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Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento

Honduras

Revisión del Gasto Público

© 2013 Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial.

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidas al Banco Mundial, sus instituciones afiliadas, su Junta de Directores Ejecutivos, o a los gobiernos que representan.

Derechos y permisosEl contenido de este documento se encuentra sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial fomenta la difusión del conocimiento, este documento puede ser reproducido parcialmente o en su totalidad, para fines no comerciales, siempre y cuando se reconozca la autoría y se cite la fuente.

Honduras

Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento

Revisión del Gasto Público

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Resumen ejecutivo ..........................................................................................................

I. Antecedentes de la revisión ......................................................................................

1. Introducción .............................................................................................................

2. Objetivos de la revisión .............................................................................................

3. Estructura del documento ........................................................................................

4. Metodología, fuentes de información y límites del análisis ......................................

II. Descentralización en contexto ......................................................................................

1. Introducción .............................................................................................................

2. Instituciones y políticas sectoriales ...........................................................................

3. Mecanismos de financiamiento del sector ...............................................................

4. Metas sectoriales y necesidades de inversión ...........................................................

5. Desafíos pendientes .................................................................................................

III. Descentralización y flujos financieros ..........................................................................

1. Introducción .............................................................................................................

2. Financiamiento del sector .........................................................................................

3. Gastos del sector ......................................................................................................

4. Flujos financieros totales del subsector urbano ........................................................

IV. Descentralización y desempeño ..................................................................................

1. Introducción .............................................................................................................

2. Influencia de diversos factores sobre el desempeño e inversiones de las empresas de servicios públicos ................................................................................

3. Perspectiva general ...................................................................................................

V. Conclusiones y recomendaciones .................................................................................

1. Conclusiones principales ..........................................................................................

2. Recomendaciones ....................................................................................................

VI. Referencias ................................................................................................................

VII. Anexos ......................................................................................................................

1. Resumen de MCO – Gasto en el sector de agua .......................................................

2. Definición del Índice de Desempeño Estándar ..........................................................

3. Análisis de regresión de indicadores de desempeño ................................................

4. Resumen de estudios de caso, resultados y factores significativos ...............................

262930 313334 35 3636 3737383839 4041 4243 434446505152

273547495153

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Figura 1 Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector de Agua y Saneamiento ...............................Figura 2 Estructura financiera del sector de agua y saneamiento ......................................................................Figura 3 Evolución del acceso a agua y saneamiento (1990-2010) ....................................................................Figura 4 Porcentaje de la población con acceso a la red de agua e inodoros de descarga por quintil

de pobreza ............................................................................................................................................Figura 5 Financiamiento del Sector de Agua Urbano 2010 ................................................................................Figura 6 Evolución del financiamiento nacional vs. Extranjero en el sector .......................................................Figura 7 Fuentes de financiamiento para los gastos municipales del sector agua y saneamiento

para el año 2010 ...................................................................................................................................Figura 8 Financiamiento para inversiones de fondos nacionales, municipales y de donantes en

los años 2005 y 2010 ............................................................................................................................Figura 9 Aumento en los ingresos por tarifas (2002-2011) en las ciudades de los estudios de casos ...............Figura 10 Evolución del aumento de ingresos por tarifas, niveles de inversión y población urbana

(2002-2011) en las ciudades de estudios de casos ...............................................................................Figura 11 Facturación y asequibilidad promedio para 2010 para una muestra de proveedores de servicio .......Figura 12 Gastos del Sector de Agua Urbana en el 2010 .....................................................................................Figura 13 Evolución de las inversiones a nivel nacional en agua y saneamiento (2002-2010) .............................Figura 14 Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011) ......................Figura 15 Comparación de las inversiones realizadas y las necesidades de inversión estimadas

para alcanzar las metas ........................................................................................................................Figura 16 Tasa de ejecución de fondos presupuestados vs. Fondos gastados (2002-2011) .................................Figura 17 Número de personas que obtuvieron acceso a servicios de agua y saneamiento,

y gastos del sector ................................................................................................................................Figura 18 Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA .......Figura 19 Evolución de los costos de O&M y de dotación de personal en empresas de servicios públicos

que no pertenecen a SANAA ................................................................................................................Figura 20 Evolución del financiamiento y el gasto en el subsector APS urbano entre los años 2005 y 2010 .......Figura 21 Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios ...................................Figura 22 Empleados por cada 1,000 conexiones según el tipo de proveedor de servicios ................................Figura 23 Desempeño de proveedores de servicios por parámetros (SPI) ..........................................................Figura 24 Desempeño de proveedores de servicios por modelo de gestión .......................................................

Tabla 1 Tipos de proveedores de servicio y población que abastecen .............................................................Tabla 2 Financiamiento a nivel municipal a través de las categorías municipales para el año 2010 ................Tabla 3 Tipos de proveedores de servicio clasificados por niveles de pobreza ................................................Tabla 4 Promedio de inversiones per cápita por modelo de gestión ................................................................Tabla 5 Algunas características de las distintas categorías de proveedores de servicios ..................................Tabla 6 Resumen de los Estudios de Caso ........................................................................................................Tabla 7 Algunos indicadores de empresas de servicios públicos que pasan por distintos caminos de

descentralización ..................................................................................................................................

Lista de Figuras

Lista de Tablas

06 Revisión del Gasto Público. Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento

Abreviaturas y Acrónimos

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AES Servicios Agrícolas y Ambientales

AMHON Asociación de Municipios de Honduras

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

CONASA Consejo Nacional de Agua y Saneamiento

EPHPM Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples

ERSAPS Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento

FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social

PBI Producto Bruto Interno

GdH Gobierno de Honduras

HNL Moneda de Honduras – Lempiras

BID Banco Interamericano de Desarrollo

IBNET Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento

INE Instituto Nacional de Estadística

JMP Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento UNICEF/OMS (Joint Monitoring Program for Water Supply and Sanitation UNICEF/WHO)

LCCHN Oficina del Banco Mundial para América Latina y el Caribe en Tegucigalpa, Honduras

LCSPE Grupo de Política Económica del Banco Mundial para América Latina y el Caribe

LCSPR Oficina del Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe

LCSPS Grupo del Sector Público del Banco Mundial para América Latina y el Caribe

MAPAS Monitoreo del Avance del País en Agua y Saneamiento

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

M&E Monitoreo y Evaluación

MINSA Ministerio de Salud

ONG Organismo No Gubernamental

07Honduras

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

MCO Mínimos Cuadrados Ordinarios

O&M Operación y Mantenimiento

PEMAPS Plan Estratégico de Modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento

PROMOSAS Proyecto de Modernización del Sector Agua y Saneamiento en Honduras

ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza

RASHON Red de Agua y Saneamiento de Honduras

SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados

SASEP Unidad Económica de Política y Pobreza del Banco Mundial

COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

SEFIN Secretaría de Finanzas

SEIP Secretaría del Interior y Población

SEPLAN Secretaría de Planificación

SERNA Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente

SINIMUN Sistema de Información Municipal

SPI Índice de Desempeño Simple

SPS San Pedro Sula

PN/VP Plan de Nación / Visión de País

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos

USCL Unidad de Supervisión y Control Local

OMS Organización Mundial de la Salud

WSP Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial

APS Agua Potable y Saneamiento


Agradecimientos por aportes a la revisiónLa Revisión del Gasto Público del Sector del Agua en Honduras es el resultado de un trabajo en equipo liderado por David Michaud, Especialista Senior de Agua y Saneamiento del Banco Mundial compuesto por:

• Luis Guillermo Vélez Álvarez (Economista especialista en agua y saneamiento),

• José Donaldo Ochoa (Economista especialista en agua y saneamiento y coordinador del país),

• Antonio Rodríguez Serrano (Especialista en agua y saneamiento para el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial)

• Yoonhee Kim (Economista urbano del Banco Mundial),

El equipo quisiera agradecer la colaboración y los aportes de Victoria Flamant y Manuel Fernández Sierra (consultores para el Banco Mundial), Blanca López (Asociada profesional recién egresada), Calvin Zebaze Djiofack (Economista), así como al personal y consultores de la oficina del Banco Mundial en Honduras: Ricardo Mairena, Marco Antonio Agüero, Mario Roberto Salgado Barrientos y Rosa Nely Ochoa Salgado. Así como la valiosa participación de Kirsten Hommann (Economista senior del Departamento de Transportes, Agua y Tecnologías de la Información y Comunicaciones

del Banco Mundial) y Fernanda Ruiz Núñez (Economista senior de la Unidad de Políticas de Infraestructura de la Red de Desarrollo Sostenible del Banco Mundial), y la contribución de Yehude Simon, Juan Chong, María Madrid y Shinny Montes en la edición, diagramación y publicación del informe.

Este informe de referencia del sector se ha utilizado como un importante aporte a la Revisión del Gasto Público de Honduras 2008-2012 preparado por un equipo co liderado por Geeta Sethi (AES), Laura Zoratto (LCSPS) y Luc Razafimandim (LCSPE), bajo la supervisión general y guía de Oscar Calvo-González (Economista Líder y Líder del Sector, LCSPR). El equipo incluyó, en orden alfabético, Calvin Zebaze Djiofack (LCSPE), David Carias (consultor), Denis Medvedev (SASEP), Gustavo Ezequiel Miranda (LCCHN), Karina Ramírez (LCSPS), Lorena Viñuela (LCSPS), Natalyia Biletska (PRMPS), Nuria Tolsa Caballero (LCSPE), Ramón Arias (LCSPS) y Rong Qian (LCSPE).

La preparación de este documento fue posible gracias al financiamiento del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, el Grupo Especializado en Temas de Agua del Banco Mundial (Water Anchor) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación..

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Resumen Ejecutivo

La presente revisión del gasto público del sector de Agua Potable y Saneamiento en Honduras arroja luz sobre la actual estructura de financiamiento y gasto público del sector, tanto a nivel de gobierno nacional como subnacional. Asímismo, examina cómo el proceso de descentralización ha afectado el financiamiento del sector y la prestación de servicios bajo diferentes condiciones de gobernabilidad y economía política.

Este trabajo se basa en el análisis de información disponible proveniente de diversas fuentes, incluyendo documentos del presupuesto del Gobierno de Honduras (GdH), asignaciones y gastos reales de los ministerios e instituciones clave del sector. En cuanto a su estructura, comienza brindando información contextual sobre las instituciones, políticas y desafíos del sector; continua estudiando los flujos financieros del sector; y se centra en una evaluación comparativa del desempeño de los prestadores de servicio urbanos desde la óptica de la descentralización, mostrando los resultados de un análisis econométrico de la información del ente regulador para 92 prestadores de servicios que cubren el 85% del total de la población urbana en Honduras. Adicionalmente,

este análisis se completó con información de campo sobre 11 estudios de caso. Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de política para tomadores de decisiones del sector de agua y saneamiento, que serán incluidas en el documento global de Revisión del Gasto Público en Honduras 2008-2012, preparada por el Banco Mundial.

I. DeSCentRAlIzACIón en Contexto

Panorama del sector

En Honduras, los niveles de cobertura han aumentado, aunque continúan revelando desigualdades, y la calidad del servicio sigue siendo limitada. La infraestructura existente permite el uso de tan solo el 5% de los recursos hídricos disponibles en la naturaleza, y la provisión de servicios de agua potable y saneamiento seguros y sostenibles para todos los habitantes sigue siendo un desafío en Honduras. En el 2011, el 89% de la población tenía acceso a fuentes mejoradas de agua potable y el 81% tenía acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento, en comparación con el 81%

2004

100%

80%

60%

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0%2006

Q1

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2008 2010

Proporción de la población con acceso a inodoros con descarga de agua


limitada y la sostenibilidad financiera de los prestadores sigue siendo un desafío, independientemente del nivel de descentralización.

Instituciones y políticas sectoriales

La descentralización del sector no se ha completado y la gobernabilidad es un problema central de preocupación para el financiamiento del sector. Existen numerosas políticas y estrategias que rigen el sector de agua en Honduras. Más allá de asumir las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),4 el gobierno de Honduras definió ambiciosas metas nacionales5 y dictaminó el establecimiento de un marco legal coherente e instituciones más sólidas para alcanzar dichas metas. Consecuentemente, la Ley Marco del Sector de Agua Potable y Saneamiento fue aprobada en 2003, ordenando la descentralización de todos los servicios de agua y saneamiento. Seguidamente, en el 2005 se adoptó el Plan Estratégico de Modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento (PEMAPS) y,

y 65% registrados respectivamente en el año 2000.1 De este modo, Honduras habría alcanzado las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)2 para agua y saneamiento. No obstante, este aparente éxito enmascara significativas desigualdades entre las zonas urbanas y rurales, y entre los quintiles de pobreza en Honduras.

El hecho de que más de 1 millón de personas no obtengan su agua para consumo humano de fuentes mejoradas y de que 2.2 millones de hondureños, la mayoría de ellos de zonas rurales, no cuenten con instalaciones mejoradas de saneamiento es particularmente alarmante.3

Honduras aún se encuentra rezagado respecto de la mayoría de países latinoamericanos, donde la cobertura promedio en 2010 fue de 94% para agua y de 80% para saneamiento.

Incluso para la población que cuenta con cobertura de agua potable y saneamiento, la calidad del servicio es

1 Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento OMS/UNICEF (datos estimativos actualizados al 2013)2 Las metas ODM para agua y saneamiento son asegurar que para 2015 el 88% de la población tenga acceso a fuentes mejoradas de agua potable y el

75% de la población tenga acceso a saneamiento básico.3 UNICEF (2011). Estudio sobre Exclusión en el Sector de Agua y Saneamiento de Honduras. El 14% de la población no tenía acceso a agua potable segura

y el 29% no tenía acceso a saneamiento básico en 2010. 4 Las metas ODM para agua y saneamiento son asegurar que el 88% de la población tenga acceso a agua potable segura y 75% tenga acceso a saneamiento

básico para 2015.5 Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP): Estas metas superaron ampliamente las metas de los ODM, al apuntar a una cobertura de agua potable

y saneamiento para el 95% de la población en 2015.

Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector Agua y Saneamiento

CONASA

Secretaría Ejecutiva

Secretaría Técnica

MUNICIPALIDADES

SANAA

Ente Regulador

Control Municipal

Espacios deDiálogo

Institucionales yNo Institucionales:

RASHON

Prestadores de Servicio Juntas de Agua

Responsabilidado Autoridad

Relación técnica,Cooperación

11Honduras

posteriormente, en el 2011 el Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento (CONASA) preparó una Política Nacional de Agua Potable y Saneamiento. La actual administración adoptó la ley de Visión de País 2010-2038 y el Plan de Nación 2010-2022, mediante la cual definió nuevas metas6 y medidas de política para el sector, entre ellas la culminación de la transferencia de los 17 sistemas de agua, incluyendo el sistema de Tegucigalpa, que aún opera el Servicio Autónomo de Acueductos y Alcantarillados (SANAA),. Si bien la prestación de estos servicios de agua potable y saneamiento es una atribución de los municipios, en la práctica existe una amplia gama de modelos de que varían de una ciudad a otra. Actualmente, solo el 60% de la población es abastecida por un prestador descentralizado autónomo, en conformidad con la Ley Marco, mientras que el SANAA todavía opera 13 sistemas, prestando servicios de APS a más de 1.5 millones de personas.

Mecanismos de financiamiento del sector

el sector de agua y saneamiento en Honduras se financia a través de una combinación de tres fuentes, de conformidad con el Marco para el Financiamiento del

Sector de Agua potable y Saneamiento de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

La primera fuente de financiamiento proviene de las tarifas cobradas por los prestadores de servicios en base al volumen, las condiciones socioeconómicas o una combinación de ambos.

La segunda fuente de financiamiento la constituyen los impuestos, los cuales contribuyen a complementar los costos operativos y algunos costos de inversión que nos son cubiertos por las tarifas. Los ingresos por impuestos generalmente se transfieren directamente en forma de asignaciones presupuestarias otorgadas por la administración nacional o municipal a los prestadores de servicio o instituciones del sector e, indirectamente, a través de transferencias fiscales realizadas por el gobierno nacional a los gobiernos municipales.

La tercera fuente de financiamiento del sector, principalmente para inversiones, la proporcionan las transferencias externas, bajo la forma de donaciones o créditos otorgados por donantes a favor de instituciones y prestadores de servicios nacionales o locales.

6 Metas de cobertura de VP/PN: Que el 93% de los hogares rurales cuente con agua potable y el 60% de los hogares cuente con sistema de alcantarillado para 2022. Sorprendentemente, el primer Plan de Gobierno 2010-2014 enmarcado en el Plan de Nación, que fue aprobado a fines del 2010, ha adoptado las metas ERP que buscan asegurar el acceso del 95% de la población a los servicios de agua y saneamiento para el 2014, algo que parece inalcanzable dado que el sector está lejos de cumplir las metas, ni siquiera para 2015.

estructura financiera del Sector Agua y Saneamiento

Asignación presupuestaria

Contribuciones en especie

Donaciones

Tarifas

SubsidiosSubvenciones para Inversión /Contribuciones en especie

Tran

sfer

enci

asFi

scal

es

Créd

itos

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sERSAPS,CONASA SANAA

ONGs Usuarios Donantes Externos

Prestadores Rurales oJuntas de Agua Rurales

PrestadoresMunicipales

FHIS

SEFIN

Municipalidades

Impuestos


Metas sectoriales y necesidades de inversión

Los requerimientos de inversión en el sector de agua y saneamiento en Honduras superan ampliamente las inversiones previstas. Las inversiones necesarias varían dependiendo de las metas sectoriales utilizadas y del nivel de calidad de los servicios que se pretenden prestar. Tal como se mencionó, coexisten distintas metas para el sector (ODM, ERP, PN/VP), lo que subraya la necesidad de que el gobierno defina un conjunto único de metas armonizadas. Para la presente Revisión del Gasto Público, se consideran dos escenarios principales, ambos provenientes directamente del ejercicio MAPAS: a) las metas ODM que buscan alcanzar el 88% de cobertura de agua y el 75% de cobertura de saneamiento para la población de Honduras en 2015. Si bien esta meta se ha logrado, para sostener los niveles de cobertura y asegurar que la calidad de los servicios cumpla con los estándares del sector se requeriría una inversión anual de 6,200 M HNL, incluyendo nuevo capital y costo de reposición y rehabilitación de infraestructuras, y b) el Plan de Nación, que adopta las

metas ERP, es decir, acceso del 95% de la población a los servicios de agua potable y saneamiento para 2022, lo cual requeriría una inversión anual total de 7,572 M HNL.

