. Ese trabajo magistral del que leshablo fue la creación de la Organización Campesina Independiente deJalisco.

De ahí, faltaba impulsarnos hacia el sector público y buscar elgobierno municipal, y en 1988 lanzamos nuestro primer candidato.Ganamos las elecciones, pero como dicen nos ganaron la mesa, porque secayó el sistema, desafortunadamente no tuvimos las armas para defenderese triunfo y no nos dejaron ganar. En el 1991 armamos otra campaña másamplia, se nos unió gente con interés de beneficiar a la comunidad. Yganamos la presidencia municipal. Emprendimos una cosa importante,aparándonos en el artículo 115 hicimos una elección abierta localidad porlocalidad, ( de las 120 más representativas) para que cada comunidad,concretamente, eligieran a sus representantes y delegados municipales. Deesta manera logramos transparentar más la cuestión del ayuntamiento.

Posteriormente cuando ya estábamos en la alcaldía, teníamos unéxodo de gente que llegaba a la presidencia municipal, planteándonos unmontón de necesidades y problemas. A veces nos pasábamos hasta las 8 dela noche atendiendo a la gente. Buscamos alternativas, tuvimos que optarpor alguna otra forma y figura. Por parte del ayuntamiento nos juntamos losregidores, los funcionarios y dijimos: ¿cómo le vamos a hacer, y buscaralternativas de atención, equitativas y razonables?. Organizamos a nuestragente para ir a las comunidades, para consultarla y que dijeran quiénrepresentaría a los ciudadanos.

Nos lanzamos en otra campaña, y en mayo 1993, ya teníamosconsolidada la estructura orgánica del Consejo Democrático Municipal, nosamparamos en la Ley de Planeación del Estado, tienen que existir losCoplademun o sea los Consejos de Planeación Municipal, y en base a estodijimos ¿porqué no hacemos un Coplademun más ampliado?, en donde lagente decida quién es la gente que lo puede representar socialmente.Hicimos una elección de consejero por localidad o por microregiones, lafunción fundamental de este consejo es: recoger y sistematizar lasdemandas de la comunidad. Ahí logramos consolidar un procesodemocrático municipal.

El Consejo Democrático Municipal es una organización ciudadanaplural, representativa e incluyente que garantiza la participación de losciudadanos. Ahí desde 1993 hasta la fecha se hacen talleres de planeaciónestratégica anualmente, y recabamos las necesidades fundamentales de lapoblación.

La función del Consejo es: recoger las necesidades más sentidas dela población, sistematizarlas, priorizarlas y gestionar las obras y serviciosen colaboración con las autoridades municipales. Funciona también comouna instancia de contraloría social, vigilan si se aplican transparentementelos recursos; así al ver un buen manejo, ellos colaboran más, buscandoalternativas a los problemas. Su misión fundamental es promover eimpulsar el desarrollo y la organización comunitaria para lograr un

crecimiento municipal y la participación democrática de la población. Lagente que ahí participa es gente honesta, elegida democráticamente.

Para trabajar se inició por dividir el municipio en 10 zonasestratégicas, los criterios que se tomaron fueron las vías de comunicación,la vocación de los servicios que presentan las comunidades, la cercanía, lascaracterísticas afines que tienen entre ellos, fue lo que llevó a zonificar elterritorio de Cuquío. A partir de ello se realizan talleres anuales deplaneación estratégica con los regidores de cada zona, consejeros, losagentes municipales, los comités de obra. Esta experiencia la retoma elgobierno del Estado y regionaliza nuevamente el estado de Jalisco.

En la estructura del Consejo Democrático Municipal, la máximaautoridad municipal es la Asamblea Plenaria Municipal, con quien nosreunimos cada dos meses para analizar las obras y las acciones que se estánplanteando y/o realizando. Se discuten las alternativas y se planea, con elfin de que todos tengan una atención justa; incluso cuando no tenemos unrecurso para apoyar una obra, pedimos a nuestros conciudadanos que estánen Estados Unidos su apoyo para concluirla.

El Comité permanente del Codemuc se reúne cada quince días o cadames según la necesidad. La ciudadanía primero tiene que ir a la “ventanillaúnica” del Codemuc, para que exponga su problema y también dé unaalternativa de solución y ahí es analizada; esto también se atrae a unComité de validación que está dentro del Codemuc y que está integrado porautoridades municipales, los consejeros de las zona, y personas relevantesde la sociedad civil; esto con el fin de tener claro qué cuestiones sonviables de realizar y qué no. En esto es importante ser parcos, honestos enel hablar, con respuestas prontas y empezar con el proyecto en etapas.

Dentro de la estructura del Codemuc está la Asamblea zonal, que esla autoridad donde se reúnen los consejeros de las localidades, y es unconstante movimiento desde la asamblea

plenaria hasta la asamblea comunitaria en donde se hacen talleres deplaneación estratégica, donde se definen y redefinen, las propuestas de obray de inversión que se pueden hacer en esa comunidad, platicamos con lagente sobre cómo vamos a entrarle juntos y cómo hacer para invertir losrecursos.

En la imagen tenemos cuales son las atribuciones del ConsejoDemocrático municipal:

Influir en la definición de prioridades de los programas degobierno.

Participar en el desarrollo del PDM (2001-2020), que es orgánico,es cambiante.

Nosotros estamos quitándole las cosas que ya hemos logrado eincluyendo las cosas que la gente misma está pidiendo; ahora se estánenfocando en cosas de cultura, de tradiciones, cosas que en el pasado no seveía porque las demandas eran mayoritariamente de obras y servicios,ahora que se han ido acotando beneficios, no decimos que tenemos el 100%por ejemplo en la perforación de pozos profundos, en la instalación deredes de saneamiento básico, construcción de letrinas, en la atenciónmédica. Tenemos 7 centros de salud, y un módulo itinerante de salud, estonos hace dar una cobertura del servicio al 100%. Tenemos una cobertura deservicio educativo, tenemos una telesecundaria en cada zona, en el pasadosolo había una secundara técnica en la cabecera municipal. Actualmentegracias a que el municipio de Mexquitic rechazó unos centros de educacióna distancia a nivel profesional, logramos atraer esos cinco centros y es unaoportunidad para que la gente pueda acceder a educación superior a travésde los sistemas de Internet del Tecnológico de Monterrey, tenemos unconvenio con esta institución, que está haciendo gratuito únicamente va acobrar la certificación y la titulación.

Regular la acción del gobierno, a través de propuestas quebeneficien a la población.

Fomentar el desarrollo del Municipio y el propio de cada zona.

Promover la participación y conciencia ciudadana en loshabitantes de cada municipio.

En el proceso de planeación participativa se encuentra la priorizaciónmunicipal, en dos momentos importantes, el primero es la planeacióncomunitaria, el segundo es la priorización por zona y la municipal, dondese analizan y priorizan todas las propuestas y ahí el comité de validaciónsocial y el comité de validación técnica.

Otra de las formas es regular la acción del gobierno a través depropuestas que beneficien a la mayoría de la población. Cuando entramos ala primera administración teníamos un éxodo de gente que nos dejaba salirhasta las 8 o 9 de la noche y no era justo.

Entonces con la regularización que tenemos ahora ( y con anteriorespresidentes) se atiende a las 8 de la mañana a las 3:00 de la tarde, o bien sevan a gestionar en la mañana y dejan a sus directores de área, porquetenemos gente muy profesional, que cumple con su deber. Los compañerosde PADS fueron a Cuquío y se dieron cuenta que no se tiene que atender atoda la gente, si tienen la asamblea se toman en cuenta las propuestas y sele cumple. También se les informa cuando no se puede cumplir, se les dapuntualmente la información. Ya no tenemos ese éxodo de gente, sin acasovan a la presidencia a tramitar algún documento, y no tiene que atenderlosel presidente municipal sino la gente profesional responsable de cada área,y eso se los digo a la gente que va a empezar su trabajo en los municipios,es bueno tener confianza en la gente que estamos poniendo a nuestroservicio.

Otras de las funciones del Codemuc son:

Fomentar el desarrollo del municipio, zona, y cada localidad,

Promover la participación, organización y conciencia ciudadanaen los habitantes de cada municipio.

Constantemente estamos haciendo foros de capacitación a la gente,orientándolos, pedimos a gente de contraloría que los orienten como debende vigilar, cómo se hacen las obras, cómo ver que el dinero se gasteadecuadamente, sin que haya desviaciones. También es su funciónpromover y vigilar la creación, participación y fortalecimiento de lascomunidades, barrios y consejos zonales.

El problema más grande que teníamos en el pasado era que en lacabecera se invertía la mayor parte del recurso en obras de relumbrón y eraobvio porque ahí es donde se concentraba el mayor número de votantes, ypara darle continuidad a la toma de poder del municipio no se desarrollaba,el municipio estaba en pésimas condiciones, no había servicios, etc.Actualmente con un solo camión hacemos el servicio de limpia por 70%del municipio, gracias a que los caminos están en buenas condiciones yhacemos la recolección de los deshechos, la gente está aprendiendo unanueva cultura de separación de deshechos sólidos, en un proyecto muyinteresante impulsado por el propio Codemuc y organizaciones nogubernamentales que se han asociado como: Amigos de Cuquío, GruposUnidos por la salud de Cuquío, Jóvenes Corazón de Madera, MujeresCampesinas en Acción, Cooperativa de Consumo “Orona y su Gente” (conella regulamos el mercado, o sea que los comerciantes voraces no abusende la gente pobre dándoles precios altos de los comestibles), tenemosalgunos núcleos de abasto con Ong’s y eso nos ha dado buenos resultados.

El proceso de planeación participativa de nuestro municipio es elproceso de la priorización municipal en dos momentos importantes: elprimero es la planeación comunitaria, como ya he explicado de esta charla,cada comunidad propone y prioriza sus servicios.

Dos, la participación por zona y la municipal que se analizan yconsensan todas las propuestas y ahí entra el comité de validación social, yde validación técnica.

El otro proceso es de ejecución y seguimiento, también se dan en dossubmomentos, como podemos entender, que son las propuestas,sistematizadas y entregadas al ayuntamiento para su aprobación yejecución, y de acuerdo a los presupuestos también ejercemos la política dedistribución equitativa de los mismos.

El Codemuc le da seguimiento a las obras en ejecución, y ellos seconsideran como una contraloría social que nos ayuda a que las obras sehagan de manera transparente. Y el proceso de validación es permanente yaque en las reuniones comunitarias mensuales se evalúan todos los procesos.También las asambleas plenarias bimensuales donde analizamos losavances en la ubicación y gestión de los recursos, ahí vemos si no pudimosgestionar algún recurso e informamos.

Los cuatro principios básicos del Codemuc son:

Uno, que todos tengan las mismas oportunidades de desarrollo,quiero aclarar que el Codemuc es un organismo plural, incluyente,democrático no partidista, hay que entender esto, hay que mantener unasana distancia entre la administración municipal y partido. Yo nodiscrimino la vertiente política de la que provengo, pero sí, cuando estoydentro de la administración municipal me concreto a servir a todos igualprofesionalmente. Nuestro carácter democrático es atender las demandassociales de la vertiente, religión, organización, ideología, todos valen lomismo y tienen las mismas oportunidades, y eso es fundamental tambiénpara el Codemuc.

Dos: Comunidad organizada, comunidad que hace más.Tres: El esfuerzo conjunto produce muy buenos resultados.Cuatro: La Comunidad participa, elige y propone.

Yo quisiera mencionarles algunos ejemplos, primero que se haconcientizado y sensibilizado a la población que elige, propone y participa.Otra es que hay más transparencia en el manejo de los recursos, hay unacceso ciudadano a la información de los ingresos y egresos, dado que en elestado de Jalisco por iniciativa de algunas organizaciones socialesmentimos al Congreso una ley de transparencia que procedió y ahora semaneja esta nueva ley muy interesante.

También la elección democrática de los representantes comunitarios,antes cuando íbamos a los ejidos, a las asambleas el que seguía en el comitépara ser el próximo representante era un amigo un compadre cercano.Ahora se hacen elecciones abiertas por voto secreto, en algunos ejidos ganaaquel que tenga las dos terceras partes más uno. Y eso es muy interesante,porque hace que haya mejor gobernabilidad y transparencia en el manejode los recursos, y que la gente que está ahí se sienta que tiene el apoyo desu gente.

Otro logro es la solidificación municipal, hay un desarrollo armónicoy sustentable del municipio, no más en forma fenómeno, En nuestromunicipio hemos mantenido la armonía, abatiendo el rezago en obras yservicios, hemos electrificado el 100% del municipio, únicamente nosquedan algunas ampliaciones pendientes por hacer, algunos caminos pormantener, ya estamos en otro proceso, ahora la gente ya no quiere caminosrevestidos, sino pavimentados.

La integración y participación de los sectores y organizaciones en lapriorización de obras en el municipio. Tenemos un ejemplo muy bonito deello, donde todos los domingos hacemos el ladritón, ya tenemos 7 centrosde salud y un módulo itinerante, y nos decíamos ¿quién va atender elsegundo y tercer nivel de salud?, entonces la gente se organizó y formó unaasociación que se llama Grupos unidos por la salud de Cuquío, y elmunicipio les puso el terreno, la piedra, la arena. La gente se

movilizó y con gente que vive en el extranjero nos consiguieron todo elequipo, material que se va a entregar próximamente.

La gente está construyendo su clínica, la gente lo hace con suesfuerzo. Todos los domingos en el ladritón, la gente va y aporta. La genteque tiene más compra más ladrillos, los niños saliendo de la primeracelebración litúrgica van y de su domingo, o lo que ahorraron, compran unladrillo y lo donan. Es una experiencia muy bonita, porque la gente ve queorganizándonos podemos hacer cosas mejores.

En las organizaciones habemos de todo: el gritón, el dicharachero, elmalhumorado, el que está en contra de todo, pero a fin de cuentas participay eso es lo que vale en la organización social. Hasta en el mismo Cabildotenemos diferencias pero no nos limitan, desde la primera administraciónhicimos buenos acuerdos, dejamos a un lado los intereses personales y,manejamos primeramente los intereses colectivos. El reglamento interno delas reuniones del ayuntamiento nos da resultado de tal manera que lasparticipaciones van ordenadas, secuenciadas y damos participación a lagente, las reuniones caso todas son abiertas.

La gente que habla ahí, le pedimos que por lo menos con 72 horas deanticipación vaya y proponga qué tema va a tratar en el Cabildo, para quenosotros mandemos la convocatoria con los temas que se van a tratar en elCabildo y nunca nos escondemos detrás del Cabildo para hacer lanegociación con los regidores de nuestro partido. Lo hacemos abierta y contodos, en asuntos generales proponen soluciones a sus propiasproblemáticas. Y eso nos ha dado mejores resultados que si nos encerramosa decidir por ellos.

La presencia del coordinador del Codemuc en el ayuntamiento es quetiene voz, pero para mi gusto debieran tener voto, pero la ley está un pocociega en este aspecto.

En proceso tenemos algunas cosas como el Comité de validación queya se está integrando en el municipio; tenemos el

proceso de presupuesto participativo, ya todo este año hicimos un ejerciciode todo lo que nos vamos a gastar en cada área, departamento, y esto nos daresultados muy sanos, y así nada de que hay partida excedida.

El Codemuc, es la ventanilla única de recepción de necesidades, unespacio público para canalizar, deliberar, priorizar, dictaminar, ejecutar yevaluar obras, servicios y proyectos municipales. Con la comisión técnicase hace el presupuesto muy puntuales para poder ejecutarlo. Pero en elsupuesto de que no se pueda ejecutar en el plan A hacemos el plan B yhacer que rinda mejor el recurso municipal y así podemos hacer más paratodos cuando la gente lo demanda. Y también negociamos con la gente ytambién con las Ong’s cuánto y cómo le van a poner. Ahí tenemos laOrganización Campesina Independiente, Mujeres Campesinas en Acción,los jóvenes Corazón de Madera, las organizaciones de microcréditos, (conlos del crédito a la palabra, tenemos una recuperación de 90 a 95% de estecrédito).

Tenemos consejos sociales municipales de salud, 2 educativos, elsector religioso el católico y los protestantes, las organizaciones decolonos, todos nos abocamos a hacer el PDM, hacemos el presupuesto deinversión anual. Este año ya hicimos el ejercicio del 2003 que entregamos ala administración; empezamos a entregarla puntual y transparentementepara que la gente que llegue encuentre manuales operativos de cada área,de cada departamento, para que sepan por donde conducirse. Esto es muysano, dejar un antecedente muy claro, transparente y democrático para elque venga si quiere aplicarlo ¡que bueno! Hará un buen papel, si no quiereaplicarlo ese es su problema, él tendrá que enfrentarse a la sociedad civil.

En el campo tenemos un problema muy fuerte de deforestación,tenemos un grupo de voluntarios, nos denuncia tiraderos de basura, talasinmoderadas de plantas y árboles, el cuidado de agua y el uso adecuado dela misma.

Para concluir, nosotros estamos abiertos a recibir, aportar y estar enconstante sinergia, en el trabajo, en el apoyo de generar mejores políticasde desarrollo sustentable para los municipios, pues si hay preguntasadelante y estamos en el municipio de Cuquío para recibirlos con losbrazos abiertos.

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA PARA LAREFORMA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE MÉXICO

Enrique Cabrero Mendoza

INTRODUCCIÓN

Diversidad de estudios, encuentros y experiencias gubernamentales, hanapuntado la reflexión en la misma dirección: los gobiernos locales enMéxico no han desempeñado el papel que les corresponde debido a sudebilidad institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad desus estructuras administrativas, y la ausencia de recursos humanosprofesionales y esta perspectiva, esta condición estructural de precariedaddel municipio mexicano en resultado de un sistema político que se hacaracterizado por su centralismo y verticalidad en la forma de conducciónde los asuntos de gobierno y por un desprecio hacia los municipios,considerándolos instancias prácticamente minusválidas para la funcióngubernamental.

Esta corriente de pensamiento a través de las últimas décadas, ha venidoacumulando cada vez más evidencia para sustentar sus planteamientos y havenido adquiriendo de igual forma mayor visibilidad en el entorno políticoy en la opinión pública, además la realidad contemporánea se ha venidoimponiendo: en el México de hoy no parecería posible sostener un procesode desarrollo económico en un contexto globalizado, sin gobiernos localesfuertes, autónomos, emprendedores y ágiles en la promoción y captación dela inversión pública y privada. Por otra parte, tampoco parecería viable eneste entorno, sostener un sistema democrático y legítimo sin espacios degobierno local en los que

Para la elaboración de este trabajo fue fundamental el apoyo de Isela Orihuela en elanálisis del conjunto de propuestas derivadas del proyecto Agenda para la ReformaMunicipal CIDE, COLEF, CERE, CESEM, IISUNAM, Y Senado de la República.

se amplíen y diversifiquen los mecanismos de participación y la dinámicade cogestión de programas y políticas públicas. Es cada vez más aceptadoel argumento de que las nuevas formas del desarrollo económico y social, ylos nuevos mecanismos de gobernabilidad, están surgiendo en los espacioslocales, el modelo que se impuso de arriba hacia abajo, del centro a laperiferia, deberá reformarse en el sentido contrario, desde la vida municipaly desde las regiones hacia el centro.

Sin embargo, si bien hoy en día casi nadie cuestiona la necesidad defortalecer las instancias locales de gobierno, pocos son los consensos ypoca la claridad de propuestas respecto a las estrategias para la reformamunicipal. Ciertamente algo se ha avanzado en acuerdos para la reformaconstitucional necesaria, pero muy poco se ha avanzado en el diseño de lasestrategias específicas para reformar las capacidades institucionales yadministrativas de los municipios mexicanos.

Es posible que esta dificultad para avanzar hacia acciones concretas se debafundamentalmente a dos aspectos: por una parte parecería que estamosfrene a un desfase en el debate municipal, por otra parte prevaleciendo unavisión “generalista” del problema.

El primero de estos aspectos se refiere a que buena parte de los promotoresdel fortalecimiento municipal no parecerían darse cuenta que hoy en día ungrupo importante de municipios en México ha salido, en cierta forma, de laprecariedad y el olvido. Por tradición en el debate, ése se siguecircunscribiendo a la denuncia del centralismo y a compadecer almunicipio, todo ello en un paquete ideológico-municipalista que formóparte del discurso de hace algunos años, cuando el reto era poner el tema enel debate nacional.

Con esto no se quiere afirmar que los problemas del centralismo se hanterminado, nada más alejado de la realidad; sin embargo pareceríanecesario aceptar que la realidad está cambiando, y que el debate debecentrar también buena parte de su contenido en los

problemas que vienen; los que están enfrentando los municipios urbanospor ejemplo, que con mayores recursos no ven resueltos sus problemas, porel contrario a mayores recursos, tienen más problemas. Es necesario evitarel desfase del debate con la realidad observada, darle un giro,complementar el discurso contestatario sobre el centralismo para dar cabidaal debate sobre los aciertos y fracasos que se observan en el nuevo papelmunicipal. El tema ya está en cierta forma posicionado en la agendapública, ahora el debate debe transitar a una fase de análisis más riguroso,autocrítico, y diversificado, de no ser así una eventual acumulación defracasos podría dar un gran argumento a las pocas voces centralistas (porejemplo las autoridades hacendarias), para iniciar la recentralización.México no sería el primer país en dar marcha atrás, algunas experienciasinternacionales han mostrado ese itinerario,1

En lo que corresponde al segundo aspecto, es decir, la preeminencia de unavisión “generalista” sobre el municipio mexicano, parecería necesariotrascender la visión uniforme del municipio para avanzar a un nivel mayorde especificidad de las propuestas. Debido al tratamiento constitucional delente municipal, se ha privilegiado la concepción del municipio como unámbito de gobierno con responsabilidades y funciones gubernamentaleshomogéneas para el conjunto municipal nacional. Sin embargo, es evidenteque dicho conjunto es de una alta heterogeneidad y que difícilmente laspropuestas de reforma válidas para un municipio rural, lo son para una granmetrópoli. Ante la dificultad que presenta, desde el punto de vista político,reconocer la necesidad de un tratamiento diferente a los diversos tipos demunicipios, se ha preferido ignorar la diversidad, cayendo así en un nivelde debate y generación de propuestas que por generales son, muyfrecuentemente, viables sólo para una parte del conjunto, cuando nosimplemente intrascendentes para la totalidad, debido a su nivel degeneralidad.

1 Algunas experiencias de Europa del Este van en el sentido de la recentralización,véase por ejemplo: Pickvance (1997), Horvath (1997) y Regulska (1997).

Este documento se presenta con el fin de avanzar haca un nivel dediscusión más concreto, en el que las propuestas de reforma partan más dela realidad municipal observada, que del discurso reivindicatorio. El centrode atención se refiere a los problemas administrativos y a las reformas yestrategias necesarias –según diversos actores de la vida municipal- parafortalecer en lo administrativo a los municipios mexicanos. Para ello, sepresenta en un primer momento un análisis-diagnóstico de la realidadmunicipal de nuestro país, en él se destacan los viejos problemas y losnuevos problemas de la administración municipal, esto con el fin declarificar el panorama de problemas y evitar el desfase en los argumentos.En un segundo momento se presenta un análisis de la opinión de losparticipantes en el proyecto de Agenda para la Reforma Municipal, que elCIDE, junto con otras instituciones ha venido llevando a cabo, buscando deesta manera rescatar el conjunto de propuestas para la reforma que,especialistas, gobernantes, funcionarios y ciudadanos, perciben para uncambio en los gobiernos locales; evidentemente dado el objetivo de estedocumento, se tocarán sólo los puntos relacionados al tema de organizacióny gestión de la administración municipal de dicha agenda. Por último sediscute sobre la posible construcción de una agenda estratégica para lareforma administrativa del municipio mexicano, estableciendo en estepunto también algunos de los dilemas, desfases y contradicciones, que eltema contiene.

UNA VISIÓN DE LA REALIDAD MUNICIPAL, LA EVIDENCIASOBRE LOS VIEJOS Y LOS NUEVOS PROBLEMAS DE LAADMINISTRACIÓN LOCAL

Los problemas administrativos del gobierno municipal en México derivande una diversidad de factores que tienen que ver con la historia y laconfiguración institucional misma del sistema de gobierno y del sistemapolítico, económico y social del país. Ese conjunto de factores, que no seintentará presentar en este espacio, ha situado al gobierno local en unaposición de fragilidad institucional y administrativa, con escasos espaciosde autonomía de acción y con limitados recursos siquiera para asumirplenamente las funciones que la Constitución le otorga.

Entre los problemas que se pueden mencionar como obstáculos al logroeficiente de las funciones de una administración municipal están:

1. La fragilidad del marco normativo, esto se refiere a que la vida de unaadministración municipal transcurre en un escenario de insuficiencia yobsolescencia de las leyes y reglamentos que rigen el municipio;además existe la imposibilidad de este nivel de gobierno para crear supropio marco normativo, el cual depende de agentes externos al ámbitomunicipal (congreso estatal y congreso federal).

2. La persistencia de sistemas administrativos obsoletos, en muchos de loscasos altamente improvisados y casi siempre inadecuados a la ampliaagenda de asuntos municipales; esto genera ineficiencia y derroche delos escasos recursos disponibles.

3. La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicosmunicipales, los cuales no están técnicamente actualizados ysuficientemente extendidos para atender de forma adecuada-encobertura y calidad- a la totalidad de usuarios.

4. La falta de profesionalización de los funcionarios municipales, loscuales generalmente llegan a la administración municipal sin unaexperiencia o preparación previa, sin los conocimientos técnicosnecesarios, y sin el espíritu y ética de servicio público deseable. Laimprovisación en la función municipal y la falta de un compromisomayor al periodo trianual son parte de la realidad nacional.

5. La ausencia de sistemas de planeación municipal que den una visión demediano a largo plazo al desarrollo urbano y ambiental de cadamunicipio. La visión de corto plazo sin evaluar las consecuencias decada decisión, sin involucrar agentes no gubernamentales y sin tenerclara una concepción integral de las acciones, es parte del escenariocomún de los municipios del país.

6. La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visiónintegral de desarrollo local que permita concebir al municipio comoagente promotor del desarrollo y parte de un proyecto regional, conactores diversos y recursos a la vez complementarios y en competencia,entre regiones del país. La visión del municipio como un ente aislado,que debe ser autosuficiente y único, ha generado ineficacia en suspolíticas y debilidad en sus proyectos.

Existe una aplastante evidencia sobre la gravedad de estos problemas en elámbito municipal del país. Para observarla se puede echar mano de datosprovenientes de diversas encuestas, censos y estudios,2 que apuntan todosellos en la misma dirección.

Sobre la fragilidad del marco normativoEn lo que se refiere al marco normativo municipal existen datos que danmuestra de la alta fragilidad:

En 55% de los municipios del país no existe siquiera un reglamentointerno básico de la administración municipal, además en un 8% aunqueexiste no está actualizado. Es decir, alrededor de 63% de los municipiosno cuentan con una normatividad administrativa interna de base.Aunque la existencia de un reglamento no es garantía de un ordenadministrativo interno, es de suponer desorden en los procedimientos yfalta de precisión en el manejo de recursos y en los sistemas contablesde registro.

De igual forma, en 74% de los municipios del país no existe unreglamento de planeación y en 4% aunque existe no está actualizado. Esdecir, en casi 80% de los municipios no se cuenta con un marconormativo que ordene las acciones en el tiempo ni que vinculeasignación de recursos con objetivos y

2 Los datos que aquí se presentan fueron organizados y trabajados a partir del CensoNacional de Desarrollo Municipal, realizado por CEDEMUN (Centro de DesarrolloMunicipal de la Secretaría de Gobernación) y el INEGI; 1995. Otros son tomados de laEncuesta Nacional de Gestión Municipal que llevó a cabo el CIDE conjuntamente conel INEGI para el año de 1993, al respecto véase: García Del Castillo (1999).

metas previamente establecidos. Se puede inferir que en este granconjunto de municipios la función presupuestal por ejemplo, seaimprovisada y muy elemental.

Es bajo el número de municipios que cuentan con una reglamentaciónespecífica sobre prestación de servicios públicos aun cuando ésta es suactividad fundamental de acuerdo al artículo 115 de la Constitución. Enpromedio, menos del 50% de los municipios tienen reglamentacionessobre servicios públicos. La seguridad pública, los panteones y el aguapotable, son los servicios más reglamentados (62% de los municipiosdel país), mientras que los rastros, pavimentación y mercados apenas en35% de los municipios tiene algún tipo de reglamentación. En el restode las áreas de servicios la reglamentación es prácticamente inexistente.

Sólo 35% de los municipios del país cuentan con un reglamento decatastro y en 7% no está actualizado o es inoperante. Es decir que pocomás de 70% de municipios no cuenta con la normatividad básicanecesaria para el cobro y actualización del impuesto predial. De hechoes muy probable que la mayor parte de esos municipios no administredirectamente el impuesto predial y que el gobierno estatal lo haga porellos.

Otro dato importante es que sólo en 46% del total de municipios existereglamento de obra pública municipal. Además en 10% de esos casosdichos reglamentos no han sido actualizados. Por otra parte sólo en 22%de los municipios existe una reglamentación de zonificación y uso delsuelo. Cabe suponer con lo anterior que una de las funciones básicas dela administración municipal, que se refiere a la regulación del suelourbano, simplemente no se cumpla o se lleve a cabo en un marco deimprovisación y arreglos informales.

Además de la fragilidad interna del marco normativo, otra parte dedicha fragilidad se deriva del nivel estatal. Hasta hace algunos años casila tercera parte de las entidades federativas

carecían de una Ley de Coordinación Fiscal Estatal que dieracertidumbre y transparencia a la distribución de recursos del nivelestatal de gobierno hacia el ámbito municipal. Es de suponer un altogrado de incertidumbre en el nivel municipal que dificulta cualquierprevisión en el flujo de recursos y acciones de gobierno. Se trata enbuena parte de los municipios del país, de administraciones sujetas aflujos de ingresos indirectos totalmente inciertos.

En este mismo sentido destaca que de igual forma en una tercera partede los estados del país no existe una Ley de Deuda Pública que puedadar claridad al nivel municipal sobre las posibilidades para allegarserecursos crediticios, es decir, sobre los límites, modalidades ymecanismos que regulan y validan la contratación de deuda. Si bien escierto que un excesivo endeudamiento es riesgoso e irresponsable,también es cierto que en ciertos montos el endeudamiento es unapalanca fundamental para el desarrollo local que poco ha sido utilizadaen los municipios mexicanos.

Sólo dos terceras partes de los estados del país cuentan con unalegislación local sobre presupuesto, contabilidad y gasto público queincita –al menos en la forma- al orden en el manejo de las finanzasmunicipales. De hecho en los congresos locales hay una lucha para quelas cuentas municipales se presenten con un mínimo de orden yhomogeneidad, lo cual es difícil ante la ausencia d este tipo delegislación estatal.

La fragilidad en la normatividad municipal tiene indudablemente uncomponente importante de carácter exógeno, es decir una alta dependenciade agentes externos. El municipio es México depende del congreso localestatal para avanzar en materia de normatividad. Tradicionalmente loscongresos locales poco se han preocupado por impulsar reformas en elnivel municipal, tampoco se han esforzado por escuchar a los actoresmunicipales ni sus necesidades de regulación y construcción de un marcojurídico municipal idóneo, incluso es común que se dé poca interacción

entre legisladores y autoridades municipales. Los legisladores han seguido–en buena parte de los casos- la tradición del municipio subordinado alejecutivo estatal, esto ha sido hasta ahora un obstáculo muy grande.

Sin embargo al analizar los datos presentados en esta sección, llama laatención que aun en el nivel reglamentario, que es el nivel propio deconstrucción de normatividad por parte de los municipios, el panorama espreocupante. El problema perecería ser también en buena parte propio a lagestión interna, es decir de carácter endógeno; los municipios no han sidocapaces de expandir su marco normativo y reglamentario interno, al parecerno han tenido las capacidades o el personal calificado para construir lanormatividad; es posible también que simplemente los miembros delcabildo no hayan tenido el interés o incentivos suficientes para insistir enesta tarea, posiblemente debido a lo corto del horizonte de una gestióntrianual municipal.

Un último aspecto a mencionar en este sentido, se refiere al caso demunicipios urbanos grandes en los que si bien se ha avanzadosensiblemente en la capacidad interna de reglamentación, ahora seenfrentan a la dificultad de avanzar hacia un marco normativometropolitano que permita establecer mecanismos de coordinaciónintermunicipal. Surge la necesidad de abrir espacios a un marco normativoque no es ni estatal, dado que no corresponde al conjunto de la realidadmunicipal, dado que implica un nivel de legislación intermunicipal. En estamateria, pese a la existencia de algunas experiencias interesantes, losrezagos a nivel nacional son muy grandes.

Es evidente que el fortalecimiento del marco normativo es lasadministraciones municipales no garantiza un mejor funcionamiento, setrata sólo de una condición necesaria de base. Sin embargo es claro que lafragilidad de este marco normativo es una condición que favorece unaadministración deficiente y que puede propiciar el desorden y agudizar laprecariedad en este nivel de gobierno.

Sobre la persistencia de sistemas de administración obsoletosExiste de igual forma, evidencia suficiente sobre la persistencia de sistemasy estructuras administrativas obsoletas, sistemas poco funcionales yrudimentarios, que dificultan un buen funcionamiento del aparatoadministrativo municipal:

Si bien la mayoría de los municipios del país llevan a cabo las funcionesbásicas de tesorería, sólo 5% del total llevan a cabo acciones deevaluación de proyectos y sólo 46% tiene algún tipo de sistema deadministración de recursos materiales y de inventarios.

La gran mayoría de los municipios del país cuentan con un tesoreromunicipal, sin embargo sólo 39% del total cuanta además con un área dOficialía Mayor o equivalente, es decir que en más de un 60% de loscasos, no se tiene en la estructura administrativa un área responsable desupervisar y planear el ejercicio del gasto. Es cierto que en buena partede los municipios del país la escasez de recursos no parecería requerirde este tipo de estructuras, sin embargo la ausencia de un sistemamínimo que lleve a cabo la función de organización del gasto, impideque ante un incremento de recursos la asignación y control de losmismos sea cuidada con un mínimo de eficiencia.

Sólo 46% lleva a cabo algún tipo de auditorias o supervisionesfinancieras, sólo un 41% lleva a cabo una actividad sistemática decontrol para disminuir costos, y sólo 21% lleva a cabo estudios enmateria tributaria. Es evidente que muy pocos municipios del país (losurbanos medios y grandes) son los que llevan a cabo funciones degestión financiera, la mayoría sólo lleva a cabo funciones operativas yrudimentarias de ejercicio del gasto, o simplemente improvisan.

Otro dato indicativo es que 72% de los municipios reconocen haberrecaudado menos de un 50% de lo presupuestado, 27% recaudaron entreun 50% y un 85% de lo previsto, y menos de

1% logró recaudar entre 86 y 100% de lo previsto. Se reconoce porparte de los funcionarios municipales la ausencia de sistemas yestructuras administrativas adecuados como el factor que impide elcumplimiento de las previsiones en materia fiscal.

En cuanto al equipamiento un dato preocupante es que 60% de losmunicipios del país no tenía ningún equipo de cómputo para el año de1995. La función de registro contable, cuando se llevaba a cabo, eramanual en la mayoría de los municipios. Difícilmente se puede pensaren incorporar sistemas administrativos más actualizados sin laexistencia de una infraestructura informática mínima, en la actualidadun mínimo equipamiento en la materia no es un avance sofisticado, esuna simple herramienta de trabajo.

Este panorama muestra que en la mayor parte de los municipios mexicanosse requiere un profundo esfuerzo por incorporar estructuras y sistemasadministrativos adecuados a la nueva realidad municipal. Sin embargo enalgunos municipios con mayor nivel de desarrollo, como es el caso de losmunicipios urbanos, aun cuando buena parte de los problemasmencionados existen, también se observan nuevos problemas.

Por una parte, se han dado experiencias de expansión excesiva de laburocracia municipal, es decir que en un deseo de mejorar laadministración y atender de forma más eficiente la crecientementecompleja tarea municipal, se ha intentado modernizar por la expansión delaparato administrativo. Nuevas estructuras se superponen a las anterioresgenerando un incremento horizontal y vertical de las estructuras que llevamás a la complejización de la gestión que a la modernización de la misma.Este dato se corrobora cuando se observa la tasa de crecimiento del gastoadministrativo en el nivel municipal, la cual crece más rápido que cualquierotro rubro de gasto de la hacienda.3 Es posible que en

3 En estudios sobre la hacienda municipal se puede profundizar este comportamiento,véase Cabrero (1996).

muchos municipios urbanos del país se esté equivocando la estrategia demodernización de los sistemas administrativos, parecería necesarioreflexionar más en el diseño de dicha estrategia ¿ el reto es reconvertir losaparatos administrativos existentes o superponer nuevos aparatos en losanteriores? Obviamente la segunda opción es más rápida, pero nonecesariamente más eficiente, sin embargo parece ser la opción hasta ahorapreferida.

Por otra parte, se observa también en este tipo de municipios laincorporación creciente de grupos consultores que en muchos casos ofrecensistemas de gestión poco probados en el ámbito municipal, se trata deinversiones de alto riesgo que no siempre mejoran la administración, enalgunos casos sólo le dan una vestimenta acorde a las modas de la gestiónmás que una nueva posibilidad de desarrollo. Dicho en otros términos, secompra la solución antes de tener claro el problema de los actuales sistemaspoco idóneos o poco eficaces puede generar una ineficiencia mayor que laque se quiere remediar.

Sobre la precariedad de sistemas de gestión de servicios municipales.Al igual que en los otros existe evidencia suficiente sobre este graveproblema que aqueja a las administraciones municipales:

En un país en el que el porcentaje de abastecimiento del agua potable esde 83% y el de drenaje es de 67%, es evidente que los retos de laadministración municipal son muy grandes, particularmente para losmunicipios pobres en los que por ejemplo, sólo 15% de los mismospuede acercarse a las medias nacionales. Debido a ello es que el serviciodel agua potable es el que más preocupa a las administracionesmunicipales (60%), es además al que mayores recursos se le asignan yes considerado el más problemático.

De igual forma el servicio de recolección de basura genera problemas dediversos a la administración municipal. Del total de basura que segenera en el país únicamente se recolecta el 70%, de ese total sólo lacuarta parte se deposita en rellenos sanitarios, el resto se deposita a cieloabierto, en tiraderos clandestinos, en el drenaje o en arroyos y ríos. Esteservicio es igualmente considerado por gobernantes y funcionarioslocales como altamente problemático.

Igualmente problemáticos se presentan los servicios de seguridadpública, alumbrado y pavimentación. Cabe mencionar que los sistemasde gestión del conjunto de servicios mencionado poco ha cambiado enlas últimas décadas, es de pensar un alto nivel de obsolescenciatecnológica y creciente deterioro de las instalaciones y equipo paraatenderlos.

La prestación directa de los servicios por parte de la administraciónmunicipal, tiene un predominio abrumador. Con esto se busca garantizarla prestación del servicio, sin embargo en municipios pequeñosprácticamente no se ha explorado la opción de asociación intermunicipalque indudablemente podría ser interesante en la medida que secomparten costos y mantenimiento del equipo. Por otra parte enmunicipios urbanos muy poco se han explorado opciones de concesióntotal o parcial a empresas privadas (menos de 1%). La prestación directasobrecarga la función administrativa del municipio y en ocasionesdisminuye su eficacia, aunque cabe mencionar que las opcionesalternativas deben ser exploradas cuidadosamente.

Entre los nuevos problemas está precisamente la incorporación de empresasprivadas en la prestación de servicios municipales. Es importante abrir laposibilidad de concesión de servicios, las tendencias en el ámbitointernacional son a la prestación plural de servicios públicos, combinandoprestación directa, empresas privadas concesionarias e incluso empresascooperativas del sector social; esta fórmula de diversificar las agenciasprestadoras de

servicio parecería generar niveles de eficacia y eficiencia adecuados. EnMéxico no ha sido todavía el caso, hasta hace pocos años sólo en 17entidades federativas del país se contemplaba un fundamento constitucionalpara la concesión de servicios municipales.

Sin embargo en el otro extremo, las pocas experiencias de subcontratacióno concesión hasta ahora observadas en el país no siempre han sido exitosas;varios parecerían haber sido los problemas. Por una parte la falta deexperiencia en crear los instrumentos idóneos (contratos) de concesión hagenerado dificultades diversas (falta de claridad en las responsabilidadescompartidas, en el ritmo de crecimiento de tarifas, entre otros); por otraparte las administraciones municipales no han desarrollado ni lascapacidades, ni los sistemas de control y supervisión de los serviciossubcontratados o concesionados, esto ha generado excesos o deficienciasen la prestación del servicio por parte de la empresa concesionaria. Ambasson condiciones previas necesarias para transitar hacia cualquierexperiencia de concesión.

Sobre la falta de profesionalización de los funcionarios municipales.El problema de la falta de profesionalización de servicios públicosmunicipales puede ser igualmente respaldado con evidencia empírica:

Según el censo municipal, existen 121,676 empleados de base, 155,809empleados de confianza y 59,550 empleados eventuales en el total delos municipios del país. A partir de este dato se puede pensar que cadaaño, debido a los periodos de gobierno, alrededor de 60,000funcionarios municipales (empleados de confianza) se ven afectados porlos cambios de gobierno. Desde una perspectiva conservadora se puedepensar que dos terceras partes de estos funcionarios repite con elsiguiente gobierno, esto generaría un total de 40,000 funcionarios queanualmente entran a la función municipal. En términos de capacitaciónse trata de una empresa de gran magnitud, sobre todo por el hecho deque en ausencia de un

sistema de servicio civil en el nivel local, ese ritmo de capacitacióndebería mantenerse permanentemente. Sin embargo lo alarmante es quelejos de atender este reto la capacitación que actualmente se lleva acabo es prácticamente inexistente.

Si bien no se tienen datos a nivel nacional, en pequeñas muestras demunicipios urbanos se observa que sólo un 5% de funcionariosmunicipales han hecho una verdadera carrera en la administraciónmunicipal (dos o tres periodos de gobierno), 60% nunca habían tenidouna experiencia previa en la administración municipal y tienen unaantigüedad en el puesto menor a un año, lo cual indica que pese al cortotiempo de permanencia en la administración municipal y tienen unaantigüedad en el puesto menor a un año, lo cual indica que pese al cortotiempo de permanencia en la administración municipal se dan rotacionesfrecuentes al interior de esa corta experiencia, lo cual agrava elproblema.

Tampoco existen datos agregados a nivel nacional sobre el perfil defuncionarios municipales. Si se toma el caso de presidentes municipales,se observa que un 40% tiene una carrera universitaria, un 11% nivel debachillerato, 15% secundaria o carrera comercial y 33% escolaridadprimaria o menos. Este perfil es indicativo también del caso defuncionarios municipales, dado que entre los únicos datos disponibles seobserva que menos de 40% de los funcionarios tienen una licenciatura.

Es importante mencionar que 60% de las administraciones municipalesno tiene siquiera un área administrativa especializada en el manejo derecursos humanos. Además sólo un 20% de las administracionesmunicipales del país lleva a cabo actividades de capacitación ydesarrollo personal.

Lo anterior nos da una idea de la gravedad del problema de la inexistenteprofesionalización en el ámbito municipal; problema por cierto pocoatendido por los niveles federal y estatal de gobierno. En este sentido unode los nuevos problemas derivados de esta situación se debe a laimprovisada estrategia que algunos

municipios urbanos llevan a cabo en materia de capacitación. Se trata decursos poco orientados a las necesidades del personal municipal, es decirde cursos que forman parte de paquetes diseñados para otro tipo derealidades y no expresamente preparados para las diversas áreasproblemáticas de las administraciones municipales en cuestión.Difícilmente son partir de diagnósticos adecuados se podrá atacar lospuntos críticos de la capacitación.

Por otro, lado buena parte de las pocas experiencias de capacitaciónconservan un formato tradicional de enseñanza, lo cual dificulta mucholograr un nivel de aprendizaje adecuado y adaptado al tipo de problemasque enfrenta un funcionario municipal. Los cursos de formato tradicional yde contenido normativo difícilmente pueden ser de utilidad paraparticipantes que se enfrentan día con día a situaciones de decisión, coninformación insuficiente, en las que la construcción de soluciones es unproceso negociado con diversos actores y en un contexto de recursosescasos. Es grave el rezago en materia de capacitación, sin embargo seríaigualmente lamentable canalizar recursos a un formato de capacitaciónpoco adaptado, en contenido y presentación, a las necesidades másapremiantes de la gestión municipal.

Sobre la inexistencia de sistemas de planeación.La vida municipal se lleva a cabo en una dinámica de acción inmediata,alejada de la planeación, y la previsión. Esto evidentemente genera grandesproblemas sobre todo en lo que se refiere al ámbito urbano y ambiental,dado que los costos sociales y económicos asociados a este tipo de sectores,son graves y muy frecuentemente irreversibles. La evidencia de esteproblema está a la vista:

De acuerdo a la Ley Nacional de Planeación todo municipio debeelaborar un plan, pero esto no se cumple en la mayoría de losmunicipios del país. Sin embargo el problema mayor se refiere al papelque juega el plan cuando éste existe. En general el plan se realiza comoun requisito burocrático,

adopta un carácter muy general y no incluye objetivos claros. Estasituación se vuelve más grave cuando se refiere a planeación oprogramación de infraestructura urbana, pues ésta, para ser útil,requiere ser específica y tener una perspectiva de largo plazo.

En algunos casos los planes en efecto han sido elaboradoscuidadosamente, sin embargo tampoco así han podido convertirse en uninstrumento eficaz para la acción municipal. Sólo un 8% de losmunicipios urbanos tienen un cumplimiento de planes por arriba de 70%de lo previsto, el resto reconoce tener un nivel de cumplimiento muy pordebajo de lo previsto.

La ineficacia de los planes –cuando existen- puede también explicarsepor el hecho de que en sólo 33% de los municipios del país se tiene unárea específica de planeación, además en sólo 23% se tiene también unaactividad de evaluación y seguimiento. Es decir que en rededor de 70%de los municipios, las administraciones municipales al carecer de lafunción misma de planeación, difícilmente pueden establecer unaprevisión mínimamente ordenada y secuenciada, ni en la asignación derecursos, ni por lo tanto en la organización de un proyecto de gobierno.Incluso no se tienen los elementos para ponderar los resultados de lasacciones llevadas a cabo.

Se mencionaba en otro apartado que en 74% de los municipios noexiste un reglamento de planeación, esta falta de un marco ordenador dela planeación, lleva al hecho de que en casi 60% de los municipios sereconoce no tener ningún mecanismo de integración de la participaciónciudadana en la precaria actividad de planeación. Cuando existe, el planse realiza muy frecuentemente con la ayuda del nivel estatal degobierno, es decir se busca tener un documento “correctamente escrito”más que un instrumento de acción que resulte de una integración de lasexpectativas de los actores municipales.

Como se puede ver el panorama de la planeación municipal es muyprecario. Sin embargo también se observan en el otro

extremo nuevos problemas. Algunos municipios urbanos han incorporadosistemas de planeación estratégica altamente flexibles y dinámicos, estoevidentemente supera el problema de la elaboración burocrática del plan, lohace más útil y permite tener una visión de largo plazo sobre la accióninmediata de la administración municipal. El problema que se comienza aobservar es el de una tendencia a privilegiar en el proceso de planeación laopinión y preferencias sólo de determinados grupos. Es momento de buscarsistemas de planeación que generen equilibrios al menos en la capacitaciónde preferencias de los ciudadanos y evitar el surgimiento de sistemas deplaneación técnicamente interesantes pero políticamente cerrados a buenaparte de la población.

Otro de los nuevos problemas que se pueden mencionar se refiere alcomportamiento que se observa en la asignación de los fondos deinfraestructura social que el ramo 33 ha canalizado en forma bastanteautónoma a los municipios del país. En el primer año de su ejecución(1998), se habían incrementado notoriamente las inversiones depavimentación y urbanización en las cabeceras municipales relegándoseobras de infraestructura para el agua potable y caminos tanto en la cabeceracomo en el resto de las comunidades. Es muy probable que la falta desistemas de planeación en la expansión de la infraestructura urbana estégenerando una adaptación de dicha expansión a criterios de rentabilidadpolítica.

Sobre la ausencia de instrumentos para una gestión integral del desarrollomunicipalTradicionalmente poco se ha reconocido al nivel municipal de gobiernocomo aquel prioritariamente preocupado y responsable del desarrollo local.Esta tarea ha sido asumida en algunos casos por agencias gubernamentalesfederales y más frecuentemente por los gobiernos estatales. Si bien el nivelmunicipal por su fragilidad ha estado poco preparado para asumir esafunción, también es cierto que pocos espacios se la han permitido asumir eneste sentido. Los nuevos tiempos en lo económico, en lo político y en losocial, muestran tanto en México como en el resto del mundo,

que los gobiernos locales deben asumir una gran responsabilidad en eldesarrollo. Se reconoce en la actualidad que buena parte de las faltas deldesarrollo se deben a que éste ha querido ser encauzado desde arriba, sinentender las dinámicas microregionales; sin embargo es muy frecuente quetampoco los gobiernos locales hayan entendido esto. Hay evidencia de lasdificultades para que los municipios mexicanos asuman un mayorprotagonismo en el desarrollo local.

Los recursos económicos con los que cuentan la mayoría de losmunicipios del país dificultan una mayor presencia en proyectos dedesarrollo. Más de 70% de los municipios del país canalizan casi 80%de sus recursos al pago de nómina, los márgenes para llevar a caboproyectos de inversión para el desarrollo son prácticamente inexistentes,dado que este tipo de proyectos muy frecuentemente requieren recursosimportantes.

La tradición de los gobiernos locales en México es la de buscar laautosuficiencia para así lograr la autonomía. Cualquier instancia decoordinación con otros gobiernos municipales genera el temor depérdida de autonomía. De igual forma cuando se lleva a cabo algúnproyecto en coordinación con el ámbito estatal, esto se hace porsubordinación política más que por interés de generar redes de acciónregional. La realidad internacional muestra que es por la vía de lainteracción y construcción de redes de cogestión y cofinanciamiento –apartir de un enfoque de gobierno multiniveles- como se puedefortalecer el desarrollo local y no por la vía de la búsqueda deautosuficiencia. Este desinterés por crear instrumentos y redes degestión del desarrollo es difícil de erradicar dado que está instalado en lacultura misma de la acción gubernamental. No bastará por tanto no crearlos instrumentos, el problema es generar un cambio en las tradicioneslocales.

La visión de los actores, propuestas para la reforma y dilemas para suimplementación.La Agenda para la Reforma Municipal es un proyecto de alcance nacionalcuyo objetivo consiste en formar una base de información sobre temasmunicipales de actualidad. Para llevar a cabo esta tarea, se han realizadorevisiones documentales y bibliográficas, foros regionales, entrevistas ytalleres estatales para identificar los principales problemas, inquietudes delos actores y demandas principales de la población sobre el entornomunicipal.

La organización de la Agenda se compone de cuatro secciones, cada unacon sus respectivos temas y tópicos, los cuales tratan de englobar elconjunto de información que se ha recabado hasta el momento. Laorganización y gestión de la administración municipal es una de lassecciones que compone la Agenda para la Reforma Municipal, las restantestres secciones son: Estructura financiera del ayuntamiento y coordinaciónfiscal; Integración política del ayuntamiento y participación ciudadana; y,Competencias y coordinación intergubernamentales.

En una primera etapa del proyecto, la cual consistió en el acopio deinformación bibliográfica y documental, foros regionales y entrevistas, serecopilaron 2934 propuestas divididas en las cuatro secciones, de las cuales589 (20%) corresponden a la sección de organización y gestión de laadministración municipal. Al culminar esta etapa, se realizó unapublicación den 1998, en la cual se describe el proceso realizado y sepresentan el total de propuestas por secciones.

