historia

Derechos humanos,democracia y desarrollo

Armando Hernández Cruz

01 Portada.qxp 06/12/2006 01:58 p.m.

Primera edición, 2006

D. R. © 2006, Comisión de Derechos Humanos del Distrito FederalAv. Chapultepec 49, Centro Histórico, Del. Cuauhtémoc,06040 México, D. F.www.cdhdf.org.mx

ISBN: 970-765-029-X

Impreso en México Printed in Mexico

01 Portada.qxp 07/12/2006 04:30 p.m.

Índice

Introducción ............................................................................................................7

Capítulo I. ¿Qué son los derechos humanos?

Origen de los derechos humanos ............................................................................13

Primera generación: derechos civiles y políticos ................................................14

Segunda generación: derechos económicos,sociales y culturales ............................................................................................16

Tercera generación: derechos de solidaridad internacional ...............................17

Los medios de protección de los derechos humanosen México ...........................................................................................................19

Capítulo II. ¿Qué es la democracia?

Concepto de democracia ........................................................................................25

El concepto de democracia a lo largo de la historiay formación del paradigma .................................................................................26

Democracia antigua .......................................................................................27

Democracia clásica o liberal ..........................................................................28

Democracia representativa o indirecta ..........................................................30

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Desarrollo

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El concepto de democracia en las constitucionesmexicanas ...........................................................................................................33

Constitución de 1824 .....................................................................................33

Constitución de 1836 .....................................................................................34

Constitución de 1857 .....................................................................................35

Constitución de 1917 .....................................................................................36

Reformas a la Constitución mexicana en 1946 ......................................................37

La democracia social o la democraciacomo forma de vida ................................................................................................38

Capítulo III. El desarrollo

Definición del término desarrollo ............................................................................39

El desarrollo frente al subdesarrollo .......................................................................41

El desarrollo como una cuestión puramente económica ........................................42

El desarrollo frente al crecimiento económico .......................................................43

Los paradigmas del desarrollo .................................................................................44

El desarrollo sustentable .........................................................................................48

El desarrollo como derecho humano ......................................................................50

Factores que integran el desarrollo nacional según la Constituciónmexicana vigente ....................................................................................................52

Desarrollo social .................................................................................................53

Desarrollo político ..............................................................................................56

Desarrollo económico .........................................................................................58

Desarrollo cultural ..............................................................................................62

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Desarrollo ambiental ..........................................................................................63

Desarrollo rural ..............................................................................................64

Desarrollo urbano ...........................................................................................65

Capítulo IV. La democracia y el desarrollo como derechos humanosen la Constitución mexicana

Derechos humanos contenidos en las normas constitucionalesdel artículo 3°, párrafo segundo, inciso a) y artículos 25, 26 y 27,párrafo tercero .........................................................................................................67

Mecanismos para lograr la eficacia constitucionalen las materias de democracia y desarrollo ........................................................68

Mecanismos legislativos: normativización de los artículos3°, 25, 26 y 27, párrafo tercero, de la constitucióna través de la expedición de leyes reglamentarias(sustantiva y adjetiva) en materia de democraciay desarrollo ..........................................................................................................69

Mecanismos jurisdiccionales: creación de procedimientospara la protección del derecho de la poblacióna tener mejores condiciones de vida ..................................................................71

Mecanismos políticoadministrativos: aplicaciónde medidas reales para cumplir la Constitución ................................................73

Creación de condiciones políticoadministrativas ...............................................75

Planeación democrática del desarrollo nacional ....................................................76

Descentralización política y fortalecimiento municipal .....................................77

El sistema federal mexicano y el desarrollo ........................................................77

El régimen municipal, la democracia y el desarrollo ..........................................79

Medios de defensa de la población contra el incumplimientodel Estado en las materias de democracia y desarrollo ..........................................82

....................32

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....................33

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....................62

02 Indice.qxp 06/12/2006 01:59 p.m.

Obligaciones del Estado mexicano en las materias de democraciay desarrollo, derechos económicos, sociales y culturalesde la población correlativos a dichas obligaciones .................................................82

Bibliografía .............................................................................................................84

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Introducción

La democracia y el desarrollo en el orden jurídico mexicano son concebidos como de-rechos humanos de segunda generación, es decir, como derechos económicos, socia-les y culturales.

El artículo 40 de la Constitución mexicana vigente, comprendido en el capítulo re-lativo a la soberanía nacional y la forma de gobierno, expresa: “es voluntad del pueblomexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal”, sinembargo, esta disposición no especifica qué se debe entender por una forma de go-bierno democrática.

No obstante, a la luz del sistema jurídico mexicano se puede encontrar una nocióndistinta de democracia, mediante la interpretación del artículo tercero de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que en el inciso a) de su frac-ción segunda ordena entenderla “no solamente como una estructura jurídica y unrégimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramien-to económico, social y cultural del pueblo”, de acuerdo con una reforma constitucio-nal introducida en 1945 a la norma superior de nuestro país.

Si bien este precepto constitucional regula la materia educativa, no debemos pasarpor alto su influencia en todo el orden jurídico, ya que la constitución representa unsistema armónico de normas que rige toda la vida estatal y sus disposiciones no debeninterpretarse de manera aislada.

De esta manera, debemos entender de acuerdo con el análisis sistemático de lasdisposiciones contenidas en los artículos 3° y 40 de la constitución, que la forma degobierno de nuestro país y, por lo tanto, la actividad de todas sus instituciones públi-cas deben estar fundadas en la búsqueda de un constante mejoramiento de la calidadde vida de la población.

Si ése es el mandato popular contenido en nuestra constitución, es evidente quelos mexicanos no podemos apartarnos de él y seguir considerando la democracia como

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03 Introduccion.qxp 06/12/2006 02:05 p.m.

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Los preceptos contenidos en la constitución mexicana no son solamente declara-ciones de principios o catálogos de buenas intenciones, son normas jurídicas con fuer-za coercitiva, obligatorias para las autoridades del Estado y para los gobernados porigual. En consecuencia, la actividad política debe encaminarse a ejecutar las fun-ciones primordiales que logren, entre otros fines, el bienestar general, la seguridad, elorden, la justicia y la paz, que son la base del desarrollo social porque son el caminohacia mejores condiciones materiales, culturales y sociales del pueblo.

La democracia social en nuestra constitución se entiende como uno de los fines delEstado: el bienestar general. Éste sólo se logra a través de un proceso en el que todoslos elementos del Estado tienen cierto grado de intervención a fin de que la sociedadpueda obtener paulatinamente mejores condiciones de vida. Ese proceso se conocecomo desarrollo nacional.

El desarrollo nacional se compone de varios elementos. Es un proceso gradual quedebe darse en forma integral para abarcar todo el territorio nacional en forma dinámi-ca y sólida como lo establecen los artículos 25, 26 y 27 constitucionales; además, sedeben considerar los aspectos económico, social, político, cultural y ambiental, comose expone en el capítulo respectivo de esta investigación.

Siguiendo el concepto anterior, si la aspiración tanto de los mexicanos como detoda la humanidad es alcanzar la democracia como forma de vida, tenemos que consi-derar que esa etapa es la última fase del proceso de desarrollo social que requieren losEstados, de acuerdo con los fines para los que surge éste como organización social.

La constante búsqueda de mejores condiciones de vida para la mayoría es el argu-mento que explica la existencia del Estado como sociedad políticamente organizada,por lo que el camino a través del cual se pretende llegar a ese fin se debe considerarcomo un principio o elemento básico de la democracia social, ya antes definida.

Los órganos gubernamentales son parte importante de ese proceso, ya que el go-bierno es el instrumento para ejecutar las funciones primordiales del Estado que seencuentran encaminadas a la consecución de valores como el bienestar general, elorden, la seguridad, la justicia y la paz, pero ello no puede lograrse sólo con la actua-ción de los órganos públicos, pues una parte muy importante es la actitud que tomela sociedad.

Esa búsqueda debe llevarse a cabo mediante un proceso en el que la sociedad y nosólo el gobierno tiene participación. En la medida en que se reúnan los factores pro-picios se conseguirán las condiciones que permitan a las personas alcanzar paulatina-mente una mejor forma de vida. Dicho proceso se conoce como desarrollo social y, através de él, mientras la población va obteniendo cada vez mejores elementos mate-


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riales y humanos que le otorguen la posibilidad de satisfacer sus necesidades en formaadecuada y permanente, el Estado crece.

Ello convierte al desarrollo en un valor importante del proyecto de vida democráti-co, como adelante intentaremos demostrar. En este sentido, el desarrollo nacional nosólo implica la suma de bienestares individuales, sino también el gradual mejoramien-to en las condiciones materiales e ideológicas del Estado como unidad sociopolíticapero, además, ese proceso debe crear las condiciones para su mantenimiento en formaconstante y autárquica, situación a la que se ha llamado desarrollo sostenido.

Por otra parte, el desarrollo no sólo implica la realización de actividades encamina-das a evitar la pobreza. El combate a este mal no es la única etapa de una política so-cial adecuada. Debe presentarse, en general, un panorama en el que el Estado sea capazde garantizar una infraestructura con miras a alcanzar ese fin. Por esta razón no hanresultado, en muchas ocasiones, las políticas de desarrollo social en diferentes países.

La defensa de la constitución y la tutela de los derechos subjetivos públicos, la li-bertad de expresión, el desarrollo político, económico y social –que implican la defen-sa de la soberanía– y la creación de sistemas y estructuras que garanticen la obtencióngradual y constante de mejores condiciones de vida para la población, son algunasinstituciones de la democracia mexicana, tal y como la norma constitucional quiereque la entendamos y la alcancemos.

Este es el ideal plasmado en nuestro proyecto de vida nacional, y su cumplimientoy adecuada interpretación no son cuestión potestativa, sino una obligación real detodos los sectores del Estado, que incluye por supuesto al gobierno y la sociedad.

Para lograr tales objetivos realmente democráticos, el Estado mexicano requiereactuar en forma unida. Éste se encuentra integrado por la sociedad y el gobierno, y esclaro que si la primera se dirige en un sentido y el segundo hacia otro, no se conse-guirá avanzar en un solo camino hacia la meta esperada. Al tener claro el objetivo ometa (democracia como forma de vida) sólo nos falta conocer la ruta a seguir. Ésta yase encuentra prevista en la constitución mexicana. Por ello, todas las normas y dispo-siciones jurídicas deben ser respetadas por la sociedad y el gobierno; sin embargo, estono sucede en nuestro país, donde es evidente la grave incongruencia entre las disposi-ciones jurídicas y la realidad que vivimos.