II. DeSCentRAlIzACIón y flujoS fInAnCIeRoS

financiamiento del sector

El financiamiento a nivel nacional proviene, en su mayor parte, de donantes y se complementa con algunos fondos nacionales. Entre 2002 y 2001, en promedio, el financiamiento a nivel nacional, incluyendo donaciones fuera del presupuesto, donaciones o créditos dentro del presupuesto, así como fondos nacionales, ascendió a 550 M HNL por año, de los cuales los donantes aportaron alrededor del 70%. Los mayores financiadores del sector de APS en orden descendente, son: España, que brindó un aporte significativo en la primera mitad de la década; el BID, que incrementó sus préstamos en la segunda mitad, Japón; USAID; y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

Evolución del financiamiento nacional vs. extranjero en el sector

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-

Financiamientodonantes

Financiamientonacional

% definanciamientode donantes

90%

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20%

10%

0%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

13Honduras

El financiamiento a nivel municipal, incluyendo las transferencias fiscales por parte del gobierno nacional, representa una importante fuente de financiamiento para el sector y ha aumentado significativamente entre los años 2005 y 2010.7 Este financiamiento proviene en su mayoría, de transferencias generales del gobierno nacional, así como de los recursos propios generados por los municipios a través de impuestos sobre bienes inmuebles. Este considerable incremento del 291 podría explicarse, en términos generales, por el incremento de las transferencias fiscales ;el probable ajuste e incremento de las tarifas, resultando en un ingreso municipal más alto;8 y posiblemente debido una mayor conciencia de que la prestación de los servicios de APS es responsabilidad de los municipios. En el mismo intervalo de tiempo, alrededor de 150,000

7 La información disponible es limitada y no se cuenta con una fuente consolidada y harmoniosa, excepto para los años 2005 y 2010, en los que la Secretaría del Interior y Población (SEIP) realizó un gran esfuerzo que tuvo como resultado una extensa base de datos sobre las finanzas municipales, la que fue utilizada para este informe.

8 En municipios que no cuentan con un proveedor de servicios autónomo, a menudo los servicios de agua y saneamiento se pagan directamente en la caja de la municipalidad y no se distinguen en la contabilidad municipal. Así, parte del financiamiento a nivel municipal podría provenir efectivamente de las tarifas, aunque, al existir sistemas más grandes que son autónomos, es probable que el efecto no sea muy significativo.

9 Según las recomendaciones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Otras organizaciones proponen otros valores (OCDE 2.6%, Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, EPA, 4%).

pobladores urbanos han comenzado a ser abastecidos por prestadores municipales, en lugar del SANAA.

El análisis también muestra un aumento considerable del ingreso proveniente de las tarifas, llegando a cerca del 70% en el periodo comprendido entre 2002 y 2011. Parte de este aumento podría atribuirse al incremento en el número de usuarios que ascendió a un 36% en este mismo período, así como a una combinación de mejores prácticas de facturación y cobro.

En los casos estudiados, se observa una gran variación en los niveles tarifarios y, en algunos lugares, las tarifas podrían estar alcanzando el límite de asequibilidad para el quintil de ingresos más bajo -que ascienden al 3% del ingreso familiar.9 Un análisis profundo de los esquemas

Financiamiento para inversiones de fondos nacionales, municipales y de donantes en los años

2005 y 2010

Evolución de los ingresos por tarifas, niveles de inversión y población urbana (2002-2011) en las

ciudades de estudios de casos

2005

54

103

166

157+291%

245+48%

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Fondos municipales

DonantesFondos nacionales

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2011

300%

250%

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50%

0%

Incremento de población urbana

Incremento del ingreso por tarifasIncremento de Inversiones sin SPS,AMDC, Pto. Cortés


de subsidios cruzados sería relevante para evaluar su impacto distribucional

Gastos del sector

Estructura y niveles de inversiónLos niveles de inversión nacional en el sector se encuentran por debajo de los estándares internacionales y registran una tendencia descendente.

Según el Informe de Desarrollo Humano (IDH 2006), países como Honduras deben invertir por lo menos el 1% de su Producto Interno Bruto (PIB) en agua y

saneamiento. Entre los años 2002 y 2011, el promedio fue solamente de 0.13%. Los niveles de inversión realizados por el gobierno nacional y los donantes en el sector de APS han venido en descenso a lo largo de los últimos 10 años, tanto en números absolutos y como en el porcentaje del presupuesto nacional.

Del total de inversiones, la mayor parte se asigna al subsector de agua en las zonas urbanas. En promedio, entre el año 2002 y el 2011, el 69% del total de inversiones realizadas en el sector de APS se asignó a intervenciones de agua, de las cuales el 46% se destinaron zonas urbanas. Siendo el saneamiento, un

Facturación y accesibilidad promedio en 2010 para una muestra de prestadores de servicio

Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011)

Lem

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500

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300

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100

0PuertoCortés,Cortés

DistritoCentral,FanciscoMorazán

San PedroSula,

Cortés

La Ceiba,Atlántida

Danlí,El Paraíso

Siguatepeque,Comayagua

La Paz-Cane

Jesús deOtoro,Intibucá

3% de ingresos en promedio

3% de ingresos para quintil inferior

Mill

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1,200

1,00

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600

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200

02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio

13%

19%22%

46%

Saneamiento rural Agua rural Saneamiento urbano Agua urbana

15Honduras

sector bastante más rezagado que el agua en términos de cobertura, recibió solo el 31% de las inversiones en el sector, de las cuales el 23% se invirtió en zonas urbanas y el 12% restante en zonas rurales.

Los actuales niveles de inversión son insuficientes para alcanzar las metas establecidas por el GdH.

Dependiendo del conjunto de metas que se adopte, las metas ODM o las metas del gobierno establecidas en VP/PN, la inversión anual requerida varía entre 4,900 M HNL y 6,000 M HNL. Esto contrasta con el nivel de inversión actual, que asciende a ~ 488M HNL, excluyendo las inversiones municipales, que ascendieron a unos 218 M HNL en el 2010; lo que representa solo un 10% de las necesidades de inversión. En otras palabras, existe un alto riesgo de no poder sostener los niveles de cobertura alcanzados, debido al crecimiento poblacional y a la falta de financiamiento para la reposición y rehabilitación de las infraestructuras existentes.

Operación y mantenimientoLa limitada información disponible señala un drástico aumento en los costos salariales y, en menor medida, en los costos de operación y mantenimiento del SANAA. Esta tendencia es particularmente problemática, puesto que el incremento parece coincidir con la aprobación de la Ley Marco, que impulsa la descentralización de los

10 Información de 92 proveedores de servicios urbanos que abastecen al 85% de la población urbana total, para los que el ente regulador recogió indicadores de prestación de servicios en el año 2010.

servicios, reduciendo el número de sistemas operados por el SANAA. Sin embargo, los gastos en salarios y prestaciones han sufrido un aumento del 95%, lo que no solo plantea a la empresa retos para la sostenibilidad financiera de los servicios sino que también incrementa proporcionalmente el costo del pasivo laboral y las indemnizaciones que deberán pagarse para futuros traspasos de sistemas de APS. Como resultado, los salarios representan, en promedio, el 55% de los costos totales del período, muy por encima del usual 30-40%.

III. DeSCentRAlIzACIón y DeSeMPeño

El análisis del desempeño de la prestación de servicios urbanos de agua y saneamiento10 en el contexto del proceso de descentralización en curso, se basa en la premisa de que un número de factores externos, políticos y de política sectorial, influyen en el desempeño de los prestadores de servicios de APS.

Se evaluó el desempeño de dichos prestadores sobre la base de la información del Ente Regulador disponible en relación a su eficiencia, tarifas, calidad del servicio y niveles de inversión.

Adicionalmente, para evaluar el desempeño general de los prestadores, se desarrolló un índice de desempeño simple (Simple Performance Index, SPI), utilizando los

Comparación de las inversiones anuales actuales y estimadas para alcanzar las metas

Inve

rsio

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0Rural Urbano

Agua Saneamiento

Rural Urbano

95% en 2022

ODM 2015

Promedio2002-2011


Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA

Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios

Desempeñode prestadores

de servicio:- eficiencia

- tarifas- calidad del

servicio...

Tamaño

Nivel depobreza

Economíapolítica local

Proceso dedescentralización

Modelo de gestión

Factoresexternos

Factorespolíticos

Factores depolítica

1,200

1,000

800

600

400

200

0

Costos de personal

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Costos OMM

illon

es L

empi

ras

por

año

17Honduras

siguientes 5 parámetros:11 i) Número de empleados por cada 1,000 conexiones, ii) Nivel de medición, iii) Continuidad del servicio, iv) Nivel de desinfección del agua y v) Efectividad de la tarifa (tarifa promedio sobre costo promedio). A cada parámetro se le asignó un puntaje que oscilaba entre 1 (más bajo) y 3 (más alto), basándose en estándares de buenas prácticas internacionales.

El análisis estadístico de desempeño general (SPI) revela que la mayoría de los prestadores todavía se encuentran lejos de alcanzar un servicio sostenible y eficiente. Igualmente, sugiere que las empresas municipales y las juntas administradoras de agua registran un mejor desempeño que el SANAA y las municipalidades que operan directamente los sistemas.

La suma de todos los puntajes arrojó un valor total del índice [que varía de 5-más bajo a 15 -más alto] que se utilizó para clasificar a los prestadores de servicio en tres categorías de acuerdo a su desempeño: bajo, medio y bueno.

Tamaño y niveles de pobreza. El análisis no muestra una relación estadísticamente significativa entre el tamaño del área servida, o la categoría de pobreza del

11 Estos indicadores no cubren totalmente el desempeño de una empresa de servicios públicos; mas bien fueron seleccionados de acuerdo con la limitada información disponible en la base de datos del ente regulador.

Medición

TarifaDotación

depersonal

Continuidaddel servicio Desinfección

Empresa municipal

Junta de Agua

Municipalidad

SANAA

Prestadoresmás sostenible

Mejor servicio

Operaciónmás eficiente

Servicio másprofesional

Desempeño de prestadores de servicios por parámetros SPI

Desempeño (basado en SPI):

1

7

4

18

3

6

1

Núm

ero

/ %

de

mod

elos

obs

erva

dos

Empresamunicipal

Municipalidad Junta de Agua Concesionarioprivado

SANAA

deficiente medio bueno

100%

80%

60%

40%

20%

0% 1

111

2

Desempeño de proveedores de servicios por modelo de gestión


municipio y los niveles de inversión o eficiencia de los prestadores.

Trayectoria del proceso de descentralización. Forzar al SANAA a descentralizar la prestación del servicio a municipios con poca voluntad de asumirla solo ha conducido al fracaso del traspaso; por el contrario, cuando la descentralización se ha dado guiada por la demanda, estando las autoridades municipales interesadas en involucrarse en la creación de un prestador de servicios autónomo, parece haber conducido a un mejor desempeño de los prestadores. La descentralización genera mejoras a corto plazo en la eficiencia y recuperación de costos, pero estas no se traducen inmediatamente en una mayor calidad del servicio.

Los factores inherentes a la economía política local con frecuencia desempeñan un papel importante en el éxito o el fracaso de los prestadores. Por ejemplo, los primeros 20 años de políticas coherentes y voluntad política continua, que impuso la instalación de medidores de

agua y aumentó conciencia sobre el uso del agua entre los ciudadanos, contribuyó significativamente al éxito de Aguas de Puerto Cortés, que también se benefició de un ingreso estable proveniente de la Empresa Nacional Portuaria de Honduras, que adquiere el 35% del agua servida a un costo de 30 lempiras por metro cúbico.

Modelos de gestión

La eficiencia operativa de los prestadores difiere considerablemente de un modelo de gestión a otro: cuanto más autónomos son, más eficientemente prestan los servicios de APS.

El análisis de las inversiones a nivel municipal sugiere que la descentralización ha sido efectiva en cuanto a la movilización de mayores recursos municipales. Los municipios que cuentan con un modelo de gestión descentralizado, como las juntas administradoras de agua o empresas municipales, asignan más recursos a las infraestructuras de agua y saneamiento que aquellos donde SANAA todavía presta el servicio de agua.

Filtros lentos ascendentes FIME Jesús de Otoro. Foto FHIS.

19Honduras

ReCoMenDACIoneS PARA loS toMADoReS De DeCISIón Del SeCtoR

PRInCIPAleS ConCluSIoneS

• La información del sector disponible resulta insuficiente para informar a los tomadores de decisiones sobre el impacto del proceso de descentralización en curso.

• Los niveles actuales de gasto público son insuficientes para alcanzar las propias metas del Gobierno.Dichos niveles están disminuyendo y su composición no se ajusta a las necesidades reales.

• Resulta difícil evaluar la eficiencia de las inversiones públicas, y el aumento significativo de los gastos operativo, en particular los gastos de salario del personal de SANAA, pone en riesgo la sostenibilidad de los servicios.

• La composición del financiamiento del sector está cambiando debido a la descentralización y, hoy en día, los fondos descentralizados representan la principal fuente de financiamiento.

• La información del Ente Regulador muestra que el modelo de gestión y el camino seguido en la descentralización influyen fuertemente sobre el desempeño de los prestadores de servicio urbanos.

• Mejorar los sistemas de información sobre financiamiento y calidad de los servicios; así como los mecanismos de recolección de información para el monitoreo y evaluación sistemática del desempeño de los prestadores.

• Elevar las inversiones a nivel nacional y municipal, y mejorar su calidad y alineamiento con las metas del GdH.

• Continuar apoyando la descentralización de los servicios a las municipalidades de forma estratégica, promoviendo programas que ofrezcan apoyo técnico y financiero a los municipios para establecer o fortalecer empresas municipales autónomas y eficientes, y mejorar la calidad y cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento.

• Adaptar e financiamiento del gasto público a un sector descentralizado, mediante la adopción de una política de financiamiento del sector para promover la eficiencia de los prestadores de servicios, estimular la recuperación de costos principalmente a través de la tarifa, definir un esquema de subsidios que permitan a los ciudadanos más pobres tener acceso a los servicios, y establecer principios básicos para que el financiamiento llegue a los prestadores de servicios.

• Asegurar el fortalecimiento de las instituciones nacionales para que puedan ejercer de forma efectiva los roles de rectoría, regulación, y prestación de asistencia técnica y, en última instancia, apoyar la creación y fortalecimiento de empresas municipales autónomas de servicios de agua potable y saneamiento.


Antecedentes de la RevisiónI

hagan uso de mejores instalaciones de saneamiento es particularmente alarmante.20 Honduras aún se encuentra por debajo de los promedios de cobertura de la mayoría de países latinoamericanos, en el 2010, la cobertura promedio para LAC era de 94% para agua y 80% para saneamiento. Estos aparentes éxitos invisibilizan desigualdades importantes entre las zonas urbanas y rurales. Aun para la población con cobertura, la calidad del servicio es limitada y la sostenibilidad financiera de los proveedores de servicio es todavía un desafío. Asimismo, una mirada más detallada a las cifras desagregadas revela tendencias inquietantes; por ejemplo, la proporción de pobladores urbanos con acceso a agua mejorada ha disminuido drásticamente desde 1990 debido a la rápida urbanización, mientras que la gente pobre registra niveles bastante más bajos de acceso a servicios.

En Honduras, tradicionalmente la provisión del servicio en zonas rurales ha sido responsabilidad de juntas administradoras de agua a nivel de las comunidades, mientras que en zonas urbanas, a la vuelta del siglo XIX, pasó de empresas prestadoras de servicios a un proveedor centralizado a principios del siglo XX. Siguiendo las tendencias de la región, a principios de los 60, el SANAA, se convirtió en el proveedor de servicios en la mayoría de ciudades más grandes y medianas del país, con excepción de San Pedro Sula. La adopción de la Ley de Municipios en 1990 transformó los servicios de agua y saneamiento en una responsabilidad municipal nuevamente, marcando así un giro en la tendencia.

1. IntRoDuCCIón

Honduras registra uno de los más altos índices de pobreza y desigualdad del hemisferio occidental. Es el tercer país más pobre12 de América Latina, con una población de aproximadamente 8.3 millones de habitantes,13 de los cuales más del 60% vive por debajo de la línea de pobreza nacional.14 La población urbana continúa creciendo rápidamente, lo que ha hecho de Honduras, desde el 2008, un país predominantemente urbano, aun cuando el 48%15 de la población vive todavía en zonas rurales (la población rural promedio en América Latina es 21%).16 Se espera que el proceso de urbanización continúe.

Mientras los recursos hídricos disponibles son abundantes, con una oferta de agua global de 87,000 hectómetros al año, las infraestructuras existentes permiten utilizar solo un 5%17 de esta agua y la provisión de servicios básicos, tales como agua potable segura y sostenible y saneamiento, sigue siendo un desafío para el país. En 2011, el 89% de la población tuvo acceso a una mejor fuente de agua y el 81% a una mejor fuente de saneamiento, en contraste con los porcentajes de 81% y 65% respectivos registrados en el año 2000.18 De este modo, Honduras ha alcanzado el Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM)19 para agua y saneamiento. No obstante, el hecho de que más de 1 millón de personas en Honduras no obtenga su agua potable de mejores fuentes y de que 2,2 millones de hondureños, la mayor parte en zonas rurales, no

12 República de Honduras (”Visión de País 2010 - 2038 y Plan de Nación 2010 – 2022”)13 INE (2012)14 Banco Mundial (2012)15 INE(2012)16 Banco Mundial (2010)17 Repúblicade Honduras (”Visión de País 2010 - 2038 y Plan de Nación 2010 – 2022”)18 Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento OMS/UNICEF (estimados actualizados al 2013)19 La meta ODM para agua y saneamiento es asegurar que el 88% de la población tenga acceso a agua potable segura y el 75% a saneamiento básico para

el 2015.20 UNICEF (2011)

21Honduras

Sin embargo, se observó poca descentralización hasta 2003, año en que el gobierno aprobó la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento, que marcó un hito al hacer de la provisión del servicio una atribución de los municipios (descentralización), ordenando que dicho servicio sea brindado por una entidad autónoma en representación de los municipios (desconcentración) y reformando las instituciones del sector a nivel nacional para adaptarlas a la nueva estructura del mismo. La ley no tuvo un impacto importante en la provisión del servicio en las zonas rurales, la que continúa a cargo de juntas administradoras de agua a nivel comunitario, a las que se reconoce como proveedores autónomos de servicio en sus respectivas comunidades.

La decisión del gobierno de descentralizar la provisión del servicio de agua tuvo como propósito mejorar el desempeño técnico, de planificación y de regulación del sector.21 La Ley del Sector Agua Potable y Saneamiento exigía “la transición hacia una descentralización a nivel nacional de los servicios para 2008”, la que conllevaría una transferencia de la responsabilidad a operadores municipales para la operación, mantenimiento, desinfección y expansión de los sistemas operados actualmente por SANAA.22 Sin embargo, una década después de la adopción de esta legislación histórica, su implementación todavía plantea grandes desafíos, incluyendo la falta de instituciones sólidas a nivel nacional y una implementación incompleta de la descentralización y desconcentración de la provisión de servicios.

2. oBjetIVoS De lA ReVISIón

La presente revisión del gasto público del sector de Agua Potable y Saneamiento (PER, por sus siglas en inglés) es aclarar el panorama sobre la actual estructura de financiamiento y gasto público del sector agua potable y saneamiento, tanto a nivel de gobierno nacional como subnacional, así como examinar cómo la descentralización ha afectado el financiamiento y provisión del servicio del sector bajo condiciones variables de gobernabilidad y economía política.

En la Revisión de Gasto Público, como de costumbre, el documento incluye una revisión de los flujos de inversión de todo el sector. No obstante, la PER también

incluye secciones centradas más específicamente en el impacto de la descentralización, aunque circunscritas al sector urbano. Esto se debe a que el efecto de la descentralización en la provisión del servicio en zonas rurales ha sido limitado y casi no existe información disponible al respecto. Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de política para tomadores de decisiones del sector de agua y saneamiento, que serán incluidas en el documento global de Revisión del Gasto Público en Honduras 2008-2012, preparada por el Banco Mundial.

