Icefi el problema de los fideicomisos públicos, una reflexión a favor de la transparencia

El problema de los

fideicomisos públicos

Una reflexión a favor de la

transparencia

Ricardo Barrientos4 de abril de 2013

Contenido

1. Fideicomisos: fuente de opacidad

2. Importancia de los fideicomisos públicos

3. El caso de Covial

4. El caso de Fonapaz… y Fonapaz “reloaded”

5. Rutas para una solución del problema

6. Conclusiones y recomendaciones

1. Fideicomisos: fuente

de opacidad

10 Desafíos para transparentar los fideicomisos

1. Figura del Derecho Privado (Código de Comercio),

aplicado a la gestión pública

2. Rendición de cuentas y acceso a la información

limitado

3. Alcance limitado de la fiscalización:

– Fiduciarios (privados)

– Municipalidades (autónomas)

– ONG (terceros contratos por fideicomisos): costos

excesivos por comisiones en cascada


4. Gobernabilidad de los fideicomisos

– Definición clara y general de los órganos de decisión

– Actualmente existe dispersión: comités técnicos, juntas

o consejos de administración, comités de

financiamiento, etc.

– Definición de los niveles de responsabilidad en las

decisiones sobre uso y destino de fondos públicos

– Equilibrar la responsabilidad y rendición de cuentas de

funcionarios públicos y representantes del sector

privado

– Claridad en obligaciones, responsabilidades y

sanciones


5. Facilidad para adquirir:

– Al margen de la Ley de Contrataciones del Estado

– Compromisos de gasto sin crédito presupuestario (“deuda

flotante”)

6. Normativa existente, dispersa (decretos, AG, AM, resoluciones

municipales, etc.), insuficiente y de vigencia acotada:

– Inexistencia de ley especifica

– Normativa en leyes temporales: normas complementarias de

ejecución presupuestaria.

7. Competencias institucionales sin definición clara:

– Por ejemplo diferencias en el número de fideicomisos bajo

supervisión por instituciones distintas

– MINFIN, CGC y SIB


8. Canales para la manipulación del gasto público con fines

político partidarios

– Facilidad y discrecionalidad para adquisiciones facilidad

para pago de favores o financiamiento electoral

– Los casos de Fonapaz y Covial

9. Vía para gasto e inversiones de mala calidad:

– Los controles de calidad para los contratos suscritos por

fideicomisos son más relajados que los suscritos por direcciones

generales o ministerios

10. Arreglos institucionales complejos: el caso de los fideicomisos

de segundo piso

– Se diluye la responsabilidad y la cuentadancia

2. Importancia de los

fideicomisos públicos

*: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.

Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFin

Una situación extraña: caída en el gasto

ejecutado por los fideicomisos públicos…

4,099.5

5,078.8

3,442.5

1,937.4

1,433.8

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2009 2010 2011 2012 2013*

Mil

lon

es

de Q

Gasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Millones de quetzales de cada año -





1.3

1.5

0.9

0.5

0.3

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2009 2010 2011 2012 2013*

% d

el

PIB

Gasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Porcentajes del PIB -





9.4

10.5

6.4

3.5

2.1

0

2

4

6

8

10

12

2009 2010 2011 2012 2013*

% d

el

Gast

o T

ota

l

Gasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Porcentajes del Gasto Total -

¿Cómo se explica esta caída?

Estructura del Gasto Ejecutado por

Fideicomisos en 2010

Plamar

0%

Fonacyt

0%

Fonagro

0%

Fonacon

0%Foss

5%

Fonades

5%

Fodigua

0%

Covial

34%

ExPac

2%

Foguavi

8%

Fonapaz

24%

Mifapro

22%

Estructura del Gasto Ejecutado por

Fideicomisos en 2012

Mifapro

1%

Fonapaz

15%

Foguavi

13%

ExPac

0%

Covial

4%

Fodigua

1%Fonades

26%

Foss

39%

Fonacon

0%

Fonagro

0%

Cambios en los tres fideicomisos que ejecutaron más gasto en 2010

• La creación del Ministerio de Desarrollo Social:

– El fideicomiso “Mi Familia Progresa” dejó de ejecutar

– En 2012 tuvo asignación de Q 989 millones, pero

ejecutó solamente Q 25 millones

• La Unidad de Conservación Vial (Covial)