En una segunda etapa se llevaron a cabo talleres estatales sobre la AgendaMunicipal, cuyo objetivo fue recopilar las principales inquietudes yproblemas sobre la realidad municipal actual. En estos talleres participarontoda clase de actores que tienen relación con el entorno local, desdepresidentes municipales, regidores, diputados, senadores, académicos,funcionarios estatales, directores de área, estudiantes y población engeneral. De esta etapa, hasta el momento se cuenta con la información deocho

Estados: Durango, Hidalgo, Tlaxcala, Chihuahua, Estado de México,Jalisco, Zacatecas y Querétaro.

Como ya se mencionó, para efectos de este documento se analizaron laspropuestas correspondientes a la sección de organización y gestión de laadministración municipal en ambas etapas mencionadas, (584 propuestasde la primera etapa y 260 de la segunda). El total de propuestas se dividióen los seis temas descritos en la primera sección, es decir: Marco normativoy función reglamentaria, Modernización de la administración municipal,Gestión de los servicios públicos municipales, Profesionalización delservidor público, Planeación del desarrollo urbano y ambiental y,Desarrollo regional y municipal.

La información obtenida puede observarse en el Cuadro I. Como se puedever, en la actualidad los principales problemas y preocupaciones de losactores municipales en el marco de esta agenda se refieren a los aspectosadministrativos relacionados al crecimiento urbano y a los aspectosnormativos de la administración municipal. El mayor peso lo ocupa el temacorrespondiente al desarrollo urbano y ambiental con 23%, seguido deaspectos relacionados al marco normativo con 20%, modernización 17%,profesionalización del servidor público 15.4%, desarrollo regional ymunicipal 14% y servicios municipales 10.8%.

CUADRO 1CONJUNTO DE PROPUESTAS DE LA AGENDA:

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNMUNICIPAL

(División por temas)Tema Absoluto RelativoTotal1. Marco normativo y función reglamentaria2. Modernización de la administración

municipal

844169144

100.020.017.1

3. Gestión de los servicios públicosmunicipales

4. Profesionalización del servidor público5. Planeación del desarrollo urbano y ambiental6. Desarrollo regional y municipal

91

127194119

10.8

15.023.014.1

GRÁFICA 1

Una vez clasificadas las propuestas se procedió al análisis de las mismas.Con el objeto de tener una idea más clara del tipo e propuestas, en lossiguientes apartados se presentan algunas que desde nuestro particularpunto de vista, son representativas del conjunto. El anterior criterio se basóen la frecuencia con la que este tipo de ideas se plantearon. Cabemencionar que buena parte de estas propuestas se sintetizan para fines de lapresentación en este documento.

En general se puede observar una correlación entre los problemas másgraves de la administración municipal –los cuales fueron presentados en laprimera sección del documento a partir de datos sobre la realidad municipalmexicana- y la percepción de los actores sobre la gravedad de los mismos.Sin embargo hay algunos matices interesantes a resaltar. Además seincorporan en esta

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LAADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

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Normas Moderniz Servicios Profes Des Ub DesReg/Mpal

Serie1

sección algunas referencias a la factibilidad de las propuestas mencionadasy al afinamiento de estrategias.

Marco normativo y función reglamentariaEn este tema se incluyeron las propuestas referidas a aspectos relacionadosa la modificación o creación de leyes o reglamentos, facultades legislativasde los ayuntamientos y sus funcionarios, derechos ciudadanos y partidospolíticos. Algunas de las propuestas más representativas son las siguientes:

“Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento no sóloexpida reglamentos sino leyes para el ámbito municipal. Se trata dedarle al municipio realmente un nivel de pode público, acrecentar suautonomía respecto a las otras instancias, aumentar las capacidades dediseño institucional y quitarle al municipio la apariencia de categoríainferior”.

“Llevar a cabo una reforma al artículo 115 Constitucional que precise:a) Elección popular del Síndico; b) Que el síndico represente legalmenteal municipio, los intereses de la población y la aplicación de las leyes enel ámbito municipal. Con esto se lograría reformar la interacciónpolítica del ayuntamiento mejorando la participación social y además elSíndico recobraría la plenitud de sus funciones”.

“Es necesario reformar la legislación municipal, a fin de que lassanciones impuestas por la violación a la reglamentación municipal seandeterminadas por la dirección de la materia que se trate. Si la infracciónes en materia de construcciones, la sanción sería impuesta por ladirección municipal de desarrollo urbano y obras públicas, el particularpodrá combatir dicha sanción ante la instancia autónoma de juezadministrativo municipal, el cual con absoluta imparcialidad podrádeterminar la legalidad o ilegalidad de la sanción impuesta alparticular”.

“Legislar a favor de que la administración municipal facilite que lascomunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo encorresponsabilidad con los gobiernos locales”.

Se observó que las propuestas se concentraron principalmente en lamodificación a leyes o reglamentos. Los actores del ámbito municipalmanifiestan su preocupación por la falta de aplicación de reglamentos yleyes, por lo tanto se indica la necesidad de modificar algunos artículos oadicionar cláusulas. Principalmente se refieren al artículo 115 de laConstitución Política Mexicana y a las leyes orgánicas municipales delnivel estatal.

Otro porcentaje importante de este tema lo ocupa la creación de leyes oreglamentos y se enfoca en gran medida a los servicios público comolimpia, donde se plantea la necesidad de contar con elementos que permitanllevar un orden en la prestación bajo ciertas normas. Se menciona tambiénla necesidad de que el municipio cuente con facultades legislativas paracrear su propia normatividad, ya que se argumenta que los municipiostienen las capacidades e información suficientes para llevar a cabo elproceso. No obstante, se reconoce que también se requeriría de nuevasunidades administrativas y personal capacitado. Por último, aunque enmenor frecuencia, se realizaron propuestas para proteger los derechosciudadanos de los habitantes de los municipios.

Llama la atención la ausencia casi total (sólo cinco propuestas en un totalde 169 para este tema, cuadro 2), sobre la revisión de las relación entre elpresidente municipal y el cabildo. Al parecer más allá de los problemas decentralización del poder de decisión en manos del presidente municipal,aspecto que ha sido discutido en diversos estudios y foros de análisis, larelación al interior de los cabildos no se vive un proceso crítico para lareforma municipal.

Las propuestas que surgen identifican claramente los problemas másgraves: un difuso y ambiguo marco normativo en el artículo

115 constitucional; insuficiencia y atraso en leyes estatales en la materia;debilidad y deficiencias técnicas en el marco reglamentario municipal.Además se hace énfasis en la fragilidad institucional para la construcciónde un marco normativo adecuado; un congreso federal muy alejado de larealidad municipal, congresos locales poco interesados y ausencia defunciones legislativas por parte del nivel municipal.

Sin embargo el énfasis en este nivel de la problemática impide avanzar enel nivel de propuestas sobre cómo aprovechar de una manera más intensivalas capacidades, si bien muy limitadas, que el gobierno municipal ya poseeactualmente. Se menciona poco el hecho –observado en el diagnósticoinicialmente presentado- que muy pocos municipios actualmente soncapaces de crear o actualizar su marco reglamentario pese a que esto norequiere esperar reformas mayores. Es decir, el conjunto de propuestas esdominante de carácter exógeno y pocas ideas en el nivel de estrategiasendógenas para la reforma en materia de normatividad.

Es evidente que sin un cambio en el marco general (federal y estatal) pocose puede avanzar en ámbito municipal, el problema es que en este temadomina una visión de lo “irremediablemente externo” de las solucionesposibles; además las propuestas que más frecuentemente son mencionadasson de carácter estructural y muy posiblemente de mediano o largo plazo.Aun así es interesante observar algunas propuestas centradas en accionesinmediatas, es decir, la capacitación en materia jurídica y en losinstrumentos para actualizar el marco reglamentario, o el imaginarmecanismos para aplicar correctamente los reglamentos, los cuales, sereconoce, aun cuando existen son muy discrecional e ineficazmenteaplicados.

La factibilidad de esta agenda de propuestas estaría sujeta a la necesidad deiniciar una profunda y ordenada reflexión sobre el tipo de federalismo quela Constitución debe precisar. Cuando se menciona por ejemplo que elnivel municipal debe poder legislar, se está implicando modificar lanaturaleza misma del federalismo mexicano. Esta tarea se ha dejado delado, cada reforma –como las

recientemente realizadas al artículo 115- si bien solucionan algunosproblemas, dejan muchos otros abiertos o incluso introducen nuevosproblemas. Sólo será factible avanzar en esta agenda de propuesta a travésde un foro legislativo sobre el nuevo federalismo mexicano, a partir de estemarco se procedería a reformar diversos artículos constitucionales quehacen referencia al tema, posteriormente las legislaturas estatales deberíaniniciar sus propios procesos de revisión y actualización de las leyesestatales. Es esta discusión parece imposible avanzar sin precisar en laConstitución la heterogeneidad municipal, la idea de legislar a nivelmunicipal parece sugerente en el caso de municipios urbanos ometropolitanos, sin embargo no parecería viable en municipios máspequeños.

Sobre los cambio que internamente debe introducir el municipio lafactibilidad es mayor. Efectivamente se requiere de un esfuerzo decapacitación en la materia, en materia de actualización reglamentaria no seve el porqué habría que esperar a las grandes reformas. En este sentido losgobiernos estatales deberán constituirse en los impulsores del procesoapoyando técnicamente a los municipios en este esfuerzo.

En el corto plazo la capacitación en materia reglamentaria debería ser unaprioridad impulsada conjuntamente por el nivel estatal de gobierno eincluso por los congresos locales; parecería urgente explotar al máximo lascapacidades normativas internas de gobiernos municipales con el fin detener marcos reglamentarios actualizados y que abarquen el conjunto de lasresponsabilidades de una administración municipal (reglamentos internos,reglamentos de servicios, de ejercicio y control de gasto, de regulación delsuelo, de seguridad pública, entre otros). En espera de las grandes reformashay mucho que se puede hacer por actualizar y vigorizar el marcoreglamentario de los municipios.

En el mediano plazo es necesario emprender las reformas constitucionalesque precisen el tipo de federalismo mexicano y el papel de estados ymunicipios en materia legislativa; es necesario clarificar la naturaleza ytipo de responsabilidades por cada orden

de gobierno con el fin de regular con claridad las relacionesintergubernamentales. A partir de la propuesta y acciones del “nuevofederalismo” mexicano indudablemente se ha avanzado, sin embargo en laactualidad existe una legislación constitucional contradictoria y ambigua.Es indispensable convocar a un foro legislativo sobre el federalismomexicano en el que los legisladores federales y locales asuman laresponsabilidad de dar una coherencia al marco constitucional federal yestatales.

En el mediano plazo se deberá avanzar igualmente en la diferenciación portipo de municipio. Los municipios metropolitanos y urbanos grandespodrían llevar a cabo funciones legislativas en materia urbana, losmedianos y rurales es posible que deban mantener sólo una funciónreglamentaria por el momento, aunque su representación en congresoslocales deberá ser objeto de reformas que garanticen esta posibilidad o enlos estados que ya existe, puedan efectivamente llevarla a cabo.

Modernización de la administración municipalSe agruparon aquí los temas referentes a procesos de modernización,simplificación de trámites, sistemas de evaluación y control,descentralización de funciones, elaboración de programas de trabajo,sistemas de calidad y sistemas financieros. Entre las propuestas se puedenmencionar las siguientes:

“Es necesario transformar a la administración pública municipal en unaorganización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de serviciopara coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de lasociedad.

“Impulsar la aplicación de la planeación y la programación contecnología adecuadas que propicien la descentralización y posibilitenuna real autonomía en la toma de decisiones del municipio”.

“Los gobiernos municipales pueden mejorar su desempeño atendiendo elperiodo de su gestión, destacando en ese aspecto el contar coninformación que permita mejorar la toma de decisiones. Esto se lograríasi el municipio cuenta con indicadores de operación y económicos deotros municipios del país, que permitan su

comparación, análisis y evaluación objetiva. Para ello se requierediseñar un sistema de información… labor que se encomienda seallevada a cabo por una institución docente o especializada en el temamunicipal”.

“Impulsar un programa de desarrollo institucional municipal paramodernizar equipo, instalación y sistemas, así como la instrumentaciónde un proceso de capacitación y asesoría permanente”.

“El saneamiento del ejercicio de gobierno y del aparato municipal, exigeun conjunto de acciones como: Sistemas de control de cumplimiento deprogramas en tiempo y forma. Estos mecanismos son todavíaincipientes. En ocasiones formar una comisión, que dependedirectamente del presidente municipal, es muy eficaz; en estos casos losintegrantes pueden ser miembros de diferentes sectores delayuntamiento, o elegidas especialmente por su idoneidad y por suconfiabilidad. Para que dichos mecanismos funcionen en necesariosiempre integrar un participante con perfil técnico. Lo que es importantees ir introduciendo una forma de planificar que permita esta evaluación:fechas, plazos, niveles de calidad, de cantidad, etc., es decir indicadoresconcretos”.

“La organización del municipio permite la creación de un departamentode calidad que bien puede depender de la secretaría municipal o decualquier otra dependencia de la administración. Este departamento seráel encargado de modificar la forma de pensar del funcionario público…que modifique el perfil cultural de la administración, y que propicie quela comunidad se vea favorecida por un municipio que brinde serviciosde calidad, y no sólo municipios que se preocupen de aumentar susingresos, pero alejados por completo de la confianza y de lasnecesidades de sus habitantes”.

Las propuestas relacionadas con este tipo de agenda son diversas. Losfuncionarios municipales participantes, por ejemplo, insisten en laimportancia de contar con instrumentos que permitan mejorar laorganización y funcionamiento de los procesos administrativos para contarcon un mejor lugar de trabajo y atender de manera eficiente y eficaz lasnecesidades de la población. Entre los principales sistemas de gestión quesegún los

participantes se deben adoptar, se encuentran los de control y rendición decuentas y los sistemas de evaluación, tanto para programas y funcionescomo para los actores participantes en los ayuntamientos. Existe unapreocupación creciente por enterar a la población de las actividades ymanejo de recursos para entregar cuentas claras a cada periodo degobierno.

Por otra parte se propone la incorporación de sistemas de gestión que denlugar a la incorporación de la calidad como criterio de la acciónadministrativa y de la misma manera se insiste sobre la necesidad defortalecer la infraestructura de apoyo de la administración municipal. Cabemencionar también que siendo la propuesta de iniciar procesos demodernización administrativa la más frecuente (cuadro 2), poco se detallael tipo de proceso sugerido, particularmente si debe ser responsabilidad delos propios gobiernos municipales o del nivel estatal o incluso del federal.

La correlación entre problemas y propuestas es también importante en estetema. Se reconoce del manera dominante que la mayor parte de lassoluciones están en el propio nivel municipal de gobierno, es decir se tratade una agenda de contar con mayores recursos para capacitación,equipamiento, e incorporación de nuevos sistemas de gestión, se asume quela imaginación de las reformas pasa en buena medida por autoridades yfuncionarios del municipio.

El problema que se observa en el conjunto de propuestas revisadas en estetema es el carácter general de las mismas, entre las ideas específicas que semencionan está la incorporación de sistemas de control y evaluación, deequipo informático que permita avanzar a sistemas administrativos mássofisticados, y de sistemas de calidad en la atención de servicios. Se puedever que éstas propuestas corresponden directamente a los problemas másgraves que se mencionaron en el diagnóstico de la primera sección, sinembargo pocas referencias se encontraron con relación a la estrategia definanciamiento para la modernización administrativa,

las únicas referencias insisten en la necesidad de recibir “mas recursos”.

La factibilidad de las propuestas, como en el caso anterior, tiene que vercon el tipo de municipio. Es indudable que en municipios urbanos grandesse puede imaginar la incorporación de sistemas de control de gestión, decalidad, de planeación estratégica, entre otros, al igual que avanzar endisponibilidades crediticias para el equipamiento de sistemas deinformación; sin embargo en el caso de municipios medios (urbanos chicoso semi-urbanos), se requiere más bien el reordenamiento de los sistemasadministrativos para que lleven a cabo las funciones eficientemente auncuando sea con los sistemas de gestión ya existentes; por último en el casode municipios pequeños de tipo rural, se trata de establecer un ordenmínimo en las funciones básicas, rutinas administrativas poco sofisticadaspero claramente ordenadas, en relación al equipamiento éste deberá serfinanciado por el nivel estatal.

Sobre el financiamiento de los programas de modernización administrativaparecería necesario crear bolsas presupuestales federales que seanotorgadas a los gobiernos estatales condicionadas a que en un altoporcentaje se otorguen al nivel municipal, sólo de esta forma los gobiernosestatales tendrían un verdadero incentivo para promover la modernizaciónadministrativa municipal.

Si bien buena parte de la agenda para la modernización de sistemasadministrativos está conformada por acciones que la administraciónmunicipal puede llevar a cabo internamente, es poco lo que puede llevar acabo en el corto plazo, posiblemente el iniciar procesos de reordenamientoadministrativo interno es algo de lo que se puede implementar deinmediato, procesos que por cierto en experiencias estudiadas hanmostrado tener un gran impacto en la eficiencia administrativa.4 Sinembargo para

4 Véanse los estudios de caso en diversos tipos de municipios estudiados en Cabrero(1995).

instrumentar reformas mayores es necesario pensar en procesos de medianoplazo que incluyan la formación de funcionarios municipales. Lacapacitación previa de funcionarios es una condición necesaria para llevar acabo la incorporación de sistemas administrativos, es necesario recordarque los sistemas y técnicas administrativas, así como el equipo asociado alas mismas, son sólo herramientas de trabajo para los funcionarios yempleados municipales. Sin esperar a llevar a cabo una capacitación previa,difícilmente la inversión en equipo y grupos consultores tendría un impactoreal en el mejoramiento de la gestión interna. No hay técnicasadministrativas mágicas, llámese planeación, estratégica, calidad total,reingeniería o cualquier otra. Lo único que existe es un conjunto detécnicas apropiadas a determinadas situaciones y que logran convertirse enherramientas para los miembros de la organización que quiere reformarse,es por ello que la reforma de sistemas comienza por quienes van ainstrumentarla.

Gestión de los servicios públicos municipalesEn este tema se concentraron las propuestas relacionadas con los sistemasde gestión de servicios, concesiones, procesos de licitación y control,cobro, modernización en la producción del servicio, sistemas deinformación, apoyo técnico; además se incluyeron aquí algunos aspectosdel manejo de los fondos del Ramo 26 y 33. Las siguientes propuestas sonrepresentativas de este tema:

“Ante la realidad existente en la prestación de servicios por parte de losmunicipios (limpia, seguridad, agua potable, urbanización, entre otros)consistente en escasez de recursos, deficiencia, falta de planeación yadministración y en ocasiones corrupción, se hace necesario realizar unaprofunda revisión de la forma como han venido operando estos serviciosde tal manera que se pueda tener un diagnóstico preciso que identifiquefortalezas, debilidades y retos, como parte de una planeaciónestratégica; es decir que establezca objetivos, metaestrategias y líneas deacción, así como los

mecanismos de evaluación y seguimiento que garanticen servicioseficientes y de calidad a la ciudadanía”.

“Los servicios públicos deben justificarse en la medida que atiendancarencias y solucionen demandas sociales. Los servicios son públicosporque su cobertura debe englobar a toda la población. Debe existir unarelación muy estrecha entre los conceptos de eficiencia, efectividad yeficacia en términos políticos y de calidad de los servicios públicos”.

“Concesionar el servicio de limpia. Dado que las autoridadesmunicipales tienen actualmente la responsabilidad de los serviciospúblicos y dado que el servicio de limpia requiere de mayorparticipación social y de mayores recursos, se sugiere que lospresidentes municipales revisen su legislación para ver en qué términosestá estipulado lo referente a concesionar los servicios públicos”.

“Concesionar los servicios públicos a grupos ciudadanos para suoperación o que éstos actúen como organismos de vigilancia de suoperación”.

“Existen irregularidades en el cobro de los servicios, dado que ciertoscontribuyentes y usuarios –sobre todo comerciantes- que están afiliadosa determinadas organizaciones logran una reducción en los pagos… esnecesario reglamentar y cumplir para evitar la discrecionalidad…”

“Depositar siempre el mando de la fuerza pública municipal en lasautoridades municipales, ya que el municipio es quién más conoce lasnecesidades de prevención y seguridad de la población”.

Las propuestas se concentraron en gran medida en la modernización en lossistemas de prestación de los servicios. Se considera que existe unanecesidad apremiante por mejorar dichos sistemas y así estar encondiciones de cubrir las necesidades de la

población. Se insiste sobre la necesidad de contar con información paraintroducir nuevos instrumentos como la concesión o subcontratación, loscuales podrían mejorar el servicio, ampliar la cobertura y disminuir losproblemas financieros de los ayuntamientos, que en muchos de los casoscuentan con cuantiosas deudas debido al cobro deficiente y a procesosobsoletos para el manejo y atención de las demandas actuales.

Buena parte de las estrategias sugeridas para la modernización se refieren aesquemas de prestación delegada de los servicios, este es un datointeresante que no se daba con la misma intensidad hace unos cuantos años.Cabe mencionar que el tema de la seguridad pública preocupa ampliamentepor la frecuencia de propuestas, sin embargo al tratarse de un temacomplejo las ideas que se sugieren son muy generales.

El tema de gestión de los servicios municipales presenta de igual forma unagran coincidencia entre los problemas observados y las propuestas másfrecuentes. La agenda de propuestas sobre este tema se ubica en buenaparte en el ámbito interno de la administración municipal, modernizarsistemas, actualizarlos tecnológicamente, expandir la capacidad de gestióny prestación de los servicios. Es en el terreno del financiamiento de esteproceso de modernización en el que se hacen referencias fundamentalmenteal ámbito externo del gobierno municipal, si bien se reconoce que parte delos recursos del ramo 33 han ayudado, se insiste en la necesidad demayores recursos.

Parecería necesario nuevamente en este sentido hacer referencia a lasestrategias por tipo de municipio. En municipios grandes y metropolitanoses necesario incluir con mayor determinación en el nivel de propuestas lanecesidad de mejorar los sistemas de cobro de los servicios, esto nonecesariamente se refiere al incremento, sino fundamentalmente a laeficacia en el cobro y a la eliminación de excepciones. Esta capacidad eneste tipo de municipios para generar recursos permitirá realizar inversionessobre los sistemas administrativos asociados a la prestación de servicios.En el caso de municipios medios se requiere tanto mejorar la eficiencia enel

cobro como la disponibilidad de fondos adicionales para el mejoramientode la infraestructura para la prestación de servicios. En este punto es dellamar la atención la ausencia de propuestas relacionadas a la banca dedesarrollo, lo cual es un indicador de la total desconexión entre losinstituciones de fomento y municipios, este tipo de propuestas llevaríanindudablemente a una reforma profunda en las instituciones crediticias defomento. Por último en el caso de municipios pequeños es claro que lasreformas en este sentido deberán impulsarse por la vía de la asociaciónmunicipal y de financiamientos por parte del nivel estatal.

En los temas de esta agenda cabe señalar el alto número de propuestassobre la idea de avanzar hacia sistemas que mezclen opciones públicas yprivadas en la prestación de servicios. Si bien esta propuesta sólo pareceríaviable para municipios urbanos del país, se deriva de ella la posibilidad deimaginar otras modalidades para municipios mediados y pequeños, quepasan por la congestión de los servicios con grupos de la población, o laformación de cooperativas locales. En todas estas opciones la factibilidaddependerá del desarrollo de instrumentos jurídicos de concesión quepermitan una mayor confianza entre los participantes, además es claro quelos gobiernos municipales deben desarrollar previamente a este tipo desoluciones, una capacidad para regular y supervisar los servicios que seránconcesionados. La experiencia internacional muestra, y ha sido el caso enMéxico, que sin una capacidad administrativa y técnica de supervisión porparte del gobierno municipal, cualquier opción de delegación de algúnservicio, puede tender al fracaso.En el corto plazo para municipios urbanos el orientarse al mayorsaneamiento financiero posible de los servicios municipales mediante elcobro eficiente y el llevar a cabo un diagnóstico de eficacia y cobertura delos mismos, parecerían ser las prioridades. Los municipios rurales por suparte, con la ayuda del nivel estatal de gobierno deberán emprenderigualmente un diagnóstico de las diversas áreas de servicio con el fin declarificar magnitud de problemas y tipo de necesidades. En el medianoplazo avanzar en programas para la modernización de servicios mediantecréditos (para el caso de municipios urbanos) o mediante apoyos federales

y estatales (para el caso de municipios rurales), permitiría una renovaciónpaulatina de la infraestructura de servicios. Igualmente en el mediano plazode se deberá avanzar en las reformas necesarias para hacer de la concesiónde servicios o de la asociación de municipios pequeños con este fin,mecanismos cotidianos de prestación de servicios, previos esfuerzos decapacitación en la materia.

Profesionalización del servidor públicoEn este tema se agruparon las propuestas relacionadas a la capacitación yactualización de los servidores municipales, así como a la creación deinstituciones que se encarguen de realizar estas funciones. Las siguientespropuestas son representativas de los temas tratados en este apartado:

“Iniciar un servicio civil evaluando de inmediato la calidad y losconocimientos de los funcionarios, y otorgar, en su caso, un certificadode permanencia, el cual tendrá cierta duración, y el cual se prorrogaría apartir de concursos… esto garantizaría la estabilidad en el empleo,además de que motivaría al empleado y funcionario a su permanentecapacitación”.

“Implementar un servicio civil de carrera que permita a los municipiosdel interior del estado, particularmente los más pequeños, gozar delbeneficio que representa la profesionalización de la administraciónpública. Estudiar la posibilidad de un servicio civil coordinado entre losayuntamientos de escasos recursos”.

“En necesario e indispensable, que todos y cada uno de losayuntamientos cuenten con una dirección de recursos y administraciónde personal. Esta dirección será la encargada de la selección, entrevista,examen y aprobación de todos los aspirantes a ocupar un puesto o cargo,dentro de la administración municipal a partir de métodos y técnicaspreviamente establecidos, con el fin de detectar al personal idóneo paradesempeñar tal puesto”.

“Los gobiernos municipales pueden mejorar su desempeño atendiendoel periodo previo al inicio de su gestión, destacando en ese aspectosapoyar el servicio civil de carrera, en especial en los niveles de jefe dedepartamento y dirección”

“En cualquier tipo de sistema de servicio civil que se implemente sepropone que las recategorizaciones de los empleados sean tomando encuenta la capacidad personal, y no únicamente la antigüedad”.

Como era de esperarse se observa un fuerte interés en la instauración de unservicio civil de carrera, sin embargo es importante destacar que debido alas dificultades de este tipo de soluciones, un número todavía mayor depropuestas (cuadro 2) se inclinan por el establecimiento inmediato deprogramas de capacitación y actualización tanto para presidentesmunicipales como para funcionarios de todos los niveles. Esto si bien noresuelve estructuralmente el problema, permite avanzar actualizando a losfuncionarios en las innovaciones y cambios tanto legales y tecnológicoscomo administrativos que suceden en el entorno local. Los actoresmunicipales muestran gran interés por contar con elementos técnicos yperfiles de personal adecuados a las funciones del municipio, se insistetambién en mantener sistemas de incentivos para mejorar el trabajo ypremiar el buen desempeño.El caso de las propuestas sobre el tema de profesionalización del servidorpúblico muestra también una correlación con el tipo de problemaspresentados en la primera sección. La idea de avanzar en la instauración deun sistema de servicio civil de carrera en el ámbito municipal se mencionacon insistencia. Estas propuestas no hacen mayor referencia a los niveles degobierno implicados en el proceso, pero es indudable que cualquierpropuesta de un sistema de servicio civil en el nivel municipal podría venirtanto del nivel federal como del nivel estatal, de hecho parecería ser másfactible que sean los estados los que promuevan este tipo de reformas.

La otra idea dominante en este tema es la de emprender esfuerzossistemáticos de formación continua mediante la capacitación yactualización del personal municipal. Desafortunadamente no se profundizaen este tipo de propuestas respecto al formato, temas y orientación quedicha capacitación debería adoptar, queda claro que para avanzar en estaempresa se requiere iniciar por la realización de un diagnóstico a nivelnacional, sobre las necesidades de capacitación en municipios pequeños,medianos y grandes.

Del análisis del conjunto de propuestas y problemas de las administraciónmunicipal, se deriva que la formación y profesionalización del personal delgobierno local es una condición necesaria y casi siempre previa a lamodernización del marco normativo, a la modernización de sistemasadministrativos, o de prestación de servicios, o de planeación urbana y deldesarrollo local. Es decir que el conjunto de la agenda de reformaadministrativa del municipio depende en buena medida de este aspecto. Espor ello que el arranque de un sistema nacional de formación continua anivel municipal, deberá ser una acción inmediata. Se puede decir que lasdeficiencias en el nivel de profesionalización del personal son un cuello debotella para el conjunto de la reforma administrativo municipal.

Para poder llevar a cabo una acción nacional importante en materia decapacitación se requiere un diagnóstico de necesidades por tipo demunicipio (metropolitano, urbano, medio o rural) y por región. A partir dedicho diagnóstico se requiere desarrollar los materiales de formaciónadecuados involucrando a las instituciones educativas y de capacitaciónque han desarrollado estudios y propuestas al respecto. Por último elfinanciamiento de dicho programa deberá constituirse a partir de bolsascofinanciadas entre gobierno federal y estatales.

Planeación del desarrollo urbano y ambientalLas propuestas incluidas en este tema se refieren a lo relacionado con laplaneación del desarrollo desde creación de organismos, participaciónciudadana, consejos de planeación, vinculación con

otras instituciones, relaciones intergubernamentales, garantizar calidad devida, adquisición de vivienda y gestión ambiental. Algunas de laspropuestas más representativas se presentan a continuación:

“Los planes de desarrollo municipal parten del área administrativaverticalmente, es necesaria una planeación participativa, una planeacióndonde concurra la población, se hagan de verdad foros municipales,locales, de barrio, en donde todo el conjunto que conforma un municipiopueda elaborar con sus prioridades lo que es el Plan de DesarrolloMunicipal, que la misma población pueda jerarquizar cuáles son lastareas prioritarias del Plan, y que se puedan asegurar presupuestos paraesos planes de Desarrollo Municipal”.

“Utilizar las encuestas permanentes de empleo del INEGI para laactualización de información demográfica”.

“El desarrollo urbano debe atender el ordenamiento territorial a favor deuna distribución equilibrada de las actividades y la población en el país,con el fin de satisfacer los requerimientos derivados de las actividadesurbanas y de las necesidades de su población”.

“Crear instituciones certificadas en planeación de desarrollo (aprobadaspor su capacidad técnica), como instancias para apoyar a los municipiossin capacidad técnica propia”.

“Establecer y desarrollar un Sistema Estatal de Información Ambientalque recoja la amplísima variedad de datos en este rubro, particularmenteen relación con recursos naturales, llevar a cabo monitoreos decontaminación, actualización jurídico-ambiental, padrón de fuentescontaminantes, registro de prestadores de servicios ambientales,almacenes, rellenos sanitarios, centros de acopio, transportistas deresiduos, entre otros. Desde luego, las administraciones municipales se

convertirán en administraciones fundamentales de la información quealimente al sistema”.

Como se puede ver en este tema destacan las propuestas que tratan sobre lanecesidad de contar con planes y programas específicos para la realizaciónde acciones. Se insiste en este sentido en avanzar en sistemas de planeacióna partir de diagnósticos que sirvan de guías para detectar las necesidades ycon base en ellas definir prioridades. Igualmente se mencionan propuestassobre el proceso de planeación, el cual deberá ser más abierto yparticipativo.

Otro de los tópicos que más resaltan en este apartado es el de gestiónambiental (cuadro 2), en el que se nota una importante preocupación porinvolucrar al municipio en la conservación de los recursos naturales,mejorar las condiciones del medio ambiente, procurar el ordenamientoambiental y crear organismos encargados de llevar a cabo estas funciones.Se puede detectar con frecuencia el tema del desarrollo sustentable como laresponsabilidad deseable de los ayuntamientos.

En algunas propuestas se menciona también como importante la mejora delos consejos de planeación del desarrollo o COPLADES, ya que sufuncionamiento según se menciona en repetidas ocasiones, dista mucho desu función original, se plantea darles mayor campo de ación e integrar a lapoblación de una forma más activa, además de mejorar su organizacióninterna. Finalmente, y muy vinculado a lo anterior, las relacionesintergubernamentales también cobran interés al mencionarse que esindispensable relacionar al municipio con los otros dos niveles de gobiernosobre todo en cuanto a recursos económicos, aunque se menciona que en lorelacionado a la planeación y detección de necesidades el ayuntamientorequiere de mayor autonomía.

En materia de planeación urbana y ambiental buena parte de las propuestasse refieren al ámbito interno de la administración municipal, se requieredesarrollar mayores capacidades técnicas y normativas para llevar a caboun planeación eficaz. Sin embargo

para dar factibilidad a dichas propuestas es evidente que se requieretambién de la participación corresponsable del nivel estatal. Buena parte delas bases de datos y de las capacidades técnicas para la planeación urbana yambiental pueden ser provistas por el nivel estatal.

Por otra parte, en materia ambiental se requeriría un conjunto de reformasfederales para otorgar al nivel municipal una mayor responsabilidad en laplaneación y supervisión de programas ambientales, hasta ahora muyconcentradas por cierto en el nivel federal. Avanzar en esta materialrequiere de un plazo mayor, aunque ya se observa en la actualidad quevarios municipios asumen un mayor compromiso mediante reglamentosespecíficos, se trata pues de un aspecto que involucra reformasexternamente inducidas pero que también requiere de reformasinternamente diseñadas. En este ámbito de igual forma se requierediferencias tipos de municipios, es indudable que en el momento actualvarios municipios urbanos y metropolitanos podrían asumir mayoresfunciones, sin embargo es difícil pensar que los municipios pequeños lospuedan hacer en la misma manera. La reflexión por tipo de municipiopermitiría avanzar en los grados de corresponsabilidad que programasambientales deberían tener en su diseño y ejecución.

Desarrollo regional y municipalEste tema incluye, por un lado, propuestas relacionadas a la integraciónregional, creación de organismos, inversiones, desarrollo y apoyoeconómico, vinculación entre el territorio y la población; y por otro,desarrollo social, temas referentes al DIF y relaciones entre el sectorprivado y social. Las siguientes propuestas son representativas del conjuntoque conforma este apartado:

“Las condiciones actuales han puesto de relieve la importancia de laregión como eje de los cambios ocurridos en el contexto mundial. Losfactores que definen el ámbito global manifiestan más sensibilidad parala integración de los

territorios, y por ende, su impulso adquiere pertinencia al adoptar unaestrategia hacia el futuro”.

“Que se revisen a fondo las instituciones, instrumentos y formas de laintervención municipal en materia de bienestar social, en pro delincremento del nivel de productividad de las instituciones dedicadas aeste quehacer; pero sobre todo para orientar y conducir el desarrollosocial”.

“El desarrollo municipal aún se ve limitado por los grupos de poder queexisten entre la población, favoreciendo sus propios lineamientos yobjetivos y no dando prioridad a las clases que lo necesitan más, porello, la implantación de un programa de desarrollo municipal secuencialfavorecería a toda la población y al propio municipio, proporcionandomejores niveles de vida y un mejor auge en cuanto a crecimientoproductivo, económico y social”.

“Promover y normar la regionalización de las entidades federativas,analizando la viabilidad de otorgar autonomía y capacidadesadministrativas a los órganos derivados de la regionalización y gestióncolectiva (multi-institucional) de los servicios”.

“Promover el desarrollo mediante una delimitación regional que permitaidentificar territorialmente los problemas, actores, interlocutores ypropuestas de solución; así como definir regiones prioritarias de acuerdoa su nivel de marginalidad y comprometer a sus distintos sectoressociales en la lucha contra la pobreza”.

“Resulta importante reconocer el papel estratégico que desempeñaactualmente la gestión municipal como impulsor del desarrolloeconómico… esto obliga a redefinir la planeación y a involucrar, portanto, el significado de la integración en la consecución de los objetivoscomunes”.

Se menciona insistentemente la importancia de dividir al territorio enregiones por la diversidad de características económicas, sociales,culturales y físico-geográficas que existen al interior de los municipios. Noobstante, se reconoce que el municipio debe ser tratado como una totalidad,por lo cual es indispensable lograr la integración de las regiones a través deprogramas de desarrollo que involucren la participación regional no sólo esal interior de los municipios sino también entre ellos mismos, de hecho estafue la propuesta más frecuentemente planteada (cuadro 2). Dentro de estetema de igual forma destaca la promoción de inversiones en los municipiospara lograr obtener mayores recursos y un mayor desarrollo.

Es evidente que las propuestas acerca de un papel más protagónico delmunicipio en el desarrollo regional, requieren para llevarse a cabo delconsenso de otros espacios gubernamentales, fundamentalmente del estatal.Hasta ahora los gobiernos estatales han asumido casi en su totalidad lafunción del desarrollo regional, sin embargo es evidente que los nuevospatrones del desarrollo económico y social requieren de un nivelintermedio entre gobiernos estatales y municipales, en el que se detecte elnivel de las micro regiones y de los proyectos detonadores de crecimientolocal. Se trata por tanto de un área de corresponsabilidad que debe serreconocida como tal por gobiernos estatales, si bien formalmente losCOPLADEM constituyen dicho espacio, es evidente que en muy pocosmunicipios se ha asumido esta función plenamente, en ocasiones por faltade capacidades técnicas, pero también en muchos casos por una dinámicaaltamente centralizadora por parte de gobiernos estatales. Incluso pensar enla incorporación formal en la ley de planeación de un nivel intermedioentre el estatal y el municipal debería ser motivo de reflexión, dado queesto podría resolver buena parte de las lagunas en la planeación deldesarrollo, además de promover una mayor actividad intermunicipal enmateria de proyectos para el desarrollo.

Con el fin de observar de manera integrada y esquemática las propuestassobre temas y subtemas correspondientes a la agenda de organización ygestión de la administración municipal a continuación se presenta elcuadro 2:

CUADRO 2ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

MUNICIPAL(DIVISIÓN POR TEMAS Y SUBTEMAS)

Tema y subtema Absoluto RelativoTOTAL 84.4 100.0

1. Marco normativo y función 169 20.0reglamentaria

Modificación a leyes o reglamentos 74 8.8Creación de leyes, o reglamentos 31 3.7Facultades legislativas de los 27 3.2municipiosFacultades presidente municipal- 5 0.6cabildoDerechos ciudadanos 30 3.6Relación ayuntamiento-partidos 2 0.2políticos

2. Modernización de la 144 17.1administración municipal

Instauración de procesos de 87 10.3modernizaciónSimplificación de trámites 1 0.1Sistemas de evaluación 8 0.9Sistemas de control y rendición de 18 2.1CuentasDescentralización de funciones 10 1.2Planeación y programación 3 0.4Sistemas de calidad y mejora 1 0.1continuaFortalecimiento financiero 14 1.7

Cumplimiento de leyes y órganos de 2 0.2fiscalización

3. Gestión de los servicios públicos 91 10.8Municipales

Concesiones 19 2.3Mejora en procesos de licitación ycontrolCobro 2 0.2Modernización en la prestación 46 5.5Sistemas de información 1 0.1Apoyo técnico 1 0.1Seguridad pública 10 1.2Ramo 26 y 33 3 0.4

4. Profesionalización del servidor 127 15.0público

Servicio civil de carrera 60 7.1Programa continuo de capacitación 66 7.8Creación de instituciones 1 0.1capacitadoras

5. Planeación del desarrollo urbano 194 23.0y ambiental

Planeación 65 7.7Coplade 32 3.8Creación de organismos 13 1.5Participación ciudadana 5 0.6Elaboración o actualización de 15 1.8estadísticasVinculación interinstitucional 1 0.1Relaciones intergubernamentales 23 2.7Calidad de vida 1 0.1Adquisición de vivienda 2 0.2Gestión ambiental 37 4.4

6. Desarrollo regional y municipal 119 14.1

Integración regional 62 7.3

Promoción de inversiones 12 1.4Adecuación de organismos 1 0.1Formación de comités 1 0.1Nuevos programas 1 0.1Apoyo sectorial 1 0.1División territorial 13 1.5Vinculación sectores-municipio 1 0.1Facultades del municipio 5 0.6Relación población-espacio 1 0.1Recursos y estructura del DIF 9 1.1Desarrollo social 4 0.4Relaciones con el sector privado y 8 0.9social

NOTA:Las propuestas contabilizadas corresponden a losTalleres de Agendapara la Reforma Municipal realizados enDurango, Hidalgo, Tlaxcala,Chihuahua, Estado de México,Jalisco, Zacatecas y Querétaro.Además se incluyeron las propuestas de Agendapublicadas en 1998.

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA ESTRATÉGICABASADA EN UN “INCREMENTALISMO RADICAL”: LASPRIORIDADES, LOS TIEMPOS Y LOS RESPONSABLES.Como se vio en la primera sección los problemas son muchos y difíciles deatender debido al rezago de muchos años en materia de administraciónmunicipal; como se vio en la segunda sección, las propuestas correspondencasi siempre a los problemas más graves de la realidad municipal, sinembargo pocas veces se refieren a estrategias concretas de acción enmateria de reforma municipal. ¿Cómo armar una agenda estratégica para lareforma administrativa municipal? Es decir, ¿cómo construir una agendaque no se convierta en un largo listado de propuestas aisladas, sino en unaverdadera estrategia para llevar a cabo las diversas reformas necesarias?

Para ello se requiere hacer referencia a las prioridades, esto se refiere nosólo a las acciones más importantes sino sobre todo a las más urgentes y asíestar en condiciones de construir la secuencia factible de una reforma deeste tipo, es decir los tiempos del proceso. De igual forma se requiere hacerreferencia a los niveles de gobierno responsables de las acciones y a lacombinación de diversas instancias para emprender ciertas iniciativas. Acontinuación (cuadro 3) se presenta un esquema que intenta sintetizar laspropuestas en una agenda estratégica de la reforma administrativamunicipal.

Un primer punto a señalar es que la agenda de reformas se constituye dedos vertientes, una de carácter endógeno que implica acciones a llevar acabo por los propios gobiernos municipales, y otra de carácter exógeno, lacual depende de acciones que deberán emprender otros niveles de gobierno.Esta distinción es importante dado que, como ya se ha discutido, una buenaparte de las acciones para la reforma pueden emprenderse de inmediato porlas administraciones posiblemente en la que mayor capacidad de accióntienen los gobiernos locales y en las que más pronto pueden llevar a caboprogramas de reforma.

En cuanto a la agenda de reformas internas se observa un elemento críticofundamental: la capacitación de funcionarios municipales. Si se revisa elconjunto de reformas propuestas se puede ver que en todas ellas semenciona la necesidad de capacitación a funcionarios ya se trate dereformas en el ámbito normativo o reglamentario, en la introducción denuevos sistemas administrativos o de planeación o de gestión de servicios;existe en el conjunto de propuestas un consenso en la necesidad decapacitar. Es evidente que este aspecto constituye un factor crítico paraavanzar en el desarrollo posterior de las reformas, sin funcionarios queentiendan los contenidos y técnicas jurídicas, administrativas o deplaneación, difícilmente se puede pensar en iniciar programas de reforma.Como ya se mencionaba anteriormente, las técnicas administrativas en síno tienen un valor como herramientas sino en función de la convicción y

conocimiento que de ellas tengan los miembros responsables de suimplementación. Esta secuencia aunque parece de una lógica irrefutable enla práctica no se observa en todos los casos, de hecho son muchas lasexperiencias en las que los directivos de una administración municipalcontratan un despacho externo que propone nuevas técnicas, las cuales sonadoptadas sin conocimiento ni convicción previa de funcionarios yempleados que las utilizarán; a lo largo de algún tiempo el resultado essiempre el mismo: un fracaso que además es atribuido a la incapacidad defuncionarios municipales para haber implementado con éxito dichastécnicas. Es decir se invierte el proceso, como si las organizacionesmunicipales fuesen máquinas operativas, siendo que están compuestas depersonal con aptitudes y actitudes específicas que deben ser preparadaspara generar dinámicas de aprendizaje.

Es por ello que la secuencia de acciones en materia de reformasadministrativas internas dependerá irremediablemente de un esfuerzoprevio de capacitación. A partir de ese contexto será posible avanzar en laelaboración de diagnósticos sobre la situación actual en los diversossistemas de gestión del municipio; este aspecto constituye también unpunto crítico del proceso, sin una claridad de los problemas difícilmente sepueden diseñar soluciones adecuadas o adoptar técnicas apropiadas. Enrelación a esto sucede muy frecuentemente que las soluciones (sistemas decontrol, reingeniería, calidad total, u otros), se incorporan antes de entendercon claridad los problemas; estas técnicas como algunas otras pueden serde gran utilidad para determinado tipo de situaciones, sin embargo sindiagnósticos claros, los problemas son confusos y las técnicas en ocasionesirrelevantes.

Sólo posteriormente se podrá avanzar en actualizar y regularizar el marcoreglamentario municipal, el cual en la mayor parte de los municipios delpaís tiene importantes rezagos. De igual forma se podrán iniciar en esecontexto de reformas externas que fortalecerían la autonomía municipal yde

apoyos financieros de los niveles federal y estatal, sería posible unmejoramiento integral de las administraciones municipales de los diversosgobiernos locales del país.

Por lo que se refiere a la agenda de reformas externas al ámbito municipalde igual forma surge un factor crítico que dificulta en el momento actualtransitar a otras acciones de reforma administrativa municipal. Sinincorporar las reformas constitucionales deseadas en el ámbito municipal aun proceso integral de reflexión sobre el marco de las reformas al sistemafederal nacional, difícilmente cualquier nueva iniciativa de reforma delartículo 115 tendría un impacto importante, muy probablementeintroduciría mayor confusión a la dinámica de relacionesintergubernamentales. El modificar la naturaleza del gobierno municipal, locual sería el caso al permitirse llevar a cabo una función legislativa,requiere de un análisis de debate más amplio.

A partir de este marco de reformas se podría entonces avanzar en unaagenda de reformas estatales sobre periodos de gobierno, sistemas deservicio civil de carrera en el nivel municipal y normas de diferenciaciónpor tipos de municipios. De igual forma se podría avanzar en la creación demecanismos de apoyo técnico y financiero para los procesos demodernización de la infraestructura administrativa y de producción deservicios municipales. Más adelante en ese contexto se podría profundizarel proceso de municipalización de funciones diversas de la gestión regional,planeación urbana y promoción económica.

Si bien es importante diferenciar el contenido de la agenda de carácterendógeno de la de carácter exógeno, lo cual se hace con el fin de clarificarlas acciones, prioridades, tiempos y responsables, esto no debe entendersecomo un divorcio de ambas secuencias, se trata como se decía inicialmentede dos vertientes de una misma agenda. Ambas vertientes soninterdependientes entre sí, el hecho de que una de ellas no avance en losplazos o ritmos que la otra, generaría un obstáculo para el avance en losplazos o ritmos que la otra, generaría un obstáculo para el avance a otrosniveles de consolidación de las reformas. Por ejemplo, el hecho de que una

vez iniciados procesos internos de reforma administrativa y reglamentariaen buena parte de los municipios del país, no fuera correspondido con unavance en la discusión a nivel nacional sobre la naturaleza del gobiernomunicipal y su nuevo tipo de inserción en el federalismo mexicano,produciría una limitante importante para ir más allá en las reformas yainiciadas en los municipios. De igual forma emprender una discusiónamplia sobre el tipo de federalismo al que se aspira sin que en el nivelmunicipal se esté emprendiendo internamente ya un conjunto de reformas,sería un argumento en sí para detener la discusión legislativa y dejar lasreformas para un “mejor momento”.

Es evidente entonces la interdependencia de ambas vertientes de la agenda,sin embargo es importante analizarlas por separado dado que queda claroque independientemente de los nuevos acuerdos nacionales, los municipiosmexicanos tienen ya una agenda de acciones por emprender. Esta ideasecuencial no es necesariamente rígida, se sabe que toda reformaadministrativa tiene momentos de oportunidad en que avanza a mayorvelocidad y momentos de tensión en los que se paraliza el proceso; ademásen ocasiones se libran más rápidamente algunas etapas para luego regresara ciertos puntos pendientes en la estrategia de cambio, estamos frente aprocesos más circulares que lineares. Sin embargo en esta propuesta deagenda estratégica para la reforma administrativa se destacan algunosfactores críticos que de no ser atendidos en ese orden podría generar –y dehecho ya han generado en la experiencia mexicana- efectos perversos quepueden producir situaciones de crisis o ineficiencias mayores a las que sepretendía inicialmente dar solución.

La secuencia mínima indispensable es sencilla: se requiere, configurar unejército de funcionarios municipales comprometidos con la función públicay con habilidades y conocimientos suficientes, sólo después se podránentender los problemas más agudos de cada administración municipal, ysólo después de este diagnóstico se podrán visualizar soluciones adecuadasdentro del repertorio de soluciones posibles. Romper este ciclo esintroducir

una gran incertidumbre en las reformas y una fuerte probabilidad defracaso.

No basta con una voluntad reformadora, se requiere dar con el itinerariomás adecuado para las reformas, los cuales si bien son incrementales ypoco espectaculares de inicio, permiten sólidos avances para dar lossiguientes pasos. Los procesos de cambio administrativo sonnecesariamente así, no hay reformas mágicas e inmediatas, aunque algúntipo de literatura y grupos consultores quiera vender esa idea. Las reformassólo son aprendizajes, cuyo ritmo depende de la actitud de los que aprendeny de las estructuras que paralelamente se crean para facilitar eseaprendizaje. La reforma administrativa municipal por tanto deberá ser unproceso de incrementalismo radical en el que cada paso constituya unavance sólido, por más pequeño que éste sea.

El contexto actual en México ofrece oportunidades para una reforma deeste tipo, aunque ofrece también la tentación de queriendo acelerar elproceso sin claridad ni estrategias, provocar retrocesos en el futuroinmediato. Entre los costos más altos de las fallidas reformasadministrativas en el nivel federal de gobierno está el desencanto porintentar una nueva reforma; además del costo financiero y humano alfrustrar expectativas de empleados, funcionarios y ciudadanía en general.Este aprendizaje ha sido una lección, no habría porqué repetir la historiaahora en el nivel municipal. Una exitosa reforma incremental, pero radical,puede ser la mejor enseñanza para los otros niveles de administraciónpública en México. Esto no sólo es posible sino muy probable, en elentorno internacional cada vez se observa con más claridad que las nuevasenseñanzas en materia de gestión pública no provienen de los nivelescentrales de gobierno, sino de los gobiernos locales, esperamos que laexperiencia mexicana se sume en algunos años a estas tendencias.

FACTORES CRÍTICOS Y SECUENCIA DE LA ESTRATEGIAPARA UNA REFORMA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

AGENDA DE REFORMAS INTERNAS AGENDA DE REFORMASEXTERNAS

CORTO PLAZO(1 A 2 años)

2 ACCIONES DE CAPACITACIÓN AFUNCIONARIOS MUNICIPALES (con apoyo defondos federales y/o estatales)

1 Iniciar convocatorias para La realización de un foro legislativo

sobre el federalismo mexicano(congreso federal)

La realización de un foro nacionalpara la creación de un servicio civilde carrera a nivel municipal (Segob,SHCP, Secodam, gobiernosestatales, municipales y congresoslocales)

2 ELABORACIÓN DE DIAGNÓSTICOS ENMATERIA DE REGLAMENTACIÓN DESISTEMAS ADMINISTRATIVOS, DESISTEMAS DE GESTIÓN DE SERVICIOS, DETENDENCIAS DEL DESARROLLO URBANO YAMBIENTAL SOCIAL Y ECONÓMICO PORMUNICIPIO.

3 INICIAR PROCESOS DE REFORMA EN Actualización y creación de reglamentos. Modernización de sistemas administrativos. Mejora de sistemas de gestión de servicios. Creación de institutos de planeación urbano-

ambiental en municipios grandes. Creación de sistemas activos de participación social. Promoción de proyectos intermunicipales de

desarrollo.