3. eStRuCtuRA Del DoCuMento

Para lograr los objetivos, el documento está dividido en los siguientes capítulos:

• Capítulo II: Brinda información contextual sobre las instituciones, políticas, mecanismos de financiamiento y desafíos del sector.

• Capítulo III: Analiza los flujos de financiamiento en el sector, detallando el uso de los gastos públicos para todo el sector, para luego examinar las fuentes de financiación, así como las categorías de gasto, especialmente en el subsector urbano de agua y saneamiento. Este capítulo concluye con un completo balance de la financiación y el gasto para el sector urbano de agua y saneamiento.

21 Dickson ( 2006)22 Ibid p. 1


• Capítulo IV: Se centra en el desempeño de los proveedores de servicio urbano bajo la des-centralización, mostrando los resultados de un análisis econométrico de la información del ente regulador relativa a 92 prestadores de servicio urbano, quienes abastecen al 85% del total de la población urbana del país, así como el análisis de varios estudios de casos.

• Capítulo V: Presenta conclusiones y recomen-daciones de la Revisión del Gasto Público en Agua Potable y Saneamiento.

4. MetoDoloGíA, fuenteS De InfoRMACIón y líMIteS Del AnálISIS

Las preguntas clave propuestas bajo este estudio fueron:

i. ¿Cuáles son los actuales mecanismos de financiamiento de los servicios APS y cómo han cambiado a través del proceso de descentralización?

ii. ¿Cuáles han sido los efectos de la descentralización en la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera de dichos servicios?

iii. ¿Cuál ha sido la influencia de los diferentes modelos de gobernabilidad y trayectos de descentralización, así como de la política económica local, en el desempeño de los proveedores de servicio urbano?

Mientras la primera pregunta concierne al sector de manera global (tanto urbano como rural), la segunda y la tercera son analizadas sobre todo en el contexto urbano, dado que las reformas continuas de la descentralización afectan más a las zonas urbanas.

El estudio está basado en la información disponible proveniente de un número de fuentes, incluyendo documentos del presupuesto del gobierno, asignaciones y gasto real de instituciones y ministerios del sector, tales como la Secretaría de Finanzas (SEFIN), la Secretaría de Planificación (SEPLAN), El Ministerio de Salud, la Secretaría del Interior y Población (SEIP), la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), el

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), así como información sobre la calidad del servicio de agua obtenida del Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (ERSAPS). La información sobre la población y los niveles de cobertura del servicio se obtuvo del Instituto Nacional de Estadística (INE) y del Programa Conjunto de Monitoreo (JMP, por sus siglas en inglés).

El estudio también consultó ampliamente la iniciativa en implementación de Monitoreo del Avance del País en Agua y Saneamiento (MAPAS), conducida por el Comité Nacional de Agua Potable y Saneamiento (CONASA), con el apoyo del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, y en particular del trabajo preliminar realizado para recoger y procesar una cantidad importante de información financiera.

Para complementar la información disponible, se llevaron a cabo visitas in situ a 11 prestadores de servicio que abastecen a 12 municipios: San Antonio de Flores, Teupasenti, Danlί, La Paz-Cane, Jesús de Otoro, Puerto Cortés, Santa Rita, San Pedro Sula, Tegucigalpa, Siguatepeque y La Ceiba. Durante estas visitas, se entrevistó a líderes municipales, proveedores locales de agua, organizaciones de la sociedad civil y usuarios del servicio. Además, se realizaron entrevistas con representantes locales de organizaciones internacionales de cooperación y financiamiento tales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, y la Comisión Europea.

Toda la información financiera fue consolidada en un modelo financiero a nivel nacional para el periodo comprendido entre el 2002 y 2011, que fue utilizado como base para el análisis financiero a nivel del sector. Adicionalmente, también se prepararon modelos de análisis más simples para cada uno de los casos de estudio mencionados previamente. Finalmente, también se realizó un análisis econométrico de la información del ERSAPS para (a) examinar ampliamente la influencia de los modelos de gestión, (b) el tamaño de los proveedores de estos servicios y (c) el nivel de

23Honduras

pobreza de los municipios. La introducción de cada capítulo incluye información adicional sobre el enfoque metodológico empleado.

Si bien se hicieron todos los esfuerzos posibles para asegurar la calidad de esta información, cabe resaltar que la disponibilidad y calidad de la información obtenida, especialmente a nivel municipal, deja mucho que desear y, por tanto, los resultados del estudio son únicamente indicativos. En particular, la información sobre la cobertura a nivel municipal no pudo obtenerse al igual que la información que permita evaluar las diferencias entre las regiones o categorías de ingreso con respecto al acceso a los servicios. El último censo en Honduras data del año 2000 y las encuestas de hogares realizadas posteriormente no son estadísticamente significativas a nivel municipal o departamental.


Decentralización en ContextoII

1. IntRoDuCCIón

Este capítulo presenta el contexto sobre las actuales políticas, instituciones y mecanismos de financiamiento del sector, así como algunos de los desafíos que enfrenta. Los detalles numéricos sobre gastos o desempeño de la provisión de servicio no son proporcionados. Pero se incluyen en los capítulos posteriores. El objetivo es que sirva como referencia para una mayor comprensión de la información presentada...

2. InStItuCIoneS y PolítICAS SeCtoRIAleS

Diversas políticas y estrategias rigen el sector del agua en Honduras. En el año 2000, los ODM fijaron una meta para incrementar el porcentaje de población con acceso a agua potable segura y saneamiento básico en Honduras a 88% y 75% respectivamente a cumplirse para el 2015. Un año después, el gobierno hondureño elaboró la Estrategia para la Reducción de Pobreza, cuyo ambicioso objetivo es brindar acceso a agua potable y saneamiento a 95% de la población para el 2015.23 Asimismo, la ERP resaltó la necesidad de contar con instituciones más sólidas en el sector agua potable y saneamiento, así como con un marco legal coherente del sector para lograr la meta. Además la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento, aprobada en 2003, apunta a resolver estos temas, ordenando la descentralización de todos los servicios de agua y saneamiento y creando nuevas instituciones para fortalecer la sostenibilidad y el desarrollo del sector. Después de la Ley Marco, en 2005, se adoptó un Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento (PEMAPS), cuyo objetivo es diseñar una política, una estrategia y un plan de acción para apoyar la descentralización y el desarrollo local de

los servicios de agua y saneamiento. Si bien, esta última ha servido como base conceptual para obtener el apoyo de donantes, incluyendo el Proyecto de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento (PROMOSAS) financiado por el Banco Mundial, no ha desempeñado el papel de hoja de ruta del sector, tal como se esperaba en un inicio, y los esfuerzos posteriores para consolidar el sector e implementar la reforma no han obedecido directamente a la visión establecida originalmente por el PEMAPS.

La actual administración ha adoptado un Plan Nacional (Plan de Nación) con metas significativas para 2022. La Visión de País 2010-2038 y el Plan de Nación 2010-2022, adoptados en 2010, han fijado metas e indicadores parciales para el sector, que incluyen el 93% de hogares rurales con cobertura de agua potable y 60% de hogares

23 Esta meta supera el ODM de 88% de acceso a agua potable segura y 75% de acceso a saneamiento básico para 2015.

Línea de conducción de agua. Siguatepeque. Archivo PROMOSAS.

25Honduras

con acceso a la red de saneamiento para el 2022. Sorprendentemente, el primer Plan de Gobierno 2010-2014 bajo el Plan de Nación, aprobado posteriormente en 2010, ha adoptado las metas ERP, que apuntan a brindar acceso a agua potable y saneamiento a 95% de la población para 2014, escenario que parece inalcanzable ya que la tendencia del sector no va en camino a cumplir las metas, ni siquiera para el 2015. El Plan de Gobierno 2010-2014 también propone, entre las medidas de políticas, la culminación de la transferencia de los municipios los 17 sistemas de agua que aún opera el SANAA, incluyendo el sistema de Tegucigalpa.

En 2011, se preparó una Política Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento y se propuso para su aprobación por parte del Consejo Nacional de Agua y Saneamiento (CONASA). Aunque en la visión de la política se contempla el acceso universal a agua y saneamiento como un Derecho Humano, la propuesta no fija las metas correspondientes, dejando el establecimiento de las metas para documentos de planificación que serán preparados bajo esta nueva política, una vez que sea oficialmente aprobada por el Congreso Nacional.

Históricamente, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) ha desempeñado un papel importante en la provisión de agua y saneamiento. Antes de la aprobación de la Ley Marco, SANAA24 administraba una gran parte de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento provistos en las zonas urbanas.25 El servicio durante esa época se caracterizaba por la baja calidad del agua, las grandes pérdidas financieras y los bajos incentivos para expandir los servicios, especialmente a comunidades pobres.26 Aun cuando la Ley de Municipios se aprobó en 1990 para permitir que los municipios brinden servicios públicos, sea por gestión directa o transfiriendo la responsabilidad de la operación a empresas público-

privadas, un número pequeño de municipios lograron tomar control de la provisión de agua y saneamiento en su área.27 La provisión del servicio en zonas rurales estaba (y continúa estando), en gran medida, en manos de juntas administradoras de agua, que cuentan con el apoyo técnico de SANAA y de asociaciones de Juntas Administradoras de Agua.

En 2003, la aprobación de la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento redefinió la provisión de agua y saneamiento en Honduras con el propósito de asegurar la mejor cobertura, calidad y precio posible para la población, independientemente de su ubicación geográfica.28 La ley introdujo cambios importantes en el sector al descentralizar la responsabilidad de la provisión de agua y saneamiento a un nivel municipal y crear nuevas entidades nacionales (CONASA y ERSAPS) para coordinar y regular el sector. El objetivo de estas medidas fue brindar un mejor servicio de agua y saneamiento incrementando la responsabilidad y transparencia en el sector. Bajo la nueva legislación, CONASA, un consejo que representanta todos los ministerios e instituciones relevantes, se convirtió en el responsable de adoptar políticas y estrategias, así como de la planificación para el desarrollo del sector agua potable y saneamiento. ERSAPS se hizo responsable de estandarizar, coordinar y regular la provisión del servicio de agua y saneamiento en el país. Tras la transferencia de la provisión del servicio a prestadores municipales, el SANAA continúa siendo una entidad importante en el sector, adoptando el papel de secretaria técnica del CONASA y brindando asistencia técnica a los proveedores de servicio urbano y rural.

La Figura 1 ilustra la interacción de las instituciones nacionales y los proveedores de servicio desde la aprobación de la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento. No obstante, tal como se señala en la sección “desafíos pendientes”, la realidad no se ajusta al espíritu de la ley.

24 SANAA fue creada por el GdH en 1961.25 22 zonas urbanas en total (PEMAPS). El servicio de alcantarillado siempre fue responsabilidad de los municipios SANAA nunca se hizo cargo de ello,

excepto en el caso de Tegucigalpa. Para mayor información, ver Tabla 3. 26 Talavera (2006)27 Cotlear & Urbina (2010)28 PEMAPS (2005)


La provisión del servicio es una atribución de los municipios, sin embargo, el provisionamiento difiere ampliamente de ciudad en ciudad. En teoría, el servicio debe estar en manos de uno o varios proveedores autónomos y la municipalidad debe formar una unidad que supervise y controle a todos los proveedores de servicio en su territorio (USCL – Unidad de Supervisión y Control Local). En la práctica, no todas los municipios han sido capaces de establecer una USCL o convertirse en proveedores de servicio autónomos. La tabla 1 resalta los actuales tipos de prestadores de servicio y presenta un estimado de la población total abastecida por cada tipo. Como lo muestra la tabla, en las zonas rurales, la provisión del servicio está mayormente a cargo de las juntas administradoras de agua rural. Por otro lado, en las zonas urbanas coexisten una variedad

de modelos. En algunos casos, la municipalidad brinda los servicios directamente (por ejemplo, a través del departamento de obras civiles); en otros, los servicios están a cargo de un prestador municipal autónomo (por ejemplo, una entidad autónoma independiente de la administración y las finanzas municipales). Adicionalmente, en muchas ciudades, las juntas de agua urbana –asociaciones de ciudadanos– han construido y operan sistemas de menor escala para las zonas donde el prestador formal no abastece. Actualmente, solo el 60% de la población es abastecida por un prestador descentralizado autónomo, en conformidad con la Ley Marco. El restante 40% es abastecido por directamente por las municipalidades o el SANAA, que todavía opera 13 sistemas, prestando servicios de APS a más de 1.5 millones de personas.

fIGuRA 1. Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector de Agua y Saneamiento

Fuente: Agua para la Gente (2006) p. 14.

CONASA

Secretaría Ejecutiva

Secretaría Técnica

MUNICIPALIDADES

SANAA

Ente Regulador

Control Municipal

Espacios deDiálogo

Institucionales yNo Institucionales:

RASHON

Prestadores de Servicio Juntas de Agua

Responsabilidado Autoridad

Relación técnica,Cooperación

27Honduras

tABlA1. Tipos de proveedores de servicio y población que abastecen

29 En la actualidad abastece a 13 ciudades y 2 comunidades rurales (basado en ‘Acueductos Operados por SANAA- propuesta tentativa de entrega’)30 Según lo registrado por ERSAPS. Es probable que el número real sea más alto. 31 Inclusive dentro de esta categoría, existen varios modelos distintos que van desde una unidad descentralizada dentro de la administración municipal

con autonomía de presupuesto y gestión hasta una compañía comercial de propiedad municipal (parcial). 32 Estimado33 CONASA (2011)

Tipo de proveedor de servicio

Descripción # proveedores de servicio

Población que abastece

(miles)

% de la población

total abastecida

¿De conformidad

con la ley Marco?

SANAA Empresa nacional de agua y saneamiento (donde el servicio aún no ha sido descentralizado).

129 1,550 20% No

Municipalidad (directamente)

Los servicios los brinda un departamento municipal directamente, usualmente en municipios con poblaciones urbanas más pequeñas.

4730 490 6% No

Proveedor Municipal Autónomo31

Empresa pública de servicios con una estructura de gobernabilidad y presupuesto independientes; de predominio en ciudades medianas.

12 510 7% Sí

Concesión Privada Empresa privada que brinda servicio dentro de un área geográfica específica con el consentimiento de gobierno. El único ejemplo que existe es el de San Pedro Sula.

1 720 9% Sí

Patronatos y Juntas de Agua Urbana

Organización basada en un comité o comunidad de desarrollo local que opera en las zonas urbanas, a veces con agua en bloque adquirida de otro proveedor, por ejemplo SANAA. Es frecuente en muchas ciudades.

300-50032 450 6% Sí

Pobladores urbanos sin servicios de agua organizados

No existe servicio por parte de un prestador de organizado (autoabastecimiento).

N/A 200 3% No

Juntas de Agua Rurales

Organización con base en la comunidad rurales. Este modelo es cuasi exclusivo de las zonas rurales.

5,00033 2900 38% Sí

Pobladores rurales sin servicios de agua organizados

No existe servicio por parte de un prestador de organizado (autoabastecimiento).

N/A 770 10% No


En resumen, aproximadamente el 60% de la población es servida por un prestador descentralizada de conformidad con la ley Marco. Tal como se ilustra en la tabla 1, de conformidad con la Ley Marco, un proveedor descentralizado abastece un 61% de la población total; un 26% adicional lo abastece un proveedor que está fuera del marco legal, ya sea porque no está descentralizado (SANAA, 20%) o desconcentrado (departamentos municipales, 6%); finalmente, el 13% restante carece de servicio. Sin embargo, la mayor parte de los prestadores de servicio que operan de acuerdo a la Ley Marco están ubicados en zonas rurales, donde dicha ley reconoció los arreglos existentes y no requirió cambios.

3. MeCAnISMoS De fInAnCIAMIento Del SeCtoR

el sector de agua y saneamiento en Honduras se financia a través de una combinación de 3 fuentes, en apego con el marco de la OCDE para el financiamiento del sector de abastecimiento de agua y saneamiento.34 Refiéranse al capítulo III donde se proporcionan las cifras a los conceptos aquí presentados.

La primera fuente de financiamiento la constituyen las tarifas que recogen los proveedores de servicio en base al honorario que cobran a los usuarios finales a cambio de los servicios de agua y/o saneamiento provistos. Dichos honorarios están basados ya sea en volumen, condiciones socio-económicas o una combinación de ambos. Las tarifas cobradas generalmente financian parte de los gastos operativos y de mantenimiento, y en algunos casos parte de las inversiones. Siguiendo la metodología del Ente Regulador, las tarifas deben ser propuestas por el proveedor de servicios de modo que cubran el costo del servicio, incluyendo las inversiones necesarias, y deben ser aprobadas por la Corporación Municipal luego de la revisión por el Ente Regulador. Además, la ley explícitamente requiere que

los proveedores establezcan mecanismos de subsidio para los usuarios de bajo ingreso. Sin embargo, tal como se discute más adelante en este documento, en la práctica, las tarifas se mantienen por debajo de los niveles de recuperación de los costos, en muchos casos esto obedece a razones políticas, tal como se muestra posteriormente en el documento.

La segunda fuente de financiamiento del sector la constituyen los impuestos, que ayudan a complementar los costos operativos y algunos costos de inversión que no cubren las tarifas. En general, los impuestos se distribuyen a modo de asignaciones de presupuesto por parte de la administración nacional o municipal en favor de los proveedores de servicio o instituciones del sector, e, indirectamente, a través de transferencias fiscales del gobierno nacional a los gobiernos municipales.35 En algunos casos, también se llevan a cabo transferencias implícitas en la forma de no pago de deuda por parte de los proveedores de servicio, en especial su factura de energía eléctrica, lo que luego debe ser cubierto con los recursos captados vía impuestos.

Por otro lado, transferencias externas proporcionan financiamiento adicional del sector –mayormente para inversiones– bajo la modalidad de donaciones o créditos provistos por donantes externos a instituciones nacionales o locales y proveedores de servicio. En el contexto hondureño, los principales financistas del sector son el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Centroamericano de Integración Económica, la Cooperación Española, la Cooperación Japonesa y la Unión Europea. Por lo general, su financiación es indirecta a través de instituciones nacionales (SEFIN, FHIS o SANAA) –que es lo más común–, y directamente a los municipios o prestadores de servicio. Algunas ONG también otorgan donaciones a prestadores.

La figura 2 ilustra los flujos financieros del sector.

34 OCDE 2009 35 Tales transferencias, que posteriormente son descritas con mayor detalle, no tienen una relación específica con el sector agua; su monto depende del

tamaño de la municipalidad y de una fórmula que considera la clasificación de pobreza de la misma, tal como se muestra en el Anexo 2.

29Honduras

4. MetAS SeCtoRIAleS y neCeSIDADeS De InVeRSIón

Las necesidades de inversión del sector de agua y saneamiento en Honduras varían dependiendo de las metas utilizadas y del nivel de servicios que serán provistos. Las metas del sector constituyen el principal factor que define el nivel de inversión requerido. Como se mencionó anteriormente, existe una variedad de metas que coexisten en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento (ODM, ERP, PN/VP), lo que subraya la necesidad de que el GDI defina un conjunto único de metas. Las proyecciones de la población, junto con el estado de cobertura y meta propuesta a partir de la línea de base del sector, determinan el número de personas que serán abastecidas para el año meta. Como parte del ejercicio MAPAS,36 todas las instituciones y responsables clave del sector discutieron y acordaron sobre los estimados que afectan el nivel de necesidad de inversión, tales como: el nivel de servicios esperado y el costo unitario de la tecnología seleccionada para proveer los servicios, lo que varía significativamente

de acuerdo a infraestructura para áreas urbanas y rurales, supuestos sobre la vida útil de la tecnología, lo que determina el costo de reposición del capital nuevo y existente, el estimados de los requerimientos financieros para la rehabilitación y las contribución de usuarios.

