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INFORME EN RELACION CON LA LEY 55/2003, DE 16 DE DICIEMBRE DEL ESTATUTO MARCO DEL PERSONAL ESTATUTARIO DE LOS SERVICIOS DE SALUD Madrid, julio 2004 1
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CONFIDENCIAL
INFORME EN RELACION CON LA LEY 55/2003, DE 16 DE DICIEMBRE DEL ESTATUTO MARCO
DEL PERSONAL ESTATUTARIO DE LOS SERVICIOS DE SALUD
Madrid, julio 2004
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CONFIDENCIAL
I N D I C E
1. ALCANCE Y FINES DEL ENCARGO FORMULADO POR EL CONSEJO GENERAL ……………………………………………….. 3 2. DISPOSICIONES ANALIZADAS ……………………………………………….. 4 3. CONSIDERACIONES PREVIAS ……………………………………………….. 6
3.1. Efectos Constitucionales ………………………………….….………. 8
3.1.1. Competencias del Estado…………………………………… 9 3.1.2. Competencias de las Comunidades Autónomas ………… 10 3.2. Criterio del Consejo de Estado ……………………………………… 11
3.3. Informe del Consejo General del Poder Judicial …………………… 12 3.4. La regulación del Personal Sanitario ……………………………… 15 3.4.1. La Ley 30/1984, de 2 de agosto ………………………… 15 3.4.2. El personal estatutario en el Estatuto de los Trabajadores 17
3.4.3. El personal sanitario en la Ley General de Sanidad …….. 17
3.5. Otras modificaciones incorporadas al Proyecto de Ley ……………. 20
4. POSIBILIDAD DE REGULAR ESTATUTOS ESPECÍFICOS PARA LOS DISTINTOS COLECTIVOS DE PERSONAL ESTATUTARIO EN LOS RESPECTIVOS SERVICIOS DE SALUD ……………………… 29
4.1. El artículo 84.2 de la Ley General de Sanidad ……………………… 29 4.2. El artículo 3 del Estatuto Marco ……………………………………….. 29
5. ANÁLISIS DEL ARTICULADO ……………………………………………….. 33
5.1. Capítulo I.- Normas Generales …………………………………….… 34 5.2. Capítulo II.- Clasificación del Personal Estatutario ……………….. 37 5.3. Capítulo III.- Planificación y ordenación del personal …………….. 40 5.4. Capítulo IV.- Derechos y deberes …………………………………... 46
5.5. Capítulo V.- Adquisición y pérdida de la condición de personal … 48 estatutario fijo. 5.6. Capítulo VI.- Provisión de plazas, selección y promoción interna .. 53 5.7. Capítulo VII.- Movilidad del personal ……………………………….. 58
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5.8. Capítulo VIII.- Carrera profesional …………………………………... 65 5.9. Capítulo IX.- Retribuciones …………………………………………... 69
5.10. Capítulo X.- Jornada de trabajo, permisos y licencias ……………. 76 5.11. Capítulo XI.- Situaciones del Personal estatutario ………………... 88 5.12. Capítulo XII.- Régimen Disciplinario ………………………………… 95
5.13. Capítulo XIII.- Incompatibilidades …………………………………... 96 5.14. Capítulo XIV.- Representación, participación y negociación Colectiva ………………………………………………………………. 97 5.15. Jurisdicción …………………………………………………………….. 99 5.16. Disposiciones Adicionales …………………………………………… 100
5.17. Disposiciones Transitorias ………………………………………….… 103 5.18. Disposiciones Finales ………………………………………………… 106
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El presente informe se emite a petición del Consejo General de la
Organización Médica Colegial (en adelante, Consejo General), en relación con el
contenido y alcance de la “LEY 55/2003, DE 16 DE DICIEMBRE, DEL
ESTATUTO MARCO DEL PERSONAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD”,
publicado en el Boletín Oficial del Estado número 301, de 17 de diciembre de
2003.
1. ALCANCE Y FINES DEL ENCARGO FORMULADO POR EL CONSEJO GENERAL
El encargo formulado por el Consejo General, se plantea en los siguientes
términos:
a) Análisis de los distintos aspectos de la “LEY 55/2003, DE 16 DE
DICIEMBRE, DEL ESTATUTO MARCO DEL PERSONAL DE LOS
SERVICIOS DE SALUD”, y su repercusión en el personal médico
estatutario del conjunto del Sistema Nacional de Salud.
b) Analizar las posibilidades que ofrece el Estatuto Marco de que puedan
existir Estatutos de Personal diferenciados para los distintos colectivos
de personal dentro de los respectivos Servicios de Salud.
c) Elaboración, en su caso, de un Modelo-Base de Estatuto Jurídico
específico para el Personal Médico de los Servicios de Salud que, con
sujeción a las previsiones establecidas en el Estatuto Marco, pueda
servir como referencia en las negociaciones que en su momento puedan
realizarse en los distintos Servicios de Salud.
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2. DISPOSICIONES ANALIZADAS
A efectos de cumplimentar el encargo formulado por el Consejo General,
para la elaboración del presente dictamen y, en su caso, del Modelo base de
Estatuto Jurídico del Personal Médico Estatutario de los Servicios de Salud, han
sido analizadas, entre otras, las siguientes Disposiciones:
1. Constitución Española
2. Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
3. Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.
4. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
5. Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública y sus modificaciones.
6. Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al
servicio de las Administraciones Públicas.
7. Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de
las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las
Administraciones Públicas.
8. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y sus
modificaciones.
9. Ley 30/1999, de 5 de octubre, de Selección y provisión de Plazas de personal
estatutario de los Servicios de Salud.
10. Ley 52/2002, de 31 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2003.
11. Ley 53/2002, de 31 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de
Orden Social.
12. Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud.
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13. Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones
Sanitarias.
14. Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal del Sistema
Nacional de Salud.
15. Ley 61/2003, de 31 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2004.
16. Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de
orden social.
17. Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones Laborales
18. Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre, de retribuciones del Personal
Estatutario.
19. Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.
20. Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
21. Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal
al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los
Entes, Organismos y Empresas dependientes.
22. Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración
del Estado.
23. Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración
del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los
funcionarios civiles de la Administración General del Estado.
24. Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
de Situaciones Administrativas de los funcionarios de la Administración del
Estado y sus modificaciones.
25. Real Decreto 1163/2002, de 8 de noviembre, de creación de los títulos de
especialistas de Químicos, Biólogos y Bioquímicos.
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26. Real Decreto 182/2004, de 30 de enero, por el que se determina la
composición de la Comisión de la Comisión de Recursos Humanos del
Sistema Nacional de Salud.
27. Acuerdo Parlamentario para la Consolidación y Modernización del Sistema
Nacional de Salud, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el
día 18 de diciembre de 1997.
28. Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social.
29. Proyecto de Estatuto Básico de la Función Pública.
30. Dictámenes del Consejo de Estado.
31. Informe del Consejo General del Poder Judicial
32. Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
33. Sentencias del Tribunal Constitucional.
34. Sentencias y Autos de Juzgados de lo Social.
35. Directiva Comunitaria 89/391CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989,
relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y
de la salud de los trabajadores en el trabajo, y
36. Directiva Comunitaria 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993,
relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo.
37. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2 de
octubre de 2000.
3. CONSIDERACIONES PREVIAS
El apartado 10 del Acuerdo Parlamentario para la Consolidación y
Modernización del Sistema Nacional de Salud, aprobado por el Pleno del
Congreso de los Diputados el día 18 de diciembre de 1997, consideraba
imprescindible el establecimiento de un nuevo modelo de relaciones laborales
para el personal estatutario del Sistema Nacional de Salud, a regular mediante un
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Estatuto Marco, cuyos objetivos generales, en síntesis, cabría resumir en los
siguientes términos:
a) Incrementar la motivación de los profesionales y su compromiso con la
gestión.
b) El establecimiento de un adecuado sistema de incentivos, la
desburocratización y flexibilización de las relaciones laborales.
c) La descentralización de los procesos de selección y promoción
profesional.
d) La personalización de las condiciones de trabajo, especialmente en lo
relativo a retribuciones y niveles de dedicación.
e) La adecuación de las dotaciones de personal a las necesidades
efectivas de los Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios.
f) La profesionalización de la Función Directiva.
La Ley 55/2003, de 16 de Diciembre, del Estatuto Marco del personal
estatutario de los Servicios de Salud, (en adelante Estatuto Marco), se dicta, de
acuerdo con lo previsto en su Disposición Final Primera, al amparo del artículo
149.1.18ª de la Constitución y tiene la condición de norma básica del régimen
estatutario del personal incluido en su ámbito de aplicación, salvo la Disposición
Adicional Segunda, que se dicta, además, al amparo del artículo 149.1.16ª de la
Constitución (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social) y lo
previsto en su párrafo segundo en relación con el personal con vínculo laboral de
los centros sanitarios a que la misma se refiere, y en la Disposición Transitoria
Primera, respecto del personal en formación mediante residencia, que se dictan al
amparo del artículo 149.1.7ª de la Constitución.
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3.1. Efectos Constitucionales
Antes de entrar a analizar los distintos aspectos de la “LEY 55/2003, DE 16
DE DICIEMBRE, DEL ESTATUTO MARCO DEL PERSONAL DE LOS
SERVICIOS DE SALUD”, y su repercusión en el personal médico estatutario del
Sistema Nacional de Salud objeto de este informe, parece oportuno formular una
serie de reflexiones en relación con determinados aspectos puntuales de la
misma, sobre las modificaciones experimentadas durante su compleja tramitación
y, muy especialmente sobre las posibilidades de desarrollo posterior y
complementariedad que ofrece.
A este respecto, hemos de afirmar, que las remisiones al texto
constitucional a que se ha hecho referencia en el apartado precedente no
deberían entenderse a título de mera retórica normativa pues, a nuestro juicio,
constituyen una de las modificaciones más sustanciales, -en sentido favorable-,
que han sido incorporadas a esta Ley durante su trámite parlamentario.
En efecto, el artículo 1 (objeto y ámbito de aplicación) del anteproyecto de
Ley inicialmente aprobado por el Gobierno, resaltaba literalmente que el Estatuto
Marco se dictaba “conforme a lo establecido en el artículo 149.1.16ª de la
Constitución”, es decir, únicamente en base a criterios de coordinación general de
la sanidad, lo que suponía, en definitiva, además de una dejación por parte de la
Administración del Estado en beneficio de las Comunidades Autónomas de las
competencias que le son propias en materia de normativa básica del régimen
estatutario de los funcionarios públicos, a privar al Estatuto Marco, de forma tácita
pero efectiva, de la necesaria condición de norma básica en materia de personal,
-en cuyo caso debería haberse hecho referencia, también, a los artículos 103.3 y
149.1.18ª de la Constitución, como así se hace en el texto finalmente aprobado-,
eludiéndose por aquélla vía la obligación que imponía al Gobierno el artículo 84
de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, cuya derogación general,
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salvo en su apartado 4, se promovía en el Proyecto de Ley aprobado por el
Gobierno.
3.1.1. Competencias del Estado
Y es que, la denominación “ESTATUTO MARCO”, no es baladí desde el
momento en que afecta al personal estatutario del conjunto del Sistema Nacional
de Salud, sino que encuentra su origen y justificación, precisamente en el artículo
84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, en desarrollo del cual, y
en concordancia con los artículos 103.3) y 149.1.18ª de la Constitución, se dicta
con el carácter de Norma Básica, de tal suerte que, de no haberse establecido
expresamente esta reserva legal con tal rango, no sólo hubiera resultado
innecesaria su promulgación, sino que, tras la derogación de los respectivos
estatutos del personal médico, sanitario no facultativo y no sanitario de la
Seguridad Social transferido a las Comunidades Autónomas, hubieran resultado
de aplicación directa al personal estatutario incorporado a los respectivos
Servicios de Salud las normas específicas en materia de función pública
existentes en las respectivas administraciones autonómicas, sin que ninguna otra
actuación correspondiera al Estado, salvo en materia de coordinación general de
la sanidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución.
A partir de ahí, y para concluir, reiterar que, a tenor de lo establecido en el
artículo 149.1.18ª de la Constitución Española, el Estado tiene atribuida la
competencia exclusiva para el establecimiento de las bases del régimen
estatutario de los funcionarios públicos, bases que, en definitiva, constituyen el
común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental
prevista por las normas constitucionales que establecen la distribución de
competencias. Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el
territorio nacional, dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de
estabilidad, en el que el legislador estatal goza de una completa libertad para
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establecer con carácter general las bases de una determinada materia que, en
este caso, de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución, en relación con
el régimen estatutario de los funcionarios públicos, no es otra que el Estatuto
Marco aplicable al personal estatutario de los Servicios de Salud.
3.1.2. Competencias de las Comunidades Autónomas
A partir de dicho marco legal básico, cada Comunidad Autónoma puede, en
defensa de sus propios intereses, introducir mediante su propia normativa, las
peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la
materia correspondiente le asigne su Estatuto de Autonomía. No obstante, tal
función normativa deberá ser ejecutada por las Comunidades Autónomas, en
cada caso, respetando, por un lado, la dimensión formal ligada al concepto
constitucional de bases, ya que solo así se alcanzará una clara y segura
delimitación de tales competencias a través de instrumentos normativos que
reduzcan, de manera inequívoca, cualquier indeterminación formal de las normas
básicas hasta el nivel que resulte compatible con el principio constitucional de
seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3) de la Constitución. Desde esta
concepción, corresponde a las Comunidades Autónomas, en sus respectivos
ámbitos, la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con
dicha legislación básica, criterio compartido por el Tribunal Constitucional en
sentencias, entre otras no menos conocidas, 37/2002, de 14 de febrero y 1/2003,
de 16 de enero.
Consecuentemente, el Estatuto Marco del personal estatutario de los
Servicios de Salud, en su condición de norma básica en los términos previstos en
el artículo 149.1.18ª de la Constitución, resulta aplicable a todo el personal
estatutario del Sistema Nacional de Salud, debiendo ser desarrollado y
complementado, en su caso, por las Comunidades Autónomas de acuerdo con
sus propias normas en materia de función pública.
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3.2. Criterio del Consejo de Estado
La realidad demuestra que, en esta ocasión, como de hecho ha venido
sucediendo con los sucesivos proyectos de Estatuto Marco que se han
elaborando a lo largo de los últimos años, se han estado intentando eludir, en la
medida de lo posible, las prescripciones contenidas sobre el particular en la Ley
14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad que, gusten o no, han mantenido su
vigencia, con el fin de reconducir la relación de servicios del personal estatutario
hacia el régimen funcionarial común. Todo ello pese a lo rotundo que el propio
Consejo de Estado fue en su dictamen emitido con ocasión de la tramitación del
primer Proyecto de Ley de Estatuto Básico de la Función Pública que, al menos
en lo que afecta al personal estatutario de la Seguridad Social, no parece ocioso
recordar, en síntesis, también en los momentos actuales:
“Merecen asimismo reserva las específicas menciones en esta sede al
personal “estatutario”... El llamado personal “estatutario (por contraste con
el personal funcionario que, no obstante, está también en una relación
estatutaria) hace referencia al personal de las Instituciones del Sistema
Nacional de Salud -y así lo explicita el apartado 8 de la Exposición de
Motivos- … Este personal presenta perfiles singulares en la actualidad. Se
rige por normas estatutarias propias de las que la legislación
funcionarial general sólo es supletoria y sus litigios con la
Administración se dilucidan ante el orden jurisdiccional social (excepto en
materia de ingreso, incompatibilidades y sanciones). A priori puede
parecer que el artículo 2 del anteproyecto somete al régimen general de la
Función Pública al personal de referencia, pero tal conclusión se
desvanece a tenor de lo establecido en el artículo 4.2 y en la Disposición
Adicional séptima que prevén, de conformidad con el artículo 84.1 de la
Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la aprobación de un
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Estatuto Marco, con la normativa básica específica adaptada a las
características del ejercicio de las profesionales sanitarias y a la
organización del Sistema Nacional de Salud.
“Por la vía del artículo 2 del anteproyecto se abordan dos objetivos: 1) dar
cobertura legal completa al régimen actual, -en parte preconstitucional
e infralegal-, del personal “estatutario” sanitario, y 2) servir de marco
general de las bases aplicables a dicho personal, de modo que el Estatuto
Marco sólo habrá de estatuir las bases “específicas”, todo ello sin
perjuicio de las facultades de desarrollo que corresponden a las
Comunidades Autónomas.”
Tras esta declaración del Consejo de Estado, resulta evidente que, en su
momento, el alto Organo Consultivo, consideraba imprescindible sujetar la
confección del Estatuto Marco a las previsiones contenidas en el artículo 84.1) de
la Ley General de Sanidad, lo que no impide, como también ha puesto
reiteradamente de manifiesto la jurisprudencia, que en el mismo se recojan y
adapten a las especiales características del personal sanitario, aquellos aspectos
básicos del Estatuto de la Función Pública que organizativamente se consideren
aplicables. Por ello, llama especialmente la atención, que el apartado 1.a) de la
Disposición Derogatoria Unica de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto
Marco, derogue expresamente el apartado 1) del artículo 84 de la Ley General de
Sanidad, apartado que, según el Dictamen del Consejo de Estado, era
precisamente el que justificaba la necesidad de promulgación del Estatuto Marco,
quedando vigentes los restantes apartados de este artículo.
3.3. Informe del Consejo General del Poder Judicial
Complementando lo anterior, el Consejo General del Poder Judicial en su
breve informe emitido el 27 de abril de 2003 en relación con el anteproyecto de
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Ley del Estatuto Marco, se limitaba únicamente a informar en relación con
aquéllos aspectos que afectaban estricto sensu a las materias enunciadas en el
artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, la letra a) de la
Disposición Derogatoria, mediante la que se proponía la derogación del artículo
45 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por
Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, precepto éste que el ulterior y actualmente
vigente Texto Refundido de esta misma Ley, aprobado por Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio no derogó. El apartado 2) del precitado artículo 45 del
Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, cuya
derogación se instaba en el anteproyecto de Ley del Estatuto Marco, dispone que
“sin perjuicio del carácter estatutario de dicha relación, -se refiere a la del personal
al servicio de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social-, la jurisdicción de Trabajo será la competente para conocer de las
cuestiones contenciosas que se susciten entre las Entidades Gestoras y su
personal”.
Tal previsión de derogación puesta en concordancia con la Exposición de
Motivos del anteproyecto de Ley del Estatuto Marco, permitía concluir al Consejo
General del Poder Judicial que la competencia para la resolución de tales
conflictos quedaría atribuida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
conclusión que parece coherente, por otra parte, con la definición del régimen
jurídico funcionarial de carácter especial que se ha dado al personal estatutario
del Sistema Nacional de Salud de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del
Estatuto Marco.
Estas y otras circunstancias, hicieron que el Consejo General del Poder
Judicial, -sin perjuicio de poner de manifiesto determinadas reservas de índole
operativo y funcional-, valorara favorablemente el que la competencia
jurisdiccional para conocer cuestiones atinentes a una relación de naturaleza
funcionarial y por ello regida por el Derecho público se atribuyera globalmente a
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su Jurisdicción natural que no es otra que la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa. La realidad final del texto aprobado en sede parlamentaria
demuestra que el Estatuto Marco no ha efectuado la derogación expresa del
precitado artículo 45 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social de 1974, lo que, aparentemente, permitiría concluir que, en este aspecto, la
situación anterior a la promulgación del Estatuto Marco permanecía inalterable.
No obstante, hay que tener en cuenta por una parte, que el personal
transferido desde el Instituto Nacional de la Salud a las Comunidades Autónomas,
en realidad, ya no sería personal de la Seguridad Social, sino del respectivo
Servicio de Salud y, por otra, que se ha producido la derogación expresa de los
anteriores estatutos de personal al servicio de las instituciones sanitarias de la
Seguridad Social, con las salvedades temporales que establece la Disposición
Adicional Sexta del Estatuto Marco. Por ello, considera este Gabinete que, por la
vía de la aplicación supletoria de la legislación común en materia de función
pública de las respectivas Comunidades Autónomas, en lo sucesivo y salvo que
expresamente se regule otra cosa en los Estatutos y demás normas de desarrollo
a que se refiere el artículo 3 del Estatuto Marco, será la jurisdicción contencioso-
administrativa la competente para entender de los litigios que se susciten entre los
Servicios de Salud y el conjunto del personal estatutario incorporado a los
mismos.
Confirmando lo anterior, debe añadirse que, desde la vigencia del Estatuto
Marco, este criterio ya viene siendo aplicado por distintos Juzgados de lo Social.
Como mera referencia cabe citar el Auto de 29 de enero de 2004 dictado por el
Juzgado de lo Social número 3 de los de Almería, mediante el que declara su
incompetencia por razón de la materia para conocer sobre la demanda
interpuesta por determinado personal estatutario frente al Servicio Andaluz de
Salud, por corresponder entender del litigio a los Juzgados de lo Contencioso-
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Administrativo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 82.a) de la Ley
28/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3.4. La regulación del personal sanitario
3.4.1 La Ley 30/1984, de 2 de agosto.
Uno de los aspectos tradicionalmente más controvertidos de la regulación
del personal al servicio de las Administraciones Públicas lo ha constituido el
régimen estatutario peculiar aplicado al personal al servicio de las Instituciones
Sanitarias de la Seguridad Social, que se justifica, según determinados autores,
en un intento de preservar los principios de las actividades sanitarias, más
próximas al ejercicio de actividades liberales, que la relación funcionarial, y,
según otros, incluso en el origen y la especial naturaleza de las Entidades
Gestoras de la Seguridad Social.
La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública, en su artículo 1.1), delimita de forma meridiana su ámbito de aplicación al
declarar que, las medidas incluidas en la misma son de aplicación: a) al personal
de la Administración Civil del Estado y sus Organismos Autónomos, b) al personal
civil al servicio de la Administración Militar y sus Organismos Autónomos y, c) al
personal funcionario al servicio de la Seguridad Social. De tal declaración se
infiere, en principio, la existencia de una exclusión tácita del personal estatutario
del ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que, por otra parte, en
su artículo 1.2), prevé la posibilidad, en su aplicación, de dictar normas
específicas para adecuarla a las peculiaridades, entre otros colectivos, del
personal sanitario.
Planteada así la cuestión, debe añadirse que la Ley 30/1984, de Medidas
para la Reforma de la Función Pública, al referirse al personal estatutario de la
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Seguridad Social, expresamente lo remitió a su regulación mediante un régimen
jurídico peculiar, al establecer en su Disposición transitoria cuarta, 1):
“1. El personal de la Seguridad Social regulado en el Estatuto Jurídico
del Personal Médico de la Seguridad Social, en el Estatuto del personal
Auxiliar Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social,
en el Estatuto de Personal no Sanitario al Servicio de las Instituciones
Sanitarias de la Seguridad Social, así como el de los Cuerpos y
Escalas Sanitarios y de Asesores Médicos a que se refiere la
Disposición Adicional decimosexta se regirán de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 1º,2 de esta Ley, por la legislación que al
respecto se dicte.”