2 Promover reformas constitucionalesreconociendo diversos tipos demunicipios, periodos de gobierno,capacidad legislativa en municipiosmetropolitanos y nuevo federalismofiscal.

Instituir sistemas de servicio civilmunicipal por estados.

MEDIANO PLAZO(3 A 5 años)

5 LLEVAR A CABO PROGRAMAS DE INVERSIÓNPÚBLICA (con apoyo federal y estatal) en

Infraestructura administrativa de sistemas deinformación

Renovación, modernización y ampliación deinfraestructura de producción de servicios municipales(eventualmente con inversión publico-privada)

Creación y/o consolidación de sistemas deinformación y bases de datos sobre desarrollo local(urbano, ambiental, social y económico)

4 Llevar a cabo las reformas de leyesorgánicas municipalescorrespondientes.

Constituir en gobiernos estatales áreasespecializadas y profesionalizadas enel apoyo a reformas en municipiosmedios y rurales.

Creación conjunta con el gobiernofederal de bolsas de apoyo financieropara modernización administrativa yde servicios

6 CONSOLIDACIÓN DE UN NUEVO MARCOJURÍDICO Y ADMINISTRATIVO PARA LAGESTIÓN MUNICIPAL.

Mayor autonomía técnica, financiera y administrativa. Adopción de nuevos sistemas administrativos

apropiados al tipo de municipio. Profesionalización de funcionarios municipales. Sistemas de planeación y desarrollo local en

funcionamiento. Existencia de sistemas eficaces de rendición de

cuentas y de participación ciudadana. Modalidades diversas de prestación de servicios

(pública, privada, social). Esquemas de cooperación intermunicipal.

4 Promover por parte delgobiernos estatales laremunicipalización deprogramas de desarrollo y defunciones administrativas y degobierno de acuerdo al tipo demunicipio.

LARGO PLAZO(Mayor a 5 años)

BIBLIOGRAFÍA

Cabrero, E. (coordinador) Los dilemas de la modernización municipal Ed.Miguel Ángel Porrúa-CIDE, 1996, México.

Cabrero, E. La nueva gestión municipal en México Ed. Miguel ÁngelPorrúa-CIDE, 1995, México.

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FEDERALISMO, GOBERNABILIDAD Y MUNICIPALISMO

Heriberto Huicochea Vázquez*

I. INTRODUCCIÓN

Abordar el estudio del sistema federal mexicano, representa un interesantemosaico de relaciones que requieren una revisión mínima de la evoluciónhistórica del modelo de nuestro país, desde la óptica del ordenamientoformal y desde la praxis necesaria para operarlo en una sociedad enconstante movimiento, además de la expresión en resultados en sufuncionamiento, las imbricaciones hacia el reforzamiento del orden comosustento de funcionalidad del desarrollo institucional de los diversosámbitos que en su desarrollo intervinieron.

En base a ello, el presente trabajo tiene por objeto realizar un análisisgeneral de la evolución del federalismo, las implicaciones haca un nuevodiseño del mismo tomando como referencia al municipio mexicano y laimportancia de lograr un máximo de gobernabilidad como elementosustancial para su desarrollo.

El federalismo supone en su contenido etimológico a la “Alianza” (del latínfoedus) entre entes políticos para crear una estructura orgánica superior;1 deacuerdo a Maurice Croisat, es una convención según la cual varios cuerpospolíticos consienten en transformarse en ciudadanos del Estado, másgrande, que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que construyenuna nueva, la cual a su vez, puede crecer gracias a la unión de nuevosestados asociados,2 es decir, el federalismo nace de los Estados

1 SOTO Gómez Martín. Federalismo y gobernabilidad. El Federalismo en México.Trabajos ganadores del Concurso Nacional de Ensayo. Dirección General de DesarrolloPolítico del Gobierno del Estado de México. Instituto de Estudios Legislativos de laLVI Legislatura del Estado de México. P.612 CROISAT Maurice. El federalismo en las democracias contemporáneas. Barcelona,Edit. Hacer, 1994, p.18.

independientes y de sus ciudadanos, que a través de un paco se unen paracrear un orden institucional más grande –una Federación-, por medio de ladelegación de facultades propias al orden que pretenden crear, para suintegración y buen funcionamiento.

El modelo federal representa una de las formas de organización política conmayor tendencia a la democratización de la sociedad, así como un modelosusceptible de altos déficit’s de gobernabilidad, en virtud a la dificultad deestablecer lineamientos generales que beneficien en forma directa a todas ycada una de las entidades federativas, y que las decisiones que se tomen seconsideren bajo los principios de la representación política efectiva, entérminos del mandato popular, como un medio para la integración delgobierno que dirigirá al conjunto, considerando a éste como el entearticulador de los esfuerzos de las distintas entidades que lo integran.

En este sentido, la participación de la entidades federativas en la toma dedecisiones en el ámbito federado a través de la conformación tripartita delpoder de la unión —especialmente en el Poder Legislativo—, se traduce enel elemento básico del modelo, partiendo de la óptica de dar respuesta a losrequerimientos regionales a través de la fortaleza y coordinación entre lospoderes estatales y federales.

En nuestro país, el federalismo desde el punto de vista formal se hadesarrollado bajo un modelo liberal-democrático, como resultado de losplanteamientos de los distintos actores políticos y sociales, recogidos en laConstitución Mexicana de 1857, y retomados por el Constituyente de 1917;al considerar al Estado mexicano como la República representativa,democrática federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo loconcerniente a su régimen interior; pero unidos en una

Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.3

Ésta redacción en el ámbito constitucional no ha sido modificada, máscomo señala Alicia Hernández,4 en la praxis el modelo no ha sido diseñadode una vez y para siempre, sino que ha sido construido de acuerdo a losdiversos requerimientos de una sociedad en constante tránsito, adecuándolopara su operatividad a los contextos históricos planteados en nuestro país.En ese contexto el pacto federal ha subsistido como elemento de orden bajodiversas formas en el marco institucional, transitando de un federalismo-liberal, al federalismo corporativo-centralista y de éste al nuevofederalismo planteado desde 1983.5

II. EL FEDERALISMO COMO ELEMENTO SUSTANCIAL DELMÉXICO CONTEMPORÁNEO

Como resultado del movimiento revolucionario el Constituyente de 1917,consideró diversos elementos de gran importancia que revitalizaron alpacto federal con un nuevo matiz, a través de la consolidación deimportantes instituciones como la no reelección, el voto directo, la divisiónde poderes, los derechos sociales y las garantías individuales, así como laconsideración del municipio como base de la división territorial de lasEntidades Federativas y la libertad administrativa otorgada a losayuntamientos.Esa nueva visión impresa al federalismo siguiendo la tradición del país, fueel liberal-democrático, como elemento tangible de la restauración del ordennormativo y social, que debía traducirse en la práctica de acuerdo a losprincipios carrancistas como aquel que establece un mutuo respeto a lascompetencias de la Federación y de los estados, garantizando así unacolaboración entre ambas entidades,6 como una conjugación de relacionesdonde lo óptimo es no el equilibrio puro o abstracto del poder, sino unaconfiguración calculada, balanceada y correlacionada de poderes

3 Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cd-RomCompila V. Suprema Corte de Justicia de la Nación.4 HERNÁNDEZ Chávez Alicia. Federalismo y gobernabilidad en México, p.263.5 Ídem.6 Ídem. P. 268.

que garanticen la diversidad política y cultural a favor de la unidad delEstado.7

Sin embargo, en la práctica, esta conceptualización no llegó a consolidarseen virtud a la delicada situación política que permeaba en la posguerra, y semodificó a efecto de fortalecer al gobierno federal como elementosustancial para la consolidación del Estado constitucional surgido delmovimiento revolucionario, dando paso a una república presidencialista-corporativista dirigida a construir una estructura social y económica sobrela cual apoyar un Estado que iba a ser el eje y el motor del desarrollonacional.Este proceso dio inicio con el diseño de un modelo jurídico que permitió algobierno federal la intervención en las relaciones laborales —corporativización de los trabajadores— a través de la Ley Federal delTrabajo, el control de los recursos energéticos —expropiación petrolera—y de la propiedad privada —artículo 27—, como mecanismos acumulativosde poder, no sólo económico, sino político y social que más tarde seutilizarán como instrumentos básicos para el establecimiento de un ordensocial, político e institucional, generado a partir de una descentralizaciónadministrativa en relación a las entidades federativas en lugar de unfederalismo liberal-democrático, en función de la violación constante de lassoberanías estatales, y no digamos ya, en la práctica desaparición de lalibertad administrativa en los ámbitos municipales.

En esta tónica, la libertad de los estados y su participación en la vidademocrática del país quedo sujeta a los dictados del gobierno central envirtud a que era quien establecía los lineamientos de la política económica,así como las consideraciones que debían seguirse para el desenvolvimientopolítico.

Por otra parte, si bien se considero una conquista la consignación delmunicipio en la Constitución del 17, como elemento que daría vidanuevamente a la tradición municipalista existente en nuestro país desde laépoca prehispánica, la instancia no se logró

7 SOTO Gómez Martín, Federalismo y gobernabilidad… Op. Cit. P.61.

consolidar, pues los dictados de la Federación, tuvieron ampliasrepercusiones en él, en atención a que se le convirtió en una unidadadministrativa más del orden estatal, que sólo era utilizado para laprestación de servicios y operador de los recursos emitidos por laFederación y los ámbitos estatales, omitiendo la verdadera función devinculador de la población con los órdenes de gobierno que debía dársele,—en virtud a su cercanía y conocimiento de los requerimientos de lasociedad—; y dejando de lado su autonomía, que debía garantizarse con laexistencia del ayuntamiento, electo por el voto popular, como lo estipulabael precepto constitucional, al definirlo como la base de la división territorialde las entidades federativas.

De esta suerte, las entidades federativas y el municipio mexicano, hanestado permanentemente vinculados a los lineamientos dictados desde elcentro, en el que el orden institucional —condicionado por las necesidadeseconómica para la subsistencia de las entidades federativas y municipios—,el desarrollo del sistema político y cultural; bajo esquemas de orden,control y gobernabilidad, han permitido que el modelo federalista haya sidoreadecuado y reinventado, a efecto de responder a los desafíos internos yexternos del país bajo la premisa de lograr una efectiva consolidaciónnacional.

III. EL NUEVO FEDERALISMO, COMO DINAMIZADOR DENUESTRO PAÍS

Hacia 1983, en el periodo del presidente De la Madrid, en atención a lanecesidad de fortalecer al federalismo, se ofreció el replanteamiento delmismo, ahora con una visión de apertura hacia los municipios —a través deuna reforma al artículo 115 constitucional—, expandiendo la funciónpolítica y administrativa de los mismos, asignándoles nuevas atribucionescomo la planeación urbana, la definición y organización de los serviciosmunicipales y la devolución de sus fuentes de ingreso,8 cuyo objetivo era larevitalización del municipio en cuanto que ellos

8 HERNÁNDEZ Chávez… Op. Cit. P. 295

contienen los elementos y atributos conceptuales de nuestros principiosrepublicanos, aplicables a los tres niveles de gobierno: Federación,estados y municipios.9 Sin embargo, para el pesar del modelo federalistaesta reforma en su momento fue un vano intento, en virtud de que elgobierno federal siguió teniendo un férreo control, casi absoluto de todoslos recursos económicos y los instrumentos políticos, condicionando asínuevamente el funcionamiento tanto de los estados y municipios, en elprimer caso —en la praxis— la soberanía siguió padeciendo y en elsegundo la autonomía siguió siendo una utopía.

Sin embargo, esta tendencia a partir de esa reforma ha venidomodificándose, en atención a la inminente consolidación política ydemocrática de las entidades federativas, y en especial a la necesidad deque el municipio y los estados logren su propia consolidación como ordeninstitucional dentro del esquema de un federalismo renovado en que elelemento sustancial se encuentre en la coordinación y colaboración de losdistintos órdenes de gobierno, muestra de ello es la última reforma alartículo 115 constitucional realizada en 1999, en la que se otorgaron nuevasatribuciones para los municipios a fin de que alcancen su papel de motorprimordial de las múltiples relaciones entre ciudadanía y gobierno en suámbito general.

En ese sentido, uno de los aspectos más importantes de esta reforma, es latransformación de la entidad municipal, la cual pasa de ser unadministrador a un orden de gobierno, esta modificación la encontramos enla fracción primera del artículo 115 y sienta las bases de unatransformación que tienen una estrecha relación con aspectos relevantes enlos ámbitos político, económico, social y cultural.

En el ámbito político, implica una nueva concepción del Ayuntamientopara ser intermediario político y legislador, además de ser administrador yguía de las relaciones que se generan en los

9 DE LA MADRID Hurtado Miguel. La política de la renovación. México. Diana 1988.P.44.

ámbitos de su competencia, lo que trae consigo, una nueva forma deconceptuar al municipio, como un ente autónomo, al mismo tiempo queplantea la necesidad de una nueva estructura en la forma de gobierno denuestro país.

Por otra parte, también implica un cambio necesario en la forma deorganización de los ayuntamientos, en el sentido de que éstos deberíantener ahora una integración tripartita, así como un cuerpo administrativo, loque completaría los esquemas para lograr un verdadero federalismomodificado, basado en la célula básica de gobierno, que tenga un contactomás directo con la gente y que sienta y evalúe los problemas con que éstase enfrenta para llegar a soluciones reales, adaptables a los cambiosconstantes a que estamos sujetos, resultado de los vaivenes políticos,económicos y sociales.

En relación al ámbito del desarrollo económico-administrativo municipal,éste adquiere también nuevas connotaciones, desde dos perspectivas, laprimera, en el área económica los ayuntamientos adquieren facultades parael establecimiento de una nueva recaudación de recursos financierospropios, aplicables a programas y proyectos que beneficien su desarrollo ypor consecuencia a la ciudadanía, desde una óptica de decisión propia paracombatir estos problemas desde su origen; la segunda perspectiva, laadministrativa, se encuadra en la ampliación de atribuciones para laprestación de servicios públicos, la elaboración de planes de desarrolloregional, la facultad de asociación y la facultad reglamentaria.

Indudablemente estas nuevas atribuciones plantean una gran fortaleza parael municipio en términos de legitimación como ente de gobierno, al lograr através de la toma de decisiones autónomas la solución de los problemas quemás aquejan a la población, además de convertirlo en el motor y guía deldesarrollo del país, como ente aglutinador de las diversas relaciones quedebe enfrentar desde un nuevo esquema de gobierno, es decir, desde lagente hacia las superestructuras en que descansa todo el engranaje

que integra al estado-nación, partiendo de la óptica de una mayorparticipación estatal.

Sin embargo, aún cuando la reforma en el ámbito formal es un gran avance,todavía falta mucho por hacer en lo ámbitos de la práctica gubernamental,en este sentido existen muchas deficiencias, entre ellas las siguientes:

La falta de reconocimiento del municipio mexicano como orden degobierno respecto a los otros ordenes: en los artículo 40 y 41 de nuestraConstitución se establece la forma de gobierno de nuestro país como unaRepública Federal, en donde se hace explícito que nuestro país estáintegrado por una agrupación de estados en torno a una República,considerando solamente a dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal.

Este planteamiento en la Constitución, establece un problema de fondodifícil de resolver, debido a que la estructura constitucional limita laformación de la República a los estados, entonces habría que preguntarnos¿Qué acciones debemos tomar para que los municipios tengan unalegitimidad como orden de gobierno?, en términos de análisis la reforma escontradictoria con los principios que ella misma establece, cayendo envicios de inconstitucionalidad, debido a que plantea que los municipiospertenecen a un estado, pero por el otro lado se le otorga una nuevainvestidura.

Entonces es necesario, redefinir los conceptos para que los municipiospuedan formar parte de la Federación con su nueva jerarquía o redefinir lostérminos que se quisieron establecer precisando las definiciones en elámbito de la técnica constitucional.

Por otra parte, otro de los puntos clave de esta reforma y considero que esla mayor deficiencia, es que no se otorga realmente a los municipios suautonomía para la toma de decisiones, imponiéndoles candados legales endiversos ordenamientos a nivel federal y estatal, con respecto a los recursosfinancieros

provenientes de fondos y programas federales, incurriendo en un error enrelación a la intención de la reforma, la cual está dirigida a promover lamayor participación municipal y estatal en los distintos ámbitos queintegran su funcionamiento pleno.

Con relación a la planeación del desarrollo, también plantean una serie delimitaciones debido a que el nuevo artículo marca las facultades deintervenciones del ayuntamiento en esta materia, sin embargo, no dice quépodrán ejecutar, además establece que los planes de éstos desarrollen sedeberán ajustar a los lineamientos que marcan los planes de desarrolloestatal, regional y nacional de la materia, entonces, seguirán siendo laFederación y estados, los que nos señalen los lineamientos que debenseguirse en la planeación, lo cual limita enormemente que deben seguirseen la planeación, lo cual limita enormemente la participación municipal, enatención a que no se le otorga capacidad de decisión con respecto a laspolíticas estatales, coartando así la coordinación operativa e institucional eneste ámbito.

Otro de los problemas que se presentan con esta reforma, es quejurídicamente en la Constitución General de la República y en lasconstituciones locales, a los ayuntamientos no se les ve como ente degobierno, sino como administradores sujetos a las decisiones tanto delestado como de la Federación, a lo que representa una imposibilidad para eldesarrollo municipal.

Por otra parte, aún cuando se establecen nuevas funciones en materiareglamentaria, no todos los municipios tienen la capacidad de formularreglamentos o incluso carecen de capacidad para hacerlos cumplir en formacabal, por carecer de la organización administrativa necesaria para ello.

También, muchos municipios por su evidente marginación y pobreza nopueden prestar los servicios públicos que les establece la Constitución, aldepender de las condiciones económicas, políticas, geográficas y culturalesque permean en el ámbito de su competencia..

Con respecto a esta reforma varios especialistas han apuntado que fue casiexclusivamente para beneficiar a los municipios urbanos, en virtud de lasnuevas atribuciones que se les confieren, en el sentido de que losayuntamientos de tipo rural en la gran mayoría de los casos carecen d losmedios suficientes para el ejercicio de ellas, por ejemplo, en el caso de laprestación de servicios públicos, la asociación de municipios, el cobro delnuevo gravamen al impuesto predial, etc.

IV. CONCLUSIÓN

En términos generales podemos afirmar que el federalismo como modelo,ha sido un instrumento efectivo para la consolidación nacional, sinembargo, debemos reconocer que sus tesis formales han requerido unaprofunda modificación, a efecto de ajustarlas a las necesidades de un paísen el que la centralización del poder como instrumento de garantía para lagobernabilidad ha sido una prioridad, ello aunado a la falta de contrapesosreales y efectivos en el régimen político, que articularon el predominio dela institución presidencial sobre los demás poderes, además de supreeminencia sobre las entidades federativas y municipios, hace necesariauna profunda reforma política del Estado, a efecto de dirigir esaconsolidación nacional por los nuevos caminos que marcan la diversidadgeográfica, etnográfica, social y cultural de nuestro país; así como lasnecesidades de una colaboración interinstitucional que propicie eldesarrollo integral de la nación, fundada en la suma de regiones prósperas,de estados y municipios fuertes, en los que se combatan los rezagos y semitiguen contrastes a fin de lograr un México más democrático, equilibradoy justo.

Por ello, resulta indispensable una nueva relación de los órdenes degobierno federal y estatal con el municipio, basada en el reconocimiento delas responsabilidades que les asigna el orden jurídico, de tal manera que elgobierno cuente con instrumentos político-institucionales y recursosnecesarios para responder a las demandas que se compete atender yresolver, y así se pueda cumplir con el propósito de elevar su capacidad degestión pública

Frente a sus ciudadanos y organizaciones, bajo una colaboración armónicay simétrica.

Por otra parte, es necesario consolidar y adecuar los conceptos defederalismo, soberanía y autonomía en los ámbitos formales, a efecto deque correspondan a su práctica en los ámbitos políticos, económicos ysociales, y no correr el riesgo de crear un vacío jurídico con lasconsecuencias inevitables de la disfunción entre los órdenes de gobierno,atendiendo fundamentalmente a la modificación y reinvención delfederalismo acorde a los requerimientos de una sociedad en constantetránsito.

Finalmente, es necesario que las funciones consignadas en la legislaciónreferentes a los órdenes de gobierno, se ajustan a los requerimientosmateriales de éstos, en virtud de una correspondencia con la realidadeconómica, política, social y cultural con los mexicanos, si no es así, ¿quérazón de existir tendrían estas normas?, ¿de que forma el ordeninstitucional correspondería con las realidades?

EVOLUCIÓN HISTÓRICO-NORMATIVA DEL MUNICIPIO

Sara Sánchez Andraca

Sumario: I. Introducción; II. Definición; III. Antecedentes históricos delMunicipio en México; V. Reformas al artículo 115 Constitucional; VI.Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN:

El municipio mexicano, base de la división política, administrativa y socialde la República, hasta hace dos décadas padecía indiferencia, poca atenciónen el ámbito económico, político y social.

Las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el día 3de Febrero de 1983, han fortalecido al municipio, definiendo su marco decompetencia y garantizando el ejercicio de su autonomía en los aspectospolítico, administrativo y hacendario. Asimismo, han despertado interés enel estudio de cuestiones municipales.

Tema atrayente para los estudiosos del derecho en su evolución histórico-normativa, desde su origen hasta los albores del siglo XXI, ya que comoafirma el Dr. Roble, el municipio es la mejor escuela de la democracia, elmejor ámbito de la vida comunal para comprender los problemas quegenera la vida en sociedad.

Analicemos pues la evolución del Derecho Municipal y la función quedesempeña el Municipio en la vida política y social del pueblo de México

Realizó la maestría en Ciencias Penales en el Instituto Nacional de Ciencias Penales.Actualmente se desempeña como Coordinadora del Consejo Editorial en la Comisión deDefensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero.

II. DEFINICIÓN.

El término municipio proviene del latín munus munare, que significa carga,gravamen o prestación. Como concepto jurídico surge en Roma, país queotorga a los pueblos conquistados el derecho de autogobernarse a cambiode pagar tributo, munus. Municipium se denominó a los obligados a pagarel tributo en su conjunto, derivándose después el término communis.

Se han formulado diversos conceptos sobre el particular, algunospreponderando el elemento humano y otros el elementos territorial,Reynaldo Robles Martínez, conjugando los conceptos de las dos corrientes,lo define así: El municipio mexicano es una persona jurídica integrada poruna asociación de vecindad, asentada en una circunscripción territorial quees la base de la división política, administrativa y territorial de una entidad;constituye un nivel de gobierno con capacidad jurídica, política yeconómica, para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujección a unorden jurídico superior.1

III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL MUNICIPIO EN ROMA,ESPAÑA Y FRANCIA

Roma crea al Municipio como una forma de organización política, la LeyJulia Municipalis (45 años A.C.) regulaba la organización municipalromana. La Curia, cuerpo deliberante, tenía funciones similares al actualayuntamiento, con amplias facultades en el orden político, civil,económico, militar administrativo y judicial.

Los órganos ejecutivos eran los Duunviros, los Ediles, los Cuestores, losCensores y el Defensor Civitatis.

Algunas instituciones municipales actuales, tienen su origen en este perfilmunicipalista.

1 ROBLES Martínez Reynaldo. El Municipio. Ed. Porrúa. México 2003, p. 31.

En España, se establece el municipio a través de la dominación romana.

Posteriormente, una vez desintegrado el Imperio Romano, los árabesdominan España, estableciendo en Córdoba, durante el siglo X, el Califo.Las ciudades españolas sometidas, eran gobernadas por un delegado de éstellamado Caide, de donde deriva la palabra alcalde.

En Francia, el Municipio se fortalece y llega a su apogeo entre los siglo XIy XIV.

El Municipio era concedido por los reyes y señores feudales a loshabitantes de las ciudades que se asociaban por juramento. El otorgamientode dicha carta no sólo dependía de la benevolencia del señor que laotorgara, sino también de la capacidad de los súbditos para pagar susfavores, revistiendo especial importancia el apoyo militar que podríanprestar.

Las conquistas del Municipio fueron particularmente, la abolición de laservidumbre personal y los impuestos arbitrarios. Se decía que quienpertenecía al Municipio era un hombre libre. En esta época los municipiostenían autonomía judicial y administrativa.

Durante el reinado de Luis VIII (1610-1643), se nombran intendentes paragobernar los municipios, pero fue Luis XIV (1643-1715), quien consolidael absolutismo, afectando por completo la autonomía municipal a través delgobierno de los intendentes.

Al establecerse el Municipio en México, éste tuvo influencia de lascorrientes que sobre derecho municipal se originaron en estos paíseseuropeos.

IV. DESARROLLO HISTÓRICO DEL MUNICIPIO EN MÉXICO

La Conquista.- El primer Municipio México fue fundado por HernánCortés, asignándole el nombre de Villa Rica de la Veracruz, la CartaConstitutiva de la instalación de este primer Municipio fue fechada el 10 deJulio de 1519.

“Salieron por Alcaldes Alonso Hernández Portocarrero y Francisco deMontejo; por Regidores Alonso Dávila, Pedro y Alonso de Alvarado yGonzalo de Sandoval y por Alguacil Mayor y Procurador General Juan deEscalona y Francisco Álvarez Chico”.2

Este primer Municipio se fundó para satisfacer el requisito legal de tenerapoyo político, que representara la autoridad del soberano español, parapoder actual en su nombre y representación.

A las poblaciones que posteriormente se fundaron se les dio el carácter demunicipios y para fortalecerlos, Cortés dictó “Las Ordenanzas de Cortés de1524 y 1525.”

Así quedó establecido que cada villa debía tener dos alcaldes conjurisdicción civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y unescribano.

Hernán Cortés centralizó el poder en su persona a través del controlmunicipal.

Época Colonial.- La colonización de la Nueva España se efectuó a travésdel Municipio. Las primeras leyes que rigieron en nuestro país fueronemanadas de los Ayuntamientos; además de las Ordenanzas de Cortés, lasOrdenanzas de población de Felipe II de 1573 regularon la fundación yadministración de pueblos y ciudades, teniendo a los consejos municipalescomo forma de

2 DE SOLÍS Antonio. Historia de la Conquista de México. Ed. Cosmos, México,1977. P. 85.

gobierno, considerándose así al ayuntamiento o cabildo como el primerórgano de gobierno que existió en la Nueva España.

En su inicio, los vecinos elegían a sus autoridades, pero posteriormente loscargos fueron vendidos.

Generalmente, los ayuntamientos estaban presididos por el corregidor, losalcaldes ordinarios y un número variable de regidores; además tenían unalférez real, un procurador general y un alguacil mayor.

Moisés Ochoa Campos sostiene que paralelamente al poder municipal,estaban en funciones: el virrey, la Real Audiencia, el Tribunal delConsulado de México, el Protomedicato, el juzgado de bienes de difuntos,los juzgados para asuntos de indios, la Santa Hermandad, el Tribunal de laAcordada y en los últimos tiempos de la colonia, el intendente.3

También existió en esta época el Cabildo de Indios, ya que la estructurapolítica de los indígenas estaba arraigada y además era necesaria. Entre susatribuciones: recaudaban y entregaban los tributos a los españoles,asignaban tareas agrícolas y labores de construcción, cooperaban en elproceso de evangelización, proveían el suministro de agua y el trazado delas vías de comunicación terrestre, regulaban el comercio y administrabanjusticia.

A pesar del centralismo, en la época colonial el ayuntamiento siempreconservó la facultad de organizar y administrar a los vecinos, era un cuerpocolegiado que se reunía en cabildo para administrar justicia y ordenar loconducente para satisfacer las necesidades colectivas.4

3 OCHOA Campos Moisés. La Reforma Municipal. Ed. Porrúa. México, 1985, p. 23.4 GIBSON Charles. Los Aztecas Bajo el Dominio Español. Ed. Siglo XXI. México1978, p. 169.

El Municipio fue fuente de derecho a través de sus ordenanzas y esconsiderado por algunos historiadores, como precursor de la independenciade México, ya que en ellos se generaron las ideas independentistas.

México Independiente.- La normatividad del Municipio en México,después del movimiento de independencia, puede dividirse en dos etapas:la anterior a la Constitución de 1917 y que inicia con esta Constitución,fruto de la Revolución, iniciada en 1910.

En la etapa anterior a la Constitución de 1917, la Constitución Española deCádiz (1812), ejerció gran influencia en la estructura jurídica del municipiomexicano; la Constitución de Apatzingán (1814), no hizo modificaciones alrégimen municipal y además careció de vigencia; los Sentimientos de laNación, el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, tampoco se ocuparondel Municipio. Al consumarse la independencia, se expidió el ReglamentoProvisional Político del Imperio y en el se facultaba al emperador paranombrar Jefes Políticos, quienes debían exigir a los ayuntamientos elcumplimiento de sus obligaciones; la Constitución Federal de los EstadosUnidos Mexicanos de 1824, dio libertad a las entidades federativas paraorganizar su gobierno, no registrándose cambios sustanciales.

La Constitución de 1836, conocida como la Constitución de las SieteLeyes, en la Ley Sexta publicada el 30 de Diciembre de 1836, estableceque la República se dividirían en partidos. Esta Constitución tiene el méritode ser la primera que regula directamente al Municipio, pero además,designa a los prefectos y subprefectos como superiores jerárquicos de losayuntamientos, por lo que el poder queda centralizado en éstos y en losdepartamentos.

La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrerode 1857, fija la competencia de la Federación y los Estados, reservando alos Estados las facultades no señaladas para

la Federación, respetando el gobierno interno de las entidades federativas.A su vez, la Federación regula el gobierno interior del Distrito Federal yterritorios federales y señala que éstos serán gobernados por losayuntamientos elegidos popularmente.

En la época prerrevolucionaria, el gobierno municipal estaba controladopor el gobierno central y vigilado por los agentes del gobierno estatalllamados Jefes Políticos o Prefectos, aunque el algunos estados tenían otrasdenominaciones, éstos estaban asignados a cada distrito y controlaban a losmunicipios de su circunscripción. Fueron considerados representantes de ladictadura y el absolutismo. Por ello, la libertad municipal fue uno de lospostulados de la Revolución.

En la etapa que inicia con la Constitución de 1917, queremos puntualizarque fue don Venustiano Carranza quien más concretó las soluciones a losproblemas del Municipio, presentando un Proyecto de Constitución a losconstituyentes de Querétaro. En base a este Proyecto fue reformado elartículo 109 de la Constitución de 1857, dando lugar al artículo 115 de laConstitución de 1917, el cual contiene en la parte inicial y fracciónprimera, la propuesta de don Venustiano Carranza y fue adicionado con losacuerdos tomados por los constituyentes, después de un prolongado debate,quedando de la siguiente manera, en lo referente al municipio:

Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma degobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de sudivisión territorial y de su organización política y administrativa, elMunicipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elecciónpopular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y elGobierno del Estado;

II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formaráde las contribuciones que señalen las legislaturas de los

Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a lasnecesidades municipales, y

III. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos losefectos legales…5

Este artículo regulaba además, la organización de los Estados de laFederación y también algunos aspectos del poder ejecutivo y del poderlegislativo de los Estados; ha sido reformado once veces y actualmenteregula exclusivamente aspectos municipales.

V. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

No todas las reformas que ha tenido el artículo 115 Constitucional serefieren al municipio, motivo por el cual enumeramos únicamente lasrelativas a la materia que nos ocupa.

Primera Reforma…

Segunda Reforma.- Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación eldía 29 de Abril de 1933. Mediante esta reforma fue adicionado un párrafo ala fracción I y reestructurada la fracción III. Haremos referenciaúnicamente a la adición a la fracción I por referirse ésta al municipio:“Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos,electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para elperiodo inmediato.Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designaciónde alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de estos cargos,cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser reelectospara el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tenganel carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediatocomo propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.”

5 Diario de Debates del Congreso Constituyente 1916 y 1917, Tomo II, pág. 873.

Tercera Reforma…

Cuarta Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 deFebrero de 1947. Adicionándose a la fracción I el siguiente párrafo:“En las elecciones municipales participarán las mujeres en igualdad decondición que los varones, con el derecho d votar y ser votadas.”

Quinta Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 deOctubre de 1953. Mediante esta reforma se derogó la adición a la fracción Ihecha en la reforma anterior, debido a que se otorgó plena ciudadanía a lasmujeres al ser reformado el artículo 34.

Sexta Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 deFebrero de 1976. Se adicionaron las fracciones IV y V, quedando de lasiguiente manera:IV.- Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias,expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que seannecesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero delartículo 27 de esta Constitución, en lo que se refiere a los centros urbanos yde acuerdo a la Ley Federal de la materia.V.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipalesde dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar unacontinuidad geográfica, la Federación, las Entidades competencias,planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo dedichos centros, con apego a la Ley Federal de la materia.

Séptima Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 deDiciembre de 1976. A través de esta reforma se adiciona a la fracción III elsiguiente párrafo:“De acuerdo con la legislación que es expida en cada una de las EntidadesFederativas, se introducirá el sistema de diputados de minoría en laelección de las legislaturas locales y el principio de

representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de losmunicipios cuya población sea de trescientos mil habitantes.

Octava Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 deFebrero de 1983. Esta reforma reestructuró el artículo 115, adicionandocinco fracciones a las cinco existentes.

De acuerdo a la opinión del doctor Jorge Carpizo “las dos grandesomisiones, que a pesar suyo, nuestro Constituyente de 1917 dejó respectoal Municipio, son la autonomía económica y las relaciones de lasautoridades del Estado y las del Municipio”.6

Por su parte, el candidato a la Presidencia de la República, Miguel de laMadrid Hurtado, expresaba: “Hay que confesar que si alguna de lasinstituciones revolucionarias se nos ha quedado rezagada en nuestraorganización política, es la institución municipal… efectivamente, el nivelmunicipal se ha quedado reducido a simples funciones de policía y buengobierno, con incapacidad de afrontar las demandas de la comunidad, tantopor la falta de recursos económicos, como por la falta de una adecuadaestructura administrativa.”Así, cinco días después de su toma de posesión como Presidente de laRepública, propone reformar el artículo 115 Constitucional.

Las reformas del 3 de Febrero de 1983, delimitan las atribucionesmunicipales y regulan las relaciones del gobierno estatal y el Municipio.Las materias que se regularon fueron:

Servicios Públicos.- Agua potable y alcantarillado, alumbrado público,limpia, mercados y centros de abasto, panteones, rastros, calles, parques yjardines, seguridad pública y tránsito; dejando a criterio de la legislaturalocal determinar, de acuerdo a las características del Municipio, losservicios que deberán prestar directamente y en los que se necesitará delconcurso de los Estados.

6 CARPIZO Mac Gregor Jorge. Nuevo Derecho Constitucional Mexicano. Ed.Porrúa. México 1983. p. 274.

Seguridad Jurídica de los Ayuntamientos y sus miembros.- Las legislaturaslocales podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos handesaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros,por alguna de las causas graves que la ley prevenga. Establece también lagarantía de legalidad y de audiencia de los afectados.

Representación Proporcional.- Con el propósito de vigorizar laparticipación plural y democratizar la gestión de los ayuntamientos, sedispuso que éstos se integrarían con representantes de mayoríaproporcional.

Hacienda Municipal.- En este renglón, se señalan los ingresos mínimos y sedeja en libertad a los legisladores locales para que establezcan otrosingresos a favor del Municipio. Además, se establece que los ingresospropios son intocables y se prohibe la exención o subsidio de lascontribuciones sobre bienes raíces y sobre la prestación de serviciospúblicos, a excepción de los bienes de dominio público.

Se dispone que los legisladores locales aprobarán leyes de ingresos de losayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestas deegresos serán aprobados por los propios Ayuntamientos, en base a susingresos disponibles.

Orden Jurídico.- En este aspecto, se otorga a los ayuntamientos facultadespara expedir los Bandos de Policía y Buen Gobierno y los reglamentos,circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro desus respectivas jurisdicciones.

Desarrollo Urbano.- Se les faculta a los Municipios, en los términos de lasLeyes Federales y estatales relativas, para formular, aprobar y administrarla zonificación de planes de desarrollo urbano municipal, administrar susreservas territoriales, controlar y vigilar la utilización del suelo, interveniren la regularización de la tenencia de la tierra urbana, otorgar permisos ylicencias de construcciones y participar en la creación y administración dezonas de reservas ecológicas.

Relaciones Laborales.- Respecto a las relaciones laborales entre losmunicipios y sus trabajadores, éstas se regirán por las leyes que expidan laslegislaturas de los Estados, en base a lo dispuesto en el artículo 123Constitucional.

Novena Reforma.- Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el17 de Marzo de 1987. Mediante esta reforma se depura el artículo 115,dejando exclusivamente disposiciones de carácter municipal, así suprimelos textos alusivos a los gobernadores y diputados, se derogan lasfracciones IX y X.

Décima Reforma.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 deDiciembre de 1999. Fueron reformados los párrafos: primero, cuarto yoctavo de la fracción I. Sustituyendo en el primer párrafo la palabra“administrado” por la de “gobernado”, ahora dice: “I. Cada Municipio serágobernado por un ayuntamiento de elección popular directa”. Este cambiofortaleció al Municipio, ya que el término administrar es relativo al poderejecutivo, en cambio el concepto gobernar implica las tres funciones: lalegislativa, ejecutiva y jurisdiccional.

Se señala que el único y exclusivo órgano de gobierno del Municipio lo esel ayuntamiento, excluyéndose autoridades intermedias entre éste y elGobierno del Estado. Asimismo, se establece que el ayuntamiento seintegrará por un presidente municipal y el número de regidores y síndicosque señale la ley, garantizando así la integración de un órgano colegiado degobierno. Al reconocer al Municipio como un nivel de gobierno y alayuntamiento como un órgano de gobierno, se desconcentra el poder y secentraliza el gobierno.

Al reformarse la fracción II, se fortaleció el ayuntamiento en su funciónadministrativa.

En la fracción III, se establecen los servicios públicos que son decompetencia exclusiva de los municipios y no concurrentes con el Estado.

En la fracción IV, se precisa que los municipios pondrán a consideración delas legislaturas estatales, las cuotas o tarifas aplicables a los impuestos,derechos y contribuciones. Al mismo tiempo, se hacen precisiones sobre laexención de impuestos en bienes de dominio público, de la Federación,Estado o Municipio.

La fracción V, relacionada con las facultades del Municipio en materia dedesarrollo urbano, fue reformada desglosando la competencia de los tresniveles de gobierno y dando participación al Municipio en la planeaciónregional.

Respecto a la fracción VI, relativo al mando de la policía preventivamunicipal, se precisa la atribución del presidente municipal para ordenar ala policía preventiva municipal, se señala que el gobernador del estado sólopodrá hacerlo en casos de fuerza mayor y respecto al ejecutivo federal, éstetendrá el mando en los municipios donde resida habitual o transitoriamente.

Undécima Reforma.- Fue publicada en el Diario Oficial de la Federaciónel 14 de Agosto de 2001. Mediante esta reforma se agregó un párrafo a lafracción III, el que textualmente dice: “Las comunidades indígenas, dentrode ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y paralos efectos que prevenga la ley.”

Las reformas al artículo 115 Constitucional fueron complementadas a nivellocal, adecuando a ellas las constituciones y leyes locales, tomando encuenta las modalidades, las necesidades e inquietudes existentes en cadaentidad federativa.

VI. CONCLUSIONES

El Municipio es una institución que históricamente ha sido creada,conformada y fortalecida por el derecho. Las disposiciones contenidas en elartículo 115 Constitucional, fruto de enconadas discusiones y reformas almencionado ordenamiento, fortalecen al municipio mexicano y hanmotivado, en los últimos años, a juristas destacados a disertar y escribirsobre cuestiones

municipales, configurando una importante corriente académicamunicipalista y propiciando la reflexión y análisis de esta institución, quees la base de la división política, administrativa y social de la RepúblicaMexicana.

Siendo el Municipio el nivel de gobierno más cercado al gobernado, revisteespecial importancia el fortalecimiento municipal, a través de laparticipación solidaria de las autoridades y vecinos, para resolver losproblemas que genera la vida social y para consolidar un auténtico sistemademocrático.

BIBLIOGRAFÍA:

CARPIZO Mac Gregor Jorge. Nuevo Derecho Constitucional Mexicano,Ed. Porrúa. México, 1983.

DE SOLÍS Antonio. Historia de la Conquista de México. Ed. Cosmos.México, 1977.

GIBSON Charles. Los Aztecas Bajo el Dominio Español. Ed. Siglo XXI.México, 1978.

OCHOA Campos Moisés. La Reforma Municipal. Ed. Porrúa. México,1985.

ROBLES Martínez Reynaldo. El Municipio. Ed. Porrúa. Sexta edición.México, 2003.

LA REFORMA MUNICIPAL EN LOS ESTADOS.ESCENARIOS PARA SU BALANCE

Tonatiuh Guillén López

El presente documento tiene el objetivo de realizar un balancepreliminar del proceso de adecuaciones de la legislación de los estados delpaís, derivadas en la reforma del Artículo 115 de la Constitución generalaprobada en 1999. A partir de la revisión de las reformas en ochoentidades, se analiza su contenido y aportaciones a la consolidacióninstitucional de los ayuntamientos, así como aquellos aspectos quelimitaron el marco de la autonomía municipal. Las revisiones de caso sonconsideradas en su conjunto, como partes representativas de un procesonacional de amplia escala, que refleja tanto a la propia reforma municipalcomo a la transición del conjunto de las instituciones del Estado.

Asumiendo esta última perspectiva, el documento comienza con unarevisión de la coyuntura actual del proceso legislativo del país y, después,con el análisis de la reforma municipal y sus relaciones inmediatas con lareforma del Estado. Las siguientes partes del trabajo analizan tanto laslimitaciones que los congresos estatales configuraron para losayuntamientos, como los escenarios innovadores que se construyeron enlos pasados meses.

I. La transición del proceso legislativo

El estudio del proceso legislativo en México es una materia conescasos antecedentes. La larga historia del sistema presidencial y elautoritarismo político, por décadas configuraron una prácticagubernamental que anuló la división de poderes y por consecuencia, nopermitió el desarrollo ni de las instituciones legislativas ni de la prácticaespecializada que emergiera a su interior.

En estas condiciones, que perduraron y concluyeron con el siglo XX,en esencia la división de poderes fue más una formalidad que una prácticainstitucional, tanto a nivel nacional como en cada uno de los estados de latambién formal federación mexicana.

Entre las consecuencias del sistema de presidencial, corporativo y departido único, en el plano de las instituciones, se encuentra que el procesode reforma constitucional estuviera dominado por el Poder EjecutivoFederal y que los estados asumieran un rol de plena subordinación. Laexpresión más evidente de ese papel de las entidades está plasmado en lasconstituciones estatales y en la historia de sus reformas, derivadas decambios a la constitución del país. Entre más poderoso el EjecutivoFederal, más fidelidad reflejaron los textos de las constituciones de losestados al integrar las reformas de la Constitución general de la república.

El centralismo, de esta manera, tuvo un reflejo intenso en losprocesos legislativos nacionales y en los propios de los estados. Lasconstituciones estatales, como trayectoria común, fueron perdiendoespecificidad y adecuación a su entorno social y regional, conformeincrementaron su cercanía textual con la constitución del país. Por estecambio, la función legislativa tendió a simplificarse, a construirse enespacios cerrados, y a reflejar la perspectiva que del país tuviera que elPresidente en turno, no importando que con ellos los documentosconstitucionales locales fueran perdiendo adecuación a su realidadinmediata.

La transición democrática —de finales del siglo XX— ha roto con ladinámica anterior. La pluralidad política que hoy reflejan los poderes delestado, tanto en la federación como en las entidades federativas, es el factordeterminante de un nuevo equilibrio entre los poderes, así como en lasrelaciones entre estados y federación. Con la pluralidad política, haconcluido una época histórica en la función legislativa de la nación einevitablemente se han abierto nuevos contextos, nuevas condicionesinstitucionales para diseñar y aprobar las leyes.

No obstante su trascendencia, la transición democrática no ha traídoconsigo, automáticamente, un modelo acabado para la nueva época de lafunción legislativa en el país. Los modelos alternativos se encuentran aúnen construcción, debatiéndose entre nuevos equilibrios políticos,reconociendo a los nuevos actores que forman parte de su proceso (o quepretenden serlo) y, por si fuera poco, palpando apenas los nuevos límitesdel tejido legislativo. En particular, en este último aspecto, sobresalen lasdudas del mapa jurídico, que llegue distinguir las nuevas fronteras entrelos legislativos locales y el legislativo federal. En otros términos, seencuentra en duda, en exploración, el federalismo traducido al entornoconstitucional y el complementario marco jurídico, entre los estados y lafederación.

Puede decirse entonces que están en reconstrucción tanto los nuevosmodelos del proceso legislativo, como el contenido mismo de las Leyes,que especialmente desde la perspectiva de los congresos estatales tiene porlímite al margen de la maniobra permitido por el sistema federal. Noobstante, el sistema federal no es una barrera infranqueable, como parecieradecirnos la dura historia de nuestro centralismo. Existe ese margen, pero esaún un espacio desconocido, un territorio apenas en exploración y conpocos pioneros dispuestos a iniciar el camino. En más de una ocasión, ellímite se encuentra en los prejuicios del pasado y menos en efectivasrestricciones jurídicas federales.

En México, el proceso legislativo se encuentra transitando desde elviejo eje del poder ejecutivo, que concentraba esa función, hacia suapropiación por los congresos de los estados. Adicionalmente, del procesocerrado y dominado por una reducida élite, hacia la inclusión franca deotros actores políticos e institucionales; es decir, hacia la integración de lapluralidad en la dinámica del proceso legislativo mismo.

La reforma del Artículo 115

Precisamente, en este contexto de radicales cambios que caracterizana los últimos años del siglo XX y lo transcurrido del

siglo XXI, podemos ubicar a la reforma del Artículo 115 de la constituciónde la república, que el Congreso de la Unión aprobó en 1999. La reformamunicipal, como le llamamos genéricamente, nació en el tiempo ycondiciones de un proceso legislativo centralizado y, en los hechos, aúndominado por el modelo presidencialista y de partido único. Es decir, setrata de una reforma, que atendiendo a las condiciones como fueconstruida, replica en lo esencial al viejo modelo. No obstante, su fase deadecuación a las constituciones y legislación de los estados, la ubican en eltiempo nuevo, de consolidada apertura política, de alternancia en laPresidencia de la República y de un federalismo que avanza por el lado dela pluralidad política y de su efecto de diferenciación institucional. Se trata,así de la primera reforma constitucional que comparte dos etapas de lahistoria política del país.

En cada etapa pueden distinguirse procesos y contenidos legislativos.La primera, correspondiente al tiempo presidencialista y centralizado, quedominó al contenido del proceso de la reforma a la constitución general delpaís. Sobre los límites del contenido, baste indicar disposiciones como lareelección inmediata, las potestades fiscales ampliadas, el reconocimiento ala diversidad de formas locales de gobierno (en particular para pueblosindígenas), que son temas pendientes que demandan una nueva adecuaciónconstitucional sobre el lugar del municipio en la estructura del Estado. Encuanto al proceso, baste indicar que ni siquiera se cubrieron a plenitud losprocedimientos internos de las cámaras de Diputados y Senadores; y menosse incluyó la participación de los propios ayuntamientos para opinar sobreel contenido de la reforma. Como había sido usual, dominó la perspectivadel Poder Ejecutivo Federal.

La segunda etapa, que corresponde a la necesaria adecuación de lasconstituciones y de la legislación municipal en los estados, se produce enuna coyuntura caracterizada por la ruptura del eje presidencialista ycentralizado. Si bien la alternancia política en los ejecutivos estatales y,además, la creciente pluralidad en los congresos ya eran, hacia el año 2000,

una base que minaba al centralismo, con la alternancia en la presidencia delpaís ese efecto se generalizó.Para la fase estatal de la reforma municipal, sin un eje centralista queintente siquiera dominar su contenido, se ha abierto un horizonte inéditopara los congresos estatales. Existe ahora la posibilidad de explorar elterritorio federalista, a la vez que impulsar, desde los estados, el rediseñoinstitucional de los ayuntamientos. Sin el presidencialismo al frente, loscongresos de los estados disponen de una amplia capacidad legislativa paradesarrollar el contenido de la reforma municipal estatal. En todo caso, ellímite ya no está en los poderes federales, sino al interior de los estados, enlas relaciones entre ejecutivo y legislativo, en la composición interna de lospropios congresos y en la creatividad y horizonte conceptual de losdiputados y de sus comisiones.

Asumiendo el principio de que la estructura centralizada de lafunción legislativa por resultado contenidos limitados para las reformasinstitucionales, cabría esperar los siguientes escenarios para la reformamunicipal.En primer término, si en las relaciones entre ejecutivo y legislativo dominael primero –continuando al modelo tradicional en la escala estatal-, elcontenido de la reforma cabría esperarlo acotado, sin un perfil propio enrelación con la reforma constitucional federal. Por el contrario, si en estasrelaciones ya se establecieron verdaderos equilibrios de poder, lascondiciones son mucho más favorables para una reforma de contenidoinnovador. Por lo menos sus condiciones políticas estarían establecidas. Ellímite de la reforma se localizaría estrictamente al interior de los congresos.Ahora bien, en este modelo no hay que descartar, por lo menosnominalmente, la posibilidad (reducida) de un contenido innovador de lareforma impulsado desde el ejecutivo estatal.

El segundo escenario a considerar parte de la composición interna delos congresos estatales. Pone el acento en la diversidad de corrientespolíticas presentes a su interior y en sus respectivos pesos sobre lasdecisiones. A mayor pluralidad y solidez de equilibrios internos, mayorfactibilidad para un contenido innovador de la reforma municipal. En estecaso, un congreso

dominado por un solo partido, tendría estímulos para desarrollar elcontenido de la reforma, especialmente si este partido es el PRI. Portratarse del partido que dominó el escenario político de la nación durantedécadas, el PRI carga una inercia de continuidad en los modelos y prácticasgubernamentales, que lo vuelve poco permeable al rediseño institucional.

II. Reforma del Estado y reforma municipal

El proceso de la reforma municipal, en su dimensión legislativa y,dentro de ésta, en su fase de adecuación a las constituciones estatales (unavez definido el parámetro constitucional general), no puede concebirseaislada el conjunto de reformas que se encuentran en curso dentro de laestructura del Estado Mexicano. Desde esta perspectiva, la reformamunicipal es una más de los grandes procesos de la transición de lasinstituciones de gobierno del país. Se inserta dentro de los cambios quetambién experimentan los poderes federales –de acotamiento delpresidencialismo y fortalecimiento del legislativo y del judicial-. Así comoen las modificaciones prácticas que transcurren entre los estados y gobiernofederal, como al interior de los mismos estados.

En otros términos, la reforma municipal es parte de otro conjuntomás amplio de reformas, entre los poderes (a nivel estatal y federal) y comoentre los órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). Las anteriorescontituyen a un conjunto de transiciones, cursos de cambio paralelos, quese cruzan inevitablemente, al compartir sincronías e incluso a los mismosactores sociales.

A la transición democrática le ha seguido —o le acompaña, según laperspectiva— una transición igualmente profunda entre las instituciones degobierno. El cuadro resultante corresponde a una reforma del Estado defacto, en los hechos, en curso dentro de la dinámica cotidiana de lasinstituciones gubernamentales del país. No es un reforma del Estado queesté esperando a los cambios

legislativos o a los acuerdos entre cúpulas políticas: por el contrario, losproduce y, más aún, los aprovecha, los potencia.

La reforma municipal, en este sentido, es un componentefundamental del proceso más amplio de la reforma del Estado, concebida apartir de los procesos concretos de los aparatos de gobierno, en susrelaciones, en sus capacidades materiales y en sus recursos políticos. No esla reforma del Estado concebida como un diseño a futuro; es la reforma delEstado como proceso social de transformación del poder política y de susformas gubernamentales.