En este orden de ideas, todas y cada una de las decisiones políticas fundamentalesdel pueblo mexicano plasmadas en la norma constitucional pueden ser consideradaslas instituciones de la democracia, a saber:

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c) Régimen de economía mixta que justifica la intervención del Estado en la activi-dad económica.

d) Distribución de funciones entre diversos órganos de gobierno para evitar la con-centración en uno sólo de ellos.

e) Sistema de gobierno descentralizado en tres ámbitos (federal, local y municipal).f) Defensa jurídica de la constitución a través de mecanismos de control constitu-

cional para asegurar que los actos de las autoridades se apeguen a los mandatos dela misma.

g) Estado democrático con una forma de gobierno descentralizada y representativa.h) Protección y reconocimiento de los derechos de los grupos sociales vulnerables.

La democracia, como uno de los fines del Estado, puede lograrse mediante un proce-so gradual identificado como desarrollo social. Es importante no dejar en el olvidoesta visión vanguardista respecto de la democracia.

Nuestro país decidió consignar dentro de su constitución esta manera de entenderla democracia, y esta percepción podría ser útil para ayudar a los gobiernos y a lospueblos a guiar su actividad política hacia el cumplimiento de los fines del Estado.Los Estados no son empresas mercantiles y por lo tanto sus destinos no deben mane-jarse con una visión de ese tipo; a pesar de ello, la globalización económica mundialmuchas veces lleva a los gobiernos a perder de vista cuáles son sus deberes y sus fun-ciones. Los gobernantes no deben ejercer el poder sino solamente realizar su funciónpública. Ello es insoslayable para cualquier gobierno, pero aún más tratándose de losmexicanos, ya que estos se encuentran obligados a acatar el imperativo categóricocontenido en los artículos 3° y 40 constitucionales.

De esta forma, debemos encontrar mecanismos que permitan hacer eficaces lasdisposiciones constitucionales que consagran las obligaciones del Estado mexicanoen las materias de democracia y desarrollo, por la importancia que las mismas revis-ten para la vida nacional. Asimismo, deben protegerse los derechos humanos quedichos preceptos constitucionales consagran en favor de la población.

Para tal fin es menester buscar mecanismos de control constitucional que permi-tan lograr la eficacia. Éstos pueden ser de carácter político y jurídico. Entre ellos sepropone la normativización de las disposiciones constitucionales en materia de demo-cracia y desarrollo, mediante la creación de leyes sustantivas y adjetivas de la mate-ria, en los ámbitos federal y local, así como la creación de organismos administrativos,

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en particular una procuraduría de desarrollo democrático así como mecanismos juris-diccionales, en específico la ampliación del juicio de amparo con la finalidad de queéste alcance la protección de los derechos económicos, sociales y culturales y no sólolas garantías individuales, como hasta ahora.

En épocas anteriores se pensó que no era posible tutelar jurisdiccionalmente otrotipo de derechos, como los políticos. En la actualidad se ha probado que esto es posi-ble y no causa problemas. En la constitución mexicana existen actualmente una grancantidad de disposiciones carentes de medios de control constitucional, entre ellas lasque consagran los temas de democracia y desarrollo y, en general, los derechos huma-nos de segunda generación o derechos económicos, sociales y culturales.

La propuesta primordial que se sustenta en la presente investigación consiste en laposibilidad de crear mecanismos de tutela constitucional para que las normas conte-nidas en los artículos 3°, 25 y 26 constitucionales no se queden en simples propues-tas, sino que sean normas eficaces, con el fin de garantizar la vigencia del Estado dederecho mexicano. Para ello se propone la creación de mecanismos de carácter social,económico, político y sobre todo jurídico, que permitan cumplir ese objetivo.

El incumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano en materia de demo-cracia y desarrollo produce una grave ineficacia constitucional en la aplicación de losartículos 3°, párrafo segundo, inciso a); 25, 26 y 27 de la constitución mexicana, loque resulta crítico dada la relevancia del contenido de estas disposiciones dentrodel proyecto de vida nacional. Esta inobservancia coloca al Estado mexicano fuera delmarco del Estado de derecho; además constituye una grave violación a las disposicio-nes internacionales, específicamente a lo expresado en el artículo 2° de la Conven-ción Interamericana de Derechos Humanos, que obliga a los estados firmantes, entreellos nuestro país, a crear la legislación interna necesaria para la tutela de todos losderechos humanos, incluidos los económicos, sociales y culturales, como los de demo-cracia y desarrollo objeto de esta investigación.

En la presente investigación pretendemos expresar la necesidad de proteger me-diante mecanismos jurídicos la vigencia de disposiciones constitucionales que consa-gran los derechos económicos, sociales y culturales, y en particular las que consagranlas obligaciones del Estado mexicano en las materias de democracia y desarrollo, y porlo tanto, los derechos correlativos en favor de la población.

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Capítulo I

¿Qué son los derechos humanos?

Origen de los derechos humanos

DESDE ÉPOCAS ANTIGUAS se han establecido ciertos principios exegéticos en todas lascivilizaciones del mundo mediante los cuales se pretende lograr cierta uniformidad decriterios para establecer axiomas generales sobre las características y la naturalezade las cosas.

De ahí surgen en el mundo la filosofía, los principios morales y las religiones. Sa-bemos que desde la Biblia se establecieron ciertos presupuestos espirituales sobre lanaturaleza del ser humano, que pretendían ser de carácter universal e intentaban es-tablecer los principios básicos de su coexistencia en sociedad. En el pueblo hebreoencontramos una serie de principios conocidos como los diez mandamientos mismosque aún cuentan con valor religioso y moral dentro de la Iglesia católica. De igualforma, todas las civilizaciones han pretendido regular la conducta de sus miembros através de diversos principios o presupuestos básicos de conducta antes de que apare-ciera con ese mismo fin el derecho como un orden que puede ser impuesto aun con-tra la voluntad de los individuos.

El fin de este orden normativo moral que existe en el ser humano desde los orí-genes de la sociedad es en esencia encontrar los medios que permitan la mejor con-vivencia de los individuos en el grupo social.

Por ello, desde un aspecto meramente filosófico, el maestro Castán Tobeñas diceque podríamos: “definir los llamados derechos del hombre como aquellos derechosfundamentales de la persona humana –considerada tanto en su aspecto individualcomo comunitario–, que corresponden a ésta por razón de su propia naturaleza (deesencia, a un mismo tiempo, corpórea, espiritual y social), y que deben ser reconoci-

Capitulo 1.qxp 06/12/2006 02:02 p.m.

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En nuestro país, la que fuera defensora de los derechos humanos, la doctora Mire-lle Rocatti, señaló en una conferencia pronunciada el 14 de agosto de 1998 en la ciu-dad de Guanajuato: “los derechos humanos son aquellas facultades o atributos queposeen todos los seres humanos sin excepción alguna, por razón de su sola pertenen-cia al género humano. Estos derechos se hallan sustentados en valores éticos, cuyosprincipios se han traducido históricamente al ser reconocidos por los Estados, en nor-mas de derecho positivo nacional e internacional, constituyéndose en parámetros dejusticia y legitimidad política”.2

Se ha llamado a esta serie de postulados filosóficos derechos liberales, derechos inte-lectuales, derechos del pensamiento, libertades democráticas,3 y derechos civiles y políticos,refiriéndose a la denominada primera generación de los derechos humanos, así comoderechos del hombre, derechos humanos, derechos naturales, derechos esenciales, y derechosfundamentales del hombre, considerados así, puesto que su existencia es “fundamentalpara que el hombre alcance su realización como ser humano, favoreciendo su desa-rrollo integral, potenciando todas las posibilidades derivadas de su condición”.4

Podemos observar que la evolución histórica de esta serie de principios existen-ciales ha permitido, en primer lugar, el reconocimiento paulatino de esos derechosfundamentales en las legislaciones de los Estados y, en segundo, su agrupación endiferentes categorías, dependiendo de las facultades que otorgan a las personas quegozan de ellas.

Así es posible hablar de generaciones de derechos humanos, a las que más adelantese alude, y que no son otra cosa que las distintas etapas que se han ido presentandoen el reconocimiento de los derechos del hombre.

Primera generación: derechos civiles y políticos

La evolución de los derechos humanos da un importante paso a partir de la Revolu-ción francesa del siglo XVIII, cuando surgen dos grandes postulados liberales:

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1 José Castán Tobeñas, Los derechos del hombre, 4a edición, Madrid, Reus, 1992, p. 15.2 “La protección y defensa de los derechos humanos en México”, conferencia llevada a cabo en la ciudad de Gua-

najuato, publicada en Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Gaceta, núm. 97, agosto de 1998.3 José Woldenberg, Principios y valores de la democracia, México, Instituto Federal Electoral, 1993.4 Gregorio Peces Barba, Derechos fundamentales, 3a edición, Madrid, Editorial Latina Universitaria, 1980, p. 109. 5 Magdalena Aguilar C

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a) El liberalismo políticob) El liberalismo económico

Estos principios surgen como ideales filosóficos para contrarrestar las tendencias ab-solutistas de las monarquías europeas, sin embargo, como sucede frecuentemente a lolargo de la historia de la humanidad, los mejores remedios se vuelven con el tiempolos grandes problemas a resolver, y así, el liberalismo, hoy tan criticado y combatido,fue en sus orígenes el remedio a las monarquías absolutistas, que ya habían cobradoterribles consecuencias en el proceso de evolución de la humanidad.

El liberalismo económico consiste en la libertad de mercado y la no intervenciónestatal en la producción y distribución de bienes y servicios. El liberalismo políticoconsiste en la tutela de cuatro derechos fundamentales:

a) La vidab) La libertadc) La seguridadd) La propiedad

Esta etapa marca el origen de la llamada primera generación de los derechos humanos,que son precisamente los derechos que en ese entonces se pretenden reconocer en elindividuo por su sola existencia y que son necesarios para la subsistencia. “Los dere-chos humanos de la primera generación surgen con la Revolución francesa, como rebe-lión contra el absolutismo del monarca. Son los más antiguos: los denominadosderechos civiles y políticos, mismos que imponen al Estado respetar siempre los dere-chos fundamentales del ser humano.”5

Se considera el inicio del reconocimiento de estos derechos la etapa filosófica enque se da origen a su protección, sin embargo, como adelante se señalará, el reconoci-miento de estos derechos con el tiempo se concentró en la protección de las prerro-gativas de ciertos individuos pertenecientes a las clases sociales económicamentefavorecidas. Es cierto, se proclamaban el derecho a la vida, a la propiedad y a la li-bertad pero sólo en favor de ciertas clases sociales con poder económico, sin exigirsesu protección para la población en general. El liberalismo tuvo su auge en los siglosXVIII y XIX.

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993.taria, 1980, p. 109. 5 Magdalena Aguilar Cuevas, Manual de capacitación. Derechos humanos, 2a edición, México, CNDH, 1993, p. 40.