No obstante, la evidente indefinición en que se ha venido moviendo el
personal estatutario de la Seguridad Social, especialmente en lo referente a los
órdenes jurisdiccionales, ha dado lugar a que, con el transcurso del tiempo,
sentencia a sentencia, especialmente a partir de la dictada el 17 de octubre de
1991, el Tribunal Supremo, tanto en su Sala de lo Contencioso-Administrativo
como en la de lo Social, haya venido depurando dicho régimen jurídico, y
modificado sustancialmente la tradicional doctrina jurisprudencial respecto a la
proximidad de la relación estatutaria con la laboral que, en definitiva, venía a
salvar por esta vía las lagunas jurídicas existentes en la relación de servicios de
carácter estatutario, al reconocer ciertamente que se está ante un régimen que
guarda indiscutible similitud con el personal funcionario al servicio de las
Administraciones Públicas “… y que la vinculación de Derecho público prepondera
sobre la estrictamente laboral. De ahí, por cierto, que se hablase de una exclusión
implícita del artículo 1.3.a) del Estatuto de los trabajadores”, lo que permite
concluir a la Sala que “Esta colocación sistemática de las relaciones de servicios
de régimen estatutario al lado de las relaciones de servicio de los funcionarios
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públicos es determinante a la hora de recurrir a la aplicación analógica de unas y
otras normas en supuestos de laguna legal o carencia de regulación”.
En todo caso y a los efectos finales que interesan a este informe, la
aplicación supletoria al ámbito estatutario de la normativa de los funcionarios
públicos también encuentra su apoyo normativo en el artículo 1.5) de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que
declara su carácter supletorio “…para todo el personal al servicio del Estado y de
las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación”.
3.4.2 El personal estatutario en el Estatuto de los Trabajadores
Por su parte, el Estatuto de los Trabajadores, a través de su artículo 1.3)
vino a excluir de su ámbito de aplicación, la regulación de servicio de los
funcionarios públicos que se regulará por el Estatuto de la Función Pública, así
como la del personal al servicio del Estado, las Corporaciones Locales y las
Entidades Públicas Autónomas, “…cuando al amparo de una Ley, dicha relación
se regule por normas administrativas o estatutarias”, declaración que pone en
evidencia la intención del legislador, de mantener, junto a la tradicional distinción
de las relaciones jurídicas, -funcionarios y laborales-, una relación de servicios de
carácter especial, la relación estatutaria.
3.4.3 El personal sanitario en la Ley General de Sanidad
El artículo 44 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,
determina que “todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud
integrarán el Sistema Nacional de Salud”. En consecuencia, y también a los
efectos que interesan al presente informe, cabe concluir que todo el personal
integrado en las organizaciones sanitarias, ya sean dependientes de la
Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, tiene la
18
CONFIDENCIAL
consideración de personal al servicio de las Administraciones públicas sanitarias
y, como tal, se encuentra incorporado al Sistema Nacional de Salud.
Hecha esta matización, debe añadirse que, como se ha dicho en otro
momento, el personal estatutario procedente de las Instituciones Sanitarias de la
Seguridad Social, una vez efectuado el proceso de transferencias de funciones y
servicios desde el Instituto Nacional de la Salud a las Comunidades Autónomas,
en realidad ya no tiene la condición de personal de las Instituciones Sanitarias de
la Seguridad Social, sino “de los Servicios de Salud” de las respectivas
Comunidades Autónomas a las que hubiere sido transferido. En definitiva, la
transferencia no implica un mero cambio en el encuadramiento normativo de
dicho personal, sino la inclusión del mismo en un nuevo ámbito de relaciones
laborales en el que las Comunidades Autónomas gozan de competencias propias
para regular, tanto la organización de sus respectivos Servicios de Salud, -artículo
49 de la Ley General de Sanidad-, como la gestión de mismos y, dentro de los
límites impuestos por la normativa básica dictada por el Estado a través del
Estatuto Marco, para regular a su propio personal.
El artículo 84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, al que
expresamente se remite en su preámbulo la Ley 55/2003, de 16 de diciembre,
para justificar la promulgación del Estatuto Marco, estableció lo siguiente:
“1. El personal de la Seguridad Social regulado en el Estatuto Jurídico
del Personal Médico de la Seguridad Social, en el Estatuto de Personal
Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social, en el
Estatuto de Personal no Sanitario al Servicio de las Instituciones
Sanitarias de la Seguridad Social, el personal de las Entidades Gestoras
que asuman los servicios no transferibles y los que desempeñen su
trabajo en los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, SE
REGIRAN POR LO ESTABLECIDO EN EL ESTATUTO-MARCO que
19
CONFIDENCIAL
aprobará el Gobierno en desarrollo de esta Ley, todo ello sin perjuicio de
lo previsto en el artículo 87 de esta Ley.
“2. Este Estatuto Marco contendrá la normativa básica aplicable en
materia de clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y
situaciones, derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades
y sistema retributivo, garantizando la estabilidad en el empleo y su
categoría profesional. En desarrollo de DICHA NORMATIVA BASICA, la
concreción de las funciones DE CADA ESTAMENTO de los señalados
en el apartado anterior se establecerá EN SUS RESPECTIVOS
ESTATUTOS, QUE SE MANTENDRAN COMO TALES.
“3.Las normas de las Comunidades Autónomas en materia de personal
se ajustarán a lo previsto en dicho Estatuto Marco. La selección de
personal y su gestión y administración se hará por las Administraciones
responsables de los servicios a que estén adscritos los diferentes
efectivos.
“4. En las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia, en el
proceso de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo
de la Administración Sanitaria Pública, se tendrá en cuenta el
conocimiento de ambas lenguas oficiales por parte del citado personal,
en los términos del artículo 19 de la Ley 30/1984.”
Desde esta perspectiva, la regulación contenida en el Estatuto Marco
permite concluir que nos encontramos ante una disposición legal que, al menos
en determinados aspectos fundamentales de la relación de servicios del personal
incluido en su ámbito de aplicación, -situaciones administrativas, provisión,
jubilaciones, derechos y deberes, régimen disciplinario, etc.-, tiene, a nuestro
juicio, la condición, además de norma básica, de norma mínima de derecho
20
CONFIDENCIAL
necesario que, no sólo deberá ser necesariamente complementada a través de
las normas específicas que en su desarrollo puedan aprobar las respectivas
Administraciones públicas sanitarias, sino que, bajo determinadas condiciones,
puede ser mejorada por éstas.
Como complemento de la regulación anterior, sin referirse al personal
estatutario transferido, debe añadirse que, el artículo 85 de la Ley General de
Sanidad, viene a fijar específicamente, la relación jurídico-laboral de los funcionarios sanitarios al servicio de las distintas Administraciones Públicas, a
efectos del ejercicio de sus competencias sanitarias, remitiéndose en esta materia
a las previsiones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma
de la Función Pública, “y el resto de la legislación vigente en materia de
funcionarios”. Por último, el párrafo segundo del artículo 87 de la Ley General de
Sanidad, establece la posibilidad de la movilidad funcional y geográfica del
personal del Sistema Nacional de Salud dentro del Area de Salud por
necesidades imperativas de la organización sanitaria.
3.5. Otras modificaciones incorporadas al Proyecto de Ley
Es preciso advertir también, que el texto final del Estatuto Marco, presenta
numerosas modificaciones, -algunas de ellas de especial relevancia-, respecto del
texto original del proyecto de Ley del Estatuto Marco aprobado inicialmente por el
Gobierno y remitido al Congreso. Como en su momento se verá, por vía de
enmiendas parlamentarias, han vuelto a incorporarse al articulado determinados
aspectos o materias que habían sido suprimidos respecto de textos de
anteproyectos anteriores que son conocidos por este Gabinete; en unos casos
por imperativo legal derivado de las exigencias de las disposiciones con tal rango
aprobadas con posterioridad a la entrada del Proyecto de Ley del Estatuto Marco
en el Congreso, (Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema
Nacional de Salud, Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las
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CONFIDENCIAL
Profesiones Sanitarias, etc.) y, en otros, posiblemente buscando el apoyo de las
organizaciones sindicales y profesionales.
Por último, resaltar que también se ha incorporado al texto final la
regulación de determinadas materias, a nuestro juicio, aparentemente orientadas
desde el ámbito de la iniciativa sanitaria privada, -sólo desde esta perspectiva
pueden entenderse ciertos aspectos regulados ex novo a los que, en su
momento, también se hará referencia-, que parecen tener como objetivo el
propiciar la imbricación del sector privado en la gestión del Sistema Nacional de
Salud a través de los respectivos Servicios de Salud.
Como ya observó en su día este Gabinete al efectuar el seguimiento de la
evolución de distintos anteproyectos de Estatuto Marco elaborados en los últimos
años, parece evidente que la línea normativa adoptada por el legislador en el que,
una vez aprobado, es ahora objeto del presente informe, se ha decantado
finalmente por instrumentar para el personal estatutario lo que, en su artículo 1),
denomina “una relación funcionarial especial”, basada fundamentalmente en la
normativa general de aplicación al conjunto de los funcionarios públicos que, de
acuerdo con lo previsto en su artículo 2.3), también será de aplicación al personal
funcionario y laboral que preste servicios en los Centros e Instituciones del
Sistema Nacional de Salud gestionados directamente “por entidades creadas por
las distintas Comunidades Autónomas...” “en todo aquello que no se oponga a
su normativa específica de aplicación y si así lo prevén las Disposiciones,
Acuerdos o Convenios Colectivos aplicables en cada Comunidad
Autónoma”.
Dicho en otros términos, este Estatuto Marco, como no podía ser de otra
forma, por una parte, parece venir a establecer con carácter general las bases
reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario y, por otra,
abre la posibilidad de su aplicación también, -o no-, al personal sanitario
22
CONFIDENCIAL
funcionario y al personal sanitario laboral en los Centros e Instituciones del
Sistema Nacional de Salud gestionados directamente por entidades creadas por
las distintas Comunidades Autónomas, en todo aquello que no se oponga a su
normativa específica de aplicación y si así lo prevén, además, las disposiciones,
Acuerdos o Convenios Colectivos aplicables a los citados colectivos en cada
Comunidad Autónoma.
A la vista de lo ambigüo de tal regulación, cabe preguntarse, si este
Estatuto Marco va a ser también de aplicación general al personal de los Centros,
establecimientos y Servicios Sanitarios de carácter privado integrados en el
Sistema Nacional de Salud, “mediante Convenios singulares”, como dice la Ley
General de Sanidad. A este respecto, debe decirse que, al menos en lo relativo a
la jornada de trabajo y descansos, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto
Marco, según la redacción final resultante tras la modificación introducida en el
texto original a través de la enmienda aprobada sobre el particular en su trámite
por el Senado, sí prevé su aplicación supletoria al personal de dichos centros, “en
ausencia de regulación sobre jornada y descansos en los Convenios Colectivos
aplicables, o directamente, si la regulación contenida en el Estatuto Marco resulta
más beneficiosa que las previsiones de dichos Convenios”.
Por su parte, la Disposición transitoria primera, también con la condición de
norma básica, declara la aplicación de la jornada de trabajo al personal en
formación mediante residencia, -pese a no tener la condición de personal
estatutario-, y también la aplicación a este personal de forma paulatina de la
limitación del tiempo de trabajo establecida en el artículo 48.2), “tanto de los
centros públicos como de los privados acreditados para la docencia”, de acuerdo
con los plazos que en la citada disposición transitoria se establecen.
Ambas declaraciones nos sitúan ante la duda razonable de que el Estatuto
Marco, en su actual redacción, bien pudiera exceder, no sólo del ámbito
23
CONFIDENCIAL
delimitado por el artículo 84 de la Ley General de Sanidad, sino también del
ámbito inicial que su propia Ley de creación se había fijado.
De acuerdo con lo expuesto hasta el momento, a los efectos finales que
interesan al presente informe, se estima conveniente resumir las anteriores
consideraciones previas en los siguientes términos:
1ª.- El Estatuto Marco incluye al personal estatutario de forma clara, dentro del
concepto genérico de función pública a través de una relación funcionarial de
carácter especial.
2ª.- La denominación de la Ley, “DEL ESTATUTO MARCO DEL PERSONAL
ESTATUTARIO DE LOS SERVICIOS DE SALUD”, a nuestro juicio, resulta
escasamente afortunada (debió referirse al personal estatutario del Sistema
Nacional de Salud) y, por ello, ha obligado a aclarar en su artículo 2.1), que su
ámbito de aplicación incluye también al personal estatutario de los Centros y
Servicios Sanitarios de la Administración del Estado, y a la inclusión de la
Disposición Adicional octava, clarificando el alcance del concepto de los
”Servicios de Salud”.
3ª.- En todo caso, el Estatuto Marco, en general, tiene la condición de norma
básica en los términos previstos en el artículo 149.1ª.18 de la Constitución y
es de aplicación en el conjunto del Estado, sin perjuicio de lo establecido en
su Disposición Adicional primera en lo que atañe a la Comunidad Foral de
Navarra de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de
agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero.
4ª.- A diferencia de proyectos anteriores, en el texto de Estatuto Marco finalmente
aprobado se efectúa únicamente la derogación del apartado 1) del artículo 84
de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, lo que, por aplicación
24
CONFIDENCIAL
de su artículo 84.2), que mantiene su vigencia y, consecuentemente, en
concordancia con lo previsto en el párrafo primero del artículo 3 del Estatuto
Marco, conlleva el implícito reconocimiento de la posibilidad regular estatutos
específicos y singularizados para los distintos colectivos de personal, -entre
ellos, para el Personal Médico-, que deberán ser desarrollados con sujeción a
los preceptos regulados en este Estatuto Marco.
5ª.- Sorpresivamente, se advierte que no se hace previsión alguna en relación con
el artículo 85 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, pese a
las referencias que, en relación con el personal sanitario funcionario se
contienen en el artículo 2.3) del Estatuto Marco, ni tampoco al artículo 87 de
la misma Ley que, tácitamente, resulta sustancialmente modificado por el
artículo 36 del Estatuto Marco.
6ª.- Aunque en el texto de Estatuto Marco finalmente aprobado, determinados
aspectos controvertidos de la relación de servicios parecen haber sido, en
cierta forma, regularizados, algunos de ellos, especialmente en lo que se
refiere a la movilidad del personal estatutario entre los diferentes Servicios de
Salud, a nuestro juicio, no han sido regulados adecuadamente y difícilmente
van a poder tener virtualidad dados los términos en que se encuentran
redactados en el mismo.
A título de ejemplo pueden citarse los aspectos que atañen a la
movilidad de los profesionales en el conjunto del Sistema Nacional de Salud
que, pese a lo previsto sobre esta importante materia de la relación de
servicios en el artículo 43 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y
Calidad del Sistema Nacional de Salud, y en los artículos 37, -movilidad
voluntaria-, y 69.1), -reingreso al servicio activo-, del Estatuto Marco,
continúan manteniendo una absoluta ambigüedad que aconsejó al legislador
la inclusión de la Disposición Adicional duodécima, en la que, –como
25
CONFIDENCIAL
igualmente se está promoviendo en el ámbito general de la Función Pública,
también afectado por una problemática similar-, se prevé la posibilidad de que
las Administraciones Públicas Sanitarias puedan formalizar “Convenios de
colaboración en materia de movilidad” con el fin de posibilitar que, el personal
funcionario de carrera y estatutario fijo de los Servicios de Salud pueda
acceder, indistintamente, a los procedimientos de movilidad voluntaria
establecidos para ambos colectivos de personal en el conjunto del Sistema
Nacional de Salud.
En definitiva, tal parece que la movilidad voluntaria del personal
estatutario en el conjunto del Sistema Nacional de Salud, -compromiso
irrenunciable anunciado por la Ministra de Sanidad y Consumo en su día ante
la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados como uno de los
aspectos esenciales de la cohesión del Sistema Nacional de Salud-, que en el
propio Estatuto Marco se configura a su vez como un principio regulador de
los criterios de ordenación del régimen estatutario de acuerdo con lo previsto
en su artículo 4.d), y como un derecho individual del personal estatutario, -
artículo 17.1.e)-, pese a lo previsto en los artículos, 29.1.d), que la incluye
como uno de los principios básicos por los que se ha de regir la provisión de
plazas del personal estatutario, y 37 del Estatuto Marco que viene a regular
específicamente la movilidad voluntaria, ésta, a la postre, corre el riesgo de
quedar condicionada por lo que eventualmente puedan prever los Convenios
de colaboración que en esta materia puedan establecerse, o no, entre los
diferentes Servicios de Salud. Es decir, la movilidad del personal estatutario
en el territorio del Estado, deja de ser una facultad del mismo.
7ª.- El Estatuto Marco, debe considerarse como una “norma mínima de derecho
necesario”, que deberá ser desarrollada y complementada por los Servicios
de Salud de las respectivas Comunidades Autónomas, incluso mediante la
incorporación de las normas propias en materia de función pública que, en su
26
CONFIDENCIAL
caso, resulten de aplicación, o de la normativa básica estatal en aquellos
aspectos de la relación de servicios no regulados específicamente en el
Estatuto Marco, -determinadas situaciones administrativas, entre otros-, lo
que no impide también la incorporación de condiciones más beneficiosas para
el personal, siempre y cuando no contravengan lo establecido en la Ley
55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco, y el resto de la normativa
básica estatal que resulte de aplicación.
En todo caso, los Estatutos que se dicten en su desarrollo están
afectados por el principio de reserva legal y, en consecuencia, deberán ser
aprobados en el ámbito de las respectivas Comunidades Autónomas
mediante leyes específicas, circunstancia que debería ser tenida muy en
cuenta llegado el momento de una eventual negociación sindical.
8ª.- Planteada la cuestión en los términos anteriores, resta añadir que, como
ocasionalmente ha tenido también oportunidad de manifestar este Gabinete, a
nuestro juicio, el objetivo básico de un Estatuto Marco, no debería haber sido
otro que asegurar un régimen básico común, aplicable con carácter general
en el conjunto del Sistema Nacional de Salud, con el fin de sujetar de manera
uniforme, armonizándolas, las competencias de los Servicios de Salud de las
Comunidades Autónomas a efectos del posterior desarrollo de la normativa
aplicable al personal estatutario transferido, garantizando así el
funcionamiento armónico y homogéneo del Sistema, objetivo que, en
definitiva, ha sido el principal escollo con el que, a lo largo de más de quince
años, han topado todos los intentos de regular un Estatuto Marco para el
personal estatutario del Sistema Nacional de Salud.
La ausencia en el Estatuto Marco de esta normativa básica concreta en
determinados aspectos fundamentales de la relación de servicios del personal
estatutario, al no haberse subsanado de manera uniforme para el conjunto del
27
CONFIDENCIAL
personal del Sistema Nacional de Salud, puede conducir, como de hecho ya
está sucediendo, a que se produzcan regulaciones absolutamente dispares
de los regímenes de prestación de servicios en los distintos Servicios de
Salud como consecuencia del ejercicio de la capacidad normativa y de
autoorganización que se reconoce a las respectivas Comunidades Autónomas
en sus Estatutos de Autonomía. No parece que, con el texto de este Estatuto
Marco vaya a alcanzarse tal objetivo y, desde esta perspectiva, en principio,
cabría concluir lo siguiente:
a)) Que esta Ley, aunque parece venir a regular un Estatuto Marco en los
términos previstos en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,
en principio, resulta regresiva respecto de la regulación actual del
personal estatutario.
b) Aunque con las modificaciones ya apuntadas anteriormente, siguiendo la
línea habitual de los sucesivos anteproyectos de Estatuto Marco que a lo
largo de los años han sido objeto de análisis de este Gabinete, para obviar
las previsiones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, el
Estatuto Marco, dispone la derogación expresa de su artículo 84.1),
quedando en vigor, en consecuencia, los restantes apartados del mismo,
así como de los hasta ahora vigentes Estatutos de Personal sanitario y no
sanitario de la Seguridad Social, derogación expresa que conlleva:
b.1) La supresión, al menos por el momento y hasta tanto se proceda a la
regulación correspondiente en sus respectivos ámbitos por parte de
las respectivas Comunidades Autónomas, de los anteriores tres
Estatutos diferenciados del personal estatutario de la Seguridad
Social, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Derogatoria
única, 1.e,f, y g).
28
CONFIDENCIAL
b.2) La pervivencia del mantenimiento del conocimiento de las lenguas
oficiales en las Comunidades Autónomas dentro de los procesos
selectivos sin limitaciones, lo que limitará las posibilidades de
movilidad del personal en el conjunto del Sistema Nacional de Salud.
b.3) La supresión expresa de las hasta ahora vigentes prestaciones de
carácter social del personal estatutario, -que se mantendrán
exclusivamente respecto a quienes ostenten derechos subjetivos ya
adquiridos a tales prestaciones en el momento de la entrada en vigor
de la Ley-, sin perjuicio de los planes específicos de acción social
que puedan pactarse en las respectivas mesas de negociación
conforme a lo previsto en los artículos 17.1.m) y 80.2.c) del Estatuto
Marco.
9ª.- Por último, parece oportuno llamar la atención sobre el contenido de la
Disposición Final Segunda, en cuya virtud, por una parte, los asuntos
derivados de la aplicación del Estatuto Marco, deberán ser objeto de informe
preceptivo por la Comisión Interministerial a que se refiere la Disposición
final segunda de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del
Sistema Nacional de Salud. Por otro lado, que la aplicación de las normas de
desarrollo de este Estatuto Marco, especialmente en cuanto afecten a los
aspectos financieros y presupuestarios, queda supeditada al cumplimiento
de lo establecido en la Ley 21/2001, de 21 de diciembre, de tal suerte que, el
Ministerio de Hacienda a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera,
podrá proponer las medidas necesarias para garantizar el equilibrio
financiero, lo que permite concluir, que el Ministerio de Hacienda podría
vetar la vigencia de cualquier disposición o Estatuto de desarrollo del
Estatuto Marco que pueda pactarse en el ámbito de los Servicios de Salud,
cuando advierta la posibilidad de un incumplimiento de las previsiones
contenidas en la citada Ley 21/2001, de 21 de diciembre.
29
CONFIDENCIAL
4. POSIBILIDAD DE REGULAR ESTATUTOS ESPECÍFICOS PARA LOS DISTINTOS COLECTIVOS DE PERSONAL ESTATUTARIO EN LOS RESPECTIVOS SERVICIOS DE SALUD.