En este contexto, la reforma municipal se “cruza” con otras reformasde otras instituciones gubernamentales. Con su respectiva particularidad, enobjetivos, actores, formas, la municipal coincide con otras reformas, quepueden llegar a condicionarla. Partiendo de un concepto de poder políticoque es relacional, definido por determinadas capacidades frente a otro, lareforma municipal está sujeta inevitablemente a tensiones con otrastrayectorias de la reforma del Estado. En particular, con los ejecutivosestatales y con los poderes legislativos.

De la misma manera que la reforma municipal puede implicar un“costo” para otros órdenes de gobierno o para alguno de sus poderes, latrayectoria de estos segundos puede implicar un costo para losayuntamientos. Más aún, el proceso de la reforma municipal puede ser lacoyuntura no solamente para el fortalecimiento de los ayuntamientos, sinotambién para el fortalecimiento de alguna otra trayectoria de la reforma delEstado.

Los congresos de los estados se ubican en esta última posibilidad.Siendo responsables de las adecuaciones constitucionales de la constitucióngeneral, sumaron su propia trayectoria de consolidación institucional con lacoyuntura de la reforma municipal. Considerados en su conjunto y a pesarde los notables contrastes individuales que en este paradójico procesopueden encontrarse, el hecho es que la reforma municipal se

“cruzó” con la trayectoria propia de los congresos estatales. Las más de lasveces, con un “saldo a favor” para las legislaturas; las menos, para losayuntamientos. Por supuesto, el margen de oscilación entre ambosresultados tiene por eje a las reformas constitucionales que hizo elCongreso de la Unión. Si pudiera hacerse una imagen plástica de estasposibilidades, se trataría de una aguja que oscilaría entre el lado de loscongresos y el lado de los ayuntamientos, correspondiendo a la aguja elcontenido de la reforma federal, como su centro y eje.

Con este escenario puede comprenderse cómo en algunos estados lareforma municipal fue acompañada con reformas a las atribuciones de lospoderes legislativos estatales. También éstos están construyendo su propioespacio; y en algunos momentos, a costa de los ayuntamientos.

En principio, esta situación no estaba prevista por el espíritu de lareforma constitucional del Artículo 115, si bien ha sido factible por que lareforma del Estado es un movimiento que excede con mucho al marcomunicipal y, del otro lado, el contenido de la reforma a este artículo no loimpide, por lo menos no de manera categórica. Así, mientras la exposiciónde motivos que hizo la Cámara de Diputados a la reforma constitucionaltienen la expectativa de acotar a los legislativos en su relación con losayuntamientos, el texto constitucional deja abierta esa posibilidad. Dehecho, algunos Congresos no solamente conservaron viejos controles, sinoque los fortalecieron. Desde la lectura de la reforma del poder legislativo,puede interpretarse que ampliaron sus capacidades institucionales, de lamisma manera que del otro lado pretenden los ayuntamientos. Algunosejemplos:

En el estado de Campeche, la reforma municipal fue acompañada poruna reforma en las atribuciones del poder legislativo. De un revisióncuantitativa de los artículos y párrafos de la reforma a la constitución local,se encuentran disposiciones para ambas instituciones, en el mismoinstrumento legislativo, en donde dominan disposiciones en lasatribuciones para el Congreso estatal. Este es un ejemplo claro sobre lamezcla de trayectorias

entre la reforma municipal y la propia del poder legislativo estatal, asícomo de la utilización de la coyuntura municipal para consolidar allegislativo.

Otros ejemplos de las adecuaciones estatales que reflejan elcontenido mínimo de cambios en las atribuciones de los congresos son loscasos de Colima y de Baja California, en el grupo de estados que serevisaron para elaborar este documento. Ahora bien, no es objetivo de esteanálisis la revisión en sí misma de la consolidación lograda por loscongresos de los estados, por lo cual solamente será aludida en la medidaque se exprese directamente en la reforma municipal. No obstante, debetenerse en cuenta que el proceso de la reforma municipal transcurre muycercano a la reforma de los poderes legislativos estatales, siendo probableque la explicación de la primera se funde en la segunda.

III. Los Congresos y la reforma municipalEn el estado de Campeche, el legislativo fortalece sus instrumentos

de control al prohibir a los ayuntamientos enajenar o gravar sus bienes –engeneral, sin especificar cualidades o cantidades- o bien para contratar deuda-también, en general, sin particularidades- sin contar con la expresaautorización del Congreso. Para todo enajenamiento, gravamen o deuda,los ayuntamientos de Campeche no son un orden autónomo de gobierno.Como puede apreciarse, con esta regulación se reduce a nada en el margende la autonomía administrativo y de gobierno para los ayuntamientos.

Cabe mencionar, que este control regulatorio contradice abiertamentea la exposición de motivos de la reforma del Artículo 115, queprecisamente se dirige en otra dirección: reducir los controles delCongreso, con la condición de decisiones por mayoría calificada de loscabildos municipales. En este aspecto, queda manifiesta al menos un rasgode la reforma constitucional a nivel nacional: que entre la exposición demotivos (el Dictamen de la Cámara de Diputados) y el texto del Artículo115 no existe una congruencia categórica que evitara una interpretación y

adecuación como la de Campeche que, lejos de acotar al poder legislativo,fortalece su papel de regulación de los ayuntamientos.

Por su parte, las adecuaciones en el estado de Morelos comparten laorientación seguida por el Congreso de Campeche, con la variante de sermás explícita la trayectoria a fortalecer al poder legislativo, especialmenteen su vínculo con los ayuntamientos. En la fracción XLVI del Artículo 40,faculta al Congreso para expedir leyes y decretos para crear “organismosdescentralizados, empresas de participación o fideicomisos públicos, seanestatales y municipales con sus modificaciones”, así como supervisar sufuncionamiento. Con esta disposición, el Congreso de Morelos es tajante enregular el desarrollo administrativo de los ayuntamientos, siendo reducidasu autonomía administrativa.

Adicionalmente, la fracción XLVII del mismo artículo extiende elpapel de fiscalización del Congreso, incluso con disposiciones muypuntuales: “Por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda (es facultaddel Congreso) practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones yauditorias de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras, a lascuentas públicas del Gobierno del Estado y de los municipios, verificandosu congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y con los PlanesMunicipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados ypor dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros ode deuda pública, determinando las responsabilidades de su casoprocedan”. Fiscalización que introduce una variable de desempeño, alacotarse al cumplimiento de los objetivos de planeación, pero sin acercarseal concepto de eficiencia. Forma institucional de la desconfianza en losayuntamientos y, además, d la sociedad local.

El Congreso de Morelos expresa también su función dominantesobre la deuda pública municipal y sobre los “actos” o “convenios” que“comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo delAyuntamiento”. En Morelos, la autonomía de “actos” del gobierno expidecon fecha de caducidad hasta los

tres años. No está de más, nuevamente indicar la contradicción entre elDictamen de reformas al Artículo 115, que supuestamente tiene el objetivode acotar la intervención de los congresos en los actos o convenios queexcedan al periodo de los ayuntamientos y, del otro lado, el texto delArtículo 115 que no es categórico en la exclusión del control por loscongresos. Ante esa dualidad de posibilidades, en Morelos no solamenteserá necesaria la mayoría calificada en los cabildos, sino que además elpoder sobre esas decisiones municipales corresponderá al congresomorelense.

Otro aspecto del ampliado poder del Congreso de Morelos consisteen el rigurosos control sobre la cuenta pública de los municipios, quedeberá enviarse mensualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda. Inclusoel Poder Ejecutivo debe cumplir con esta disposición, si bientrimestralmente, siendo materia de sanciones el incumplimiento de lamedida, para ambos casos.

La experiencia de Morelos muestra así el caso de una trayectoria deconsolidación de los congresos estatales, expresada incluso (o a propósito)de las adecuaciones constitucionales de la reforma municipal.

En el estado de Veracruz, la reforma municipal también expresa unfortalecimiento de los controles del poder legislativo sobre losayuntamientos. En particular, el Artículo 33 define una lista larga deiniciativas de gobierno y de administración municipal que requierenautorización previa al congreso. De esta manera, las posibilidades delayuntamiento veracruzano para decidir por sí mismo acciones de amplio oregular envergadura, suponen una costosa negociación con el legislativo.Simplemente por este conjunto de disposiciones, los ayuntamientosVeracruzanos están limitados a funcionar mediante acciones de corto plazoy a escala menor. Fuera de este límite, se trata de decisiones que lepertenecen a otro órgano de gobierno, por muy locales que pudieran ser susobjetivos. Como podrá apreciarse de la lista, los ayuntamientos deVeracruz están sujetos a fuertes controles por parte del congreso del estado,que definitivamente

cuestionan el concepto de autonomía, a su marco de decisiones y el espíritude la reforma del 115.

Con todo el control que sobre las materias anteriores tiene elcongreso veracruzano, la reforma municipal sí recupera la necesidad demayoría calificada de los miembros del cabildo, para las decisiones delayuntamiento que afecten al patrimonio municipal o lo comprometan a unperiodo mayor a su gestión. Si en el horizonte la reforma federal seconcibió a este requisito como un elemento de la autonomía municipal, enVeracruz, como en otros estados, fue convertido en un candado de doblellave.

El Congreso de Veracruz también incorpora restricciones a losayuntamientos en la elaboración de sus presupuestos de egresos. Adiferencia de otros estados, donde es explícita y sin restricciones el diseñopresupuestal, en Veracruz el candado lo precisará un ley secundaria: “Lospresupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos, según losingresos disponibles, y conforme a las leyes que para tal efecto expida elCongreso del Estado”. Es decir, no se cumple el principio deadministración autónoma del gasto, si bien no puede excluirse laposibilidad de que dichas leyes establezcan principios de racionalidad y demodernización a su ejercicio. No obstante, aún en esta última hipótesis,para la lógica institucional de los ayuntamientos y, en particular, para elconcepto de gobierno autónomo, el hecho es que los ayuntamientos deVeracruz enfrentan restricciones adicionales a las establecidas por elArtículo 115 de la constitución del país que, por lo demás, no existe enotros estados. Por ejemplo, en Baja California, el mismo principio seenuncia de esta manera: “Los presupuestos de egresos serán aprobadospor los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles”.

La reforma municipal en el estado de Aguascalientes, si bien seinscribe en la lógica de fortalecimiento de los congresos estatales, no seexpresa incrementando regulaciones sobre los ayuntamientos. Elpredominio del Congreso se refleja en regulaciones de menor escala, comola relativa a los periodos trimestrales para reportar cuentas públicasmunicipales. La

excepción es la atribución del Congreso para autorizar la concesión de losservicios públicos municipales. La legislatura del estado fue plenamenteconsciente de que esta disposición se alejaba del espíritu de la reforma alArtículo 115 de la constitución general. No obstante, la experiencia delmunicipio de Aguascalientes en la concesión a una empresa privada delservicio de agua potable, de complicados resultados económicos ypolíticos, justificaron la decisión de los diputados locales.

Como ha podido apreciarse de las experiencias anteriores, lasadecuaciones estatales a la reforma del artículo 115 de la constitucióngeneral tienen por contexto una dinámica de relaciones políticas entreayuntamientos y congresos estatales. Esta es una tendencia que no secumple en el caso de Oaxaca. No hay en particular fortalecimiento delcongreso del estado y, de otra parte, la reforma municipal no logró eliminarelementos constitucionales que reiteran predominio del ejecutivo estatalsobre los ayuntamientos oaxaqueños. Lo anterior no significa que lareforma municipal en el estado no favoreció a los municipios; significa queeste objetivo se cumplió, pero al mismo tiempo se preservaron símbolos yvínculos prácticos de dependencia de los ayuntamientos por el gobernadordel estado.

Las disposiciones constitucionales más representativas de esaposición dominante del gobernador del estado son las siguientes. Primera,la obligación del gobernador de estado para: “Proponer a la Legislatura delEstado la Ley General de Ingresos Municipales, sin perjuicio de remitir a lapropia Legislatura las iniciativas que presenten los Ayuntamientos para quese decreten las tasas, cuotas y tarifas de los impuestos, derechos ycontribuciones de mejoras a sus respectivos Municipios!. El gobierno delestado se consolida como intermediario entre los ayuntamientos y laLegislatura, a propósito de sus leyes de ingreso.

Esta disposición está en conflicto, por lo menos con el espíritu de lareforma al Artículo 115 de la constitución general; pero no se trata de unacontradicción categórica, pues este artículo

no es explícito en quién diseña y presenta las leyes de ingresosmunicipales. La legislatura oaxaqueña preserva la facultad de aprobarlas;pero el gobierno del estado, la “obligación” de presentarlas. En ambasfunciones, los ayuntamientos tienen una participación subordinada ypotencialmente marginal, aún dentro de esa subordinación. Puedeargumentarse que en el caso de Oaxaca, por tratarse de 570 municipios,debe haber alguna instancia de coordinación entre esos ayuntamientos y laLegislatura. Pero la realidad de las cosas es que esta disposición permite alEjecutivo estatal una posición de dominio sobre los ayuntamientos.

Este relativo vacío de la constitución general, sobre quién diseña ypresenta las leyes de ingresos municipales a los congresos estatales,permite tanto el escenario oaxaqueño, como la opción tomada por ellegislativo de Baja California, que explícitamente faculta a losayuntamientos: “Los Ayuntamientos, de manera exclusiva, tendrán lafacultad de presentar al Congreso del Estado para su aprobación, laIniciativa de la Ley de Ingresos y las modificaciones a la misma”. Comopodrá apreciarse, cada uno de los modelos anteriores refleja diferentesposiciones de dominio de los entre los ayuntamientos, ejecutivos ycongresos estatales y, por consiguiente, diferentes maneras (grados,consistencia) de comprender a los ayuntamientos como un orden degobierno.

El segundo ejemplo que preserva la posición dominante delgobernador en sus relaciones con los ayuntamientos, se refiere a losvínculos que éstos puedan establecer fuera del territorio estatal. En estecaso, el texto constitucional local contiene una frase que constituye unobstáculo a este tipo de relaciones de los ayuntamientos oaxaqueños. “Larepresentación política y administrativa de los Municipios fuera delterritorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de todala Entidad.” Al respecto, baste el comentario de que en una coyunturanacional de la constitución de Oaxaca evidentemente corresponde a otraetapa de la historia.

Consolidación de ayuntamientos y congresos estatalesEn la relación con los congresos, la reforma municipal contiene

también elementos que avanzaron en la dirección contraria, es decir,acotando el papel del legislativo sobre los ayuntamientos. Desde laperspectiva expuesta previamente, lo anterior significa que la trayectoria deconsolidación de los congresos no utilizará la coyuntura municipal. Loparticular de estos casos es que las legislaturas vigentes no concibieron sufortalecimiento como un objetivo realizable sobre los gobiernosmunicipales. En esta situación encontramos a los estados deAguascalientes, San Luis Potosí y Baja California. Más aún, en el últimocaso puede decirse que el fortalecimiento de los ayuntamientos se reflejó enel papel de éstos sobre el Poder Legislativo.

En la reforma de San Luis Potosí, al apreciarse las condiciones parala revocación del mandato de los miembros del ayuntamientos –mediantemayoría calificada del Congreso- no se acota en sí misma la facultad, sinoque vuelve más compleja la decisión. Por lo mismo, lo que se acota es elcontrol que pudiera tener sobre esa facultad el partido mayoritario en lalegislatura. Desde la perspectiva del ayuntamiento, lo que se gana son lasposibilidades de defensa y, particularmente, la restricción al uso partidariode esa facultad del Congreso.

Con este ejemplo, puede apreciarse que es la especificación a losprocedimientos de decisión del legislativo constituye una manera dedefensa de la autonomía municipal, en la medida que se regule el pesoindividual de los partidos representados en el congreso. Las decisiones deeste poder tienden a adquirir un perfil más institucional, que se extiende asu relación con los ayuntamientos.

Un modelo adicional de fortalecimiento municipal, presente en laactual coyuntura de reformas estatales, es la explícita apertura de loscongresos a la participación de los ayuntamientos en el proceso legislativo.El estado de Aguascalientes, quien fue el primero en dar este paso, incluyóen

su reforma municipal la siguiente disposición: “Toda iniciativa, pasará, sinotro trámite que su lectura, a la Comisión respectiva para que dictamine.Cuando corresponda a algún Municipio o se refiera a materias municipales,deberá oírse la opinión de los Ayuntamientos, en los trabajos de lasComisiones. El modo, forma y término para las discusiones y votaciones seestablecerán en al Ley Orgánica y Reglamento del Congreso del Estado”.

Entre los ayuntamientos y el poder legislativo queda así abierto uncanal de comunicación y de negociación política, formal, que rompe con lasistemática exclusión que los congresos de los estados habían impuesto alos municipios. Si bien en la mayoría de los estados los municipios sonparte del proceso constituyente – las reformas constitucionales estatalesnecesitan de la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos-. este papelsólo se cumple cuando las reformas ya están construidas, por el contrario,con el nuevo texto de la constitución de Aguascalientes, desde su inicio elproceso legislativo incluye su participación, así sea únicamente una voz,que en tiempos democráticos puede ser un instrumento tan poderoso comoel voto en las decisiones de las comisiones legislativas.

Al igual que en Aguascalientes, la reforma municipal en BajaCalifornia abrió un espacio formal para que en las comisiones de dictamenlegislativo participen representantes tanto de los ayuntamientos, como delos otros poderes del estado. Esta última posibilidad debe leerse de maneraconjunta con la lista de atribuciones de los ayuntamientos, que incluye“participar en las reformas de esta Constitución, en los términos previstos,por la misma”. En sentido estricto, la anterior es una reiteración dedisposiciones paralelas que contienen la misma constitución estatal. Noobstante, tiene el valor de convertirse en un recurso institucional para losayuntamientos de la entidad, que los vincula a las reformas legislativas másrelevantes que pudieran iniciarse en el estado.

Los elementos anteriores de la reforma municipal en Baja Californiason la expresión en el texto constitucional, de un proceso más amplio defortalecimiento de los ayuntamientos de la

entidad. No se trata de un consolidación únicamente material, en recursos,funciones u organización, sino ante todo de un nuevo pero institucional enel conjunto de las relaciones intergubernamentales. Es decir, no es un papelderivado de factores de la política partidaria, sino derivado de la naturalezamisa de la institución municipal, capaz de establecer su diferenciaespecífica ante los otros órdenes de gobierno y sus respectivos poderes.

El indicador más evidente de esta nueva fase de la política estatal fuela desaprobación por la mayoría de los ayuntamientos a la primera versiónde las adecuaciones constitucionales del artículo 115, que ya habían sidovotadas favorablemente por el Congreso del Estado. Independientementede los argumentos expresados por los ayuntamientos, su desaprobación a lainiciativa del congreso constituyente un acontecimiento inédito, tanto enBaja California como probablemente en todo el país. Con su rechazo aldictamen, los ayuntamientos ejercieron un poder que fue capaz de paralizardecisiones de alcance constitucional. El Congreso Baja California seencuentra así acotado, no solamente mediante instrumentos normativos,sino además por la política de las relaciones intergubernamentales. Por estemotivo, es también el único Congreso que debió hacer dos versiones de laadecuación estatal a la reforma constitucional del Artículo 115.

La diferencia constitucional entre las dos versiones de la iniciativa dereforma constitucional es la modificación al sistema electoral municipal,que originalmente contenía la elección de los regidores (del principio demayoría) por un sistema de circunscripciones municipales. Se rompía asícon el modelo de la planilla municipal, dando paso a la nueva fase quegarantizaba una mejor representación ciudadana en el cabildo, elfortalecimiento político de los regidores y, por consecuencia, trascendía almodelo presidencialista que caracteriza la dinámica interna de losayuntamientos. No obstante –debido justamente a las preocupaciones dealgunos presidentes municipales y legisladores sobre “la gobernabilidad”del ayuntamiento- esa parte de la reforma municipal fue excluida de laversión final, quedando

Pendiente su implementación. Lo que pudo ser la aportación mássignificativa a la reforma municipal nacional, n esta coyuntura deadecuaciones a las modificaciones del Artículo 115, paradójicamente fueresistida desde los propios ayuntamientos y, más puntualmente, por ladefensa que hizo de sí mismo el modelo presidencialista del gobiernomunicipal.

IV. Reformas estatales y consolidación institucional de losayuntamientos.

En esta parte del documento se revisan temas o elementos de debateque han configurado la reforma municipal en los estados. El propósito espresentar las tendencias principales de cada tema, tratando de identificar losmodelos legislativos que siguieron los congresos estatales, así como aportaruna evaluación básica sobre la repercusión en desarrollo institucional de losayuntamientos. Cabe aclarar que se trata de una selección de temas y no deuna revisión exhaustiva del contenido de las reformas estatales.

Fiscalización de las cuentas públicas municipalesEn aspectos puntuales, el congreso del estado de Campeche no

integra entre sus funciones la de fiscalizar las cuentas públicas municipales,lo cual pudiera interpretarse tanto como un incumplimiento de ladisposición constitucional del Artículo 115, como un puntaje favorable alos ayuntamientos en su relación con el legislativo. No obstante, la ausenciase explica porque la misma reforma prevé la creación de una “Entidad deFiscalización Superior del Estado”, que tendrá precisamente ese objeto.Esta peculiar manera de no asumir la función de fiscalización por elCongreso de Campeche, eventualmente pudiera conducir a unacontroversia constitucional promovida por algún ayuntamiento inconformecon la “Entidad de Fiscalización Superior del Estado” o alguna de susresoluciones. En todo caso, la pregunta (que simplemente dejamosplanteada) es si la atribución de los congresos estatales, de fiscalizar lascuentas públicas municipales, es trasladable a una entidad distinta allegislativo estatal.

En esta misma materia, el estado de Veracruz también prevé lacreación de un Órgano de Fiscalización Superior del Estado, queindependientemente de su congruencia textual con la constitución general,se trata de una opción alternativa, más especializada y con mejores basespara ser independiente de la dinámica política entre los partidos, queusualmente domina al interior de los congresos. El lado contrario, como yafue indicado, corresponde al estado de Morelos, cuyo concepto de lafiscalización tiene el potencial para traducirse en verdadero obstáculo parala gestión municipal. Por su parte, el congreso de Aguascalientes tradujo sunueva atribución, en lo inmediato, en una frecuencia mayor de los reportesque los ayuntamientos deben entregar a la Contaduría Mayor de Hacienda.En suma, considerando las diferentes salidas que en los estados ha tenido lainstrumentación de la atribución de “fiscalizar”, puede concluirse que setrata de un concepto impreciso, aún en construcción por los legislativosestatales.

Unidades submunicipalesSin ser tema considerado por la reforma del Artículo 115, las

unidades submunicipales –que tienen distintas denominaciones en losestados- es un tema que sí fue añadido en las reformas estatales, si bien condiferentes énfasis y perspectivas. Mientras en algunos estados pudo ser untema medular, en otros se trató de precisiones ya sea a favor o en contra dela autonomía municipal.

En Campeche, la reforma municipal tiene como rasgo particular elénfasis en las instancias submunicipales, denominadas Juntas Municipales,detallando sus funciones, integración y elección. En general, pareciera serque las Juntas Municipales avanzan hacia su configuración comoayuntamientos; por lo menos su integración responde a esa lógica. Esapreciable la consolidación de la figura de Junta Municipal y suacercamiento funcional y en personalidad jurídica a los ayuntamientos: envarios artículos de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado deCampeche se les alude de manera homologada, es decir, lo que es válidopara uno es válido para el otro.

Mientras en Campeche la elección de las autoridades auxiliaresprecisa sus términos, sin llegar a cuestionar el derecho de las poblaciones aelegirlas, en Colima sí fue motivo de debate su nombramiento por elección.Después de la polémica, el resultado fue facultar a los ayuntamientos paradesignar a las autoridades auxiliares mediante los procedimientos que cadaayuntamiento apruebe. No se estableció de antemano algún procedimiento,pudiendo éste responder a las necesidades específicas de las comunidadesmunicipales y, sin duda, a la integración política de cada cabildo. En otrostérminos, será posible tanto la elección como el nombramiento directo delas autoridades auxiliares, siguiendo en cada caso procedimientosespecíficos, reglamentados por el ayuntamiento. En este caso, se abrió enColima un espacio adicional para el ejercicio de autonomía municipal, peroal mismo tiempo se cerró –a discreción del cabildo- el principio deautogobierno para las poblaciones localizadas fuera de la cabeceramunicipal, que a pesar de sus limitaciones se expresa a través de lasautoridades auxiliares.

En el estado de San Luis Potosí, el Congreso fue explícito en surechazo al sistema de elección de las autoridades auxiliares, que estabavigente hasta el momento de estas últimas reformas. Lo interesante es elargumento que la Legislatura utilizó para justificar el retroceso en eseinstrumento de autogobierno: “De igual manera, la reciente reforma a laConstitución Política del Estado, desaparece en su cuerpo a la elección delos Delegados Municipales, con la finalidad de apegarse de manera puntuala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estableceque la célula básica de la organización política y administrativa de nuestrasociedad constituye el municipio libre… incluyendo dentro de lasfacultades y obligaciones del ayuntamiento, la designación del Delegado ySecretario de la Delegación Municipal…(para) garantizar un medio deoperación directo entre las autoridades municipales y las delegacionales, loque permitirá un mejor desarrollo de las funciones públicas municipalesque benefician a nuestra sociedad”.

En la interpretación del Congreso de San Luis Potosí, la elección delas autoridades auxiliares es excluyente del municipio como “cédulabásica” de la organización política y administrativa del país. La ideaimplícita es que las autoridades auxiliares son una entidad de naturalezadistinta, ajena, a la institución municipal. Adicionalmente, el concepto demunicipio vigente –en esta parte de la reforma- se reduce al Cabildo, locual es la interpretación muy restringida, que tiene el defecto de excluir laposibilidad de formas complejas del gobierno municipal y, además, dejafuera el concepto de municipio a la población y al territorio.

Un elemento adicional que en ese tema caracteriza a las reformasmunicipales estatales son las condiciones para la subdivisión del territoriomunicipal. En términos generales, el escenario oscila entre la facultadexclusiva de los ayuntamientos, como una expresión de su autonomía,hasta el modelo regulado por la ley estatal o incluso por aprobación delcongreso del estado.

En el estado de Morelos, por ejemplo, los ayuntamientos debencumplir con las regulaciones de una ley estatal, que no sólo establece losrequisitos para definir los límites entre municipios, sino que ademásestablece las condiciones para las divisiones internas a los propiosmunicipios. No es así el caso de Baja California, en donde losayuntamientos tienen plena facultad para “establecer y organizardemarcaciones administrativas dentro del territorio municipal para elejercicio de sus funciones, la prestación de los servicios públicos a su cargoy la atención de las necesidades de su población”. Mientras en Morelos lascondiciones son de una autonomía regulada por la ley estatal, en BajaCalifornia son los propios ayuntamientos quienes definen la organizaciónterritorial del municipio, quedando entonces el tema territorial en el nivelreglamentario. En el caso de Campeche, la reforma aborda el temainclinando la balanza hacia el lado de los municipios, pero sin alcanzar elmarco abierto por la legislación bajacaliforniana

NECESIDAD DE MEJORAR LAS FINANZASMUNICIPALES

Joaquín Mier Peralta

Hablar sobre el tema relacionado con la mejora de las finanzasmunicipales, obliga a exponer previamente, aunque sea de una manerabreve, algunas consideraciones generales y antecedentes históricos respectoa la estructura política, social y administrativa del municipio.

En el aspecto político es pertinente señalar que los Municipios de Méxicocarecieron de autonomía durante la época anterior al 5 de Febrero de 1917,fecha en que la Constitución General de la República, acabada depromulgar, estableció como base de la organización política yadministrativa de ellos el “Municipio Libre”. Antes de esa fecha lasunidades políticas del país se habían llamado partidos, distritos oprefecturas y estuvieron a cargo de jefes políticos o prefectos. La despóticaactuación de éstos originó un grave descontento que es señalado pornumerosos historiadores y tratadistas de Derecho Público como una de lasprincipales causas que hicieron estallar la Revolución de 1910.

El Plan de San Luis, suscrito por el Señor Francisco I. Madero el día 5 deoctubre de 1910, antecedente fundamental en el estudio de las causas de laRevolución Mexicana, contiene en su parte expositiva, entre otrosconceptos en que se funda la invitación al pueblo d México para levantarseen armas contra el Gobierno del General Porfirio Díaz, el siguiente“…..Las Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del dictador;los Gobernadores de los Estados son designados por él y ellos a su vezdesignan e imponen de igual manera las autoridades municipales.”

Diputado Local de la LVII Legislatura del H. Congreso del Estado. Secretario de laComisión de Estudios Constitucionales y Jurídicos y Secretario del Comité del Institutode Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”.

La constitución de 57 –dice Miguel Lanz Duret en su tratado de DerechoConstitucional- que no exigía de una manera imperativa de implantacióndel régimen municipal, “trajo como resultado inmediato la consolidacióndel caciquismo por medio de los jefes políticos que convirtieron cada unode los Estados de la República Mexicana en verdaderas satrapías en las queimperaba de una manera absoluta en todos los asuntos administrativos,políticos y sociales la voluntad del Gobernador, quien a la vez setransformó en el instrumento activo y eficaz, del Gobierno dictorial que seconsolidó en le República.”1

En el Diario de los Debates del Congreso Constituyente correspondiente al1° de diciembre de 1916, fecha en que tuvo verificativo la sesión inauguraldel Congreso, está publicado el discurso que leyó el Señor VenustianoCarranza, en su carácter de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, alentregar a ese cuerpo el proyecto de nueva Constitución. En la parterelativa a la reforma municipal el Señor Carranza dijo: “El Municipioindependiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de larevolución, como que es la base del gobierno libre, conquista que no sólodará libertad política a la vida municipal, sino que también le daráindependencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propiospara la atención de todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidadinsaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buenaley electoral que tenga a estos completamente alejados del voto público yque castigue con toda severidad toda tentativa para violarla, establecerá elpoder electoral sobre bases racionales que le permitirán cumplir sucometido de una manera bastante aceptable.”

El artículo 115 del proyecto de Constitución que el C. Primer Jefe sometióa la consideración del Constituyente decía: “Los Estados adoptarán para surégimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular;teniendo como base de su

1 Lanz Duret Miguel, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jus, Año 1946,México, p. 142.

división territorial y de organización política el Municipio Libreadministrado cada uno por un Ayuntamiento de elección popular directa ysin que haya autoridades intermedias entre éste y el Gobernador delEstado…..”

En el mismo Diario de los Debates correspondiente al día 20 de Enero de1917, aparece el dictamen que la segunda Comisión formuló respecto avarios artículos entre los cuales quedó comprendido el 115. El dictamendice en su parte relativa:: “La diferencia más importante y por tanto lanovedad respecto a la Constitución de 1857 es la relativa al establecimientodel Municipio Libre, como la futura base de la administración política ymunicipal de los Estados y, por ende, del país. Las diversas iniciativas queha tenido a la vista la Comisión y su empeño en dejar sentados losprincipios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado aésta a proponer las reglas que intercala en el artículo 115 y que se refiere ala independencia de los Ayuntamientos, a la formación de su hacienda quetambién debe ser independiente y el otorgamiento de personalidad jurídica,para que puedan contratar, adquirir, defenderse, etc…”

La reforma fue aprobada por el constituyente, habiendo quedadoconsagrado el Municipio Libre como base de la organización política yadministrativa de los Estados de la República, conforme a las siguientesnormas:

1ª.- Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elecciónpopular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre elAyuntamiento y el Gobierno del Estado.

2ª.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual seformará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados, yque, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidadesmunicipales.

3ª.- Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica.

La forma en que el Constituyente de 1917 aprobó el régimen político delMunicipio fue acorde con los principios contenidos en el proyecto de C.Primer Jefe del Ejercito Constitucionalista. El hecho de que esta reformahubiera sido aprobada sin discusión, a diferencia de lo que sucedió con lasdemás fracciones del proyecto del artículo 115, revela que la Asambleaabundada en las ideas y aspiraciones del señor Carranza, que eran al mismotiempo las del pueblo, en el sentido de transformar políticamente elMunicipio, para organizarlo sobre los principios democráticos que yaregían el sistema político de la República, y de que ejercicio delautogobierno en el Municipio educara cívicamente a los ciudadanos y lospreparará para una eficaz intervención en las funciones electorales de másalto rango.

Esta aspiración era correcta. En efecto, un principio aceptado pordestacados tratadistas de Derecho público es el de que entre Municipio yDemocracia existen tradicionalmente estrechas relaciones. Hans Kelsen yFritz Fleiner, citados por Sergio F. De la Garza en su obra “El Municipio”,estiman que “…….los Municipios son las democracias más antiguas y loeran ya en un tiempo en que la administración central y todos los restantesdominios de la administración local se hallaban establecidos sobre basesestrictamente autocráticas” y que “…. políticamente hablando (laadministración autónoma) establece la posibilidad de proporcionar a losciudadanos una educación ciudadana haciéndoles colaborar en laadministración pública y suscitando su interés en los asuntos de aquellas”.2

Respecto a la independencia económica del Municipio, el debate en elConstituyente fue extraordinariamente prolongado. Varios constituyentes,entre ellos de modo especial los Diputados Heriberto Jara e HilarioMedina, propugnaron empeñosamente porque este principio fueradefinitivamente consagrado en la Constitución. Ambos estimaban que lasujección en que el proyecto de la Segunda Comisión colocaba a losMunicipios

2 De la Garza Sergio F., El Municipio, editorial Jus, 1947, México, PP 69 y 70.

frente a las Legislaturas Locales en materia hacendaria, no correspondía ala idea del Señor Carranza, ni garantizaba la independencia económica deesos organismos y que sin ella tampoco quedaría garantizada su autonomíapolítica.

A pesar de las brillantes e insistentes intervenciones de los Señores Jara yMedina en las deliberaciones, y quizá porque el cansancio había dominadoya a los miembros del Constituyente debido a que las discusiones se habíanprolongado por mucho tiempo, inclusive en largas sesiones permanentes, ytal vez por la necesidad imperiosa de poner fin a sus labores, ante lacercanía del 5 de Febrero en que debería ser promulgada la Constitución, elCongreso aprobó en la sesión el día 29 de Enero de 1917 un nuevo texto dela fracción segunda en la que quedó establecida la sujección de losMunicipios a las Legislaturas Locales en materia hacendaria.

La dependencia a que en ese aspecto sujeta a los Municipios la basesegunda del artículo 115 Constitucional, y la circunstancia de que esosorganismos tengan que ser investidos de personalidad jurídica por la Ley,conforme a la base tercera, los coloca en situación de dependencia respectoa otros poderes y les restringe la autonomía plena que el C. Primer Jefe y elConstituyente originalmente pretendieron darles. La organización política yadministrativa a que quedaron sujetos representa una forma caracterísitcade la división de la competencia gubernamental por razones geográficas.“El Municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado, ni unpoder que se encuentra al lado de los poderes expresamente establecidospor la Constitución, el Municipio es una forma en que el Estadodescentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripciónterritorial determinada.”3

Es de significarse, que tanto los aspectos políticos como los sociales,quedaron detalladamente previstos y establecidos en la

3 Fraga Gabino, Derecho administrativo, editorial Porrúa, 1917, México, p 219.

Ley del Municipio Libre del Estado de Guerrero de 1919, la cual continúaen vigor con algunas modificaciones, ahí están señaladas de maneraespecífica las atribuciones y los deberes de los Ayuntamientos y los de losmiembros de éstos en cuanto a los problemas hacendarios de la comunidad,a los de higiene y salubridad, a los educativos y de trabajo. En generalregula las funciones sociales a cargo del Municipio, del PresidenteMunicipal, de los regidores y del síndico, establece las responsabilidades yfija las sanciones para los funcionarios culpables.

La Constitución Política del Estado de Guerrero, acorde con laConstitución General de la República, establece en su artículo 91 que labase de su división territorial y de su organización política y administrativaes el Municipio Libre, cuya reglamentación fue establecida posteriormentede manera minuciosa y atinada en la Ley del Municipio Libre del 8 dediciembre de 1919, la cual continúa en vigor con algunas modificaciones.Su valioso contenido sigue teniendo actualidad y revela que en la mente desus autores existía precisa y clara la teoría de los fines de la comunidadpolítica, la gestión del bien común, la satisfacción de las necesidadesfundamentales de la comunidad, la seguridad y el bienestar en los órdenesmaterial y moral, el cuidado de la higiene, la salubridad, la educación y laasistencia de los vecinos que habitan los Municipios.

El Artículo 115 de la Constitución Política Federal establece que “LosEstados adoptarán para su régimen interior, la forma de Gobiernorepublicano representativo, popular, teniendo como base de su divisiónterritorial y de su organización política y administrativa el MunicipioLibre”, acotando en su fracción I que la competencia que dichaConstitución otorga al Gobierno Municipal, se ejercerá por al H.Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entreésta y el Gobierno del Estado.

Por su parte el Artículo 2 de la Ley Orgánica del Municipio Libreperceptúa que el municipio que el Municipio Libre constituye la base de ladivisión

Territorial y de la organización política y administrativa del Estado deGuerrero, y el Artículo 5 de este ordenamiento legal asienta en su parteconducente que, entre los Ayuntamientos, no habrá ninguna autoridad entreellos y los Poderes del Estado.

No obstante ello, el artículo 103 de la Constitución Guerrerense constituyeuna camisa de fuerza que limita la libertad de acción de los Municipios alestablecer: “Los Ayuntamientos no podrán:

I.- Fijar y cobrar contribuciones que no estén expresamente determinadasen las leyes de Ingresos Municipales o decretadas por la Legislatura delEstado.

II.- Enajenar, donar o permutar bienes inmuebles de su propiedad sinautorización previa del Congreso del Estado, el que para el efecto expediráel decreto correspondiente.

III. Sin autorización del Congreso del Estado y por un plazo que exceda superiodo de administración, otorgar concesiones o celebrar contratos conparticulares para la prestación de alguno de los servicios públicos, y

IV.- Celebrar contratos para la construcción de obrar públicas cuyo costoexceda del presupuesto calculado durante el periodo de su gestión, sinllenar los requisitos de la fracción anterior.

Esto es, en buen castellano, atar de pies y manos a un nivel de gobierno quedebe tener autodeterminación para realizarse plenamente como entidaddemocrática y depositaria de la presentación popular plural en todas lasexpresiones políticas vigentes.

Por el contrario, si al Municipio se le dan protestades tributarias paraestablecer contribuciones, participar en la recaudación y fiscalización decontribuciones federales que le permitan incrementar sus exiguos ingresos,con la sola condición de contar con el acuerdo del Cabildo correspondiente,se estarán sentando las bases firmes para consolidar Municipios fuertes que

tengan los recursos suficientes para crear su infraestructura y mejorar losservicios de la población.

Con sentido de realidad, estamos conscientes que lograr municipiosautosuficientes en lo financiero en el mediano plazo es una quimera, pero síes factible lograr avances importantes para que estos entes públicos nodependan únicamente de los ingresos tanto del Estado como de laFederación que el Congreso establezca a su favor, como lo previene elArtículo 100 de la Constitución Política del Estado, pues se pretende quecon la acción municipal se obtengan ingresos adicionales que ayuden acomplementar la atención eficaz de sus programas de trabajo.

En este sentido, se requerirá modificar el Artículo anteriormente citado, asícomo las Leyes secundarias correlativas, haciendo las adecuacionesnecesarias que le permitan una mayor libertad de acción en cuanto aestablecer impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, medianterecaudación directa y aplicación de los recursos de manera transparente enbeneficio de la población máxime si reconocemos con honestidad que laautoridad municipal es la que más y mejor conoce las necesidades yreclamos sociales de la población y por ser precisamente el órgano degobierno más próximo al ciudadano y a la problemática en general.Esta propuesta que tiende a fortalecer al Municipio, tiene su sustento en lafracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal que establece:

Son obligaciones de los Mexicanos:

IV.- Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como delDistrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la maneraproporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Así mismo, esta propuesta tiene fundamento en el artículo 11 de laConstitución Política del Estado de Guerrero, que dice que sonobligaciones de los habitantes del Estado, fracción II, “contribuir a

los gastos públicos de la Federación, del Estado y del Municipio de lamanera proporcional y equitativa que disponen las Leyes”.

De esta forma entendemos al Municipio como un ente público de uno delos tres niveles de gobierno, que debe tener competencias y atribucionesespecíficas, y no simplemente actual como un órgano administrativodescentralizado por región, como actualmente se le considera por uncentralismo voraz que no tiene razón de ser.

Por las razones anteriores, resulta impostergable liberar al Municipio deestas ataduras que impiden su fortalecimiento y sano desarrollo. Esta es, ennuestra modesta opinión, una de las tareas fundamentales del legisladorverdaderamente comprometido con el desarrollo político y social delMunicipio y de sus habitantes.

BIBLIOGRAFÍA

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Reyes Luis Antonio, Política, Municipios y Administración, 1998, EdiciónCiudad Argentina.

REDISEÑO DEL SISTEMA ELECTORAL MUNICIPAL

(Una forma para garantizar y eficientar la legitimidad y la gestiónPública Municipal de los Ayuntamientos del Estado de

Guerrero).

Fermín Vargas Vargas.

Para reflexionar sobre Cuestiones Municipales, implicaría en primertérmino, enfocar el tema que se abordaría, en razón de que el título conllevaa tratar diversos asuntos de interés público relacionados con la democracia;servicios públicos, administración pública; gobernabilidad; entre otros.

Por ahora, baste con relacionar el asunto democrático con las formas deadministrar el Gobierno Municipal en los Ayuntamientos del Estado deGuerrero, ante las olas caóticas generadas por la propia ignorancia,inexperiencias e inestabilidad de nuestros representantes populares en eseámbito de competencia, con sus honrosas excepciones, frente a lasexigencias sociales de la colectividad a la que pertenecen, que por unaparte, por causas ajenas a su voluntad, les impiden encauzar, procesar yresolver adecuadamente la problemática municipal presentada.

El tema se intenta abordar desde la problemática que arroja el SistemaElectoral Municipal vigente, establecido en la Constitución Electoral delEstado de Guerrero y la Ley Orgánica del Municipio Libre, comoprincipales instrumentos jurídicos promotores y generadores de conflictosinnecesarios (porque los hay necesarios según Savater y que en lo personalo comparto) que retardan tanto el

Egresado de la Unidad Académica de la Facultad de Derecho de la UniversidadAutónoma de Guerrero.Actualmente se desempeña como Vocal Secretario de la Junta Distrital Ejecutiva 07, delInstituto Federal Electoral en el Estado de Guerrero.

desarrollo político como el social y productivo de la Entidad Federativa.

La ecuación es simple: Presidentes Municipales + Síndicos Procuradores +Regidores electos popularmente es = a mal diseño del Sistema ElectoralMunicipal, lo que origina como consecuencia, escasa legitimidad secular.

De igual forma, Secretarios Generales + Directores + Subdirectores + Jefesde Departamento designados por acción dactiloscópica es = a ineficienteAdministración Pública Municipal, es franco desfase con los nuevos retosde la gestión a ese Nivel Gubernamental.

De lo que se trata es de romper los paradigmas en esta materia, pero nonada más por el gusto o propósito personal de unos cuantos, sino de aúncuando se entienda que una sociedad acostumbrada al orden establecido,sea bueno o malo, prefiera no batallar para buscar nuevas fórmulas paramejorar su vida en comunidad privada, por el medio de encontrar locontrario, es necesario ir más allá de esas barreras que nos auto imponemospara alcanzar altos niveles de democracia y eficiencia Gubernamental en elÁmbito Municipal que permitan:

En lo político:

1.- Promover y estimular desde los Ayuntamientos una participaciónciudadana en los procesos de toma de decisiones políticas de los asuntospúblicos de mayor relevancia para la comunidad.

2.- Generar una mística de Gobierno Municipal basada en lasresponsabilidad compartida entre ciudadanos y gobernantes.

3.- Afianzar las relaciones inter institucionales con otros niveles deGobierno (Federal, Estatal y Municipales), más allá de su extracciónpartidaria, para lograr una captación de recursos inmersa en el federalismosolidario.

4.- Impulsar la creación del Parlamento Municipal, dejando atrás a loscabildos sometidos o meramente contemplativos, para lograr una dinámicade trabajo al seno del mismo, autónoma y corresponsable de las decisionesdel Presidente Municipal, que funcione como contrapeso de este.

5.- Establecer un trabajo gubernamental en el espacio Municipal fundadoen el liderazgo de nuestros representantes, para ello se requerirá a losciudadanos que aspiren a ocupar un puesto de elección popular, atributospersonales que garanticen aglutinar e impulsar las diversas expectativas yproyectos de la gente que lo rodea, así como de la ciudadanía en general.

6.- Alentar la integración en los puestos de elección popular y de laAdministración Pública Municipal, de las mujeres. Esto en virtud de que supresencia en el Sector Público ha adquirido mayor relevancia en beneficiode los resultados finales.

En lo Administrativo:

1.- Integración de equipos plurales de Gobierno. Conformado en base acapacidades personales profesionales (convocatorias públicas o cargos demandos medios y superiores) y no por afinidad o alianzas partidarias queen vez de mejorar, empeoran la labor Gubernamental.

2.- Capacidad de generación y captación de recursos propios. Se requiereencontrar los mecanismos necesarios que permitan transformar a losAyuntamientos en verdaderos generadores de su propia riqueza, concapacidad de Administración Gerencial de la misma, para poder lograr serlo más autosuficiente posible, sin dejar de lado el Sistema Tributariovigente, como uno de los principales apoyos para su adecuadofuncionamiento.

3.- Establecer por periodos de tiempo razonables, programas de trabajocuantificables y por lo tanto evaluables, por áreas de responsabilidad alinterior de los Ayuntamientos, fijándose metas, periodos de ejecución,entre otros aspectos.

4.- Implantar novedosos y más eficaces controles internos y externos delejercicio de los Recursos Financieros del Gobierno Municipal, así como delos recursos materiales y humanos con que se cuente en los mismos.

Sin embargo, para consensar e impulsar lo anterior, aquí sería cuestión dever a que velocidad o ritmo de movimiento y transición, se encuentra lasociedad organizada frente a los Gobiernos Representativos Municipales,en razón de que en obviedad de repetición, los primeros parecen ir rápidoque los segundos, motivándose con ello un lenguaje, diálogo o capacidadesde interlocución distintas entre unos y otros sobre el quehacer público.

Y se dice en estos términos, porque la capacidad de respuesta de quienesejercen la Representación Municipal, es rebasada en la mayoría de loscasos por la demanda social, lo que se considera hasta cierto puntocomprensible.

De ahí la necesidad de rediseñar el Sistema Electoral Municipal y la propiaadministración pública, para tratar de generar más soluciones eficaces ypositivas, que permitan disminuir esta tendencia cada vez más alta, que a suvez, refleja incapacidad, ingobernabilidad, falta de legitimidad, por decirsolo algunas consecuencias.

En el Ámbito Municipal es más factible desarrollar lo antes expuesto y nosolo por manejar a los Ayuntamientos como objetos de experimentos,laboratorios sociales o conejillos de indias, sino porque en ese espacio deGobierno se logra un mayor contacto entre la ciudadanía y susrepresentantes. Es decir, es más directo el trato, la negociación y porconsecuencia, la Gestión Pública de los asuntos ordinarios.

Con esta motivación previa, iniciaría presentando brevemente losargumentos por los cuales considero necesario rediseñar el SistemaElectoral Municipal, como una forma para garantizar y

eficientar la legitimidad y la Gestión Pública Municipal de losAyuntamientos del Estado de Guerrero.

Partiendo del análisis del Sistema Electoral Municipal vigente, puededecirse que este es un Sistema Electoral compuesto, que contieneelementos de los principios de Mayoría Relativa (MR) como deRepresentación Proporcional (RP), sin que uno sea predominante de otro,como el caso del Sistema Electoral Federal Mexicano, el cual es un SistemaMixto con predominante mayoritario, porque de los 500 DiputadosFederales, 300 son electos por el principio de MR y 200 por RP, así comode los 128 Senadores, 64 son electos por MR, 32 son por segunda FuerzaElectoral y 32 por RP en una lista nacional, dejando al final al Presidentede los Estados Unidos Mexicanos, electo por MR.

Así, tenemos que en el Ámbito Municipal, en el caso de los Ayuntamientosdel Estado de Guerrero, se elige al mismo tiempo en una suerte de mezclaelectoral, a un cargo ejecutivo de elección popular como lo es la figura delPresidente Municipal, junto con los Síndicos Procuradores, bajo elprincipio electoral de Mayoría Relativa, que en lo personal, los segundosno tienen la calidad ni la función de cargos ejecutivos de representaciónpopular, sino meramente administrativos.

Adicionalmente, en la misma boleta electoral que el ciudadano electorutiliza para depositar su voto a favor de su candidato a la PresidenciaMunicipal, se incluye la planilla o lista de candidatos o Regidores deRepresentación Proporcional, y que por ello de forma automática, se otorgaese voto a los candidatos a Regidores del Partido de su candidato aPresidente, lo cual es incorrecto, en virtud de que tal vez el elector no esteinteresado en votar con la planilla en cita, lo cual quedaría obligado sidesea hacerlo por su candidato a Alcalde.

Asimismo, si analizamos el procedimiento de distribución de Regiduríasestablecido en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano deGuerrero y Código Electoral respectivo, se desprende que esta distribuciónno es de Representación

Proporcional, aún cuando en estos Ordenamientos Constitucionales ylegales esos términos así lo contemplen, en razón de que tan solo un 25%de estos cargos se distribuyen por este principio electoral en un tercer osegundo momento de distribución, respectivamente, según sea el caso, y el75% en un primer y segundo momento, se otorgan al partido triunfador enla elección de Presidente Municipal (50%) y al que haya quedado ensegundo lugar de la misma elección (25%), por lo cual esto se da bajo elprincipio de Mayoría Relativa.

De lo anterior se desprende que en el procedimiento de distribución deRegidurías vigente, se utilizan conceptos erróneos para su definición yasignación, que en todo caso, no corresponden a la finalidad del PrincipioElectoral de Representación Proporcional, originándose con ello comoconsecuencia, los efectos negativos de la sobre y subrepresentaciónpopular.

Es decir, si un partido político triunfador de la elección de PresidenteMunicipal gana con el 30% del total de la votación emitida, se lleva el 50%de las Regidurías, y en consecuencia, estaría sobrerepresentado en elcabildo. Por el contrario, si un partido que haya quedado en segundo lugarcon el 29% del total de la votación emitida, le corresponde el 25% de laRegidurías, estaría subrepresentado.

Por otro lado, a los Ayuntamientos por Disposición Constitucional se lesconsidera como Órganos Colegiado, lo cual en lo personal es incorrecto, envirtud de que en primer término, se elige a un Presidente Municipal, que esconsiderado como un Cargo Ejecutivo de Elección Popular, bajo elprincipio de Mayoría Relativa, aplicado por excelencia a este tipo defiguras única y exclusivamente.

La denominación de Órganos Colegiados se otorga por lo general enMateria Electoral a las Cámaras Legislativas, que en este caso, porconsiderar al Cabildo como un Órgano deliberante de los Asuntos Públicosdel Municipio, se le concedería tal definición, pero por lo que se refiereúnica y exclusivamente a los Regidores,

que deberían ser electos por el principio de Representación Proporcionalpura, sin barreras legales y de forma separada a la elección de PresidenteMunicipal.

Por ello la necesidad de separar y clarificar desde la Constitución y elCódigo Electoral, estos dos cargos de elección popular, PresidenteMunicipal por un lado y los Regidores por otro, sus atribuciones, así comolos procedimientos de elección correspondientes.

Para finalizar, por cuanto hace a los cargos de mando superiores y mediosde los Ayuntamientos, tales como Secretario General, Tesorero, OficialMayor, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento, estosactualmente se designan ya sea por el Presidente Municipal o por elCabildo a propuesta del primero, lo cual es incorrecto también, porque conello se vicia de origen la relación institucional y laboral, y con ello laeficiencia, eficacia la productividad, debido la relación de afinidad oconsanguinidad que pudiera tener el asignado con los RepresentantesPopulares Municipales.