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El liberalismo económico provocó una serie de desigualdades entre los miembrosde la sociedad ya que el Estado no participaba en la vida económica (volviéndose unEstado gendarme). Ello propició mejores condiciones de vida para un reducido grupode individuos en detrimento de los intereses de las mayorías. Por su parte, la tutela dederechos que significaba el liberalismo político solamente operaba en la realidad a fa-vor de esos pequeños grupos con gran poder económico, por lo que empezaron a sur-gir corrientes socialistas y cooperativistas que enunciaron postulados diferentes a losconocidos hasta ese momento, a fin de abatir las consecuencias nocivas del liberalis-mo. De allí surgen ideas novedosas como las de Marx y otros pensadores que procla-man la necesidad de combatir la situación provocada por el liberalismo mediante elestablecimiento de un nuevo estado de cosas. Esto derivó a la larga en el surgimien-to de las doctrinas socialistas científicas.

Segunda generación: derechos económicos, sociales y culturales

En 1870, con la caída del imperio austro-húngaro, comienza a pensarse en limitar elliberalismo, el cual, debido a las desigualdades que provocaba, había dado ya lugar alevantamientos sociales.

Del desmembramiento del imperio austro-húngaro se forma el Estado alemán,cuyo primer Reich estuvo a cargo de Bismark. Éste reserva para el Estado el monopo-lio de la producción de ciertos bienes y servicios con el propósito de aligerar las desi-gualdades sociales provocadas por el exacerbado liberalismo económico.

En aquella época se dictaron las primeras previsiones sobre seguridad social, entreotras medidas tomadas para la tutela de los grupos sociales económicamente débiles.

La segunda generación de derechos humanos (que fueron en principio derechos so-ciales), comienza a esbozarse en esa época con las decisiones de Bismark, los movi-mientos sociales de protesta y la primera Guerra Mundial.

En el plano de los textos constitucionales, aparecen la Constitución Mexicana de1917 y la de Weimar de 1919, que son las primeras en consignar derechos sociales ennormas jurídicas, y surgen tres instrumentos internacionales: la Liga de las Naciones,el Tratado de Versalles y la Oficina Internacional del Trabajo, que incorporan el in-terés por los derechos sociales en sus actividades.

El constitucionalismo social enfatiza conceptos como el interés social o la utilidadpública e incorpora derechos sociales como a la vivienda, al trabajo, a la salud, a laeducación, y a la seguridad social, en las constituciones mundiales posteriores a 1917,como la Constitución Soviética de 1923.

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6 Magdalena Aguilar C

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Los derechos individuales implican para el Estado una obligación omisiva (de nohacer) que consiste en el respeto de las libertades del ser humano y que al integrarsea las normas jurídicas se vuelven derechos subjetivos públicos llamados por nuestraconstitución garantías individuales. Los derechos sociales o de segunda generación im-plican una obligación activa por parte del órgano estatal, que consiste en determinary establecer políticas, bases y lineamientos para hacer efectivo el disfrute de una me-jor calidad de vida para diversos grupos o sectores de la población. Con el tiempo sedio en llamar a esta segunda generación derechos sociales, económicos y culturales, esdecir, la serie de principios que pretenden la estructuración de un Estado en el que sepermita a la sociedad el acceso a los medios para solventar sus más elementales ne-cesidades económicas, culturales y de subsistencia. “La segunda generación esta cons-tituida por derechos de tipo colectivo, los derechos sociales, económicos y culturales,que surgen como resultado de la Revolución industrial. En México, la Constituciónde 1917, incluyó los derechos sociales por primera vez en el mundo. Constituyen unaobligación de hacer del Estado y son de satisfacción progresiva de acuerdo a las posi-bilidades económicas del mismo. Estos derechos son: toda persona tiene derecho a laseguridad social y a obtener la satisfacción de los derechos económicos, sociales y cul-turales, derecho al trabajo, a formar sindicatos, a un nivel de vida adecuado que leasegure, a él y a su familia la salud, alimentación, vestido y vivienda, asistencia médi-ca y los servicios sociales necesarios, a la salud física y mental, a la seguridad pública,derecho de los padres a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos,etcétera.”6

Tercera generación: derechos de solidaridad internacional

La evolución de las generaciones de derechos humanos dio un paso enorme luego dela crisis mundial que representó la segunda Guerra Mundial, concluida en 1945. Apartir de allí se presenta el fundamento doctrinal de una nueva etapa llamada la ter-cera generación de derechos humanos o derechos de solidaridad en el ámbito internacio-nal. “La tercera generación de derechos humanos, se forma por los llamados derechosde los pueblos o derechos de solidaridad, los cuales surgen en nuestro tiempo comorespuesta a la necesidad de cooperación entre las naciones, así como de los distintos

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6 Magdalena Aguilar Cuevas, op. cit., pp. 29 y 41.

Capitulo 1.qxp 06/12/2006 02:02 p.m.

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grupos que las integran. Los derechos de los pueblos son: a la autodeterminación, ala independencia económica y política, a la identidad nacional y cultural, a la paz, a lacoexistencia pacífica, al entendimiento y confianza, a la cooperación internacional yregional, a la justicia social internacional, al uso de los avances de las ciencias y la tec-nología, a la solución de los problemas alimenticios, demográficos, educativos, ecoló-gicos, al medio ambiente, al patrimonio común de la humanidad y al desarrollo quepermita una vida digna.”7

De acuerdo con el doctor Luis Díaz Müller, “la importancia de los derechos huma-nos como postulados filosóficos es innegable, pero también debe considerarse su efec-tividad […] Los derechos del hombre, como es bien sabido, ocupan un sitio único,indivisible en la memoria de la humanidad. Los derechos humanos, consagrados enla Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 consti-tuyen una obligación absoluta, natural a la persona humana, en correspondencia conlos distintos sistemas políticos, que le asisten como ciudadano pensante y creador. Losderechos humanos son patrimonio común de la humanidad”.8

Para efectos jurídicos y prácticos, consideramos que estos principios axiológicos,que en teoría deben orientar el contenido de las normas jurídicas en un Estado, nollegan a ser derechos sino hasta que logran su reconocimiento en la norma jurídica ysu efectividad práctica.

La Carta de las Naciones Unidas firmada en San Francisco el 24 de octubre de1945 y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre del 10 de diciembrede 1948 son los fundamentos que en el plano internacional permiten hablar actual-mente sobre el reconocimiento de los derechos humanos. El primero de estos docu-mentos trata principalmente en su contenido sobre tres puntos:

1. Mantener la paz internacional2. Lograr la cooperación internacional3. Proteger y respetar los derechos humanos

Por su parte, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada y pro-clamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, habla sobre dere-

18

7 Ibid., pp. 29 y 42.8 Luis Díaz Müller, América Latina. Relaciones internacionales y derechos humanos, México, FCE, 1995.

Capitulo 1.qxp 06/12/2006 02:02 p.m.

chos individuales (artículos 1° al 21) y sociales (artículos 22 al 30), sin hacer aún re-ferencia a los derechos de solidaridad. Esta última generación sólo es reconocidamediante la actividad de organismos internacionales como la OIT (Organización In-ternacional del Trabajo), la FAO (Organismo de las Naciones Unidas para la Alimenta-ción), la UNESCO (Organismo de las Naciones Unidas para la Educación) y otros.

Posteriormente, surgen documentos como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos,así como el Pacto de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (ambos de 1966),que expresan las obligaciones de los diferentes estados suscriptores en materia de pro-tección de esos derechos humanos de primera y segunda generación.

Los derechos de tercera generación o derechos de solidaridad rebasan el ámbito in-terno de los estados y precisan para su efectividad, de la cooperación internacional.

Los medios de protección de los derechos humanos en México

A pesar de que los derechos humanos de primera generación se encuentran reconoci-dos en el orden jurídico mediante su inserción constitucional en las llamadas garan-tías individuales, existen otros medios de protección de estos derechos como los mediosjurisdiccionales (específicamente el juicio de amparo) o los administrativos (como laactividad de las comisiones de derechos humanos).

Aunque los derechos sociales fueron contemplados en la constitución mexicanadesde 1917, no existen mecanismos creados ex profeso para su protección, por ello enocasiones se intenta ese objetivo a través de los medios de protección de derechos in-dividuales, es decir, del juicio de amparo o las comisiones de derechos humanos.

En líneas anteriores se hace referencia al control de la constitucionalidad, a losmecanismos jurisdiccionales vigentes en México que garantizan la debida aplicaciónde la norma fundamental. También se habló del que por mucho tiempo se consideróel medio de defensa de los derechos humanos, es decir, de las garantías individuales,por antonomasia: el juicio de amparo. Sin embargo éste no es ya el único medio conel que se cuenta para defender los derechos fundamentales. Por ello ahora corres-ponde hacer una semblanza de un organismo que juega un papel de gran importanciaen la consecución de este objetivo: la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la figura del ombudsman enMéxico son de reciente introducción en nuestro sistema jurídico. Se inspiran en elombusman de origen sueco, el cual surgió en 1809. Era el encargado de investigar lasquejas en contra de la burocracia. Ese término se identifica con otros como: média-teur, defensor del pueblo, comisionado, procurador, etcétera, y en términos generales

19

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Capitulo 1.qxp 06/12/2006 02:02 p.m.

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son los encargados de atender las querellas que se presenten por violación a los dere-chos humanos en contra de las distintas autoridades.

El defensor del pueblo español es el equivalente del ombudsman, esta figura influ-yó en toda Latinoamérica y sirvió también como fuente de inspiración para nuestropaís. Cabe señalar que en México esta figura también había sido en cierta forma cono-cida a partir del establecimiento de la llamada Procuraduría de los Pobres, que tuvovigencia en la época del Congreso Potosino de 1847 encabezado por Ponciano Arriaga.

Sin embargo, no es sino hasta 1990 cuando surge en México la Comisión Nacionalde los Derechos Humanos, “inicialmente, como un órgano desconcentrado de la Se-cretaría de Gobernación. Estuvo adscrita directamente a la Dirección General deDerechos Humanos de esa secretaría. El decreto presidencial correspondiente se pu-blicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 1990”.9

No obstante, como puede observarse, este organismo protector de los derechosfundamentales fue creado por decreto, pero no se hizo la correspondiente adición ala constitución. De ahí surgieron una serie de críticas e inconformidades que llevarona su inclusión en el texto constitucional, la cual fue posible mediante una reformapublicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1992. En ella se añadióal artículo 102 el apartado B, que a la letra dice:

Artículo 102.[…]B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivascompetencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otor-ga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisionesde naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, conexcepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularánrecomendaciones públicas, autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las auto-ridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales yjurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades,acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados.

Como puede observarse, se da el fundamento constitucional para la creación de unorganismo nacional y uno por cada estado de la república. En este mismo precepto se

20

9 Carlos Quintana Roldán y Norma Sabido Peniche, Derechos humanos, México, Porrúa, 1998, p. 163.

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señalan de alguna manera las funciones que van a desempeñar estas comisiones. LaLey de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos indica en su artículo sextocuáles son las atribuciones de la misma, y por considerarlas de relevancia, a continua-ción transcribimos algunas de ellas:

Artículo 6. La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:I. Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos,II. Conocer e investigar, a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechoshumanos en los siguientes casos:a) por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal, yb) cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o

anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando estos últimos se nieguena ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilíci-tos, particularmente tratándose de conductas que afecten la integridad física de las per-sonas.