La distribución de las inversiones necesarias varía dependiendo de la meta establecida. Para esta Revisión del Gasto Público, y, en particular, la información presentada en el capítulo III, se consideran dos escenarios ambos derivados del ejercicio MAPAS:37

• Escenario 1. ODM: Las metas ODM, como mencionamos anteriormente, apuntan a alcanzar 88% de cobertura de agua y el 75% de cobertura de saneamiento de toda la población hondureña para el 2015. Pese a que esta meta se ha alcanzado,38 para sostener estos niveles de cobertura y asegurar que los servicios prestados a la población cumplan con el estándar de calidad propuesto por el GdH, se requeriría una inversión anual estimada de

fIGuRA 2. Estructura financiera del sector de agua y saneamiento

Fuente: Elaborado por los autores.

36 MAPAS (2012-13)37 El informe MAPAS 2013 presenta información más detallada sobre los supuestos y escenarios adicionales. 38 Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento UNICEF/OMS (Estimados actualizados al 2013)

Asignación presupuestaria

Contribuciones en especie

Donaciones

Tarifas

SubsidiosSubvenciones para Inversión /Contribuciones en especie

Tran

sfer

enci

asFi

scal

es

Créd

itos

y D

onac

ione

s

ERSAPS,CONASA SANAA

ONGs Usuarios Donantes Externos

Prestadores Rurales oJuntas de Agua Rurales

PrestadoresMunicipales

FHIS

SEFIN

Municipalidades

Impuestos


2,441 M HNL para capital nuevo, más 3,563 M HNL para costos de reposición de capital de stock nuevo y existente, y 196 M HNL adicionales para requerimientos de rehabilitación, ascendiendo así a un requerimiento de inversión anual total de 6,200 M HNL. Considerando los cálculos estimados por el gobierno donde los usuarios contribuyen con aproximadamente 1,300 M HNL, la inversión pública anual requerida sería de aproximadamente 4,918 M HNL.

• Escenario 2. Plan de Nación: Considerando que la Visión de País 2010-2038 y el Plan de Nación 2010-2022 llamaban a lograr las metas ODM relacionadas con la salud y las metas ERP para 2022, este escenario asume que las metas ERP para el sector se adoptaron a fin de brindar acceso a agua y saneamiento a 95% de la población para el año 2022, a pesar de que la VP/PN fija metas e indicadores más específicos para las zonas rurales. Para alcanzar esta meta, se requeriría de una inversión pública anual total de 6,040 M HNL, junto con una contribución estimada por parte de los usuarios de 1,532 M HNL para cubrir el requerimiento de inversión anual total de 7,572 M HNL, dividido en 3,118 M HNL/año para capital

nuevo, 4,258M HNL para los costos de reposición del capital de stock nuevo y existente y 196 M HNL para requerimientos de rehabilitación.

5. DeSAfíoS PenDIenteS

Los niveles de cobertura están aumentando pero siguen revelando desigualdades. En 2011, el 89% de la población hondureña contaba con acceso a agua potable y el 81% a saneamiento, en comparación con los porcentajes respectivos de 81% y 65% registrados en el año 2000. De este modo, Honduras ha logrado las metas ODM de cobertura para agua y saneamiento. No obstante, las significativas disparidades existentes entre las zonas urbanas y rurales dentro de Honduras, y entre quintiles de pobreza, revelan que el progreso alcanzado ha sido parcial (ver la Figura 3). En particular, cabe señalar que el número de pobladores urbanos que carecen de acceso a servicios mejorados ha aumentado entre los años 1990 y 2010, un alarmante recordatorio de los desafíos que presenta la migración rural–urbana y la consecuente urbanización.39 Sin embargo, las zonas rurales continúan registrando un importante retraso con respecto a las zonas urbanas y el saneamiento continua siendo el eslabón más pobre del sector. En

39 En el mismo lapso de tiempo, el porcentaje de población urbana aumentó de 40% a 52%.

Basado en información del Programa Conjunto de Monitoreo OMS/UNICEF.

fIGuRA 3. Evolución del acceso a agua y saneamiento (1990-2010)

Acceso al Agua Acceso a Saneamiento

Pobl

ació

n (m

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Pobl

ació

n (m

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8,000

7,000

6,000

5,000

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3,000

2,000

1,000

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8,000

7,000

6,000

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4,000

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01990 1995 2000 2005 2010 1990 1995 2000 2005 2010

Urbano

Ruralcon red de agua

sin red de agua

no mejorado

con red de agua

sin red de aguano mejorado

Urbano

Rural

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no mejorado

mejorado

mejorado

defecación abierta

defecación abierta

31Honduras

Acceso a red de agua

Acceso a inodoro de descarga100%

80%

60%

40%

20%

0%2004 2006 2008 2010

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

100%

80%

60%

40%

20%

0%2004 2006 2008 2010

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

efecto, en la actualidad más de 1 millón de hondureños no captan agua potable de fuentes mejoradas y 2.2 millones de hondureños, la mayoría habitando en zonas rurales, no cuentan con instalaciones de saneamiento mejoradas. Finalmente, los niveles de acceso a servicios de alta calidad como la red de agua e inodoros de descarga, varían considerablemente del quintil más pobre al quintil de mayor riqueza, aunque las tendencias muestran una alentadora convergencia en años recientes (ver la Figura 4).

La calidad del servicio continúa siendo limitada, independientemente del nivel de descentralización. En la mayoría de ciudades bajo la gestión de SANAA, el agua está racionada, dos veces por semana o incluso menos en verano, con pocas horas de servicio. La situación no es necesariamente mejor en aquellos municipios que gestionan directamente su APS; de hecho, menos del 30% de la población urbana es abastecida de manera continua o casi continua. La continuidad tiende a ser mejor en el caso de la población que abastecen proveedores autónomos de servicio, aunque el abastecimiento continuo tampoco es la norma. Por lo general, los niveles de recuperación de costos son bajos y el sector depende, en gran medida, de financiamiento externo para cubrir sus necesidades de inversión. El capítulo IV presenta un análisis más exhaustivo de los valores y diferencias entre modelos.

Fuente: Cálculos de los autores basados en EPHPM.

Muchos proveedores de servicio carecen de personal capacitado que se encargue en forma efectiva de la gestión administrativa y financiera. En el caso de los proveedores de servicio más pequeños, quienes, con frecuencia, también pertenecen a municipios más pobres, el personal carecer de la capacitación y experiencia necesaria para implementar procesos y herramientas modernas a fin de gestionar el flujo de caja, financiamiento y otras contribuciones, así como optimizar los gastos de operación o cubrir las necesidades de inversión. En estos municipios, a menudo el alcalde nombra directamente al personal, sin considerar principalmente la capacidad técnica. Y cuando la competencia es la adecuada, las estrategias de incentivos no se han establecido para recompensar el buen desempeño tanto para el individuo o por los servicios prestados.

La descentralización del sector está incompleta. La Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento aprobada en el 2003, que ordena la descentralización del SANAA y la transferencia de activos a los municipios para octubre de 2013, solo ha sido implementada de forma parcial. Desde la aprobación de la ley, la transferencia del suministro del servicio a un nivel municipal se ha realizado en 4 ciudades medianas y 12 pequeñas. No obstante la descentralización a menudo ha sido ad-hoc y no ha estado bien sido planificada e implementada, tal como se explica en el capítulo IV.

fIGuRA 4. Porcentaje de la población con acceso a la red de agua e inodoros de descarga por quintil de pobreza


Asimismo, los tres más grandes proveedores de servicio del SANAA40 continúan operando y, en muchos municipios, el servicio no lo suministra una entidad descentralizada y autónoma. En teoría, la descentralización debió de venir acompañarse de la creación de instituciones nacionales sólidas para el establecimiento de políticas (CONASA), regulación (ERSAPS) y asistencia técnica (el nuevo papel de SANAA), pero, de facto, solo el ERSAPS ha comenzando a desempeñar el papel que le corresponde según la Ley Marco.

Un problema y preocupación central del gobierno es la gobernabilidad. Las empresas de agua y saneamiento

40 Tegucigalpa, La Ceiba y El Progreso

Panorámica de la Planta FIME, Municipio de Jesus de Otoro (JAPOE). Foto archivo FHIS.

se encuentran atrapadas en un círculo vicioso, difícil escapar. Este espiral combina pobres incentivos de desempeño, escasa voluntad de pago por parte de los clientes y de cobro, por parte de los políticos de tarifas de recuperación de costos, y financiación insuficiente para el mantenimiento, resultando en un deterioro de activos y del servicio. La descentralización —al nivel local y desconcentración a nivel de prestadores autónomos de servicio— era para mejorar los servicios haciendo que los prestadores fueran más responsables frente a los consumidores. No obstante, la implementación de las reformas resulta ser una larga tarea dada la limitada capacidad a nivel municipal.

33Honduras

Decentralizacion y Flujos FinancierosIII

1. IntRoDuCCIón

El presente capítulo, se presenta los flujos financieros totales del sector para un periodo de 10 años (2002-2011) sobre la base de la información del presupuesto nacional obtenida de diversas instituciones.41 Se describen las principales fuentes de financiación, seguido de los principales grupos de gasto. Adicionalmente, existe una discusión con respecto a los flujos de financiamiento para la inversión, así como para la operación y el mantenimiento, y su adecuada alineación con las necesidades del sector y la eficiencia. El capítulo concluye con un balance general de las fuentes de financiación y el gasto, que muestra todos los números en forma consolidada y que detalla las fuentes de donde se financian las diversas categorías de gasto.

A lo largo del capítulo, salvo donde se indique lo contrario, los números representan las cifras efectivamente gastadas y no las presupuestadas, siendo estas últimas, en ocasiones mayores (ver la Figura 16). Asimismo, los números están expresados en lempiras constantes a 2010. Los ajustes por inflación se han realizado usando el deflactor de precios implícito del Producto Bruto Interno (PBI).

2. fInAnCIAMIento Del SeCtoR42

El financiamiento del sector se origina de tres fuentes: el nivel nacional, que incluye fondos del extranjero y presupuesto nacional, el nivel municipal y las tarifas,

tal como se ilustra en el gráfico de la distribución del financiamiento del sector agua urbano en el año 2010.

2.1 Financiamiento a nivel nacional

El financiamiento a nivel nacional proviene, en gran medida, de donantes y está complementado, por algunos fondos nacionales. En promedio, el financiamiento a nivel nacional representó 550M HNL al año, que incluyó donantes fuera del presupuesto, donantes dentro del presupuesto y el gobierno nacional. El financiamiento por donantes fue de 70%.43 No obstante, ambos números variaron mucho a lo largo del periodo de 10 años. Los años electorales usualmente registraron caídas importantes, al igual que el año del gobierno provisional de Micheletti, que

41 Los datos recopilados en el gasto municipal y el proveedor de servicio no es lo suficientemente confiable para ser incluidos en el estudio, por lo tanto, sólo el gasto nacional se examinará en la mayor parte de esta sección, sin embargo, de dos años de datos (2005 y 2010) la información municipal se obtuvo y analizó.

42 Las secciones nacional y municipal están limitadas a financiamiento para inversiones (no para operación y mantenimiento), puesto que no se cuenta con información desagregada disponible para todos los años.

43 El año 2002 representa un completo caso atípico; en dicho año casi no se registró financiamiento por parte de donantes. El 2002 fue un año de elecciones y, además, fue el último año antes de la Ley Marco. Por ende, es posible que algunos donantes hayan estado aplazando sus inversiones. Esto, sin embargo, no explica a cabalidad el significativo declive. Existe la posibilidad de que los sistemas de información no hayan recogido los datos con precisión.

fIGuRA 5. Financiamiento del Sector de Agua Urbano 2010

Donantes 15%

Fondos 5%

Fondosmunicipales

19%

Tarifas 61%


siguió al derrocamiento del Presidente Zelaya. Resulta evidente que la alta variación en el financiamiento por parte de donantes, lo que representa un desafío común en muchos países que dependen de donantes, también afecta el desarrollo del el sector de agua potable y saneamiento en Honduras.

Entre los donantes, los principales proveedores de financiamiento, en orden decreciente son : España, que brindó un importante apoyo en la primera mitad de la década, el BID, que incrementó sus préstamos en la segunda mitad, Japón, USAID y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). El Banco Mundial no se encontró en este grupo, aunque tiene un número importante de proyectos asociados con el sector del agua, incluyendo uno que, en la actualidad, se encuentra apoyando el proceso de descentralización en las zonas urbanas. Después de las significativas inversiones durante la era post-Mitch, la Unión Europea nuevamente está participando a través de una reciente donación para promover Políticas de Desarrollo, cuyo propósito es apoyar aspectos específicos de la modernización del sector y la agenda de descentralización.

44 Hoy en día, no hay transferencias de fondos por parte del GdH, más los gastos del sector son elegibles y muchos municipios emplean parte de sus transferencias para cubrir brechas financieras que resultan de tarifas insuficientes y de proveedores de servicios ineficientes.

FIGURA 6. Evolución del financiamiento nacional vs. Extranjero en el sector

2.2 Financiamiento a nivel municipal

La información sobre el financiamiento a nivel municipal es limitada debido a que no existe una fuente de información consolidada y armonizada. No obstante, en el año 2010 la Secretaría del Interior y Población (SEIP), llevó a cabo un gran esfuerzo que condujo a la creación de una extensa base de datos de las finanzas municipales, De igual manera, para el año 2005 el equipo logró procesar estadísticas de la mayoría de municipios, aunque estas no son tan detalladas como la base de datos del 2010 y, en especial, no establecen la procedencia de los fondos municipales.

El financiamiento a nivel municipal (incluyendo las transferencias fiscales de parte del gobierno nacional) representa una fuente importante de financiamiento para el sector. El financiamiento proviene, en su mayor parte, de transferencias generales por parte del GdH,44 así como de los propios recursos de los municipios a través de impuestos sobre bienes inmuebles, mayormente. La Figura 7 muestra un desglose detallado de las fuentes de financiamiento del sector del agua

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900

800

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Financiamientodonantes

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30%

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10%

0%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

35Honduras

para el año 2010. Desafortunadamente, este desglose es inexistente para otros años. Como se muestra en el diagrama la principal fuente de financiamiento del sector APS a nivel municipal son las transferencias recibidas de parte del gobierno nacional; los 108.8M HNL superan los 87.5M HNL financiados directamente

por el gobierno nacional en dicho año, una clara señal de que la descentralización está avanzando.

Los niveles de financiamiento municipal no parecen depender mayormente del nivel de pobreza de los municipios, aunque el porcentaje de dicho financiamiento que proviene de transferencias nacionales aumenta en los municipios más pobres. Como lo muestra la tabla 2, el financiamiento per cápita para el año 2010 no pareció variar en mayor medida a través de las categorías municipales de pobreza. No obstante, el porcentaje de dicho financiamiento que proviene de las transferencias nacionales, a diferencia de los recursos propios, se incrementa, de manera constante, de municipios más ricos a municipios más pobres, lo que mostraría que, al menos en el caso del sector agua, la fórmula detrás de las transferencias nacionales es compensar a los municipios más pobres por sus bajos recursos.

El financiamiento a nivel municipal ha incrementado en forma significativa entre el 2005 y 2010. Este considerable incremento del 291% podría explicarse a que las transferencias fiscales en general han aumentado. Por otro lado, algunas tarifas también podrían haberse ajustado e incrementado, produciendo un ingreso municipal mayor.45 Finalmente, es posible que exista una mayor conciencia del hecho que la provisión del servicio de APS es una responsabilidad municipal (en

fIGuRA 7. Fuentes de financiamiento para los gastos municipales del sector agua y saneamiento para el año 2010

45 En el caso de los municipios que no cuentan con un prestador autónomo de servicio, a menudo los servicios de agua y saneamiento son pagados directamente en la caja municipal y no son diferenciados en la contabilidad municipal. De este modo, en este párrafo, parte del financiamiento a nivel municipal podría provenir de las tarifas, aunque, dado que los sistemas más grandes son autónomos, es probable que el efecto no sea muy significativo.

Categoría municipal de pobreza Financiamiento per cápita (HNL/cap)

Porcentaje proveniente de transferencias nacionales (%)

A 64 35%

B 122 57%

C 118 79%

D 74 88%

HNL 250

HNL 200

HNL 150

HNL 100

HNL 50

HNL 10

Mill

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mpi

ras

Otros fondos

ERP

Transferencias

Préstamos

Fondos propios

tABlA 2. Financiamiento a nivel municipal a través de las categorías municipales para el año 2010


el mismo lapso de tiempo, aproximadamente 150,000 pobladores urbanos son abastecidos por empresas prestadores de servicios públicos, en lugar del SANAA).

46 Dado que no existen datos de pobreza a nivel municipal, se usó el quintil nacional. 47 Según las recomendaciones de PNUD y OMS. Otras organizaciones han propuesto otros valores (OCDE 2.6%, EPA 4%).

fIGuRA 8. Financiamiento para inversiones de fondos nacionales, municipales y de donantes en los años 2005 y 2010

2.3 tarifas

las tarifas representan la principal fuente de fnanciamiento del sector y han aumentado signi-ficativamente en los últimos diez años. La figura 9 se ha obtenido de los estudios de caso en las 11 ciudades que se describen en el capítulo IV y muestra un aumento considerable en los ingresos por tarifas, habiendo alcanzado cerca del 70% entre los años 2002 y 2011. Parte de dicho incremento se debe a que ascendió a un 36% en este mismo período, junto con mejores prácticas de facturación y cobro.

Existe una gran variación en los niveles tarifarios y, en algunos lugares, las tarifas podrían estar alcanzando el límite de asequibilidad financiera. La figura 11 muestra la tarifa promedio de algunos prestadores de servicio seleccionados así como el límite en la tarifa asequible para el quintil de ingresos más bajo,46 que se presume es el 3% de los ingresos familiares.47 En la mayoría de las principales ciudades del país, la tarifa está alcanzando un nivel en que la asequibilidad financiera podría convertirse en un problema en algunos segmentos de la población, pese a que las tarifas aun no cubren el costo total del servicio. Dada la amplia existencia de diferentes categorías de tarifas, así como la no disponibilidad de reciente información sobre ingresos a nivel de las ciudades, se requeriría un análisis más profundo para definir si la asequibilidad es realmente una preocupación y cuál es la mejor forma de abordarla.