Lo anterior se puede evitar si en lugar de establecerse en las disposicionesconstituciones legales, la designación de estos cargos vía representantespopulares correspondientes, se creará a iniciativa de los Cabildos yPresidentes Municipales o del Congreso del Estado, (es este caso habríaque otorgar Facultades Legislativas a los Cabildos para dar paso alParlamento Municipal) una nueva ley del servicio civil de carrera en laAdministración Pública Municipal, similar a la propuesta por el GobiernoFederal para que a través de convocatorias públicas se otorguen estospuestos, los cuales estarán sujetos a evaluaciones periódicas constantes,otorgando estímulos al servidor público destacado y sancionado al que nocumpla eficientemente su trabajo.

A grandes rasgos, se presenta este bosquejo general de lo que pudieraencaminarse para encontrar algunas salidas institucionales para garantizar yeficientar la legitimidad y la gestión pública en

los Ayuntamientos del Estado de Guerrero, pero para ello se requerirá deun desarrollo de la política que desarrolle a los políticos, entendida estacomo el quehacer colectivo en los asuntos públicos, con el consenso,participación y corresponsabilidad de la sociedad y gobierno, paraencauzar, procesar y resolver, las exigencias sociales de la colectividad a laque pertenecen.

BIBLIOGRAFÍA

- INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, Eslabones de la Democracia 4;La organización ciudadana en la gestión pública municipal.

- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANODE GUERRERO.

- CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE GUERRERO.

POR GOBIERNOS CERCANOS A LA GENTE.

LA REMUNICIPALIZACIÓN EN EL ESTADO DE GUERRERO

Carlos Rodríguez Wallenius

INTRODUCCIÓN

Es un dicho común que el municipio es la entidad de gobierno más cercanaa la gente, sin embargo, esta afirmación tendría que tomarse con ciertocuidado para el caso del estado de Guerrero, ya que en los últimos años seha expresado una constante disputa entre ciudadanos y gobiernos locales,ya sea por democratizar los procesos electorales, para moderar losdesequilibrios de las comunidades frente a las cabeceras, para demandar elrespeto de las formas de elección de los comisarios municipales etc. Todosestos procesos han convertido a los vínculos entre gobierno y sociedad enfría lejanía. En particular, nos referimos a la creciente demanda porconformar nuevos municipios que expresen las identidades históricas,sociales y culturales de las comunidades.

Para algunos autores y estudiosos, el tema de la remunicipalización crearíauna pulverización del territorio estatal en pequeños ayuntamientos con pocacapacidad para gobernar. Sin embargo, las experiencias como la del estadode Oaxaca con 570 municipios (418 de éstos bajo el régimen de usos ycostumbres), así como las de España con 48 mil o de Francia con 36 mil1,que tienen una vida municipal activa y funcional, lo que podría desmentiresos temores.

Coordinador del Área de Investigación y publicaciones del Centro de ServiciosMunicipales “Heriberto Jara” A.C. Maestro en desarrollo rural y candidato a Doctor enCiencias Sociales por la Universidad Metropolitana, plantel Xochimilco.1 Nuestro país tiene actualmente 2,440 municipios con un territorio y población muchomayores que los casos español y francés.

En este artículo haremos énfasis no sólo de ubicar algunas experienciassobre la creación de nuevos municipios, sino en la necesidad deremunicipalizar el territorio guerrerense como un mecanismo para acercarlos ayuntamientos a las demandas y requerimientos de los ciudadanos. Estapropuesta se hace teniendo como referencia la experiencia que hemostenido estudiando los procesos y demandas de nuevos municipios en eloriente de la Costa Chica de Guerrero.

Viejos y nuevos municipios

Durante la década de los 90, una amplia gama de movimientos, sociales yde organizaciones comunitarias de diferentes tendencias políticas y formasde lucha, gestionaron la creación de nuevos municipios como es el caso delAlto Balsas, Costa Montaña, Chilixtlahuaca Rancho Nuevo de laDemocracia, Cochoapa Grande, Filo Mayor, Chiepetlán, Tototepec,Atzacualaya, Caxitepec, Hueycatenango, entre otros. Demandas que, encontraste, han motivado que en 12 años sólo se hayan creado dosmunicipios (Acatepec en 1989 y Marquelia en el 2001) por parte delCongreso estatal.

Y es que detrás del procedimiento jurídico, que aparentemente es sencillo2,la aprobación de los nuevos municipios se complica con la discusiónpartidaria que refleja intereses políticos y económicos entre los gruposparlamentarios, lo que ha empantanado la resolución sobre nuevasalcaldías. Pero a parte del procedimiento

2 El artículo 13 de la Ley Orgánica del Municipio Libre señala los siguientes requisitos:I. Contar con una población que exceda de 25,000 habitantes; II. Disponer de losrecursos económicos suficientes para cubrir a juicio del Congreso del Estado, laserogaciones que demande la administración municipal; III. Contar con la infraestructuranecesaria, a juicio del Congreso del Estado, para el cumplimiento de sus funcionesadministrativas; IV. Tener en funcionamiento los servicios públicos que demande lacomunidad para la vida normal e higiénica de la población; y V. Contar con la opiniónfavorable de los Municipios afectados, la que deberá producirse dentro de los tres mesessiguientes a la solicitud respectiva y que no ponga en peligro a juicio del Congreso delEstado, su estabilidad o autosuficiencia económica. En el artículo 13ª menciona ademásen el inciso II.- Si se trata de una zona con densidad socio-económica, cultural,demográfica, geoeconómica y con infraestructura; y con tradiciones, usos, costumbres ytrayectoria histórica que la dote de identidad y potencial de desarrollo, que permita queactúe como base para la división territorial y la organización política y administrativadel Estado.

normativo, la mayor parte de las demandas de remunicipalización tienencomo base el compartir identidades históricas y culturales, de tenerafinidades agrarias y económicas.

Este nuevo mapa municipal, sería expresión de un largo proceso quetrascienda la división inicial (de 25 municipios) que estuvo influida por loscaudillos regionales al conformarse el estado de Guerrero en 1849. Desdeesa época, la formación de municipios se debate entre los intereses de losgrupos de poder y las identidades y dinámicas de las comunidades. Tal esel caso de la creación del municipio de Tlacoachistlahuaca (1872) en la quelas autoridades estatales no tomaron en cuenta las diferencias culturales,geográficas y agrarias que existían entre las comunidades, ya que la partede la montaña mixteca y la parte baja de población amuzga, las primerastenían más relación con las comunidades mixtecas de la región de lamontaña y las segundas se vinculaban más con las autoridades amuzgas delmunicipio de Xochistlahuaca. Además la tenencia de la tierra representóotro problema como en el caso de San Pedro Cuitlapa que se extendían aotros municipios.

Sin embargo, los procesos de remunicipalización recientes han sidopotencializados por al menos cuatro procesos:

a) El impacto de las políticas neoliberales y reestructuración productiva ennuestro país desde los años 80 empezaron a hacer énfasis en el tema dela gobernabilidad, debido a que se extendió la brecha entre lasdemandas sociales (cada vez más diversas, radicales y profundas) y, porel otro, la incapacidad de los gobiernos nacionales, cada vez más faltosde recursos financieros, de legitimidad y de marcos institucionales, esdecir, con menos capacidades para enfrentar las necesidades de lapoblación. Ante ese contexto adverso para la estabilidad de losgobiernos nacionales se impulsan a nivel institucional dos aspectos quepretenden trasladar la solución de los problemas a espacios máscercanos a la población, mediante la descentralización y la democracialocal. La idea de la gobernabilidad significa, en esta acepción, traspasarciertas actividades de los Estados nacionales a

los gobiernos locales para que ahí se diriman los conflictos entreciudadanía y gobierno.

Esto se reflejó durante el gobierno de Miguel de la Madrid cuando en 1982,a iniciativa suya, se reformó el artículo 115 constitucional, dándolemayores capacidades recaudatorias a los municipios al permitirles cobrar elimpuesto predial. En el gobierno de Carlos Salinas, por medio del Pronasol,empiezan a fluir más recursos a los municipios, aunque de maneradesconcentrada, es decir, la federación mantiene todavía cierto control en elmanejo y destino de los recursos. Expresión de estas políticas dedescentralización de recursos y de atribuciones durante el salinato es laformación de los Consejos de Desarrollo Social Comunitario, los cualesmanejan los recursos determinados en el ramo 263 del presupuesto federal,que desconcentra recursos para la atención de la pobreza y la construcciónde obras de infraestructura social, para que los apliquen en los municipios.

Veamos como opera la desconcentración de recursos hacia algunosmunicipios de la Costa Chica, sobre todo cuando se incrementa el flujo derecursos en 1998 al crearse el ramo 33 de aportaciones para los municipios.Entonces empiezan a fluir con mayor abundancia los apoyos fiscales comopodemos observar en la siguiente tabla:

3 El presupuesto de egresos de la federación se divide en Ramos, el Ramo 26 (despuésrenombrado Ramo 33) representa las aportaciones a estados y municipios a obras deinfraestructura social. En algunos municipios como el de Xochistlahuaca yTlacoachistlahuaca constituyen el 80% de sus recursos.

Tabla 1 Recursos para infraestructura social básica4 (Ramos 26 y 33)

(en millones de pesos)

1996 1997 1998 1999 2000Iguala 1.93 1.80 2.62 3.93 4.99Ometepec 5.06 8.3 12.53 18.8 23.8Tlacoachistlahuaca 3.31 2.53 6.43 9.64 12.24Xochistlahuaca 4.1 3.76 10.31 15.45 19.62

b) Un segundo elemento para la remunicipalización es el paulatinoresquebrajamiento del sistema corporativo y clientelar que normaban lasrelaciones entre los diferentes ámbitos de gobierno, el PRI y lascomunidades. En efecto, desde mediados de los años ochenta el PRIcomienza a tener rompimientos internos, cuya expresión más álgida fue laruptura de la Corriente Democrática de ese partido en 1987, en vísperas dela elección presidencial del siguiente año.

Este proceso también se presentaba en varias regiones de Guerrero5, tienecomo consecuencia importante en los municipios de Guerrero, que el PRIpierda la hegemonía en un espacio aparentemente pequeño, aunqueimportante para las comunidades campesinas e indígenas de la Costa Chicacomo lo son las comisarías municipales. Éstas son órganos honorarios ydesconcentrados de los ayuntamientos y las cuales son electas cada tresaños6. Empero, las comisarías eran, desde hace mucho

4 Datos tomados del disco compacto del Sistema Nacional de Información Municipal delINAFED edición 6 del 2002. Los recursos de 1996 y 1997 pertenecen al Ramo 26.5 La deserción en las filas del PRI aumentó en vísperas de las elecciones para gobiernosmunicipales en 1989 cuando el gobernador Ruiz Massieu queriendo recuperar el terrenoperdido en la anterior elección federal, impone un método de selección interna vía laelección de las bases mediante los Comités de organización y vigilancia (Covei). Elproceso resulta un fracaso debido a las múltiples muestras de inconformidad. Calderóndetecta al menos 13 municipios donde se produjeron conflictos internos y rupturas.CALDERÓN, Marco Antonio, Violencia política y elecciones municipales enMichoacán y Guerrero. Tesis de maestría en sociología política. Instituto deInvestigaciones “José María Luis Mora”, México, 1991.6 Artículos 197 y 198 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero.

tiempo, un espacio en que comunidades indígenas (y algunas campesinas),aplicaban sus formas y métodos de designación que incluían la elección porusos y costumbres cada año de sus comisarios como representantespolíticos del pueblo, que formaba parte integral del sistema comunitario decargos. Mientras el PRI corporatizaba toda la representación comunitariadentro de su hegenomía de poder, el hecho de que fueran electos cada año yno en tres, (detalle que estaba fuera de la legislación), se pasaba por alto.Cuando los simpatizantes de los grupos políticos de oposición acceden porla vía comunitaria a las representaciones de sus pueblos, las presidenciasmunicipales desconocen su cargo aduciendo que se violaba la ley.

De esta manera, grupo de oposición logran influir en las eleccionescomunitarias promocionando a comisarios municipales que no respondíanal domino del PRI o del presidente municipal, lo que genera una pugnaentre los poderes comunitarios y municipales, acrecentada por parte de laalcalde, arguyendo la ilegalidad en el nombramiento anual de loscomisarios por parte de las comunidades. Datos del periodo 1987-1991muestran conflictos en 26 comunidades de cuatro municipios del oriente dela Costa Chica7.

c) Otra situación que va a potenciar la demanda por la creación de nuevosmunicipios fueron las elecciones para alcaldes que se realizan en octubre de1989 y que generan un importante movimiento postelectoral debido alfraude electoral fomentado desde el gobierno de José Francisco RuizMassieu para evitar la derrota del PRI. En efecto, después de los comicioslocales se desarrolló un movimiento postelectoral, entre diciembre de 1989y marzo de 1990, enfrentó la violencia e intolerancia gubernamental, por unlado, y un organizado movimiento cívico por la defensa del

7 RODRÍGUEZ Carlos, “Movimientos sociales y nuevos poderes locales en el surmexicano. El caso del oriente de la Costa Chica” en CANABAL, Beatriz et al (coords.)Movimiento motañas. Transformando la geografía del poder en el sur Mexicano.México, El Colegio de Guerrero, 2002.

voto8 fue encabezado por el naciente Partido de la Revolución Democrática(PRD). El movimiento postelectoral se extendió a 24 municipios donde lapoblación tomó los palacios municipales y se formaron ConsejosPopulares, una especie de gobiernos municipales paralelos. En la regiónfueron tomadas las presidencias municipales de Ometepec,Tlacoachistlahuaca, Xochistlahuaca e Igualapa, en las que este movimientocívico se apoyó de forma importante en las localidades donde lascomisarías municipales pertenecían a la oposición o estaban divididas. Estaexperiencia, aunque no logró retener ningún gobierno municipal9, creó unacreciente tensión entre cabeceras y comunidades, las cuales comenzaron ademandar mayor autonomía.

d) Finalmente, están las luchas comunitarias de los pueblos indios por susderechos y por la autonomía política, que inicialmente se expresó en lasformadas por los 500 años de resistencia indígena de 1992, cuando unamplio frente de organizaciones, grupos y comunidades se aglutina en elestado de Guerrero en el Consejo Guerrerense 500 años, como unacontrapropuesta de los festejos oficiales por el 500 aniversario de la llegadaal continente americano de Cristóbal Colón, demandando, en cambio, elreconocimiento de la situación de exclusión de las comunidades indígenasy la solución de los añejos problemas de marginación en que viven lospueblos indios10. Para ello 1,500 indígenas guerrerenses marcharon a laciudad de México para que sus demandas sean escuchadas. Este tipo demarchas se repite en el 1994 y 1995.

8 El movimiento postelectoral abarcó la tercera parte de los municipios del estado.BARTRA, Armando. Guerrero Bronco. Campesinos, ciudadanos y guerrilleros en laCosta Grande, México, Sinfiltro, 1996. P, 180-189. La violencia gubernamental tantoantes de las elecciones como en el movimiento postelectoral, principalmente en eldesalojo de plantones municipales causó 20 muertos, 137 heridos y 92 detenidosESTRADA, Alba Teresa. Guerrero: sociedad, economía, política y cultura. México,UNAM-CIIH. 1994, p. 145-155.9 Los Consejos Populares fueron disueltos por dos vías: la negociación y compra delíderes locales (caso de Tlacoachistlahuaca y Xochistlahuaca) o por medio de larepresión abierta como en el caso de Ometepec.10 FLORES, Joaquín. La revuelta por la democracia. Pueblos indios, política y poder enMéxico, México, UAM-X y El Atajo, 1998, p. 54.

A pesar de la magnitud de estas acciones, son pocas las respuestas que diotanto el gobierno estatal como el federal, sin embargo, las movilizacionessirven de espacio para que los participantes puedan levantar un cuadrobásico de demandas así como compartir con otras comunidades sus luchasy propuestas, entre las que se encuentra la creación de municipios quecuenten con autonomía política. Estos procesos fortalecieron los espacioscomunitarios que defienden su autonomía e intereses frente a las medidasintervensionistas de los ayuntamientos y gobierno estatal, como en el casodel movimiento de Xochistlahuaca, que inició desde julio del 2000 cuandola entonces presidenta municipal Aceadeth Rocha trata de imponer acomisarios municipales en cinco comunidades, desconociendo la elecciónpor usos y costumbres, lo que genera un fuerte movimiento de protesta, quelogra no solo la destitución de Aceadeth Rocha sino de otros dos interinos.Ahora el movimiento indígena demanda ser reconocido como municipioautónomo.

Así, en el ámbito local guerrerense se ha estado expresando una serie deprocesos sociales (descentralización, quiebre del corporativismo, lucha porla democracia, movimientos indígenas) que han provocado que losciudadanos estén enarbolado como una de sus exigencias el reconocimientode nuevos municipios formados desde la perspectiva y criterios de suscomunidades, como una forma de apropiación del territorio de la capacidaddarle dirección a sus procesos sociales.

Procesos sociales que proponen la remunicipalización

La primera demanda de remunicipalización en la región de la Costa Chicase presenta en Marquelia desde los años 60, relacionada con el crecimientoy preponderancia económica que adquiere dicha población debido a laapertura de la carretera que une a la Costa Chica con Acapulco. Pero es enlos años 90 donde esta demanda tomó fuerza y contenido sobre todo por elimpacto que tiene en la región el movimiento de Rancho Nuevo de laDemocracia.

En efecto, el movimiento de Rancho Nuevo de la Democracia aglutina auna treintena de comunidades mixtecas y amuzgas de los municipios deTlacoachistlahuaca, Xochistlahuaca y Metlatonoc. El 23 de mayo de 1995ocho comunidades mixtecas instalan un plantón permanente a la entradadel palacio municipal de Tlacoachistlahuaca. Las demandas iniciales delplantón eran la elaboración de un plan de desarrollo para la región, laelección democrática en base a los usos y costumbres de los comisariosmunicipales11.

Asimismo, se exige la destitución del presidente municipal deTlacoachistlahuaca por desvío de recursos públicos:

… y esta gente que está solicitando un nuevo municipio de lascomunidades de Rancho Viejo, porque ellos ya no quieren que elpresidente municipal se robe la cantidad de obras que hasolicitado la gente de las comunidades12.

Poco a poco fue creciendo el plantón y el número de comunidades queenviaban representantes a él llegó a una docena, por medio de comisionesque mandaban cada semana. Esta situación endureció la posición delgobierno del estado (encabezado entonces por Rubén Figueroa Alcocer) elcual rompió negociaciones con el movimiento, lo que coincidió con elinicio de asesinatos de dirigentes y activistas que participaban en elplantón, que uno por uno, eran matados al regresar del plantón a suscomunidades, hasta llegar a la suma de 8 mixtecos muertos. Elesclarecimiento de los asesinatos se convirtió en otra de las demandas delmovimiento indígena.

Durante los siete meses que duró la toma del palacio municipal se fuemadurando la idea de formar un nuevo municipio que verdaderamenterepresentará los intereses de las comunidades indígenas:

11 FLORES, Joaquín y Carlos Rodríguez “El nuevo federalismo a prueba de demandasdel movimiento indio” en la revista Relaciones no. 15-16, 1997.12 Carta de la comunidad de Santa Cruz Yucucani al congreso del estado el 15 dediciembre de 1995.

que vamos a ser nuevo municipio, de lengua mixteca, que nosotrosmismos vamos a ser gobernantes del municipio indígena y quevamos a trabajar para nosotros (Cristóbal, 1996:14).

Ya para diciembre las condiciones de represión y de cansancio de losparticipantes hicieron cada vez más insostenible el plantón. Por un lado, lascomunidades, que eran el principal sostén del movimiento, demandaban,soluciones efectivas y concretas, por otro lado, la agonía del régimen deFigueroa (por la transmisión televisiva de la matanza de Aguas Blancas)hacía que se mantuviera indiferente al problema de Tlacoachistlahuaca.Entonces, en asamblea general, 18 comunidades deciden crear unmunicipio cuya cabecera se asentaría en la comunidad de Rancho Viejo,unos 49 km hacia la montaña y que tomaría el nombre de Rancho Nuevo dela Democracia, formando un Consejo Municipal en Rebeldía que enadelante fungiría como gobierno indígena municipal. En la mañana del 16de diciembre se retirarán al Rancho Nuevo de la Democracia13.

13 RODRÍGUEZ, Carlos, “Rancho Nuevo de la Democracia” en revista CuadernosAgrarios. Poder local, derechos indígenas y municipios, no. 16, año 8. Junio de 1998.14 Según los datos de Conapo en 1995 Metlatonoc era el municipio más pobre deGuerrero. Esta información fue corroborada en el Taller de autodiagnóstico realizado el5 de Abril de 1997, en la que los asistentes resaltaron la falta de servicios básicos comoagua potable, luz, escuelas secundarias, etc. (Memoria del taller de autodiagnóstico deChilixtlahuaca).15 Carta al congreso del estado demandando la creación del nuevo municipio el 16 deseptiembre de 1996 con firma de Cayetano Olea.

La enorme distancia que tienen que recorrer para llegar a lacabecera municipal de Metlatónoc

Carencia de obras y servicios

Ausencias de programas sociales

Ya para los primeros meses de 1997 forman el Comité de Lucha queaglutina a 24 comunidades mixtecas por el reconocimiento del nuevomunicipio. Esta coordinadoras si bien incluye la participación derepresentantes electos por sus comunidades, su funcionamiento depende, enmucho, del liderazgo jugado por Francisco Mendoza, un caudillo local.

En ese mismo año se inician una serie de movilizaciones (como la toma delas instalaciones del INI en Ometepec el 10 de abril de 1997) y actividadestendientes a que se les reconozca su municipio, entre ellas unautodiagnóstico y una elaboración de cuadro de necesidades y demandas16.

Estas dos son las experiencias más acabadas de movimientos quedemandan la remunicipalización indígena en el oriente de la Costa Chicacomo parte de un proceso de demanda mejores condiciones de vida y enrespaldo a sus formas de elegir a sus autoridades, aunque no son los únicoslugares donde exigen la formación de nuevos municipios, existen otrascinco experiencias en la región oriente de la Costa Chica y en susalrededores.

Haciendo un recuento de las demandas de remunicipalización en la regiónde la Costa Chica los espacios de poder local en disputa podemosmencionar.

16 Memorias del Taller de autodiagnóstico, 15 de febrero de 1997 y Memorias del Tallerde recuperación de la historia y planeación, el 5 de abril de 1997.

Tabla 2 las zonas que demandan constituirse en municipioZONA Característica

Marquelia Con un movimiento ciudadano pionero en la región, elcual demanda desde 1962 la creación de su municipio. Enlos últimos 10 años esta demanda se fortaleció debido a lacreciente importancia económica y política que Marqueliatienen en la zona. Para promover el nuevo ayuntamientose ha organizado en un comité plural y que agrupaactualmente a 18 comunidades de los municipios deAzoyú y San Luis Acatlán. El Congreso guerrerenseaprueba la formación del municipio en noviembre del2001.

Rancho Nuevode la

democracia

Con unas 30 comunidades (la mayoría mixtecas, 3 nahuasy 2 amuzgas) en los actuales municipios deTlacoachistlahuaca, Metlatonoc y Xochistlahuaca, endonde desde diciembre de 1995 se mantiene unayuntamiento en rebeldía con autoridades propias.

Chilixtlahuaca Unas 20 comunidades fundamentalmente mixtecas en losmunicipios de Metlatonoc, Igualapa y San Luis Acatlán,demandan desde 1996 su reconocimiento como municipio

CochoapaGrande

Con comunidades mixtecas del municipio de Metlatonoc,auspiciado por comuneros vinculados a la explotación delbosque en su territorio.

Huajintepec Tiene como base territorial a uno de los ejidos másgrandes del municipio de Ometepec, conformado porpoblaciones campesinas que tienen mayor acceso yrelación con Oaxaca.

Zacualpa Movimiento de comunidades amuzgadas en el municipiode Ometepec, que demandan la creación de un municipiode carácter indígena.

Juchitán Inicialmente compartía su lucha por el reconocimiento deMarquelia, pero fue dividido por el gobierno estatal, alprometerle a los promotores de Juchitán que sería sucomunidad reconocida como nuevo municipio.

Hacia la remunicipalización en Guerrero

Las experiencias de remunicipalización nos muestran un proceso de cómolas comunidades demandan aproximar al poder público a los espacios quese sienten más cercanos, esto en la idea de asumir el control de sus propiosrecursos, no solamente mediante la discusión participativa de ladistribución de los presupuestos públicos, sino también de la gestión ymanejo de los recursos naturales de sus territorios, con mecanismos propiosde rendición de cuentas y manejo transparente de los presupuestos,impulsando formas más efectivas de articulación entre gobierno y sociedad.

No obstante estos elementos que ya se perfilan, aunque de forma incipiente,en los procesos que demandan la creación de los nuevos municipios, serequiere, para darles viabilidad, de la aprobación de los ayuntamientos porparte del Congreso guerrerense. Para ello, es necesario despartidizar ladiscusión de la creación de los nuevos municipios, agilizando losprocedimientos normativos, de manera que las decisiones legislativas setomen con base no sólo a la factibilidad técnica (cuestión importante perono la fundamental) sino que la aprobación esté en relación con laconsistencia de los procesos históricos, culturales y sociales de lascomunidades que demandan su reconocimiento.

Todo ello para que los municipios se vayan adecuando a las necesidades ydinámica de la población y no al revés, que el municipio se convierta enuna camisa de fuerza que se aleje de las demandas de sus ciudadanos.

EL MUNICIPIO EN EL ÁMBITO GUERRERENSE

Daniel Pano Cruz

Desde que el hombre, social por antonomasia, fija su asiento sobre el sueloy convierte el espacio ocupado en medio para la convivencia con sussemejantes, y construye viviendas formando alrededor un núcleo deatracción, una población, ya concentrada o dispersa en pequeños grupos,pero entre sí relacionadas, merced o a causa, más que del parentesco, de laproximidad o contigüidad espacial, surge, aunque sea de la manera máselemental o rudimentaria, un universo de preocupaciones generadoras deservicios comunes que, a la larga, constituirán la materia de un régimenque, al diferenciarse de otras manifestaciones de la vida en común –territorial y espacial- se convertirá en un régimen político y, por fin, enrégimen local o municipal.

Ha sido prolífica la aportación de investigadores y críticos en lo queconcierne a:

Origen: “el municipio o municipalidad es, jurídicamente unapersona de derecho público, constituido por una comunidadhumana, asentada en un territorio, que administra sus propios ypeculiares recursos, y que depende siempre, en mayor o menorgrado, de una entidad pública o superior del estado provincial onacional”; y, en cuanto a su origen histórico, éste se remonta a lostiempos de Roma y su influencia expansionista, en los cuales, losindividuos carecían de derechos políticos, debiendo pagar untributo; hecho que se subsanó al reconocer que las personas, pornaturaleza poseen derechos inalienables.1

En la República Mexicana, el término municipalidad y suoperatividad ha seguido el siguiente proceso:

Es Contador Público y actualmente se desempeña como Secretario de Educación enGuerrero1 Mand-Muse, Enciclopedia Jurídica Omeba. Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1979,p. 960.

Mediante una maniobra jurídica, Hernán Cortés constituye elprimer ayuntamiento mexicano en Veracruz, vinculando laempresa de la conquista con Los Reyes Católicos y rompe a suvez la dependencia que unía a los conquistadores con elgobernador de la Isla la Española.

Posteriormente, la constitución de Cádiz al tener vigencia en laNueva España, otorga el carácter constitucional al municipio.

Efectivamente, la constitución de Cádiz precisó las distintasmodalidades del encargo edílico y su carácter electivo, prohibióla reelección inmediata, y definió las competencias municipales.

En el México Independiente, el Acta Constitutiva de laFederación Mexicana y la Constitución Federal de los EstadosUnidos Mexicanos de 1824, no hacen referencia expresa acuestión alguna relativa al municipio. Por su parte laConstitución Federal de 1857 dejó la regulación del municipio alas entidades federativas.

El gobierno de Porfirio Díaz estableció divisiones administrativassuperiores sobre los ayuntamientos, que recibieron los nombresde partidos, distritos, prefecturas o cantones, lo que vino arestringir la libertad municipal. Esta situación al igual que otrasmás fueron las detonantes del movimiento de la Revolución.

El programa del Partido Liberal Mexicano expedido por donFrancisco I. Madero, propuso la supresión de los partidospolíticos y la reorganización del poder municipal. El plan de SanLuis Potosí reconoció la soberanía de los estados y exaltó lalibertad de los ayuntamientos.

Don Venustiano Carranza, pugnó porque la libertad municipal sellevara a la Carta Fundamental y dicha

administración municipal recaería en un ayuntamiento deelección popular directa sin autoridades intermedias.

Actualmente, el Municipio Libre es la base de la división territorial de losEstados Unidos Mexicanos y se sustenta en el artículo 115 de laConstitución Federal, artículo que corresponde al 110 del proyecto deConstitución de 1856, el cual fue presentado en la sala de comisiones enQuerétaro de Arteaga, el 19 de enero de 1917, formando dicha comisión losCC. Paulino Machorro Narváez, Heriberto jara, Hilario Medina y ArturoMéndez, suscitándose enconados debates siendo la fracción II quien máspolémica causó, finalmente fue aprobado y de éste emana la Ley Orgánicadel Municipio Libre.

En la actualidad, según el artículo 64 de la mencionada Ley Orgánica delMunicipio Libre, el municipio, como instancia jurídica, es considerado elque vincula al Estado con los individuos; en consecuencia es, también, enel ejercicio gubernamental, parte importante que interrelaciona en lo social,político y cultural a la sociedad. De ahí que se considere una institución degobierno local autónoma, con facultades, funciones y responsabilidadespropias, que opera bajo un cuadro normativo que define:

1. Los presidentes municipales serán electos por sufragio universal,libre, secreto y directo, según la vigencia del artículo 39 de laConstitución Mexicana que al texto dice: “la soberanía nacionalreside esencial y originalmente en el pueblo”.

2. El H. Ayuntamiento se integrará con el número de regidores quedetermine la ley correspondiente y radicará en la cabecera de cadamunicipio.

3. El primer regidor será el presidente municipal, el segundo elsíndico de hacienda y los demás desempeñarán las funciones quela ley les confiera.

4. Los funcionarios municipales no podrán ser reelectos para elperiodo inmediato. Haciendo la oportuna aclaración que lossuplentes si podrán optar para titulares en el siguiente periodo.

5. El cargo de regidor sólo es renunciable por causas graves queserán calificadas por la Legislatura del Estado.

6. El Ayuntamiento deberá sesionar públicamente cuando menosuna vez al mes.

Y el Artículo 65, afirma que el municipio tiene personalidad jurídica paratodos los efectos legales y los ayuntamientos podrán, en base a normasestablecidas por la Legislatura del Estado; expedir bandos de policía y buengobierno, circulares y reglamentos, así como otras disposicionesadministrativas de observancia general dentro de sus respectivasjurisdicciones; administrarán, con acato a las disposiciones del Estado, losservicios públicos: a) agua potable y alcantarillado, b) alumbrado público,limpia, c) mercados y central de abastos, d) panteones, f) rastros, e) calles,parques, jardines, f) seguridad pública y tránsito, g) y otros que esténdentro la de normatividad establecida.

También se dice que los municipios podrán, entre otras atribuciones:

Convertir con el Gobierno del Estado todo aquello que contribuyaal desarrollo del mismo: programas operativos que ambosgobiernos consideren prioritarios para tal propósito.

Administrar su hacienda

Percibir sus contribuciones

Recibir las participaciones federales, con arreglo a las bases,montos y plazos que anualmente determine la legislatura.

Es necesario, conocer que la Legislatura del Estado, a través de la instanciacorrespondiente, revisará las cuentas públicas en relación a los planesmunicipales y los programas operativos anuales; en consecuencia, losayuntamientos enviarán mensualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda,los informes que acrediten las erogaciones y el avance de las metaspropuestas en el plan municipal y el programa operativo anual.

Con especial atención, debe conocerse que los ayuntamientos no podráncontraer empréstitos, no celebrarán contratos cuya duración exceda de unaño, no enajenarán bienes sin autorización del poder legislativo, nicobrarán contribuciones que correspondan al año siguiente de su periodo.

Es del dominio público el hecho de que el municipio tiene su basenormativa en el artículo 115 de la Constitución General de la República ylas leyes que se gestan en el seno del Congreso de cada Entidad; en estecontexto, opera como institución de gobierno local, con autonomía,funciones, recursos y responsabilidades propios para interaccionar ladinámica que se da entre gobernantes y gobernados.

Pero, dejemos el discurso, y vayamos a la realidad circundante. Sin entraren detalles polémicos de lo que es el ejercicio político en los municipios, seantoja decir que la tarea encomienda dada a los integrantes de unAyuntamiento son importantes; como relevante es ocupar cualesquiera delos cargos dentro del mismo; en este contexto, cabe preguntarse:

¿Quiénes conforman las cuerpos edilicios son personas capaces yconscientes de la responsabilidad que contraen?

¿Cualesquiera de los aspirantes a un cargo de elección en losayuntamientos garantizan éxito en los propósitos deseados?

Al hacer un breve análisis de las características del Ayuntamiento, comounidad jurídica, y su funcionalidad en razón de quieres operan susresponsabilidades, encontramos que, además de ser la autoridad máscercana a la sociedad, descansa en ésta, tareas que necesariamenterequieren ser ejecutadas por personas capaces y con un espíritu de entregay servicio a los individuos que, haciendo uso del derecho a votar y servotados, los eligieron.

En algunos de los casos, de uno o de cualesquiera de los partidos políticos,llegan a estas responsabilidades personas que desconocen la magnitud delcompromiso que han contraído con la sociedad y, es más grave aún, cuandoéstas carecen del perfil que les permita involucrarse en la misma.

De ahí que, será provechoso para la sociedad, que los partidos políticos queparticipan en las contiendas electorales, tuvieran el acierto de incluir en lasplanillas participantes en estos procesos, a personas que cumplan con losrequisitos que el caso requiere.

Formación académica,

Experiencia en puestos similares,

Conocimiento de la problemática del municipio o del cargo por elque contiende,

Liderazgo demostrado, disposición de servicio, entrega al trabajocomún,… etc.

Y, para unificar criterios de operatividad en el servicio a la comunidad, conanticipación difundir entre los contendientes la normatividad que rige a losayuntamientos, destacando las facultades y obligaciones que contraenquienes resulten electos como servidores públicos; éstos, amén de otros,que servirían para contribuir al desarrollo del municipio como entidadjurídica al servicio de la sociedad.

Lo anterior, para evitar un distanciamiento entre los individuos queconforman la sociedad, y los funcionarios electos en el ayuntamiento,motivado por desaciertos que se cometan en el ejercicio público, a causadel desconocimiento de normas y leyes que los rigen.

COMUNICACIÓN, CLAVE PARA RECUPERAR LACREDIBILIDAD DE LOS GOBERNADORES

Sandra Belkis Ocampo Hernández

Introducción

Este milenio parece ser la suma total de las crisis políticas y administrativasque más costos le han representado a los sistemas de gobierno a nivelmundial, lo vemos en la falta de credibilidad que ha generado la decisióndel presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, Geroge Bush iniciarla invasión a Irak, en donde le hicieron segunda sin ninguna cortapisa elprimer ministro de Gran Bretaña Tony Blair y el presidente de España, JoséMaría Aznar, quienes aún no cuantifican en su totalidad el precio dehaberle apostado a la guerra de Bush.

Este efecto a nivel mundial es algo más que una mala decisión, sobre todoporque hasta la fecha no se han encontrado las armas químicas con las quesupuestamente Irak, acabaría al mundo en 45 minutos.

En México, las cosas no son tan diferentes, y aunque el presidente VicenteFox Quesada, como primera autoridad de esta nación no apoyó la invasióny con ello lograra unificar las diversas corrientes políticas, esto no ha hechoque el pueblo de México olvide las pomposas promesas de campaña quehicieron a muchos mexicanos emitir un voto de confianza a un empresarioque parecía tener la verdad en su discurso, al paso del tiempo, esaspromesas en la mayor parte del territorio nacional no se han cumplido y hagenerado una falta de credibilidad enorme en la capacidad de quienesadministran el gobierno federal para administrar los bienes nacionales.

Expresidenta Municipal Constitucional de Tecpan de Galeana y actual titular de laSecretaría de la Mujer en el Estado de Guerrero.

Por lo que respecta al estado de Guerrero, espacio geográfico quehistóricamente ha tenido un grave rezago, lo que más ha limitado a losvarios gobiernos que han desfilado para resolver las necesidades de lapoblación, son dos básicamente: el olvido de los gobiernos federales y elcaciquismo.

Ambos factores han contribuido a que los, ahora más de 76 municipios notengan un desarrollo equitativo que permita a los surianos y surianas teneruna mejor expectativa de los hombres y mujeres que gobiernan en susmunicipios.

1.- PARTICIPACIÓN Y VOLUNTAD DE TODOS EN TODO

Considerando que la globalización no permite que nada se separe, podemosaseverar que la crisis de credibilidad en la clase política internacional ynacional van de la mano con la municipal; sin embargo la solución delproblema es a la inversa, para que se recupere la credibilidad de quienesgobiernan hay que dotar de mayores elementos jurídicos y económicos alas autoridades municipales, quienes son el primer contacto con losgobernados y que al resolver satisfactoriamente las necesidades de lapoblación el impacto cambiara.

Para alcanzar esta meta se requiere de la participación y voluntad, en elcaso de México del titular del poder ejecutivo, quien en primer lugar debedejar de lado las lamentaciones del pasado, para luego dejar de ver a estanación como un gran empresa de su propiedad, pues más allá de sus“buenas intenciones” hay 2.443 municipios1 con sus comunidades yhabitantes que tienen carencias, que padecen injusticias, que tienen hambrey que lo único que saben es que el gobierno, sea del partido que sea, sólolos utiliza para dar a conocer estadísticas en sus informes de gobierno.

1 Datos tomados de las cifras que en la página de internet tiene registrado el InstitutoNacional de Estadística Geográfica e Informática (INEGI)

Por otro lado, los cinco partidos políticos que hoy cuentan con registronacional, deben también dar muestra de su responsabilidad para resolverlos retos que tenemos como nación y dejar de lado la guerra sucia que hamanchado el trabajo político y administrativo, para ello su labor seráformar cuadros políticos capacitados para el desarrollo de las funcionespúblicas.

II.- MUNICIPIO

El municipio en el sentido constitucional de la palabra es la concretizaciónde la libertad de organizarse, de administrarse, de regirse.

El ejercicio de esta libertad, es fortalecer al municipio como célula vital dela nación.

El municipio como unidad básica de la administración pública, entornoinmediato en el cotidiano trabajar, es el lugar ideal para el desarrolloarmónico de la libertad y la democracia como derechos consagrados ennuestra constitución.2

Para darse la dimensión precisa de los problemas a los que se enfrenta elgobernante de un municipio es necesario, como reza el refrán “estar en loszapatos de uno de ellos”, toda vez que las necesidades se dan en dosfrancos, por un lado la falta de recursos económicos y por el otro, la faltade personal capacitado en el área específica que hoy es conocida comoadministración pública municipal.

Administración Pública Municipal.

Según Koontz y O’Donnell, la administración Pública municipal es ladirección de un organismo social y la efectividad en alcanzar sus objetivos,esta fundada en la capacidad de conducir a sus

2 Gobierno del Estado de Pueblo; Manual de Presidentes Municipales, Centro Estatalde Estudios municipales; S/F; pags. 1 a 3.

Integrantes3. A esta definición podemos agregar que es un conjuntosistemático de reglas para lograr la máxima eficiencia en las formas deestructura y manejo de una organización social.

Elementos de la administración

En su fase mecánica o directiva encontramos la previsión, planeación yorganización.

A) Previsión.- Es la determinación de lo que se desea lograr pormedio de un organismo social; la investigación y valoración decuáles serán las condiciones futuras en dichos organismos, hastadeterminar los diversos cursos de acción.

B) Planeación.- Es la toma de decisión del curso concreto de lasacciones que se seguirán fijando y los principios que habrán depresidir y orientar, la secuencia de operaciones necesarias paraalcanzar los objetivos, también se marcan tiempos, unidades, etc.necesarias para la realización de lo deseado.

C) Organización.- Es la estructuración técnica de las relaciones quedeben darse entre jerarquías, funciones y obligacionesindividuales necesarias en un organismo social para su mayoreficiencia: quién los va a hacer. En su fase dinámica u operativahay tres elementos ineludibles, la integración, dirección y control.

D) Integración.- Procedimientos para dotar al organismo social detodos aquellos medios que la mecánica administrativa señalacomo necesarios para su más eficaz funcionamiento:escogiéndolos, introduciéndolos, articulándolos y buscando sumejor desarrollo.

E) Dirección.- Impulsar, coordinar y vigilar las acciones de cadamiembro y grupo de un organismo social, con el fin de que elconjunto de todas ellas realice del modo más eficaz posible losplanes señalados.

F) Control.- Establecimiento de sistemas que permitan medir losresultados actuales y pasados, en relación con los

3 Koontz y O’Donneell; Administración de Empresas; México: Edit. Limusa, S.A.;1987.

Esperados, con el fin de saber si se ha obtenido lo que seesperaba: corregir, mejorar y formular nuevos planes.4

Sin embargo y aunque en lo general, se sigan al pie de la letra cada pasoque marca la teoría administrativa, el trabajo de un presidente municipal ysu equipo de trabajo carece de legitimidad si no logra tender un buenpuente de comunicación con su pueblo.

III.- La comunicación: una necesidad

El mexicano y su concepto del poder público.

Aún perdura en la conciencia política de muchos mexicanos figurashistóricas prototípicas.

En la mayoría persiste aún la necesidad psicológica de un padre fuerte ypoderoso que resuelva sus problemas, esto proviene desde la épocaprehispánica hasta unos sexenios atrás, en donde la autoridad o el líderrepresentante era visto por el pueblo como algo omnipotente con la funciónobligatoria de solucionar, proteger y resolver todo lo que el puebloplanteara. De ahí que cada líder reforzara la credibilidad de su capacidad apartir de promesas de solución a los problemas más sentidos que seplantearan por el pueblo.

Problemas para los que cada sector social o nivel social demanda pronta yurge solución, más el representante o líder no está en posición real deprestar auxilio a esas demandas, pues éstas, eventualmente resultaban casiimposibles de solucionar5.

Por lo cual, los líderes o gobernantes encuentran dificultades para enfrentara sus seguidores con su margen de función y deber por la omnipotenciaidealizada que le atribuye el pueblo, y con la que alimenta su liderazgo.

4 J. Bengue Eugen; Elementos de Administración Moderna, Edit. Fondo de CulturaEconómica, México, 1975.5 Cosio Villegas Daniel; El sistema político; Edit. Joaquín Mortiz S.A., México, 1977.

Más un gobierno que se diga honesto debe establecerse en colaboración yparticipación de su pueblo, pero este tipo de relación aún atemoriza amuchos líderes o gobernantes que temen perder sus status.

La imagen de un auténtico líder.

La comunicación de un auténtico líder debe versarse en dos sentidos, una através del uso del área de prensa y publicidad y el otro mediante undiscurso directo a los gobernantes en el que sin minimizar sus esperanzasse les haga participes de las dificultades a las que se enfrenta su gobierno6.

Lo que necesita un municipio, estado o nación es tener al frente, no a unoportunista arrogante, sino a un servidor sincero, que frente a ellosreconozca sus capacidades y sus deficiencias, para ello el presidentemunicipal, desde el inicio de sus funciones debe mentalizar el lema “aquísirvo yo”, y dejar de lado el de “aquí mando yo”, con esta actitud elgobernante no necesitará exhibir credenciales como legitima autoridad;sino que su desempeño generoso, su dinamismo mágico y su actitud deentrega le darán, lo que no le dan las leyes, legitimidad.7

IV. PROPUESTA

RELACIÓN PRESIDENTE MUNICIPAL-PUEBLO

Un presidente municipal, es un gobernante que tiene una granresponsabilidad con el pueblo, como ya se mencionó, un funcionariogubernamental que además de desempeñar sus funciones correctamente,debe de dar resultados y cuentas a su pueblo; pero debe mantener lazos ymedios de comunicación abiertos, al igual que su persona siempredispuesto a presentarse al pueblo que lo eligió. Esto no quiere decir que un

6 Mattelart Amad: Los Medios de Comunicación, Ed. Siglo XXI; México, 1986.7 Cornejo Miguel Angel; Liderazgo de excelencia, Ed. Grand, S.A.; México, 1987,

gobernante sea omnipotente; “sino que al saber relacionarse y acercarsemás a su pueblo y/o seguidores, lo respetarán, lo apoyarán y lo ayudarán nosolo como su gobernante sino como un gran amigo o amiga de valía yconfianza”, Más el servidor público debe preestablecer su imagen y acciónno falsamente sino verdadera y concretamente. Para que se de la estrecharelación y comunicación entre la gente y el presidente municipal, en todomomento el servidor público debe mostrar su lado humano, sin perder sufortaleza, fuerza y control. Es indiscutible el hecho de que ente más alta sela investidura del mandatario, su sencillez se convertirá en carisma. Encambio el gobernante mediocre, entre más alto está, más pedante ydespreciativo se comporta, olvidando que gracias a sus seguidores puedemantenerse en el puesto que está, y si desea ascender requiere aún másapoyo de los demás; sin embargo para que la comunicación sea eficaz, éstadebe ser sincera y forzada, caso contrario el efecto será devastador.8

Factores para una mejor recepción de los medios de comunicación hacia losdiversos sectores de la sociedad:

Escoger el mejor medio para alcanzar una amplia cobertura deaudiencia.

Apoyarse en profesionales que sepan y ayuden a evaluar elimpacto de las acciones en los medios de comunicación.

Que los mensajes no estén impregnados de mentiras ydemagogia9.

Si quienes se encuentran, hoy día ejerciendo el privilegio de gobernar unmunicipio, no buscan una adecuada comunicación con su pueblo, en lostiempos adversos, éstos, por sí solos les darán la espalda.

8 Danzinger Kurt; Comunication Interpersonal; Ed. El Manual Moderno: México, 1987.9 De Flur Malvib; Teoría de la comunicación de masas; Ed. Paidos Mexicana; México,1982.

GOBERNABILIDAD EN EL MUNICIPIO DE TIXTLA

Edgar Astudillo Morales

Desde el primer día que inicié mi gestión municipal, el pasado uno dediciembre de 2002, me propuse junto con el equipo de trabajo queacompaña y la sociedad tixtleca con sus comunidades, darlegobernabilidad a esta sociedad que lleva muchos años de deterioro de lascondiciones de vida, la acumulación de viejos y nuevos problemas, comoes la falta de un drenaje sanitario, agua potable y un mercado nuevo yfuncional, entre otras deficiencias que por años los gobiernos han tenidopostrados a este municipio con una gran riqueza cultural e histórica.

Sin duda alguna, para que haya gobernabilidad en un país, en una entidad oun municipio como el nuestro, debe existir un binomio equilibrado entre laeficacia del gobierno y una economía por lo menos en desarrolloprogresivo, para que exista un buen gobierno, tiene que reflejarse en unaestabilidad política, ausencia o el mínimo de violencia, estado de derecho yel control de la corrupción. Pero también tiene que haber un desarrolloeconómico y una mejor distribución de la riqueza, sobre todo en los quemenos tiene. Esta ha sido la divisa en la que hemos estado trabajando aquíen Tixtla, en donde haya una conjunción de esfuerzo compartido entregobierno y sociedad.

La economía tiene que ser factor de gobernabilidad, pero la primera nopuede dejarse en manos sólo de economistas y técnicos. La toma dedecisiones económicas debe considerar argumentos políticos y sociales (Lacarpeta Guerrerense, núm. 160, 1-15 de septiembre de 2003)

Estudios recientes han demostrado que ahora ya no basta garantizar laviabilidad económica, es indispensable que la economía ofrezca insumospara la gobernabilidad trátase de un

Es arquitecto y actualmente se desempeña como Presidente Municipal Constitucionaldel H. Ayuntamiento de Tixtla de Guerrero, Guerrero.

país, una entidad o un municipio y no lo contrario: que se convierta enfuente permanente de tensiones y perturbaciones, que descapitalice –enmás de un sentido- a los actores, agentes e instituciones que contribuyen agenerar gobernabilidad.

Quiérase o no, gobernabilidad y economía van de la mano, faltaasegurarnos de que ambas vayan hacia el mismo lugar, este es el propósitoque haremos prevalecer en este municipio que vio nacer a grandes héroes yheroínas, de la talla del general Vicente Guerrero Saldaña, el licenciadoIgnacio Manuel Altamirano, el General Vicente Jiménez y doña AntoniaNava de Catalán, por mencionar tan sólo a 4 de nuestros más connotadosde ellos.

Entendemos la gobernabilidad no como un cierto status quo definido ydefinitivo al que un sistema político arriba luego de dejar atrás periodos decrisis, sino como un proceso, una puesta en práctica cotidiana de lascapacidades políticas, los dispositivos institucionales y los recursoseconómico-sociales, reales y simbólicos, de un sistema político paraprocurarse arreglos y equilibrios que posibiliten su viabilidad y mantengansu legitimidad (La Carpeta Guerrerense, núm. 135, 1-15 de septiembre de2002).

El Plan de Desarrollo Municipal Estratégico

Para cumplir con la gobernabilidad en Tixtla, un grupo de funcionarios dela actual administración municipal, asesorado por un experto deCOPLADEG, se dieron a la tarea de diseñar un Plan de DesarrolloMunicipal, que fuera eminentemente estratégico, que siguiera loslineamientos de la Ley de Planeación Nacional, la Ley de Planeación delEstado de Guerrero y la Ley Orgánica Municipal; pero que además el PMDcubriera cinco objetivos básicos: diagnóstico, misión prospectiva, objetivosy líneas de acción. Y por si esto fuera poco, nuestro PDM, tendría quebuscar cinco tipos de desarrollo: político, social, económico, rural yurbano, es decir, que fuera más allá de lo que comúnmente se ha estadohaciendo en otros municipios, buscar el desarrollo económico y social; sinhacer una prospectiva al respecto.

Estamos conscientes de que la tarea que nos espera para los próximos 2años y 4 meses de nuestra gestión municipal es ardua y difícil, pero a casi 9meses de que inició nuestra administración de gobierno, sin duda vamospor el camino correcto.

Pero ello, una vez que entregamos a las distintas dependencias de gobierno,nuestro PDM, modestia aparte, Tixtla fue uno de los primeros en entregareste valioso documento, procedimos a nombrar a un consejo comunitariode planeación, entendido como un órgano de participación social integradopor los habitantes de los sectores urbano y rural, que de manera activa ydemocrática definen, ejecutan, dan seguimiento y evalúan las accionesencaminadas al desarrollo integral de los grupos sociales que representan.

Desde el principio de la formación de nuestros consejos comunitarios deplaneación municipal, les hicimos saber en una reunión de cabildo, que laplaneación municipal es un proceso que comprende las fases de laelaboración, de la instrumentación, el control y finalmente la evaluación,para que todos los vecinos posean los conocimientos necesarios para unamejor puesta en práctica todas las etapas de nuestro Plan de DesarrolloMunicipal.

Asimismo, a todos los integrantes del Comité de Planeación para elDesarrollo Municipal (COPLADEMUN), se les hizo del conocimiento queéste está representado por las dependencias federales, estatales ymunicipales, así como organizaciones sociales y de productores.

Quien encabeza el COPLADEMUN en Tixtla, es el Presidente Municipal,quien nombra coordinador general del mismo, a través del cual se convocóa los integrantes a una asamblea plenaria, en la que después de una ampliaexplicación de nuestro PDM se les tomó la protesta constitucional. Estamosseguros de que esta estructura de participación democrática llevará a feliztérmino una amplia participación de la sociedad tixtleca.