III. Formular recomendaciones públicas, autónomas, no vinculatorias, así como denunciasy quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102,apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[…]VII. Impulsar la observancia de los derechos humanos en el país.VIII. Proponer a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su compe-tencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamen-tarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de la Comisión Nacional de losderechos humanos redunden en una mejor protección de los derechos humanos.IX. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbitonacional e internacional.[…]XI. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos.[…]XIII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias com-petentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados,convenios y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de dere-chos humanos.XIV. Proponer al Ejecutivo Federal, en los términos de la legislación aplicable, la suscrip-ción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos.

De este precepto se puede desprender que la protección de las garantías individualeses un asunto de vital importancia, toda vez que, aun cuando ya se contaba con el jui-cio de amparo como medio para frenar las indebidas actuaciones de las autoridades,quedaban ciertos aspectos en los cuales no había podido intervenir. Por ello surge el

21

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El procedimiento que se sigue ante estas comisiones, según algunos autores, es unprocedimiento flexible, que se inicia por una queja presentada por el sujeto que sien-ta vulneradas sus garantías. A partir de la queja se va a desarrollar una investigacióncon el propósito de saber si efectivamente se llevó a cabo la afectación de los dere-chos humanos por parte de las autoridades, a éstas se les requiere para que al igualque el quejoso, aporten las pruebas suficientes para demostrar, si es el caso, que susactos estaban apegados o no a derecho. Una vez que se concluye la investigación, seprocede a formular un proyecto de Recomendación o en su defecto un acuerdo de noresponsabilidad los cuales contendrán un resumen de todo el procedimiento. Si hayuna violación a las garantías, se hará entonces una Recomendación, en la cual seseñalará a la autoridad o autoridades qué medidas se deben tomar para restituir alquerellante en el goce de sus derechos y si se da el caso, también para que se proce-da a reparar el daño.10

Un aspecto que ha sido criticado es la fuerza de las recomendaciones: como éstasno tienen carácter imperativo, queda a consideración de la autoridad tomarlas encuenta y llevar a cabo las medidas sugeridas, o bien dejarlas de lado. Las recomenda-ciones no producen efectos para modificar o anular los actos por los que se hubierepresentado queja o denuncia. Esto podría poner en duda la adecuada protección delos derechos humanos, sin embargo se ha dicho: “la opinión pública nacional ha con-siderado la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como unavance significativo en la defensa de esas garantías del hombre. Sin embargo, existenimportantes opiniones que han venido cuestionando su desempeño como incomple-to, sobre todo en lo que refiere a que no tiene facultades para conocer de asuntoselectorales y laborales. No obstante, se puede concurrir que la Comisión Nacional esuna institución que ha venido a cubrir un importante papel de defensor de los dere-chos humanos, si bien con limitaciones legales notables”.11

Las comisiones de derechos humanos en nuestro país necesariamente tienen la na-turaleza jurídica de organismos constitucionales autónomos, pues podrían cumplir ca-balmente su función en caso de no gozar de la autonomía e independencia necesariaspara garantizar la imparcialidad de sus resoluciones. Sobre el particular, el doctorRaymundo Gil opina: “los nuevos sistemas democráticos han desarrollado una forma

22

10 Véase artículo 44 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.11 Carlos Quintana Roldán y Norma Sabido Peniche, op. cit., p. 198.

12 Raymundo Gil RenDerecho y Cultura, n

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de control del gobierno diferente, así surge el ombudsman como un instrumento másy muy importante para la democracia, que sirva como medio de control del poder enbeneficio de la libertad, la igualdad, y la seguridad jurídica de las personas, además seha transformado en México y Latinoamérica en un auténtico defensor de los dere-chos humanos, por mandato constitucional.

”Las características principales del ombudsman deben ser: independencia, autono-mía, imparcialidad, informalidad, flexibilidad, gratuidad, el valor civil, los conoci-mientos y ante todo, ser un organismo técnico y no político.”12

Con todo ello, se han logrado avances importantes en la protección de los derechosfundamentales de los habitantes de nuestro país, e incluso se dice que actualmente elsistema no jurisdiccional de protección a los mismos se encuentra fortalecido, todavez que no sólo se cuenta con las comisiones de derechos humanos, sino que tambiénse considera como parte de dicho sistema a algunas otras instituciones como: la Comi-sión para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), la Procura-duría Federal del Consumidor (Profeco), la Comisión Nacional de Arbitraje Médico(Conamed), entre otras, que se autodenominan ombudsman administrativos por laactividad protectora de derechos de diversos sectores de la sociedad que realizan.

23

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12 Raymundo Gil Rendón, “Aciertos y desaciertos de la reforma y adición al artículo 102 B de la Constitución”, enDerecho y Cultura, núm. 1, otoño, 2002, p. 65.

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25

Capítulo II

¿Qué es la democracia?

Concepto de democracia

Actualmente resulta difícil definir el concepto democracia, debido a que histórica-mente ha tenido distintos significados. En su origen, era un término que indicaba sim-plemente una forma de gobierno en que el pueblo tomaba parte de las decisiones queafectaban a la comunidad directamente. Su raíz etimológica en los vocablos griegosdemos (pueblo) y kratos (gobierno) así lo indica. Podría decirse que en la actualidadvivimos en una época de confusión democrática, pues como considera Sartori, “el con-cepto de democracia se presta a la multivocidad y a la dispersión”.13

La democracia en nuestros días se ha vuelto un paradigma de la organización delos Estados occidentales. Sartori apunta: “la teoría de la democracia consiste más enuna corriente de discurso que adopta la identidad con que ahora la conocemos, a fina-les de la segunda Guerra Mundial, donde se llega a un acuerdo general sobre el carác-ter antidemocrático de los regímenes fascistas y comunistas”.14 Quizá esto explica laformación del actual paradigma democrático que goza de general aceptación en elmundo occidental.

José Fernández Santillán expresa: “es un hecho que hoy la democracia disfruta deun gran reconocimiento. Solemos poner esperanzas en ella y le pedimos muchas co-sas, quizá demasiadas […] y es que efectivamente se ha llegado a considerar en la ac-tualidad a la democracia como el ideal de forma de gobierno de todo Estado”.15 “Esta

13 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia, tomo I, México, Alianza, 1987, p. 21.14 Ibid., p. 22.15 José Fernández Santillán, La democracia como forma de gobierno, México, IFE, Cuadernos de Divulgación de la

Cultura Democrática, 1995.

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El doctor Francisco Venegas Trejo expone: “desde las formas más antiguas, hastalas organizaciones políticas de nuestros días, la idea y la realidad de la democracia hanestado presentes entre los hombres. Hacia cualquier parte que dirijamos nuestra mira-da y hacia cualquier tiempo que prestemos nuestra atención, los más diversos eventosdel acontecer de los pueblos se inclinan a la democracia, de tal suerte que habiendosido originalmente una forma de gobierno, se ha convertido en una verdadera filoso-fía de la vida”.17

El mismo autor considera que la esencia de la democracia es tan sencilla como lafamosa definición expresada en el célebre discurso de Abraham Lincoln, que la definecomo “el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”.18

Por su parte, Tocqueville considera que la democracia se ha ido construyendocomo la esencia de la organización de todo estado moderno occidental, ya que “todoslos hombres han ayudado con su esfuerzo, los que tenían el proyecto de colaborar parasu advenimiento y los que no pensaban servirla, los que combatían por ella y aúnaquellos que se declaraban sus enemigos, todos fueron empujados hacia la misma víay todos trabajaron en común, algunos a pesar suyo y otros sin advertirlo”.19

El concepto de democracia a lo largo de la historia y formacióndel paradigma

El término democracia se acuñó como expresión del sistema de gobierno en el que losmiembros de la comunidad en la antigua Grecia acudían a manifestar su opinión, reu-niéndose para tal efecto en la plaza pública (ágora), para resolver colectivamente losproblemas de interés general. Como en sucesivas etapas de la historia se ha dado altérmino democracia otros usos, podemos identificar esta concepción original de lademocracia bajo la denominación de democracia antigua o democracia directa.

26

16 AA VV, Democracy in a World of Tensions: A Symposium Prepared by UNESCO, Chicago, Chicago University Press,1951, p. 522.

17 Francisco Venegas Trejo, “Democracia, regímenes políticos y el presidencialismo mexicano”, en Revista de la Facul-tad de Derecho, tomo XXXIII, enero-junio, 1983, p. 303.

18 Ibid., p. 303.19 Alexis de Tocqueville, La democracia en América, México, FCE, 1957, p. 4. 20 Raymond G. Gettel

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Democracia antigua

En principio los griegos antiguos vieron en la democracia una forma de organizaciónpolítica y administrativa para la polis, sin embargo, poco a poco la democracia fue ad-quiriendo un sentido distinto, comenzando a reconocerse ciertos derechos al puebloen general y a los individuos en particular.

En la obra de Tucídides se menciona una interesante definición de democracia,atribuida a Pericles en un discurso en el que afirma que la democracia es una formade gobierno denominada así porque busca la utilidad del mayor número y no la venta-ja de unos cuantos, en la democracia todos son iguales ante la ley y cuando la repúbli-ca otorga honores lo hace para reconocer virtudes y no para consagrar privilegios.20

Se desprende de este discurso que la democracia antigua se caracterizaba porquelas decisiones públicas se tomaban en igualdad de circunstancias por ricos y pobres, ysólo se menospreciaba a los inactivos. Otra característica de la democracia según Peri-cles era el exhaustivo y minucioso examen de las decisiones que al final votaría elpueblo en conjunto.

Aristóteles estudió la democracia como una forma de gobierno; también recono-ció algunos de sus valores éticos y señaló como sus características específicas la liber-tad y la igualdad. Cabe señalar que él entendía por libertad el ejercicio de los derechospolíticos, la capacidad y facultad de ejercerlos por parte de los ciudadanos, pero almismo tiempo consideraba útil y necesaria la esclavitud. “Aristóteles clasificaba lademocracia entre las formas degenerativas de gobierno: para él, la democracia era mal‘gobierno de los muchos’, porque en ella los pobres gobernaban en su propio interés(en vez del interés general). La democracia definida como ‘gobierno de los pobres ensu propio provecho’ nos impacta como una anticipación extraordinaria de moder-nidad, como una visión socioeconómica de democracia. Pero no es así. No es queAristóteles mencione a los pobres porque los más, la mayoría, son pobres. Aristótelesconstruye su tipología conjunta sobre estos criterios: el número de los gobernantes másel interés a que ellos sirven (general o propio) así como el gobierno de uno se desdo-bla en monarquía (buena) y tiranía (mala), el gobierno de los pocos, en aristocracia(buena) y oligarquía (mala), y el gobierno de muchos, en politeia (buena) y democra-cia (mala). Entonces, la de Aristóteles no era una definición económica sobre la de-

27

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20 Raymond G. Gettel, Historia de las ideas políticas, México, Editora Nacional, 1989, p. 236.