Mill

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02000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

FIGURA 9. Aumento en los ingresos por tarifas (2002-2011) en las ciudades de los estudios de casos

2005

54

103

166

157+291%

245+48%

88-14.5%

2010

Fondos municipales

DonantesFondos nacionales

Mill

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600

500

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200

100

0

37Honduras

fIGuRA 10. Evolución del aumento de ingresos por tarifas, niveles de inversión y población urbana (2002-2011) en las ciudades de estudios de casos

fIGuRA 11. Facturación y accesibilidad promedio para 2010 para una muestra de proveedores de servicio

Finalmente, este estudio no incluyó un análisis profundo de los subsidios y su impacto distribucional; por un lado, no existe un implícito esquema de subsidios a nivel nacional, ya que la electricidad que emplean las empresas de agua no es subsidiada y se espera que todas las empresas de servicios públicos, al menos SANAA y las más importantes, cubran los costos O&M con sus propios recursos. Por otra parte, no existe una base informativa para un análisis distribucional. Sin embargo, la mayoría de las ciudades cuentan con alguna clase de

esquema de subsidios cruzados en marcha, usualmente con objetivos geográficos por parte del vecindario, y algunas veces basado en el nivel de consumo tarifa por bloque escalonada-, aunque esto último es menos usual debido a los limitados niveles de medición. Dado que casi todos los fondos nacionales y externos se destinan a inversiones, a diferencia de los costos O&M, es probable que los subsidios perversos sean un reto menos significativo que en otros países; sin embargo, se requeriría de todos modos un análisis más detallado.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Incremento en lapoblación urbana

Incremento delingreso por tarifas

Incremento enInversiones sin SPS,AMDC, Pto. Cortés

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250%

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150%

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DistritoCentral,FanciscoMorazán

San PedroSula,

Cortés

La Ceiba,Atlántida

Danlí,El Paraíso

Siguatepeque,Comayagua

La Paz-Cane

Jesús deOtoro,Intibucá

3% de ingresos en promedio

3% de ingresos para quintil inferior


3. GAStoS Del SeCtoR

Los gastos del sector comprenden inversiones, salarios y gastos de O&M, tal como se ilustra en figura 12 Gastos del Sector de Agua Urbana en el 2010.

3.1 Estructura y niveles de inversión48

Los niveles de inversión nacional en el sector se encuentran por debajo de los estándares internacionales y registran una tendencia descendente. Según el Informe sobre Desarrollo Humano (2006), países tales como Honduras deben invertir por lo menos el 1% de su PBI en agua y saneamiento. Entre los años 2002 y 2011, el promedio fue de 0.13% solamente. Los niveles de la inversión realizada por el gobierno nacional y los donantes en el sector APS en general han venido en descenso en los últimos 10 años, en números absolutos y como una porción del presupuesto nacional total. La Figura 14 muestra las tendencias en términos relativos y absolutos; se aprecia un fuerte descenso alrededor de los años 2008 y 2009, lo que refleja el impacto de la crisis política que rodea a la administración de Micheletti. A partir de entonces, los niveles de inversión se han recuperado en términos absolutos; sin embargo, dado que el presupuesto general también se ha incrementado sustancialmente, en términos relativos, el sector representa un porcentaje significativamente

48 En esta sección, dado que no todas las fuentes de información ofrecen el mismo nivel de detalle, el alcance vertical (proveedor – municipalidad – gobierno nacional) varía de un gráfico a otro, de acuerdo con la información disponible,.

fIGuRA 12. Gastos del Sector de Agua Urbana en el 2010

Salarios43%

O&M 25%

Inversiones32%

fIGuRA 13. Evolución de las inversiones a nivel nacional en agua y saneamiento (2002-2010)

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0.00%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

39Honduras

fIGuRA 14. Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011)

menor de los gastos presupuestados que en el 2003, año en el cual se ordenó la descentralización del sector. Parte de esta reducción podría verse compensada con el aumento de las inversiones municipales luego del proceso de descentralización; sin embargo, no se dispone de información para todas las series cronológicas que permita corroborar claramente esta suposición.

La mayor parte del total de inversiones para agua se asigna en las zonas urbanas. Tradicionalmente, las inversiones en el sector se dividen en urbanas y rurales así como en agua y saneamiento. En promedio, del 2002 al 2011, el 69% del total de inversiones realizadas en el sector agua potable y saneamiento se asignó a proyectos de agua. De este porcentaje, el 46% se destinó a zonas urbanas y el 23% a zonas rurales. El saneamiento, bastante rezagado respecto del agua en términos de cobertura, recibió solo el 31% de las inversiones en el sector. Un 23% se invirtió en zonas urbanas y el 12% restante en zonas rurales. Las zonas urbanas recibieron en total el 65% de las

inversiones y las zonas rurales el 35%. Generalmente, la división urbana/rural parece ser adecuada, gracias a los menores costos de inversión en zonas rurales. No obstante, el saneamiento, el cual está bastante rezagado en términos de cobertura y puede asociarse con los elevados costos unitarios especialmente en las zonas urbanas, también se encuentra rezagado en términos de niveles de inversión. Estas tendencias generales no han variado significativamente en los últimos 10 años.

Resulta interesante el hecho de que la mayor parte de las inversiones municipales se destinó a saneamiento urbano en aquellos años en los que existía información municipal. Del promedio de inversiones anuales que realizan los municipios, el que representa ~155 M HNL, cerca del 50% se destinó a saneamiento urbano y el 29% a servicios de agua en zonas rurales. Estas cifras parecen guardar consistencia con el hecho de que el saneamiento ha sido tradicionalmente responsabilidad de la municipalidad antes de la descentralización, contrario al caso del SANAA o del prestador urbano, el proveedor de servicio urbano no son responsables de

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02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio

13%

19%22%

46%

Saneamiento rural Agua rural Saneamiento urbano Agua urbana


las inversiones en agua para zonas rurales; por lo que los municipios parecen dirigir sus limitados recursos hacia aquellas zonas donde perciben existe una mayor necesidad.

Los actuales niveles de inversión son insuficientes para alcanzar las metas oDM o las propias metas del gobierno. Dependiendo del conjunto de metas que se adopte, as metas de los ODM o las metas nacionales establecidas en la VP/PN, la inversión anual requerida varía entre 4,900 M HNL y 6,000 M HNL (ver el capítulo II). Ambos objetivos incluyen alcanzar una cobertura del 95% en las zonas urbanas y rurales de agua y saneamiento. Esto contrasta con el nivel de inversión real que existe en la actualidad, que asciende a ~ 488 M HNL, excluyendo las inversiones municipales, que ascendieron a unos 218 M HNL en el 2010; lo que se traduce en un 10% de las necesidades de inversión total. En otras palabras, pese a que las tendencias de cobertura indican que Honduras ha cumplido con las metas ODM a nivel global, se prevé que dejará de cumplir la meta relativa al agua en zonas urbanas. También existe un alto riesgo de que no se pueda seguir cumpliendo con las metas ODM debido al crecimiento de la población, en particular en las zonas urbanas; además, el nivel de servicios podría descender

debido a la falta de financiamiento para el reemplazo y rehabilitación de infraestructura. Finalmente, las metas trazadas en el “Plan de Nación” relacionadas con lograr una cobertura del 95% para el 2022 parecen estar completamente fuera del alcance del gobierno.

no todos los fondos presupuestados se gastan de forma efectiva; el financiamiento de donantes es el más afectado por los niveles relativamente bajos de ejecución de gastos. Además del hecho de que el sector cuenta con escaso financiamiento, una gran parte de los fondos presupuestados para proyectos de agua y saneamiento no se ejecutan. Esto se debe a que los distintos organismos no cuentan con la capacidad técnica requerida para planificar y ejecutar proyectos con los fondos disponibles. Si bien todas las cifras presentadas hasta el momento se refieren a montos efectivamente gastados, una comparación con los montos presupuestados (ver la Figura 17) muestra que el gasto del sector podría ser más alto si se contara con mejores procesos de implementación, especialmente en lo que respecta a fondos externos. Por lo general, los fondos nacionales se gastan en su mayor parte, debido probablemente a que las instituciones del sector están conscientes de que los fondos provistos por los donantes usualmente pueden ser reprogramados para

fIGuRA 15. Comparación de las inversiones realizadas y las necesidades de inversión estimadas para alcanzar las metas

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0Rural Urbano

Agua Saneamiento

Rural Urbano

95% en 2022

ODM 2015

Promedio2002-2011

41Honduras

el siguiente año, mientras que los fondos nacionales no necesariamente pueden ser reprogramados.

La eficacia y la eficiencia de las inversiones son difíciles de estimar en vista de la falta de información sobre metas específicas y productos/resultados de partidas presupuestarias o de programas de donantes. Un análisis de la evolución de la cobertura y del gasto revela que no existe una correlación directa entre los montos invertidos en los cuatro subsectores (agua/saneamiento y urbano/rural) y las mejoras efectivas en cobertura obtenidas en el mismo período (ver la Figura a continuación).49 Además, debido a que el presupuesto no está basado en resultados y los programas y proyectos normalmente no aplican indicadores de desempeño unificados, es muy difícil estimar la eficiencia de estas inversiones.

49 Dado que por lo menos una parte de las inversiones se destina a actividades distintas a las de ampliación de cobertura (por ejemplo, tratamiento de aguas residuales, rehabilitación de la infraestructura existente, capacidad de captación de agua adiciona l), la falta de una clara tendencia no sorprende del todo.

FIGURA 16. Tasa de ejecución de fondos presupuestados vs. Fondos gastados (2002-2011)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fondos externos

Fondos nacionales

Recorrido Línea conducción, comunidad de Agua Buena, Los Arcos y Santa Rosita, Copán Ruinas, Copán.


fIGuRA 17. Número de personas que obtuvieron acceso a servicios de agua y saneamiento, y gastos del sector

Gasto en Agua UrbanaGasto en Saneamiento UrbanoMayor Acceso a Agua UrbanaMayor Acceso a Saneamiento Urbano

Gasto en Agua RuralGasto en Saneamiento RuralMayor Acceso a Agua RuralMayor Acceso a Saneamiento Rural

Mill

ones

Lem

pira

s

Años

Pers

onas

adi

cion

ales

con

acc

eso

600

500

400

300

200

100

0

400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

02002-2004 2005-2007 2008-2010

3.2 Operación y mantenimiento

La limitada información disponible señala un drástico aumento en los costos salariales y, en menor medida, en los costos de operación y mantenimiento del SAnAA. La información sobre costos de Operación y Mantenimiento es limitada debido a que el presupuesto de la mayoría de los prestadores de servicios no se reporta sistemáticamente a nivel nacional, y algunos municipios pequeños no separan realmente sus operaciones de agua del resto de su presupuesto. No obstante, los datos existentes parecen señalar un drástico aumento en los costos de O&M del sector, empezando por los salarios y prestaciones en el SANAA. La tendencia es particularmente problemática, puesto

que el incremento parece coincidir con la aprobación de la Ley Marco, que descentraliza los servicios y que, por lo tanto, reduce dramáticamente el tamaño del SANAA. Desde el año 2003 SANAA ha descentralizado la prestación de servicios en varias ciudades grandes y pequeñas; y la misma Ley Marco prohíbe que el SANAA contrate indistintamente personal adicional. Sin embargo, los gastos en salarios y prestaciones han sufrido un aumento de 95%, lo que no solo plantea retos de sostenibilidad financiera para la empresa de prestadora sino que incrementa proporcionalmente el pasivo laboral que deberá pagarse para futuros traspasos. Como resultado, los salarios representaron en promedio, el 55% de los costos totales, muy por encima del usual 30-40%.50

50 Para fines de comparación, en el caso de empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, el promedio fue de tan solo el 21%.

43Honduras

fIGuRA 18. Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA

FIGURA 19. Evolución de los costos de O&M y de dotación de personal en empresas de servicios públicos que no pertenecen a SAnAA

En empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, los incrementos –mayormente impulsados por los mayores costos de energía y sueldos mínimos– han sido limitados. La Figura 19 a continuación muestra el costo total de una serie de 8 empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, incluyendo la mayoría de los principales proveedores de servicio. Los aumentos durante el período de observación han sido modestos.

Mill

ones

Lem

pira

s po

r añ

o

350.00

300.00

250.00

200.00

150.00

100.00

50.00

0.00

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Costos de personal, excl. SANAACostos O&M, excl. SANAA

1,200

1,000

800

600

400

200

0

Costos de personal

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Costos OM

Mill

ones

Lem

pira

s po

r añ

o


4. flujoS fInAnCIeRoS totAleS Del SuBSeCtoR uRBAno

Sobre la base de la información, es posible elaborar un balance general de fuentes de financiamiento y partidas de gasto para mostrar los flujos financieros en el subsector urbano para APS, excuyendo el subsector APS rural debido a que es insuficiente la información sobre tarifas y costos entre los 5000 proveedores de servicio rurales.

El balance financiero se basa en la información disponible a nivel nacional proveniente de presupuestos y otras fuentes oficiales, así como en los estudios de caso en zonas que cubren más del 60% de la población urbana, detallados en el Capítulo IV. En algunos casos en los que no se obtuvo información, fue necesario el planteamiento de supuestos, y la interpolación de datos en años en los que no se disponía de información. En consecuencia, con la disponibilidad de datos a nivel

municipal, el balance solo puede establecerse para los años 2005 y 2010; sin embargo, estos datos son suficientes para considerarse representativos de una evolución hacia una mayor descentralización.

El balance muestra varios resultados muy interesantes:

• Los flujos financieros totales del sector están aumentando. La Figura 21 así como información discutida demuestran que el aumento es impulsado, en su mayor parte, por los ingresos percibidos por los prestadores así como por las inversiones mayores realizadas por los municipios;

• La descentralización parece verse reflejada en los flujos financieros del sector. Si bien el gasto municipal representó el 10% del financiamiento total del sector en el 2005, este porcentaje se elevó a 19% en el 2010 –a expensas del gasto nacional, el cual descendió de 8% a 5%. En el mismo período

fIGuRA 20. Evolución del financiamiento y el gasto en el subsector APS urbano entre los años 2005 y 2010

Mill

ones

Lem

pira

s po

r añ

o

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Salarios O&M Inversiones Salarios O&M Inversiones

Tarifas Fondos municipales Fondos nacionales Donantes

2005 2010

45Honduras

de tiempo, el porcentaje que representaban las inversiones de los donantes se mantuvo estable.

• Los salarios han aumentado más rápido que el promedio. Tal como se mencionó anteriormente, los servicios administrados por el SANAA han experimentado un fuerte aumento en los gastos por salarios, lo cual ha dado lugar a que el porcentaje que representan los salarios en el gasto total del sector haya incrementado del 33% al 43%; esta es también una tendencia preocupante.

• Lo que es quizás más importante, son y siguen siendo las tarifas, que son la mayor fuente de financiamiento del sector, aunque solo cubren alrededor de las tres quintas partes del costo total del servicio. A pesar de que los números parecen indicar una tendencia ligeramente descendente en términos de la participación de las tarifas en el financiamiento del gasto total, estas aun

representan cerca del 60% del financiamiento total, mientras que otras fuentes representan alrededor de una quinta parte del financiamiento municipal así como al nivel nacional, incluyendo donantes y fondos propios. No obstante, conforme a la Ley Marco, las tarifas deben cubrir todos los costos asociados con la prestación del servicio, incluyendo los propios planes de inversión de los proveedores.

• Cuando el enfoque se centra únicamente en las inversiones, su participación a nivel nacional en el financiamiento es aproximadamente del 60%. Esta es una información importante, ya que significa que la mayor parte de las instituciones tienen su apalancamiento a través del financiamiento de inversiones y de políticas que podrían afectar las tarifas y los niveles de recuperación (regulación), lo que representa la principal fuente de financiamiento del sector.


Decentralización y DesempeñoIV

1. IntRoDuCCIón

Este capítulo analiza el desempeño de la prestación de servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas dentro del contexto del actual proceso de descentralización. El análisis se basa en la premisa de que el desempeño de las empresas de servicios públicos está influenciado por una serie de factores externos y políticos, tal como se muestra en la Figura 21. Más específicamente, este capítulo, analiza los efectos de la clasificación y magnitud de la pobreza municipal y del modelo de gestión sobre el desempeño de la prestación de servicios urbanos. Asimismo, examinamos si la ruta de descentralización seguida, incluyendo la economía política que la rodea, tuvo un impacto sobre el desempeño actual.

fIGuRA 21. Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios

Desempeñode prestadores

de servicio:- eficiencia

- tarifas- calidad del

servicio...

Tamaño

Nivel depobreza

Economíapolítica local

Proceso dedescentralización

Modelo de gestión

Factoresexternos

Factorespolíticos

Factores depolítica

47Honduras

Para realizar este análisis, se emplearon los datos de 92 prestadores de servicio de servicios que atienden al 85% de la población urbana total correspondientes al año 2010. Para este año, ERSAPS, el ente regulador, ha recopilado indicadores de prestación de servicios. Adicionalmente, fueron agregadas variables relacionadas con el gasto municipal del sector para los municipios, obtenidas de la Secretaría del Interior y Población para el mismo año. Desafortunadamente, en la actualidad no se dispone de información sobre la cobertura de los servicios de APS a nivel municipal,51 por lo que no fue posible evaluar de una manera detallada la eficiencia del gasto en inversiones. A continuación se presenta la información sobre la muestra analizada.

Tipo de proveedor frecuencia Porcentaje de Clasificación de pobreza

Muestra Segmento A B C D total

SAnAA 10 11% 91% 6 3 1 10

empresa municipal autónoma de servicios públicos

12 13% 88% 9 2 11

Municipalidad 49 53% 54% 6 13 18 10 47

Organización basada en la comunidad

21 23% 22% 2 2 13 6 23

total 92 100% 74% 23 20 32 16 91

Nota: Clasificación de pobreza que usa el Gobierno de Honduras: A es el de mayor riqueza, D es el más pobre.

El desempeño de los prestadores de servicio se evaluó individualmente sobre la base de los siguientes cinco indicadores, todos los cuales se obtuvieron de los datos de ERSAPS:

• Empleados por cada 1,000 conexiones• Nivel de medición• Nivel de continuidad• Nivel de desinfección del agua• Efectividad de la tarifa (tarifa promedio sobre costo

promedio)

tABlA 3. Tipos de proveedores de servicio clasificados por niveles de pobreza

51 El último censo se realizó hace más de 10 años y las encuestas a los hogares intermediarios no tienen el tamaño de muestra necesario para hacer inferencias a nivel municipal e incluso a nivel departamental.

52 Estos indicadores no cubren completamente el desempeño de un prestador de servicios, ya que no incluyen, por ejemplo, el nivel de recuperación, la cobertura y /o la tasa de cobro, contrario al puntaje propuesto de APGAR elaborado bajo IBNET (Libro Azul de Desempeño en Agua y Saneamiento de IBNET: Libro de Datos de la Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento, Publicaciones del Banco Mundial, 23 de diciembre de 2010). Más bien, estos parámetros se seleccionaron sobre basándose en la limitada información disponible en la base de datos del ente regulador. Sin embargo, cabe notar que la falta de información sobre cobertura, podría no ser una limitación tan significativa, dado que en Honduras generalmente no se espera que las empresas de servicios públicos se autofinancien e implementen una ampliación de cobertura.

Adicionalmente, con el fin de evaluar el desempeño general de los 92 proveedores de servicios incluidos en la base de datos de ERSAPS, se creó un índice de desempeño simple (SPI). El SPI se desarrolló sobre la base de los mismos cinco parámetros antes mencionados.52 A cada parámetro se le asignó un puntaje que oscilaba entre 1 (más bajo) y 3 (más alto) de acuerdo con las buenas prácticas internacionales. La suma de todos los valores arrojó un puntaje total, siendo 5 el más bajo y 15 el más alto. El Índice de Desempeño Simple, se usó como un índice para el desempeño general


del prestador de servicios públicos. Para los fines de análisis, se empleo el puntaje total parapara dividir a los prestadores en tres categorías: empresas de servicios públicos de desempeño bajo, medio y bueno. El Anexo 2 contiene información detallada sobre el índice de desempeño para cada parámetro.