Al establecer metas concretas en el PMD, se cuenta con parámetros quepermitirán conocer con precisión el nivel de cumplimiento de Plan durantelas tres evaluaciones anuales que haremos en forma permanente de estedocumento en el COPLADEMUN, permite ir con buenas estrategias yredefinir las líneas de acción para lograr los objetivos y cumplir las metastrazadas en los próximos tres años de gobierno municipal.

El COPLADEMUN ya está operando durante estos primeros 9 meses degobierno, siendo la instancia adecuada para formular la presupuestaciónanual y para concertar acciones con otras instancias de gobierno y lasociedad civil, que promuevan el desarrollo integral del municipio. Paraello se llevan a cabo reuniones periódicas de los grupos de trabajo de loscomités y ya se están dando a conocer a la sociedad tixtleca mediantenuestra Gaceta Municipal, de la que ya se han publicado 4 números, losavances y las evaluaciones que llevan a cabo.

PerspectivaBajo estas premisas, se ha estado instrumentando el PDM de Tixtla deGuerrero, porque estamos conscientes de que un régimen en cualquiera desus niveles, la gobernabilidad no se construye a espaldas de las reglas queordenan el juego político de un sistema de gobierno. No es un territoriovedado, ni un mundo aparte. En todo caso, la gobernabilidad –sus formas,sus métodos- refleja la fisonomía del régimen político que la sostiene. Noson las urnas lo único que distingue a los regímenes democráticos deaquellos que no lo son. Espacios como la gobernabilidad, donde se pone enjuego el poder, la soberanía y la legitimidad del Estado, definen laverdadera naturaleza del sistema como el nuestro.

Tiempos de cambio y de crisis en los que gobernar se volvió un enormereto. Y no es que antes no lo fuera, sino que a partir de la crisis energéticas,monetarias, fiscales de los setenta –que propiciaron el fin del Estadobenefactor en las economías desarrolladas, de los estados populistas deAmérica latina-, los gobiernos nacionales enfrentaron sendos procesos dereforma

estructural con menos recursos políticos y económicos, que rápidamentemenguaban su legitimidad.

Entre las reformas estructurales –que no se cumplieron en la 58Legislatura-, y las crisis sistémicas (económicas, de legitimidad, derepresentación política) la gobernabilidad emergió como uno de losgrandes retos –políticos y teóricos- del Estado “mínimo” o neoliberal.

A este reto de mantener la gobernabilidad, los tixtlecos le estamosapostando por lo menos en estos tres años de la alternancia del poder.

RELATORÍA DEL FORO DE FEDERALISMO,FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Y REMUNICIPALIZACIÓN

REALIZADO EN ACAPULCO DE JUÁREZ, EL DÍAMIÉRCOLES 12 DE SEPTIEMBRE DEL 2001.

NOMBRE: C. LIC. FERNANDO PÉREZ RASGADOORGANIZACIÓN: CONSULTOR DE GOBIERNOS MUNICIPALESTEMA: CREACIÓN DE LA COMISIÓN DE FEDERALISMO YFORTALECIMIENTO MUNICIPAL EN LA LEY ORGÁNICA DEL H.CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO.

PROPUESTAS:

Como antecedente, en el año de 1975 los Municipios en Guerrero veníanpadeciendo limitaciones y deficiencias en los aspectos económicos,administrativos y políticos, así como en la prestación de los serviciospúblicos, por lo que el entonces senador de la República y Candidato a laGubernatura del Estado, el Ing. Rubén Figueroa Figueroa, planteó unprograma de cambios sociales tendientes a proporcionar una real y efectivaasistencia técnica a los Ayuntamientos, con la finalidad de constituirlos enelementos dinámicos que propiciaran el desarrollo de sus comunidades.

Para lograrlo, se realizó un estudio exhaustivo sobre las condiciones en queoperaban los 75 Municipios de la Entidad, llevando por título “Programa deAsistencia Técnica Municipal del Estado de Guerrero”.

El citado estudio constituye el antecedente sobre la asistencia técnica a losMunicipios del Estado de Guerrero y sirvió de base para la creación delPrograma de Fortalecimiento Municipal, mediante acuerdo concertado porel Gobierno del Estado y la Secretaría de la Presidencia de la República, através de la Dirección General de Desarrollo Regional y en cumplimiento asu Plan de Trabajo, el Ing. Rubén Figueroa Figueroa, tuvo la PrimeraReunión de Presidentes Municipales el día 1 de abril de 1975, al hacersecargo del Gobierno del Estado.

En marzo de 1976, en la Ciudad y Puerto de Veracruz, tuvo lugar laReunión Nacional de Administración Municipal, en la que se le expuso alentonces Candidato a la Presidencia de la República, la problemática de losMunicipios en México, proponiéndole la creación de un ProgramaNacional de Fortalecimiento Municipal, siguiendo los lineamientos del queya operaba en el Estado de Guerrero desde abril de 1975.

En el año de 1977, el Ing. Rubén Figueroa Figueroa, decidió prolongar yampliar los beneficios a los 75 Municipios de la Entidad como resultado delos trabajos realizados a favor de los Municipios más necesitados,especialmente a los de la Región de La Montaña, por lo que se redoblaronesfuerzos para una mayor atención a fortalecer las haciendas públicasmunicipales y a una eficaz y eficiente prestación de los servicios públicosen los Ayuntamientos.

El 4 de agosto de 1979, se celebró en Zihuatanejo, Guerrero, la PrimeraReunión de la Comisión del Programa de Fortalecimiento Municipal,creada según acuerdo en la XI Reunión de Tesoresos Estatales, con laparticipación de las Secretarías de Programación y Presupuesto, deHacienda y Crédito Público, Obras y Servicios Públicos y de BANOBRAS,así como de las Entidades Federativas.

En 1980, el Gobernador del Estado de Guerrero, afirmó en su V Informe deGobierno, que la Dirección del Programa de Fortalecimiento Municipal,proporcionó a los Ayuntamientos una orientación cabal acerca de susconductas, sus derechos y como organizarlos mejor de esta forma,contribuyó a alcanzar la paz social del pueblo de Guerrero.

También, en ese año, el Titular del Ejecutivo Estatal, turno para suaprobación al Honorable Congreso del Estado un proyecto de decreto paraque la Dirección del Programa de Fortalecimiento Municipal se encuadrarádentro de la estructura y la organización del Poder Ejecutivo, y paramejorar congruencia con sus objetivos y funciones, estimó pertinentesuprimir el vocablo “Programa”, por

éste, con resultados positivos de más de cinco años, solicitó se consideraracomo una Dirección General de Fortalecimiento Municipal, como ente deservicios potestativo y opcional para las administraciones municipales ydependiente del Gobernador del Estado.

Dicho decreto fue aprobado por la XLIX Legislatura del Estado Libre ySoberano de Guerrero, con el número 286 y publicado en el PeriódicoOficial No. 46, con fecha 12 de noviembre de 1980.

Con este antecedente se da impulso al Fortalecimiento Municipal enGuerrero y se proyecta en el escenario nacional, al crearse en el año de1984 el Centro Nacional de Estudios Municipales, como órganoadministrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación,dependencia que cambia de denominación el 2 de Noviembre(CEDEMUN) y contribuye a la coordinación y cooperaciónintergubernamental e institucional para el impulso al Nuevo FederalismoMexicano.

En el periodo 1984-1985 se crean los 31 Centros Estatales de EstudiosMunicipales.

En las Cámaras de Diputados y de Senadores se instituyen las Comisionesde Fortalecimiento Municipal y Fortalecimiento del Federalismo.

En la actual LVIII Legislatura del Senado de la República se instaura laComisión de Federalismo y Desarrollo Municipal.

En los últimos años el Honorable Congreso de la Unión y los PoderesPúblicos se han pronunciado por la acción reformadora que reivindique elretorno al Federalismo y al Fortalecimiento Municipal.

Este actual impulso al Nuevo Federalismo es fortalecido, en los ordenes degobierno Estatal y Municipal, que convergen en la visión de impulsar unadistribución de funciones, competencias y

recursos, para avanzar en la descentralización y federalización defunciones; promoviendo las iniciativas políticas, administrativas y fiscalesa favor de la reestructuración del Pacto Federal.

Por ello, en el proceso de maduración de la democracia debe estar presentey vigente el fortalecimiento del régimen Federal. La renovación delfederalismo hará posible realizar cabalmente que los diversos poderes yórdenes de gobierno presten voz y expresen la diversidad política de losciudadanos, al tiempo que confirman la unidad del Estado Nacional.

El nuevo papel del Municipio Mexicano, debe sustentarse, como célulabásica de nuestra organización política y social, que ha cumplido unafunción histórica y que actualmente se le reconocen su facultad de gobernary de administrar a través del Ayuntamiento; de contar con competenciasexclusivas y como ámbito de competencias.

Los objetivos de la Institución Municipal son los de garantizar la seguridadterritorial, la justicia y el orden público y ofrecer la prestación yfuncionamiento de los servicios públicos, así como de ejercer su función deautoridad reglamentaria, de promoción y desarrollo, de participacióncomunitaria etc.

Por lo antes expuesto, propongo a la LVI Legislatura del Estado deGuerrero, considere la creación de la Comisión de Federalismo yFortalecimiento Municipal por los antecedentes expuestos y continué conla vocación municipalista para renovar los aspectos del Federalismo y delFortalecimiento Municipal, con la finalidad de articular armónica yeficazmente los Poderes y los Órdenes de Gobierno, en el marco de unaauténtica soberanía estatal y autonomía municipal, por lo que podríaencuadrarse en el Artículo 46 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo delEstado de Guerrero en los términos siguientes:

La Comisión de Federalismo y FortalecimientoMunicipal

Se denomina Federalismo y Fortalecimiento Municipal porque se quiereindicar que se impulsa una nueva relación en los tres órdenes de gobiernoFederal, Estatal y Municipal y se vitaliza a una institución ya existente yestablecida por la propia Constitución de la República.

1. ÁMBITO DE COMPETENCIA:

La Comisión de Federalismo y Fortalecimiento Municipal le correspondeconocer de los asuntos siguientes:

I. Los relativos a la legislación en materia de Federalismo yFortalecimiento Municipal.

II. Asesorar permanente en materia de Federalismo yFortalecimiento Municipal para impulsar el desarrollo integraldel Municipio, en el marco de la modernización política-administrativa y de su renovación institucional.

III. Estudiar, analizar y proponer modificaciones al marco jurídicoy reglamentario que regula al Municipio de conformidad a laReforma al Artículo 115 Constitucional Federal.

IV. Analizar la situación actual de los Municipios del Estado,identificar su problemática, examinar los avances logrados enmateria municipal y proponer iniciativas que contribuyan a sufortalecimiento y desarrollo.

V. Establecer relaciones interinstitucionales yintergubernamentales con el Honorable Congreso de la Unión,que promuevan la vigorización del Pacto Federal y delMunicipio Libre; Coordinar y concertar

acciones con los organismos públicos y privados para llevar acabo acciones legislativas que sirvan de apoyo al desarrollomunicipal;

VI. Propiciar el estudio, análisis y reflexión de la vida Municipal,para proponer iniciativas tendientes a fortalecer la célulabásica de nuestro sistema político: el Municipio Libre.

VII. Proponer acciones de colaboración de dependencias yentidades de la administración pública estatal y federal; asícomo con instituciones de educación superior y organizacionessociales y privada, en beneficio de los Municipios del Estadode Guerrero.

VIII. Promover programas de coordinación y concertación parafortalecimiento y desarrollo municipal con el Jefe delEjecutivo Estatal y los Ayuntamientos de la Entidad.

IX. Contribuir al diseño de mecanismos de participación social yaplicación de políticas públicas en el ámbito municipal yfomentar una auténtica consulta popular para el análisis ydiscusión para el desarrollo económico, administrativo y socialdel Municipio.

X. Los demás análogos que, a juicio del Presidente del Congresoo de la Comisión Permanente, en su caso, le sean turnados.

2. ESTRATEGIA OPERATIVA:

La consecución de los objetivos de la Comisión de Federalismo yFortalecimiento Municipal, considera una estrategia de operación quepermita el desarrollo en tiempo y forma de cada uno de las accionespropuestas, por grupo de trabajo o subcomisión, así como su interrelacióntanto hacia el interior de las propias comisiones como entidades externas.

Esta estrategia operativa, ha considerado el establecimiento de dividir lasacciones a realizar en las ocho subcomisiones siguientes:

Modernización Jurídica y Reglamentaria Municipal; Capacitación y Profesionalización de la Autoridad y Sevidor

Público Municipal; Hacendaria; Financiera; Administración y Planeación; Participación Social y Gestión; Informática Municipal; y Editorial, Comunicación y Difusión.

Cada una de las subcomisiones establece la figura de una coordinación yparticipación de los diversos integrantes de la Comisión de ellas, deconformidad a su desarrollo profesional y preferencia de elección.

La participación de cada uno de los integrantes de la Comisión en lassubcomisiones demanda el compromiso real de trabajo en las mismas, entiempo y forma.

Cada una de las subcomisiones considera una agenda básica de trabajo,misma que no es limitativa.

3. AGENDA LEGISLATIVA:

La agenda legislativa comprende la relación de acciones de la Comisión, deconformidad al cumplimiento y ejercicio de sus atribuciones legales y loconcerniente a su vinculación al interior del Honorable Congreso delEstado con los órganos de gobierno respectivos y con su homóloga de laCámara de Diputados y Senadores; al exterior con organizaciones sociales,instituciones y ciudadanos, instituciones públicas y privadas de enseñanzasuperior especialistas, medios de comunicación, etc.

Las primeras acciones de la agenda legislativa, estarán encaminadas en laactualización política-administrativa de las Autoridades y ServidoresPúblicos Municipales, así como en la capacitación y profesionalizaciónpara el establecimiento del Servicio Civil de Carrera.

También para decretar sobre los requisitos que deben reunir losprecandidatos a Presidentes Municipales, Síndicos Procuradores yRegidores, respecto a los diplomados, seminarios, postgrados y eventosacadémicos que deberán acreditar previamente a las elecciones electorales,así como los seminarios-taller que deberán cursar las autoridades yservidores públicos municipales, en coordinación con los poderes públicosy las instituciones de educación media y superior para inducir suactualización.

NOMBRE: C. C.P. CARLOS ÁLVAREZ REYESORGANIZACIÓN: SECRETARIO DE ADMINISTRACIÓN YFINANZAS DEL HONORABLE AYUNTAMIENTO DE ACAPULCOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Redefinir con precisión las facultades, funciones y responsabilidadesmunicipales, delimitando claramente el ámbito de cada orden de gobierno,a través de la homologación de la Constitución Local con las recientesReformas al Artículo 115 de la Constitución Federal.

2.- Fortalecer la autonomía del Poder Municipal en materia política, en ladefinición de normatividad local, en el manejo de su hacienda y en ladefinición de los proyectos de desarrollo que habrá de ejecutar.

3.- Establecer mecanismos de coordinación entre los tres órdenes deGobierno, con objeto de llegar a acuerdos y compromisos que fortalezcanel federalismo.

4.- Consolidar los sistemas de planificación del desarrollo urbano y laconservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales conuna perspectiva regional.

Para el logro de éstas propuestas, se hace necesario que los municipios porsu parte, implementen estrategias de acción mínimas como las siguientes:

La modernización de las estructuras políticas, jurídicas,administrativas y funcionales de los Ayuntamientos,adecuándolas al nuevo marco conceptual del federalismo, asícomo cumplir con los objetivos del Artículo 115 Constitucional.

Promover a la Asociación de Municipios y la profesionalizaciónde la administración pública municipal en materia de planeación,programación y presupuesto y establecer el servicio público decarrera.

Consolidar los mecanismos de Contraloría Social, para que lapropia comunidad vigile la orientación de los recursos y latransparencia de su manejo.

Fortalecer a los Municipios en materia de potestades tributariaspara garantizar una mayor autonomía de gobierno.

Perfeccionar la integración y funcionamiento de los ConsejosMunicipales para fomentar la participación ciudadana y garanticela gobernabilidad democrática.

NOMBRE: C. PROFRA. ROSARIO HERRERA ASCENCIOORGANIZACIÓN: PRESIDENTA DEL COMITÉ DIRECTIVOMUNICIPAL DEL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICAEN ACAPULCO.TEMA: FEDERALISMO Y FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

PROPUESTAS:

El nuevo Federalismo implica la reforma del régimen político o si quiere, lareforma del poder, su contexto tiene que estar dado por:

1.- El fortalecimiento real y formal del Poder Legislativo.

2.- El incremento de la representación política en el órgano legislativo.

3.- El reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipalessean centros con capacidad de decisión y autonomía.

4.- Que el reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipalestengan autonomía fiscal.

5.- Que la descentralización política sea fruto de la redistribución del poder.

6.- Por la institucionalidad de un auténtico sistema de partidos competitivosque evite el bipartidismo.

7.- Por la democratización de la acción gubernamental en la relación con lavida ciudadana.

8.- Por el fortalecimiento de la autonomía del Poder Judicial.

9.- Por el diseño y ejecución de políticas que fomentan el desarrolloregional, y

10.- Por modernizar los sistemas de gestión pública para facilitar lacooperación interinstitucional entre los diversos órdenes de gobierno.

NOMBRE: C. ARQ. CANTORBEY HERRERA LOZANO.ORGANIZACIÓN: PRESIDENTE MUNICIPAL CONSTITUCIONALDE SAN MARCOS.TEMA: PROPUESTA DE UNA NUEVA LEY ORGÁNICA DELMUNICIPIO LIBRE DEL ESTADO DE GUERRERO.

PROPUESTAS:

El Honorable Ayuntamiento de San Marcos que honrosamente representoparticipa en esta importante Reunión de Consulta y Debate para la ReformaPolítica del Estado, en el tema Federalismo, Fortalecimiento Municipal yRemunicipalización, con la finalidad de aportar elementos de reflexión yanálisis que nos permita ser propositivos en avanzar en la ReformaLegislativa y Reglamentaria de la Vida Municipal y estar acordes a losreclamos de la población Guerrerense.

En primer término expresar nuestro interés de replantear que deconformidad a nuestra Ley Orgánica de Municipio Libre del Estado deGuerrero vigente, que los Municipios del Estado de Guerrero estén dotadosde personalidad jurídica y patrimonio propio, con libre administración desu hacienda, recursos y servicios destinados a la comunidad, sin máslimites que los señalados expresamente en las leyes aplicables, que no bastasu declaratoria, sino la aplicación de políticas públicas que le permitaneficientar el Gobierno y la Administración Pública Municipal, con unsentido democrático que nos conlleve a una nueva misión del MunicipioLibre y Autónomo Guerrerense sustentado como:

Célula básica de nuestra organización política y social.

Soporte fundamental de nuestro sistema de Gobierno.

Base territorial, económica, política, social y administrativa de laNación.

Instancia de Gobierno idónea para impulsarcomplementariamente con los Gobiernos Estatal y Federal eldesarrollo local y por el

Conocimiento directo que tienen de las necesidades comunitarias.

Así como con una renovada visión del Municipio Libre y AutónomoGuerrerense para impulsar un auténtico Fortalecimiento Municipal para:

Fomentar una nueva relación, a partir del Municipio-Estado-Federación.

Participar en la organización de la comunidad, en los aspectospolítico, económico, social y cultural.

Fomentar la descentralización y el desarrollo regional.

Profundizar en la Reforma del Estado, respecto a la VidaMunicipal.

Modernización de la Administración Pública Municipal y

Rendición de cuentas responsable, transparente y puntual.

Por lo expuesto consideramos que la Comuna de San Marcos podríacontribuir con la puesta en marcha de un Programa Integral de Desarrollo,Asistencia, Capacitación y Profesionalización para la Autoridad y ServidorPúblico Municipal, a través de la implementación de sistemas informáticosen el Gobierno y en la Administración Pública Municipal que nos hapermitido:

Administrar los recursos del Honorable Ayuntamiento con eficiencia yhonestidad, otorgando prioridad al quehacer y acciones públicas con la másalta responsabilidad política y

administrativa para conducir los destinos del Municipio con eficiencia yeficacia, pretendiendo alcanzar los objetivos específicos siguientes:

Ejercicio adecuado de recursos humanos, materiales y financierosy de organización para garantizar el cumplimiento el PlanMunicipal de Desarrollo 1999-2002.

Contribuir en la observancia de la Reforma del Estado de laReforma del Estado para dar Un Nuevo Impulso alFortalecimiento Municipal; y

Propiciar un generador de confianza del pueblo en susgobernantes.

La operación del programa, está sustentada en la consulta popular ydemocrática que se ha privilegiado desde la campaña política-electoral, asícomo en el desempeño de la gestión pública municipal, tratando deperseguir las siguientes metas a través de los diversos proyectos y acciones:

Asesoría sobre Legislación y Reglamentación Municipal:Actualización de las disposiciones jurídicas y normativas delMunicipio de San Marcos, así como el estudio, la investigación,publicación, difusión y divulgación normativa municipal.

Capacitación y Profesionalización de los Recursos Humanos:Actualización política y administrativa de Gobierno yAdministración Pública Municipal para las autoridades y servidorespúblicos de San Marcos, a través de seminarios-taller y cursosprácticos.

Programa para la Modernización Catastral: Elaboración de unproyecto integral que nos permitirá diagnosticar la situación queprevalece en los aspectos de su situación jurídica, marco evaluatorio,aspectos fiscales,

recaudatorios, sistemas y tecnología, desarrollo de proyectosproductivos, servicios públicos y aspectos multifinalitarios con otrasáreas como protección civil, seguridad pública, etc.

Servicios de Consultoría en Materia de DesarrolloAdministrativo: Implementación de un Sistema de Planeación,Control de Gestión y Evaluación Gubernamental Municipal, quepermita eficientar al Gobierno y a la Administración PúblicaMunicipal, así como la toma adecuada de decisionesgubernamentales, así como la Ejecución de un Sistema Integral deComprobación de Gasto, Contabilidad y Presupuesto GubernamentalMunicipal, con el propósito de sistematizar los procedimientosadministrativos, contables y financieros, agilizar las funcionesadministrativas, simplificar procesos administrativos, contables yfinancieros y una adecuada toma de decisiones para la elaboración dela ley de ingresos y presupuesto de egresos municipal.

Métodos para la Operación, Seguimiento, Evaluación y Controlde los fondos federales de los Ramo 20 y 33, fondos yparticipaciones estatales, así como recursos propios: Asesoría yasistencia técnica en la administración, control y seguimiento para elaprovechamiento y optimización de los recursos financieros.

Métodos de Integración de la Cuenta Pública y el Proceso deEntrega-Recepción de la Administración Municipal: Efectuarasesorías y proporcionar capacitación para la integración de la cuentapública del Municipio de San Marcos. Informar a la población através del Municipio de cómo fueron empleados los recursosfinancieros; mantener un buen control del gasto público delmunicipio de San Marcos; observar si se han cumplido las

políticas que previamente se conocieron en los proyectos de leyes deingresos y egresos.

Divulgación de Políticas Públicas Municipales: Creación yactualización de página de internet (Web) relativa al Municipio,como herramienta de servicio de información ofreciendo múltiplesposibilidades de crecimiento e intercambio de experiencias ytecnología de punta para el fortalecimiento y desarrollo municipal;difusión de las actividades del Municipio ante los medios impresos,audio y video, en donde se de a conocer la aplicación de los recursosa la población y mantener informados a los poderes públicos.

En todas estas acciones, existe el propósito de mantener una estrechacoordinación y cooperación intergubernamental e institucional paramantener informada a la población en la aplicación de políticaspúblicas y obtener su consenso para una mejor prestación de losservicios públicos municipales y comunitarios.

Por lo expuesto, nos permitimos someter a su consideración a la MesaCentral para la Reforma Política del Estado de Guerrero, las propuestassiguientes:

Redefinir sus funciones, prerrogativas y atribuciones deconformidad con las últimas reformas al Art. 115 Constitucional,aprobadas por el H. Congreso de la Unión, adecuado con carácterprioritario a la Constitución Política del Estado Libre y Soberanode Guerrero.

Elaborar una nueva Ley Orgánica del Municipio Libre por se unanorma suprema del Gobierno y de la Administración PúblicaMunicipal, en virtud que la actual a pesar de sus reformas no estaacorde a la realidad el nuevo impulso que persigue la Reforma

Constitucional Federal y las nuevas perspectivas y retos delMunicipio Guerrerense.

La nueva Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerreroproponemos considere las atribuciones, competencias, obligaciones yderechos siguientes entre otros:

Desarrollar la capacidad jurídico-normativa y reglamentariamunicipal de conformidad al Art. 115 Constitucional Federal,adecuándola a nuestras necesidades pluriculturales y respeto a susderechos y cultura, así como establecer una nueva relación con laFederación-Estado-Municipio, caracterizándose por el respeto alas costumbres y a las formas de organización social,reconociendo el Estado la composición geopolítica de los 76Municipios y la composición sustentada en las étnias, así como elderecho a la libre determinación expresada en la autonomía de lascomunidades indígenas.

Contar con una misión y visión del Municipio libre y AutónomoGuerrerense, en el contexto de un Nuevo Impulso deFortalecimiento de cara al tercer milenio.

Capacitación y profesionalización a las autoridades y servidorespúblicos municipales para eficientar los procesos administrativos,corrigiendo fallas y desterrando vicios administrativos.

Considerar al Municipio a partir de su base constitucional y legalpara precisar su ámbito de competencias y responsabilidadesdentro de los Sistemas Federal y Estatal; precisar su ámbito decompetencia, sus facultades y atribuciones que tiene el H.Ayuntamiento y en relación a la gestión pública municipal.

Contemplar alternativas de fortalecimiento de las haciendaspúblicas municipales, a través del Programa de ModernizaciónCatastral, que fomente de una mejor recaudación y administraciónde impuestos inmobiliarios; modernización integral del catastroen aspectos multifinalitarios con otras áreas; desarrollo deproyectos productivos y servicios públicos; Programa de RegistroCivil con la sistematización de su operación y cobro; Programa deServicios Públicos Municipales: agua potable, residuos sólidos,ahorro de energía, etc.

Implementación de un Sistema de Planeación, Control de Gestióny Evaluación Gubernamental Municipal permite la toma dedecisiones para eficientar el Gobierno y la AdministraciónPública Municipal.

Implementación de un Sistema Integral de Comprobación delGasto, Contabilidad y Presupuesto Gubernamental Municipal,para eficientar la comprobación y elaboración de estadosfinancieros; mejoramiento de la eficiencia en los procesoscontables y presupuestales en las diferentes direcciones,departamentos y áreas.

Generación de proyectos productivos que propicien el arraigo dela población en sus lugares de origen; fomentar el desarrollo delas capacidades de los miembros de la comunidad y alaprovechamiento de sus vocaciones de acuerdo a la región;generar empleos temporales, así como el otorgamiento decréditos; impulsar la investigación, la planeación y el desarrolloregional y atender y asignar recursos a miembros de la sociedadque son objeto de segregación e inquietud.

Comprobación de la cuenta pública y proceso de entrega-recepción en forma puntual a la población, de cómo fueronempleados los recursos financieros; mantener un buen control delgasto público municipal;

observar si se han cumplido las políticas que previamente seconocieron en los proyectos de leyes de ingresos y egresos;cumplir estrictamente con la normatividad de las áreas de controly fiscalización y observar los procesos de entrega-recepción.

Adecuada aplicación de políticas públicas en materia de difusióny divulgación, fomentar una nueva cultura administrativamunicipal entre la población y cambio de actitud ycomportamiento de las autoridades y servidores públicos en laadopción de una nueva cultura administrativa.

Redefinir mando y corresponsabilidades con otras instancias;buscar mejores formas de organización interna comunitaria.

Aprovechar racionalmente los recursos y vincularse con losámbitos de Gobierno Federal y Estatal.

Generar iniciativas de producción y empleo.

Realizar estudios de desarrollo regional.

Idear formas de concesionamiento de servicios públicos y lograrla coordinación intermunicipal.

Estimular el hermanamiento de ciudades y el intercambio deexperiencias municipales.

Constituirse en un ente de promotor del desarrollo integral.

Por estas consideraciones, solicitamos a los poderes públicos y a lasfracciones parlamentarias transmitirles nuestro interés de impulsar esta unaLey Orgánica del Municipio Libre, que nos permitirá impulsar nuestraeconomía, a través del establecimiento de un Corredor Geográfico queincorpore a los Municipios de la Región con afinidad, identidad yvinculación

social, cercanía geográfica y medios de comunicación comunes en unproyecto que logre la Integración de un Corredor Regional GlobalizadorIntermunicipal de la Costa Chica del Estado de Guerrero.

Finalmente, expresar que tenemos el compromiso solidario de servira la población, trabajando dentro del marco legal por la paz, la justicia y eldesarrollo integral, proporcionar en forma continua y creciente obras yservicios públicos de calidad; fomentar la participación ciudadana,administrar el Ayuntamiento en forma responsable, honesta, eficiente;respetar la dignidad de la persona, del medio ambiente; contribuir a darcumplimiento a los compromisos institucionales y fomentar una CulturaMunicipal.

NOMBRE: C. LIC. SERGIO SANDOVAL ROMEROORGANIZACIÓN: PARTICULARTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

1.- Aumentar y consolidar la capacidad ejecutiva del presidente municipalen la toma de decisiones y la planeación estratégica, con procedimientos ycriterios pertinentes y oportunos.

2.- Aumentar la capacidad normativa, planeación, seguimiento, control yevaluación de la gestión municipal por parte del cabildo.

3.- Fortalecer a los gobiernos municipales como interlocutores en un planode equidad dentro de un sistema federal cooperativo y corresponsable.

4.- Mejorar la organización y capacidad técnico operativa de lasadministraciones municipales para la prestación de los servicios públicos yen la atención a las demandas sociales.

5.- Optimizar la capacidad instalada en los municipios e identificar losrequerimientos básicos técnicos que los ayuntamientos de mayor rezagodeben poseer para regular la media nacional.

6.- Crear entre los servidores públicos municipales cambios de actitud ycomportamientos que conduzcan a la adopción de una culturaadministrativa de mejoramiento continuo de la gestión pública local.

7.- Reforzar el posicionamiento del gobierno municipal ante los agentesproductivos y sociales para incidir en el desarrollo económico y sociallocal.

NOMBRE: C. LIC. CÉSAR FLORES MALDONADOORGANIZACIÓN: MOVIMIENTO CIUDADANO ACAPULCO“S.U.M.A.”TEMA: LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS, UNA FORMA DECOMBATIR LA EXTREMA POBREZA.

PROPUESTAS:

La propuesta concreta que ahora pongo a la consideración es de que se abraun gran debate que nos permita conocer todas las opiniones relacionadascon el tema y que puedan en un momento dado contar con la participaciónde expertos que puedan darle una coordinación y método que nosgaranticen no divagar y llegar a conclusiones que puedan orientar lostrabajos de los miembros del H. Congreso del estado instanciarepresentativa del pueblo que tendrá que determinar lo conducente en cadacaso o solicitud de creación de nuevos municipios.

Dentro de los académicos que pueden contribuir en esta tarea me permitomencionar al doctor Raúl Olmedo autor de diversos libros sobre el tema ymaestro en la facultad de ciencias políticas y sociales de la UNAM, asícomo el doctor Roberto Moreno Espinosa de la misma institucióneducativa y experto en asuntos municipales las desigualdades en nuestropaís se da entre sectores económicos, desigualdad entre

regiones del país, desigualdad entre géneros y desigualdad entre grupos dela población.

NOMBRE: C. C.P. GLORIA MARÍA SIERRA LÓPEZORGANIZACIÓN: PRIMERA SINDICA DEL H. AYUNTAMIENTODE ACAPULCO DE JUÁREZ GUERREROTEMA: REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATALY MUNICIPAL

PROPUESTAS:

Para que la Administración Pública Municipal avance a la construcción delbienestar colectivo es necesario:

1.- Modernización jurídica y normativa, crear normatividades ymecanismos para que quienes realicen las funciones de gobierno local seanpersonas con vocación administrativa para hacerlo, la existencia de unmarco jurídico y de una normatividad completa facilita el conocimientosobre funciones, responsabilidades y derechos, ayuda a delimitar conprecisión las competencias internas del Ayuntamiento y sustenta lalegalidad y la eficacia de los órganos de la administración públicamunicipal.

2.- Conocer e instrumentar mecanismos de planificación del desarrollolocal, que en sus aspectos económicos y políticos y social incrementa elpanorama de inversión para el beneficio de la población.

3.- Diseñar y aplicar leyes que fomenten la participación ciudadana entodos los ámbitos de la vida comunitaria.

4.- Diseñar leyes que amplíen las atribuciones de los Gobiernos locales,frente a los poderes Estatales y Nacionales, en el marco de ladescentralización y reforma del estado.

5.- Las perspectivas de la administración pública municipal son: Fortalecery revalorar los ámbitos políticos económico y social, para fomentar elprogreso, desarrollo y crecimiento municipal.

NOMBRE: C. LIC. ALBERTO LOPEZ ROSASORGANIZACIÓN: PARTICULARTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACION.

PROPUESTAS:

1.- La Reforma Política debidamente atendida, debe constituir el propósitode Guerrero, se encause por una vida más cierta donde las institucionestengan una función preponderante en la vida de la sociedad, y lograr unmejor destino en nuestras vidas comunitarias.

2.- Las instituciones de un Estado democrático, deben de ser la unidad deun pueblo para lograr la confianza la justicia y reforzar la identidad. ElFederalismo es la vigencia permanente de la voluntad política de losindividuos, para unificar proyectos y destino en un mismo territorio.

3.- Se propone a restituir a los comisarios municipales y delegados a sustatus político y jurídico, reforzando sus atribuciones al ejercicio de unpresupuesto anual, de conformidad con la capacidad financiera delayuntamiento para el mejor desempeño de su cometido.

4.- Descentralizar la función de los ayuntamientos delgados eficazmente enlas comisarías y delegando atribuciones que puedan y deban atenderse enlas propias comunidades, a fin de evitar desplazamiento hacia la autoridadcentral.

5.- Suprimir del artículo 197 de la Ley Orgánica de Municipio libre, eltérmino honorífico, a fin de no seguir violentando la constitución políticadel estado y de la república mexicana.

6.- Extender las atribuciones de la contraloría municipal para supervisar elmanejo de recursos de comisarios y delgados.

7.- La comunidad organizada y participativa puede asumir la condición deun cambio cualitativo en el desarrollo económico político y social, capaz depermitir un desarrollo integral.

NOMBRE: C. DIP. ABEL ECHEVERRIA PINEDAORGANIZACIÓN: A TÍTULO PROFESIONALTEMA: FEDERALISMO HACENDARIO, REDISTRIBUCION DEPOTESTADES TRIBUTARIAS.

PROPUESTAS:

Por ello, me permito hacer las siguientes propuestas y acciones:

1. ÁMBITO FISCAL

1.- Llevar a cabo una reforma al Sistema de Coordinación Fiscal,transfiriendo atribuciones y potestades de la federación a Estados yMunicipios, con el propósito de fortalecer sus finanzas públicas.

2.- Transferencias en aumento de recursos fiscales a Estados y Municipios,con mecanismos de asignación, con reglas claras y transparentes.

3.- Replantear las bases del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria.

4.- Que los Gobiernos Municipales tengan voz y voto dentro del sistema decoordinación fiscal.

5.- Que los Municipios cuenten con un mecanismo de informaciónpermanente y sistemático, que les permita elaborar con oportunidad su leyde ingresos para ser aprobada por la legislatura local, y formular supresupuesto a egresos.

Se proponga la integración de un grupo de trabajo con representantes delCongreso de la Unión y del Estado, para el

estudio e interpretación y medidas para legislar en materia departicipaciones, tomando en consideración los aspectos siguientes:

1.- Determinar los incrementos que se deberán asignar a los fondos dedistribución, a través de fórmulas confiables, para el cálculo de lasparticipaciones que correspondan a cada Municipio, utilizando indicadoresde obtención fácil, actualizable, precisos y con criterios de distribuciónequitativos para los Municipios.

2.- Manejar en el establecimiento de las fórmulas respectivas, no solo elcriterio de asignación de mayores recursos a los Municipios en donde seconcreta la actividad económica del Estado, sino utilizar también criteriosde redistribución.

3.- Determinar la base de aplicación de las fórmulas que sirven paracalcular los coeficientes de distribución.

4.- Descentralizar funciones en materia de coordinación hacendaria, en losaspectos de ingreso, gasto público, patrimonio y deuda pública.

5.- Descentralizar recursos y responsabilidades, instrumentandomecanismos de capacitación para la realización de tareas de recaudación,fiscalización, cobranza y ejercicio presupuestal.

6.- Alentar la eficiencia administrativa de los Municipios medianteestímulos directos a su recaudación.

7.- Que los Municipios participen en la recaudación y administración deaquellos gravámenes de orden federal, que por su conocimiento más directocon los contribuyentes reduzca costos, mejores rendimientos y eficienciaadministrativas.

8.- Que se instrumenten reformas legales necesarias para dotar a losayuntamientos de poder tributario, en materia de derechos por los serviciosque prestan y no tener que subsidiarlos.

II. ÁMBITO DEL GASTO

1.- En el marco de una descentralización de recursos y de acuerdo a losprogramas regionales y sectoriales, derivar a los Municipios, por parte de laFederación y de los Estados, la construcción de obras públicas de acuerdo asu capacidad técnica y administrativa.

2.- Dotar al Municipio de un marco normativo para la elaboración yejercicio eficiente de presupuesto de egresos, de acuerdo a la estructura yorganización de los ayuntamientos, por los que se propone la promulgaciónde una ley de presupuesto, contabilidad y gasto público Municipal, quefaciliten la realización de los recursos disponibles.

III. ÁMBITO FINANCIERO

1.- Que los Municipios tengan acceso expedito como sujetos de crédito, alos fondos de fomento de desarrollo Municipal (Banobras, Fira, Fonatur,Fovi, etc.)

2.- La banca comercial debe convertirse en enlace inmediato entre losayuntamientos y los fondos de fomento, para que apoyen el desarrollointegral del Municipio.

3.- Fomentar la producción el empleo a través de la Constitución de fondode fomento a la creación de empresas paramunicipales, con la participaciónde los sectores privados y social.

4.- Para lograr un federalismo hacendario totalmente fortalecido, heconsiderado de suma importancia y de insoslayable necesidad, que lareforma hacendaria debe incluir el reconocimiento constitucional para queEstados y Municipios tengan facultades en la toma de decisiones en lamateria. En consecuencia, deberán reformarse el artículo 73 Constitucional(que establece las facultades del Congreso de la Unión) así como el artículo116 Constitucional (correspondiente a la división de poderes para lasEntidades Federativas), a fin de permitir que Entidades

Federativas y los Ayuntamientos formen parte en la toma de decisionessobre la recaudación tributaria.

5.- Uno de los retos del federalismo es el fortalecimiento del MunicipioLibre, como la base de la división territorial y de la organización política yadministrativa, porque los ayuntamientos representan el espacio deGobierno más cercano a la población y donde se reciben en forma directalas demandas de la sociedad.

6.- Diseñar escenario deseables y posible, para que la Federación, losEstados y Municipios así como los diferentes sectores concurrentes realicenlas acciones necesarias para lograr el paradigma, de distribuir mejor lariqueza y bienestar, en un marco de soberanía, democracia, sustentabilidad,federalismo y fortalecimiento municipal.

NOMBRE: C. LIC. JORGE LEÓN ROBLEDOORGANIZACIÓN: DELEGADO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIOINSTITUCIONAL EN LA COSTA CHICATEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Deben ampliarse los cause para que los Municipios y comunidadesdefinan sus programas sociales prioritarios y cuenten también con lacapacidad de decisión y ejecución correspondientes.

2.- Crear mecanismos de modernidad que con pleno respeto a la soberaníaesta tal garanticen que la descentralización llegue a los Municipios y estosa sus comunidades, desechando trámites burocráticos que obstaculizan suefectiva ejecución y que en muchos de los casos, propician acciones decorrupción permitiendo a los Municipios mayores libertades.

3.- En la aplicación de los recursos de acuerdo a sus propios criterios y enbase a su vocación productiva o de servicios, sin

menoscabo de un eficaz control en el manejo administrativo de los mismos.

4.- Fortalecer la capacidad institucional del Municipio a efecto de que estéen condición de absorber nuevas responsabilidades derivadas de losprocesos de descentralización.

5.- Asegurar la participación de representante de los ayuntamientos entodas las instancias Nacionales, Regionales y Estatales en donde se tomendecisiones respecto a los Municipios, analizar y evaluar la correctaaplicación del artículo 115 Constitucional, y en su caso proponer lasreformas al mismos, y a ordenamiento, así como a las ConstitucionesEstatales y a las leyes secundarias para observar su congruencia.

6.- El establecimiento de las respectivas leyes Estatales de coordinaciónhacendaria, que especifiquen con toda claridad la fórmula para ladistribución de las participaciones que correspondan a las haciendaspúblicas Municipales derivadas de los ingresos Federales y Estatales, queseñalan tiempos y mecanismos de información oportuna y distribución delos recursos.

7.- Redistribución de competencia entre la Federación, Estados yMunicipios, analizando las competencias originales y actuales así como sudesarrollo.

8.- Establecer apoyos en materia de capacitación y orientación a losintegrantes de los Municipios, para fortalecer su capacidad de atenciónadministrativa y a los servicios públicos.

9.- Establecer el sistema de profesionalización del servidor públicomunicipal.

10.- Establecer la red de información municipal, para instrumentar elintercambio de información y experiencias entre los municipios, así comopermitir la continuidad de los programas.

11.- Establecer mecanismos de apoyo técnico que permitan agilizar ycumplir con los trámites administrativos para las gestiones de losMunicipios.

12.- Sistematizar el diagnóstico de la situación del Municipio en México(periódicamente) para decisiones en materia de descentralización y deapoyos a los Municipios.

13.- Nos pronunciamos porque se haga el análisis y se profundice en laspeticiones ciudadanas para la creación de nuevos Municipios y en los quese demuestre su factibilidad se procede en consecuencia.

14.- Analizar la Ley Orgánica del Municipio Libre y establecer conclaridad sobre la normatividad para la elección de comisarios municipalesya que actualmente no se respeta y se hace a criterio de los cabildos en basea presiones políticas en ciertas circunstancias y en el tiempo y forma queellos los deciden transfiriendo conflicto al Estado en algunos casos.

15.- Fomentar la integración de asociaciones de Presidentes Municipales enbase a su origen regional, o bien a su vocación productiva y de servicios,para estar en condiciones de fortalecer su gestión de desarrollo.

NOMBRE: C. REYNALDO ARAUJO PALACIOORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO ALIANZASOCIALTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

1.- Una profunda reestructuración y revitalización de los Ayuntamientos encada uno de los Municipios del país, Para ello deberán tomarse en cuentasus características naturales, geográficas, étnicas, sociológicas, económicas,políticas y culturales.

2.- Aumentar substancialmente los ingresos municipales, tanto laparticipación estatal y federal como sus facultades tributarias, para lo cuales necesario redefinir dichas facultades a todos los niveles.

3.- La creación de la “Ley Orgánica Municipal” y de la “LeyReglamentaria Municipal” las cuales sentarán las bases de una nuevaestructura política municipal, es toda la nación, que vaya de abajo haciaarriba y no de arriba hacia abajo.

El Federalismo y el Municipio Libre deben ser una realidad, para que asísuceda, el Partido Alianza Social, abogará por lo siguiente:

A).- La restitución de las facultades que se correspondan a los Estados yque son sustancia del federalismo

B).- La efectiva aplicación del artículo 115 Constitucional en todos losMunicipios de la República.

C).- La libertad y suficiencia económica de los Municipios, que losAyuntamientos se integren plenamente por el principio de representaciónproporcional y los mismos funcionen como un Cabildo abierto.

POLÍTICA FISCAL:

I.- Que la captación del Impulso al Valor Agregado, se distribuya entre un70% a la Federación y un 30% a los Estados, para fortalecer las finanzasestatales y motivar la promoción para atraer inversiones.

II.- Promover una Ley de Ingresos que permita a los Ayuntamientos serautosuficientes. Determinar tasas del impuesto predial, considerando el tipode vivienda y la zona geográfica (actualmente existe una desproporción enéste rubro y esto genera desmotivaciones de pago).

PROCURACIÓN DE JUSTICIA:

Tomar en cuenta al H. Ayuntamiento por parte de la ProcuraduríaGeneral de Justicia, en la designación de funcionarios de las Agencias delMinisterio Público.

Descentralizar recursos económicos hacia los Municipios, paraeficientar las tareas en materia de justicia.

LEY ORGÁNICA:

1.- Es necesario la creación de la Regiduría de los Derechos Humanos.

2.- Que se reglamente el Cabildo abierto y el informe semestral de losPresidentes Municipales.

3.- La creación de nuevos Municipios, para romper con los cacicazgos queimpiden el progreso y avance regional.

NOMBRE: C. C.P. ALEJANDRO TÉLLEZ CORONAORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO AUTENTICODE LA REVOLUCION MEXICANATEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACION.

PROPUESTAS:

Nuestro Estado, requiere un cambio sustantivo de régimen político, social ycultural, en torno al Federalismo descentralizando el poder y fortaleciendorespeto al Estado de Derecho, y a su vez es necesario elaborar una nuevaestructura normativa para dotar a estas dos esferas de Gobierno de losrecursos que le son propios, por lo tanto, proponemos lo siguiente.

1.- Impulsar a la autonomía de los Municipios y sus Ayuntamientos.

2.- Fortalecer los lazos de unidad y trabajo de los 76 Municipios.

3.- Promover una redistribución de funciones, delegando facultades ypropiciar la canalización de mayores recursos económicos a losayuntamientos.

4.- Hacer participe a todos los municipios en el intercambio de programas yactividades sociales, culturales y de beneficio a la comunidad.

5.- Que la federación y los Estados les permitan a los Municipios laobtención de suficientes recursos para la solución de sus problemas queellos viven.

6.- Promover y fortalecer los convenios que los Municipios celebren conlos Estados y entre los Municipios que así lo consideren.

7.- Que les permita a los Municipios gozar de suficiente independenciapara lograr captar democráticamente la voluntad popular y sean receptoresde las inquietudes ciudadanas.

8.- Que se garantice la independencia del poder legislativo y el poderjudicial, respecto al poder ejecutivo, equilibrio fundamental de los poderes.

9.- Que el Estado edifique los equilibrios que le permitan desarrollarsecomo tal, asignando y distribuyendo los ingresos entre los Municipios.

10.- Establecer los causes que fortalezcan el erario del Estado y Municipio,descentralice la política económica administrativa, dándole así soberanía alMunicipio.

11.- Proponemos que se garantice la toma de decisiones en los tres nivelesde Gobierno a modo de asegurar la intervención popular de la misma encada Municipio.

12.- Proponemos que sea el Municipio el verdadero eje de la vida públicadel país, fortaleciendo los ayuntamientos mediante la conquista de sugenuina autonomía, se constituyan en el centro primordial de lademocratización del país.

13.- Que se descentralice el poder político, económico y social hacia losMunicipios y por lo tanto hacia las organizaciones de la sociedad, siendoesta la clave de la democratización.

NOMBRE: C. BEATRIZ GONZALEZ HURTADOORGANIZACIÓN: PRESIDENTA DEL CONSEJO GENERAL DECOLONIAS POPULARES A.C. DEL PUERTO DE ACAPULCO, GRO.TEMA: FEDERALISMO FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACION.

PROPUESTAS:

1.- Reformas a la Constitución local y a la ley electoral del Estado deGuerrero, para hacer posible la creación de instancias electorales,municipales que organicen y califiquen las elecciones en los Municipios.En contrario de lo que se ha escuchado, que sea el I.F.E., quien organice ycalifique las elecciones locales, es necesario bajar hasta los Municipios laobligación y derecho cívico, al facultar a los Municipios a calificar suselecciones. Recordemos que la ciudadanía es cada vez más organizada yexige más participación, en relación a recursos económicos existen, elI.F.E. cuenta con recursos suficientes para los estados y los municipios.

2.- Reforzar y/o adicionar el Art. 74 Fracción XXXVI, con el objeto que lafacultad del Gobernador de establecer la política en materia habitacional encolonias populares y asentamientos humanos, sea coordinado y compartidocon los Presidentes Municipales, mediante la creación de institutos odirecciones municipales de vivienda, ya que actualmente a losayuntamientos no se les toma en cuenta en este asunto de vital importancia,no tienen opinión en cuanto hacia donde debe orientarse el crecimientourbano, en que proporción, y con que servicios

públicos, los organismos que regularizan la tenencia de la tierra no planeanuna política de vivienda acorde a la demanda ciudadana ni concensan conlos ayuntamientos, es urgente la aprobación de su caso de una entidadmunicipal de vivienda, que pueda ser instituto municipal de vivienda, contoda la reglamentación y presupuesto para su funcionamiento.

NOMBRE: C. EDUARDO DIEGO VALDERRAMAORGANIZACIÓN: PRESIDENTE DEL COMITÉ DIRECTIVOMUNICIPAL EN ACAPULCO DEL PARTIDO CONVERGENCIA PORLA DEMOCRACIATEMA: VALORES Y RETOS DEMOCRATICOS DEL FEDERALISMOMEXICANO

PROPUESTAS:

1. DESDE LA PERSPECTIVA NACIONAL:

1.- Colocar, de manera decidida y responsable, la discusión de larenovación y actualización del federalismo y del municipalismo en laagenda de discusión nacional a partir de las voces y las propuestas propiasde Estados y Municipios, fortaleciendo así la presencia y la participaciónde los gobiernos locales y de la ciudadanía en el debate actual y futuro delas reformas políticas y de la propia reforma del Estado en México.

2.- Impulsar una verdadera descentralización concebida, no como unelemento funcional más modelos centralistas que aplican sus programasfederales como estrategias de dispersión de conflictos, sino como unagenuina estrategia de democratización del Estado, del Gobierno, de laciudadanía del conjunto de relaciones económicas, políticas, sociales, yculturales de la vida nacional.

3.- Propugnar por la creación y la práctica democrática de un nuevo marcode relaciones entre los diferentes niveles de órganos de gobierno y entre elgobierno y la sociedad, en donde sean explotadas con verdadero espíriturepublicano las facultades de asociación, colaboración y concentración asícomo una práctica

social y política más democrática e incluyente de una verdaderaparticipación social.

4.- Erradicar las inercias y los viejos vicios políticos de fomentar unaparticipación social corporativa, clientelar, paternalista y meramentecoyuntural, que en muchas ocasiones ha degenerado en una participaciónparticularista, selectiva y excluyente que al final pervierte el proceso deavance y consolidación de la democracia.

5.- Revalorar la educación para la vida, el desarrollo y la democracia, comoimperativo y compromiso no solo de las instituciones de educaciónescolarizada, sino fundamentalmente de los partidos políticos, lasorganizaciones sociales y, sobre todo, de las instancias gubernamentales,para llevar a su más alta expresión una reforma cultural en la vida políticanacional, regional y comunitaria, como base y condición de éxito de lareforma del Estado.

6.- Rescatar y adecuar en leyes reglamentos la combinación de mecanismosde democracia directa, semidirecta y representativa de la participaciónciudadana como ejercicio democrático de gobierno y siempre con el claroobjetivo de otorgar poder real decisión a la población para proponer,acompañar, vigilar y controlas las acciones de gobierno y, másampliamente, del Estado mismo.

II. DESDE LA POBREZA DE GUERRERO:

A).- Reclamar un pacto Federal renovado que entienda que la pobrezaexige revisar y reformular los mecanismos redistributivos, orientando másrecursos a los Estados y los Municipios más pobres.

B).- Exigir una más activa presencia, colaboración y coordinación con lasdependencias federales para diseñar, ejecutar y vigilar los programas y losapoyos a Estados y Municipios que, como

Guerrero, mantienen amplia zona de pobreza y de pobreza extrema.