4.1. El artículo 84.2 de la Ley General de Sanidad
Como se ha dicho en otro momento, a juicio de este Gabinete Jurídico, una
de las modificaciones fundamentales incorporadas al proyecto de Estatuto Marco
durante su tramitación parlamentaria, -especialmente por las posibilidades que,
para su desarrollo posterior representa-, lo ha constituido el mantenimiento de la
vigencia del número 2 del artículo 84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General
de Sanidad, en cuya virtud, el Estatuto Marco
“… contendrá la normativa básica aplicable en materia de clasificación,
selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos,
deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo,
garantizando la estabilidad en el empleo y su categoría profesional. En
desarrollo de dicha normativa básica, la concreción de las funciones de
cada estamento de los señalados en el apartado anterior se establecerá
en sus respectivos estatutos, que se mantendrán como tales.”
4.2. El artículo 3 del Estatuto Marco
Por su parte, el artículo 3 del Estatuto Marco, al referirse a las normas sobre
personal estatutario, establece que:
“En desarrollo de la normativa básica contenida en esta ley, el Estado y
las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas
competencias, aprobarán los estatutos y las demás normas aplicables
al personal estatutario de cada Servicio de Salud.
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CONFIDENCIAL
“Para la elaboración de dichas normas, cuyas propuestas serán objeto
de negociación en las mesas correspondientes en los términos
establecidos en el capítulo III de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de
órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo
y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas,
los órganos en cada caso competentes tomarán en consideración los
principios generales establecidos en el artículo siguiente, las
peculiaridades propias del ejercicio de las profesiones sanitarias, y las
características organizativas de cada Servicio de Salud y de sus
diferentes centros e instituciones.”
A la vista de lo establecido en los preceptos citados, cabe concluir lo
siguiente:
a. El Estatuto Marco contiene la normativa básica aplicable en materia de
clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones,
derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema
retributivo del personal estatutario de los Servicios de Salud y es de aplicación
general a todo el personal estatutario del Sistema Nacional de Salud. Tales
materias, en sus aspectos no básicos, deberán ser desarrolladas o, en su
caso, complementadas por la legislación propia en materia de función pública
de las respectivas Comunidades Autónomas.
b. En desarrollo de la normativa básica contenida en la Ley del Estatuto Marco, el
Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas
competencias, aprobarán los estatutos y las demás normas aplicables al
personal estatutario de cada Servicio de Salud.
Cabría argumentar en contrario que la expresión, “los estatutos” que se
contiene en el artículo 3 del Estatuto Marco, debe entenderse en sentido
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CONFIDENCIAL
genérico, es decir, como una remisión “a los estatutos generales que en el
ámbito de sus respectivas competencias y para su propio personal aprueben
el Estado y las Comunidades Autónomas”, interpretación que no puede tener
una defensa firme, precisamente por lo establecido en el artículo 84.2) de la
Ley General de Sanidad, -en concordancia con el cual debe ser puesto el
párrafo primero del precitado artículo 3 del Estatuto Marco-, en cuya virtud, la
concreción de las funciones de los distintos estamentos profesionales a que
se refiere la Ley General de Sanidad se establecerá en sus respectivos
estatutos, que se mantendrán como tales, lo que supone el reconocimiento
expreso de la posibilidad de pervivencia de estatutos diferenciados para los
distintos colectivos de personal estatutario de los Servicios de Salud.
El propio Tribunal Constitucional, en Sentencias, -entre otras no menos
conocidas-, 79/1983, de 5 de octubre, 26/1984, de 24 de febrero y 56/1988,
de 13 de abril, ha venido justificando la existencia de estatutos diferentes
aplicables al personal al servicio de las Instituciones Sanitarias de la
Seguridad Social, declarando que esta diferenciación no lesiona el principio
de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución, tanto por “las
especiales características del trabajo que cada norma viene a regular”, como
por la “cualidad de las personas que los prestan, atendiendo a la sede donde
realizan el trabajo o al tipo de funciones que realizan”, criterio básicamente
coincidente con el contenido del párrafo segundo del artículo 3 del Estatuto
Marco que habilita, tanto al Estado, como a las Comunidades Autónomas, en
el marco de sus respectivas competencias, para aprobar los Estatutos y las
demás normas aplicables al personal de cada Servicio de Salud, normas que,
dice, serán objeto de negociación en las Mesas correspondientes en los
términos establecidos en el Capítulo III de la Ley 9/1987, de 12 de junio, y
deberán tomar en consideración “…las peculiaridades propias del ejercicio de
las profesiones sanitarias…”
32
CONFIDENCIAL
c. En todo caso, tales Estatutos, deberán ser objeto de negociación en las
correspondientes Mesas de acuerdo con lo previsto en el capítulo III de la Ley
9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las
condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las
Administraciones públicas, tomando como referencia los principios y criterios
de ordenación del régimen estatutario establecidos en el artículo 4 del Estatuto
Marco, las peculiaridades propias del ejercicio de las profesiones sanitarias, la
organización de cada Servicio de Salud y de sus diferentes centros e
instituciones.
Establecida por tanto de forma indubitable la existencia de amparo legal
para que los respectivos Servicios de Salud puedan regular un Estatuto Jurídico
específico para el Personal Facultativo –terminología más acorde con la Ley
44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias-, todo
lo anterior permite concluir también que, cada Administración Sanitaria,
respetando las bases contenidas en el Estatuto Marco, atendidas las
peculiaridades propias del ejercicio de las profesiones sanitarias, la organización
de cada Servicio de Salud y de sus diferentes centros e instituciones, previa
negociación en las Mesas Sectoriales y sin perjuicio del respeto al principio de
reserva legal, va a poder regular libremente la relación de servicios del personal
estatutario de la Seguridad Social que le haya sido transferido.
A partir de ahí, dadas las evidentes lagunas que se advierten en
determinados aspectos del Estatuto Marco que, como se ha dicho, en su
momento se concretarán, y teniendo en cuenta que, el artículo 84.2) de la Ley
General de Sanidad no ha sido derogado, conocidos los precedentes, se corre el
riesgo cierto de que se efectúen muy dispares regulaciones de la relación de
servicios del personal estatutario, basadas en meros criterios discrecionales u
organizativos de las distintas Administraciones Públicas.
33
CONFIDENCIAL
Por ello y para concluir este apartado, debemos puntualizar que, o se
sujetan adecuadamente estos aspectos controvertidos del Estatuto Marco o, a
juicio de este Gabinete, cada Administración va a poder optar libremente, al
socaire de sus peculiaridades específicas y las necesidades de su propia
organización, por dictar estatutos diferenciados para los distintos colectivos
profesionales, o por promover una norma estatutaria de carácter unitario de
general aplicación a todo el personal estatutario de su respectivo Servicio de
Salud. Dicho en otros términos, en algunas Comunidades Autónomas, podría
haber Estatutos diferenciados para los distintos estamentos profesionales y, en
otras, un Estatuto único para todo el personal del Servicio de Salud, a desarrollar
posteriormente de forma sectorial a través de normas organizativas de rango
inferior, -Reglamentos de organización y funcionamiento de centros,
establecimientos y servicios sanitarios-, lo que justificaría, aún más si cabe, la
necesidad de promover un modelo base Estatuto Jurídico para el personal
facultativo de los Servicios de Salud, que partiendo del principio de consideración
conjunta de las situaciones pueda ser utilizado como referencia en los
correspondientes procesos de negociación autonómicos, que es, en definitiva, la
iniciativa que acertadamente promueve el Consejo General.
6. ANÁLISIS DEL ARTICULADO
Formuladas las anteriores Consideraciones Previas procede entrar a
analizar el Estatuto Marco que aprueba la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que
consta de una exposición de motivos, 14 capítulos divididos en 80 artículos, 14
Disposiciones Adicionales, 7 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición
Derogatoria y 3 Disposiciones Finales, a través de los cuales se efectúa la
regulación de los aspectos básicos y generales que definen el régimen jurídico
aplicable a la relación del servicios del Personal Estatutario de los Servicios de
Salud.
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CONFIDENCIAL
Por razones de brevedad, a lo largo del presente informe, únicamente
vamos a referirnos, exclusivamente, a aquéllas materias reguladas en el mismo
que pudieran resultar controvertidas, o con las que mantenemos discrepancias
por las razones que, llegado el caso se expondrán, así como a los aspectos de la
relación de servicios que deberán ser objeto de regulación específica en base a
las propias normas de función pública por las respectivas Comunidades
Autónomas y que, en consecuencia, deberían ser recogidos en el modelo de
Estatuto-Base que, en cumplimiento del encargo recibido, figura como Anexo a
este informe.
5.1. Capítulo I.- Normas Generales
En relación con el Capítulo I, artículos 1 al 4, (Normas Generales), ya
hemos reflejado en las “consideraciones previas” determinadas objeciones
formales que cabría plantear respecto al contenido de los artículos 1 y 2, que
damos por reproducidas. Debe añadirse que, a nuestro juicio, este Estatuto Marco
que, en definitiva, regula una relación de servicios funcionarial de carácter
especial, al definir su ámbito de aplicación, adolece de una concreción puntual, no
tanto de los colectivos incluidos en su ámbito de aplicación, como de los
excluidos del mismo lo que, de no ser adecuadamente regulado con carácter
general a través de sus normas de desarrollo, por aplicación supletoria de la
normativa específica sobre función pública de las respectivas Comunidades
Autónomas, puede dar lugar a muy distintas exclusiones, dada la indefinición que
se advierte en determinados aspectos del mismo, como en su momento se verá.
En todo caso, a los efectos finales que interesan a este informe, se observa
que, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional undécima, las
previsiones contenidas en el Estatuto Marco, serán también de aplicación al
personal estatutario del Instituto Social de la Marina que, a la postre, mantiene su
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CONFIDENCIAL
condición de Entidad Gestora de la Seguridad Social. Por el contrario, conforme a
lo establecido en la Disposición Adicional decimotercera, el personal militar que
preste servicios en los centros, establecimientos y servicios sanitarios integrado
en la Red sanitaria militar, se regirá por sus normas específicas sin que le serán
de aplicación las disposiciones contenidas en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.
El artículo 3 (normas sobre personal estatutario) que, como se ha dicho en
la primera parte de este informe, ha sido adaptado, en general, a las sugerencias
contenidas en numerosos informes emitidos por diferentes organizaciones y
colectivos profesionales y sindicales en relación con los sucesivos anteproyectos
de Estatuto Marco elaborados por el Ministerio de Sanidad y Consumo a lo largo
de los últimos años, viene a habilitar tanto al Estado, como a las Comunidades
Autónomas, en el marco de sus respectivas competencias, para aprobar los
Estatutos y las demás normas aplicables al personal de cada Servicio de Salud,
normas que, según dice, serán objeto de negociación en las Mesas
correspondientes en los términos establecidos en el Capítulo III de la Ley 9/1987,
de 12 de junio, tomando en consideración los principios generales establecidos en
el artículo 4, las peculiaridades propias del ejercicio de las profesiones sanitarias y
las características organizativas de cada Servicio de Salud.
Se advierte que, como es norma general en el texto del Estatuto Marco
aprobado, se ha omitido cualquier referencia al artículo 84 de la Ley General de
Sanidad cuya derogación parcial, como también se ha dicho en otro momento, se
efectúa en la Disposición Derogatoria única, 1.a) de la Ley, de acuerdo con lo
previsto en el texto final aprobado tras la enmienda incorporada en su trámite
parlamentario.
No obstante lo anterior, y pese a obligatoriedad de “negociación” de los
Estatutos y demás normas aplicables al personal estatutario de los Servicios de
Salud que impone el artículo 3) del Estatuto Marco, entendemos que dicha
36
CONFIDENCIAL
materia, en stricto sensu, escapará al ámbito general de la negociación colectiva
al estar afectada la regulación estatutaria por reserva de Ley, y ser competencia,
en definitiva, de las Cámaras Legislativas de las respectivas Comunidades
Autónomas.
En efecto, pese a los eventuales acuerdos que las Administraciones
públicas hubieran podido suscribir en esta materia con las organizaciones
sindicales, resulta evidente que, durante el trámite parlamentario, mediante la
interposición de las enmiendas que se consideren más adecuadas, podrán
modificarse, en el sentido que pudiera interesar, cualquier acuerdo previo que
hubiera podido alcanzarse en las mesas de negociación.
En relación con el artículo 4, (Principios y criterios de ordenación del
régimen estatutario), debe decirse que ha sufrido una notable modificación
durante su trámite parlamentario respecto del proyecto de Ley inicialmente
aprobado por el Gobierno, -y respecto de proyectos de ley anteriores-, al
habérsele otorgado la consideración de norma básica, lo que obliga, como no
podía ser de otra forma, a la aplicación general de los criterios y principios que
regula al personal estatutario del conjunto del Sistema Nacional de Salud. No
obstante, y sin perjuicio de lo ya apuntado someramente en otro momento de este
informe sobre el particular, se observa que, aunque se ha incorporado al texto la
cita concreta a la “libre circulación del personal estatutario en el conjunto del
Sistema Nacional de Salud”, se advierten otras omisiones, cuya subsanación
dentro de los criterios de ordenación del régimen estatutario, a juicio de este
Gabinete, debería considerarse fundamental. Y así:
• Aunque se garantiza la estabilidad en el empleo y la condición de personal
estatutario, no se garantiza la categoría profesional, ni la consolidación del
nivel del puesto, ni la estabilidad en el puesto de trabajo.
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CONFIDENCIAL
• No se incluye el establecimiento de la carrera profesional para el conjunto
del Sistema Nacional de Salud, ni se concretan los términos de la misma.
• No obstante lo previsto en el artículo 61.3) en materia de permisos por
estudios o cursos de formación, tampoco se contempla la Implantación de
sistemas de formación continuada en el ámbito de los Servicios de Salud,
pese a que sí se reconoce, en el artículo 17, el derecho a la formación
continuada adecuada a la función desempeñada, como derecho individual.
Materias todas ellas que, a juicio de este Gabinete, deberían ser objeto de
regulación específica en los Estatutos y demás normas que se dicten en
desarrollo del Estatuto Marco, especialmente en las que se refieran al personal
médico estatutario.
5.2. Capítulo II.- Clasificación del Personal Estatutario.
Como cuestión previa, hay que hacer constar que, como no podía ser de
otra forma, el Capítulo II del Estatuto Marco, (Clasificación del Personal
Estatutario) constituido por los artículos 5 al 9, ambos inclusive, ha sido adaptado
durante el trámite parlamentario a lo previsto sobre esta materia en la Ley
44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias. En
definitiva y con esa salvedad, este Capítulo efectúa la Clasificación del personal
estatutario con criterios muy similares a los utilizados por el Ministerio de Sanidad
y Consumo en los diferentes proyectos de Estatuto Marco anteriormente
redactados, por lo que, en principio, y sin perjuicio de las observaciones que más
adelante se expondrán, no habría mayores observaciones en contrario que
formular.
Ello no obstante, debe tenerse en cuenta que, el artículo 6, en su conjunto,
habrá de ser puesto en relación con el contenido de la Disposición Transitoria
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CONFIDENCIAL
Segunda del Estatuto Marco, que viene a regular la equiparación del personal
estatutario a los Grupos de Clasificación de los funcionarios públicos, y a los
criterios de equivalencia de las titulaciones establecidas en el artículo 25 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función Pública, “en
tanto permanezca vigente dicha norma”, remisión necesaria precisamente como
consecuencia de la derogación expresa que recoge el Estatuto Marco del Real
Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre, sobre retribuciones del personal
estatutario del Instituto Nacional de la Salud, que, en su momento, reguló
específicamente los grupos de clasificación del personal estatutario siguiendo los
criterios establecidos por la citada Ley 30/1984..
Hecha la anterior observación, el artículo 5 (criterios de clasificación del
personal estatutario), clasifica al personal estatutario de los Servicios de Salud,
atendiendo a la “función desarrollada”, al “nivel del título exigido para su ingreso” y
al “tipo de su nombramiento”. Posteriormente, el Estatuto Marco únicamente se
refiere a la clasificación de los distintos colectivos de personal -(el artículo 6,
dedicado al personal estatutario sanitario, y el artículo 7, referido al personal
estatutario de gestión y servicios), que efectúa, en ambos casos, de acuerdo con
los correspondientes niveles de titulación siguiendo la pauta marcada por Ley
44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias-, y en
función de su tipo de nombramiento, a cuyos efectos, en el artículo 8 (personal
estatutario fijo), se define genéricamente a dicho personal, y el artículo 9,
siguiendo los criterios establecidos en su momento por la Ley 30/1999, de 5 de
octubre, sobre selección de personal estatutario de los Servicios de Salud, -que
también resulta derogada por el Estatuto Marco-, regula lo que genéricamente
denomina personal estatuario temporal, al que clasifica como “interino, eventual o
de sustitución”.
Ninguna regulación o clasificación del personal estatutario se efectúa en el
Estatuto Marco, atendiendo a la función desarrollada por el personal sanitario,
39
CONFIDENCIAL
como tampoco incorpora ninguna previsión concreta respecto de las categorías
profesionales del mismo, -en relación con ambas materias, el apartado 1.b) de la
Disposición Adicional sexta, lleva a cabo una regulación genérica al señalar que
“se mantendrán vigentes, en tanto se procede a su regulación en cada Servicio de
Salud, las disposiciones relativas a categorías profesionales del personal
estatutario y a las funciones de las mismas previstas en la disposición derogatoria
única, 1.e), f) y g)”-, pese a las referencias que a las mismas se hacen en los
artículos 34 (promoción interna), 35 (promoción interna temporal), 43.2.e)
(complemento de carrera), etc., materias todas ellas cuyas competencias de
regulación posterior atribuyen los artículos 14 (Ordenación del personal
estatutario), y 15 (Creación, modificación y supresión de categorías) del Estatuto
Marco a los respectivos Servicios de Salud y que, por tanto, deberán ser objeto de
tratamiento pormenorizado a través de las ulteriores normas de desarrollo del
Estatuto Marco que dicten las respectivas Comunidades Autónomas, lo que
vendría a justificar, aún más si cabe, la existencia de Estatutos de personal
diferenciados.
Pese a su derogación, la anterior referencia a la Ley 30/1999, de 5 de
octubre, no debería considerarse baladí, por cuanto que, en definitiva, el artículo 9
del Estatuto Marco, en lo que afecta al personal estatutario temporal, que resulta
sustancialmente coincidente con el artículo 7 de aquélla Ley, introduce un notable
cambio en la regulación de la relación contractual de los Servicios de Salud con el
personal estatuario temporal.
En efecto, en los tres supuestos de personal temporal que contempla el
Estatuto Marco, -interino, eventual y de sustitución-, se utiliza la fórmula del
“nombramiento como personal estatutario temporal”, cualquiera que sea la
modalidad, lo que evidencia la intención del legislador de cubrir, en su caso, las
vacantes existentes por esta vía, “con personal estatutario”, -no con personal
laboral-, regresando a la tradicional consideración de personal estatutario para el
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CONFIDENCIAL
personal sanitario temporal que recogían sus respectivos estatutos anteriores y
que se justifica, aún más si cabe, tras la derogación del artículo 2.b) del Estatuto
de Personal no Sanitario al Servicio de las Instituciones Sanitarias efectuada por
la Ley 30/1999, de 5 de octubre. Consecuentemente, con esta regulación queda
descartada la posibilidad de acudir a la contratación laboral para subvenir las
necesidades de reclutamiento externo de personal temporal establecida en virtud
de determinados acuerdos alcanzados en su momento por el Instituto Nacional de
la Salud con los Sindicatos más representativos en la Mesa Sectorial de Sanidad.
Por último, advertir la novedad que, con carácter limitativo, incorpora el
artículo 9.3), en relación con el personal eventual, en cuya virtud, le realización de
más de dos nombramientos con tal carácter para la prestación de los mismos
servicios por un periodo acumulado de 12 o más meses en un periodo de dos
años, obligará a valorar las causas y la procedencia de creación de una plaza
estructural en la plantilla del centro.
5.3. Capítulo III.- Planificación y ordenación del personal
El Capítulo III, artículos 10 al 16, ambos inclusive, se refiere a la
“Planificación y ordenación del personal”. Debe decirse que, a juicio de este
Gabinete, también se han producido notables modificaciones respecto de textos
anteriores, especialmente en lo que afecta a la reincorporación al texto de la Ley,
tanto de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud,
(artículo 10.1), como del Foro Marco para el Diálogo Social, (artículo 11), órganos
suprimidos en proyectos de Ley anteriores, y que han sido incorporados al
Estatuto Marco durante su tramitación parlamentaria por aplicación y como
consecuencia de lo previsto en el artículo 35 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo,
de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud.
41
CONFIDENCIAL
Respecto del conjunto general de este Capítulo III, cabría formular las
siguientes observaciones:
1. El artículo 10, al referirse a los principios generales a los que deberá sujetarse
la Planificación y Ordenación del personal, regula las competencias de la
Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud en esta
materia atribuyéndole, “el desarrollo de las actividades de planificación,
diseño de programas de formación y modernización de los recursos humanos
del Sistema Nacional de Salud”, y del Consejo Interterritorial del Sistema
Nacional de Salud, en concordancia con lo previsto en el artículo 35 de la Ley
16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud.
2. Como novedad, a través del artículo 11 se ha incorporado al texto la regulación
del denominado “Foro Marco para el Diálogo Social”, dependiente de la
Comisión de Recursos Humanos, previsto en el artículo 35.3.a) de la Ley
16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud, que se constituye con el objetivo de ser “…el ámbito de diálogo e
información de carácter laboral, así como promover el desarrollo armónico de
los recursos humanos del Sistema Nacional de Salud”.
No obstante, debe añadirse que, a juicio de este Gabinete, a través de la
correspondiente enmienda incorporada en trámite parlamentario, se ha
producido una profunda modificación del artículo 10.4), precisamente en el
sentido que más convenía a las organizaciones sindicales.
En efecto, aunque desde el punto de vista estrictamente formal no
parece que existan objeciones de fondo que plantear, sí resulta conveniente
resaltar que, ni la Ley 16/2003, de 28 de mayo, ni el Estatuto Marco, prevén la
posibilidad de que el Foro Marco para el Diálogo Social se reúna a petición de
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CONFIDENCIAL
las Comunidades Autónomas presentes en la Comisión de Recursos
Humanos, y ello pese a que, entre las competencias de las organizaciones
sindicales presentes en dicho Foro, si se incluye la negociación de los
contenidos de la normativa básica relativa al personal estatutario de los
Servicios de Salud cuando se refieran a materias incluidas en el artículo 32 de
la Ley 9/1987, de 12 de junio, normativa básica que, en definitiva, deberá ser
aplicada posteriormente por las respectivas Comunidades Autónomas.