Asimismo, para superar la falta de datos sistemáticos disponibles a nivel municipal, fueron examinaron 11 estudios de caso referidos a proveedores de servicios urbanos. Se seleccionaron estudios de caso representativos de una diversidad de situaciones en cuanto al estado de descentralización, tamaño, nivel de pobreza y desempeño percibido. El esfuerzo de recopilación de información adicional, conllevo visitas de campo organizadas a cada municipalidad, lo que permitió contar con mejor información, aunque siempre incompleta.

Las actividades de recolección de datos fueron complementadas por un intento de capturar dimensiones no cuantitativas del éxito o fracaso en la prestación de servicios para cada ciudad. Si bien no fue posible hacer un análisis completo de la economía política para cada ciudad, se hizo un examen de los principales actores y elementos responsables de los resultados en el desempeño de la prestación del servicio.

2. InfluenCIA De DIVeRSoS fACtoReS SoBRe el DeSeMPeño e InVeRSIoneS De lAS eMPReSAS De SeRVICIoS PúBlICoS

2.1 Tamaño y niveles de pobreza

El tamaño y la categoría de pobreza no parecen tener correlación con los niveles de inversión. Se llevó a cabo un extenso análisis de regresión usando el método de los Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) con respecto a los datos disponibles; y no mostró relación estadísticamente significativa entre el tamaño del área abastecida o los niveles de pobreza del municipio y los resultados en la eficiencia o los niveles de inversión. Tal como se muestra en el Capítulo III, acápite 2.2, las fuentes de financiamiento difieren entre los municipios más ricos y los más pobres, pero los mecanismos de transferencia existentes parecen corrigen esta diferencia en la capacidad financiera entre los municipios y los niveles generales de inversión no presentan una diferencia significativa.

De igual forma, es difícil determinar la correlación entre el tamaño o nivel de pobreza del municipio y la eficiencia y desempeño general de los prestadores del servicio. El mismo análisis de regresión analizado bajo el método de MCO, no demostró vínculos estadísticamente significativos entre el tamaño o niveles de pobreza y

Cámara de Entrada, JAPOE, Municipio de Jesus de Otoro.Foto archivo FHIS.

Niña bebiendo directamente de grifo. Foto archivo Cooperación Suiza.

49Honduras

un conjunto de indicadores de desempeño como los usados para calcular el índice de desempeño simple. Este resultado se da dentro de un contexto en el que se espera que el tamaño del municipio pudiera ser un impulsor particularmente importante de la eficiencia, debido al potencial para las economías de escala y la profesionalización de la prestación de servicios. No obstante, otros factores de corte más político parecen prevalecer tal como se discutirá más adelante, y el potencial de que se generen dichas economías no ocurre en los prestadores de servicio más grandes.

2.2 Modelos de gestión

El análisis de las inversiones a nivel municipal sugiere que los municipios que tienen un modelo de gestión descentralizado, tales como las juntas de agua o el proveedor municipal, asignan más recursos a infraestructura de agua y saneamiento, a pesar la limitada magnitud de sus diferencias, que aquellos municipios donde SANAA sigue prestando servicios de agua. En promedio, los municipios donde SANAA es el operador del sistema de agua, se invirtieron 68 lempiras per cápita en infraestructura de agua y saneamiento, en comparación con los 109 lempiras que se invirtieron en

aquellos casos en que las organizaciones comunitarias son los operadores y con los 93 lempiras que se invirtieron en aquellos casos en que el mismo municipio es el operador directo (Ver la Tabla 4). El análisis de regresión simple basado en el método de los Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) confirma los mismos patrones de gastos por modelo de gestión: los mayores gastos incurridos dentro de un modelo de gestión descentralizado (juntas administradoras de agua y prestadores municipales), en comparación a los del SANAA, son estadísticamente significativos (Referirse al Anexo 1 para mayores detalles). Como era de esperar, esto confirma que la descentralización ha sido eficaz en la movilización de recursos financieros sólidos a los municipios.

Asimismo, un nuevo análisis sugiere que los municipios donde opera SAnAA, y donde generalmente la inversión es menor, destinan la mayor parte de sus gastos a inversiones en saneamiento, un hecho que no sorprende, ya que los servicios de saneamiento son generalmente administrados por los municipios, incluso cuando hay un operador de SANAA presente en el municipio. Además, parece no existir una diferencia estadísticamente significativa entre las zonas urbanas y rurales en términos de patrones de gasto.

tABlA 4. Promedio de inversiones per cápita por modelo de gestión

Tipo de Modelo de Gestión

lempiras

Total de Inversión per Cápita en Agua

Total de Inversión per Cápita en Saneamiento

Total de Inversión per Cápita

SANAA 11.1 56.7 67.8

Municipio 35.7 57.4 93.1

Entidad municipal autónoma 40.0 46.1 86.1

Organizaciones basadas en la comunidad

39.6 69.1 108.7

Promedio total 33.4 57.2 90.5


La eficiencia operativa medida según el indicador de empleados por cada 1,000 conexiones difiere considerablemente de un modelo de gestión a otro; los proveedores de servicios con mayor autonomía son más eficientes. La Figura 23 muestra importantes diferencias del indicador de empleados por cada 1,000 conexiones diferenciado por cada modelo de gestión. Si bien el SANAA cuenta con más de 6 empleados por cada 1,000 conexiones, las empresas de agua concesionarias y las juntas administradoras de agua, opuestos en el espectro de tamaño, cuentan con 2 empleados por cada 1,000 conexiones. El análisis MCO confirma que esta tendencia es estadísticamente significativa dentro de la muestra.

De manera similar, el análisis de la eficiencia financiera y operativa medida según la efectividad de la tarifa, la continuidad del servicio y la desinfección, sugieren que el proveedor de servicios más independiente registra un mejor indicador de desempeño que aquellos con menor autonomía. La Efectividad de la Tarifa, medida por el ratio de tarifa promedio sobre el costo promedio, es significativamente mayor entre las juntas administradoras de agua y las empresas municipales, ascendiendo a 2.62 y 1.38 respectivamente en comparación con el 1.23 y 1.21 que registran el SANAA y los municipios respectivamente. Pareciera que los proveedores de servicios que están distanciados de procesos de toma de decisiones políticas, y de posibilidades de recibir subsidios de operación, tienen mayor libertad y presión para fijar tarifas a niveles de recuperación de costos.

Con relación a la continuidad del servicio, a las juntas de agua basadas en la comunidad les va mejor que

a SANAA y otros modelos de gestión. De todos los modelos de gestión, las juntas administradoras de agua tienen la mayor continuidad en el servicio y el SANAA la más baja, posiblemente debido a que las juntas son las que están más cerca de sus clientes y por lo tanto, son directamente rinden cuentas sobre la calidad de sus servicios.

De manera interesante, para los niveles de medición de agua, el SANAA tiene la mayor proporción de conexiones con medidores entre todos los modelos de gestión, aunque, de acuerdo con el análisis estadístico, parece no existir una diferencia estadísticamente significativa para la medición de agua entre los distintos modelos de gestión. En cuanto al indicador de desinfección, se observa que a las empresas municipales les va mejor que al SANAA, mientras que la prestación de servicios directos por parte de los municipios está rezagada respecto al SANAA. Además, cabe destacar que los servicios municipales directos y

fIGuRA 22. Empleados por cada 1,000 conexiones según el tipo de proveedor de servicios

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0SANAA Municipio Empresas

municipales

mayor autonomía

Junta de Agua Concesionarioprivado

51Honduras

Proveedor de servicios Efectividad de la tarifa53

Porcentaje de agua tratada

Medición%

índice de continuidad54

SANAA 1.23 0.63 11% 1.4

Municipio 1.21 0.05 2% 1.8

Empresa Municipal 1.38 0.87 10% 1.6

Junta de Agua 2.62 0.07 N/A 2.5

Promedio ponderado 1.60 0.32 5% 1.9

fIGuRA 23. Desempeño de prestadores de servicios por parámetros (SPI)

tABlA 5. Algunas características de las distintas categorías de prestadores de servicios

El análisis estadístico de desempeño general simple (SPI) sugiere claramente que las empresas municipales y las juntas administradoras de agua tienen un mejor desempeño que el SANAA y los mismos municipios. Los puntajes de las empresas municipales y las juntas administradoras de agua están medio punto más arriba que los del SANAA, reflejando una significancia estadística de 95% y 99%, respectivamente. Además, los municipios más pobres parecen mostrar un mejor desempeño, lo que podría justificarse con el hecho de que estos municipios tienden a ser abastecidos mayormente por las juntas de agua.

El análisis de los parámetros del SPI muestra que la mayoría de los prestadores de servicios aun están lejos de lograr un servicio sostenible y eficiente. Las juntas administradoras de agua y los prestadores municipales se desempeñan mejor en términos de dotación de personal, principalmente debido a la proximidad que tienen con sus clientes. SANAA y las empresas municipales presentan el mejor desempeño en tratamiento de agua, mientras que las juntas de agua están teniendo dificultades con la desinfección, principalmente debido a los retos que surgen cuando se trata de un proveedor de servicios pequeño.

las juntas administradoras de agua presentan una tasa de desinfección muy baja en comparación con el SANAA y los prestadores municipales. Posiblemente esto se deba al nivel más bajo de profesionalización de servicios asociado con estos dos modelos. Estas observaciones fueron probadas con el análisis de regresión MCO y las tendencias generales son estadísticamente significativas (ver la Tabla 5 y el Anexo 4 para mayores detalles).

53 Calculada como la tarifa promedio sobre el costo de servicio promedio54 El índice de continuidad 3 se refiere a una continuidad mayor a 20 horas, el de 2 a 5-20 horas y el de 1 a una continuidad de menos de 5 horas

Medición

TarifaDotación

depersonal

Continuidaddel servicio Desinfección

Empresa municipal

Junta de Agua

Municipalidad

SANAA

Prestadoresmás sostenible

Mejor servicio

Operaciónmás eficiente

Servicio másprofesional


El desempeño general de los proveedores de servicios autónomos, tales como empresas municipales o juntas administradoras de agua, es mejor que el de la empresa nacional (SANAA) o de los prestadores municipales de servicios directos. Los sistemas administrados por SANAA son en su mayoría calificados como deficientes en términos de su SPI, tal como se ha analizado en los párrafos anteriores y que se resume en la Figura 25. En contraste con las empresas municipales y las juntas de agua, que tienen una menor proporción de sistemas calificados como “deficientes”. Este hallazgo nos lleva a la conclusión de que la descentralización per se no es suficiente para mejorar el desempeño del sector, sino que esta debe ir acompañada de un modelo de gestión apropiado con autonomía institucional, legal y financiera, es decir un modelo desconcentrado, y la capacidad adecuada alineada con las iniciativas financieras e institucionales con el fin de materializar los beneficios esperados y el impacto de la descentralización en el desempeño del sector, lo que guarda consistencia con el espíritu de la Ley Marco.

fIGuRA 24. Desempeño de prestadores de servicios por modelo de gestión55

55 Los modelos se clasifican por mayor nivel de autonomía de la influencia política

2.3 Trayectoria del proceso de descentralización

Tal como se mencionó anteriormente, con el fin de revisar la influencia de la trayectoria seguida por la descentralización sobre sus resultados, se analizaron una serie de estudios de casos. La tabla siguiente resume los diferentes estudios de caso revisados. Cabe notar que los 11 estudios de caso representan a 2.2 millones de usuarios de 4.1 millones de habitantes urbanos e incluyen las 3 ciudades más grandes, pero también algunas comunidades mucho más pequeñas, y 6 de los 12 principales prestadores de servicios.

Aplicación de cloro en el hipoclorador del tanque de distribución de la comunidad Pueblo Viejo, Santa María, La Paz.

Desempeño (basado en SPI):

1

7

4

18

3

6

1

Núm

ero

/ %

de

mod

elos

obs

erva

dos

Empresamunicipal

Municipalidad Junta de Agua Concesionarioprivado

SANAA

deficiente medio bueno

100%

80%

60%

40%

20%

0% 1

111

2

53Honduras

TABLA 6. Resumen de los estudios de Caso

56 Los puntajes se asignaron para el año de datos disponibles más reciente (generalmente el 2010) usando el índice simple descrito en el capítulo anterior. En algunos casos, el índice podría no reflejar la situación actual debido a que ha ocurrido una transferencia recientemente.

57 In reality there is no significant private capital, as shares are not handled at market value, but sold at symbolic value to local civil society organizations to ensure autonomy

58 Junta Administradora de Agua y Disposición de Excretas del Municipio de Jesús de Otoro59 Both municipalities use the same aqueduct system

Mun

icip

io

Prov

eedo

r de

Serv

icio

s

Mod

elo

de

Ges

tión

Clas

ifica

ción

de

Mun

icip

io

Bene

ficia

rios

de

Agu

a

fech

a de

D

esce

ntra

lizac

ión

Des

empe

ño

Act

ual56

San Pedro Sula

Aguas de San Pedro

Concesión por 30 años

A 725,000 Histórica (concesión en el 2001)

15

La Ceiba SANAA Empresa nacional de agua

A 180,000 No descentralizado 9

Siguatepeque Aguas de Siguatepeque

Unidad descentralizada de la administración municipal

A 50,000 2007 11

Tegucigalpa SANAA Empresa nacional de agua

A 1,060,000 No descentralizado 8

Santa Rita de Yoro

Aguas de San Rita


B 15,000 Histórica (unidad municipal creada en el 2012)

NA

Puerto Cortés Aguas de Puerto Cortés

Empresa de capital mixto57

A 70,000 1999 14

Jesús de Otoro

JAPOE58 Junta administradora de agua municipal

C 10,000 Histórica (creación de JAPOE en 1993)

11

La Paz- Cane59 SANAA Empresa nacional de agua

B/C 25,000 No descentralizado NA

Danlí Aguas de Danlί


A 50,000 2011 9

Teupasenti Aguas de Teupasenti


C 20,000 2011 NA

San Antonio de Flores y Jicaro Galán

Junta Administradora de Agua

D 5,000 2006 NA


El proceso de descentralización en los estudios de caso se refleja las diversas rutas de descentralización del sector. Generalmente puede dividirse en cuatro grupos principales, dependiendo de cómo se lleve a cabo el proceso:

• Ruta Histórica: En estas ciudades los servicios han estado tradicionalmente descentralizados. De cualquier manera, cambios podrían haber ocurrido con respecto a la gobernabilidad local, pero el gobierno nacional, a través de SANAA, nunca fue responsable de la prestación de los servicios. Este modelo aplica a San Pedro Sula, Jesús de Otoro y Santa Rita de Yoro.

• Ruta de Arrastre (influenciar): Comprende aquellos municipios donde las autoridades municipales buscaron activamente la descentralización de los servicios de agua del SANAA a un ente municipal autónomo. Esta tarea fue apoyada generalmente por instituciones nacionales y un donante externo. La mayoría de las ciudades comprendidas en esta categoría son ciudades de tamaño mediano, suficientemente grandes para haber despertado en los donantes el interés de brindar apoyo y suficientemente pequeñas para manejar los retos políticos asociados con la transferencia. Este es el caso de Siguatepeque, Danlí y Puerto Cortés.

• Ruta de Empuje (ejercer presión): Comprende aquellos municipios donde SANAA descentralizó

el servicio sin que hubiera una clara demanda por parte del municipio y el apoyo de donantes o instituciones nacionales. Estos relativamente pequeños municipios, fueron víctimas de la presión de SANAA por descentralizar los sistemas, ya sea para mostrar un avance en la agenda de descentralización o para aliviar los costos que se generaban cuando ciudades grandes cercanas simultáneamente se descentralizaban. Este modelo se aplica a Teupasenti, que fue transferida al mismo tiempo que Danlí, y San Antonio de Flores y Jicaro Galán, que fueron transferidos como parte de un paquete más grande de sistemas pequeños descentralizados al inicio de la administración del Presidente Zelaya.

• Status Quo: Esta última categoría corresponde a aquellos municipios donde los servicios aun son provistos por SANAA, generalmente debido a que no ha existido voluntad política ya sea por parte del SANAA o del municipio, para realizar una transferencia, o debido a que las implicaciones políticas o financieras son bastante significativas. Este es el caso de Tegucigalpa, La Ceiba y Cane en La Paz.

Además, los estudios de caso revelan que el tamaño y equilibrio del poder han sido factores importantes en la trayectoria que ha seguido la descentralización. Si bien los datos son un tanto incompletos, la tabla 7 muestra una serie de parámetros con respecto a los cuales se observaron diferencias significativas entre las distintas rutas de descentralización descritas en el párrafo anterior. Tanto esta tabla como las evidencias del sector revelan que los municipios “Ruta de Empuje” tienden a ser más pequeños, lo que le ha permitido a SANAA usar el equilibrio de poder a su favor e imponer la descentralización. Los municipios “Ruta de Arrastre” tienden a ser ciudades medianas donde un alcalde decide colocar el agua como una de sus prioridades en su agenda, y el SANAA no sufre ninguna pérdida al ceder. No obstante, este enfoque usualmente ha fracasado en los municipios bien grandes como Tegucigalpa y La Ceiba, donde otros intereses políticos, incluyendo los sindicatos del SANAA, han tenido más fuerza y han logrado impedir un cambio en el status quo, dando como resultado el “estancamiento” de algunos traspasos.

Filtro Dinámico Puerto Cortés. Foto archivo Cooperación Suiza.

55Honduras

La descentralización genera mejoras de corto plazo en eficiencia y recuperación de costos, pero estas no se traducen inmediatamente en mejoras en la calidad en los servicios. Tal como se indicó, la estructura de costos del SANAA es claramente ineficiente, debido en parte al exceso de personal, como al hecho de que las remuneraciones y prestaciones son más altas que el promedio y que el control de los costos de energía es deficiente. Recientes casos de descentralización han revelado mejoras espectaculares en este sentido, por ejemplo, Siguatepeque pasó de 5.5 a 2.3 empleados por cada 1,000 conexiones luego de la descentralización en el año 2008; sus costos de electricidad se redujeron después de que la recientemente creada empresa municipal de servicios públicos solicitó la instalación de medidores de electricidad en todos sus pozos y descubrió que le estaban facturando por bombas que no estaban operando. La tasa de cobro disminuyó de

35% a 113%. Como resultado, su nivel de recuperación de costos se elevó considerablemente de 63% a 123% en el lapso de dos años.

No obstante, la continuidad no mejoró y, por razones políticas, el municipio se negó a ajustar las tarifas por tres años consecutivos, ocasionando que pierdan casi el 100% de la recuperación de costos ganada. La descentralización en Danlí es demasiado reciente, tuvo lugar a mediados del 2011, como para permitir sacar conclusiones concretas, pero los primeros indicadores muestran una historia bastante similar, donde el indicador de empleados por cada 1,000 conexiones se ha reducido, aunque en menor medida, y las tasas de cobro han aumentado. Similar al caso de Siguatepeque, donde la descentralización ha estado acompañada de fricciones a nivel municipal en torno a la gobernabilidad de la empresa de servicios públicos.

60 Debido al pequeño tamaño de muestra y la información parcial, estos promedios y las respectivas diferencias entre los grupos no pretenden ser estadísticamente significativos y se presentan como datos anecdóticos.