C).- Presionar por el diseño de estrategias regionales de cooperación entreFederación y Estados y entre Estados y Municipios, para combatir lapobreza en zonas compartidas y en zonas de expulsión y recepción de lapobreza que se mueve.

D).- Reconocer y asumir, desde el gobierno estatal y los gobiernosmunicipales, que la descentralización debe trascender la idea del reparto derecursos y de poder con visión autonomista, asumiendo más bien la culturade una corresponsabilidad, la eficiencia, la honestidad y la equidad en eldesarrollo social y económico y en la prestación de servicios a la sociedad.

E).- Impulsar una mayor participación de los pobres en las decisiones delas acciones del gobierno estatal y municipales creando, para tal efecto, unentorno normativo y democrático, que evite e impida la manipulación, lafarsa, el engaño, la reproducción el patrimonialismo y del presidencialismoque todavía caracteriza a la práctica gubernamental y partidista.

III. DESDE LA NECESIDAD DEL FORTALECIMIENTOMUNICIPAL:

Pugnar porque en el debate nacional sobre el Federalismo y elMunicipalismo mexicano se contemple la discusión integral delFortalecimiento Municipal en temas tan diversos como:

Exigir la actualización legislativa oportuna de las nuevas disposicionesinducidas por las reformas al artículo 115 Constitucional, eliminandoinercias irresponsables y resistencias de tipo político que desgraciadamentetodavía se presentan en la actualización y modernización legislativa.

Promover el fortalecimiento de las capacidades financieras de losMunicipios, otorgando prioridad a los

Municipios de pequeña escala, rurales e indígenas e incrementando susfacultades para generar recursos propios.

Fortalecimiento de bases de información sobre la vida Municipal y suintegración aun sistema de consulta que tenga la capacidad de respuestaoportuna a todas las instancias Interesadas.

Fortalecer la capacidad de participación de los Municipios en laplaneación, diseño y ejecución de los convenios de desarrollo asignadosentre la federación y las entidades federativas, para que los GobiernosMunicipales asistan a éstos procesos con capacidad propositiva y ejecutiva.

Dotar a los Municipios que tienen alta densidad de población indígenade mecanismos legales que respeten sus formas de organización yprocedimientos para la toma de decisiones comunitarias, con apego a lasgarantías individuales y sociales que la Carta Magna establece.

Estudiar y, en su caso, aplicar de la remunicipalización que correspondaa la densidad poblacional y a la cohesión social evitando en todo momentoque prevalezcan criterios de clientelismo político.

Avanzar en la configuración de instancias comunitarias y departicipación social auxiliares de la función municipal.

Crear de las condiciones para el desarrollo pertinente, eficaz,responsable de la coordinación, cooperación, coinversión y asociaciónmunicipal para la solución de problemas comunes y el desarrollo regional.

Incluir en la Agenda Nacional el inicio de un amplio debate sobre lascondiciones de madurez democrática en México para lograr acuerdos sobrela ampliación del periodo de Gobierno Municipal o su reelección.

Propiciar, promover y alentar, una práctica democrática alrededor detodas las normatividades que generen las reformas legales, constitucionalese institucionales orientadas al Fortalecimiento Municipal, como aspiracióny valor de conducción de nuestra transición política, y en la que, con laconvergencia de compromisos, esfuerzos y convicciones republicanas ydemocráticas, logremos rescatar los valores del federalismo mexicano.

NOMBRE: C. LIC. JESÚS ORLANDO TELIZ SÁNCHEZORGANIZACIÓN: A TITULO PROFESIONALTEMA: AMPLIACIÓN DEL PERIODO GUBERNAMENTAL PARALOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE 3 A 4 AÑOS.

PROPUESTAS:

Estamos convencidos, de que un mayor lapso en el periodo de GobiernoMunicipal, permitirá implementar proyectos y programas de trabajo delargo alcance, que sean ejecutables y culminados por el Ayuntamiento quelos implemente, por lo que permitirá no sólo una mayor credibilidad en laautoridad municipal y con ello, una más amplia integración sustentable delMunicipio.

Reformar y adicionar nuestra Constitución Estatal y Leyes locales, con elobjeto de plasmar la ampliación del periodo de gestión de los GobiernosMunicipales a cuatro años.

Dicha propuesta no tendrá sentido alguno, como tampoco eficacia, si no vaasociada de una verdadera participación ciudadana que sea exigente peropositiva; que sea vigilante pero ampliamente participante del buen ejerciciode los recursos públicos y de las políticas y acciones de Gobierno. De éstamanera, también se fortalecerá al Municipio para lograr comunidades másprósperas.

NOMBRE: C. LIC. HUGO HERNÁNDEZ MARTÍNEZORGANIZACIÓN: PARTICULARTEMA: PARTICIPACION CIUDADANA EN EL NUEVO MUNICIPIO.

PROPUESTAS:

El adecuado diagnóstico de los problemas que enfrentan lasmunicipalidades es el paso importante para trazar alternativas de soluciónmucho más apegadas a la realidad, por ello considero importante proponer:

1.- Una reforma de los vínculos intergubernamentales. Con organismo queinteractúen fuertemente con el Municipio para coordinar e impulsar eldesarrollo en un orden federal más equilibrado. Además, es necesariopensar en políticas municipales concertadas con el concurso de los agentesprivados y el sector social. Así se procederá a través de accionescoordinadas a las cuales se llegue tras una seria conciliación de intereses ybajo la visión global de desarrollo. El papel del Municipio será dedireccionalizador, lo cual exige una redefinición de funciones y procesos enel marco de las relaciones Inter e intragubernamentales.

2.- Dar congruencia al ejercicio de la planeación y ejecución de accionesmunicipales en un marco de amplia participación y con una visión de largoplazo. Los horizontes de futuro se desplazarán sobre la base de laincorporación de un mayor número de actores sociales. Por supuesto, sehabla de un proceso dinámico que se reconstruye sobre sí mismo.

3.- Servicio civil de carrera. La alta rotación que registran losAyuntamientos y que se traduce en la ruptura de programas y acciones,tienen en el establecimiento del servicio civil de carrera una media viable yde enormes beneficios. Su instauración, en principio comenzaría en áreastécnicas que implican un nivel de conocimiento altamente especializado.También, será necesario generar estímulos, recompensas y facilidades decapacitación

permanente para alentar y redignificar la función de servicio público.

4.- Fortalecimiento de Cabildo. La función de cuerpo colegiado avanzarágradualmente hacia el perfeccionamiento de sus vínculos internos y conrelación al Gobierno y la Administración Municipal. De ahí que una de lastareas que deberán revisarse es la atribución del Cabildo en elnombramiento de funcionarios municipales, en un marco de crecientedemocracia y representatividad del Ayuntamiento. Las discusiones másfrecuentes sobre esta materia invocan la necesidad de reglamentar laaprobación de los acuerdos en Cabildo y precisar su organización yfuncionamiento. Y

5.- Mayor asociacionismo municipal y mejor prestación de servicios. Antelas restricciones del gasto público, los Municipios podrán alentar nuevasmodalidades en la prestación de los servicios a su cargo, preservando elinterés público, la calidad y eficiencia. Es previsible una mayorconcientización sobre los problemas comunes ante la contaminación almedio ambiente.

NOMBRE: C. ALEJANDRO DIAZ GARAYORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO DELTRABAJOTEMA: REMUNICIPALIZACIÓN, BASE DEL NUEVOFEDERALISMO

PROPUESTAS:

1.- Crear la Comisión para la Reforma Municipal, la Remunicipalización yel Federalismo, regida por el Congreso del Estado de Guerrero.

2.- Reforzar la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano de Guerrero,referente a la creación de municipios incorporando el concepto deautonomía, territorio, federalismo y remunicipalización.

3.- Definir la remunicipalización a partir de reconocernos como diferentes,con criterios productivos, culturales y otros que promuevan elreconocimiento de la identidad.

4.- Crear la comisión de desarrollo integral teniendo como base la creacióndel fortalecimiento de empresas sociales en lo financiero, técnico,productivo, autónomo, económico y políticamente.

NOMBRE: C. FERNANDO VALDOVINOS FLORES.ORGANIZACIÓN: REGIÓN COSTA GRANDE DE LA UNIONNACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLASTEMA: GUERRERO, EQUIDAD FEDERALISTA,FORTALECIMIENTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLOESTATAL.

PROPUESTAS:

1.- Que el foro resuelva conjuntar esfuerzos con otras entidades ymunicipios para dar impulso a nuestro federalismo en el marco de lareforma del Estado Mexicano.

2.- Que en el mismo orden de ideas, el Congreso del Estado en su ejerciciode su derecho Constitucional estipulado en el ART. 71, Fracc. II de la CartaMagna Federal proponga al Congreso de la Unión una iniciativa de ley y/oadición correspondiente que contemple entre otros:

La exigencia de mas potestades tributarias a los municipios. Mediante reformas al sistema de Coordinación Fiscal. Que se reforme el artículo 74 para plasmar la garantía de que no

habrá recortes al gasto público que afecten a los estados en supresupuesto.

3.- El Fortalecimiento Municipal en Guerrero debe empezar por la revisión,adecuación y la renovación de su estructura jurídica y política, por lo tantose propone en lo general adecuar los artículo 92 al 97 a los requerimientosde la nueva realidad, en

Correspondencia con lo que aquí mismo se propone en relación alFederalismo.

4.- Sobre la remunicipalización con todo respeto se sugiere que se aborde eltodo a partir de sus partes, es decir que atendamos prioritariamente en elmarco de la reforma política local lo concerniente al fortalecimiento delmunicipio libre a la par que conjuntemos esfuerzos con los demás paraacceder a un nuevo federalismo como instrumento para lograr la equidaddistributiva de recursos fiscales de potestades y atribuciones a estados yMunicipios.

NOMBRE: C. ING. GONZALO BRITO CUEVASORGANIZACIÓN: SECRETARIO DE RELACIONES Y ALIANZASDEL PARTIDO SENTIMIENTO DE LA NACION.TEMA: REMUNICIPALIZACION Y FORTALECIMIENTOMUNICIPAL.

PROPUESTAS:

1.- Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y comoexpresión de ésta, la autonomía como parte del Estado mexicano, para:

Decidir sus formas de convivencia y de organización social,económica, política y cultural.

Aplicar sus sistemas normativos en la regulación de conflictosinternos respetando las garantías individuales, los derechoshumanos y en particular la dignidad e integridad de las mujeres,sus procedimientos jurídicos y decisiones serán consideradas porlas Autoridades Jurisdiccionales del Estado.

Elegir a sus autoridades y elegir sus formas de Gobierno internode acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía,garantizando la participación de las mujeres en condiciones deequidad.

2.- Es necesario, que en la Constitución Política del Estado libre ySoberano de Guerrero, se establezca un capítulo de desarrollo económicoque garantice:

Impulsar los cambios administrativos y financieros quecontribuyan al Municipio en el desarrollo integral.

Fortalecer la capacidad de recaudación de los Municipios, sobretodo en donde se en cuenta con recursos explotados y no sonrenovables, en donde el Ayuntamiento, participará como socio,asimismo, tenga facultades para garantizar los derechos laboralesy sociales de los trabajadores que laboran en empresas asentadasen ese territorio, pudiendo crear impuestos esenciales a esaempresa para el mejoramiento de caminos y la defensa del medioambiente, entre otros.

Es necesario realizar una revisión minuciosa, analizando lafactibilidad de la creación de nuevos Municipios, siempre ycuando estos contribuyan al Desarrollo Económico, Político ySocial del Estado de Guerrero.

Que el Congreso del Estado, podrá proceder a laremunicipalización de los territorios en que estén asentados lospueblos indígenas, la cual deberá realizarse en consulta con laspoblaciones involucradas.

Se debe garantizar la representación de los pueblos indígenas, enla legislatura, por el principio de mayoría relativa, los distritoselectorales deberán ajustarse conforme a la distribucióngeográfica de dichos pueblos, debiendo establecer la demarcaciónterritorial de los distritos uninominales y las circunscripcioneselectorales plurinominales, debiendo tomar en cuenta la ubicaciónde los pueblos indígenas, a fin de asegurar su participación yrepresentación política en el ámbito Estatal y Nacional.

Es necesario que se garantice la representación proporcional delos distintos partidos políticos en cada uno de los Ayuntamientoscon equidad y justicia.

Elaborar una Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano delEstado de Guerrero, que permita actualizar

al Bando de Policía y buen Gobierno, que supere el rezagoLegislativo que tenemos, en materia Constitucional, con respectoal artículo 115.

Establecer convenios con los Centros de Estudio Superior ennuestro Estado, para que las disciplinas profesionales que ahí seimparten acorde a las tareas de Remunicipalización yFortalecimiento Municipal, se involucren y participenactivamente asimismo impulsar el programa de profesionalizaciónal Servicio Público Municipal con la intención de instaurar elservicio civil de carrera.

Crear el Instituto de Capacitación Municipal, para capacitar a losnuevos funcionarios públicos Municipales.

Crear el Consejo Estatal de Ayuntamientos, que permitan diseñarPolítica conjunta, intercambio de experiencia, apoyos logística,político y de todo tipo.

NOMBRE: C. CARLOS GALLARDO SALGADOORGANIZACIÓN: PUEBLOS UNIDOS POR COYUCA D.C.TEMA: LOS RETOS DE LA TRANSFORMACIÓN MUNICIPAL

PROPUESTAS:

1.- Los Municipios que conforman la geografía estatal caracterizados porsu gran diversidad y población indígena, todos en lo general con un comúndenominador, el no contar con la potestad tributaria que les permita generarsus propios ingresos, no obstante a lo estipulado en la fracción IV delartículo 31 constitucional, se refiere a la obligatoriedad para los mexicanosen la contribución del gasto público de manera proporcional y equitativa deacuerdo al lugar en que residan.

2.- Para que realmente se lleve a buen termino el anhelado fortalecimientomunicipal insistiremos que es urgente consolidar sus finanzas públicas, esdecir los ingresos y egresos de tal forma que pueda obtenerlos por la víatributaria, sin tener que esperar cobrarlos para enterarlos y posteriormentepoder ejercerlos, por lo

que habrá de revisar las facultades también en materia del ejercicio delgasto, para que ejerzan su autonomía en su asignación con pleno sustentoen un adecuado Ordenamiento Jurídico Nacional y local que evite lasdelimitaciones jurídicas que se enmarcan en la Política Fiscal.

RELATORÍA DEL FORO DE FEDERALISMO,FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Y

REMUNICIPALIZACIÓN REALIZADO EN IXTAPAZIHUATANEJO, EL DÍA MIÉRCOLES 19 DE SEPTIEMBRE

DEL 2001.

NOMBRE: C. LIC. JOEL EUGENIO FLORESORGANIZACIÓN: SECRETARIO DE LA JUVENTUD DELGOBIERNO DEL ESTADO DE GUERREROTEMA: INICIATIVA DE REFORMA Y ADICIONES A LA LEYORGÁNICA DEL MUNICIPIO LIBRE PARA INCLUIR UNAREGIDURÍA DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL DE LA JUVENTUD.

PROPUESTAS:

La territorialización de la atención a la juventud, es el reto principal queenfrentan los órganos encargados de conducir los programas dirigidos aeste sector poblacional; de aquí la importancia de la participación de losjóvenes en la integración de los 76 Ayuntamientos que forman la estructuraterritorial del Estado de Guerrero, en el ánimo de conjuntar esfuerzos quefaciliten el Desarrollo Político, Social y Cultural del mismo, en la vidamunicipal; se eleva a esta soberanía la iniciativa se reforma y adición a losArtículos 48, fracción VII y Artículo 59 en sus fracciones II y VII de la LeyOrgánica del Municipio Libre que origine la creación de la regiduría de laparticipación social de la juventud para inspeccionar y vigilar lainfraestructura existente en materia de atención a la juventud, así comopromover en coordinación con los tres niveles de Gobierno, la colaboracióninterinstitucional y el seguimiento permanente de los programasencaminados al desarrollo integral de los jóvenes.

Decreto de Reformas y Adiciones a la Ley Orgánica del MunicipioLibre del Estado de Guerrero.

DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS AYUNTAMIENTOS.

Artículo 48.- Para ser Presidente Municipal, síndico o regidor se requierede, fracción VII. No tener más de 30 años de edad el día de la elección,para el caso de la regiduría de la participación social de la juventud.

Artículo 59.- La vigilancia de la Administración Municipal se distribuiráentre los regidores, conforme a los siguientes ramos: Fracción II, deEducación, cultura, recreación y espectáculos. Fracción VII De laparticipación social de la juventud.

NOMBRE: C. JONATHAN RAFAEL GALEANA ORTÍZORGANIZACIÓN: A TÍTULO PERSONALTEMA: LA REFORMA MUNICIPALISTA EN GUERRERO

PROPUESTAS:

1.- Los Municipios en las regiones de mayor rezago social en el país, debenser uno de los conductos principales a través de los cuales se combata demanera directa el analfabetismo, la desnutrición, la insalubridad, eldesempleo y demás expresiones de la pobreza extrema que amenaza la pazen varias partes de Guerrero y de otros Estados de la República.

2.- En materia de recursos financieros, tanto el congreso, como el EjecutivoEstatal y los propios Ayuntamientos, deberán hacer más eficientes loscontroles al gasto público, la supervisión de obras sociales y la rendición decuentas. Dentro del marco de una mayor asignación de recursos a losAyuntamientos, se deben fortalecer los procedimientos que eviten todo actode corrupción y combatan la impunidad.

3.- Se tendrán que fortalecer o crear si es que no existen, las áreasencargadas de la planeación, programación supervisión evacuación ycontrol de toda acción de Gobierno, principalmente las referentes a la obrapública y las inversiones, a fin de evitar el caos administrativo en el quefuncionan muchos ayuntamientos e

introducir el orden en las políticas públicas para cumplir mejor losobjetivos, lograr obrar de mejor calidad y obtener un alto rendimiento derecursos.

NOMBRE: C. PSICOLOGA SANDRA LUZ HUITZIL VERAORGANIZACIÓN: A TÍTULO PERSONALTEMA: DEL MUNICIPIO CLIENTELAR AL GERENCIAL

PROPUESTAS:

1.- Fomentar el buen manejo de fondos públicos, la planificación ypresupuestación en tiempo y forma, impulsando la realización delMunicipio.

2.- Sacar el mejor provecho al potencial productivo y sus ventajascomparativas, para promover el desarrollo regional, organizar productoresy facilitar su acceso al crédito.

3.- Que los Municipios amplíen su esfera de actuación agregando a susfunciones tradicionales (obra pública, servicios básicos, regulación de lavida comunitaria, etc.), el diseño de estrategias de desarrollo localpendientes a la generación de ventajas comparativas y asistencia a lacompetitividad empresarial loca, así como la atracción de inversionistas.

4.- Las universidades mantienen, en regiones, una deuda pendiente conrelación a formar e impulsar una masa crítica que contribuya a resolver elnivel de contradicción entre el centro y las regiones.

5.- Desde el punto de vista metodológico, hay que generar nuevasestrategias y planteamientos respecto a las políticas públicas, en especialtratando de compatibilizar diseño y participación.

NOMBRE: C. MIRIAM MARGARITA OBSCURA TALAVERAORGANIZACIÓN: ESTUDIANTE DE LA LICENCIATURA ENADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO TECNOLOGICO DE LACOSTA GRANDE.TEMA: UNA ALTERNATIVA PARA LA PLANEACIÓNPARTICIPATIVA.

PROPUESTAS:

1.- Respetar el proyecto nacional que se establece en la Constitución.

2.- Realizar una verdadera reforma de Estado, concensada con la sociedadcivil.

3.- Establecer mecanismos de participación ciudadana en materia deplaneación y decisiones gubernamentales de interés público que definan lasestrategias para garantizar la participación plural e incluyente de lasociedad (que incluya aspectos de vigilancia de adquisiciones y obraspúblicas gubernamental, así como las demás áreas vulnerables).

4.- Participación permanente de la sociedad civil en la definición de laspolíticas públicas, así como en la asignación control y supervisión, de talsuerte que la propia sociedad realice una evaluación expost de losdiferentes proyectos y obras públicas, para eliminar la discrecionalidad enel uso de los recursos.

5.- Crear una nueva cultura de participación de una política de elección-dismisión a una elección –participativa.

6.- Combate frontal a la corrupción con base a esquemas simples, talescomo la rendición de cuentas claras y objetivas de quienes manejenrecursos públicos y a través del órgano superior de fiscalización en losordenes de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como de los órganosautónomos, independientemente de la fuente de financiamiento. Se tendríanque establecer previamente instancias de apoyo que brindaran asesoría deorden preventivo, aquí es conveniente ciudadanizar este esquema,buscando fórmulas que permitieran socializar los

resultados que se detecten a efecto de evitar que se reincida en los mismosproblemas.

7.- Implementación de mejora tecnológica como apoyo al Gobierno, quepermita agilizar tiempos y realizar un seguimiento y control del proceso.

NOMBRE: C. PROFR. PEDRO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDOREVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL EN EL MUNICIPIO DEBENITO JUAREZ, GRO.TEMA: LA FORMACION DE ADMINISTRADORES MUNICIPALES.

PROPUESTAS:

1.- Destacar los mecanismos pertinentes que permitan establecer vínculosreales y sólidos entre las acciones municipales y las acciones académicasesto es, entre la administración municipal y los institutos de enseñanzamedia y superior, universidades, estas últimas como principales vehículosde impulso al desarrollo y, por lo tanto, como instrumentos de generaciónde cambio social a través de la formación de profesionales capaces deinstrumentar el crecimiento económico y el desarrollo social.

2.- Desarrollar la economía, permite potencializar en beneficio de lacomunidad Municipal aquellas relaciones con los Gobiernos Estatal yFederal y, fundamentalmente permite establecer vínculos sólidos yestructurados con la base social Municipal.

3.- Dotar de eficiencia los servicios que otorga el Gobierno Municipal a lacomunidad, y permitir que las obras que desarrolla el mismo gobierno,adquieran características inherentes al desarrollo comunitario.

4.- Los Gobiernos Municipales, deberán considerar la capacitación comoun factor estratégico para el fortalecimiento Municipal que nos introduzca aun proceso de mejora continua, que forme

ejecutivos, trabajadores y empleados más capaces, más competentes yrealizados.

5.- Los recursos humanos que integran la administración Municipaldeberán estar capacitados para el desempeño de funciones sustantivas en elámbito territorial. Contar con administradores que optimicen lasestrategias, planes y programas que ejecutan el Gobierno local, es contarcon eficiencia en la búsqueda del desarrollo social sustentable y sostenido.

6.- Las instituciones sociales como bienes de la propia comunidad debenconsolidar a la sociedad territorial desde la interacción mutua, es decircompartiendo recursos, servicios productos e investigaciones, comocondición básica para la creación y formación de valores en beneficio deldesarrollo comunitario y como consecuencia el Fortalecimiento Municipal.

NOMBRE: C. INÉS GONZÁLEZ JAMESORGANIZACIÓN: PRESIDENTE DEL CDM DEL PARTIDO DE LASOCIEDAD NACIONALISTA EN ZIHUATANEJOTEMA: FEDERALISMO FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Implantar una serie de normas que tiendan a esclarecer una fortalezamunicipal, porque de allí vendrá la pronta independencia y autonomía delos ayuntamientos, para mejorar las condiciones de vida.

REMUNICIPALIZACIÓN

Contribuir a la representación nacional y como organizaciones deciudadanos; y de hacer posible el acceso de estos al ejercicio del

poder público y que nuestro objetivo es que se realice el principiodemocrático, y para ello es necesaria una remunicipalización.

NOMBRE: C. CLETO DELGADO MARTÍNEZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO AUTÉNTICODE LA REVOLUCIÓN MEXICANATEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Impulso a la autonomía de los Municipios y sus Ayuntamientos.

2.- Fortalecer los lazos de unidad y trabajo de los 76 Municipios.

3.- Promover una redistribución de funciones, delegando facultades ypropiciar la canalización de mayores recursos económicos a losAyuntamientos.

4.- Hacer partícipe a todos los Municipios en el intercambio de programasy actividades sociales, culturales y de beneficio a la comunidad.

5.- Que la Federación y los Estados les permitan a los Municipios celebrencon los Estados y entre los Municipios que así lo consideren.

6.- Promover y fortalecer los convenios que los Municipios celebren conlos Estados y entre los Municipios que así lo consideren.

7.- Que se les permita a los Municipios gozar de suficiente independenciapara lograr captar democráticamente la voluntad popular y sean receptoresde las inquietudes de la ciudadanía.

8.- Que se garantice la independencia del poder legislativo y el poderjudicial, respecto al poder ejecutivo, equilibrio fundamental de los poderes.

9.- Que es Estado edifique los equilibrios que le permitan desarrollarsecomo tal, asignado y distribuyendo los ingresos entre los Municipios.

10.- Establecer los causes que fortalezcan el erario Estatal y Municipal ydescentralice la política económica administrativa, dándole así soberanía alMunicipio.

11.- Proponemos que se garantice la toma de decisiones en los tres nivelesde Gobierno a modo de asegurar la intervención popular de la misma encada Municipio.

12.- Proponemos que sea el Municipio el verdadero eje de la vida públicadel país, fortaleciendo los Ayuntamientos mediante la conquista de sugenuina autonomía, se constituyan en el centro primordial de lademocratización del país.

13.- Que se descentralice el poder político, económico y social hasta losMunicipios y por lo tanto hacia las organizaciones de la sociedad, siendoesta la clave de la democratización.

14.- Proponemos que el Congreso del Estado a través de sus comisionesrespectivas, realice periódicamente un estudio socioeconómico, geográfico,de acceso y comunicación a cada uno de los 76 Municipios.

15.- Proponemos la creación de nuevos Municipios, de acuerdo su áreageográfica y previo estudio realizado, en las diferentes regiones y áreas queforman el Estado de Guerrero.

NOMBRE: C. ALFONSO TREVIÑO RIVERAORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDOCONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIATEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

1.- Que se revisen y formulen los mecanismos redistributivos fomentandomás recursos a los Estados y Municipios más pobres.

2.- Que las dependencias Federales tomen en cuenta a los Estados yMunicipios, para diseñar, ejecutar y vigilar los programas y los apoyos aellos destinados, particularmente en las zonas de mayor pobreza extrema.

3.- Que participen las organizaciones sociales y partidos políticos en lasdecisiones de las acciones del Gobierno Estatal y Municipal, creando paratal efecto, un marco normativo democrático, que evite e impida lamanipulación de la farsa, el engaño, que todavía caracteriza a estasinstancias de Gobierno.

4.- Que se fortalezcan las capacidades financieras de los Municipios, enespecial los rurales e indígenas otorgándoles facultades para generarrecursos públicos.

5.- Que se dote a los Municipios que tienen alta densidad de poblaciónindígenas de mecanismos legales que respeten sus formas de organización,usos y costumbres, y procedimientos para la toma de decisionescomunitarias, con apego a las garantías individuales y sociales que la CartaMagna establece, así como el respeto irrestricto a los derechos humanos,

6.- Que la remunicipalización se base en un estudio serio y objetivo, y quemantenga la cohesión social, evitando en todo momento criterio declientelismo político.

7.- Legislar para que los Gobiernos Municipales no excluyan nidiscriminen por razones políticas a organizaciones sociales y partidos en lagestión social.

8.- Que se amplíe el periodo de Gobierno Municipal a cuatro años o sureelección, cuando éste actúe con verdadera vocación democrática,incluyente y de auténtico servicio a la comunidad.

9.- Que pasen a la administración Municipal bienes y funciones defideicomisos, como FIBAZI y similares que existen en el Estado.

10.- Que los Ayuntamientos ejerzan los recursos de programas como:Empleo Temporal, Procampo, Vivienda, Desarrollo Rural, Crédito a lapalabra, etc.

NOMBRE: C. DIP. SEBASTIAN DE LA ROSA PELÁEZORGANIZACIÓN: FRACCIÓN PARLAMENTARIA Y COMITÉEJECUTIVO ESTATAL DEL P.R.D.TEMA: EL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. PORUN GOBIERNO LOCAL FORTALECIDO.

PROPUESTAS:

1.- Se requiere de una mayor cantidad de recursos, que les permitanabordar la visión del Gobierno local y con autonomía, el desarrolloeconómico y social de sus habitantes destinando recursos para proyectos deaguas, con ello generando empleo de forma tal que cumpla con la ley, en elsentido de ejercer el gobierno Municipal, implementando políticas para undesarrollo viable.

2.- Una importante función que debe cumplir el Municipio, es lainstitucionalización de formas de participación ciudadana, que aliente elproceso de democratización municipal y un ejercicio compartido del podercon la ciudadanía mediante la creación de ordenamientos jurídicos yorganismos de participación ciudadana en el diseño, ejecución y evaluaciónde las políticas y acciones de

gobierno. En el mismo sentido se deben fortalecer las representaciones yareconocidas, como: Los órganos de Gobierno Municipal, y larepresentación comunitaria: El cabildo y las comisarías.

3.- El municipio requiere con primordial urgencia, asumir su papel deórgano autónomo en su régimen interior, y terminar con su papel desubordinación a la autoridad Estatal en el caso de nuestro Estado esnecesario que la planeación de su obra de sus actividades, peroesencialmente lo relativo a la planeación ciudadana y no en dependencia delas políticas de COPLADEG que se inmiscuye y le impone a losMunicipios las obras del Gobernador pasando por las demandas de losciudadanos.

4.- Los Gobiernos Municipales requieren de hacer uso efectivo de losrecursos federales destinados para el fortalecimiento municipal que lespermita más eficiente su actividad y profesionalizando a su personal,estableciendo el servicio civil de carrera.

5.- Reordenar la política municipal atendiendo, a factores demográficos,geográficos, culturales, económicos y de infraestructura para constituircentros de población con mejores opciones para su desarrollo.

6.- Realizar un proceso de remunicipalización incrementado el número demunicipios que existen actualmente en el estado, es la posibilidad deeficientar las funciones de gobierno, así como la de la ciudadanía pararealizar sus tareas de supervisión, control, vigilancia y fundamentalmentepropiciar la desconcentración municipal.

NOMBRE: C. AGUSTIN PADILLA BENÍTEZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO VERDEECOLOGISTA DE MÉXICOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- La descentralización para enfrentar el hacinamiento y detener eldeterioro ambiental de las áreas densamente pobladas, así como atenderregiones apartadas que son presa de la depradación social, económica ysobre todo ecológica, creando al igual que en el centro, comités ecológicosde desarrollo al futuro. La concentración excesiva de poder económico ypolítico debe dar paso a su descentralización, para establecer relaciones demayor justicia y equidad con los Estados y Municipios.

2.- Que de acuerdo a las facultades que nos confiere el Artículo 93 de laConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, en sufracción V en su inciso f, que dicta participar en la creación yadministración de las zonas de reservas ecológicas.

NOMBRE: C. RIGOBERTO RAMOS ROMEROORGANIZACIÓN: PRESIDENTE DEL CDM DEL PARTIDO ACCIÓNNACIONAL EN ZIHUATANEJOTEMA: LA MUNICIPALIZACION, UN PROCESO NECESARIO ENEL NUEVO CONTEXTO DE NACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Aquí en Guerrero, proponemos establecer, en nuestrosreglamentos municipales, esquemas de gestión Municipalinnovadores que se realizan en otros municipios del País,: Porejemplo, el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas),recopiló innovaciones importantes llevadas a cabo en LeónGuanajuato municipio gobernado por Acción Nacional, ya que estemunicipio:

Tiene una dinámica de actuación con visión empresarial, con unaorientación al cliente, buscando la eficiencia en el uso derecursos. Es decir, se excita al ciudadano a pagar el servicio,mediante medios de comodidad y atención. Porque el ciudadanosí está dispuesto a pagar lo justo y colaborar con su comunidad, elproblema está en el mal servicio. Se paga el sistema de televisiónpor cale, el sistema satelital; se paga el celular y el internet;¿porqué no pagarse a tiempo el agua o el servicio de basura si losAyuntamientos, dieran buen servicio?.

Realizar esfuerzos sistemáticos por incorporar la participaciónciudadana: Vecino Vigilante, Miércoles Ciudadanos; etc.

Continuidad en sus periodos de Gobierno. En este sentido, debeestablecerse el servicio civil de carrera, para que los servidorespúblicos, se profesionalicen en sus áreas, y tengan la seguridaddel empleo y no tener la psicosis de los cambios trianuales.

2.- Desde la perspectiva de Acción Nacional, deben realizarsemodificaciones sustanciales a las legislaciones federales, Estatal yMunicipal. Hay mucho por hacer en nuestra Constitución Local y LeyOrgánica del Municipio Libre; que permita crear instituciones fuertes,administraciones locales preparadas y con capacidades técnicas suficientes,con competencias y atribuciones claramente definidas, cuyos procesos másque replicabais sea aplicables por exitosos. Agrosodomo, MunicipiosFuertes, Estados Fuertes.

3.- Establecerse un marco legal adecuado para que los servicios públicos nosean objetos de interrupciones por causas políticas o normativasjurisdiccionales, y que los Gobiernos Municipales,

Estatal y Federal, cumplan con las atribuciones que le son conferidas.Menciono algunas:

A).- Reordenar la Organización Política de los 76 Municipios, ennuestra entidad existen comunidades indígenas que conviven y songobernados por autoridades mestizas que no comprenden sus necesidades;o Municipios muy cercanos que podrían ser uno solo; o comunidades muyalejadas de sus cabeceras municipales y muy cercas de otra a la que nopertenecen. En este sentido, para las próximas elecciones de octubre del2002, debe existir una nueva distribución geográfica Municipal, con elconcurso, en esta distribución del Consejo Estatal Electoral.

B).- Establecer un periodo de 4 años de duración de losAyuntamientos, de tal manera que permita cumplir objetivos de más largoplazo así como no vernos insertos en procesos electorales a cada rato.

C).- Suprimir la facultad del Gobernador del Estado de proponer laterna a falta de algún miembro del Ayuntamiento; práctica que ya no tienesentido en éstos nuevos aires democráticos que dieron resultado en elpasado reciente, como el hecho de hacer renunciar a PresidentesMunicipales y nombrar a incondicionales del Gobernador. Esta facultad,debe pasar, única y exclusivamente a manos del Congreso del Estado.

D).- Ampliar el capítulo respecto a la función de los regidores,definiendo mayores facultades ante las limitaciones con que actualmente sedesarrollan. En Ayuntamientos autoritarios, cuenca ton mayor poder undirector de áreas que este representante popular.

E).- Clarificar y abundar más el capítulo concerniente a la entrega –recepción de la Administración Pública Municipal, precisando laparticipación de Regidores de las distantes expresiones políticas y no solola entrega de expedientes, sino la situación que guardan lasadministraciones municipales.

F).- Establecer una clasificación especial de los asuntos que setratarán en sesión privada y los acuerdos del Ayuntamiento que serándecididos por mayoría absoluta, simple o calificada; así como a la ética delos miembros. Esto a efecto de que la modalidad de sesiones, no seanconvocadas al gusto del Presidente.

G).- Institucionalizar el Servicio Civil de Carrera que fomente lavocación de servicio para las personas que laboran en los Ayuntamientos;que especifique sistema de selección, promoción y ascenso del personal,plan de salarios y capacitación, actualización y desarrollo de los mismos.

H).- Hacer más fácil el acceso a la justicia administrativa, parainconformarse ante los actos del Ayuntamiento.

4.- En cuanto a participación social, se autoriza a los habitantes, bajodeterminadas modalidades, solicitar la realización de consultar popularesque atiendan el interés público. A éste respecto, el Partido AcciónNacional, propone que sea el Consejo Estatal Electoral, quien regule, losprocesos de consulta pública, sin la participación de los Partidos.

5.- Que se establezca un sistema de Comunicación a través de internet (acargo del Congreso del Estado) por el que se publiciten las compras yventas de todos los Ayuntamientos, en el que se establezcan tiempos ycostos de los insumos y obras realizadas; para transparentar el manejo derecursos.

6.- Hay que reconocer sin embargo, que las reformas al artículo 115Constitucional, introducen aspectos relevantes como el relativo a lainclusión inequívoca de los organismos descentralizados, empresasparaestatales, particulares o fideicomisos públicos como causantes delimpuesto predial, cuando utilicen bienes del dominio público para finesdistintos al de su objetivo principal. Por ejemplo, la Comisión Federal deElectricidad, lo mismo que PEMEX y otros importantes

organismos a partir de esta Reforma y en adelante sin excusa habrán depagar ese impuesto.

RELATORÍA DEL FORO DE FEDERALISMO,FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Y

REMUNICIPALIZACIÓN REALIZADO EN TAXCO DEALARCÓN, EL DÍA MIÉRCOLES 26 DE SEPTIEMBRE

DEL 2001.

NOMBRE: C. LIC. HERMILIO ABEL MEJIA ESTRADAORGANIZACIÓN: PRESIDENTE MUNICIPAL DE BUENA VISTADE CUELLAR GRO.TEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

1.- En base a experiencias vividas, no se requiere ni aumentar el periodo nila reelección de los Presidentes Municipales. Hacer valida la frase de queapenas vamos aprendiendo a gobernar cuando ya se terminó el periodo, esaceptar que los actuales ejecutivos municipales o los aspirantes sonegresados de escuelas de educación especial o de un incuestionable lentoaprendizaje.

2.- Lo que pensamos es que se requiere modificar los esquemas de quienesaspiren a gobernar y que quienes lleguen al ejercicio del poder tenganconvicción democrática, vocación de servicio, alteza de miras y así podercubrir las expectativas de los ciudadanos, y así como modificar el esquemade integración del resto del cuerpo edilicio, es decir que tengan el perfiladecuado para cada función o responsabilidad, propiciar el servicio civil decarrera y por que no decirlo aprovechar la justicia y como estrategia elamplísimo potencial en el servicio público de la mujer, pues solo el 4% delos municipios los gobierna una mujer.

3.- Las nuevas vías de comunicación, el surgimiento de nuevos polos dedesarrollo, algunas actividades económicas que antes dieron vida a unmunicipio han desaparecido como la minería, la nueva geopolítica ha sidoutilizada con una gran dosis de perversidad manteniendo pueblos en lapobreza como votos cautivos para mantener el poder hegemónico, en fin, laremunicipalización debe hacerse como una estrategia para el desarrollo yuna justa

distribución del ingreso, así como para aprovechar el potencial departicipación ciudadana en el desarrollo de su comunidad que en ultimainstancia es el mismo desarrollo del Estado de Guerrero.

NOMBRE: C. ANTONIO GALLEGOS GARCÍAORGANIZACIÓN: SECRETARIO GENERAL DEL PARTIDOACCIÓN NACIONALTEMA: EL MUNICIPIO EN EL NUEVO CONTEXTO FEDERALISTA

PROPUESTAS:

Para promover y fomentar el cambio real dentro de los municipios esnecesario diseñar un nuevo Federalismo en el contexto de la Reforma delEstado, con base en tres principios: 1) Descentralización económico-administrativos; 2) Distribución del poder político; y 3) Reformaconstitucional en el ámbito local y federal. Las reformas que hayan derealizarse deben comprender además de las siguientes propuestasfundamentales:

1.- Introducir el término de autonomía como parte de los atributos delmunicipio y se conciba como la potestad que, dentro de la noción delEstado, pueden gozar los municipios para regir su vida interior, mediantenormas y órganos de Gobierno propios.

2.- Ampliar y explicitar la facultad de los Ayuntamientos para expedirbandos de policía y buen Gobierno y los reglamentos necesarios pararegular la organización de la administración pública municipal y paranormar las materias o servicios de su competencia, sin la intervención delas legislaturas.

3.- Precisar que las funciones y servicios municipales quedan garantizadoscomo un mínimo ámbito de competencia que no será trastocado por losPoderes locales. Sólo podrán celebrar convenios con el Estado para que sehaga cargo en forma subsidiaria de alguna de sus formas de sus funcionescuando, por su situación particular, se encuentren impedidos para ejercerla,donde en todo caso corresponda a las legislaturas locales garantizar en laLey, la forma y conclusiones en que esto pueda darse, y el término por el

que autorice la propia legislatura, sin menoscabo de que dicha función sereintegre al Municipio.

4.- Depositar el mando de la fuerza pública municipal en las autoridadesmunicipales, ya que el municipio es quien más conoce las necesidades deprevención y seguridad de la población.

5.- Facultad clara y explícita para que los Municipios ejerzan de maneradirecta y exclusiva los recursos que integran la hacienda municipal, para locual podrán sólo crear sus formas de coadyuvancia ciudadana o laparticipación de organismos paramunicipales; a fin de evitar intromisión deinstancias intermedias del ámbito local y federal.

6.- Que el Municipio no solo tenga la facultad de control y vigilancia sobreel uso del suelo, sino que se amplíe a las de autorización y utilización.

7.- El esquema de distribución para participantes federales, deben aumentarel porcentaje destinado a los municipios.

8.- Se necesita un esquema de saneamiento financiero a los municipios,como un apoyo real para la superación de la deuda pública que tengaacumulada.

9.- Proponemos ampliar el capítulo respecto a la función de los regidores,definiendo mayores facultades ante las limitaciones con que actualmente sedesarrollan. En Ayuntamientos autoritarios, cuenta con mayor poder undirector de área que este representante popular.

10.- Clarificar y abundar más el capítulo concerniente a la entrega-recepción de la administración pública municipal, precisando laparticipación de regidores de las distintas expresiones políticas y no solo laentrega de expedientes, sino la situación que guardan las administracionesmunicipales.

11.- Establecer una clasificación especial de los asuntos que se tratarán ensesión privada y los acuerdos del Ayuntamiento que serán decididos pormayoría absoluta, simple o calificada; así como la ética de los miembros.Esto a efecto de que la modalidad de sesiones, no sean convocadas al gustodel Presidente.

12.- Institucionalizar el servicio civil de carrera que fomente la vocación deservicio para las personas que laboran en los Ayuntamientos; queespecifiquen especifiquen sistema de selección, promoción y ascenso delpersonal, plan de salarios y capacitación, actualización y desarrollo de losmismos.

13.- Hacer más fácil el acceso a la justicia administrativa, parainconformarse ante los actos del ayuntamiento.

14.- En cuanto a participación social, autorizar a los habitantes, bajodeterminadas modalidades, solicitar la realización de consultas popularesque atiendan el interés público. A este respecto, el Partido AcciónNacional, propone que sea el Congreso Estatal Electoral, quien regule, losprocesos de consulta pública, sin la participación de los partidos.

15.- Que se establezca un sistema de comunicación a través de internet (acargo del congreso del Estado), por el que se publiciten las compras yventas de todos los Ayuntamientos, en el que se establezcan tiempos ycostos de los insumos y obras realizadas; para transparentar el manejo delos recursos.

NOMBRE: C. ING. JOSÉ SALOMÉ DOMÍNGUEZORGANIZACIÓN: SECRETARIO DE ORGANIZACIÓN DELPARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEL SURTEMA: NUEVA LEY ORGÁNICA DEL MUNICIPIO LIBRE.

PROPUESTAS:

1.- Los logros que se alcancen en la modificación y aplicación de la leyorgánica conllevarían un fortalecimiento municipal, en donde enresponsabilidad del municipio ejerza sus facultades en la aplicación de susatribuciones bajo un nuevo ordenamiento jurídico contempladoprincipalmente en una nueva Ley Orgánica del Municipio Libre.

2.- La estructura jurídica, son su ley y mandamientos legales que norman yregulan estas relaciones representadas por; Constitución política de losestados unidos mexicanos, Leyes federales y tratados internacionales,Constitución Libre y Soberana de Guerrero, Ley del Municipio Libre,Bando de Policía y Buen Gobierno, marco legal.

3.- Plantear reforma a la Ley Orgánica del Municipio Libre. En donde sedefinan claramente lo que se entiende por comisarios y delegaciones, susrequisitos de integración, de métodos y elección de las autoridadesincluyendo el de usos y costumbres en las regiones indígenas.

4.- La creación de nuevos Municipios.

NOMBRE: C. LIC. EDUARDO MARROQUIN REYESORGANIZACIÓN: PRESIDENTE DEL COMITÉ DIRECTIVOMUNICIPAL DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONALEN IGUALA.TEMA: FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

PROPUESTAS:

1.- La necesidad de fortalecer las finanzas públicas municipales, deinmediato nos enfrenta a la consideración de los mecanismos adecuados,con criterio distributivo, para seguir conservando el impuesto predial comoinstrumento de progreso y desarrollo, sin que llegue a representar un lastreque, eventualmente, pudiera generar ingobernabilidad o, por lo menos,rechazamos abierto de los contribuyentes.

2.- Con la creación de las delegaciones, se daría un importante paso parafortalecer las finanzas públicas de los Ayuntamientos de Guerrero, y portanto, para incrementar su capacidad operativa y de decisión, en beneficiode todos los guerrerenses.

3.- Las direcciones de Catastro de los Ayuntamientos de Guerrero, se venimposibilitadas de extender el cobro del impuesto predial a un numeromayor de contribuyentes, debiendo limitarse a un aumento en el mismo queno puede exceder al porcentaje del costo en el alza de la vida, en cada unade las localidades de nuestra entidad.

4.- Es necesario crear delegaciones del registro público de la propiedad enlas regiones de la entidad, que no cuenten actualmente con ella.

NOMBRE: C. ING. HUMBERTO NAVA REYNAORGANIZACIÓN: SECRETARIO DE ORGANIZACIÓN DELCONSEJO SUPREMO DE LOS PUEBLOS DEL FILO MAYORTEMA: REMUNICIPALIZACIÓN Y CREACIÓN DE LA 8° ZONAECONÓMICA DEL ESTADO DE GUERRERO EN EL FILO MAYOR-SIERRA

PROPUESTAS:

1.- Que se formen nuevos Municipios en la región como ya lo hemosexpuesto con anterioridad pudiendo ser Filo de Caballos, Yextla, el Paraísoy Linda Vista, entre otros.

2.- Proponemos que se inicie con la creación de un nuevo Municipio enLinda Vista, con un proyecto modelo, es decir que se le invierta recursospara que cuenten con todos los servicios posibles con que debe contar unacabecera municipal.

3.- Sabemos que ninguna de nuestras comunidades reúne los requisitos paraser cabecera municipal, pero de acuerdo a los artículos 12 y 13 de la Leydel Municipio Libre y la alta necesidad de conservar la paz social, hacenfactible la creación de nuevos Municipios.

4.- Proponemos que se legisle la participación de la sociedad civil en laplaneación y en la ejecución de las obras y dejar de ser únicamente materiade discurso.

5.- Que el cargo de Comisario Municipal deje de ser honorífico y se lecontemple un ingreso personal y un presupuesto para sus gastos deoperación y administración de su comisaría, ya que en los hechos es unservidor público.

6.- Se termine la construcción del proyecto carretero de Filo Mayor, peroademás que se contemple su ampliación de carretera tipo “D” a carreteratipo “B” y se pavimente desde Casa Verde hasta Vallecitos de Zaragoza ysus principales ramales.

7.- Se le otorgue al Filo Mayor-Sierra el reconocimiento oficial de nuevazona económica del Estado de Guerrero.

NOMBRE: C. OLGA MORONATTI BERMÚDEZORGANIZACIÓN: SECRETARIA GENERAL DEL TIANGUISARTESANAL GUILLERMO SPRATLING

PROPUESTAS:

1.- El Federalismo constituye la única de lograr el desarrollo equitativo delpaís, en el cual los estados pueden mediante un estudio profundo yregionalizado obtener los recursos que necesitan para lograr su plenodesarrollo de acuerdo a sus riquezas tanto materiales como tecnológicascon que cuentan.

2.- Como forma de organización política y económica, permite que cadaregión explote la diversidad de sus ventajas para aprovecharlas en unentorno internacional abierto logrando con esto el crecimiento que el paísrequiere para colocarse en la competencia internacional.

3.- En la actualidad se ha confundido por quienes no entienden elfederalismo, con paternalismo, sin embargo no debemos pasar por alto quecontamos si, con riqueza natural para nuestro desarrollo pero tampocoignoramos que carecemos de la tecnología para explotarlos, es por eso querequerimos de un impulso equilibrado.

4.- El Federalismo debe fortalecer las bases para un incremento equitativovigoroso y sustentable que impulse la capacitación para la expansión delempleo y facilite un desarrollo regional y equilibrado que sea congruentecon la complejidad y pluralidad de las demandas de la sociedad y brindarlas facilidades para colocarnos en la competencia internacional, en donde laparticipación de nuestros legisladores será de vital importancia.

NOMBRE: C. ISAAC VILLEGAS HERNÁNDEZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO VERDEECOLOGISTA DE MÉXICOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

PROPUESTAS:

1.- Urge la determinación de un nuevo Federalismo que de autonomía alEstado y a los Municipios, terminar con la burocracia presidencialista.

2.- El fortalecimiento municipal debe contar con recursos propios ysuficientes para obra social, seguridad, salud, educación, negarle dichoprivilegio es quebrantar el precepto de subsideridad.

3.- La inversión en nutrición, salud, educación, capacitación laboral ydesarrollo científico – técnico, constituye la más fructífera asignación derecursos que la nación puede hacer para la construcción de su futuro.

4.- La nueva estrategia del desarrollo económico sostenido, debe otorgaratención prioritaria a la formación de recursos humanos, desplegar políticassalariales y de ingresos rurales que complementados; pero no falsamentesuplantados por políticas asistenciales que resultan ser meras limosnas,mejorar sostenidamente el sistema de salud pública; reforzar el sistemaeducativo desde la educación preescolar hasta los programas de postgrado;impulsar resueltamente los programas de capacitación laboral; impulsarresueltamente los programas de capacitación laboral; y caminar a marchasforzadas en investigación y desarrollo tecnológico.

5.- Salud, la sociedad humilde de escasos recursos marginada y enfermaque no cuenta con centros de salud, medicamentos y médicos especialistas,puestos y cubiertos de honorarios por la federación sólo se cuenta conpersonal irresponsable faltos de ética profesional.

6.- Educación; alumnos que no asimilan sus estudios por el abandono desus maestros, que con el afán de lograr un incremento a su salario surgenlos movimientos magisteriales que aparecen en diversos Estados, y creandocon ello expectativas de orden público que nada tiene que ver con elmagisterio y afecta a la niñez.

7.- Los indicadores financieros no se traducirán en crecimiento económicososteniendo sino se atacan decididamente los problemas sociales como lapobreza y la ignorancia, que marginan de los beneficios importantessectores sociales y les impiden ser parte del desarrollo.

8.- El poder judicial tiene la noble misión de cuidar, que los derechoshumanos no sean violados, la remunicipalización de acuerdo a la leyorgánica del municipio libre según el número de habitantes debe solicitar elsurgimiento de un nuevo municipio, siempre que el código electoral así locontemple.

NOMBRE: C. ELFEGO ZAGAL CARBAJALORGANIZACIÓN: COORDINADOR MUNICIPAL DEL PARTIDODEL TRABAJOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN

Dio lectura al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados unidosMexicanos.

NOMBRE: C. MARICELA CORTÉS LARAORGANIZACIÓN: PRESIDENTE DEL COMITÉ MUNICIPAL DELPARTIDO CONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIA DE TAXCO DEALARCÓN, GRO.TEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Una reforma municipalista que aniquile el poder político concertadorcaciquil y de una amplia participación ciudadana.

2.- Que se realice una real coordinación interinstitucional entre lasdependencias Federales, Estatales y Municipales en todos los programassociales.

3.- Que se fomente la asociación entre productores con inversionistasprivados, nacionales y extranjeros a nivel municipal para crear fuentes detrabajo bien remuneradas para las mujeres.

4.- Que se canalicen recursos federales y estatales a proyectos productivosde alto contenido social e impacto regional.

5.- Que se fortalezca el cabildo como una instancia colegiada de Gobierno.

6.- Que se instituya el sistema municipal de procuración e impartición dejusticia.

7.- Que las organizaciones sociales participen en la contraloría de laadministración del Gobierno Municipal.

8.- Que se haga efectiva la participación ciudadana en la instrumentaciónde las políticas públicas a nivel Federal, Estatal y Municipal.