3. Especial referencia cabe hacer, y no tanto por lo que dice, sino por lo que
insinúa, dada su repercusión en otros aspectos de la relación de servicios del
personal estatutario, -situaciones administrativas, estabilidad en el puesto de
trabajo, inamovilidad geográfica, etc.-, al artículo 12, referido a la planificación
de recursos humanos en los Servicios de Salud, que, en orden a mejorar la
calidad eficacia y eficiencia de los servicios, estará orientada, dice, “…a su
adecuado dimensionamiento, distribución, estabilidad, desarrollo, formación y
capacitación..”, a cuyos efectos, “…en el ámbito de cada Servicio de Salud,
previa negociación en las mesas correspondientes, se adoptarán las medidas
necesarias para la planificación eficiente de las necesidades de personal y
situaciones administrativas derivadas de la reasignación de efectivos, y para
la planificación periódica de las convocatorias de selección, promoción interna
y movilidad”, articulándose los cambios en la distribución o necesidades de
personal que se deriven de reordenaciones funcionales, organizativas o
asistenciales, de conformidad con las normas aplicables en cada Servicio de
Salud.
4. Complementando lo anterior, debe llamarse la atención sobre el contenido del
párrafo segundo del artículo 12.3), que establece la posibilidad de que el
personal pueda ser adscrito a los centros o unidades ubicados dentro del
ámbito que en su nombramiento se precise, formulación que, al menos
aparentemente, vendría a garantizar un ámbito geográfico concreto de
43
CONFIDENCIAL
prestación de servicios, previamente establecido en su nombramiento. No
obstante, en la práctica, como más adelante se verá, esta aparente garantía
corre el riesgo cierto de quedar sin efecto por aplicación de lo establecido en
el artículo 36 del propio Estatuto Marco, en el que se regula la movilidad por
razón del servicio.
5. En lo que se refiere al artículo 13 (Planes de Ordenación de Recursos
Humanos), -denominación peculiar que el Estatuto Marco da a lo que, en el
artículo 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de
la Función Pública, incorporado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, se
denominan “Planes de Empleo”-, debe decirse que, en su actual redacción se
ha suprimido, como no podía ser de otro modo, la referencia a las
competencias que, en relación con los mismos se atribuían en textos
anteriores al “Foro Marco Estatal para el Diálogo Social”, por cuanto que tales
Planes se circunscriben al ámbito exclusivo de cada Servicio de Salud y
afectan directamente a las facultades de autoorganización de sus respectivas
Administraciones Públicas de acuerdo con sus respectivos Estatutos de
Autonomía.
En todo caso, señalar en primer lugar que, dada la evidente indefinición
en que también se mueve el artículo 13, a juicio de este Gabinete habrá que
estar a lo previsto en los apartados 1 al 5, ambos inclusive, del precitado
artículo 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, dada su condición de norma
básica, de aplicación supletoria, además, al personal estatutario de acuerdo
con lo previsto en el artículo 2.2) del Estatuto Marco.
En segundo término, y con el fin de garantizar la movilidad del personal
entre los distintos Servicios de Salud, hubiera sido aconsejable incorporar al
texto la previsión de nulidad de pleno derecho de aquéllos Planes de
Ordenación de Recursos Humanos que incluyan cláusulas que impidan o
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CONFIDENCIAL
dificulten la posibilidad de libre circulación de los profesionales en el ámbito
del Sistema Nacional de Salud, aspecto que debería intentar ser salvado, al
menos, a través de las normas de desarrollo del Estatuto Marco que dicten las
Comunidades Autónomas.
6. A través del artículo 15 (creación, modificación y supresión de categorías), el
Estatuto Marco atribuye al ámbito de cada Servicio de Salud las
competencias para establecer, modificar o suprimir las categorías
profesionales del personal estatutario de acuerdo con las previsiones del
Capítulo XIV y, en su caso, del artículo 13 de la Ley, -debe referirse al artículo
14, por cuanto que, el artículo 13, ninguna referencia hace a las categorías
profesionales-, si bien deberán ser comunicadas la Ministerio de Sanidad y
Consumo para proceder, en su caso, a su homologación conforme a lo
previsto en el artículo 37.1) del Estatuto Marco.
A este respecto, cabría decir en primer lugar que, dentro del Capítulo
XIV, el artículo 80, al regular los pactos y acuerdos derivados de la
negociación colectiva, entre las materias que declara objeto de negociación,
no incluye expresamente la creación, modificación o supresión de las
categorías profesionales, materia que, a nuestro juicio, se incluye dentro de
las potestades de organización de las Administraciones Públicas. Por su
parte, el artículo 32.d) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de
representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación
del personal al servicio de las Administraciones Públicas, tampoco incluye
entre las materias que deberán ser objeto de negociación en las Mesas
correspondientes, la determinación de las categorías profesionales, sino que
se refiere a la “clasificación de los puestos de trabajo”, cuestión bien diferente.
Por último, resaltar que el artículo 13 del Estatuto Marco, se refiere a los
Planes de Ordenación de Recursos Humanos, entendidos como instrumentos
45
CONFIDENCIAL
básicos de planificación global de los mismos dentro del Servicio de Salud,
que “…especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal y los
efectivos y la estructura de recursos humanos que se considere adecuados
para cumplir tales objetivos…”, pudiendo establecer igualmente “…las
medidas necesarias para conseguir dicha estructura, especialmente en
materia de cuantificación de recursos, programación de acceso, movilidad
geográfica y funcional y promoción y reclasificación profesional”, contenido
bien distinto al establecimiento de categorías profesionales que el artículo 14
del Estatuto Marco reserva sin más condicionamientos a los Servicios de
Salud.
Por todo ello, estimamos que, aunque la competencia del Ministerio de
Sanidad y Consumo en materia de homologación de los puestos de trabajo
que, en principio, encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo
40.11) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y de las
categorías profesionales, parecen haber sido reforzadas a través del artículo
37.1) del Estatuto Marco respecto de la regulación que de tales materias se
efectuaba en textos anteriores, hubiera sido aconsejable que esta Ley viniera
a consolidar la obligación de tal homologación en términos más rotundos, so
pena, en otro caso, de dejar sin efecto la posibilidad de movilidad del personal
en el conjunto del Sistema Nacional de Salud.
7. Por último, el artículo 16, viene a regular los Registros de Personal, a los que,
al igual que los Planes de ordenación de recursos humanos, también define
como instrumentos básicos para la planificación de los recursos humanos, y
en los que se inscribirá a quienes presten servicios en los respectivos centros
e instituciones sanitarios en los términos que determine cada Servicio de
Salud, lo que nos sitúa, tácitamente, ante una remisión a la normativa sobre
función pública general aplicable, tanto en la Administración General del
Estado como en las respectivas Comunidades Autónomas, por lo que, en
46
CONFIDENCIAL
definitiva, habrá que estar a lo previsto sobre el particular en el Real Decreto
1405/1986, de 6 de junio, mediante el que, en desarrollo del artículo 13 de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, se aprueba el reglamento del Registro Central
de personal y normas de coordinación con las restantes Administraciones
Públicas.
En todo caso, destacar que el Estatuto Marco atribuye al Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud la competencia para “…acordar
los requisitos y procedimientos que posibiliten el tratamiento conjunto y la
utilización recíproca de la información contenida en los Registros de Personal
de los Servicios de Salud que se integrarán en el Sistema de Información
Sanitaria del Sistema Nacional de Salud”, planteamiento que concuerda
puntualmente con las previsiones contenidas sobre el particular en la Ley
16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de
Salud.
5.4. Capítulo IV.- Derechos y deberes
El Capítulo IV, artículos 17 al 19, ambos inclusive, separándose de la
tradicional distinción de los derechos y deberes específicos de los distintos
colectivos de personal estatutario, ha optado por sistematizar de forma conjunta la
regulación de los derechos, a los que clasifica en función del carácter individual o
colectivo de los mismos, y los deberes de todo el personal estatutario. No
obstante, sin perjuicio de advertir que el Estatuto Marco objeto de este informe ha
resultado mejorado respecto de proyectos de Ley anteriores, parece oportuno
señalar que, el artículo 17, al regular los derechos individuales del personal
estatutario, aún continúa presentando importantes lagunas que pueden alcanzar
especial relevancia de no subsanarse puntualmente en las posteriores normas de
desarrollo del Estatuto Marco, principalmente en los siguientes aspectos:
47
CONFIDENCIAL
• Aunque se garantiza el derecho la estabilidad en el empleo y al ejercicio o
desempeño efectivo de la profesión o funciones que correspondan al
nombramiento, no se reconoce expresamente el derecho a la consolidación
del nivel alcanzado en la carrera técnica, ni a la estabilidad en el puesto de
trabajo.
• Se reconoce el derecho a la movilidad voluntaria, a la promoción interna y al
desarrollo profesional, pero se condiciona su efectividad a lo que prevean las
disposiciones en cada caso aplicables, lo que lleva a concluir la posibilidad de
que estos derechos se instrumenten de forma bien distinta por las diferentes
Comunidades Autónomas.
• En lo que se refiere a la movilidad en el conjunto del Sistema Nacional de
Salud, su efectividad queda supeditada, en definitiva, a lo que puedan
establecer sobre el particular los convenios de colaboración en materia de
movilidad que puedan suscribir las distintas Administraciones sanitarias.
• No se incluye el establecimiento de la carrera profesional en el conjunto del
Sistema Nacional de Salud, materia que, como más adelante se verá, se
remite al ámbito de las respectivas Comunidades Autónomas.
Respecto del contenido del artículo 18, en el que se regulan los derechos
colectivos del personal estatutario, “en los términos establecidos en la
Constitución y en la legislación específica aplicable”, únicamente resaltar que este
Gabinete continúa manteniendo el criterio de que, dada su condición de derechos
fundamentales, tanto el derecho a la libre sindicación, como el derecho de huelga,
incluidos ambos dentro de la Sección Primera “De los Derechos fundamentales y
de las libertades públicas” del Capítulo II del Título I de la Constitución, (artículo
28.1 y 2), tienen la condición de derechos individuales. De otra parte, la simple
lectura del artículo 2.1.b) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad
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CONFIDENCIAL
Sindical permite constatar que incluye, dentro del apartado correspondiente a la
libertad sindical, “el derecho del trabajador a afiliarse al sindicato de su
elección…”.
En lo que se refiere al derecho de huelga, el Tribunal Constitucional dictó la
importantísima Sentencia 11/1981, de 8 de abril, mediante la que se declaró la
inconstitucionalidad de determinados preceptos del Real Decreto Ley 17/1977, de
4 de marzo, sobre Relaciones de trabajo, declarando en el número 2.a) del Fallo
de la Sentencia, “…que el artículo 3º no es inconstitucional, siempre que se
entienda que el ejercicio del derecho de huelga, que pertenece a los trabajadores, puede ser ejercitado por ellos personalmente…”, criterio
sostenido también en reiteradas Sentencias del Tribunal Constitucional, entre
otras no menos conocidas, las 13/1986, de 30 de enero, 134/1994, de 9 de mayo,
y 36/1993, de 8 de febrero, todas ellas dictadas en relación con un supuesto de
acto individual de huelga lícita con comunicación nacional.
5.5. Capítulo V.- Adquisición y pérdida de la condición de personal estatutario fijo.
El Capítulo IV, artículos 20 al 28, ambos inclusive, se dedica a regular la
“adquisición y pérdida de la condición de personal estatutario fijo”. Es de señalar
que, general, los artículos 20, (adquisición de la condición de personal estatutario
fijo), 21, (pérdida de la condición de personal estatutario fijo), 23 (pérdida de la
nacionalidad), 24 (sanción de separación del servicio), 25 (Penas de inhabilitación
absoluta o especial), y 27 (incapacidad permanente), con muy ligeras
matizaciones en su redacción, se ajustan a las previsiones establecidas para el
conjunto de los funcionarios públicos en la legislación básica de general
aplicación en materia de función pública, por lo que por parte de este Gabinete,
en aras de la brevedad informativa, no habría objeciones de fondo que formular.
49
CONFIDENCIAL
No obstante, en relación con los artículos 22 (Renuncia), 26 (jubilación), y
28 (Recuperación de la condición de personal estatutario fijo) por las novedades
que incorpora el Estatuto Marco respecto de la situación actual, se estima
conveniente formular las siguientes observaciones:
• Respecto de la renuncia, que deberá ser solicitada por el interesado con una
antelación mínima de 15 días a la fecha en que se desee hacer efectiva,
debiendo ser aceptada en dicho plazo, únicamente destacar que no procederá
la concesión de la renuncia cuando el interesado esté sometido a expediente
disciplinario o hubiere sido dictado contra el auto de procesamiento o de
apertura de juicio oral por la presunta comisión de un delito en el ejercicio de
sus funciones.
• En relación con el artículo 26, (jubilación), decir que, aparentemente, en su
primera parte, se han seguido las previsiones en materia de jubilación de los
funcionarios públicos contenidas en el artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, según la redacción dada al mismo por el artículo 107 de la Ley
13/1996, de 30 de diciembre.
No obstante, se advierte que, posteriormente, el artículo 26 se separa de
la legislación funcionarial común aplicable al ámbito general de la función
pública, que atribuye exclusivamente al funcionario la decisión de permanecer
en servicio activo hasta la edad de 70 años, sin más condicionamientos.
Por su parte, en el Estatuto Marco se condiciona la permanencia
voluntaria en servicio activo hasta los 70 años de edad, a que el personal
estatutario acredite la capacidad funcional necesaria para ejercer la profesión
o desarrollar las actividades correspondientes a su nombramiento,
prolongación que, además, deberá ser autorizada por el Servicio de Salud
correspondiente, en función de las necesidades de la organización articuladas
50
CONFIDENCIAL
en el marco de los planes de ordenación de recursos humanos, planteamiento
que, a juicio de este Gabinete, sitúa al personal estatutario ante una atribución
desmesurada del poder de decisión al Servicio de Salud, puesto que, en
definitiva, dados los términos en que se encuentra redactado el párrafo
segundo del artículo 26.2), aunque se acredite la capacidad funcional
necesaria para continuar en activo, la decisión última sobre la concesión de la
prórroga de la actividad hasta los 70 años, queda supeditada a la facultad
discrecional del respectivo Servicio de Salud ejercida en función de las
necesidades de la organización articuladas en el marco de los planes de
ordenación de recursos humanos.
• No se establece ni se hace referencia alguna al órgano que pudiera resultar
competente para determinar si se reúne dicha capacidad funcional, por lo que,
con independencia de que este aspecto habrá de ser desarrollado también por
las Comunidades Autónomas a través de las normas posteriores que, por
razones obvias, pudieran resultar bien dispares entre los distintos Servicios de
Salud, con consecuencias que no parecen haber sido tenidas en cuenta al
regular la jubilación del personal estatutario en el Estatuto Marco.
En efecto, como premisa debe decirse que, en el ámbito de aplicación
del Régimen General de la Seguridad Social en el que se encuentra incluido
el personal estatutario, no existe disposición alguna que obligue a los
asegurados a la jubilación forzosa a los 65 años de edad que es, en definitiva,
la situación que plantea el artículo 26 del Estatuto Marco.
Partiendo de la inexistencia de tal imposición, debe añadirse que, la
declaración de la pérdida de la capacidad funcional para el ejercicio de la
profesión o función habitual para poder continuar en activo después de los 65
años de edad, abre la posibilidad de situarnos ante una presunta incapacidad
permanente para la profesión habitual declarada unilateralmente por el
51
CONFIDENCIAL
Servicio de Salud. Pues bien, ante una eventual reclamación planteada por el
interesado ante la Seguridad Social a efectos del reconocimiento de la
correspondiente pensión de incapacidad, ésta podría no ser apreciada y, en
consecuencia, ser rechazada por la Unidad de Valoración de Incapacidades
impidiendo así que la jubilación pudiera tener efectividad.
Por último, dados los términos en que se encuentra redactado este
artículo, difícilmente permitiría la posibilidad de dar efectividad real a la figura
del personal emérito que se recoge en la Disposición Adicional Cuarta del
Estatuto Marco objeto de este informe.
• Sin perjuicio de lo anterior, destacar que, conforme a lo previsto en el artículo
26.3), procederá la prórroga en el servicio activo, a instancia del interesado,
cuando en el momento de cumplir la edad de jubilación forzosa (65 años), le
resten seis años o menos de cotización para causar pensión de jubilación, sin
que tal prórroga pueda prolongarse más allá del día en que el interesado
complete el tiempo de cotización necesario para causar dicha pensión de
jubilación, “sea cual sea el importe de la misma”, y su concesión quedará
supeditada a la acreditación de su capacidad funcional.
De otra parte, hay que tener en cuenta lo previsto en materia de régimen
transitorio de jubilación en la Disposición Transitoria Séptima, incorporada al
Estatuto Marco a través de la enmienda introducida durante su tramitación
parlamentaria, en cuya virtud se autoriza al personal estatutario fijo que a la
entrada en vigor de la Ley, hubiera cumplido 60 años de edad a prolongar
voluntariamente su edad de jubilación hasta alcanzar los 35 años de
cotización a la Seguridad Social, con el límite máximo de cinco años sobre la
edad fijada en el artículo 26.2) del Estatuto Marco, sin que se nos alcance, por
otra parte, cual es la finalidad de esta Disposición transitoria por cuanto que:
52
CONFIDENCIAL
a. El derecho transitorio de jubilación a los 60 años de edad, únicamente
puede ser ejercido por quienes estuvieran afiliados y en alta en la
Seguridad Social en 1º de Enero de 1967.
b. La edad de jubilación forzosa prevista en el artículo 26.2), es la de 65
años, por lo que, sumando cinco años más, nos encontraríamos en 70
años que, en definitiva, es la edad tope de permanencia en servicio activo
que, como máximo, también establece el mismo artículo.
• Por último, y aunque no tiene la condición de norma básica, se observa que
ninguna referencia se hace a la posibilidad de jubilación voluntaria incentivada
regulada en el artículo 34 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, adicionado por la
Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y ello pese a la directa relación que esta
figura pudiera tener con los Planes de Ordenación de Recursos Humanos a
que se refiere el artículo 13 del Estatuto Marco, lo que aconsejaría su
regulación uniforme a través de las normas de desarrollo del Estatuto Marco.
• El artículo 28 regula la recuperación de la condición de personal estatutario en
términos similares, -con las correspondientes matizaciones, dado el ámbito
funcional específico del Estatuto Marco-, a los establecidos con carácter
general para la Función Pública común. No obstante, parece aconsejable
resaltar lo siguiente:
a) La recuperación de la condición de personal estatutario, por recuperación
de la nacionalidad, conlleva la declaración del interesado en situación de
excedencia voluntaria, debiendo incorporarse al servicio activo conforme
a los procedimientos previstos en el artículo 69 (reingreso al servicio
activo), es decir, mediante la participación en los procesos de movilidad
voluntaria regulados en el artículo 37 del Estatuto Marco, o mediante el
reingreso con ocasión de vacante y carácter provisional, en el ámbito
53
CONFIDENCIAL
territorial y en las condiciones que cada Servicio de Salud determine. La
plaza así desempeñada, será incluida en la primera convocatoria de
movilidad voluntaria que se efectúe.
b) En el supuesto de recuperación de la condición de personal estatutario
por revisión de la incapacidad laboral conforme a las normas del Régimen
General de la Seguridad Social, si la revisión se produce dentro de los
dos años siguientes a la fecha de declaración de la incapacidad, el
reingreso se efectuará en plaza de la misma categoría y área de salud en
la que prestaba sus servicios, es decir, no se reserva el puesto de trabajo
ni, necesariamente, la localidad de destino anterior.
c) Cuando la revisión de la incapacidad se efectúe con posterioridad a los
dos años, el reingreso se efectuará con sujeción a la norma general, es
decir, de acuerdo con lo previsto en el artículo 69 del Estatuto Marco, bien
mediante la participación en los procesos de movilidad voluntaria
regulados en el artículo 37 del Estatuto Marco, o a través del reingreso
con ocasión de vacante y carácter provisional, en el ámbito territorial y en
las condiciones que cada Servicio de Salud determine. La plaza así
desempeñada, será incluida en la primera convocatoria de movilidad
voluntaria que se efectúe.
En cualquier caso, considera este Gabinete que, el reingreso al
servicio activo en los términos regulados en los apartados precedentes,
como en su momento se verá al referirnos a los artículos 37 y 69 del
Estatuto Marco, puede verse condicionado por las limitaciones que los
distintos Servicios de Salud, especialmente los pertenecientes a
Comunidades Autónomas con legua oficial propia, puedan imponer a los
procesos de movilidad.
54
CONFIDENCIAL
5.6. Capítulo VI.- Provisión de plazas, selección y promoción interna El Capítulo VI, artículos 29 al 35, ambos inclusive, se dedican a regular la
“Provisión de Plazas, Selección y promoción Interna”. En principio, cabría señalar
que las convocatorias de selección y requisitos de participación (artículo 30), y los
sistemas de selección (artículo 31) del personal estatutario que en este Capítulo
del Estatuto Marco se establecen, en lo fundamental aunque con ligeras
matizaciones obligadas por el especial ámbito funcional al que afectan, se ajustan
en líneas generales, tanto a la normativa básica estatal en materia de función
pública, como a las previsiones contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, por lo que tampoco habría mayores
objeciones de fondo que plantear en relación con estos aspectos de este
Capítulo.
No obstante y a efectos de su posible aplicación posterior a través de las
normas de desarrollo que puedan dictar las Comunidades Autónomas, sí parece
aconsejable formular las siguientes consideraciones:
1. Como cuestión previa, señalar que, de acuerdo con lo establecido en la
Disposición transitoria quinta del Estatuto Marco, las convocatorias en
tramitación para la selección y provisión de plazas de personal estatutario
amparados en la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, por el que se establece un
proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal
estatutario, y en las normas equivalentes de las comunidades autónomas, se
tramitarán de conformidad con lo establecido en dichas normas.
2. En el artículo 30 (convocatorias de selección y requisitos de participación) a
juicio de este Gabinete, se advierte una notable, -aunque encubierta-,
contradicción entre lo previsto en el artículo 29.d), que, como se ha dicho en
55
CONFIDENCIAL
otro momento de este informe, incluye dentro de los criterios generales de
provisión, “la movilidad del personal en el conjunto del Sistema Nacional de
Salud”, y el artículo 30.2) que, al referirse a los procedimientos de selección,
determina que sus contenidos se adecuarán a las funciones a desarrollar en las
correspondientes plazas, “…incluyendo, en su caso, la acreditación del
conocimiento de la lengua oficial de la respectiva Comunidad Autónoma en la
forma que establezcan las normas autonómicas de aplicación.
A la vista de tal regulación, estima este Gabinete que, al no haberse
incluido en el articulado ninguna limitación ni reserva respecto de la posibilidad
de otorgar carácter excluyente al desconocimiento de las lenguas oficiales, se
corre el riesgo cierto de convertir en letra muerta de la Ley a “la movilidad del
personal en el conjunto del Sistema Nacional de Salud”, prevista en el artículo
29.d), a cuyos efectos debería establecerse la correspondiente reserva en los
respectivos estatutos que en su momento puedan aprobarse por las
Comunidades Autónomas.