– Está dejando de ejecutar vía el fideicomiso

– Y ahora realiza mayoritariamente ejecución directa

• Subejecución en Fonapaz

– También está dejando de ejecutar vía el fideicomiso, y

más por ejecución directa



820.6

1,064.4

731.0

1,551.6

315.6

0

400

800

1,200

1,600

2009 2010 2011 2012 2013*

Mil

lon

es d

e Q

- Millones de quetzales de cada año -

Gasto ejecutado por los fideicomisos públicos,

excluyendo a Mifapro, Covial y Fonapaz





0.3

0.3

0.2

0.4

0.1

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

2009 2010 2011 2012 2013*

% d

el

PIB

- Porcentajes del PIB -



1.9

2.2

1.4

2.8

0.5

0

1

1

2

2

3

3

2009 2010 2011 2012 2013*

% d

el G

ast

o T

ota

l

- Porcentajes del Gasto Total -



3. El caso de Covial



Gasto Ejecutado por Covial 2009 - 2010

1,646 1,678

1,416

80

714

62 76

16

969

146

0

300

600

900

1,200

1,500

1,800

2009 2010 2011 2012 2013*

Mil

lon

es

de Q

Fideicomiso Fuera del fideicomiso


1,707 1,754

1,432

1,048

860

• En 2010 modificación del AG 736-98 y escritura constitutiva del

fideicomiso de COVIAL:

– Facultado sólo para tareas de mantenimiento y conservación

vial, no construcción de obra nueva

– Retornó a su propósito original

– Reducción en las asignaciones

• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria al Fondo

de Conservación Vial se ha venido ejecutando fuera del

fideicomiso:

– 4% en 2009, 4% en 2010, 1% en 2011, 92% en 2012 y se

presupuestó 17% para 2013

• Problemas para regularizar anticipos

Gasto Ejecutado por Covial 2009 - 2013

• Conflicto de intereses, tanto en gasto ejecutado dentro

o fuera del fideicomiso:

¿Mejora real o espejismo?

Consejo Consultivo

(Fondo Covial)

• CIV (preside)

• Mineco

• DGC

• Coordinadora Nacional de Transporte

• CGC

• Camagro

• Director Covial

Comité Técnico

(Fideicomiso Covial)

• CIV (preside)

• Mineco

• DGC

• Director Covial

• Coordinadora Nacional de Transporte

• CGC

• Camagro

• DG Transporte

• CIG

• Fiduciario

• Al incrementarse el gasto del Fondo Covial ejecutado

fuera del fideicomiso:

– Ya no aplican los controles especiales que se

diseñaron para los fideicomisos

– Las adquisiciones deberían quedar sujetas a la Ley de

Contrataciones del Estado

– ¿Se está haciendo?

– La auditoría interna y la CGC estarían en plena

capacidad de supervisar y auditar

– Una situación que estas entidades están conociendo por

primera vez en 2013 (dada la forma en que se ejecutó en

2012)

¿Mejora real o espejismo?

4. El caso de Fonapaz… y

Fonapaz “reloaded”



Gasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 2010

847

1,229

409281

405

0

49

126

135

264

0

200

400

600

800

1,000

1,200

2009 2010 2011 2012 2013*

Mil

lon

es

de Q

Fideicomiso Fuera del fideicomiso


847

1,278

535

417

669

• Luego del máximo de 2010, se redujeron las asignaciones a

Fonapaz

• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria se ha

venido ejecutando fuera del fideicomiso:

– 24% en 2011, 32% en 2012 y se presupuestó 40% para 2013

• Subejecución:

– En 2012 cerró con presupuesto vigente de Q 427 millones, pero

ejecutó sólo Q 281 millones

• Problemas para regularizar anticipos

• Entonces, ¿por qué crearon otro fideicomiso para reemplazarlo?