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En su tipología del Estado distingue las formas de gobierno en puras e impuras, en-tre las primeras se cuentan la monarquía, la aristocracia y la politeia y entre las impu-ras la tiranía, la oligarquía y la democracia.

Al profundizar en su análisis de la democracia, Aristóteles reconoce que es un gra-ve error hacerla descansar sólo en la soberanía del número, pues no es lo mismo cuan-do ésta reside en todos los hombres libres que cuando determinados hombres libresmandan sobre una masa que se encuentra en desventaja respecto a ellos. No puedehablarse de democracia cuando la soberanía reside en los ricos, aun cuando sean ma-yoría, a este gobierno de los ricos (llamado también plutocracia), Aristóteles lo llama“oligarquía” (aunque usualmente contrapone ésta a la aristocracia porque era pococomún que existieran mayor número de ricos que de pobres en una ciudad). Por otraparte, al también antidemocrático gobierno en que una mayoría pobre se apodera dela soberanía lo llama demagogia.

Por su parte, Platón (Atenas 427-347 a. C.), alumno de Sócrates, aborda tambiénel tema de la democracia en la República, donde opinaba que ésta era una de las peo-res formas de gobierno conocidas. En su tipología del Estado realiza una clasificaciónde las formas de gobierno (de la mejor a la peor) y considera que solamente la tiraníapodía ser peor que la democracia.22

Democracia clásica o liberal

En etapas posteriores dentro de la evolución histórica europea, el concepto de origengriego fue reutilizado, por ejemplo, para referirse a los principios y valores sobre losque debe integrarse la estructura del Estado, de acuerdo con los ideólogos de la Revo-lución francesa (lo que hoy se conoce como democracia clásica).23

Al referirse a esta concepción de la democracia, Venegas Trejo señala que “la de-mocracia liberal es la democracia clásica. Contrariamente a las formas políticas que

28

21 Giovanni Sartori, op. cit., p. 140.22 Platón, República, México, Porrúa, 1978, p. 23.23 Los principios de la democracia clásica consisten en la integración del Estado sobre fundamentos ideológicos pri-

mordiales como el respeto a la propiedad privada, los derechos humanos, la libertad de mercado, etc., que dan origena lo que se conoce como el estado burgués de derecho, cuyas primeras manifestaciones surgen a raíz de la Revoluciónfrancesa en distintos países europeos.

24 Francisco Venegas T25 Raúl Bolaños Martí26 Emmanuel Sieyes, ¿27 Juan Jacobo Rousse

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le precedieron, cuyas elaboraciones ideológicas fueron creadas a posteriori, con el ob-jeto de justificarlas, la teoría democrática (la exposición teórica de la democracia clási-ca por los ideólogos franceses) precedió a su instalación como sistema actuante, de talmodo que su surgimiento estuvo apoyado en los grandes espíritus del liberalismo”.24

Precisamente “uno de los acontecimientos de mayor significación para la historiaactual, es la revolución que surgió en Francia durante los últimos años del siglo XVIII.Este hecho ha sido considerado de tal trascendencia, que para la mayoría de los inves-tigadores marca el inicio de la llamada época contemporánea”.25

Esta etapa en la historia del mundo occidental estuvo marcada por la gran influen-cia del pensamiento social de los muy conocidos intelectuales franceses y el enormepeso de estas ideas en la formación de los nuevos órdenes sociales en todo el mundo.

Los acontecimientos de la Revolución francesa marcaron un parteaguas en la his-toria occidental, pues forjaron la dirección ideológica de algunas de las principales teo-rías vinculadas a la organización de los Estados occidentales, a saber:

1. El régimen republicano2. La división de poderes3. Los derechos humanos4. El liberalismo político, económico y social, en contraposición al absolutismo

En esta etapa, la democracia fue entendida por diversos estudiosos, como Sieyes,como un sistema de igualdad entre los actores políticos y sociales, ya que en esa épocaera notoriamente inferior la participación del tercer estado o estado llano (el pueblo)en las decisiones comunes. Sieyes considera que “el fin de toda asociación política esla conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre”.26

Ya en esa época, Juan Jacobo Rousseau había precisado que “no ha existido ni exis-tirá jamás verdadera democracia”. Este pensador consideraba que “si hubiere unpueblo de dioses, se gobernaría democráticamente. Un gobierno tan perfecto no con-viene a los hombres”.27

29

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24 Francisco Venegas Trejo, op. cit., p. 305 ss.25 Raúl Bolaños Martínez, Nuestro pasado. La sociedad contemporánea, México, Kapelusz, 1984, p. 22.26 Emmanuel Sieyes, ¿Qué es el tercer estado?, México, UNAM, 1989, p. 19.27 Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, México, FCE, 1984, p. 4.

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Norberto Bobdemocracia, en considerarla caraestablecen quiéncedimientos”.34

Venegas Trejo también considera que “la aportación de Montesquieu a la democra-cia consistió en la teoría de la separación de poderes, ya que él fue el primero en vin-cularla al concepto de la libertad política y en afirmar que tal separación constituyeuna garantía contra el establecimiento del despotismo y una de las más esencialescondiciones de la libertad”.28

Democracia representativa o indirecta

En épocas más recientes se ha llegado a afirmar que en los sistemas modernos de de-mocracia el pueblo no puede participar en todos los actos y decisiones del gobiernodirectamente. Por eso se busca un sistema en que se gobierne por medio de represen-tantes legítimamente designados, de modo que las decisiones de gobierno concuerdencon los intereses de los gobernados. Esto se conoce como democracia representativa.

Giovanni Sartori considera que “la democracia indirecta, es decir, representativa,no es solamente una atenuación de la democracia directa, también es su correctivo.Una primera ventaja del gobierno representativo es que un proceso político entreteji-do de mediaciones permite escapar a las radicalizaciones elementales de los procesosdirectos, y la segunda ventaja es que, también sin participación total, la democracia re-presentativa subsiste siempre como un sistema de control y limitación del poder”.29

La democracia representativa es en la actualidad la forma más común de entendereste concepto. Esta visión de la democracia se ha vuelto un paradigma en el mundooccidental actual. Así lo reconoce Emilio Rabasa Gamboa al señalar que “casi toda laliteratura sobre la democratización se ciñe a la tradición de Joseph A. Schumpeter(Dahl, Held, Huntington, Sorensen y Przeworski, entre otros). La teoría de Schumpe-ter sobre la democracia competitiva consiste en el arreglo político para acceder al po-der que se decide mediante elecciones, o sea, en el que se compite libremente por elvoto de los electores”.30

A esto se reduce el concepto de democracia en el mundo occidental moderno: ala elección de representantes para el ejercicio de funciones públicas (o “ejercicio delpoder”); también se le ha asimilado al “pluralismo político”, es decir, a la intervención

30

28 Francisco Venegas Trejo, op. cit., p. 306.29 Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, p. 141 ss.30 Emilio Rabasa Gamboa, ¿Por qué la democracia?, México, UNAM, 1993, p. 45.

31 Norberto Bobbio, Elo de Franco Alberosenso”.

32 Plan Nacional de D33 Héctor Fix Zamudio

Cuadernos Constituc34 Norberto Bobbio, op

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de diferentes actores políticos en un proceso electoral. Bobbio cree que “el pluralismopermite darnos cuenta de una característica fundamental de la democracia de los mo-dernos con respecto a la de los antiguos, la libertad, más aún, lo lícito del disenso”.31

En la actualidad hablar de democracia en nuestro país parece reducirse a contarcon elecciones “limpias y transparentes”. Esta idea generalizada ha llevado a nuestropaís a que la lucha por la democracia se traduzca en una lucha por la alternancia enel poder y por las posiciones políticas.

Ello se corrobora si se analiza el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000: en él seconfunde el desarrollo político de la sociedad con el desarrollo democrático, es decir,se pretende que el cambio de las reglas del juego político en el país para permitir ma-yores espacios a los partidos de oposición, se traduzca en el “desarrollo de la demo-cracia en México”.32

No obstante, a la idea de democracia como sinónimo de elecciones (o democraciaelectoral como la llamaría Sartori) se ha ido sumando la teoría de que la participaciónciudadana o participación social es un elemento necesario en un régimen democrá-tico. La participación social en los actos de gobierno no se agota en las elecciones, sinoque debe subsistir en la legitimación de los actos públicos, de ahí surge la teoría de laparticipación democrática.

De acuerdo con Fix Zamudio, “una de las características de los regímenes demo-cráticos contemporáneos es la tendencia a la participación cada vez más activa de lossectores sociales en la toma de decisiones políticas importantes, y por ello, al lado dela llamada democracia representativa, que es la tradicional, se impone cada vez máslo que se ha calificado como democracia participativa”.33

Norberto Bobbio expresa: “la única manera de entenderse cuando se habla dedemocracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático, esconsiderarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) queestablecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué pro-cedimientos”.34

31

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lo de Franco Alberoni, publicado en el Corriere della Sera el 9 de enero de 1977, titulado “Democracia significa di-senso”.

32 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, México, Poder Ejecutivo Federal, 1995, p. 43 ss.33 Héctor Fix Zamudio, “Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano”, en

Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, UNAM, México, 1994, p. 21.34 Norberto Bobbio, op. cit., p. 24.

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32

El mismo autor expresa también que “la petición de mayor democracia, tan insis-tente en estos últimos años, se manifiesta en la demanda de que la democracia repre-sentativa sea acompañada e incluso sustituida por la democracia directa”.35

Democracia semidirecta o participativa

Además de las acepciones de democracia analizadas, encontramos la llamada demo-cracia semidirecta o participativa. En ella se permite el gobierno del pueblo sin necesidadde que la población se reúna en lugares públicos a emitir su opinión y tomar decisio-nes de gobierno: la voluntad popular se expresa a través de mecanismos como el refe-réndum, el plebiscito, la iniciativa popular, o la revocación del mandato. Por estosmedios la voz popular se hace escuchar antes de que sea tomada una decisión impor-tante respecto de alguna actividad del gobierno.

La democracia semidirecta o participativa es una forma de lograr la participaciónde la ciudadanía en la toma de decisiones de interés general a través de la divisióninstitucional. Por medio de ella se puede conocer la voluntad popular para avalar de-terminada decisión. Hay varias formas de manifestar esta intervención:

a) Consulta popular. A través de este mecanismo el pueblo, titular de la soberanía delEstado, responde a alguno de sus representantes (órgano de gobierno) sobre de-terminado acto para convalidarlo o rechazarlo. Hay por lo menos dos figuras deconsulta popular en diversos sistemas jurídicos de Occidente:1. Plebiscito. Consulta relativa a actos ejecutivos (o administrativos); versa sobre

cualquier decisión política fundamental.2. Referéndum. Mecanismo de consulta de un acto legislativo. Consiste en pregun-

tas específicas cuya respuesta puede ser sí o no.b) Iniciativa popular. Facultad de pedir a alguno de los cuerpos legislativos que emita

una normatividad en determinada materia.c) Revocación del mandato. Posibilidad de destituir a una persona de una función pú-

blica o un cargo político que le fue encomendado.