3. En lo que afecta a los requisitos de los participantes regulados en el artículo
30.5.b) -“estar en posesión de la titulación exigida en la convocatoria o en
condiciones de obtenerla dentro del plazo de presentación de solicitudes”-,
destacar la excepción que se contiene en la Disposición Adicional séptima del
Estatuto Marco, en cuya virtud, “lo previsto en el artículo 30.5.b) y en los
demás preceptos de esta Ley no afectará a los derechos de quienes, sin
ostentar el correspondiente título académico, se encuentren legal o
reglamentariamente autorizados o habilitados para el ejercicio de una
determinada profesión, que podrán acceder a los nombramientos
correspondientes y se integrarán en el grupo de clasificación que a tal
nombramiento corresponda”.
56
CONFIDENCIAL
4. Debe llamarse especialmente la atención sobre la importancia de la enmienda
introducida en el Estatuto Marco durante la tramitación parlamentaria y que
afecta al artículo 30.6), en relación con el establecimiento de un cupo de
reserva no inferior al 5%, -o al porcentaje que se encuentre vigente con
carácter general para la función pública-, de las plazas convocadas para ser
cubiertas por personas con discapacidad de grado igual o superior al 33%, de
modo que progresivamente se alcance el 2% de los efectivos totales de cada
Servicio de Salud, sin que, por otra parte, en el Estatuto Marco se concrete, si
dicho porcentaje se refiere al conjunto de la oferta de empleo público de
personal estatutario, o deberá aplicarse específicamente sobre el número de
plazas convocadas que correspondan a cada uno de los respectivos
colectivos profesionales, indefinición que puede dar lugar a muy diversas
interpretaciones con efectos dispares en los diferentes Servicios de Salud.
5. Respecto del contenido del artículo 32.2) únicamente resaltar en tono menor
que, a juicio de este Gabinete, al establecer que los nombramientos serán
publicados en la forma que se determine en cada Servicio de Salud, se
encuentra defectuosamente redactado. En efecto, en el ámbito general de la
función pública, lo que se publican inicialmente, son las listas de los
aspirantes que han superado los procesos selectivos –artículo 22 del
Reglamento General aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo-,
y, posteriormente, una vez aportada la documentación preceptiva y, en su
caso, superados el periodo de prácticas y los cursos selectivos, se expide el
nombramiento y se produce su publicación, -artículo 25 del mismo
Reglamento General-.
También se advierte que, pese a lo previsto en el artículo 60 del
Estatuto Marco, no se hace salvedad alguna en relación con los
nombramientos de personal estatutario fijo expedidos para la prestación de
servicios a tiempo parcial, lo que ha dado lugar a la incorporación, también
57
CONFIDENCIAL
mediante enmienda del Senado, de una Disposición Adicional decimocuarta
dedicada específicamente a la situación de dicho personal.
6. El artículo 34, viene a regular la Promoción Interna, materia que, a juicio de
este Gabinete, debería formar parte –y no pequeña- de la carrera profesional,
por lo que, en buena técnica, hubiera sido aconsejable incardinarla en el
Capítulo VIII que, además, se dedica precisamente a la “Carrera Profesional”
en la que, como más adelante veremos, incide notablemente.
Apuntado lo anterior, añadir que, al regular la promoción interna, el
artículo 34 prevé que, el personal estatuario fijo con un mínimo de dos años
de antigüedad en la categoría de procedencia, pueda acceder, por esta vía y
dentro de su Servicio de Salud de destino, a nombramientos correspondientes
a otra categoría, siempre que el título exigido para el ingreso sea de igual o
superior nivel académico que el de la categoría de procedencia, y sin perjuicio
del número de niveles existentes entre ambos títulos.
Se observa que, el artículo 34.3), tras enunciar que los sistemas de
promoción interna se desarrollarán en base a los principios de igualdad,
mérito y capacidad, por los sistemas de oposición, concurso o concurso-
oposición, posteriormente sólo prevé la realización de convocatorias
específicas de promoción interna, “si así lo aconsejan razones de planificación
o de eficacia en la gestión”. Pues bien, a juicio de este Gabinete, no sólo no
existe impedimento jurídico en contrario para que los procesos de promoción
interna puedan llevarse a cabo con carácter previo a la celebración de los
procesos de selección de personal estatutario fijo mediante reclutamiento
externo, sino que, por razones obvias de buena técnica de administración de
personal, tal debería ser el orden y procedimiento a seguir en la
instrumentación de los procesos selectivos dentro de un programa de
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CONFIDENCIAL
desarrollo/carrera profesional, circunstancia a tener en cuenta en las
eventuales normas de desarrollo del Estatuto Marco que puedan dictarse. 7. En lo que se refiere a la promoción interna temporal, regulada en el artículo
35, considera este Gabinete que, pese a la enmienda introducida en el
Estatuto Marco durante su trámite parlamentario, a la postre, nos
encontramos ante la figura de una mera “comisión de servicio”
sustancialmente coincidente, además, con lo regulado en el artículo 39, que,
en buena técnica normativa, hubiera sido aconsejable incluir dentro del
Capítulo XI en el que se regulan las situaciones administrativas del personal
estatutario. En definitiva, a través del artículo 35, se plantea un procedimiento
excepcional de provisión de carácter temporal por necesidades del servicio
sustancialmente coincidente, en cuanto a su finalidad se refiere, a la
“situación especial en activo” que en su momento regulaba el artículo 48 del
Estatuto de Personal sanitario no facultativo de las Instituciones Sanitarias de
la Seguridad Social. En todo caso, debe llamarse la atención especialmente respecto a que,
al regular este sistema de promoción temporal, los distintos apartados del
artículo 35 tampoco establecen un límite temporal para el desempeño de la
plaza de que se trate, omisión que podría situarnos, como de hecho así se ha
producido en otros ámbitos estatutarios, ante la posibilidad de propiciar la
implantación de un sistema encubierto de provisión mediante promoción
interna, instrumentado a través de la ocupación indefinida de puestos de nivel
superior, sin someterse a los procesos reglamentarios de selección/provisión
e incluso con perjuicio de terceros con mejor derecho. Consecuentemente, parecería aconsejable, bien a través de los Estatutos
singulares, bien mediante las normas que en su desarrollo puedan dictar los
Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, reconducir la generalidad
59
CONFIDENCIAL
de la norma delimitando puntualmente los supuestos tasados de aplicación de
la promoción interna temporal, y el límite temporal de los mismos.
5.7. Capítulo VII.- Movilidad del personal.
El Capítulo VII, artículos 36 al 39 ambos inclusive, se dedica a regular la Movilidad del Personal, estimándose aconsejable formular las siguientes
observaciones:
1. El artículo 36 viene a regular la movilidad por razón del servicio, en términos
que, en definitiva, nos sitúan ante la figura encubierta del traslado forzoso del
personal estatutario fuera del ámbito previsto en su nombramiento, efectuado
mediante simple “resolución motivada”, y sin que se establezca límite
geográfico o temporal del mismo ni se prevea la posibilidad de indemnización,
amparando esta modalidad de movilidad, “en lo que establezcan las normas o
los Planes de Ordenación de Recursos Humanos de los respectivos Servicios
de Salud negociados en las mesas correspondientes”.
Como se ha dicho en otro momento de este informe, a juicio de este
Gabinete, el artículo 36, en la práctica, dejará sin efecto lo previsto en el
párrafo segundo del artículo 12.3) del Estatuto Marco que habilita a los
Servicios de Salud para que “…el personal pueda ser adscrito a los centros o
unidades ubicados dentro del ámbito que en su nombramiento se precise”, y, a
través del mismo, parece haberse buscado especialmente la fórmula para dar
cobertura legal a la implantación de la posibilidad de traslados forzosos del
personal estatutario en los Servicios de Salud en términos más contundentes
que los establecidos en el artículo 87 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General
de Sanidad, que, en definitiva, tras declarar a los recursos humanos
pertenecientes a los Servicios del Area adscritos a dicha unidad de gestión,
estableció que “El personal podrá ser cambiado de puesto por necesidades
imperativas de la organización sanitaria, con respeto de todas las condiciones
60
CONFIDENCIAL
laborales y económicas, dentro del Area de Salud”, limitación geográfica que
resulta suprimida por el artículo 36 del Estatuto Marco.
Con independencia de lo anterior, a la vista del contenido del precitado
artículo 36, y muy especialmente por las omisiones que en el texto se detectan,
parece aconsejable plantear las siguientes consideraciones que, en su
momento, deberían ser tenidas en cuenta llegado el momento de impulsar las
normas de desarrollo del Estatuto Marco:
a) Que la movilidad del personal estatutario por razones de servicio debería
estar apoyada exclusivamente en necesidades organizativas o asistenciales
de carácter coyuntural, sujetando así la potestad discrecional de
organización de la Administración.
b) Que, en todo caso, los supuestos tasados y las condiciones para decretar
movilidades por razón del servicio, así como sus ámbitos geográfico y
temporal, deberían ser recogidas previamente en los Planes de Ordenación
de Recursos Humanos del respectivo Servicio de Salud.
c) Que, con carácter previo a un traslado forzoso por razón del servicio,
debería efectuarse una convocatoria pública entre el personal
eventualmente afectado.
Ninguno de los anteriores planteamientos parece encontrar reflejo en el
texto del artículo 36 que, por los efectos finales que su aplicación práctica
puede producir, -incluso podría utilizarse esta fórmula para propiciar el traslado
encubierto a favor de quienes teniendo interés en el mismo, no reúnan méritos
suficientes para ello-, debería ser objeto en su momento de un cuidadoso trato,
especialmente en lo que afecta a su aplicación en el ámbito profesional del
personal médico estatutario.
61
CONFIDENCIAL
2. El artículo 37 (movilidad voluntaria), viene a regular, a nuestro juicio, uno de los
aspectos esenciales y más controvertidos para la cohesión del Sistema
Nacional de Salud. En otro momento se ha dicho que, de acuerdo con lo
previsto en su artículo 4.d), la movilidad del personal estatutario se configura en
el propio Estatuto Marco como un principio regulador de los criterios de
ordenación del régimen estatutario al que, además, se le otorga la
consideración de derecho individual del personal estatutario, -artículo 17.1.e)-,
al propio tiempo que, el artículo 29.1.d), contempla la movilidad del personal en
el conjunto del Sistema Nacional de Salud, como uno de los principios básicos
por los que se ha de regir la provisión de plazas del personal estatutario.
El artículo 37, (movilidad voluntaria), que deberá ser puesto en estrecha
relación con el artículo 69, (reingreso al servicio activo), al menos
aparentemente, ha resultado mejorado en el trámite parlamentario al haber sido
salvada en cierta forma la capacidad del Ministerio de Sanidad y Consumo
respecto de la homologación, con el informe de la Comisión de Recursos
Humanos, de las clases o categorías funcionales del personal estatutario, en
cuanto resulte necesario para articular dicha movilidad entre los diferentes
Servicios de Salud, facultad que se recoge expresamente en su apartado 1.
Ninguna objeción de fondo cabe plantear respecto del contenido de sus
apartados 3, 4 y 5 puesto que, en definitiva, en lo fundamental, los aspectos
que regulan, -plazos de toma de posesión, irrenunciabilidad de destinos y
excedencia por falta de incorporación al puesto de trabajo adjudicado-, se
ajustan a la normativa de aplicación en el ámbito general de la función pública.
No obstante, debemos reiterarnos en lo ya manifestado anteriormente
respecto a que el contenido de este artículo, y pese a lo previsto en su número
2), -apartado que, a juicio de este Gabinete, en absoluto garantiza la libre
62
CONFIDENCIAL
circulación de profesionales dentro del Sistema Nacional de Salud, en tanto en
cuanto que:
a) En su actual redacción, la posibilidad de movilidad voluntaria dentro del
Sistema Nacional de Salud que, aparentemente, ofrece el artículo 37, a
nuestro juicio, como ya se dijo en otro momento, pese al principio de
colaboración entre todos los Servicios de Salud que establece el
artículo 38 del propio Estatuto Marco, quedará condicionada, con
carácter general, por una parte, a lo que en su momento pueda
establecer el Real Decreto que prevé el artículo 43 de la Ley 16/2003,
de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud.
Por otra, a que se firmen, o no, los convenios a que se refiere la
Disposición Adicional Duodécima del Estatuto Marco y, en
determinadas Comunidades Autónomas además, al nivel de
conocimiento de las lenguas propias que se pretenda solicitar por los
respectivos Servicios de Salud, como fórmula para restringir el acceso
de profesionales sanitarios desde otras Administraciones públicas a
través de los procesos de movilidad voluntaria.
b) Lo anterior adquiere mayor firmeza cuando se advierte que el Estatuto
Marco no ha incluido previsión alguna sobre la posibilidad de declarar la
nulidad de pleno derecho de aquéllos procesos de movilidad voluntaria
que convoquen los Servicios de Salud, que contengan cláusulas que
impidan o menoscaben el derecho a la libre circulación del personal
estatutario fijo en el conjunto del Sistema Nacional de Salud.
c) El Estatuto Marco tampoco establece plazos concretos para llevar a
cabo los procesos de movilidad voluntaria. Tal parece que se limita a
formular la sugerencia de que se realicen “preferentemente cada dos
años”, aunque, posteriormente, a través del artículo 38, atribuya a la
63
CONFIDENCIAL
Comisión de Recursos Humanos la competencia para establecer los
criterios y principios que resulten procedentes en orden a la periodicidad
y coordinación de las convocatorias.
A este respecto, es preciso señalar que los procesos de movilidad
voluntaria no pueden instrumentarse con independencia o al margen de
los procedimientos selectivos de reclutamiento externo, puesto que, en
definitiva, las necesidades específicas de incorporación de nuevo
personal, las vacantes existentes y su localización concreta deben ser el
resultado directo e inmediato de la previa provisión de las plazas
existentes mediante los procesos de movilidad interna del propio
personal, siguiendo la línea apuntada en el artículo 29.2) del Estatuto
Marco.
Por ello, pretender instrumentar los procesos de movilidad en los
mismos términos contenidos en el artículo 37 del Estatuto Marco, al
margen de las ofertas anuales de empleo público de los Servicios de
Salud, y, consecuentemente, de los procesos generales de selección,
presenta el riesgo cierto de impedir la consolidación del empleo y la
estabilización de las plantillas de personal estatutario de los Servicios de
Salud, dificultando, cuando no demorando, los procesos de promoción
interna del personal y, con ello, las posibilidades de instrumentación y
efectividad de la propia carrera profesional.
d) Por último, dejar constancia de la más que aparente contradicción
existente entre el artículo 37.2), que declara los procesos de movilidad
interna “…abiertos a la participación del personal estatutario fijo de la
misma categoría y especialidad, así como, en su caso de la misma
modalidad, del resto de los Servicios de Salud…”, y el artículo 38, que
establece la primacía del principio de colaboración entre todos los
64
CONFIDENCIAL
Servicios de Salud, cuando las distintas convocatorias de provisión,
selección y movilidad, “afecten a más de un Servicio de Salud”.
Con independencia de dejar constancia de que, el Estatuto Marco no
prevé ni regula a efectos de clasificación del personal estatutario “la
modalidad de prestación de servicios”, parece evidente que, si los
procesos de movilidad voluntaria están abiertos a la participación
general de todo el personal estatutario fijo del Sistema Nacional de
Salud, por definición, las distintas convocatorias de provisión, selección y
movilidad afectarán también a todos los Servicios de Salud.
3. El artículo 38 se refiere a la “coordinación y colaboración en las
convocatorias”. Sin perjuicio de lo ya apuntado en el apartado 2.d) precedente,
como cuestión previa, destacar la más que aparente colisión que se advierte,
entre el artículo 38, que atribuye a la Comisión de Recursos Humanos del
Sistema Nacional de Salud la competencia para establecer los criterios y
principios que resulten procedentes en orden a la periodicidad y coordinación
de las convocatorias, y el párrafo segundo del artículo 43 de la Ley 16/2003,
de 26 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud que
prevé la regulación mediante Real Decreto, -tras acuerdo en el Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, y previo informe del Foro Marco
para el Diálogo Social-, de “…los criterios básicos y las convocatorias de
profesionales…”.
Por todo ello, al no preverse en el Estatuto Marco plazos concretos para
efectuar las convocatorias, en definitiva y pese a las competencias que se
pretenden atribuir a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional
de Salud en relación con el establecimiento de los criterios y principios que
resulten procedentes en orden a la periodicidad y coordinación de las
convocatorias, estima este Gabinete que, en la práctica, las Comunidades
65
CONFIDENCIAL
Autónomas, en el ejercicio de las facultades exclusivas de autoorganización
de sus respectivas Administraciones públicas que estatutariamente les
corresponden, aquéllas serán efectuadas de acuerdo con las previsiones
contenidas en las ofertas anuales de empleo público que aprueben para los
respectivos Servicios de Salud, por lo que ninguna actuación efectiva sobre
las mismas corresponderá al Estado, salvo en lo que afecta a los criterios
generales de coordinación entre los Servicios de Salud atribuidos por el
Estatuto Marco la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de
Salud, sin perjuicio de lo previsto en el precitado artículo 43 de la Ley
16/2003, de 26 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de
Salud.
4. En relación con el artículo 39 (Comisiones de servicios), ya se ha dicho en
otro momento que, a juicio de este Gabinete, en cierta forma, su contenido
pudiera resultar redundante con el artículo 35 del Estatuto Marco con el que,
en buena técnica normativa, podría haber sido refundido. No obstante parece
oportuno llamar la atención sobre los siguientes aspectos de este artículo:
a) El personal estatutario –no hace salvedad alguna respecto a su condición
de fijo o temporal-, podrá ser destinado al desempeño de plaza vacante o
temporalmente desatendida, pero sin fijar límite temporal a la comisión de
servicio, fórmula general que podría situarnos ante la posibilidad de una
promoción interna encubierta de carácter indefinido, incluso con perjuicio
de terceros con mejor derecho.
b) El párrafo segundo del número 1, al establecer que el personal estatutario
pueda ser destinado en comisión de servicios a una plaza o puesto de
trabajo con retribuciones inferiores a las correspondientes a la plaza de
origen, tácitamente está abriendo la posibilidad de destinar al personal
estatutario a puestos o plazas o funciones de inferior categoría aunque
66
CONFIDENCIAL
continúe percibiendo las retribuciones de origen, regulación que, a nuestro
juicio, debería ser objeto de un cuidado trato en el desarrollo posterior del
Estatuto Marco.
5.8. Capítulo VIII.- Carrera profesional
El Capítulo VIII, constituido únicamente por el artículo 40, parece venir a
establecer los Criterios Generales de la “Carrera Profesional”, materia que
constituye uno de los aspectos más controvertidos en todo el proceso seguido en
la regulación de la relación de servicios del personal estatutario.
Debe advertirse, en primer lugar, que la regulación que se efectúa en el
Estatuto Marco no se ajusta a lo dispuesto sobre el particular en el artículo 41 de
la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de
Salud, cuyo apartado 2) determina que, “el Estatuto Marco previsto en el artículo
84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, contendrá la normativa
básica aplicable al personal del Sistema Nacional de Salud, que será desarrollada
por las Comunidades Autónomas”, disposiciones a las que, por otra parte,
ninguna referencia se hace en el precitado artículo 40 del Estatuto Marco.
En segundo término, añadir que, pese a lo definitoria e imperativa que, en
esta materia, resulta la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del
Sistema Nacional de Salud, el artículo 40.2) del Estatuto Marco, se ha limitado a
definir a la carrera profesional del personal estatutario, como “…el derecho de los
profesionales a progresar de forma individualizada como reconocimiento a su
desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia y cumplimiento de
los objetivos de la organización a la cual prestan sus servicios”, -ninguna
referencia se hace a las tareas asistenciales o a las funciones de investigación, a
que también se refiere el artículo 41 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de
Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud-, a cuyos efectos, “las
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CONFIDENCIAL
Comunidades Autónomas, previa negociación en las mesas correspondientes,
establecerán, para el personal estatutario de sus Servicios de Salud, mecanismos
de carrera profesional de acuerdo con lo establecido con carácter general en las
normas aplicables al personal del resto de sus servicios públicos, de forma que se
posibilite el derecho a la promoción de este personal conjuntamente con la mejor
gestión de las instituciones sanitarias”.
Desde esta perspectiva, estima este Gabinete que, en esta materia, el
Estatuto Marco se ha movido en una indefinición que, cuando menos, cabría
calificar de interesada. En efecto, la simple lectura de su artículo 40, permite
concluir sobre las distintas alternativas de intervención que ofrece en este campo: a) La Ley atribuye a las comunidades autónomas, previa negociación en
las mesas correspondientes, la posibilidad de establecer, para el
personal estatutario de sus Servicios de Salud, “mecanismos de
carrera profesional”, que no define, puesto que, en definitiva, el
Estatuto Marco, en esta materia, se remite también a lo establecido en
materia de promoción profesional para el común de los funcionarios
públicos.
Solo en tal sentido es posible interpretar el inciso contenido en el
número 1) que se refiere a establecer mecanismos de carrera
profesional, “de acuerdo con lo establecido con carácter general en
las normas aplicables al personal del resto de sus servicios
públicos”, lo que permite concluir que, a la postre, el artículo 40, no
prevé una carrera profesional definida específicamente para el personal
estatutario, sino “ajustada” a lo establecido con carácter general para
los funcionarios públicos, es decir, siguiendo la normativa básica
contenida en el artículo 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, criterio
que, aparentemente, parece confirmarse a la vista del artículo 43.2.e)
del propio Estatuto Marco que, al regular lo que denomina,
68
CONFIDENCIAL
“complemento de carrera”, se refiere al “grado alcanzado” en la misma,
y a la “categoría profesional”.
b) Pese a que, el artículo 40 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de
Cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en concordancia
con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 44/2003, de 21 de
noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, atribuye al
Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud la fijación de los
criterios comunes en materia de “desarrollo profesional”, en el que se
incluye genéricamente la “carrera profesional”, el artículo 40.3) del
Estatuto Marco ha atribuido a la Comisión de Recursos Humanos del
Sistema Nacional de Salud el establecimiento de “los principios y
criterios generales de homologación de los sistemas de carrera
profesional de los diferentes Servicios de Salud, a fin de
garantizar el reconocimiento mutuo de los grados de carrera, sus
efectos profesionales y la libre circulación en el conjunto del
Sistema Nacional de Salud”, declaración que llevaría a concluir:
b.1. La posibilidad de un choque de competencias entre el Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, y la Comisión de
Recursos Humanos, dada la evidente colisión existente entre el
artículo 40 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y
calidad del Sistema Nacional de Salud, y el artículo 40.3) del
Estatuto Marco y, de éste, con el artículo 39 de la Ley 44/2003, de
21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias,
que atribuye al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de
Salud, a propuesta de la Comisión de Recursos Humanos y oída
la Comisión Consultiva Profesional, la competencia para
establecer los principios y criterios generales para la
homologación del reconocimiento del desarrollo profesional en
69
CONFIDENCIAL
todo el Sistema Nacional de Salud, especialmente en lo relativo a
las denominaciones de los distintos grados, a los sistemas de
valoración de méritos, a la composición de los comités de
evaluación y al reconocimiento mutuo de los grados alcanzados
por los profesionales de los distintos Servicios de Salud.
b.2. Que, hasta tanto no se establecieran por la Comisión de Recursos
Humanos del Sistema Nacional de Salud los principios y criterios
generales de homologación de los sistemas de carrera
profesional, no existiría posibilidad de que los Servicios de Salud,
puedan establecer, para su personal, mecanismos de carrera
profesional y ello, pese a lo previsto en el apartado 1) de este
artículo 40.
c) Por último, el apartado 4) obliga a que, los criterios generales del
sistema de desarrollo profesional recogidos en la Ley 44/2003, de 21
de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, se
acomoden y adapten “a las condiciones y características
organizativas, sanitarias y asistenciales del Servicio de Salud o de
cada uno de sus centros, sin detrimento de los derechos ya
establecidos”, remitiendo su repercusión en la carrera profesional a la
negociación en las mesas correspondientes, lo que, en definitiva,
pudiera obligar a instrumentar carreras profesionales específicas, no
sólo para el conjunto de un Servicio de Salud, sino incluso para cada
uno de los centros o establecimientos sanitarios dependientes del
mismo, lo que difícilmente se compagina con las previsiones de
homologación que establece el propio Estatuto Marco.