9.- Que se destinen créditos financieros baratos y de largo plazo a losnúcleos familiares, organizaciones de barrios y cooperativistas

en la producción y comercialización de artículos de plata o artesaníadiversa.

10.- Insistimos en que la remunicipalización se base en un estudio serio,objetivo, evitando la confortación entre grupos y comunidades, rechazandoen todo momento criterios de chantaje y clientelismo político.

NOMBRE: C. PROFR. GREGORIO OLARTE PÉREZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO POPULARSOCIALISTATEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- Se reconozca a los ciudadanos de los municipios el derecho de presentariniciativas al ayuntamiento debiendo recaer en un acuerdo sobre cadapetición que será publicada, se le reconozca también el derecho de revocarel mandato del Presidente Municipal y de uno o varios regidores o de todoel ayuntamiento, por incumplimiento evidente de sus obligaciones, suincapacidad notaria o su falta de probidad, este derecho corresponderá a lamayoría de los ciudadanos inscritos en el padrón, comprobada que sea, lacomisión electoral municipal declara revocado el mandato de losfuncionarios señalados en la demanda y convocara a elecciones para lospuestos vacantes.

2.- Que los municipios administren libremente su hacienda municipal, laque se formará con el total del impuesto predial que se obtenga en suterritorio, lo que obtengan por fraccionamientos, división, consolidación ytraslación de la propiedad e inmuebles de su jurisdicción.

3.- La facultad de los ayuntamientos de crear las empresas propiasmunicipales que requieran desarrollo de la comunidad, donde participará elGobierno del Estado como accionista, pero la

intervención de la iniciativa privada que nunca será mayor del 25% de lasacciones correspondientes.

4.- Una revisión de la geografía político territorial del municipio para quesu conformación obedezca a las nuevas circunstancias de algunascomunidades que por su facilidad de acercamiento y tramite de sus asuntosse integren a los Municipios con cabeceras más cercanas sin necesidad deconstituir nuevos Municipios.

5.- La función y nacimiento de nuevos municipios siempre y cuandoobedezcan a criterios de identidad económica, geográfica y cultural y no acaprichos de caciques políticos o Partidos que con el fin de obtener feudosal servicio de posiciones ganadas por negociación, vulneran la voluntadpopular.

6.- Restitución de los Jueces Mixtos de Paz a los Municipios, para quejunto con los Comisarios Municipales dentro de una auténtica división depoderes se restituya el Poder Judicial Municipal que ha sido arrebatado porel poder judicial del Estado.

7.- Legislar para que se cree la contraloría del Municipio que deberá estarsujeto al poder legislativo del Municipio que es el Cabildo compuesto porlos Regidores y los Síndicos.

NOMBRE: C. LETICIA ARELLANO URIBEORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO DELTRABAJOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

PROPUESTAS:

1.- La aplicación del Federalismo es muy importante puesto que lasfusiones hipotéticamente están perfectamente subdivididas por labores encomún que se unen para lograr la unificación de una nación mediante uncierto gobierno en un territorio determinado. Es muy importante puesto queeste método de gobierno está dirigido al bienestar de el país por medio deincrementar el control que ejerce la soberanía. El programa federal actualconsiste en

planes de 6 años en los que el Presidente debe de cumplir su obligacióncomo miembro del sistema ejecutivo, a este periodo se le llama sexenio.

2.- También es importante el federalismo por que este ofrece ciertacantidad de democracia que no se ofrece con otro tipo de sistemagubernamental. El pueblo tiene la capacidad de elegir a el gobernante máscapacitado o el mejor preparado por medio de partidos políticos de los queellos representan.

NOMBRE: C. MARIA DE JESÚS HILARIO VÁZQUEZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO DE LASOCIEDAD NACIONALISTATEMA: VERDADERA REALIDAD DEL FEDERALISMO ENMÉXICO.

PROPUESTAS:

1.- Los Ayuntamientos deben componerse por personas electas, gozandoestos de libertad para administrar su hacienda.

2.- Ámbito fiscal, el erario federal de participación al Estado sobre ingresosque obtiene, distribuyéndose estos proporcionalmente también a losmunicipios, esta situación se revela en la falta de autarquía oautosuficiencia económica, en las entidades federativas y en los Municipiosque lo integran; de los cuales no podrían subsistir sin el respaldo pecuniariode la Federación.

3.- El fortalecimiento municipal es necesario implantar una serie de normasque tiendan a esclarecer una fortaleza municipal, porque de allí vendrán lapronta independencia y autonomía de los Ayuntamientos, para mejorar lascondiciones de vida más aún en aquellos Municipios más pobres de nuestraentidad, para un buen desarrollo tributario y honesto con principiosfundamentales.

4.- El Municipio organiza sus comisarías o delegaciones con el fin de crearuna Hacienda Municipal de ingresos.

5.- En cada Municipio según sus características se creen empresas de tipos:pesquera, acuícola, ganadera, etc.

6.- Así mismo proponemos que para que el municipio tenga ingresospropios las paraestatales como son la C.F.E., TELMEX, etc.; deben pagarimpuestos al Municipio según el artículo 115 Constitucional pero para estoes necesario que los Diputados Federales realicen reformasConstitucionales y así puedan cobrarse estos impuestos que vendrían ofortalecer a los Municipios.

NOMBRE: C. VICTOR MANUEL SOTELO OCAMPOORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL COMITÉ MUNICIPALDEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL DE TAXCODE ALARCÓN, GRO.TEMA: RESPETO A LOS PERIODOS CONSTITUCIONALES DE LOSCARGOS DE ELECCIÓN POPULAR.

PROPUESTAS:

1.- Que todos los Partidos Políticos pugnen porque se respete la ley que seimpida que los periodos de ejercicio público se cumplan en tiempo y forma,porque de esta manera estará respetando la voluntad popular.

2.- La sociedad por naturaleza, reclama siempre respeto a su marconormativo, orden en el cumplimiento de la ley, pero sobre todo que losgobernantes se ajusten estrictamente al cumplimiento de los mandatosemanados por elección popular.

NOMBRE: C. PROFR. BERNARDO CRUZ MANJARREZORGANIZACIÓN: REPRESENTANTE DEL PARTIDO DE CENTRODEMOCRÁTICOTEMA: FEDERALISMO, FORTALECIMIENTO MUNICIPAL YREMUNICIPALIZACIÓN.

Participación verbal.

PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONESEDUCATIVAS EN EL DESARROLLLO DE LAS

COMUNIDADES RURALES

Carlos Arenas Peñarroja

INTRODUCCIÓN

El presente artículo, fue escrito con el propósito de hacer reflexionar a losresponsables de hacer política y planes de desarrollo al interior de losEstados Unidos Mexicanos, de que existe un recurso humano altamentecalificado en las instituciones educativas a nivel técnico y profesional, loscuales en muchas ocasiones no son aprovechados al cien por ciento de susconocimientos en el plano profesional, y que orientándolos al trabajo decampo en comunidades rurales, sirven como activadores para introducircambios en las comunidades económico y educativo, mejorar los nivelesnutricionales y de salud de la población del medio rural.

Se hace referencia primeramente a la conformación de brigadasmultidisciplinarias, las cuales estarán constituidas por técnicos yprofesionales, cuyos perfiles sean educación, salud, áreas productivasprincipalmente del sector primario, además de considerar el sectorsecundario y terciario, de acuerdo a la problemática que viven lascomunidades rurales y la presidencia de recursos naturales en las mismas,para impulsar el desarrollo de proyectos de carácter productivo, y de estamanera tratar de introducir cambios al interior de las comunidadeseducativas y el sector gubernamental en sus tres niveles de gobierno;Municipal, Estatal y Federal, con el propósito de que las brigadasmultidisciplinarias cuenten con recursos económicos para la realización detrabajos al interior de las comunidades, se plantea también la posibilidad deque los profesionales que encuentren algún tema de investigación pordesarrollar, sean apoyados por las

Instituciones Gubernamentales con el propósito de visualizar unaposibilidad de titulación y de esta manera despertar el interés en losprofesionales por participar en programas rurales.

OBJETIVO. Utilizar los recursos humanos calificados de las institucioneseducativas de nivel técnico y superior para coadyuvar a superargradualmente el atraso de las comunidades rurales de Los Estados UnidosMexicanos.

PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS ENEL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES RURALES

En los planteles educativos de nivel técnico superior de los EstadosUnidos Mexicanos, existe un gran potencial de recursos humanoscalificados, los cuales en la actualidad no son aprovechados demanera que realicen el ejercicio profesional en su área de formación,ya que en muchas ocasiones al terminar su formación en los planteleseducativos, realizan la prestación del servicio social como ayudantesde profesores, impartiendo cátedra en la propia institución educativa,contestando teléfonos, sacando fotocopias o bien como mensajeros.Actividades que poco o nada contribuyen a la formación de dichosprofesionales, por lo que aquellos que tengan la inquietud de realizartrabajos en comunidad rural y contribuir al desarrollo de las mismas,deben ser empleados para atender el atraso de las mismas. Formandobrigadas multidisciplinarias que en la primera etapa de diagnósticoesté formada principalmente por técnicos y profesionales a los cualesse les llamará extensionistas.

Concepto de extensionismo. Es definido como la formación de gruposinformales de educación al interior de las comunidades.

Características de una extensionista. Tiene que ser una persona que tengadeseos de trabajar en condiciones verdaderamente difíciles, por ejemplo:Falta de vías de comunicación, de transporte, de agua potable, teléfono yenergía eléctrica características comunes en las comunidades ruralesmarginadas de nuestro país. Además de

tener una gran vocación de servicio a la población, sin considerar enmuchas ocasiones las limitantes económicas y materiales que se presentenpara la realización de los trabajos.

Es importante que el grupo de extensionistas mantengan una actitud derespeto total a las costumbres que presenta la población, además demantener una actitud de convivencia con la misma.

Las áreas que conformarán la primera brigada multidisciplinaria asignada auna comunidad serán: Sociología, Veterinaria, Agronomía, Salud yPedagogía. Esto con el propósito de obtener la información básica de laproblemática que vive la comunidad objeto de estudio. Durante laelaboración del diagnóstico es necesario considerar los siguientes puntos:

1.- Localización de la comunidad.

2.- Climatología.

3.- Flora y Fauna.

4.- Hidrografía.

5.- Orografía.

6.- Clasificación del suelo y uso potencial.

7.- Aspectos históricos.

8.- Forma de organización social y política, al interior de la comunidad.

9.- Religión.

10.- Idiosincracia de la población.

11.- Censo de población y vivienda.

12.- Problemática de salud.

13.- Actividades productivas.

A).- Área agrículoa, pecuaria, forestales, etc.

B).- Comercialización de productos.

C).- Transformación de la producción.

D).- Transformación de la producción.

14.- Problemática y alternativas de solución.

Esto con el propósito de que las propuestas realizadas por losextensionistas, correspondan a la problemática que vive la comunidad y nochoque con los patrones culturales de la misma y las propuestas de trabajoplanteadas sean aceptadas, además de tener un diálogo con los líderes y lacomunidad en general para que opinen acerca de la problemática que vivedicha comunidad y las posibles alternativas de solución que los propioshabitantes visualizan, bien sean en el área productiva, comercialización,salud, educación e infraestructura, etc. con el propósito de fincar las basespara atender dicha problemática y gradualmente introducir cambios alinterior de la población, que corrijan la misma. Es importante mencionarque este tipo de cambios no se logran con la participación de laprimera brigada la cual puede considerar una permanencia de seismeses inicialmente al interior de la comunidad. Por lo que es necesarioconsiderar un plan de trabajo estimado a un plazo de 2 años, si es que lascondiciones al interior de la propia comunidad lo permiten.

También se debe señalar que durante las primeras etapas de participaciónde las brigadas multidisciplinarias, se dará el acercamiento entre lasmismas y la población de interés, acercándose una parte mínima de lapoblación, la cual presentará interés por mejorar su producción, nivel devida, educación y salud, a este sector de la población se le llamaadaptadores primarios, ya que son quienes aceptan de manera inmediata la

presencia de la brigada e interés por las propuestas planteadas por lasmisma.

Es importante señalar que los extensionistas, deberán considerar laformación de grupos de trabajo al interior de dicha comunidad, con elpropósito ce realizar la capacitación de los mismos de manera teórica ypráctica en talleres demostrativos. Esto permitirá a los habitantes adquirirconocimiento y habilidades para desarrollar trabajos posteriores. Losconocimientos adquiridos por las personas pertenecientes a los grupos detrabajo, servirán para que enseñen a otros pobladores los conocimientosadquiridos y sirvan como agentes internos de cambio en su propiacomunidad.

Conforme se desarrollen los trabajos al interior de la comunidad objeto deestudio y se observen los resultados de las propuestas planteadas por losextensionistas, se irá rompiendo la desconfianza de la población a labrigada, hasta llegar a presentarse una colaboración amplia por parte de lapoblación, a este sector se le llama adaptadores tardíos, en esta categoríageneralmente se ubica la mayoría de la población.

El desarrollo planteado por el extensionista tiene que ser considerado endos etapas, las cuales son descritas a continuación:

Primera Etapa Cuantitativa.- Considera la creación de fuentes de trabajopara la población en el interior de la comunidad. Con el objeto de generarrecursos económicos, que permitan satisfacer las necesidades básicas dealimentación, vestido y vivienda de la población.

Segunda Etapa Cualitativa.- Plantea que una vez que la población objeto deestudio, logra satisfacer las necesidades básicas señaladas en la etapacuantitativa, es necesario fomentar la actividad educativa, desde el nivelbásico de preescolar, primaria, secundaria y niveles de educación técnicaen áreas productivas del sector primario, principalmente, secundario yterciario según corresponda a las necesidades de la comunidad y losrecursos naturales que posee la misma, con el propósito de

brindar a la población conocimientos que les permitan incorporarse a lavida económica del país, y de esta manera romper gradualmente lascondiciones de rezago de las comunidades rurales.Durante las etapas siguientes, se constituirá un equipo multidisciplinarioorientado a atender la o las necesidades más urgentes de la comunidad, enlas áreas productivas, salud, educación e infraestructura.

Los extensionistas deberán considerar la formación de grupos de trabajocomunitario, como por ejemplo, el tequio, faena, fajina, mano prestada, etc.Con el propósito de que en la comunidad se cuente con la participación dela sociedad para realizar obras que tiendan a beneficiar a la población en suconjunto.

Los extensionistas deberán realizar los estudios con todo el profesionalismoy conocimiento que sean capaces, ya que de la amplitud y profundidad conque sean desarrollados los mismos, permitirán hacer propuestas paradesarrollar los mismos, permitirán hacer propuestas para desarrollarproyectos de carácter productivo o social y solicitar financiamiento, alsector gubernamental y privado.

Además los extensionistas tienen que tener presente, que entre máscompletos sean los estudios, el tiempo y dinero invertido a los mismosmenor serán las posibilidades de fracasar en las propuestas realizadas. Seanexa un esquema que hace referencia de manera gráfica alplanteamiento.

Como punto inicial, planteo el establecimiento de convenios entre lasInstituciones Educativas e Instituciones Gubernamentales, bien a nivelMunicipal, Estatal y Federal. Esto es por que dichas instituciones cuentancon la asignación de un presupuesto para su operación, además de contarcon mobiliario y equipo, el cual puede ser proporcionado a la brigada parala realización de dicho trabajo, además de proporcionar alimentación a lamisma durante el tiempo que duren los trabajos.

Los trabajos en comunidad pueden considerar una permanencia promediode un mes, al término del cual la brigada podrá

trasladarse a las instalaciones de la institución responsable de financiar lostrabajos para procesar la información obtenida en campo, búsqueda deinformación bibliográfica o bien para solicitar apoyos a otras institucionespara la realización de trabajos al interior de la comunidad.

Es importante que los extensionistas reporten a la institución responsablede los trabajos, las limitantes que se presentan en la comunidad,considerando dentro de éstas la conducta de aceptación de la poblaciónhacia la brigada, la colaboración para los trabajos y la presencia de algúntabú que limite la realización de los mismos.

También la brigada deberá reportar los avances en los trabajos realizados alinterior de la comunidad cada tres meses, indicando los avances logrados,la demora presentada en los mismos, así como los factores que haninfluido. Este tipo de información deberá ser reportado con la mayortransparencia y profesionalismo por parte de los extensionistas, para nofalsear la información. Ya que en muchas ocasiones se maquilla lainformación para aparentar la supuesta realización de trabajos fantasmas alinterior de la comunidad. Esto atraerá como consecuencia manejarinformación falseada, que daría poca credibilidad y profesionalismo altrabajo realizado por las mismas brigadas y a la institución encargada definanciar dichos trabajos al interior de las comunidades y entre la propiapoblación atendida.

Las instituciones deberán apoyar a los extensionistas que visualicen larealización de proyectos al interior de la comunidad que en un momentodado les proporcionen una alternativa para elaborar su proyecto de tesis yobtener el título profesional, de esta manera se apoyaría para incrementarel índice de profesionales y técnicos que cumplan con este trámite, ya queen muchas ocasiones no es realizado por los egresados por la falta de apoyoeconómico y la oportunidad de realizar trabajo de campo en comunidadesrurales.

También servirá esta metodología como un apoyo al sistemaGubernamental en sus tres niveles, municipal, estatal y federal, a iniciaracciones que permitan gradualmente romper el atraso de las comunidadesrurales marginadas de los Estados Unidos Mexicanos, y considerar laposibilidad de arraigar a los habitantes de dichas comunidades en supoblación de origen, evitando con ello la corriente migratoria a las grandesciudades del país y al extranjero, en donde en muchas ocasiones engrosanlas filas de desempleados y se convierten en lumpen urbano y sondiscriminados por su condición de indígenas o campesinos, por lapoblación de las grandes ciudades.

CONCLUSIONES

La crisis económica en que se encuentra sumergido el país, limita eldesarrollo de programas para dar atención a las comunidades rurales por loque al utilizar brigadas multidisciplinarias que presten su servicio social enel medio rural, y al establecer vínculos con las institucionesgubernamentales, el financiamiento para la realización de estudios ytrabajos en dichas comunidades queda considerado dentro del presupuestoasignado a las instituciones de gobierno sin que ello represente unaerogación mayor al presupuesto gubernamental.

El atraso en que viven las comunidades rurales de los Estados UnidosMexicanos, requiere de asesoría por parte de personal calificado en lasáreas de salud, educación y producción para que se pueda tener una imagende la problemática que viven las comunidades rurales, y permita hacerplanteamientos que conduzcan a solucionar la misma para mejorar el nivelde vida de la población rural del país.

GOBIERNOS TRANSPARENTES “ A LA VISTA DETODOS”

Marcelino Miranda Añorve

El 23 de junio del 2003, el Gobernador de Guerrero, René JuárezCisneros, instituyó la Coordinación General de Transparencia para elproceso Entrega-Recepción del Poder Ejecutivo, con la finalidad depreparar un informe completo y preciso sobre el estado en que habrá dedejar su administración en abril del 2005.

A estas fechas se han creado Subcomités por cada dependencia delsector central y de las entidades paraestatales y el 22 de septiembre seaprobó el Reglamento Interior de este organismo.

La medida inédita en la historia reciente del Estado, garantiza a lasociedad guerrerense en general, el conocimiento sobre cómo se encuentranel desarrollo de proyectos, programas, acciones, estrategias y recursos de lagestión pública del actual gobierno. Esto es, se actúa “de cara a lasociedad”.

Recientemente la Contraloría General del Estado, se dio a la tarea, encoordinación con la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal,de convocar a los Presidentes Municipales de la entidad, a sendas reunionesen Chilpancingo (Regiones Centro y Montaña), Acapulco (Regiones CostaGrande y Costa Chica), y Taxco de Alarcón (Regiones Norte y TierraCaliente), los días 20 y 27 de agosto y 3 de septiembre del año en curso,respectivamente.

Los Licenciados Miguel Guerra Tarango y Miguel Valle Pimentel,funcionarios del organismo federal citado, abordaron los

Contralor General del Estado de Guerrero.

temas: 14 acciones Básicas para la Transparencia y Determinación delas Áreas de Oportunidades, asuntos que forman parte del ProgramaInstitucional “Municipios Transparentes”.

Los presidentes, síndicos y tesoreros municipales, recibieroncapacitación para continuar desarrollando los diferentes programas y obrasen cada una de sus jurisdicciones. El objetivo es lograr gobiernostransparentes, “a la vista de todos”.

Nadie desconoce que la sociedad demanda información precisa yoportuna de cómo se manejan las finanzas públicas; cómo se efectúan laslicitaciones y adquisiciones y la manera para difundir ante la sociedad eldiseño de las obras y la satisfacción en tiempo y forma de la demandasocial.

Quedó manifiesto en las reuniones, que el asunto de la ética públicadebe ser un elemento institucionalizado en el ámbito gubernamental, queno basta promulgar leyes y promover transformaciones político-administrativas, sino que es imprescindible promover bases detransparencia, rendición de cuentas y participación con la ciudadaníaguerrerense.

Por ello las administraciones municipales deben trabajar con unsentido ético institucionalizado en su funcionamiento, estructura yreglamentos; que las normas deben ser para todos, no sólo entreautoridades y servidores públicos; que deben ser difundidas y asumidas porla sociedad en su conjunto, como un derecho y un acto solidario.

Las expectativas recogidas en otros lugares enseñan la importanciade los cambios y avances en la cultura de los ciudadanos y éstos debenfamiliarizarse con sus facultades.

Importan administraciones municipales eficaces y honestas queoperen bajo los principios de legalidad, eficiencia, efectividad ycompetencia.

El Órgano Estatal de Control asesora, previene, advierte y comentacon oportunidad los asuntos vitales para lograr administracionesmunicipales ágiles, ajenas a confusiones y suspicacias.

Paralelamente a estas tareas el Programa de Trabajo del ÓrganoEstatal de Control, se desarrolla conforme a los tiempos establecidos; enmayo anterior se realizó la Primera Revisión Preventiva; en octubre seefectuará la segunda y en enero próximo la auditoría a los H. H.Ayuntamientos de la Entidad.

La Contraloría General del Estado en el tema relativo a la ética conque se deben manejar los asuntos en los ámbitos municipal y estatal;aspectos sustantivos en el quehacer de la administración pública, enrespuesta a la característica de estos tiempos en que la sociedad se afanapor consolidar un sistema democrático acorde al Estado de Derecho.

Ante la exigencia por promover bases de transparencia, rendiciónoportuna de cuentas y corresponsabilidad con la ciudadanía, el gobierno delLic. René Juárez Cisneros, está cumpliendo.

Chilpancingo, Gro., septiembre del 2003.

LA QUINCUAGÉSIMA SÉPTIMA LEGISLATURA ALHONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO

DE GUERRERO, EN NOMBRE DEL PUEBLO QUEREPRESENTA Y:

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO.- Que el día 13 de septiembre de 1813 en el Templo deSANTA MARÍA DE LA ASUNCIÓN de esta histórica Ciudad deChilpancingo de los Bravo, Guerrero, el Generalísimo DON JOSÉMARÍA MORELOS Y PAVÓN instaló el Primer Congreso de Anáhuac,promulgándose el día 14 del mes y año citados el documento denominado“SENTIMIENTOS DE LA NACIÓN”, mismo que fijó las bases delConstitucionalismo y de la vida independiente de la Nación Mexicana.

SEGUNDO.- Que para rendir Honores al Generalísimo DON JOSÉMARÍA MORELOS Y PAVÓN y a los Diputados Constituyentes queintegraron ese histórico Congreso, la Legislatura del Estado anualmente deconformidad con lo estipulado por el Artículo Cuarto del Decreto número17, emitido el 9 de abril de 1981 y publicado en el Periódico Oficial delGobierno del Estado el 10 del mismo mes y año, celebra Sesión Pública ySolemne en el citado templo con la asistencia de los Poderes Ejecutivo yJudicial del Estado.

TERCERO.- Que los Diputados que integraron el Congreso de Anáhuacfueron los Excelentísimos. Señor. Don Ignacio Rayón, Señor. Don JoséSixto Berdusco, Señor. Don. José María Liceaga, Señor Don. José Manuelde Herrera, Señor. Don José María Murguía, Licenciado. Don. CarlosMaría de Bustamante, Señor. Don. José María Cos y Licenciado. AndrésQuintana Roo, representando las provincias de Guadalajara, Michoacán,Huanajuato, Tecpan, Oaxaca, México, Veracruz y Puebla, respectivamente.

CUARTO.- Que esta LVII Legislatura considera importante contar con larepresentación de los Honorables Congresos de los Estados que en laactualidad corresponden a las provincias anteriormente referidas, en laSesión Pública y Solemne que se celebra anualmente el día 13 deseptiembre.

POR LO ANTERIORMENTE EXPUESTO Y CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO PORLOS ARTÍCULOS 47 FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL; 8FRACCIÓN I Y 127 PÁRRAFO III DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO ENVIGOR.

LA QUINCUAGÉSIMA SÉPTIMA LEGISLATURA ALHONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO

DE GUERRERO, EN NOMBRE DEL PUEBLO QUEREPRESENTA, TIENE A BIEN EMITIR EL SIGUIENTE:

A C U E R D O P A R L A M E N T A R I O

ARTÍCULO PRIMERO.- Por considerar que una nueva cercaníacon estos padres fundadores, como los que se reunieron en Chilpancingo en1813, ha nacido de la distancia cronológica, la cercanía de los principiosque ellos enarbolaron y que siguen siendo vigentes, el Honorable Congresodel Estado Libre y Soberano de Guerrero por conducto de laQuincuagésima Séptima Legislatura, acuerda invitar a los HonorablesCongresos de los Estados de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Oaxaca,México, Veracruz y Puebla, para que asistan a la Sesión Pública y Solemneque anualmente celebra el día 13 de septiembre en la Catedral de NuestraSeñora de Santa María de la Asunción para conmemorar el Aniversario dela Instalación del Primer Congreso de Anáhuac.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Para los efectos de los dispuesto por elartículo anterior, gíreseles atenta invitación a los representantes de losHonorables Congresos de los Estados referidos para que el día 13 deseptiembre del año en curso, hagan acto de presencia en la Catedral deSanta María de la Asunción de esta histórica Ciudad de Chilpancingo,Guerrero.

ARTÍCULO TERCERO.- Publíquese el presente Acuerdo en elPeriódico Oficial del Gobierno del Estado, para el conocimiento general yefectos legales procedentes.

T R A N S I T O R I O

ÚNICO.- El presente Acuerdo surtirá efectos a partir de la fecha desu expedición.

Dado en un Salón de Sesiones del Honorable Congreso del Estado Libre ySoberano de Guerrero a los trece días del mes de agosto del año dos miltres.

DIPUTADO PRESIDENTE

FREDDY GARCÍA GUEVARA

DIPUTADA SECRETARIA DIPUTADO SECRETARIOGLORIA MA. SIERRA LÓPEZ CONSTANTINO GARCÍA

CISNEROS

HOJA DE FIRMAS DEL ACUERDO PARLAMENTARIO POR LOS QUE SEINVITAN A LOS CONGRESOS DE LOS ESTADOS JALISCO, MICHOACAN,GUANAJUATO, OAXACA, MÉXICO, VERACRUZ Y PUEBLA A SESIÓNPÚBLICA Y SOLEMNE EL DIA 13 DE SEPTIEMBRE.

LA QUINCUAGÉSIMA SÉPTIMA LEGISLATURA ALHONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO

DE GUERRERO, EN NOMBRE DEL PUEBLO QUEREPRESENTA Y:

C O N S I D E R A N D O

Primero.- Que el 13 de septiembre de 1813 el Generalísimo Don JoséMaría Morelos y Pavón convocó al Primer Congreso de Anáhuac en laciudad de Chilpancingo, cuerpo legislativo ante el cual presentó eldocumento de mayor importancia en la historia constitucional de México“Los Sentimientos de la Nación”.

Segundo.- Que en los político e ideológico, “Los Sentimientos de laNación” sentaron las bases para el debate legislativo en el Congreso deChilpancingo. Documento que a la vez estableció la independencia deAmérica de España y de toda otra nación; ratificó el principio de lasoberanía popular, planteó el establecimiento de un régimen de gobiernodividido en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial; propuso losprimeros esbozos legislativos en materia de justicia social; anuló losprivilegios; proscribió la esclavitud; protegió el derecho a la propiedad; lainviolabilidad del domicilio; prohibió la tortura; y simplificó el sistematributario eliminando la carga excesiva de tributos.

Tercero.- Que “Los Sentimientos de la Nación” contiene los puntos toralescaracterísticos de la ideología liberal que dominaba entre la claserevolucionaria que conducía la lucha por la independencia nacional y que, alo largo de los años, han sido el eje fundamental para implementar ennuestro País un gobierno de leyes en que la soberanía popular, laindependencia y la dignidad de la Nación Mexicana constituyen valoressupremos.

Cuarto.- Que posteriormente el Primer Congreso de Anáhuac, el 6 denoviembre de 1813, se expidió el Acta Solemne de la

Declaración de Independencia de la América Septentrional, en la que laNación Mexicana rompe toda atadura con España para asumir la soberaníausurpada.

Quinto.- Que al tener que salir el Congreso de Chilpancingo, debido a losacontecimientos de la Guerra de Independencia, se instala en la ciudad deApatzingán, donde el 22 de octubre de 1814 se promulga la Constitución deApatzingán, hecho histórico que se vincula con el Primer Congreso deAnáhuac, al recoger y formalizar los principios establecidos en “LosSentimientos de la Nación”.

Sexto.- Que el Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano seGuerrero cada 13 de septiembre, conmemora en sesión pública y solemnecelebrada en la Catedral de Santa María de la Asunción de la ciudad deChilpancingo, la instalación del Primer Congreso de Anáhuac para rendirhonores al Generalísimo Don José María Morelos y Pavón y a losDiputados Constituyentes que nos dieron Patria y Libertad.

Séptimo.- Que el artículo 214 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo delEstado de Guerrero número 286, mandatan al Congreso del Estado paraotorgar anualmente, el día 13 de septiembre, la presea “Sentimientos de laNación”, en la sesión pública y solemne en que se conmemore lainstalación del Primer Congreso de Anáhuac.

Octavo.- Que la presea “Sentimientos de la Nación” se debe otorgar, deconformidad con lo establecido en el artículo 215 de nuestra Ley Orgánica,a nacionales o extranjeros que por su cercanía a los principios del PrimerCongreso de Anáhuac y de los Sentimientos de la Nación, consistentes enla lucha por la paz, la democracia, la defensa de los derechos humanos y engeneral a los más altos valores de la humanidad, sean dignos de portardicho reconocimiento.

Noveno.- Que para seleccionar al recipiendario de la presea “Sentimientosde la Nación” con fundamento en lo dispuesto por

el artículo 216 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, se debe integraruna Comisión Especial encargada de expedir la convocatoria y dictaminarsobre las candidaturas que se presenten con el objeto de que oportunamentese someta a consideración del Pleno del Honorable Congreso del Estado.

Décimo.- Que para los efectos de los manifestado anteriormente,proponemos se conforme una Comisión Especial integrada por losintegrantes de la Comisión de Gobierno de esta Legislatura por estar en ellarepresentadas todas las Fracciones y Representaciones de Partido.

POR LO ANTERIORMENTE EXPUESTO Y CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO POR LOSARTÍCULOS 47 FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL; 8° FRACCIÓN I Y 127PÁRRAFOS PRIMERO Y CUARTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO ENVIGOR.

LA QUINCUAGÉSICA SÉPTIMA LEGISLATURA ALHONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO

DE GUERRERO, EN NOMBRE DEL PUEBLO QUEREPRESENTA, TIENE A BIEN EMITIR EL SIGUIENTE:

ACUERDO PARLAMENTARIO POR EL QUE SE DESIGNA A LOSINTEGRANTES DE LA COMISIÓN ESPECIAL ENCARGADA DEEXPEDIR LA CONVOCATORIA Y SELECCIONAR ALRECIPIENDARIO DE LA PRESEA “SENTIMIENTOS DE LANACIÓN”.

PRIMERO.- La Comisión Permanente de la QuincuagésimaSéptima Legislatura al Honorable Congreso del Estado Libre ySoberano de Guerrero designa a los ciudadanos Diputados CARLOSSÁNCHEZ BARRIOS, ADELA ROMÁN OCAMPO, MAXTEJEDA MARTÍNEZ, FÉLIX BAUTISTA MATÍAS, FREDYGARCÍA GUEVARA, JESÚS HERIBERTO NORIEGA CANTÚ YMARCO ANTONIO DE LA MORA TORREBLANCA comointegrantes de la Comisión Especial encargada de expedir laConvocatoria y

oportunamente, dictaminar sobre las candidaturas que se presentenpara elegir el recipientario de la presea “Sentimientos de la Nación”.

SEGUNDO.- La presea “Sentimientos de la Nación” se otorgará ensesión pública y solemne celebrada el día 13 de septiembre del 2003,en el marco conmemorativo del 190° Aniversario de la Instalacióndel Primer Congreso de Anáhuac.

TERCERO.- La Comisión Especial expedirá la Convocatoria que se citaen el artículo a más tardar el día 24 del mes de julio del año en curso,mismas que se difundirá ampliamente para hacerla del conocimientogeneral.

T R A N S I T O R I O S

PRIMERO.- El presente Acuerdo surtirá efectos a partir de la fecha de suexpedición.

SEGUNDO.- Publíquese el presente Acuerdo en el Periódico Oficial delGobierno del Estado para los efectos legales conducentes.

Dado en el Salón de Sesiones de este Honorable Congreso del Estado Librey Soberano de Guerrero a los veintitrés días del mes de julio del año dosmil tres.

DIPUTADO PRESIDENTE

JUAN JOSÉ CASTRO JUSTO

DIPUTADO SECRETARIO DIPUTADO SECRETARIOCONSTANTINO GARCÍA DAVID JIMÉNEZ RUMBO

CISNEROS

LA QUINCUAGÉSIMA SÉPTIMA LEGISLATURA ALHONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO

DE GUERRERO, EN NOMBRE DEL PUEBLO QUEREPRESENTA Y,

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO.- Que con fecha 26 de junio del año de 1997 por Decretonúmero 71 el Honorable Congreso del Estado de Guerrero, instituyó laPresea “Sentimientos de la Nación” con el objeto de otorgarla anualmenteel día 13 de septiembre en sesión pública y solemne con la presencia de lostres Poderes del Estado a nacionales o extranjeros que sean dignos deportar dicho reconocimiento, tomando en consideración su vinculación conlos principios del Primer Congreso de Anáhuac y de los Sentimientos de laNación, como son la lucha por la paz, la democracia, la defensa de losderechos humanos y en general, su vinculación con los más altos valores dela humanidad.

SEGUNDO.- Que por la importancia que revisten los Sentimientos de laNación en la vida independiente de México y de la América Latina, enotorgamiento de la Presea “Sentimientos de la Nación” se instituye por Leyen el año de 1999 y es así que el Título Décimo Segundo, Capítulo Únicode la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado número 286 estableceque anualmente se otorgará la Presea “Sentimientos de la Nación” en lasesión Pública y Solemne del 13 de septiembre que celebra el HonorableCongreso del Estado para conmemorar la instalación del Primer Congresode Anáhuac.

TERCERO.- Que en el marco de la conmemoración del 190 Aniversario dela instalación del primer Congreso de Anáhuac, este Honorable Congreso elEstado tuvo a bien nombrar, mediante Acuerdo Parlamentario de fecha 23de julio de 2003 a la Comisión Especial encargada de expedir laConvocatoria y seleccionar al Recipiendario de la Presea “Sentimientos dela Nación”.

CUARTO.- Que la Comisión en cita con fundamento en lo dispuesto por elartículo 216 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo número 286 yTercero del Acuerdo Parlamentario que la crea, expidió la Convocatoriacorrespondiente invitando a los mexicanos para que presentaran propuestasde personajes que consideraran dignos de recibir y portar la Presea“Sentimientos de la Nación 2003”.

QUINTO.- Que fenecido el plazo establecido en la Convocatoria dereferencia, se recepcionaron las propuestas presentadas por: la Barra deAbogados del Estado de Guerrero, A.C. Colegio de Abogados; el Colegiode Abogados de Chilpancingo, A.C.; la Primera Generación de la Maestríaen Derecho Constitucional y Electoral de la Universidad Americana deAcapulco, la Fundación Académica Guerrerense, A.C. y el TribunalElectoral del Estado quienes propusieron al Doctor en Derecho ElisurArteaga Nava; los Diputados Félix Bautista Matías y David JiménezRumbo quienes propusieron al Doctor Alejandro Fidel Casto Ruz,Presidente de la República de Cuba; y los Médicos Trabajadores de laSecretaría de Salud quienes propusieron a los Doctores Alberto SaavedraRamos, Juan José Mazón Rodríguez y Marco Antonio Terán Porcayo,quedando registradas en consecuencia cinco personalidades.

SEXTO.- Que analizadas las propuestas de los diversos candidatos aobtener la Presea de referencia y después de un exhaustivo análisis,consideramos procedente elegir al CIUDADANO ELISUR ARTEAGANAVA por su trayectoria pública, su amplia aportación a la vidaconstitucional y democrática, por su espíritu crítico reflejado en su obraprofuso que revela un compromiso claro con el desarrollo de lasinstituciones públicas; por el progreso de los mexicanos en paz; por ladefensa de los valores de la democracia y por ser un férrero defensor de losderechos humanos, prendas que son sus mejores cartas de presentación y lohacen un digno merecedor de la Presea “Sentimientos de la Nación”.

SEPTIMO.- Que el Maestro Elisur Arteaga Nava nació el 11 de febrero de1937, en un apartado rincón de nuestro Estado, Zapoapa, Municipio deTaxco de Alarcón; su educación básica la realizó en la ciudad de Iguala,Guerrero y su preparación profesional en la Escuela Libre de Derecho,donde obtuvo el título de Licenciado en Derecho con la tesis laureadatitulada “El Poder Constituyente”, también es Licenciado en Historia por laFacultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma deMéxico y cursó su Doctorado en la Universidad Iberoamericana enconvenio con la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid,España; ha sido forjador de varias generaciones de abogados como profesorpor oposición tiempo completo de Teoría Constitucional y deAdministración Pública Regional y Municipal en el Departamento deDerecho de la Universidad Autónoma Metropolitana de Azcapotzalcodesde 1984 y durante veinticinco años fue Titular de la Cátedra de DerechoConstitucional en la Escuela Libre de Derecho, sucesor en la Cátedra deDon Manuel Herrera y Lasso, quien a su vez fue sucesor de Don EmilioRabasa; además de ser Profesor invitado en más de veinticincoUniversidades Nacionales y Extranjeras, en las que impartió cursosregulares, conferencias magistrales, cursillos y clases ordinarias; traduceidiomas como inglés, francés e italiano; es miembro del Sistema Nacionalde Investigadores desde 1985; autor de una basta obra bibliográfica de laque destacan: Derecho Constitucional; Instituciones Federales, Estatales yMunicipales; Derecho Constitucional Estatal; La ControversiaConstitucional y la Acción de Inconstitucionalidad; Diccionario deDerecho Constitucional; Tratado de Derecho Constitucional; Constitucióny Realidad; Sones y Gustos de la Tierra Caliente; Usos y CostumbresIndígenas Obligatorios en el Estado de Guerrero; Maquiavelo, EstudiosJurídicos sobre el Poder; así como más de cien Estudios del Derecho,Historia y Política, publicados en revistas nacionales y extrajeras.

OCTAVO.- En el campo profesional se ha desempeñado como Abogadodel Banco del País; Consultor Externo de Secretarías de Estado, dediferentes Comisiones del Senado y de la Cámara de

Diputados del Congreso de la Unión, así como de los Gobiernos e losEstados de Guerrero, México, Morelos, Tlaxcala, Tabasco, Oaxaca entreotros; su especialidad es el litigio sobre materia constitucional, amparo civily se ha dedicado desde hace muchos años a la sistematización del DerechoConstitucional Estatal, disciplina en la que es pionero y a la consultoría, hasido autor de algunas de las más famosas Controversias Constitucionales yAcciones de Inconstitucionalidad que se han peleado en la Suprema Cortede Justicia de la Nación.

NOVENO.- El Maestro Elisur Arteaga es además, Miembro del ConsejoEditorial de las Revistas: “Alegatos” del Departamento de Derecho de laUniversidad Autónoma Metropolitana; “Mexicana de DerechoInternacional Privado”, “Mundo del Abogado” y del Consejo Consultivo dela Revista “Altamirano” del Congreso del Estado de Guerrero. Su laborcreativa continúa y se encuentra trabajando en una obra monumentaltitulada: “Grecia: Geografía Mitológica” en tres grandes tomos y esDirector General del Proyecto “Enciclopedia Jurídica” que contaráaproximadamente de cuarenta tomos.

DÉCIMO.- Son estas las prendas académicas y profesionales que visten auno de los críticos más valientes y a uno de los visionarios que más hanaportado a la creación de nuestro Derecho Constitucional, Pero por sobreellas resalta en Elisur Arteaga Nava un valor mayor, su sencillez en el tratoy profundo humanismo, elementos suficientes para proponer a esta Plenariale sea concedida la Presea “Sentimientos de la Nación”.

POR LO ANTERIORMENTE EXPUESTO Y CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO POR LOSARTÍCULOS 47 FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL; 8 FRACCIÓN I Y 127PÁRRAFO II DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO EN VIGOR.

DECRETO NÚMERO 70 POR EL QUE LA QUINCUAGÉSIMASÉPTIMA LEGISLATURA AL HONORABLE CONGRESO DELESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUERRERO OTORGA ALCIUDADANO ELISUR ARTEAGA NAVA LA PRESEA“SENTIMIENTOS DE LA NACIÓN”.

ARTÍCULO PRIMERO.- La Quincuagésima Séptima Legislatura alHonorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero otorga alCIUDADANO ELISUR ARTEAGA NAVA la Presea “SENTIMIENTOSDE LA NACIÓN” por su cercanía a los principios del Primer Congreso deAnáhuac y de los Sentimientos de la Nación.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Notifíquese al CIUDADANO ELISURARTEAGA NAVA para que el día 13 de septiembre del año en curso, hagaacto de presencia en la Catedral de Santa María de la Asunción de estahistórica ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero, en la que ensesión pública y solemne este Honorable Congreso del Estado, le haráentrega de la citada Presea.

T R A N S I T O R I O S

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a partir de la fechade su expedición.

SEGUNDO.- Publíquese el presente Decreto en el Periódico Oficialdel Gobierno del Estado para su conocimientos general y efectos legalesprocedentes.

Dado en el salón de sesiones del honorable poder legislativo, a los trecedías del mes de agosto del año dos mil tres.

DIPUTADO PRESIDENTE

FREDDY GARCÍA GUEVARA

DIPUTADA SECRETARIA DIPUTADO SECRETARIOGLORIA MA. SIERRA LÓPEZ CONSTANTINO GARCÍA

CISNEROS

HOJA DE FIRMAS DEL DECRETO POR EL QUE SE OTORGA ALCIUDADANO ELISUR ARTEAGA NAVA LA PRESEA“SENTIMIENTOS DE LA NACIÓN”.

CUADRO 3. AGENDA PARA LA REFORMAADMINISTRATIVA MUNICIPAL

Tema

Acciones para la reforma Plazos

Nivel degobierno

responsable

Reforma delmarconormativomunicipal

Capacitar en materia jurídica y reglamentaria Corto

Municipal con apoyo delgobierno estatal enfinanciamiento de lacapacitación enmunicipios medios yrurales.

Cubrir lagunas reglamentarias en gestión municipal yfortalecer lo referente a derechos ciudadanos

Corto

Municipal en municipiosurbanos grandes

En municipios urbanosmedios y rurales conapoyo técnico del nivelestatal.

Convocar a un foro legislativo sobre el federalismomexicano para precisar nuevas responsabilidadesmunicipales.

Mediano

Congreso federalconvoca y participancongresos locales,gobernantes federales,estatales y municipales,especialistas,funcionarios y grupossociales.

Proponer una reforma constitucional sobre federalismo,incluyendo artículo 115. Otorgar nuevas atribucionesen materia legislativa al ámbito municipal Reformarleyes orgánicas estatales diferenciando tipo demunicipios.

Mediano

Congresofederal

Municipios urbanosgrandes: legislación enmateria urbana ymetropolitana.

Municipios urbanosmedios: acuerdosintermunicipales.

Municipios rurales:acuerdosintermunicipales.

Modernización desistemasadministrativos

Capacitar en nuevos sistemas de gestión o simplementeen administración de base en municipios pequeños.

Corto

Municipal en municipiosurbanos grandes.

Municipal con apoyofinanciero y técnico delgobierno estatal enmunicipios medios yrurales.

Iniciar procesos de modernización administrativa apartir de diagnósticos detallados por áreas y por tipo desistemas administrativos.

Corto

Municipal en municipiosurbanos grandes ymedios.

Municipal con apoyo delgobierno estatal en

municipos rurales.

Introducir sistemas de evaluación y control de gestión detodo tipo de municipios.

Corto

o

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes.

Municipal con apoyo delgobierno estatal enmunicipios urbanosmedios y en los rurales.

Mejorar la infraestructura administrativa y de sistemasde información

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes concréditos preferenciales.

Municipal con apoyofinanciero del gobiernoestatal en municipiosurbanos medios y en losrurales.

Introducir sistemas de reingeniería, calidad,benchmarking y otros en municipios urbanos grandes enla medida de necesidades sobre mejoras de eficiencia apartir de experiencias ya observadas en municipiossimilares.

Mediano

Municipal con apoyo deanalistas independientesa firmas consultoras queofrecen sistemas.

Modernización desistemas degestión deserviciosmunicipales

Mejorar sistemas de gestión de servicios mediante lacapacitación de funcionarios responsables.

Corto

Municipal en municipiosurbanos grandes concréditos preferenciales.

Municipal con apoyotécnico y financiero delgobierno estatal enmunicipios medios yrurales.

Actualizar reglamentos de servicios y aplicarrigurosamente evitando exenciones y discrecionalidad ensu aplicación.

Corto

Municipal

Mejorar sistemas de cobro de servicios y evitarexenciones.

Corto

Municipal con apoyoestatal en municipiosurbanos medios y en losrurales.

Promover la asociación intermunicipal para la prestaciónde servicios.

Corto

y

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes yaglomeraciones urbanas.

Municipal con apoyo ypromoción de gobiernosestatales en municipiosurbanos medios y en losrurales.

Desarrollar sistemas de supervisión y control decontratos de concesión y delegación de servicios deempresas privadas o cooperativas sociales.

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes

Promover la concesión de producción de servicios aempresas especializadas (privadas o sociales) cuando losestudios de factibilidad muestren mejorar en la eficienciay calidad, estudiando las alteraciones en el costo delservicio.

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes.

Mejorar sistemas de gestión de servicios mediante larenovación y ampliación de

equipo e infraestructura de producción de servicios.

Mediano

y

Largo

Congruencia entre elgobierno federal, estataly

municipal a partir deplanes municipales.

Profesionalización defuncionariosmunicipales

Implantar áreas especializadas en gestión de personal enmunicipios urbanos grandes y medios.

Corto

Municipal

Llevar a cabo un foro nacional para la creación de unservicio civil de carrera a nivel municipal.

Corto

Congruencia federal(Segob, SHCP ySecodam), estatal ymunicipal.

Desarrollar sistemas de capacitación continua defuncionarios y empleados municipales a partir dediagnósticos de necesidades.

Corto

y

Mediano

Congruencia de fondosfederales, estatales ymunicipales.

Promover la creación de un servicio civil de carrera anivel municipal.

Mediano

Congresos locales,gobiernos estatales.

Desarrollar un sistema de promoción y ascensos con baseen méritos.

Mediano

Agencias estatales ymunicipales.

Creación oreforma desistemas deplaneaciónurbano-ambiental.

Capacitar en materia de planeación Corto

Municipal

Dar a Copladem su esencia original de comité dedeliberación de políticas.

Corto

Municipal

Crear instituciones especializadas técnicamente en laplaneación urbana y ambiental (institutosdescentralizados del gobierno municipal) en municipiosurbanos grandes.

Corto

y

Mediano

Municipal con apoyo deespecialistas deinstituciones académicas,ciudadanas yempresarios locales.

Crear instituciones especializadas técnicamente en laplaneación urbana ambiental y regional (institutosdescentralizados del gobierno estatal) en municipiosurbanos medios y en los rurales.

Corto

y

Mediano

Estatal con apoyo deespecialistas deinstituciones académicasy gobiernos municipales.

Introducir sistemas de participación social real en lossistemas de planeación.

Corto

y

Mediano

Municipal (crear redes deconsejos y comitésciudadanos).

Desarrollar sistemas de información y bancos de datossobre aspectos urbanos y ambientales.

Mediano

Institutos municipales oestatales.

Reformar la Ley de Planeación añadiendo planesintermunicipales metropolitanos y microregionales apartir de comités específicos.

Mediano

Congruencia federal,estatal y municipal

Desarrollar sistemas de planeación estratégica enmunicipios urbanos.

Mediano

Municipal (cabildo,administración oinstitutos de planeación)

Promociónde esquemasde gestiónintegral deldesarrollolocal.

Promover instancias intermunicipales de deliberación yplaneación.

Corto

Estatal y Municipal.

Llevar a cabo diagnósticos insumo-producto y depotencias económico de microregiones.

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes.

Municipal con apoyoestatal en municipiosurbanos medios y en losrurales.

Implantar sistemas de gestión integral del desarrollolocal.

Mediano

Municipal en municipiosurbanos grandes.

Municipal con apoyoestatal en municipiosurbanos medios y en losrurales.

Promover sistemas de gestión local en forma de redesciudadanas y de empresarios.

Mediano

Municipal.

Desarrollar mecanismos de financiamiento de proyectoslocales o como gestor de financiamientos ante otrasinstancias.

Mediano

Municipal.

3 INICIAR PROCESOS DE REFORMA EN Actualización y creación de reglamentos. Modernización de sistemas administrativos. Mejora de sistemas de gestión de servicios. Creación de institutos de planeación urbano-

ambiental en municipios grandes. Creación de sistemas activos de participación social. Promoción de proyectos intermunicipales de

desarrollo.

2 Promover reformas constitucionalesreconociendo diversos tipos demunicipios, periodos de gobierno,capacidad legislativa en municipiosmetropolitanos y nuevo federalismofiscal.

Instituir sistemas de servicio civilmunicipal por estados.

MEDIANO PLAZO(3 A 5 años)

5 LLEVAR A CABO PROGRAMAS DE INVERSIÓNPÚBLICA (con apoyo federal y estatal) en

Infraestructura administrativa de sistemas deinformación

Renovación, modernización y ampliación deinfraestructura de producción de servicios municipales(eventualmente con inversión publico-privada)

Creación y/o consolidación de sistemas deinformación y bases de datos sobre desarrollo local(urbano, ambiental, social y económico)

4 Llevar a cabo las reformas de leyesorgánicas municipalescorrespondientes.

Constituir en gobiernos estatales áreasespecializadas y profesionalizadas enel apoyo a reformas en municipiosmedios y rurales.

Creación conjunta con el gobiernofederal de bolsas de apoyo financieropara modernización administrativa yde servicios

6 CONSOLIDACIÓN DE UN NUEVO MARCOJURÍDICO Y ADMINISTRATIVO PARA LAGESTIÓN MUNICIPAL.

Mayor autonomía técnica, financiera y administrativa. Adopción de nuevos sistemas administrativos

apropiados al tipo de municipio. Profesionalización de funcionarios municipales. Sistemas de planeación y desarrollo local en

funcionamiento. Existencia de sistemas eficaces de rendición de

cuentas y de participación ciudadana. Modalidades diversas de prestación de servicios

(pública, privada, social). Esquemas de cooperación intermunicipal.

4 Promover por parte delgobiernos estatales laremunicipalización deprogramas de desarrollo y defunciones administrativas y degobierno de acuerdo al tipo demunicipio.

LARGO PLAZO(Mayor a 5 años)