De acuerdo con Woldenberg y Salazar, “democracia quiere decir gobierno del pueblopor el pueblo. El término democracia y sus derivados provienen en efecto, de las pala-

35 Ibid, p. 49.

36 José Woldenberg y LDemocrática, Méxic

37 Emilio O. Rabasa, EUNAM, 1986, p. 91.

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bras griegas demos (pueblo) y kratos (gobierno). La democracia es, por lo tanto, unaforma de gobierno, un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo es queel pueblo no sólo es el objeto del gobierno –lo que hay que gobernar– sino también elsujeto que gobierna. Se distingue y se opone así clásicamente al gobierno de uno (lamonarquía). En términos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democraciaa la dictadura, y más generalmente a los gobiernos autoritarios”.36

El concepto de democracia en las constituciones mexicanas

Además de los conceptos señalados, la democracia ha sido definida con otros signifi-cados. En este apartado analizaremos en forma sucinta el manejo del concepto demo-cracia dentro del sistema jurídico constitucional mexicano a lo largo de diferentes etapashistóricas.

Constitución de 1824

La primera norma jurídica constitucional de nuestro país a partir de su conformacióncomo Estado independiente, tiene el enorme mérito de haber determinado algunas delas características que aún identifican la esencia del Estado mexicano, de su identi-dad y expectativas.

Entre otras características de este país, destaca el sistema de gobierno federal, queaún se conserva, así como diversas decisiones políticas fundamentales como el régi-men de división de poderes y los derechos individuales.

Es bien sabido que el texto de la constitución jurídica de 1824 contiene elementostomados de la norteamericana de 1789 y la española de Cádiz, de 1812 (que tuvo vi-gencia en nuestro país hasta 1824). No obstante, como lo anota el maestro EmilioRabasa, “los que así han hablado y los que así han escrito, nunca han tenido la meti-culosidad de trazar lo que vino de Estados Unidos e Iberia”.37

Es preciso anotar que el sistema de gobierno federal, inserto en la Constituciónmexicana de 1824, es una copia del modelo federal norteamericano en sus característi-

33

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36 José Woldenberg y Luis Salazar, “Principios y valores de la democracia”, en Cuadernos de Divulgación de la CulturaDemocrática, México, Instituto Federal Electoral, 1993, p. 15.

37 Emilio O. Rabasa, El pensamiento político del constituyente de 1824, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,UNAM, 1986, p. 91.

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Es importante señalar que el concepto democracia no se menciona en la Consti-tución de 1824, quizá porque en esa época no contaba con la importancia que ahoratiene en la conformación de los regímenes occidentales.

Al explicar el contenido del artículo 5° del Acta Constitutiva, Emilio Rabasa in-dica: “el último elemento político, entre los fundamentales, que aparece en la Cons-titución de 1824, es la inclusión de lo popular, que, lo mismo que la repúblicarepresentativa, se acepta de inmediato. El término se introduce unido al de república, ycon él es aprobado por unanimidad de votos en la sesión del 16 de diciembre de 1823,al discutirse el artículo 5° del Acta Constitutiva. Este concepto no deja de atraernosen nuestro tiempo a la idea de democracia, la cual seguramente no fue uno de los ob-jetivos del constituyente de 1824. Recuérdese que, inclusive, dentro del documentoconstitucional norteamericano, la democracia era un término no aceptado dentro delmovimiento liberal. Mucho menos lo fue en el constituyente de Cádiz”.38


El constitucionalismo mexicano a lo largo del siglo XIX resultó bastante accidentado,no hubo un solo periodo de estabilidad constitucional. Esto dio dinamismo a la activi-dad constitucional del país.

La Constitución de 1824 y la incipiente creación del Estado mexicano indepen-diente fueron pretexto para la lucha entre centralistas y federalistas que marcó esaetapa histórica de nuestro país, de tal suerte que la Constitución de 1824, la primeradel México independiente, interrumpió su vigencia en 1836 con el triunfo militartemporal de los centralistas.

Emilio Rabasa menciona: “las constituciones escritas existentes a partir del Méxicoindependiente fueron: el Acta Constitutiva de la Federación y la Constitución Fede-ral de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, las Bases Constitucionales del 15 dediciembre de 1835, con sus Siete Leyes Constitucionales, las Bases Orgánicas de laRepública Mexicana de 1843 y el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, forma-

34

38 Emilio O. Rabasa, op. cit., p. 135.

39 Emilio O. Rabasa, E40 Idem.41 Felipe Tena Ramíre

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ron los textos de derecho positivo constitucional que a la vista tuvieron los consti-tuyentes de 1857”.39

Como es sabido, la pugna entre los partidarios del gobierno central y los federalis-tas originó esta conflictiva situación de modificaciones, reformas e interrupción de lavigencia de una constitución o de otra. “En las más de tres décadas que van de la Cons-titución de 1824 a la de 1857, existieron, entre las que hubieran efectivamente regi-do, cuatro constituciones (considerando el Acta y la Constitución de 1924 como unasola): dos federalistas (1824 y 1847) y dos centralistas (1835 y 1843).”40

Durante el siglo XIX la cuestión central en la discusión del régimen político de nues-tro país no fue la democracia sino el sistema federal. Por eso tampoco existe análisisrespecto a este concepto en el texto de las Siete Leyes Constitucionales de 1836.

Así pues, el texto de 1836 siguió haciendo referencia a conceptos políticos comorepública; además, continuó la aplicación del sistema representativo, pero dejó de ladoel término federal, que se había empleado en la de 1824.


Ya el artículo 29 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 había establecido: “enningún caso se podrán alterar los principios que establecen la independencia de la na-ción, su forma de gobierno republicano, representativo, popular, federal y la división,tanto de los poderes generales como de los de los estados”.41

Hasta entonces, la democracia no formaba parte de los conceptos políticos funda-mentales para la determinación del régimen interno de nuestro país, pues como yamencionamos, se imponían conceptos políticos como república, sistema representativo,gobierno popular y federación.

Al analizar el texto aprobado por el constituyente de 1856-1857, descubrimos queel texto del artículo 40 constitucional cambia el término popular por democrático,tomando en cuenta que precisamente el gobierno democrático se considera el gobier-no del pueblo (o popular, “lo relativo al pueblo”).

El texto de dicha disposición prescribía: “es voluntad del pueblo mexicano consti-tuirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados

35

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39 Emilio O. Rabasa, El pensamiento político del constituyente de 1856-1857, México, Porrúa, 1991, p. 43.40 Idem.41 Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, México, Porrúa, 1980, p. 475.

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Es entonces la Constitución de 1857 la primera norma jurídica de esta jerarquíaque consagra el término democracia como parte integrante del régimen de gobiernode nuestro país. Algunas causas de esta incorporación provienen de la influencia quepara los ilustrados de aquella época representaban los tratadistas norteamericanos,sobre todo, Alexis de Tocqueville. Esto permitió la transformación del término popu-lar por el concepto democrático aunque originalmente no representaran lo mismo. “Laprimera edición francesa de su obra clásica La democracia en América aparece en1835, y tan sólo un año después, 1836, la traducción en español. En inglés se publica,en dos ediciones diferentes, en 1836. Total: de su fecha inicial de aparición hasta 1850transcurren quince años que incluyen once ediciones. Aun para las lentas comunica-ciones de ese entonces, el lapso fue amplio y suficiente para que en México fuera co-nocida por una minoría ilustrada.”43

Habiéndose resuelto a favor del federalismo el principal problema político de princi-pios del siglo XIX, para 1957 ya existían las condiciones para incluir en la constituciónla discusión o modificación de otros conceptos políticos, como democracia. Aunquerealmente no hubo gran discusión en el constituyente de 1857, sí tuvo lugar la pri-mera inclusión expresa de este término a nivel constitucional.


El texto del artículo 40 en la Constitución mexicana de 1917 expresa: “es voluntaddel pueblo mexicano constituirse en una república, representativa, democrática y fe-deral”, repitiendo el texto ya vigente desde 1857.

En un análisis del texto de este artículo –dentro de la constitución comentada porel Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM– Amador Rodríguez Lozano ex-presa: “en cuanto a la segunda característica de nuestra república, nuestra Constitu-ción determina que, además de representativa sea democrática. Democracia es otro delos conceptos básicos de la estructura gubernamental contemporánea, al igual que lasoberanía es un término multívoco, polémico y de enorme contenido ideológico, de

36

42 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 613.43 Emilio O. Rabasa, El pensamiento político del constituyente de 1857, p. 48.

44 Amador Rodríguez dos Mexicanos comen

45 Idem.

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hecho, todo régimen contemporáneo se autocalifica de democrático. En la acepcióncontemporánea y generalizada, la democracia occidental consiste en el régimen polí-tico donde el pueblo es gobernante y gobernado, donde la persona cuenta con garan-tías individuales y con un mínimo de seguridad económica, donde se consagra elprincipio de la división de poderes, el de la elección popular de todos los gobernantes,y donde el régimen de partidos políticos permite el pluralismo ideológico y la alter-nancia en el poder de las diferentes corrientes ideológicas que conforman la sociedad.Nuestra Constitución consagra este modelo de democracia occidental”.44

Reformas a la Constitución mexicana en 1946

En 1946 se introduce una reforma al artículo 3° constitucional, referente a la educa-ción: se adiciona una expresión que define a la democracia como una forma de orga-nización del Estado basada en el constante mejoramiento de la calidad de vida delelemento social (el pueblo).

Lo anterior es lo que establece el texto aún vigente del artículo 3°, fracción II, in-ciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En él se identi-fica al concepto democracia como una serie de principios políticos que dan base a laestructura del Estado mexicano. En el mismo artículo se considera que la democraciaes un sistema de vida basado en el desarrollo integral de la población; de ahí se des-prende que uno de los objetivos del Estado es el bienestar general, el cual se logra através de un proceso gradual (que es el desarrollo) donde la población del Estado vaalcanzando mayores y mejores bienes materiales y culturales, con los que se puedemejorar la calidad de vida del pueblo para implantar, de acuerdo con este concepto,un esquema democrático de vida.

En su comentario al artículo 40 constitucional, Amador Rodríguez Lozano expre-sa: “en efecto, en el artículo 3° encontramos lo que el constituyente entendió pordemocracia. De esta definición se desprende que, además de la democracia política,nuestra Constitución concibe otro tipo de democracia: la democracia social. Bella as-piración de un pueblo que consagra todas las instituciones estatales a su servicio y pa-ra la búsqueda del bien y felicidad común”.45

37

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44 Amador Rodríguez Lozano, “Comentario al artículo 40 constitucional”, en Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos comentada, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1985, p. 102.