Planteada la cuestión en los términos anteriores, estima este Gabinete que,
en cuanto afecta al personal facultativo estatutario, y a efectos de instrumentación
70
CONFIDENCIAL
de la “carrera profesional”, el artículo 40 del Estatuto Marco, no puede
interpretarse al margen del artículo 38 (Desarrollo profesional) de la Ley 44/2003,
de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, cuyo contenido
permite concluir que, la carrera profesional del personal facultativo estatutario, y el
grado alcanzado en la misma de acuerdo con los principios generales regulados
en el citado artículo, se condiciona a que el personal facultativo voluntaria e
individualmente, se someta a procedimientos de evaluación que, en su caso,
darían lugar al reconocimiento de un determinado grado dentro de la carrera y, en
consecuencia, a la percepción del complemento de carrera, a que se refiere el
artículo 43.2.e) del Estatuto Marco.
Es decir, el planteamiento anterior, en cuanto afecta al personal facultativo
estatutario, se circunscribe a una carrera profesional derivada exclusivamente de
su condición sanitaria. Por el contrario, la carrera profesional contemplada en la
normativa sobre función pública, a que se remite el artículo 40.1) del Estatuto
Marco, y que cabría denominar “carrera técnica o administrativa”, a instrumentar
en los términos establecidos para los funcionarios públicos en la Ley 30/1984, de
2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y disposiciones
concordantes y de desarrollo, se basa en un sistema de consolidación de los
niveles de los puestos de trabajo sucesivamente desempeñados, absolutamente
dispar respecto de la carrera profesional del personal sanitario que diseñan las
disposiciones anteriormente mencionadas.
En definitiva, a juicio de este Gabinete, el análisis conjunto de todas las
disposiciones afectadas, permite concluir que, en lo que atañe al personal
facultativo estatutario, el Estatuto Marco ofrece una doble vía de desarrollo o
carrera profesional. Una, circunscrita y derivada exclusivamente de su condición
de personal sanitario, a desarrollar con sujeción a las previsiones contenidas en el
artículo 38 y concordantes de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación
de las Profesiones Sanitarias, a la que puede acceder voluntariamente. Otra, de
71
CONFIDENCIAL
carácter meramente administrativo o técnico, basada en la normativa de
aplicación general a los funcionarios públicos, mediante la consolidación, a
efectos económicos y administrativos, de los niveles de complemento de destino
asignados a los puestos de trabajo desempeñados en cada momento por el
personal facultativo estatuario fijo. Carreras ambas que, por razones obvias,
deberían ser objeto de una puntual y uniforme regulación a través de las normas
que, en desarrollo del Estatuto Marco, aprueben las respectivas Administraciones
públicas.
Sin perjuicio de lo anterior, y tras dejar constancia de que, de acuerdo con
lo establecido en la Disposición Transitoria Sexta, 1.a) del Estatuto Marco, la
vigencia de las previsiones en materia de carrera profesional contenidas en su
artículo 40, “…tendrán efectividad, en cada Servicio de Salud, cuando así se
establezca en las normas de desarrollo a que se refiere el artículo 3”, lo que
obligaría a su inclusión, en su caso, en los estatutos específicos que para los
distintos colectivos de personal pudieran establecerse, resta añadir que, a juicio
de este Gabinete, por razones obvias y pese a que nada se dice sobre el
particular en el artículo 40 del Estatuto Marco, en su desarrollo posterior, parece
evidente que la carrera profesional debería incluir y ser puesta en relación con los
procesos de promoción interna a que se refiere el artículo 34 del Estatuto Marco.
5.9. Capítulo IX.- Retribuciones
El Capítulo IX, artículos 41 al 45, ambos inclusive, se dedica a regular las
Retribuciones -a juicio de este Gabinete, debería haberse referido a “el Sistema
Retributivo”-, del personal estatutario. Se observa que a lo largo de la tramitación
parlamentaria del Estatuto Marco se han incluido en su texto determinadas
modificaciones que figuraban incorporadas a informes remitidos al Ministerio de
Sanidad y Consumo por diversos colectivos profesionales y sindicales que son
conocidos por este Gabinete.
72
CONFIDENCIAL
Apuntado lo anterior, debemos insistir en que, también en materia de
retribuciones, determinados aspectos del texto final de Estatuto Marco aprobado
deberían haber sido matizados con el fin de evitar dispares interpretaciones y,
muy especialmente, regulaciones divergentes por las Comunidades Autónomas
en su desarrollo posterior. En este sentido apuntaríamos las siguientes
observaciones:
1. El artículo 41.1) al establecer los criterios generales, estructura las
retribuciones del personal estatutario en básicas y complementarias,
señalando que “…responde a los principios de cualificación técnica y
profesional y asegura el mantenimiento de un modelo común en relación con
las retribuciones básicas”. Cabe concluir, que el Estatuto Marco enuncia un
modelo que sigue la línea básica contenida en el artículo 23 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la función pública y,
en cuanto a la cuantía de las mismas se remite a lo que establezcan las
correspondientes Leyes de Presupuestos.
Tres son las salvedades que, ajustándose a la normativa funcionarial
común en materia de retribuciones, recoge el artículo 41:
1.1) La imposibilidad del personal estatutario de participar en los ingresos
normativamente atribuidos a los Servicios de Salud como
contraprestación de cualquier servicio.
1.2) La posibilidad de la deducción proporcional de haberes por la parte de
la jornada no realizada por causas imputables al interesado, sin
perjuicio de la sanción disciplinaria que pudiera corresponder.
1.3) El no devengo de haberes por parte del personal estatuario que ejercite
el derecho de huelga.
73
CONFIDENCIAL
2. El artículo 42, regula las retribuciones básicas, entre las que incluye, el
sueldo asignado a cada categoría en función del título exigido para su
desempeño, lo que no supone novedad alguna respecto de la legislación
básica aplicable a los funcionarios públicos y también al personal estatutario
desde la vigencia del Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de junio. Los trienios,
fijados en una cantidad determinada para cada categoría, por cada tres años
de servicio y las pagas extraordinarias que serán dos al año, por un importe,
como mínimo del sueldo y trienios, al que se añadirá la catorceava parte del
importe anual del complemento de destino.
A la vista de la regulación que antecede, considera oportuno este
Gabinete formular las siguientes observaciones:
a) En el apartado 1.c), al regular la cuantía de las pagas extraordinarias,
separándose de las previsiones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se ha
decantado por el sistema retributivo establecido en el Real Decreto Ley
9/1987, de 11 de septiembre, para el personal estatutario, en cuya virtud,
el complemento de destino, en lugar de abonarse en doce mensualidades
de acuerdo con el sistema general aplicable a los funcionarios públicos,
en el caso del personal estatutario, -coincidiendo también con lo previsto
en el artículo 43.2.a) del Estatuto Marco-, se ha venido abonando en 14
pagas y, en consecuencia, se repercutía también en las pagas
extraordinarias.
Pues bien, aunque este sistema de cálculo de las pagas
extraordinarias haya venido aplicándose al personal estatutario desde la
vigencia del Real Decreto Ley 9/1987, de 11 de septiembre, la regulación
que se contiene en el Estatuto Marco no parece haber tenido en cuenta la
importante modificación operada respecto de las nuevas cuantías y
74
CONFIDENCIAL
conceptos retributivos a incluir en las pagas extraordinarias de acuerdo
con lo pactado con carácter general entre el Estado y las Organizaciones
Sindicales para el conjunto de los Funcionarios Públicos, modificaciones
que fueron recogidas en el artículo 25.b) de la Ley 52/2002, de 31 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003, en
cuya virtud durante el citado ejercicio, las pagas extraordinarias
experimentaron un incremento del 20% del complemento de destino,
porcentaje que, a partir del ejercicio de 2004, y de acuerdo con lo previsto
en el artículo 25.b) de la Ley 61/2003, de 31 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 2004, ha pasado a ser del 40%,
circunstancia que deberá ser tenida en cuenta en el desarrollo del sistema
retributivo por parte de las Comunidades Autónomas.
b) Por su repercusión económica, el tema no es baladí, habida cuenta que,
el artículo 42.2) del Estatuto Marco, siguiendo la línea apuntada en la Ley
53/2002, de 31 de diciembre, de medias administrativas, fiscales y de
orden social, que modifica el artículo 24.1) de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas en Materia de Función Pública, determina de forma
meridiana que las retribuciones básicas (que, como se ha dicho, incluyen
las pagas extraordinarias) y las cuantías del sueldo y trienios, serán
iguales en todos los Servicios de Salud y se determinarán cada año en las
correspondientes Leyes de Presupuestos, coincidiendo igualmente las
cuantías de sueldo y trienios con las establecidas cada año en las
correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los
funcionarios públicos.
3. El artículo 43 regula las retribuciones complementarias distinguiendo entre
fijas y variables, y van dirigidas, dice, “…a retribuir la función desempeñada,
la categoría, la dedicación, la actividad, la productividad y el cumplimiento de
los objetivos y evaluación del rendimiento y de los resultados, determinándose
75
CONFIDENCIAL
sus cuantías y los criterios para su atribución en el ámbito de cada Servicio de
Salud”. A la vista de tal definición, parece aconsejable formular las siguientes
observaciones:
a) Pese a que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42, las
retribuciones básicas deberán ser iguales en todos los Servicios de Salud,
parece evidente que, por la vía de las retribuciones complementarias,
podrán establecerse notables diferencias salariales entre colectivos y
categorías profesionales idénticos de las distintas Comunidades
Autónomas.
b) Aunque incidiendo en una indefinición más de las habituales en el
Estatuto Marco, el texto no aclara qué retribuciones complementarias
tienen la condición de “fijas” y cuales tienen la consideración de
“variables”, en principio, siguiendo la línea general establecida, tanto para
los funcionarios públicos en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, como para el
personal estatutario en el Real Decreto Ley 9/1987, de 11 de septiembre,
por sus características, sería posible concluir que, en principio, tendrían la
consideración de retribuciones complementarias fijas:
a. El “Complemento de destino”, correspondiente al nivel del puesto que
se desempeña, a percibir en 14 pagas, debiéndose tener en cuenta,
en lo que afecta a las pagas extraordinarias, lo apuntado en el
número 2 de este apartado.
b. El “Complemento específico”, destinado a retribuir las condiciones
particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial
dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad,
peligrosidad o penosidad, sin que pueda asignarse más de un
76
CONFIDENCIAL
complemento específico a cada puesto “por una misma
circunstancia”.
Debe llamarse la atención sobre la sustancial modificación que
presenta el Estatuto Marco respecto de la regulación que, del
Complemento específico, se hacía en el artículo 2.tres.b) del Real
Decreto Ley 3/1987, de 9 de septiembre, de acuerdo con el cual, “en
ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a
cada puesto de trabajo”.
Pues bien, la nueva redacción que hace el artículo 43.2.b), del
Estatuto Marco, tácitamente viene a derogar dicha limitación, al
establecer que no pueda asignarse más de un complemento
específico a cada puesto por una misma circunstancia, lo que, a
contrario sensu, permite concluir, y de ello se deja constancia a los
efectos posteriores que pudieran proceder, dada la importante
repercusión económica que esta modificación representa para el
personal estatutario, especialmente para el personal médico, por
cuanto que, con la nueva normativa contenida en el Estatuto Marco, sí
podrán asignarse simultáneamente a un mismo puesto de trabajo
complementos específicos distintos, cuando concurran en el mismo
más de una circunstancia de las que dan lugar a su
reconocimiento, (ej. incompatibilidad y especial dificultad técnica;
peligrosidad y dedicación; responsabilidad y penosidad, etc.)
c. El “Complemento de atención continuada”, destinado a remunerar al
personal para atender a los usuarios de los servicios sanitarios de
manera permanente y continuada, no presenta, en cuanto a su
definición se refiere, ninguna variación sustancial respecto de la
regulación que hasta ahora venía haciendo la normativa estatutaria
77
CONFIDENCIAL
derogada, no obstante lo cual, en su aplicación práctica, este
complemento habrá de ser puesto en estrecha relación con las
previsiones contenidas en el Capítulo X del Estatuto Marco, en el que
se regula la jornada de trabajo, permisos y licencias, especialmente
con el artículo 49 en el que se regula la jornada especial, objeto de
análisis en otro momento.
c. El “Complemento de carrera” regulado en el artículo 43.2.e), del
Estatuto Marco, se destina a retribuir el grado alcanzado en la carrera
profesional, cuando tal sistema de desarrollo profesional se haya
implantado en la correspondiente categoría, y constituye, a juicio de
este Gabinete, una importante novedad en el sistema retributivo
estatutario, y no sólo por la repercusión económica que, en su
aplicación práctica puede tener para el personal estatutario, sino por
las vías que ofrece para la reglamentación de una carrera profesional
para el personal estatutario, basada en grados, niveles y categorías.
En cualquier caso, se deja constancia de que, a la vista de los
términos en que se encuentra redactado el Estatuto Marco, tal
complemento no parece ser de aplicación directa a todo el personal
estatutario, puesto que su percepción se condiciona a que “…tal
sistema de desarrollo profesional se haya implantado en la
correspondiente categoría”.
4. Dentro de las retribuciones complementarias que regula el artículo 43.2),
únicamente cabe incluir con la condición de “variables” al Complemento de
productividad, “…destinado a retribuir el especial rendimiento, el interés o la
iniciativa del titular del puesto, así como su participación en programas o
actuaciones concretas y la contribución del personal a la consecución de los
objetivos programados previa evaluación de los resultados conseguidos”,
78
CONFIDENCIAL
siguiendo, en términos generales la definición contenida para este
complemento en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. Ninguna
referencia se hace, -salvo de forma transitoria-, como se ha apuntado en otro
momento, a la retribución por coeficiente capitativo, titulares adscritos, etc.
4. No existe ninguna objeción de fondo que formular en relación con el contenido
de los artículos 44, (retribuciones del personal temporal) y 45 (retribuciones
de los aspirantes en prácticas). No obstante, estima este Gabinete que,
además de regular las retribuciones a percibir por el personal temporal y por
los aspirantes en prácticas, el Estatuto Marco debería haber incorporado
también la regulación de las retribuciones del personal a tiempo parcial, al
que no se hace ninguna referencia en el Capítulo IX, y ello pese a la
regulación de la jornada de trabajo a tiempo parcial que se formula en el
artículo 60, y a las previsiones en materia de Seguridad Social aplicables al
personal estatutario a tiempo parcial a que hace referencia la Disposición
Adicional decimocuarta, lo que obligará a un desarrollo pormenorizado de esta
materia por parte de los respectivos Servicios de Salud, y concretamente, en
el caso que nos afecta, mediante un estatuto específico para el personal
facultativo, dictado en desarrollo de la normativa básica contenida en el
Estatuto Marco.
5.10. Capítulo X.- Jornada de trabajo, permisos y licencias
El Capítulo X, artículos 46 a 61, ambos inclusive, del Estatuto Marco, se
dedica a regular la Jornada de trabajo, permisos y licencias. Dentro de la Sección
1ª, referida a “Tiempo de Trabajo y Régimen de descansos”, el artículo 46 se
dedica fundamentalmente a establecer las disposiciones mínimas para la
protección de la seguridad y salud del personal estatutario en materia de
ordenación del tiempo de trabajo, a cuyos efectos, en su número 2), define los
conceptos de centro sanitario, personal, tiempo de trabajo, periodo de
79
CONFIDENCIAL
localización, periodo de descanso, periodo nocturno, personal nocturno, trabajo
por turnos, personal por turnos y programación funcional del centro. En relación
con el contenido general de este Capítulo, se formulan las siguientes
observaciones:
1. Como cuestión previa, señalar que, de acuerdo con lo previsto en la
Disposición Adicional segunda del estatuto Marco, según la modificación
efectuada durante su trámite parlamentario, el Régimen de jornada y de
descansos establecido en la Sección 1ª de este Capítulo, será de aplicación
no solo al personal sanitario a que se refiere el artículo 6 del Estatuto Marco,
sea cual sea el vínculo jurídico de su relación de empleo, de los centros y
servicios sanitarios gestionados directamente por los Servicios de Salud, sino
también con carácter supletorio, en ausencia de regulación de jornada y
descansos en los convenios colectivos en cada caso aplicables, bien
directamente si la regulación del Estatuto Marco resulta más beneficiosa que
las previsiones de dichos convenios, al personal de los centros vinculados o
concertados con el Sistema Nacional de Salud, cuando tales centros estén
incorporados a una red sanitaria de utilización pública.
2. De acuerdo con lo previsto en el artículo 36.1) del Estatuto de los
Trabajadores, la jornada nocturna está establecida, con carácter general, en
ocho horas, comprendidas entre las diez de la noche y las seis de la mañana,
lo que difiere de la definición contenida en el artículo 46.2.f) del Estatuto
Marco para el periodo nocturno.
3. En relación con el contenido general del “Tiempo de Trabajo y Régimen de
Descansos”, señalar que su regulación se efectúa en términos aparentemente
redactados a la vista de la Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, en relación con la interpretación de las Directivas
89/391CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de
80
CONFIDENCIAL
medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los
trabajadores en el trabajo, y 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de
1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de
trabajo, sin perjuicio de que, el texto, durante su trámite parlamentario haya
sido sustancialmente variado en aspectos puntuales, con el fin de dejar
abierta la vía de negociación en los distintos Centros Sanitarios a efectos de
fijación en los mismos de la Jornada Ordinaria de Trabajo.
4. Sólo desde esta perspectiva es posible justificar la indefinición que se advierte
en el artículo 47 respecto de la Jornada Ordinaria de Trabajo que, en
definitiva, queda condicionada a lo que se determine “…en las normas pactos
o acuerdos, según en cada caso resulte procedente” y que, “a través de la
programación funcional del correspondiente centro se podrá establecer la
distribución irregular de la jornada a lo largo del año”.
De tal declaración se infiere, y de ello debería tomarse buena nota a los
efectos del desarrollo posterior del Estatuto Marco, que, de futuro, incluso
dentro de un mismo Servicio de Salud, podrán existir distintas jornadas de
trabajo “ordinarias”, fijadas en función de las características peculiares de los
distintos centros sanitarios a los que específicamente afecten los pactos o
acuerdos que eventualmente puedan alcanzarse en las mesas de
negociación, así como que también podrán establecerse distribuciones
irregulares de la jornada de forma diferente a lo largo del año en base a los
criterios discrecionales de organización y dirección del trabajo que el artículo
46.2.j) del propio Estatuto Marco atribuye a la Gerencia o Dirección del Centro
Sanitario sin ninguna otra limitación.
5. La Directiva 93/104CE, de 23 de noviembre de 1993, en su artículo 18,
determinó que “… los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar en todo momento los resultados impuestos por la
presente Directiva” (debería haber sido aplicada antes del 23 de noviembre de
81
CONFIDENCIAL
1996). Tal declaración, en cuanto imponía a “los Estados” la obligación de
adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento, viene a reforzar el
criterio de este Gabinete respecto de la necesidad de regular esta materia con
carácter general y uniforme para el conjunto del Sistema Nacional de Salud
mediante una norma básica. 6. Pues bien, partiendo de esta premisa, el contenido del artículo 48.1), del
Estatuto Marco que, al regular la Jornada complementaria, la circunscribe a
que se “…trate de la prestación de servicios de atención continuada y
con el fin de garantizar la atención permanente al usuario de los Centros
Sanitarios”, parece haber venido a salvar parcialmente la posible repercusión
negativa que en la prestación de la asistencia sanitaria podría haber tenido la
redacción literal que figuraba en el anteproyecto inicial de Estatuto Marco, en
cuanto que, siguiendo lo establecido en la citada Directiva 93/104CE, de 23
de noviembre de 1993, venía a establecer, sin otros condicionantes ni
limitaciones, que “…la duración máxima conjunta de los tiempos de trabajo
correspondientes a la jornada complementaria y a la jornada ordinaria será de
48 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo
semestral…”.
Tal definición, que era copia literal del artículo 39.2) del borrador de
Estatuto Marco de 15 de enero de 2002, no impedía, como acertadamente
señaló la Sentencia del Tribunal de Justicia de Estrasburgo, que,
unilateralmente, los Estados miembros pudieran fijar jornadas de trabajo
inferiores, debiendo recordarse que, de hecho, en el ámbito del Sistema
Nacional de Salud, en la práctica, la jornada semanal de trabajo está fijada en
37 horas y media semanales, o 1645 horas anuales en turno fijo diurno,
habiéndose pactado, incluso, según los antecedentes que son conocidos por
este Gabinete, jornadas inferiores en determinados Servicios de Salud.
82
CONFIDENCIAL
7. En todo caso, el Estatuto Marco finalmente aprobado, al establecer en su
artículo 48.2), por una parte que, la duración máxima conjunta de los tiempos
de trabajo correspondiente a la jornada ordinaria, más la
complementaria, será de 48 horas semanales de trabajo efectivo de
promedio en cómputo semestral, mediante la inclusión de las horas de
guardia como jornada complementaria, salvo que mediante acuerdo,
pacto o convenio colectivo se establezca otro cómputo, al menos en el
aspecto organizativo, ha venido a salvar parcialmente la situación al mantener
la pervivencia del párrafo segundo del artículo 48.1) incorporado por el
Congreso durante el trámite parlamentario del proyecto de ley en la Cámara
Baja, en cuya virtud, “La realización de la jornada complementaria solo
tendrá carácter obligatorio para el personal de las categorías o unidades
que con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley venían realizando
una cobertura de la atención continuada mediante la realización de
guardias u otro sistema análogo, así como para el personal de aquellas
otras categorías o unidades que se determinen previa negociación en
mas Mesas correspondientes.”