– En todo caso, cada vez más el Fonapaz estaba ejecutando fuera

del fideicomiso

Gasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 2013

• Enero de 2013: el presidente anunció la liquidación de Fonapaz

– El 25 de enero se conformó la comisión liquidadora

• Facultades de la Comisión Liquidadora (AG 36-2013)

– Determinar las operaciones y compromisos financieros pendientes

– Verificar el inventario de bienes muebles e inmuebles, y otros

activos

– Trasladar los programas y proyectos u otra actividad de Fonapaz

– ¿A dónde? No fue decisión de la comisión liquidadora

– Ordenar pagos a cargo de las asignaciones presupuestarias

– Extender finiquitos

– Cobro acreedurías y otros derechos de Fonapaz

– Contratar auditorías, externas o privadas

La liquidación de Fonapaz: un paso en la

dirección correcta

• Al final de febrero, el presidente anunció la creación de un

nuevo fideicomiso

– Pero al día siguiente se desdijo, indicando que el tema

estaría “bajo análisis”

• El martes 19 de marzo se publicó el AG 129-2013, con el cual

se creó el Fondo de Desarrollo Social, adscrito al Ministerio de

Desarrollo Social

– Objeto: administrar los bienes, derechos y obligaciones

trasladados por el Fonapaz, además de ejecutar programas

y proyectos relacionados con el desarrollo social

– Además, constituyó el nuevo fideicomiso “Fideicomiso de

Desarrollo Social”, que actuará como instrumento

financiero

Fondo de Desarrollo Social (FDS) o

Fonapaz “Reloaded”

• Cambio importante en el comité técnico

FDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido y

aumentado

Comité Técnico

Fonapaz

• Director Ejecutivo Fonapaz (preside)

• MinFin

• Segeplan

• Secretario designado por el Director de Fonapaz (con voz pero sin voto)

Comité Técnico

FDS

• Presidente de la República

• Vicepresidenta de la República

• Ministra de Desarrollo Social

• Banco Fiduciario (con voz pero sin voto)

• Graves riesgos de la integración del Comité

Técnico del Fideicomiso de Desarrollo Social:

– De nuevo, politización de un fondo social

importante

– Centralización peligrosa:

–Antes: los delegados departamentales de Fonapaz

» Influencia política partidaria, Codedes, diputaciones

distritales, municipalidades, gobernaciones, etc.

–Ahora: centralización en la presidencia y la

vicepresidencia


aumentado

• Graves riesgos de la integración del Comité Técnico del

Fideicomiso de Desarrollo Social:

– Posibilidad de gasto a discreción del presidente o la

vicepresidenta:

– Los 10 desafíos para transparentar los fideicomisos, ahora en la

presidencia y vicepresidencia

– Muy malas experiencias en Centroamérica (ESV): gastos

confidenciales y discrecionales de los presidentes, ejecutados en

fideicomiso

– ¿Volveremos a los gastos confidenciales que logramos

eliminar con la reforma constitucional de 1993?


aumentado

5. Rutas hacia una solución

del problema

• Es la opción resultante de no hacer nada

– Es decir, continuar con el problema

• Pero también es la ruta que ahora sigue el gobierno

– En marzo de 2012 el Ejecutivo propuso legislación para regular los fideicomisos

– Iniciativa 4462

– Pero sigue sin aprobar ni impulso político

• En cambio, está liquidando Fonapaz, pero lo reemplazó con el FDS

Opción 1 (inaceptable): que los

fideicomisos continúen como están

• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta ahora

– 3443 (2006): diputada Nineth Montenegro

– Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado

– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda

– 3455 (2006): diputados Arístides Crespo, Luis

Fernando Pérez y Carlos Bautista

– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda

– 4058 (2009): diputados Jorge Barrios Falla, Jaime

Martínez y Virna López

– Tiene Dictamen Favorable de la Comisión de Probidad (2009)

Opción 2: regularlos con legislación nueva


– 4068 (2009): diputada Nineth Monetengro

–Conocieron las Comisiones de Economía y Comercio Exterior, y de Finanzas Públicas y Moneda

– 4094 (2009): diputada Rosa María de Frade

–Conoce la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda

– 4456 (2012): diputados Carlos Fión, Oscar Chinchilla y otros

–Conoció la comisión de Finanzas Públicas y Moneda


• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta

ahora

– 4462 (2012): Organismo Ejecutivo

–Conocieron las comisiones:

» Extraordinaria de Apoyo a la Recaudación Tributaria

» Legislación y Puntos Constitucionales

–Dictamen favorable: Comisión Extraordinaria de

Apoyo a la Recaudación Tributaria

» Actualmente esta comisión está revisando el

dictamen


• Opción apoyada por la Contraloría General de cuentas

– Eliminación inmediata, y oposición a aprobar una ley

de fideicomisos públicos


– 4452 (2012): Roberto Villate y Edgar Ajcip

– Conocieron las comisiones:

» Extraordinaria Nacional por la Transparencia


– Propone prohibición total a las instituciones públicas del

Estado, entidades descentralizadas y autónomas usar

fideicomisos de cualquier naturaleza (y ONG)

Opción 3: eliminarlos


– 4461 (2012): Organismo Ejecutivo (originalmente no

incluyó el tema de fideicomisos)

– Conocieron las comisiones:

» Extraordinaria Nacional por la Transparencia


» Probidad

– Dictamen favorable con modificaciones de la Comisión

Nacional Extraordinaria por la Transparencia

» El tema de fideicomisos aparece solamente en el dictamen,

dentro de las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto

» Se propone regularlos y en algunos casos la eliminación gradual

(4 años)

Opción 3: eliminarlos

• Una vez más, dejar los fideicomisos públicos como

están no es una opción aceptable

• Eliminación total e inmediata

– Implica dificultades operativas

– Liquidar fideicomisos toma tiempo y puede ser un

proceso oneroso

– Enfrenta resistencia en centros de investigación y

políticos

• Eliminación gradual

– Iniciativa 4461: su aprobación enfrenta resistencia en

el Congreso

¿Qué camino seguir?

• Regulación estricta

– Técnicamente compleja: la intención de la iniciativa

4462

– Con algunas experiencias exitosas en otros países

– Legislación probada e institucionalidad fuerte: ¿viable para

Guatemala?

• Eliminación parcial y regulación estricta:

– Sólo fideicomisos de crédito: Fontierra, Mipyme,

caficultores

– No fideicomisos de gasto: Fonapaz, Mifapro, Covial

¿Qué camino seguir?

• La solución al problema de los fideicomisos públicos

se enmarca en la dificultad del esfuerzo real por la

transparencia

– Un tema lleno de discursos y promesas

– Pero con oposición férrea a la hora de tomar acciones

– ¿Es más difícil aprobar leyes de transparencia que una

reforma tributaria?

• Las iniciativas de ley, tanto para regular como para

eliminar sufren bloqueo en el Congreso

– El tema de fideicomisos prácticamente tiene frenada la

aprobación de la iniciativa 4461

¿Y la viabilidad política?

6. Conclusiones y

recomendaciones

Conclusiones y Recomendaciones

• Los fideicomisos públicos constituyen un problema

– El Icefi identifica por lo menos 10 de desafíos para

transparentarlos

• La opacidad y la corrupción en los fideicomisos mina la

confianza ciudadana en sus autoridades

• Uno de los problemas más graves

– Personas que no son funcionarios o servidores públicos (i.e. sin

responsabilidad ni cuentadancia), participan en decisiones sobre

el uso y destino de los fondos públicos

• Además, existe un grave conflicto de intereses: contratistas

decidiendo sobre contratos con el Estado


• El gasto público en fideicomisos se ha reducido sustancialmente

– En 2012 el gasto ejecutado por fideicomisos fue 72% menor al ejecutado en 2010

• Covial y Fonapaz estan ejecutando fuera de sus fideicomisos

– ¿Es este gasto fuera de fideicomiso transparente y de calidad?

– Un nuevo desafío para las auditorías internas y la CGC…

• La liquidación de Fonapaz es un paso en la dirección correcta


• Sin embargo, la creación del FDS es un enorme retroceso:

– Puede resultar una estructura peor de lo que fue Fonapaz

– La integración de su comité técnico da lugar a la manipulación política:

– Es un grave riesgo para volver a los gastos confidenciales de la presidencia

» Algo que habíamos logrado suprimir en 1993

• El gobierno debe dar marcha atrás en la creación de este FDS

– Es un acuerdo gubernativo, una decisión presidencial


• Aprobar nueva legislación es un paso adelante

indispensable para cualquier solución:

– Eliminarlos sería una solución tajante y definitiva

– Pero con dificultades operativas y posiblemente políticamente

inviable

– Regularlos es una solución que enfrenta serios

desafíos técnicos

– ¡Y que también parece políticamente inviable en el Congreso

hoy!


• Para acordar una solución aceptable para el problema de los fideicomisos públicos se requiere

– Un ejercicio político y técnico serio, especialmente en el Congreso

– ¡Pero no dejarlos como están!

– ¡No más bloqueo parlamentario y tácticas dilatorias para la agenda legislativa de transparencia fiscal!

• Y muy importante: se requiere ciudadanía activa y que demande transparencia en este importante tema

¡Gracias!

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