61 Usando el índice simple descrito en el capítulo anterior) para el año más reciente, por lo general el año 2010; en algunos casos, el índice podría no reflejar la situación actual debido a que la transferencia ha tenido lugar recientemente.

Parámetro60 Camino de descentralización

Histórico Ruta de empuje Ruta de Arrastre Status Quo

Número de usuarios de agua 36,516 536 9,638 59,391

Facturación promedio 198 66 184 295

Tasa de cobro 81 NA 94 74

Nivel de recuperación de costos 214 72 96 67

Inversiones per cápita promedio 20 4 92 96

Desempeño general61 15 14 9

tABlA 7. Algunos indicadores de empresas de servicios públicos que pasan por distintos caminos de descentralización

Los estudios de caso también revelan que el desempeño de la descentralización de “Arrastre” parece ser significativamente más bajo que en otros casos, por lo menos desde un punto de vista financiero. Los niveles de inversión, niveles de recuperación de costos y tarifas son extremadamente más bajos en estos estudios de caso, algo que no puede atribuirse solamente al sesgo de tamaño mencionado en el párrafo anterior, dado que esta información no mostró una influencia estadísticamente significativa sobre el desempeño. La diferencia entre los otros modelos no parece ser significativa; es interesante el hecho de que los niveles de las tarifas son más altos en los sistemas administrados por el SANAA, no obstante sus niveles de recuperación de costos son más bajos, atribuible a los elevados costos de mano de obra que el SANAA enfrenta.


Los prestadores de servicios con una larga tradición de servicios descentralizados y autonomía o independencia presentan el mejor desempeño. En los casos de estudio, los prestadores que tradicionalmente han provisto los servicios ellos mismos, se encuentran entre los mejores evaluados del país. Los servicios en San Pedro Sula, Puerto Cortés y Jesús de Otoro han estado bajo la administración municipal por más de 20 años y todos ellos son servidos por prestadores de autónomos con muy buen desempeño, quienes prestan el servicio en forma prácticamente ininterrumpida, hábilmente cubren sus costos O&M y poseen niveles de medición casi completos. Al inicio tuvieron retos que enfrentar, pero una vez que empezaron a operar mejoraron de manera constante o mantuvieron una buena calidad de servicio durante un largo período de tiempo.

Una vez que un proveedor de servicios se ha establecido bien, es difícil que ocurran cambios. En términos generales, exceptuando a aquellos municipios que atravesaron cambios recientemente, es impresionante ver cómo la mayoría de proveedores de servicios, se han mantenido bien o mal en la misma línea, para la mayoría de las series cronológicas. Por ejemplo, el SPI general de La Ceiba fue de alrededor de 8 entre los años 2004 y 2011. El SPI de Puerto Cortés fue de 14 entre los años 2007 y 2011. Los únicos cambios significativos se dieron en el modelo de prestación de servicios, por ejemplo, en Siguatepeque el SPI subió considerablemente en el año 2007 de 8, antes de la transferencia y creación del proveedor de servicios autónomo, a 11después de la transferencia, principalmente debido a las enormes mejoras en la situación financiera de la empresa de servicios públicos y el número de empleados por cada 1,000 conexiones.

2.4 economía política

Los factores externos (fortuna política, clientela y apoyo externo) a menudo desempeñan un papel importante en el desempeño.62 Los estudios de caso muestran también que los factores que se encuentran fuera del ámbito de influencia del sector con frecuencia desempeñan un papel importante en la determinación del éxito o el fracaso. Por ejemplo, existen varios

factores externos que han jugado un papel importante en el éxito de Aguas de Puerto Cortés. El primer factor es el período de 20 años de política y una voluntad política coherente y continua que impuso la instalación de medidores de agua y enseñó a los ciudadanos a tomar consciencia acerca del uso del agua. El segundo factor son los ingresos constantes provenientes de la Empresa Nacional Portuaria de Honduras, que adquiere el 35% del agua distribuida por Aguas de Puerto Cortés a un costo de 30 lempiras por metro cúbico. Por el contrario, en Tegucigalpa la falta de alineación entre el gobierno municipal y el gobierno nacional impidió una transferencia a mediados de la década pasada. Después de las elecciones de 2010 hubo una alineación de los partidos políticos con el gobierno nacional y en el municipio de Tegucigalpa particularmente, pero para ese entonces la Municipalidad había dejado de visualizar la transferencia del sistema de APS, como una de sus prioridades estratégicas.

62 See annex 5 for more details.

Puerto Cortés Filtro lento. COSUDE.

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3. PeRSPeCtIVA GeneRAl

Los resultados del análisis realizado en este capítulo sugieren que el proceso de descentralización ha tenido algunos impactos positivos sobre el desempeño del sector, para el caso, las empresas municipales que ahora presentan un mejor desempeño que el SANAA, se crearon después del proceso de descentralización. Es necesario resaltar, que las juntas administradoras de agua basadas en la comunidad de Honduras trabajan muy bien; atienden a un reducido número de clientes, pero ofrecen una calidad de servicio decente y operan de acuerdo a su disponibilidad financiera. No obstante, el análisis también sugiere que la descentralización no puede verse como una panacea que va a resolver todos los problemas que el sector enfrenta. De hecho, observamos que, en muchos casos, los prestadores municipales de servicios directos no se desempeñan tan bien como SANAA o las empresas municipales. El proceso de descentralización del sector, ya sea hacia proveedores de servicios autónomos o al gobierno local, debe ir acompañado de modelos de gestión apropiados y del desarrollo de capacidades, además de autonomía y estructuras de incentivos, con el fin de disfrutar de los beneficios de la reforma del sector.

Asimismo, el análisis sugiere que los factores que más afectan el desempeño de las empresas de servicios públicos son también los factores que pueden influenciar directamente a las políticas del sector. Las políticas de sector no pueden cambiar los niveles de pobreza y a la luz de recientes experiencias solo pueden ejercer una influencia limitada sobre el tamaño de los proveedores de servicios, pero ha quedado demostrado que estos dos puntos son menos relevantes para el desempeño de las empresas de servicios públicos que lo que se espera. Por otro lado, la elección de modelos de gestión autónomos apropiados y el seguimiento de una ruta de descentralización de “Arrastre”, guiado por la demanda, parecen permitir un mejor desempeño de las empresas de servicios públicos. Estos dos factores pueden ser directamente influenciados por la estricta aplicación del marco legal vigente y la implementación de programas de apoyo sólidos para el proceso de descentralización en curso.


Conclusiones y RecomendacionesV

1. PRInCIPAleS ConCluSIoneS

La información del sector disponible resulta insuficiente para informar a los tomadores de decisiones sobre el proceso de descentralización en curso. Si bien la información financiera a nivel nacional es de fácil obtención y de buena calidad, dicha información solo cubre una pequeña parte del financiamiento del sector, para el caso en el 2010, solo cubre cerca del 15%; la información sobre los gastos de los municipios, 20% del financiamiento total del sector, no está disponible en forma consolidada; y usualmente no se dispone de la información sobre los gastos de los proveedores de servicios autónomos, que representa el 65% del financiamiento del sector. Asimismo, la información sobre el desempeño de los proveedores de servicios solo está disponible para un número selecto de prestadores, 92 proveedores urbanos que cubren el 85% de la población urbana total al año 2010. Finalmente, la información más reciente sobre la cobertura a nivel municipal es la que se obtuvo en el censo del año 2000 y las posteriores encuestas de hogares no son estadísticamente significativas a nivel municipal o departamental, lo que significa que plantea un reto el identificar dónde se encuentran los verdaderos vacíos entre los niveles y necesidades de inversión.

Los niveles actuales de gasto público son insuficientes para alcanzar las propias metas del GdH. Dichos niveles están disminuyendo y su composición no se ajusta plenamente a las necesidades reales. . Tal como se muestra en el capítulo II de este estudio, los actuales niveles de gasto nacional –que se redujo en términos reales durante la última década– se encuentran muy por debajo de las recomendaciones internacionales del sector, al igual que los estimados para sostener las metas ODM alcanzadas o para alcanzar las propias metas del gobierno. Además, un porcentaje significativo

de los gastos se destina al subsector agua, cuando las mayores necesidades se encuentran en el subsector saneamiento. Finalmente, el sector depende mucho de los desembolsos de los donantes, que constituyen el 70% de las inversiones a nivel nacional, lo que varía significativamente de un año a otro.

Resulta difícil evaluar la eficiencia de las Inversiones Públicas y el aumento significativo de los gastos operativos, en particular los gastos de salario del personal de SANAA, pone en riesgo la sostenibilidad de los servicios. Si bien normalmente se dejan sin utilizar fondos contemplados en los presupuestos anuales, el porcentaje correspondiente, de 90% en el caso de fondos nacionales y 42% en el caso de fondos de donantes, no es sustancialmente bajo como se descubrió en otras revisiones de gasto público relativas al agua. No obstante, el fuerte aumento observado en los costos de personal en el SANAA, de 74% en términos reales en 10 años virtualmente sin ningún crecimiento de la base de clientes, es preocupante; el SANAA y, en menor medida, los municipios, también se ven afectados por el exceso de personal. Los gastos operativos que no son del SANAA han crecido más lentamente que los del mismo SANAA, pero la calidad de servicio es limitada y ello podría deberse en parte al reducido gasto por parte de las empresas de servicios públicos en temas de operación (bombas, productos químicos) y mantenimiento.

La composición del financiamiento del sector está cambiando debido a la descentralización y, hoy en día, los fondos descentralizados representan la principal fuente de financiamiento. Los proveedores de servicio más grandes, incluyendo el SANAA, no gozan de subsidios operativos y como resultado, cubren sus costos operativos como ser: salarios, gastos de operación y algunos gastos de mantenimiento, con las tarifas. Como consecuencia, los fondos descentralizados, de tarifas y

59Honduras

Conclusiones y Recomendacionesel financiamiento municipal representaron el 79% de todo el financiamiento en el 2005 y el 80% en el 2010, mientras que los fondos nacionales disminuyeron de 8% a 5% y los donantes se mantuvieron estables con 13% y 14%respectivamente. Si solo nos enfocamos en las inversiones, que representan un tercio del gasto del sector, el financiamiento descentralizado representa cerca de la mitad del financiamiento nacional y externo.

La información del Ente Regulador muestra que el modelo de gestión y el camino seguido en la descentralización influyen fuertemente sobre el desempeño de los prestadores de servicio urbanos. Tanto SANAA como los municipios adolecen de un desempeño general deficiente, según lo medido por el índice de desempeño simple ad-hoc conjunto desarrollado para esta Revisión del Gasto Público. El desempeño solo mejoró cuando el modelo de gobernabilidad del prestador de servicios permitió una mayor autonomía financiera y gerencial, por ejemplo en el caso de proveedores de servicios autónomos o juntas administradoras de agua. Asimismo, una revisión de estudios de caso parece indicar que el proceso por el cual la descentralización tuvo lugar, así como otros factores externos al sector, afectan fuertemente el resultado de la descentralización.

2. ReCoMenDACIoneS PARA loS toMADoReS De DeCISIón Del SeCtoR

A la luz de las conclusiones de este estudio, hacemos las siguientes recomendaciones al GdH:

• Mejorar los sistemas de información sobre financiamiento y calidad de los servicios; así como los mecanismos de recolección de información para el monitoreo y evaluación sistemática del desempeño de los prestadores. Se debe recopilar información sobre el nivel financiero a nivel municipal de una manera sistemática y consolidada; en particular, el Sistema de Información Municipal de SEIP (SINIMUN) es una herramienta esencial para monitorear la dimensión financiera de la descentralización. ERSAPS debe seguir desplegando y ampliando sus esfuerzos para llevar a cabo una comparación de desempeño entre los distintos proveedores de servicios y, para ello, debe asegurar que los indicadores cubran la calidad de servicio, el desempeño financiero y la eficiencia. La calidad, consistencia y cobertura de estos datos deben

aumentar con el tiempo y la información se debe usar con mayor visibilidad para que los proveedores de servicios rindan cuenta de su desempeño.

• Elevar las inversiones a nivel nacional y municipal, y mejorar su calidad y alineamiento con las metas del GdH. Si bien el país ha alcanzado las metas ODM, los niveles de inversión deben aumentarse significativamente con el fin de sostener la cobertura lograda, asegurar que la calidad de los servicios prestados en APS cumplan con los estándares nacionales y permitir el logro de las propias metas del país referidas a brindar una cobertura casi total para el 2022. El gobierno debe mantener esta visión, y definir cómo planea cerrar la significativa brecha de financiamiento que existe entre las actuales fuentes como las tarifas, subsidios nacionales, municipales y financiamiento de donantes, con las necesidades del sector. Dicha medida de cierre deberá considerar una combinación de recursos, y no solo el financiamiento de donantes, lo que ha demostrado ser impredecible y difícil de dirigir hacia las prioridades del GdH. Adicionalmente, el GdH debe mejorar la eficiencia del sector en la transformación de los recursos actualmente disponibles, hacia soluciones más apropiadas para prestar servicios de calidad y sostenibles a la población.

• Continuar apoyando la descentralización de los servicios a las municipalidades de forma estratégica, promoviendo programas que ofrezcan apoyo técnico y financiero a los municipios para establecer o fortalecer empresas municipales autónomas y eficientes, y mejorar la calidad y cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento... Forzar al SANAA a descentralizar la prestación del servicio y asignarla a municipios con poca voluntad de asumirlos solo ha conducido al fracaso; por otro lado, cuando las autoridades municipales están interesadas en involucrarse en la creación de un proveedor de servicios autónomo, moderno y eficiente, a menudo el desempeño y la calidad de servicio han mejorado. En ese sentido, el gobierno debe seguir promoviendo programas que ofrezcan soporte técnico y financiero a los municipios para que formen o fortalezcan las empresas municipales de servicios públicos independientes o autónomas y mejoren la calidad y cobertura del servicio de agua.


• Adaptar e financiamiento del gasto público a un sector descentralizado, mediante la adopción de una política de financiamiento del sector para promover la eficiencia de los prestadores de servicios, estimular la recuperación de costos principalmente a través de la tarifa, definir un esquema de subsidios que permitan a los ciudadanos más pobres tener acceso a los servicios, y establecer principios básicos para que el financiamiento llegue a los prestadores de servicios. El gasto público actual que va al sector está mayormente diseñado para responder a un modelo de pre-descentralización. Los subsidios para inversiones que se otorgan a través del SANAA benefician no solo a los municipios administrados por el SANAA, también las zonas rurales; no existe ningún mecanismo que permita que el financiamiento otorgado por los donantes llegue sistemáticamente a los municipios descentralizados; y los limitados fondos nacionales no se usan para incentivar un mejor desempeño o para ampliar la cobertura en zonas pobres. El gobierno debe adoptar y hacer cumplir una política de financiamiento del sector para promover activamente la O&M y en la medida en que sea necesario, la recuperación del costo de inversiones a través de las tarifas, sin transferir el costo de las ineficiencias a los consumidores; definir un esquema justo de subsidios que permita prestar servicios asequibles a los ciudadanos más pobres; y tratar de establecer los principios básicos

VIde financiamiento de inversiones para alcanzar a los proveedores de servicios de una manera justa, pero que también recompensando el buen desempeño.

• Asegurar el fortalecimiento de las instituciones nacionales para que puedan ejercer de forma efectiva los roles de rectoría, regulación, y prestación de asistencia técnica y, en última instancia, apoyar la creación y fortalecimiento de empresas municipales autónomas de servicios de agua potable y saneamiento. En un sector descentralizado, las funciones tales como regulación, formulación de políticas y asistencia técnica se vuelven aun más importantes en la tarea de apoyar la creación y fortalecimiento de prestadores de servicios municipales autónomas y mejorar el desempeño del sector. Estas funciones y las instituciones asociadas del ERSAPS, CONASA y el SANAA como agente técnico, tienen un gran impacto en el desempeño general del sector; pero también generan un costo que hoy en día no es asumido por el gobierno nacional. Como resultado, las instituciones relacionadas se encuentran a merced de la buena voluntad de los donantes y no pueden desarrollar marcos institucionales fuertes que permitan mejorar el desempeño del sector. Asimismo, otros aliados municipales tradicionales, tales como AMHON y SEIP, pueden ser actores importantes en la tarea de asegurar un desarrollo de capacidades adecuado al nivel municipal.

61Honduras

ReferenciasVI

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• CONASA 2011. Análisis de la Situación del Sector Agua y Saneamiento en Honduras.

• Cotlear, B. and Urbina, D. 2010. Introducing Accountability and Transparency to Water and Sanitation Services in Honduras through Enhanced End User Participation. Instituto del Banco Mundial [en línea] http://siteresources.worldbank.org/INTSOCACCDEMSIDEGOV/Resources/28718131200515311988/4577172-1271445400159/notes01_honduras.pdf

• Fay, M. & Yepes, T. 2004. Investing in Infrastructure – What is Needed from 2000 to 2010? Documento de Trabajo sobre Investigación de Políticas # 3102”.

• Dickinson, E. 2006. Management Models of Water and Sanitation: Approaches to Decentralization in Honduras. [en línea] http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/3035863-1291223960989/Honduras_User_Participation_in_Management_Improves_Water_2.pdf

• INE 2010. Proyecciones de Población. [online] http://www.ine.gob.hn/drupal/node/205

• OECD 2009. Strategic Financial Planning for Water Supply and Sanitation.

• República de Honduras 2001. Estrategia para la Reducción de la Pobreza. Tegucigalpa agosto de 2001. Página 57.

• República de Honduras 2005. Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento. Tegucigalpa, setiembre de 2005.

• República de Honduras 2010. Visión de País 2010 – 2038 y Plan de Nación 2010- 2022. Página 144. [en línea] http://www.seplan.gob.hn/images/documentos_institucionales/

• SANAA 2012. Cuadro de Información Básica y Calendarización de Traspaso de Acueductos

• Sistema de Naciones Unidas 2003. Informe sobre las Metas del Milenio Honduras 2003. Tegucigalpa, Honduras.

• Talavera 2006. The Water and Sanitation Law and Sector Reform in Honduras. [en línea] http://projecthonduras.com/conference/conference2006/presentations/Water_Law_CarlosTalavera.pdf

• Van den Berg, C. & Danilenko, A. 2010. The IBNET Water Supply and Sanitation Performance Blue Book. Banco Mundial.