A partir esta declaración parece evidente que se da una satisfacción, a
las Administraciones sanitarias, a determinadas organizaciones sindicales y a
las Directivas Comunitarias citadas, en tanto en cuanto que:
a) Implícitamente se declara la obligatoriedad de realización de atención
continuada para todo el personal médico y sanitario, puesto que tal
personal y categorías profesionales eran las únicas que ya venían
realizando la cobertura de la atención continuada con anterioridad a la
vigencia del Estatuto Marco y, al propio tiempo, tácitamente, se está
suprimiendo la posibilidad de renuncia a la realización de guardias u
otro sistema análogo, salvando así las limitaciones que sobre la jornada
83
CONFIDENCIAL
máxima y jornada especial imponen los artículos 48 y 49 del Estatuto
Marco.
b) Se facilita la intervención de las organizaciones sindicales, al abrir la
posibilidad de negociación en las Mesas correspondientes para la
inclusión “obligatoria” en el régimen de jornada complementaria, de otras
categorías profesionales o unidades, al propio tiempo que durante la
tramitación parlamentaria, el Estatuto Marco ha incorporado también la
posibilidad establecer un cómputo de los tiempos de trabajo conjuntos
diferente al semestral previsto en el artículo 48.2), mediante acuerdo,
pacto o convenio colectivo.
c) Se mantiene el criterio de que, la jornada complementaria no tendrá la
consideración ni el tratamiento establecido para las horas extraordinarias
y, en consecuencia, no estará afectada por las limitaciones establecidas o
que en el futuro puedan establecerse para las mismas.
8. El artículo 49, regula el Régimen de Jornada Especial, que, en definitiva, se
define como la posibilidad de ampliación hasta un límite máximo de 150 horas
al año de los turnos de guardia, cuando el régimen de jornada máxima de 48
horas semanales (jornada ordinaria más jornada complementaria),
establecido en el artículo 48, fuera “…insuficiente para garantizar la adecuada
atención continuada y permanente,” y siempre que existan razones
organizativas o asistenciales que así lo justifiquen.
En cierta forma, con esta regulación el Estatuto Marco también ha
venido a dar satisfacción a las previsiones contenidas en la Sentencia dictada
por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, respecto de su
interpretación de las Directivas 89/391CEE del Consejo, de 12 de junio de
1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la
84
CONFIDENCIAL
seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo y 93/104/CE del
Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la
ordenación del tiempo de trabajo, y ello desde el momento en que, en
definitiva, dicha ampliación de jornada se condiciona por una parte, a la previa
oferta expresa del Centro Sanitario y, por otra a que el personal manifieste,
por escrito, individualizada y libremente, su consentimiento para ello,
condicionamientos no previstos en los distintos proyectos de Estatuto Marco
anteriores que son conocidos por este Gabinete. No obstante y sin perjuicio
de lo anterior, en relación con la jornada complementaria debe tenerse en
cuenta lo siguiente:
a) Que solo podrá superarse la duración máxima conjunta de la jornada,
cuando el personal manifieste por escrito, individualizada y
libremente, su consentimiento para ello, pudiendo los centros
sanitarios establecer previamente los requisitos para otorgar por parte
del personal el citado consentimiento y la duración mínima del
compromiso. En consecuencia,
a.1. Ningún trabajador podrá sufrir perjuicio alguno por el hecho de no
prestar su consentimiento.
a.2. Ningún acuerdo o pacto alcanzado con las organizaciones
sindicales en esta materia, será de aplicación directa al personal.
b) Deberán establecerse registros actualizados del personal que realice
jornada especial, que estarán a disposición de las autoridades
administrativas y laborales competentes que podrán prohibir o limitar,
por razones de seguridad o salud del personal, los excesos sobre la
duración máxima de la jornada establecida en el artículo 48.2 del
Estatuto Marco.
85
CONFIDENCIAL
c) Sin perjuicio de lo anterior, resta añadir que, el límite máximo del exceso
de jornada, a efectos de su consideración como jornada especial que el
párrafo segundo del artículo 49.1) limita a 150 horas anuales, no es de
aplicación directa e inmediata por los Servicios de Salud, sino que, de
acuerdo con lo establecido en el número 2 de la Disposición Transitoria
Sexta del Estatuto Marco, “…se aplicará de forma progresiva durante los
diez años siguientes a su entrada en vigor, en la forma que determine el
Gobierno mediante Real Decreto, adoptado previo informe de la
Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud.”, que
deberá ser elaborado en el plazo de 18 meses tras la entrada en vigor
del Estatuto Marco en el que, además, se valorarán especialmente las
repercusiones económicas que su implantación pueda tener para los
Servicios de Salud, declaración que bastaría para alertar sobre las
posibilidades reales de aplicación de esta norma.
9. No se aprecian objeciones de fondo que plantear relación con el artículo 50
(Pausa en el trabajo), 52 (Descanso Semanal), 54 (régimen de descansos
alternativos), 57 (determinación de los periodos de referencia), y 58 (carácter
de los periodos de descanso), puesto que, en la regulación efectuada sobre
tales aspectos de la relación de servicios, se han tenido en cuenta las
previsiones contenidas obre la materia en la legislación laboral común que, en
definitiva, en estos aspectos de la relación de servicios, son también de
aplicación en el ámbito funcionarial.
10. Respecto de los artículos 51 (Jornada y descansos diarios), 53 (Vacaciones
anuales), 55 (personal nocturno), 56 (personal a turnos), 59 (Medidas
especiales en materia de Salud Pública), se estima oportuno destacar lo
siguiente:
86
CONFIDENCIAL
a) El artículo 51, al regular la Jornada de trabajo, fija la jornada laboral
ordinaria máxima en el ámbito estatutario, en 12 horas ininterrumpidas, no
obstante lo cual, tras la modificación incorporada al proyecto de Estatuto
Marco en trámite parlamentario, tal limitación parece haber sido
suavizada, al posibilitar que, “mediante la programación funcional de
los centros, se podrán establecer jornadas de hasta 24 horas para
determinados servicios o unidades sanitarias con carácter
excepcional y cuando así lo aconsejen razones organizativas o
asistenciales”, planteamiento organizativo que, a juicio de este Gabinete,
permitiría incluso llegar a suprimir o, al menos, reducir el número de los
turnos de atención continuada.
b) Respecto de los descansos diarios que el artículo 51.2) fija también en 12
horas de descanso ininterrumpido entre el fin de una jornada y el
comienzo de la siguiente, debe llamarse la atención respecto de la
posibilidad que se apunta en el número 3) del mismo artículo, de reducir
los periodos de descanso diarios y establecer su disfrute mediante el
régimen de descansos alternativos y la compensación que prevé el
artículo 54 para los supuestos en que, en cómputo trimestral, se haya
disfrutado un promedio de 96 horas de descanso, computando para ello
todos los periodos de descanso de duración igual o superior a 12 horas
consecutivas, planteamiento que conduce a la desaparición del actual
régimen de descansos tras la realización de turnos de atención
continuada o, en otro caso, obligará a su regulación en los términos
establecidos en el precitado artículo 54, mucho más restrictivos que los
aplicados en materia de descansos por el régimen establecido hasta la
fecha.
c) Ninguna objeción de fondo cabe plantear en relación con el artículo 53
(vacaciones anuales reglamentarias), por cuanto que, en definitiva, en su
87
CONFIDENCIAL
tramitación parlamentaria, separándose del texto del proyecto de Ley
remitido por el Gobierno, se ha seguido el lógico criterio de refundir en
este artículo las previsiones que en materia de vacaciones se contenían
en la Sección 2ª de este Capítulo X que en su redacción inicial se refería
a “Jornadas parciales, vacaciones y permisos”. Pues bien, ahora se
han reunido todas las previsiones sobre vacaciones en la Sección 1ª, y la
Sección 2ª ha pasado a denominarse “Jornadas parciales, y permisos”.
d) El artículo 55 regula el tiempo de trabajo correspondiente a la jornada
ordinaria del personal nocturno, cuya duración máxima se fija en doce
horas ininterrumpidas, sin perjuicio de que, mediante la programación
funcional de los centros, puedan establecerse jornadas de hasta 24 horas
en determinados servicios o unidades sanitarias cuando así lo aconsejen
razones organizativas o asistenciales.
Como se ha dicho en otro momento, la jornada nocturna definida en
el artículo 46.2.f) del Estatuto Marco difiere notablemente de lo previsto en
el artículo 36.1) del Estatuto de los Trabajadores, que la fija, con carácter
general, en ocho horas, comprendidas entre las diez de la noche y las
seis de la mañana. Por su parte, en el apartado 2.g) del mismo artículo,
se reconoce la condición de trabajador nocturno “…al que realice
normalmente, durante el periodo nocturno, una parte no inferior a
tres horas de su tiempo de trabajo diario…”, así como aquél “…que
pueda realizar durante el periodo nocturno un tercio de su tiempo de
trabajo anual.”
Con tal planteamiento -entendido en sus propios términos-, podría
interpretarse que, todo el personal sanitario (médico, de enfermería, etc.),
que realice regularmente guardias de presencia física, o turnos de noche,
tendría la condición de trabajador nocturno y, en consecuencia, también
88
CONFIDENCIAL
tendría derecho a percibir, además del complemento de atención
continuada, el correspondiente plus de nocturnidad, sin perjuicio, además,
en su caso, del complemento de turnicidad al que más adelante nos
referiremos.
Pues bien, aunque la Directiva 93/104, prevé en su artículo 2.4),
que tengan la condición de trabajadores nocturnos “aquéllos que realicen
más de tres horas en régimen nocturno”, no es menos cierto que, el
Tribunal Superior de Justicia de Estrasburgo, en la Sentencia a que se ha
hecho mérito en otro momento de este informe, ha declarado que,
quienes realizan guardias, aunque las mismas incluyen más de tres horas
en régimen nocturno, no tienen la consideración de trabajadores
nocturnos, correspondiendo en todo caso a los Tribunales de Justicia
españoles de acuerdo con sus normas de derecho interno, resolver si las
normas de aplicación a los trabajadores sujetos a una relación de derecho
privado, pueden aplicarse a los trabajadores sujetos a una relación de
Derecho Público, cuestión que, como es bien conocido, tanto en relación
con el personal estatutario como con el personal funcionario sanitario, ha
sido ya reiteradamente resuelta por los Tribunales de Justicia, en el
sentido de denegar la consideración, como trabajo nocturno, los turnos de
guardia.
e) El artículo 56, en el que se regula el régimen de jornada del personal a
turnos, señala que será el establecido en los artículos 47, 48 y 49 del
Estatuto Marco.
A este respecto, debe decirse que, aunque en principio, el contenido
del artículo 46.2.i), define, a nuestro juicio, de forma correcta, la condición
del trabajador a turnos que, en consecuencia, tendría derecho a percibir
el correspondiente complemento de turnicidad, se advierte que en
89
CONFIDENCIAL
este caso no parece haberse tenido en cuenta que, de acuerdo con la
Sentencia del Tribunal de Justicia de Estrasburgo, la realización
periódica de turnos de guardia, sí tiene, la consideración de “trabajo
a turnos”, lo que, en su aplicación práctica o como consecuencia de
demandas judiciales con resultados desfavorables para las
Administraciones Sanitarias, conllevará un notable incremento del gasto.
f) El artículo 59 regula las medidas especiales en materia de salud pública,
sin que ninguna objeción deba hacer este Gabinete en relación con el
contenido de su número 1 que, en definitiva, prevé la posibilidad de
suspender las disposiciones relativas a jornadas de trabajo y periodos de
descanso, cuando las autoridades sanitarias adopten medidas
excepcionales sobre el funcionamiento de los Centros sanitarios conforme
a lo previsto en el artículo 29.3) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General
de Sanidad, siempre que tales medidas así lo justifiquen y exclusivamente
por el tiempo de su duración.
No obstante, debe llamarse la atención respecto del número 2) que
prevé también la posibilidad de suspender el régimen de jornadas,
descansos, vacaciones, etc. en un determinado Centro,“…cuando las
circunstancias concretas que concurran en el centro imposibiliten el
mantenimiento de la asistencia sanitaria a la población con los recursos
humanos disponibles”, lo que, a juicio de este Gabinete, abre la
posibilidad de imponer por Ley, -incluso sin necesidad de consulta o
negociación con las organizaciones sindicales-, al personal estatutario de
un determinado Centro la obligación de cubrir las carencias provocadas
por los defectos de la propia organización sanitaria .
g) Por último, deben destacarse las notables modificaciones introducidas
durante la tramitación parlamentaria del Estatuto Marco en sus artículos
90
CONFIDENCIAL
60 (jornada de trabajo a tiempo parcial), y 61 (régimen de fiestas y
permisos), entre las que destacaríamos las siguientes:
1. El establecimiento del límite máximo de la jornada a tiempo parcial
respecto de la jornada completa, que fija en el 75% de la jornada
ordinaria, en cómputo anual o del que proporcionalmente corresponda
si se trata de un nombramiento temporal de menor duración.
2. La posibilidad incorporada al artículo 61(régimen de fiestas y
permisos) a través de sus números 3 y 4), de que las Comunidades
Autónomas puedan conceder al personal estatutario permisos
retribuidos o con retribución parcial, para la asistencia a cursos de
formación o especialización que tengan relación directa con las
funciones de los servicios sanitarios e interés relevante para el
Servicio de Salud, así como permisos no retribuidos o con retribución
parcial, para la asistencia a cursos o seminarios de formación, o para
participar en programas acreditados de cooperación internacional o
en actividades y tareas docentes de investigación relacionadas con la
actividad de los Servicios de Salud, lo que viene a compensar, en
cierta manera, la falta de regulación específica de la formación
profesional continuada.
5.11.- Capítulo XI.- Situaciones del Personal estatutario
El Capítulo XI, a través de los artículos 62 a 69, ambos inclusive, se dedica
a regular las Situaciones del personal estatutario, que habrá que poner en
relación con el derecho transitorio en materia de situaciones contenido en la
Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto Marco, de aplicación al personal
estatutario fijo que, a su entrada en vigor no se encuentre en situación de servicio
activo, que podrá permanecer en la misma situación en que se encuentra con los
91
CONFIDENCIAL
efectos, derechos y deberes que de ella se deriven y en tanto permanezcan las
causas que, en su momento, motivaron su concesión, aunque el reingreso al
servicio activo deberá realizarse de acuerdo con las normas vigentes en el
momento en que el reingreso se produzca.
Con la salvedad anterior, respecto del Capítulo XI, en su conjunto, cabe
formular las siguientes observaciones:
1. El artículo 62, al regular el régimen general de las situaciones administrativas
del personal estatutario, se limita las situaciones de “servicio activo”,
“servicios especiales”, “servicios bajo otro régimen jurídico”, “excedencia por
servicios en el sector público”, “excedencia voluntaria”, y “suspensión de
funciones”, declarando de aplicación al personal estatutario, como no podía
ser de otro modo, la situación de excedencia para el cuidado de familiares,
establecida con carácter general para los funcionarios públicos por la Ley
39/1999, de 5 de noviembre, de conciliación de la vida familiar y laboral de las
personas trabajadoras.
Ninguna regulación se hace de las situaciones administrativas de
expectativa de destino, excedencia forzosa, ni de la excedencia voluntaria
incentivada que figuraban recogidas en anteriores proyectos de Estatuto
Marco y que también recoge la normativa de aplicación a los funcionarios
públicos, lo que obligará a su regulación mediante la aplicación supletoria de
lo establecido sobre el particular en la normativa general en materia de
función pública.
El número 2 del artículo 84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General
de Sanidad, atribuye a la regulación mediante el Estatuto Marco con el
carácter de normativa básica, entre otras materias, de las “situaciones” del
personal estatutario por lo que, dada la generalidad de la norma, parece
92
CONFIDENCIAL
evidente que el Estatuto Marco debió regular con carácter uniforme, el
conjunto general de situaciones administrativas que pueden afectar a la
relación de servicios del personal estatutario.
2. La realidad demuestra que, el artículo 62.2) del Estatuto Marco, separándose
de las previsiones de la Ley General de Sanidad, atribuye a las Comunidades
Autónomas la facultad de poder establecer los supuestos de concesión de las
situaciones de expectativa de destino, excedencia forzosa y excedencia
voluntaria incentivada, “…así como los de otras situaciones administrativas
aplicables a su personal estatutario dirigidas a optimizar la planificación de los
recursos humanos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12”.
Resulta tanto más llamativa esta regulación que, en definitiva, deja al
criterio discrecional de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas
la regulación, o no, de estas situaciones, cuando las dos primeras de ellas
(expectativa de destino y excedencia forzosa) tienen el carácter de básicas en
el ámbito general de la función pública y, la excedencia voluntaria incentivada,
constituye una figura cada vez más habitual en los Planes de Empleo como
fórmula para la amortización de plazas y reducción de plantillas. Desde esta
perspectiva, estima este Gabinete que, con tal planteamiento, las situaciones
administrativas del personal estatutario, deberán serán reconducidas, con
carácter general a las previsiones contenidas en la legislación común
aplicable en la materia al personal funcionario, a cuyos efectos habrá que
estar a lo previsto en el Reglamento de Situaciones Administrativas de los
Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto 365/1995, de 10
de marzo.
3. Tanto el artículo 63 (servicio activo) como el artículo 64, (servicios especiales),
con ligeras variaciones que resultan imprescindibles para su aplicación al
personal estatutario, resultan sustancialmente coincidentes con la normativa
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CONFIDENCIAL
de general aplicación a los funcionarios públicos por lo que, en aras de la
brevedad informativa, no existen objeciones que plantear.
4. El artículo 65, regula la situación de “servicios bajo otro régimen jurídico”,
a la que pasarán, de acuerdo con la modificación introducida en el proyecto
de Ley de Estatuto Marco durante su tramitación parlamentaria, “… quienes
acepten la oferta de cambio de su relación de empleo que efectúen los
Servicios de Salud al personal estatutario fijo, para prestar servicios en un
Centro cuya gestión sea asumida bien por una Entidad creada o participada
en un mínimo de la mitad de su capital por el propio Servicio de Salud o
Comunidad Autónoma, bien por otras entidades surgidas al amparo de
nuevas fórmulas de gestión promovidas por el Servicio de Salud o Comunidad
Autónoma y creadas al amparo de la normativa que las regule.”
A juicio de este Gabinete, tal planteamiento difiere sustancialmente de
todas las redacciones contenidas en proyectos elaborados anteriormente que,
en definitiva, en este campo se remitían a la posibilidad de creación de
“Fundaciones” u Organizaciones similares. Ahora, la posibilidad ex novo que
incorpora el Estatuto Marco finalmente aprobado es, además, la de creación
de “empresas y sociedades mercantiles”, con participación de capital
privado, posibilidad que únicamente condiciona para su incorporación al
ámbito del Sistema Nacional de Salud a que sea “...creada o participada en
un mínimo de la mitad de su capital por el Servicio de Salud o Comunidad
Autónoma”.
Conocida esta circunstancia, estima este Gabinete que habrá que estar a
lo que, en su momento, puedan regular específicamente sobre el particular las
Comunidades Autónomas, pero no sin antes advertir que, al personal
estatutario que pudiera aceptar el pase a esta situación, se les computará el
tiempo de permanencia en la misma a efectos de antigüedad, pero sólo
94
CONFIDENCIAL
conservarán el derecho a reincorporarse al servicio activo con la misma
categoría durante tres años en la misma Area de Salud de origen o en otra
limítrofe durante tres años, lo que, de facto, conduce de forma encubierta al
personal estatutario afectado a su pase a la situación de excedencia
voluntaria por interés particular, a partir del tercer año en esta situación sin
haber instado el reingreso al servicio activo.
Todo ello sin olvidar la posibilidad de excedencia por prestar servicios en
el sector público que se contempla en el artículo 66.1.b y 2) en relación con la
prestación de servicios en Organismos Públicos o en entidades en las que la
participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas sea igual o
superior al 50%.
5. El artículo 67 del Estatuto Marco, al regular la excedencia voluntaria, presenta
notables variaciones respecto de la regulación hasta el momento aplicable al
personal estatutario modificaciones que, en síntesis, cabría resumir en los
siguientes términos:
a) Para obtener la concesión de la excedencia voluntaria por interés
particular, de acuerdo con la normativa general de aplicación a los
funcionarios públicos, será preciso haber prestado servicios en
cualquiera de las Administraciones Públicas durante los cinco años
inmediatamente anteriores, lo que supone un incremento de tres años de
servicio respecto de la regulación general aplicable anteriormente al
personal estatutario.
b) La concesión de la excedencia voluntaria por interés particular queda
subordinada a las necesidades del servicio, debiendo motivarse, en su
caso, su denegación. A este respecto, señalar que, aunque, en principio,
la regulación contenida en el Estatuto Marco se ajusta a lo previsto en el
95
CONFIDENCIAL
artículo 16.5) del Reglamento de Situaciones Administrativas de los
Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto 365/1995,
de 10 de marzo, la concesión de la excedencia voluntaria por interés
particular, como su propio nombre indica, deriva de un acto de voluntad
del propio trabajador mediante el que manifiesta formalmente su deseo
de suspender temporalmente la relación de servicios y conlleva la
declaración de vacante. A partir de ahí, y teniendo en cuenta que existe
la posibilidad de cubrir el puesto vacante resulta impropio que se
condicione la concesión de la excedencia voluntaria del personal
estatutario a las necesidades del servicio, criterio que ha sido refrendado
por numerosas y conocidas resoluciones judiciales, tanto en el ámbito de
la jurisdicción de lo contencioso-administrativo como de lo social.
b) Se ha introducido en el Estatuto Marco, la imposibilidad de conceder la
excedencia voluntaria por interés particular a quienes estuvieran
sometidos a expediente disciplinario, posibilidad de denegación recogida
también en la legislación funcionarial común, y refrendada anteriormente
de forma reiterada por la jurisprudencia.
c) Por último, se ha incorporado al ámbito estatutario la figura de la
excedencia voluntaria por agrupamiento familiar del personal estatutario
que así lo solicite, cuyo cónyuge resida en otra localidad fuera del ámbito
del nombramiento del interesado por haber obtenido y estar
desempeñando plaza con carácter fijo como personal del Sistema
Nacional de Salud, bien como funcionario de carrera o personal laboral
de cualquier Administración Pública, figura ésta que, con el carácter de
norma básica, ya venía siendo aplicada en el ámbito funcionarial en
virtud de lo establecido en el artículo, 29.3.d) de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, según la redacción dada al mismo por la Ley estatal 22/1993, de
96
CONFIDENCIAL
29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de
la función pública y de la protección por desempleo.