45 Idem.

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La democracia social o la democracia como forma de vida

Como hemos comentado, para hablar de democracia en nuestro país debemos esta-blecer una definición convencional de este término como marco de referencia parahacer comprensible nuestra exposición, ya que éste resulta ser un vocablo multívocoy por lo tanto sería difícil un entendimiento homogéneo de la palabra si no partimosde un concepto fundado y aceptable.

¿Cómo se debe entender la democracia en México? Si nos enfrentamos a las múlti-ples definiciones de este término a lo largo del tiempo, no podríamos encontrar unaúnica concepción del término que pretendemos explicar.

Como se ha mencionado, la democracia en diferentes periodos de la historia de lahumanidad ha definido diferentes objetos: esta misma palabra en diferentes épocas hatenido muy variados significados. Se concibió en sus orígenes como una forma de go-bierno, pero en la actualidad la democracia en México es más que eso, es lo que laConstitución determina.

El proyecto de vida nacional mexicano pudo haber definido como democracia unconcepto lejano a su interpretación original; sin embargo, en el México de hoy se de-be interpretar la palabra democracia en los términos establecidos por el artículo 3° dela Constitución: “no sólo como una estructura jurídica y un régimen político, sino co-mo un sistema de vida basado en el constante mejoramiento económico, social y cul-tural del pueblo”.46

Así, al analizar el tema de las instituciones democráticas en México, no nos esta-mos refiriendo a los órganos electorales que posibilitan la participación ciudadana eintegran el sistema representativo al que generalmente se confunde con el Estadodemocrático; nos referimos a aquellas instituciones que permiten el mejoramiento delas condiciones de vida de la población, es decir, aquéllas que permiten alcanzar lademocracia como forma de vida, de manera evidente y palpable, y no sólo como la es-tructura políticojurídica del Estado mexicano.

38

46 En el año de 1946 se insertó en una reforma profunda al artículo 3° constitucional el concepto de democracia queahora nos ocupa. No hay registro de un gran debate sobre la constitucionalización del concepto que hoy definimoscomo democracia social al aprobarse dicha reforma, lo que hace pensar que no se analizó suficientemente la pro-puesta presidencial, como era costumbre en aquella época.

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39

Capítulo III

El desarrollo

Definición del término desarrollo

El desarrollo ha sido calificado de muchas maneras y se le han pretendido añadir di-versos adjetivos con el fin de explicar sus características y elementos, lo que nos lleva(como en el caso de la democracia) a hablar de un concepto multívoco que tratare-mos de comprender.

Se entiende por desarrollo el “proceso gradual a través del cual una entidad lograsu evolución en diferentes etapas”. El Diccionario de la lengua española define desarrollocomo “acción y efecto de desarrollar o desarrollarse (verbo reflexivo)”. Desarrollar sedefine a su vez como aumentar, acrecentar, perfeccionar o mejorar.47

Claudio Bagú proporciona la siguiente definición: “de diversas maneras, el concep-to desarrollo se liga con los de movimiento, evolución y progreso. Su incorporación sis-temática al pensamiento teórico es producto típico del siglo XIX europeo. Hegel hizode esta noción que involucra cambio perpetuo (en un sentido progresivo) una cate-goría central de su pensamiento”.48

Ugo Pipitone, por su parte, afirma: “en el curso del seminario histórico organizadoen Cháteauvallon en octubre de 1985, Fernand Braudel, la figura central de las tresjornadas de discusión, dijo: ‘la Revolución industrial, la del siglo XVIII, fue una ver-dadera revolución industrial, porque puso en órbita otra y después otra y otra más’.Siguiendo esta línea de razonamiento podemos decir entonces: el desarrollo es ver-

47 Diccionario de la lengua española, s. v.48 Claudio Bagú, De Karl Marx al Banco Mundial. El subdesarrollo de la teoría del desarrollo, México, Departamento de

Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, 1998, p. 146.

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Finalmente, el Diccionario jurídico Espasa señala lo siguiente: “en el moderno Es-tado constitucional, la expresión desarrollo viene unida a las finalidades que, de mar-cado sentido socioeconómico, instrumenta, regula, controla y dirige el Estado enorden a favorecer y mejorar las condiciones de vida y el equilibrio entre áreas territo-riales, sectores económicos y, en última instancia, siempre la población sobre la queincide la competencia y jurisdicción del Estado nacional”.50

Es evidente entonces que “el desarrollo no puede ser estudiado como estado, sinocomo proceso”.51

Desde el punto de vista jurídicopolítico, el desarrollo debe considerarse como unode los fines del Estado, así como una obligación para justificar la existencia misma delente público. Ello en virtud de que mejorar las condiciones de vida de la poblaciónes, en último caso, la explicación de por qué el ser humano se agrupa con otras per-sonas para formar el modelo de organización social al que hoy llamamos Estado.

Por otro lado, los adjetivos nacional, sustentable, equilibrado, integral y otros con losque se pretende calificar el desarrollo dentro del ámbito del Estado, no cambian laesencia del término en cuestión. Hablar de desarrollo nacional significa darle al tér-mino un alcance territorial que abarque todo el país. La palabra sustentable implicaque el desarrollo debe propiciar las condiciones para su propia continuación y confir-mación a lo largo del tiempo, de ahí que resulte redundante añadir este adjetivo alsustantivo desarrollo: esta característica se encuentra inmersa dentro del propio con-cepto. Por su parte, el equilibrio en el desarrollo implica que todos los elementos quelo conforman deben lograrse con igual firmeza, sin dar prioridad a alguno sobre losdemás. Finalmente, que el desarrollo sea integral quiere decir que debe lograrse entodos y cada uno de sus componentes. Sin embargo, no importa cómo se pretenda ca-lificar el desarrollo; resulta evidente que el desarrollo del Estado es indispensable paralograr el de las personas que lo conforman. Así, desarrollo puede identificarse comoun proceso de bienestar general sostenido: el Estado no sólo debe procurar el bienes-tar de la sociedad, sino dotarse a sí mismo de los medios para garantizar la permanen-cia de esa situación de bien común.

40

49 Ugo Pipitone, El desarrollo en América Latina, México, julio de 1993, p. 21.50 Diccionario jurídico Espasa, p. 339.51 Pierre Salama, El proceso del subdesarrollo, México, Era, 1976, p. 108.

52 Ugo Pipitone, op. ci53 Ibid., p. 13.

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El desarrollo frente al subdesarrollo

Es muy común encontrar en las teorías modernas del desarrollo referencias a paísesdenominados desarrollados y subdesarrollados, en vías de desarrollo o del tercer mundo.

Se conoce como países desarrollados a aquéllos que cuentan con tecnología, indus-tria, capital y determinados bienes de acuerdo con el avance y la modernidad delmundo occidental. No obstante, en estos países la distribución de la riqueza (o ingre-so nacional) es muy inequitativa, pues para que el sistema funcione debe fomentar ypermitir la acumulación de capital en unas cuantas manos, mientras la gran mayoríade la población sufre de carencias en la obtención de los satisfactores de sus necesida-des. Un país no debería considerarse desarrollado si en su sistema económico y socialpersisten graves carencias para grandes sectores de la población.

El subdesarrollo no implica sólo la carencia de recursos económicos. En ocasiones,los países tienen abundantes recursos y aun así están subdesarrollados. Pero tambiénes posible que un país con escasos recursos naturales pueda emerger como desarrolla-do, tal es el caso de Israel y Japón.

Ugo Pipitone considera que “la clave del subdesarrollo no está en una insuficiencia,en algo que pueda entenderse por medio de un signo de menos, sino en una deforma-ción que distorsiona la posibilidad de promover formas de desarrollo que empalmenentre sí hombres, recursos naturales y necesidades sociales”.52

Asimismo afirma que “la gran mayoría de la población mundial vive realidades quecorresponden a un archipiélago de situaciones que podemos denominar genérica-mente como atraso o subdesarrollo, es decir, una situación de marginalidad respecto alos núcleos mundiales más dinámicos en la ampliación de las fronteras de produccióny de la experimentación técnico-científica.

”El subdesarrollo es la conservación de estructuras socioeconómicas más orien-tadas a la reproducción de sí mismas que a la promoción de energías sociales y cul-turales capaces de modificar estilos de vida, tecnologías, necesidades o jerarquíassociales.”53

El concepto subdesarrollo se identifica con el de atraso. Esto implica la idea de quealgunos países se encuentran apenas en proceso de alcanzar los sistemas de vidaque ciertas naciones ya tienen. Ello puede generalizarse en el mundo occidental ac-

41

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52 Ugo Pipitone, op. cit., p. 25.53 Ibid., p. 13.

Capitulo 3.qxp 06/12/2006 02:07 p.m.

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tual, sobre todo cuando nos enfrentamos a un proceso de unificación de modos devida a lo largo del planeta al que genéricamente conocemos como globalización.

El desarrollo como una cuestión puramente económica

Una de las maneras más comunes de analizar el desarrollo es mediante la explica-ción de los aspectos económicos del Estado. No obstante, debe señalarse que el análi-sis desde este punto de vista no es un criterio suficiente para determinar el grado dedesarrollo o la infraestructura con que cuenta una nación para asegurar la super-vivencia de quienes habitan su territorio. Tampoco es útil para medir la continuidaddel sistema social, por eso no debe concentrarse la noción de desarrollo exclusiva-mente a los aspectos económicos.

Por otro lado, desarrollo es un concepto que se asocia con los niveles de vida de lapoblación, de modo que podemos hablar de desarrollo social, económico y político.En general puede haber desarrollo en cada aspecto de la vida del ser humano y delEstado. “Los análisis parciales que se suelen realizar, particularmente con énfasis enlo económico o lo tecnológico, escamotean aspectos esenciales de la cuestión. De ahíque el abordaje debe hacerse a partir de un examen global o enfoque totalizante detipo dialéctico. Este punto de partida presupone considerar el desarrollo (nótese queno usamos los aditamentos de económico, social o cultural) como un problema liga-do a una interrelación compleja o enmarañada de aspectos, variables y factores políti-cos, económicos, sociales, culturales, psicológicos, y tecnológicos, aunque por razoneso fines analíticos sea legítimo estudiarlos de manera separada.”54

Por lo anterior, identificar el desarrollo sólo como una cuestión económica limitaen mucho la tarea de presentar un análisis integral de los problemas relacionados conél y las propuestas de solución.

Un ejemplo de ello es el siguiente: en la Constitución mexicana se hacen refe-rencias al desarrollo nacional integral y sustentable en los artículos 25, 26 y 27. Muchosautores denominan estas disposiciones como la rectoría económica del Estado; sin em-bargo, éstas declaran que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional inte-gral, es decir, en sus diversos aspectos (social, político, cultural). Esto demuestra queel desarrollo nacional no es lo mismo que el desarrollo económico.