• Water for People 2006. Honduras Country Strategy, 2007-2011.[en lineal] http://ww2.waterforpeople.org/pdfs/international/Honduras/HondurasCountryStrategy2007-2011.pdf

• WHO & UNICEF 2010. Joint Monitoring Programme-Honduras. [en línea] http://www.wssinfo.org/data-estimates/table/


AnexosVII

1. RESUMEN DE MCO – GASTO EN EL SECTOR DE AGUA

log Presupuesto total por usuario

Log Presupuesto Urbanopor usuario

log Presupuesto Rural por usuario

log Presupuesto Agua por usuario

log Presupuesto Saneamientopor usuario

Tipo de Prestador (SANAA omitida)

1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato 1.032* 0.965 1.527** 0.0452 0.172 1.065 1.627*** 0.222 1.037 1.251*** 1.054* 1.434*** 0.124 0.517 0.825

(0.533) (0.688) (0.642) (0.732) (0.965) (0.760) (0.598) (0.684) (0.784) (0.398) (0.555) (0.527) (0.582) (0.864) (0.721)

2. Municipalidad 0.478 0.280 0.592 0.0729 0.325 0.462 0.607 -0.477 0.0791 0.793*** 0.652** 0.839** -0.104 -0.0877 -0.0367

(0.491) (0.560) (0.535) (0.618) (0.804) (0.697) (0.531) (0.537) (0.585) (0.251) (0.283) (0.318) (0.518) (0.666) (0.553)

3. Empresa Municipal 0.391 0.337 0.367 0.337 0.262 0.248 0.678 0.923 1.199 0.743 0.774 0.456 0.203 0.149 0.390

(0.628) (0.629) (0.687) (0.700) (0.792) (0.691) (0.730) (0.686) (0.946) (0.460) (0.546) (0.573) (0.602) (0.633) (0.616)

Log Población Municipal 0.428 0.0633 0.277 -0.195 0.821** 0.148 0.428* 0.264 0.296 0.149

(0.291) (0.250) (0.381) (0.228) (0.311) (0.317) (0.216) (0.218) (0.384) (0.261)

Log Población Receptora (usuarios) -0.412 -0.0421 -1.434*** -0.461 -0.110

(0.363) (0.517) (0.363) (0.353) (0.485)

Clasificación Pobreza (A omitida)

B 0.201 -0.296 1.022 -0.0163 0.851

(0.540) (0.540) (0.778) (0.449) (0.545)

C -0.262 -0.726 1.079 -0.202 0.189

(0.490) (0.490) (0.833) (0.443) (0.574)

D -0.499 -3.299*** 1.789* 0.228 -0.656

(0.745) (0.683) (1.039) (0.753) (0.899)

Constante 4.440*** 4.008* 3.695 4.232*** 1.608 6.612** 3.110*** 9.048*** 0.890 3.434*** 3.473 0.704 4.247*** 2.115 2.247

(0.455) (2.259) (2.823) (0.564) (3.395) (2.665) (0.429) (2.333) (3.636) (0.182) (2.519) (2.409) (0.448) (3.086) (2.956)

Observaciones 72 63 63 54 47 47 57 49 49 67 58 58 61 53 53

R al cuadrado 0.068 0.124 0.124 0.006 0.041 0.363 0.104 0.305 0.182 0.073 0.128 0.112 0.008 0.046 0.148

Promedio Variable Dependiente 4.986 4.894 4.894 4.330 4.321 4.321 3.916 3.769 3.769 4.279 4.202 4.202 4.248 4.221 4.221

Desviación Estandar Variable Dependiente 1.186 1.169 1.169 1.342 1.339 1.339 1.656 1.638 1.638 1.168 1.102 1.102 1.351 1.355 1.355

Entre paréntesis, los errores estándar robustos *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

63Honduras

Anexos

log Presupuesto total por usuario

Log Presupuesto Urbanopor usuario

log Presupuesto Rural por usuario

log Presupuesto Agua por usuario

log Presupuesto Saneamientopor usuario


1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato 1.032* 0.965 1.527** 0.0452 0.172 1.065 1.627*** 0.222 1.037 1.251*** 1.054* 1.434*** 0.124 0.517 0.825

(0.533) (0.688) (0.642) (0.732) (0.965) (0.760) (0.598) (0.684) (0.784) (0.398) (0.555) (0.527) (0.582) (0.864) (0.721)

2. Municipalidad 0.478 0.280 0.592 0.0729 0.325 0.462 0.607 -0.477 0.0791 0.793*** 0.652** 0.839** -0.104 -0.0877 -0.0367

(0.491) (0.560) (0.535) (0.618) (0.804) (0.697) (0.531) (0.537) (0.585) (0.251) (0.283) (0.318) (0.518) (0.666) (0.553)

3. Empresa Municipal 0.391 0.337 0.367 0.337 0.262 0.248 0.678 0.923 1.199 0.743 0.774 0.456 0.203 0.149 0.390

(0.628) (0.629) (0.687) (0.700) (0.792) (0.691) (0.730) (0.686) (0.946) (0.460) (0.546) (0.573) (0.602) (0.633) (0.616)

Log Población Municipal 0.428 0.0633 0.277 -0.195 0.821** 0.148 0.428* 0.264 0.296 0.149

(0.291) (0.250) (0.381) (0.228) (0.311) (0.317) (0.216) (0.218) (0.384) (0.261)

Log Población Receptora (usuarios) -0.412 -0.0421 -1.434*** -0.461 -0.110

(0.363) (0.517) (0.363) (0.353) (0.485)


B 0.201 -0.296 1.022 -0.0163 0.851

(0.540) (0.540) (0.778) (0.449) (0.545)

C -0.262 -0.726 1.079 -0.202 0.189

(0.490) (0.490) (0.833) (0.443) (0.574)

D -0.499 -3.299*** 1.789* 0.228 -0.656

(0.745) (0.683) (1.039) (0.753) (0.899)

Constante 4.440*** 4.008* 3.695 4.232*** 1.608 6.612** 3.110*** 9.048*** 0.890 3.434*** 3.473 0.704 4.247*** 2.115 2.247

(0.455) (2.259) (2.823) (0.564) (3.395) (2.665) (0.429) (2.333) (3.636) (0.182) (2.519) (2.409) (0.448) (3.086) (2.956)

Observaciones 72 63 63 54 47 47 57 49 49 67 58 58 61 53 53

R al cuadrado 0.068 0.124 0.124 0.006 0.041 0.363 0.104 0.305 0.182 0.073 0.128 0.112 0.008 0.046 0.148

Promedio Variable Dependiente 4.986 4.894 4.894 4.330 4.321 4.321 3.916 3.769 3.769 4.279 4.202 4.202 4.248 4.221 4.221

Desviación Estandar Variable Dependiente 1.186 1.169 1.169 1.342 1.339 1.339 1.656 1.638 1.638 1.168 1.102 1.102 1.351 1.355 1.355



Nivel de puntaje 1 2 3

Empleados por cada 1,000 conexiones

Más de 7 Entre 4 y 7 Menos de 4

Nivel de medición 0-40% Más del 40% -70% Más de 70%-100%

Nivel de continuidad Menos de 5 horas 5-20 horas Más de 20 horas

Nivel de desinfección del agua Menos de 0.5 Menos de 0.8 Más de 0.8

Efectividad de la tarifa63 Menos de 1.0 Entre 1-1.19 Más de 1.20

2. DefInICIón Del ínDICe De DeSeMPeño eStánDAR

3. AnálISIS De ReGReSIón De InDICADoReS De DeSeMPeño

63 Tarifa promedio sobre costo promedio.

Puntaje: Tarifas Puntaje: Continuidad de Servicio Puntaje: Número de Empleados Puntaje: Medición Puntaje: Desinfección Puntaje: Desempeño General


1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato 0.900** 0.745 0.492 1.022*** 0.839** 0.987** 1.100*** 0.614* 0.519 -0.200 0.104 0.107 -0.756** -0.432 -0.450 0.633*** 0.596*** 0.549**

(0.347) (0.536) (0.500) (0.256) (0.372) (0.400) (0.234) (0.326) (0.364) (0.130) (0.0865) (0.0971) (0.287) (0.393) (0.374) (0.153) (0.207) (0.225)

2. Municipalidad 0.548* 0.635 0.593 0.404* 0.406 0.445 0.675*** 0.388 0.385 -0.169 0.0722 0.0774 -0.809*** -0.600* -0.590* 0.0765 0.197 0.197

(0.316) (0.391) (0.371) (0.221) (0.274) (0.295) (0.244) (0.288) (0.286) (0.134) (0.0915) (0.101) (0.267) (0.303) (0.301) (0.126) (0.135) (0.165)

3. Empresa Municipal 1*** 1.018*** 1.029*** 0.156 0.0999 0.0441 0.755*** 0.730*** 0.750*** -0.0182 -0.0101 -0.0291 0.566* 0.588* 0.632* 0.627*** 0.627*** 0.581***

(0.340) (0.341) (0.371) (0.276) (0.274) (0.303) (0.260) (0.232) (0.230) (0.221) (0.203) (0.210) (0.326) (0.325) (0.325) (0.215) (0.210) (0.208)

Población Municipal -0.0866 -0.0877 0.424*** 0.420** -0.0152 -0.0297 0.0824 0.0728 -0.0828 -0.0640 0.0581 0.0161

(0.229) (0.245) (0.149) (0.161) (0.132) (0.140) (0.0499) (0.0473) (0.0802) (0.0946) (0.0683) (0.0818)

Población Receptora 0.112 0.192 -0.274* -0.317* -0.183 -0.153 0.109* 0.0993 0.194 0.233* 0.0364 0.0413

(0.242) (0.245) (0.159) (0.170) (0.137) (0.143) (0.0548) (0.0665) (0.130) (0.136) (0.0937) (0.0920)


B -0.205 -0.183 -0.0401 -0.104 0.171 -0.397*

(0.409) (0.316) (0.279) (0.0997 (0.314) (0.209)

C 0.470 -0.331 0.190 -0.0617 0.186 -0.0416

(0.496) (0.366) (0.321) (0.115) (0.355) (0.256)

D 1.042** 1.005*** -0.405 -0.0323 0.117 0.679**

(0.461) (0.320) (0.299) (0.118) (0.366) (0.255)

Constante 1.600*** 1.375 0.540 1.444*** -0.418 0.159 1.700*** 3.846*** 3.675** 1.200*** -0.908 -0.656 1.889*** 0.745 0.0497 1.100*** 0.0506 0.595

(0.262) (2.180) (2.677) (0.171) (1.445) (2.001) (0.209) (1.275) (1.466) (0.130) (0.559) (0.533) (0.254) (1.486) (1.846) (0.0977) (0.955) (1.119)

Observaciones 61 55 55 67 59 59 68 62 62 68 62 62 60 54 54 70 62 62

R al cuadrado 0.135 0.119 0.208 0.181 0.181 0.238 0.229 0.218 0.241 0.064 0.210 0.222 0.508 0.512 0.517 0.265 0.206 0.347

Promedio Variable Dependiente 2.213 2.145 2.145 1.896 1.797 1.797 2.382 2.323 2.323 1.074 1.081 1.081 1.467 1.519 1.519 1.371 1.323 1.323

Desviación Estandar Variable Dependiente 0.897 0.911 0.911 0.800 0.761 0.761 0.692 0.696 0.696 0.315 0.329 0.329 0.769 0.795 0.795 0.543 0.536 0.536


65Honduras

Puntaje: Tarifas Puntaje: Continuidad de Servicio Puntaje: Número de Empleados Puntaje: Medición Puntaje: Desinfección Puntaje: Desempeño General


1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato 0.900** 0.745 0.492 1.022*** 0.839** 0.987** 1.100*** 0.614* 0.519 -0.200 0.104 0.107 -0.756** -0.432 -0.450 0.633*** 0.596*** 0.549**

(0.347) (0.536) (0.500) (0.256) (0.372) (0.400) (0.234) (0.326) (0.364) (0.130) (0.0865) (0.0971) (0.287) (0.393) (0.374) (0.153) (0.207) (0.225)

2. Municipalidad 0.548* 0.635 0.593 0.404* 0.406 0.445 0.675*** 0.388 0.385 -0.169 0.0722 0.0774 -0.809*** -0.600* -0.590* 0.0765 0.197 0.197

(0.316) (0.391) (0.371) (0.221) (0.274) (0.295) (0.244) (0.288) (0.286) (0.134) (0.0915) (0.101) (0.267) (0.303) (0.301) (0.126) (0.135) (0.165)

3. Empresa Municipal 1*** 1.018*** 1.029*** 0.156 0.0999 0.0441 0.755*** 0.730*** 0.750*** -0.0182 -0.0101 -0.0291 0.566* 0.588* 0.632* 0.627*** 0.627*** 0.581***

(0.340) (0.341) (0.371) (0.276) (0.274) (0.303) (0.260) (0.232) (0.230) (0.221) (0.203) (0.210) (0.326) (0.325) (0.325) (0.215) (0.210) (0.208)

Población Municipal -0.0866 -0.0877 0.424*** 0.420** -0.0152 -0.0297 0.0824 0.0728 -0.0828 -0.0640 0.0581 0.0161

(0.229) (0.245) (0.149) (0.161) (0.132) (0.140) (0.0499) (0.0473) (0.0802) (0.0946) (0.0683) (0.0818)

Población Receptora 0.112 0.192 -0.274* -0.317* -0.183 -0.153 0.109* 0.0993 0.194 0.233* 0.0364 0.0413

(0.242) (0.245) (0.159) (0.170) (0.137) (0.143) (0.0548) (0.0665) (0.130) (0.136) (0.0937) (0.0920)


B -0.205 -0.183 -0.0401 -0.104 0.171 -0.397*

(0.409) (0.316) (0.279) (0.0997 (0.314) (0.209)

C 0.470 -0.331 0.190 -0.0617 0.186 -0.0416

(0.496) (0.366) (0.321) (0.115) (0.355) (0.256)

D 1.042** 1.005*** -0.405 -0.0323 0.117 0.679**

(0.461) (0.320) (0.299) (0.118) (0.366) (0.255)

Constante 1.600*** 1.375 0.540 1.444*** -0.418 0.159 1.700*** 3.846*** 3.675** 1.200*** -0.908 -0.656 1.889*** 0.745 0.0497 1.100*** 0.0506 0.595

(0.262) (2.180) (2.677) (0.171) (1.445) (2.001) (0.209) (1.275) (1.466) (0.130) (0.559) (0.533) (0.254) (1.486) (1.846) (0.0977) (0.955) (1.119)

Observaciones 61 55 55 67 59 59 68 62 62 68 62 62 60 54 54 70 62 62

R al cuadrado 0.135 0.119 0.208 0.181 0.181 0.238 0.229 0.218 0.241 0.064 0.210 0.222 0.508 0.512 0.517 0.265 0.206 0.347

Promedio Variable Dependiente 2.213 2.145 2.145 1.896 1.797 1.797 2.382 2.323 2.323 1.074 1.081 1.081 1.467 1.519 1.519 1.371 1.323 1.323

Desviación Estandar Variable Dependiente 0.897 0.911 0.911 0.800 0.761 0.761 0.692 0.696 0.696 0.315 0.329 0.329 0.769 0.795 0.795 0.543 0.536 0.536



4. ReSuMen De eStuDIoS De CASo, ReSultADoS y fACtoReS SIGnIfICAtIVoS

64 De acuerdo con la apreciación de los autores con respecto a los desarrollos generales producidos en los diez años cubiertos por el Estudio de Caso

Municipio Resultado64

del procesofactores de apoyo Factores obstaculizadores

San Pedro Sula Exitoso Elevadas sumas de inversión externa ($41 millones) se destinaron a la infraestructura del sistema a fines de los 80

Proceso de otorgamiento de concesión transparente, respaldado por el BID

Continuas inversiones en el sistema a raíz de la concesión

La tensión entre la concesión y el municipio entre los años 2002 y 2010 restringió la capacidad de la concesión para ampliar la infraestructura, instalar nuevos medidores de agua e invertir en el tratamiento de aguas residuales

La Ceiba Fracasado Aparente disposición de las actuales autoridades municipales para involucrarse en el proceso

Existencia de un prestador municipal autónomo de servicios de aguas residuales (OMASAN)

Segundo sistema más grande administrado por SANAA que hace el proceso de transferencia bien visible para las autoridades políticas y los sindicatos, y pago de elevadas sumas por concepto de indemnización por despido

Posición discontinua de autoridades municipales anteriores

Los usuarios industriales abandonan al prestador de servicios a favor de la extracción directa de agua subterránea

Siguatepeque Éxito parcial Fuerte compromiso inicial por parte del Alcalde y los representantes de la sociedad civil en la comisión municipal

Proyecto financiado con el apoyo de instituciones nacionales y del Banco Mundial.

Conflicto político en la unidad descentralizada de administración municipal que está afectado su autonomía (instalación de nuevos medidores y aumento de tarifas impedido por el municipio)

Tegucigalpa Fracasado Los actuales niveles de tarifa cubren los costos O&M después de los recientes aumentos.

SANAA es visto como una prima política y una junta de lanzamiento; perdería tremendo poder y dinero si abandona a Tegucigalpa, su sistema más grande (Tegucigalpa subsidia la mayor parte de la operación de SANAA)

Existencia de diferentes agendas políticas entre el gobierno nacional y los gobiernos locales en la última década

El alto costo financiero de la transferencia (debido al pago de indemnizaciones por despido) y la resistencia organizada por parte de los sindicatos no lo hacen atractivo para el gobierno nacional.

67Honduras

65 Ambos municipios emplean el mismo sistema de acueductos

Municipio Resultado


Santa Rita de Yoro

En curso, muy temprano para determinar su éxito o fracaso

Inversiones considerables con financiamiento del BID

Disposición de las autoridades municipales para lograr un mejor acuerdo relativo a la prestación de servicios

Fuerte resistencia por parte de la población local contra la medición y aumentos de tarifa

Puerto Cortés Exitoso Elevada voluntad política y 20 años de políticas continuas por parte de dos alcaldes sucesivos (el segundo es ex – gerente de la empresa de agua)

Grandes inversiones externas y soporte técnico por parte del BID para promover el éxito

Presencia de la Empresa Nacional Portuaria como el cliente más importante, que subsidia la operación de la compañía

Recientes dificultades con los ajustes de tarifa

Complacencia de la gerencia después de 20 años de éxito

Jesús de Otoro Exitoso El apoyo otorgado por muchos años por una ONG externa permitió la formación de un proveedor de servicios autónomo con una gobernabilidad sólida y una fuerte participación de la comunidad

Excelente aceptación de los ajustes de tarifa por parte de la población para cubrir los costos

El proveedor de servicios tiene una sólida relación con los donantes externos y pudo obtener financiamiento externo (el éxito atrae éxito)

N/A

La Paz- Cane65 Fracasado N/A Un sistema de distribución y fuente de agua compartido entre dos distintos municipios torna difícil cualquier decisión

El actual Alcalde de Cane desea implementar el proceso de descentralización, mas no así el Alcalde de La Paz

Dado que la calidad del servicio es extremadamente mala, la población no está dispuesta a pagar más


Municipio Resultado


Danlí En curso, muy temprano para determinar su éxito o fracaso

Fuerte apoyo inicial por parte del Alcalde y las autoridades municipales

Proyecto financiado con el apoyo de las instituciones nacionales y del Banco Mundial

Existen dos juntas distintas que compiten por gerenciar la unidad descentralizada de administración municipal

Teupasenti En curso, muy temprano para determinar su éxito o fracaso

A pesar de la naturaleza de “Arrastre” del proceso, todas las fuerzas políticas se alinearon para lograr el éxito del recientemente creado proveedor de servicios

Falta de apoyo externo de parte de las instituciones nacionales o donantes externos

San Antonio de Flores y Jicaro Galán

Fracasado Buena voluntad de parte de las autoridades municipales y nuevo proveedor de servicios para mejorar la situación

Falta de apoyo de parte de las instituciones externas luego de la transferencia

Su pequeño tamaño no permite una buena gestión técnica

Banco Mundial | www.bancomundial.orgSede en Washington D.C.Unidad de Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (LCSWS)1818 H. Street, Washington DC, 20433

Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial (WSP) | www.wsp.orgOficina en Honduras:Centro Financiero Citi, 4to pisoBoulevard San Juan BoscoColonia Payaquí, Tegucigalpa, [email protected]

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