6. El artículo 68 (Suspensión de funciones), se ajusta en términos generales a lo
establecido con carácter general en esta materia para los funcionarios
públicos por lo que, sin perjuicio de advertir que su redacción debería ser
matizada en las normas de desarrollo del Estatuto Marco, en aras de la
brevedad informativa, no existen objeciones de fondo que formular.
7. El contenido del artículo 69 (reingreso al servicio activo) debe ser puesto en
estrecha relación con el artículo 37, que regula los procesos de movilidad
voluntaria, a los que se remite el artículo 69.1) a efectos de reingreso al
servicio activo que, dice, será posible en cualquier Servicio de Salud. Visto,
por una parte, el contenido de los artículos 30.2) y 37, a juicio de este
Gabinete, la posibilidad de dar efectividad al reingreso al servicio activo en un
Servicio de Salud ajeno al de origen, corre el riesgo cierto de convertirse en la
letra muerta del Estatuto Marco, salvo en aquellos supuestos concretos en los
que las distintas Administraciones públicas sanitarias, pudieran suscribir
convenios de colaboración en materia de movilidad de acuerdo con lo previsto
en la Disposición Adicional duodécima del Estatuto Marco.
En efecto, como ya se dijo en otro momento, el artículo 37 no concreta la
periodicidad de los procesos de movilidad voluntaria, -preferentemente cada
dos años, dice-, por lo que, en la práctica, la única posibilidad razonable de
reingreso al servicio activo vendrá dada por lo previsto en el artículo 69.2) del
propio Estatuto Marco, es decir, mediante el reingreso en el Servicio de Salud
de procedencia, con ocasión de vacante y carácter provisional en el ámbito
territorial y en las condiciones que en cada Servicio de Salud se determinen,
siendo incluida la plaza desempeñada con destino provisional en la primera
convocatoria para movilidad voluntaria que se efectúe.
97
CONFIDENCIAL
Por último, por la repercusión que pudiera tener en el personal médico,
parece conveniente hacer una referencia al contenido del apartado 3) del
artículo 69, (reingreso al servicio activo), que también ha sido modificado
durante su tramitación parlamentaria en el Senado, en cuanto que, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 19.c), que impone al personal
estatutario el deber de mantener debidamente actualizados sus
conocimientos y aptitudes necesarios para el correcto ejercicio de la profesión
o para el desarrollo de las funciones que correspondan a su nombramiento, a
criterio de cada Servicio de Salud, posibilita el facilitar al profesional
reincorporado al servicio activo la realización de un programa específico de
formación complementaria o de actualización de conocimientos, técnicas,
habilidades y aptitudes necesarias para ejercer adecuadamente su profesión
o desarrollar las actividades y funciones derivadas de su nombramiento, sin
que el seguimiento de este programa afecte a la situación administrativa ni a
los derechos económicos del interesado.
5.12.- Capítulo XII.- Régimen Disciplinario
El Estatuto Marco a través de su Capítulo XII, artículos 70 al 75, ambos
inclusive, al regular el Régimen Disciplinario, con las naturales especificidades,
dado los colectivos a que va dirigido y los ámbitos funcionales de actuación en
que se desarrolla su actividad, ha seguido las líneas generales y la estructura
contenidas en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del
Estado, optando por una formulación unitaria del régimen disciplinario para el
conjunto del personal estatutario de los Servicios de Salud.
Respecto del conjunto de este Capítulo, en general, debemos manifestar la
conformidad de este Gabinete con su contenido, aunque se advierten una serie
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CONFIDENCIAL
de aspectos menores en la regulación del régimen disciplinario que, su caso,
deberán ser salvados puntualmente por los respectivos Servicios de Salud de
acuerdo con la autorización contenida en los artículos 73.2), y 75.5) del Estatuto
Marco.
No obstante, si parece conveniente llamar la atención respecto del contenido
del artículo 73.5), del Estatuto Marco, que únicamente prevé la anotación de las
sanciones disciplinarias firmes impuestas al personal estatutario en el expediente
personal del sancionado, obviando lo previsto en el artículo 4.1.1.k), del
Reglamento del Registro Central de Personal y normas de coordinación con las
restantes Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1405/1986, de 6
de junio, que impone la anotación preceptiva en el Registro de Personal, entre
otras materias, de los “premios, sanciones, condecoraciones y menciones”.
A este respecto, debe tenerse en cuenta que, determinadas sanciones
(separación del servicio, traslado forzoso, suspensión de funciones), por
definición, tienen repercusión en el conjunto del Sistema Nacional de Salud, por lo
que debería haberse previsto la anotación de estas sanciones, -al menos las
impuestas por comisión de faltas muy graves-, en los Registros de Personal a que
se refiere el artículo 16 del propio Estatuto, a los efectos de lo previsto en materia
de Sistema de Información Sanitaria del Sistema Nacional de Salud.
No obstante, es de suponer que dicha omisión vendrá a ser salvada a través
de las propias normas que dicten los respectivos Servicios de Salud, bien de
acuerdo con los requisitos que, en su momento, pudiera establecer con carácter
general el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de acuerdo con
lo previsto en el artículo 16.2) del Estatuto Marco o, en su defecto, mediante la
aplicación supletoria de la normativa de aplicación a los funcionarios públicos a
que se ha hecho referencia.
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CONFIDENCIAL
5.13.- Capítulo XIII.- Incompatibilidades
El Capítulo XIII artículos 76 y 77, ambos inclusive, se dedica a la regulación
de las Incompatibilidades, a cuyos efectos declara de aplicación el régimen
establecido con carácter general para los funcionarios públicos, -Ley 53/1984, de
26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, desarrollada por el Real Decreto 53/1985, de 30 de
abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del
Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, organismos y Empresas
dependientes-, con las siguientes especificaciones:
a) Se establece la compatibilidad del disfrute de becas y ayudas de
estudio concedidas en régimen de concurrencia competitiva al amparo
de programas oficiales de formación y perfeccionamiento, previa
propuesta favorable del Servicio de Salud y salvo que las convocatorias
no establezcan lo contrario.
b) La posibilidad de renuncia al complemento específico por parte del
personal sanitario, se regulará en por las disposiciones específicas que
dicte cada Servicio de Salud.
c) La percepción de la pensión de jubilación por un régimen público de
Seguridad Social, será compatible con la figura de personal emérito
regulada en la Disposición adicional cuarta, sin que, las retribuciones
que perciba por tal concepto, sumadas a la pensión de jubilación,
puedan superar a las retribuciones que percibía, en cómputo anual, con
anterioridad a su jubilación.
d) Por último, la percepción de pensión de jubilación parcial, será
compatible con las retribuciones derivadas de actividad a tiempo parcial.
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CONFIDENCIAL
5.14.- Capítulo XIV.- Representación, participación y negociación Colectiva
El Capítulo XIV, artículos 78 a 80, ambos inclusive, viene a regular la
“Representación, Participación y Negociación Colectiva”. Se advierte que su
contenido ha sido notablemente matizado durante su tramitación parlamentaria,
aunque, en definitiva, los criterios generales de aplicación a los que se remite el
artículo 78, no son otros que la aplicación directa en materia de negociación en el
ámbito estatutario de las previsiones contenidas en la Ley 9/1987, de 12 de junio,
de Organos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y de
participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, y sus
disposiciones de desarrollo, con las peculiaridades que se recogen en el Estatuto
Marco que, por otra parte, no presentan novedad alguna respecto del régimen de
negociación a través de mesas sectoriales actualmente implantado en el ámbito
de los respectivos Servicios de Salud, constituidas de acuerdo con la
representatividad reconocida a las organizaciones sindicales en la Constitución y
en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.
A título meramente indicativo, añadir que, el artículo 80.2) del Estatuto
Marco, declara objeto de negociación en los términos previstos en el Capítulo III
de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de representación, determinación
de las condiciones de trabajo y de participación del personal al servicio de las
Administraciones públicas, las siguientes materias:
a) La determinación y aplicación de las retribuciones del personal estatutario,
que, en cuanto afecta a las retribuciones básicas, habrá que poner en
relación, con lo previsto en el artículo 42.2) del Estatuto Marco, con lo que
establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
b) Los planes y fondos de formación.
c) Los planes de acción social.
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CONFIDENCIAL
d) Las materias relativas a la selección del personal estatutario y a la provisión
de plazas, incluyendo la oferta global de empleo del Servicio de Salud.
e) La regulación de la jornada laboral, tiempo de trabajo y régimen de
descansos.
f) El régimen de permisos y licencias.
g) Los planes de ordenación de los recursos humanos.
h) Los sistemas de carrera profesional.
i) Las materias relativas a la prevención de riesgos laborales.
j) Las propuestas sobre la aplicación de los derechos sindicales y de
participación.
k) En general, cuantas materias afecten a las condiciones de trabajo y al
ámbito de las relaciones del personal estatutario y sus organizaciones
sindicales con la Administración pública o el Servicio de Salud.
A los efectos anteriores, quedan excluidas de la obligatoriedad de
negociación las decisiones de la Administración pública o del Servicio de Salud
que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio de derechos por los
ciudadanos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones
administrativas, correspondiendo al Gobierno o a los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas, en sus respectivos ámbitos, establecer las condiciones
de trabajo del personal estatutario cuando no se produzca acuerdo en la
negociación o no se alcance la aprobación expresa y formal.
5.15.- Jurisdicción.
Llegados a este punto, y antes de entrar a analizar las Disposiciones
Adicionales, Transitorias y Finales de este Estatuto Marco, se advierte que, como
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CONFIDENCIAL
ya hemos apuntado en otro momento de este informe, este Estatuto Marco no ha
definido la Jurisdicción que resulta competente para entender de los litigios que
surjan en la relación de los respectivos Servicios de Salud con el personal
estatutario a su servicio.
El tema, como también se ha dicho, tampoco es baladí, por cuanto que, a
diferencia de anteproyectos de Estatutos Marco anteriores, el texto finalmente
aprobado en sede parlamentaria, no sólo no ha derogado el artículo 45 de la Ley
General de la Seguridad Social, sino que, con las salvedades temporales que se
reflejan en la Disposición Transitoria sexta del Estatuto Marco, sí ha derogado
expresamente los hasta ahora vigentes Estatutos Jurídico del Personal Médico,
del Personal Sanitario no Facultativo y del Personal no sanitario al servicio de las
Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, creando un vacío legal que puede
tener una grave repercusión en el ámbito de la gestión del personal estatutario,
desde el momento en que, en el ejercicio de sus propias competencias, las
normas a que se refiere el artículo 3 del Estatuto Marco, que en su desarrollo
puedan dictar en lo sucesivo sobre el particular las Comunidades Autónomas,
bien podrían plantear soluciones distintas, ya sea optando por remitir al personal
estatutario a la jurisdicción contencioso-administrativa con carácter general, o bien
por continuar manteniendo la jurisdicción específica que, hasta ahora, y para cada
colectivo, contemplaban los respectivos estatutos derogados. Posibilidades
alternativas que aconsejarían, aún más si cabe, regular esta materia mediante la
aplicación del principio de consideración conjunta de las situaciones, evitando así
incidir en el error de diferenciación normativa de que adolecían, también en este
aspecto, los estatutos de personal derogados.
No obstante, como ya se hizo constar también en otro momento de este
informe, al haberse derogado los Estatutos de Personal Médico, Personal
Sanitario no Facultativo y Personal no sanitario, en principio y en tanto no se
dicten tales normas, por la vía de la aplicación supletoria de la legislación común
103
CONFIDENCIAL
en materia de función pública de las respectivas Comunidades Autónomas, por
aplicación de lo dispuesto en el artículo 82.a) de la Ley 28/1998, de 13 de julio, de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, serán los Juzgados de dicha
Jurisdicción, los competentes para entender de los litigios que se susciten entre
los Servicios de Salud y el conjunto del personal estatutario incorporado a los
mismos.
5.16.- Disposiciones Adicionales
Respecto de las Disposiciones Adicionales del Estatuto Marco, con las
salvedades y referencias que, respecto de cada una de ellas se ha hecho en
aspectos concretos de este informe y que, en aras de la brevedad, se dan por
reproducidas, no advierte este Gabinete objeciones de fondo que formular en
relación con el contenido de las Disposiciones Adicionales Primera, (aplicación de
las normas básicas de esta Ley en la Comunidad Foral de Navarra),
consecuencia obligada de la aplicación de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de
agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero; Tercera, (Acceso a puestos
de las Administraciones públicas) que, en definitiva, en líneas generales resulta
coincidente con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de
Medidas para la Reforma de la Función Pública; Cuarta, (Nombramiento de
eméritos); Quinta, (Integraciones del personal); que habilita a las Administraciones
sanitarias públicas para establecer los procedimientos para la integración directa,
con carácter voluntario, en la condición de personal estatutario, en la categoría y
titulación equivalente, de los funcionarios de carrera y contratados laborales fijos
que presten servicios en cada uno de los centros, instituciones o Servicios de
Salud; Sexta, (Relaciones del régimen estatutario con otros regímenes de
personal de las Administraciones públicas); Séptima, (habilitaciones para el
ejercicio profesional); Octava, (Servicios de Salud); Novena, (Plazas vinculadas)
Undécima, (Instituto Social de la Marina); y Decimotercera, (Red Sanitaria
Militar).
104
CONFIDENCIAL
En relación con las Disposiciones Adicionales Segunda, (jornada y
descansos en los centros del Sistema Nacional de Salud); Décima, (Aplicación de
la Ley a los servicios administrativos); y decimocuarta, (Seguridad Social del
personal con nombramiento a tiempo parcial), se apunta lo siguiente:
a) Sin perjuicio de lo manifestado en otro momento de este informe dentro del
apartado relativo a la jornada de trabajo, respecto del párrafo segundo de la
Disposición Adicional Segunda (jornada y descansos en los centros del
Sistema Nacional de Salud), por razón del ámbito a que se dirige, -centros
sanitarios ajenos a la red pública sanitaria, aunque vinculados formalmente a
la misma-, decir que no parece haber sido tenida en cuenta, como también
ocurrió en su día con el anteproyecto de Ley de Ordenación de las Profesiones
Sanitarias, que la distinción entre “legislación básica” y “competencias de
desarrollo” que, respectivamente corresponde al Estado y a las Comunidades
Autónomas, se circunscribe a las relaciones entre el Estado y las
Comunidades Autónomas y, en consecuencia, no afecta a las relaciones entre
las Administraciones y los particulares.
Consecuentemente, a juicio de este Gabinete, todas aquellas cuestiones
que en el Estatuto Marco están referidas a aspectos de la relación laboral en
centros privados vinculados con el Sistema Nacional de Salud, no están
vinculadas a la competencia de bases de la sanidad y, en consecuencia, no
deberían haber sido objeto de inclusión en este texto, de ahí la excepción
contenida en la Disposición Final Primera, 3), respecto del personal con
vínculo laboral de los centros sanitarios a que se refiere la Disposición
adicional segunda.
b) En relación con la Disposición Adicional Décima, (Aplicación de la Ley a los
servicios administrativos), en cuya virtud se habilita a los Servicios de Salud
105
CONFIDENCIAL
para extender el régimen estatutario a las estructuras administrativas y de
gestión del Servicio de Salud respectivo, este Gabinete únicamente debe
señalar que, a su juicio, el Estatuto Marco pudiera invadir las competencias de
autoorganización de sus respectivas Administraciones que estatutariamente
corresponden a las Comunidades Autónomas, habida cuenta, además, que la
legislación en materia de Función Pública de la mayoría de las Comunidades
Autónomas, imposibilita el establecimiento de una función pública propia de
los Organismos autónomos, condición que, en general, tienen los Servicios de
Salud y que es, en definitiva, el efecto último derivado de esta Disposición
Adicional.
c) Damos por reproducido lo ya manifestado en este informe en el apartado
correspondiente a la movilidad voluntaria, en relación con los Convenios de
Colaboración en materia de movilidad que se prevén en la Disposición
Adicional Duodécima.
d) Durante su tramitación parlamentaria ha sido incorporada al Estatuto Marco,
mediante la correspondiente enmienda, la Disposición adicional decimocuarta,
relativa a las peculiaridades aplicables en materia de Seguridad Social al
personal estatutario con nombramiento a tiempo parcial en los términos
previstos en la Disposición Adicional Séptima del Texto Refundido de la Ley
General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994,
de 20 de junio, en cuya virtud:
d.1) Las bases de cotización a la Seguridad Social y demás aportaciones que
se recauden conjuntamente con aquéllas, estarán constituidas por las
retribuciones efectivamente percibidas en función de las horas
trabajadas, debiendo señalarse a este respecto, que el Estatuto Marco,
no contiene previsión alguna respecto al régimen retributivo y
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CONFIDENCIAL
peculiaridades del mismo aplicables al personal con nombramiento a
tiempo parcial.
d.2) A efectos de determinar los periodos de cotización y de cálculo de la
base reguladora de las prestaciones de Seguridad Social, incluida la
protección por desempleo, se computarán exclusivamente las horas o
días efectivamente trabajados.
d.3) En el supuesto de trabajadores cuya prestación efectiva de servicios sea
inferior a doce horas a la semana o cuarenta y ocho al mes, los
derechos de protección sólo incluirán las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, asistencia sanitaria por
contingencias comunes y la prestación económica correspondiente a los
periodos de descanso por maternidad.
5.17. Disposiciones Transitorias
En relación con las Disposiciones transitorias, se advierte que, durante el
trámite parlamentario, han sido recogidas determinadas modificaciones que, por
lo demás, ya figuraban incluidas en distintos informes enviados al Ministerio de
Sanidad y Consumo por organizaciones profesionales y sindicales. Sin perjuicio
de las referencias puntuales que a lo largo del presente informe se han hecho a
algunas de ellas, -límite máximo de jornada complementaria, adaptación al
sistema de situaciones, convocatorias en tramitación, régimen transitorio de
jubilación, etc.-, que damos por reproducidas, se estima oportuno formular las
siguientes observaciones:
1. Si esta Ley no incluye en su ámbito de aplicación al personal en formación por
Residencia, ni tampoco regula el conjunto de los aspectos relativos a su
relación de empleo, parece evidente que tampoco debería haber regulado su
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CONFIDENCIAL
jornada de trabajo y periodos de implantación de la misma a través de la
Disposición transitoria primera, lo que ha obligado al legislador a incorporar la
excepción contenida en la Disposición Final Primera, 3), respecto del personal
en formación mediante residencia a que se refiere la Disposición transitoria
primera.
2. En lo que se refiere a la equiparación a los grupos de clasificación de los
funcionarios públicos, en tanto se mantenga vigente la clasificación general de
los funcionarios públicos y los criterios de equivalencia establecidos en el
artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, serán de aplicación al personal
estatutario de acuerdo con lo previsto en la Disposición Transitoria segunda.
3. La Disposición Transitoria tercera, viene a establecer el derecho transitorio del
personal que percibe sus haberes por el sistema de cupo y zona de poder
integrarse, en la forma, plazo y condiciones que en cada Servicio de Salud se
determine, de poderse integrar en el sistema de prestación de servicios, de
dedicación y retribuciones que establece el Estatuto Marco.
5. En lo que se refiere a la aplicación paulatina del Estatuto Marco, regulada en
la Disposición Transitoria sexta, deberá tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Las previsiones contenidas en los artículos 40 (Criterios Generales de la
carrera profesional) y 43, (Retribuciones complementarias), entrarán en
vigor, en cada Servicio de Salud, cuando así se establezca en las normas a
que se refiere el artículo 3, dictadas en desarrollo de la normativa básica
contenida en el Estatuto Marco, así como, sin el carácter de norma básica,
el Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre sobre retribuciones del
personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud y las disposiciones y
acuerdos que lo complementan y desarrollan.
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b) Del mismo modo y pese a la derogación expresa que se contiene en el
Estatuto Marco, continuarán vigentes, hasta tanto se desarrollen por los
respectivos Servicios de Salud,
b.1. Las Disposiciones relativas a categorías profesionales contenidas en
los Estatutos de Personal Médico, de Personal Sanitario no Facultativo
y de Personal no Sanitario.
b.2. Con rango reglamentario y sin el carácter de norma básica, hasta tanto
se proceda a su modificación por los respectivos Servicios de Salud, el
Real Decreto Ley 1/1999, de 8 de enero, sobre selección de personal
estatutario y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la
Seguridad Social.
b.3. Las prestaciones de carácter social recogidas en los distintos Estatutos
de Personal que se derogan, como ya se ha dicho en otro momento, se
mantendrán exclusivamente respecto a quienes ostenten derechos
subjetivos ya adquiridos a tales prestaciones en el momento de entrada
en vigor del Estatuto Marco.
5.18. Disposiciones Finales
En relación con las Disposiciones finales, se estima oportuno formular las
siguientes observaciones: 1. El Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud se dicta, de
acuerdo con lo previsto en su Disposición Final Primera, al amparo del artículo
149.1.18ª de la Constitución y tiene la condición de norma básica del régimen
estatutario del personal incluido en su ámbito de aplicación, con las siguientes
matizaciones:
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a) La Disposición Adicional Segunda, que se dicta, además, al amparo del
artículo 149.1.16ª de la Constitución (legislación básica y régimen económico
de la Seguridad Social) salvo su párrafo segundo en relación con el personal
con vínculo laboral de los centros sanitarios a que la misma se refiere.
b) La Disposición Transitoria Primera, relativa a la aplicación paulatina de la
jornada de trabajo al personal en formación mediante residencia, que se dicta
al amparo del artículo 149.1.7ª de la Constitución. 2. Respecto de la Disposición Final Segunda, destacar los siguientes aspectos: a) Hasta la fecha y pese a haber transcurrido el plazo establecido en el Estatuto
Marco, no se ha constituido el órgano colegiado interministerial previsto en la
Disposición Final segunda de la Ley 16/2003, de 28 de mayo de Cohesión y
Calidad del Sistema Nacional de Salud, que deberá informar preceptivamente
aquellos asuntos derivados de la aplicación del Estatuto Marco. b) Del mismo modo, la aplicación de las normas de desarrollo del Estatuto
Marco, especialmente en cuanto afecten a los aspectos financieros y
presupuestarios, quedará supeditada al cumplimiento de lo establecido en la
Ley 21/2001, de 21 de diciembre, de tal suerte que, el Ministerio de Hacienda
a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, podrá proponer las
medidas necesarias para garantizar el equilibrio financiero, lo que permite
concluir que, el Ministerio de Hacienda podría vetar la vigencia de cualquier
disposición o Estatuto de desarrollo del Estatuto Marco que pueda pactarse en
el ámbito de los Servicios de Salud, cuando advierta la posibilidad de un
incumplimiento de las previsiones contenidas en la citada Ley 21/2001, de 21
de diciembre.
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