42

54 Ezequiel Ander Hegg, El desarrollo y la comunidad, Madrid, Aries, 1986, p. 23.

55 Eduardo Andrade Sdos Mexicanos comen

56 AA VV, La teoría del 57 Pedro Vuskovic, Las

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Si analizamos detenidamente el artículo 25 constitucional, nos daremos cuenta deque no se refiere sólo a aspectos económicos; sin embargo, la doctrina constitucionalmexicana generalmente reconoce que “en el artículo 25 se plantean los principiosbásicos del sistema económico mexicano”.55 Incluso se ha llegado a proponer que losartículos 25, 26 y 28 deberían integrar un capítulo económico de la Constitución, conlo que se pretende encasillar la regulación del desarrollo nacional integral como unaspecto sólo de carácter económico.

El desarrollo frente al crecimiento económico

Dentro de las múltiples corrientes que identifican el desarrollo como una cuestióneconómica deben resaltarse aquellas que reconocen como sinónimos los conceptosdesarrollo y crecimiento económico. “Crecimiento y desarrollo son usados a menudocomo sinónimos en la discusión económica, pero siempre que existen dos palabras estentador tratar de encontrar la distinción entre ellas. Implícito en el uso común y ex-plícito en lo que sigue, crecimiento económico significa mayor producción, desarrolloeconómico implica al mismo tiempo crecimiento de la producción y los cambios téc-nicos e institucionales para que se produzca. El crecimiento puede muy bien implicarno solamente un aumento en la producción, sino también una mejor utilización delos factores y un incremento en la eficacia, por ejemplo: un incremento de la produc-ción por unidad de factor aplicada. El desarrollo va más allá, comprendiendo los cam-bios en la estructura de la producción y en la asignación sectorial de los factores.”56

Con base en lo anterior, el desarrollo de un país no debe medirse a través de indi-cadores del crecimiento económico, pues resultan ser dos cosas distintas.

Afortunadamente, después de 1948, con la creación de la Comisión Económicapara América Latina (CEPAL), se empezó a distinguir desarrollo de crecimiento y se ha-bló sobre desarrollo no sólo en función del aumento en la masa total de bienes y ser-vicios que un país es capaz de producir en un año (también conocido en economíacomo el Producto Interno Bruto de un país).57

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55 Eduardo Andrade Sánchez, “Comentario al artículo 25 constitucional”, en Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos comentada, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p. 61.

56 AA VV, La teoría del desarrollo económico, México, Facultad de Economía, UNAM, 1998, p. 19.57 Pedro Vuskovic, Las mediciones y cuentas del producto y el ingreso, México, Facultad de Economía, UNAM, 1997.

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Según Bagú, “el análisis de los patrones de desarrollo seguidos por los países deAsia, efectuado por Gunnar Myrdal [...] planteó el doble problema de si el desarrolloera, por una parte, unilineal e imitativo, y por otra, si el problema era reducible sóloa crecimiento, esto es, incremento del Producto Interno Bruto”.58

Algunos especialistas como Ugo Pipitone reconocen la diferencia entre crecimien-to y desarrollo, éste incluso hace depender al segundo del primero, al afirmar que “sincrecimiento no hay desarrollo, cualquiera que sea el significado que pueda darse aesta expresión”.59

Como se ha señalado, el desarrollo de una nación se forja a través del aseguramien-to de la infraestructura que permita cada vez mejores condiciones de vida a la poblaciónen general. Esto se aleja mucho de los números que reflejan los índices macroeconó-micos y se acerca al terreno de la efectividad en la acción estatal para crear la infra-estructura que permita mejorar en forma gradual y sin retrocesos las condiciones devida de la población en todos los aspectos y no sólo en el económico, como indebida-mente se ha llegado a considerar.

Los paradigmas del desarrollo

La Real Academia Española define desarrollo como la evolución progresiva de unaeconomía hacia mejores niveles de vida. Dicha evolución se crea en el marco de losllamados estados de bienestar, que emergen después de la segunda Guerra Mundial,en el marco de la posguerra. Antes del surgimiento de ese paradigma el enfoque domi-nante –que más tarde estilizaría el economista Simon Kuznets– era que el crecimien-to económico bastaba para disminuir la desigualdad.

Existen diversas tesis que hablan del desarrollo; una de las más conocidas es laque lo define como producto del crecimiento económico. Kuznets, su autor, plantea quecuando la economía de un país comienza a crecer, la renta per cápita es baja y la tra-yectoria de su crecimiento va acompañada de un aumento de la desigualdad. Sinembargo, en una parte de esa senda la desigualdad se estanca y en la medida que elcrecimiento económico continúa, dicha desigualdad disminuye. Según este plantea-

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58 Claudio Bagú, op. cit., p. 152.59 Ugo Pipitone, “Ensayo sobre democracia, América Latina y otras dudas”, en Metapolítica, vol. 2, núm. 7, México,

1998, p. 474.

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miento (conocido como la U invertida de Kuznets) la idea-fuerza es que el crecimien-to económico basta para reducir la desigualdad y que ésta acompaña necesariamentelos tramos iniciales de aquél.

Pero, ¿y el bienestar? Un paradigma dominante de entonces, que en forma másestilizada volvería en los noventa, circunscribía la medición del bienestar al indicadorde renta per cápita o P. B. I. per cápita. Con esto se dejaba el bienestar en manos delcrecimiento económico y, en consecuencia, en la esfera de la política económica.

En el paradigma emergente de la posguerra, el Estado de bienestar (Welfare State),estar bien se entiende de una forma más compleja. Ya no se concibe sólo como resul-tado del crecimiento económico de la evolución del P. B. I. per cápita. Ahora, el creci-miento económico deberá estar acompañado de políticas redistributivas y ambas–política económica y política social– producen ese bienestar.

La medición del bienestar tiene diferentes indicadores en contraste con la unidi-mensionalidad del paradigma anterior. Ya no se utiliza sólo el P. B. I. per cápita, sinotambién indicadores de pobreza, desigualdad, capital humano y más recientemente dedesarrollo humano.

Lo importante del paradigma del Estado de bienestar es que las políticas económi-cas tienen que unirse con las políticas sociales y con la acción redistributiva de partedel Estado para conseguir el bienestar.

Las políticas económicas y sociales del bienestar se caracterizan por ser sectoriales:habrá una presencia importante del Estado en la orientación de las actividades eco-nómicas sectoriales. Por su lado, las políticas sociales se conciben bajo el principio dela universalidad. Sin embargo, en muchos países de la región este planteamiento estálejos de cumplirse.

En América Latina, la adopción del paradigma del Estado de bienestar no necesa-riamente mantuvo los equilibrios económicos fundamentales, el fiscal, por ejemplo.Muchas políticas expansivas propiciaron desórdenes económicos y crisis, que al finalse expresaron en forma de hiperinflación en países como Argentina, Bolivia, Brasil yPerú.

Frente al desorden económico, social y de gobernabilidad, el país dominante, Esta-dos Unidos, impuso un paradigma alternativo que buscaba “ordenar” las economíasde la región en cuestiones de política y sociedad.

Estos planteamientos dieron forma al llamado Consenso de Washington, que, por lodemás, no fue tal, ya que sus recomendaciones fueron producto de círculos académi-cos conservadores norteamericanos en coalición con el Departamento del Tesoro y elDepartamento de Estado.

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En el marco del citado consenso y con el mercado como ordenador de la economía,al restructurarse el aparato productivo, la política económica no podía ser sectorialcomo en el paradigma anterior. Si continuara con tal característica, significaría lainterferencia de un agente externo, el Estado, que alteraría las rentabilidades relati-vas y la asignación de recursos, cosa que el mercado “neutralmente” puede hacer. Porello se pasa de las políticas económicas sectoriales a las denominadas políticas econó-micas generales, que no discriminan artificialmente en pro o en contra de determina-do sector.

Bajo el paradigma del Estado de bienestar, las políticas sociales no podían ser sinouniversales, aunque en muchos casos sólo lo fueran en el discurso. En el paradigmadel Consenso de Washington, las políticas sociales no son universales, sino selectivas,buscan concentrar los recursos del Estado en los denominados grupos vulnerables: lapoblación localizada bajo la línea de pobreza o de pobreza extrema. Con ello, el dis-curso de la lucha contra la pobreza también remplazará la preocupación por el de-sarrollo y la desigualdad social.

La selectividad de las políticas sociales supone una suerte de discriminación, ya quesólo unos, los menos favorecidos, serían el objeto de esta política social. En algúnmomento llegará a ser una política para todos pero en varios casos esta nueva orien-tación aparece con un sentido meramente compensatorio ante la desigualdad y eldesequilibrio social es producido por el ajuste estructural de las economías.

Transcurridos más de 10 años del dominio de este paradigma (en muchos casos elúnico pensamiento) se aprecia que el panorama en la región no ha cambiado sustan-tivamente en lo que concierne a pobreza. En México, por ejemplo, continuamos conmás de 50% de la población en esas condiciones. De ahí que sea necesario reflexionaren torno a la inelasticidad de la pobreza en el modelo económico de estas últimas cua-tro décadas.

El paradigma del Consenso aún no ha sido sustituido. Sin embargo hay plantea-mientos que buscan enfrentar los problemas de equidad que bajo el anterior paradigmaquedaron subordinados al tema de la eficiencia. Estos planteamientos aún no consti-tuyen un paradigma, pero ponen de relieve aspectos como: las políticas económicassectoriales, el desarrollo humano, las políticas sociales incluyentes, la institucionali-

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dad, un Estado con fuerte capacidad de regulación o de políticas públicas que hagansuyo el enfoque de derechos en su concepción, diseño y aplicación.

Durante el cambio de paradigma del Estado de bienestar al Consenso de Washing-ton y por el cuestionamiento de este último a partir de nuevos planteamientos, apare-cen dos enfoques, dos concepciones, dos filosofías frente a las políticas más tangibles.

Con el Consenso de Washington tomó mucha influencia la teoría de la justicia dis-tributiva de John Rawls, que es la filosofía de las políticas sociales focalizadas. Frentea este enfoque apareció el desarrollo humano, el desarrollo de capacidades, cuyo expo-nente es Amartya Sen. Bajo este último se configuró la medición del índice del de-sarrollo humano que anualmente hace público el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD).

En la teoría de la justicia distributiva hay cuatro puntos importantes. El primero esque no toda desigualdad es rechazable: hay una aceptable y otra inaceptable. El se-gundo es el tema de la lotería del nacimiento. El tercero es que la equidad es igualdadde oportunidades y no de resultados. En cuarto lugar están las denominadas políticasfocalizadas.

Estos cuatro puntos están articulados considerando la desigualdad aceptable. Sicualidades ajenas al esfuerzo personal (género, raza, la procedencia del hogar) causanla desigualdad, entonces ésta no es aceptable, pero si es producto de las personas yestán controladas las otras dimensiones, entonces esa desigualdad sí es aceptable.

Esto supone que la acción del Estado se justifica si compensa lo que no dependedel esfuerzo propio, como la denominada lotería del nacimiento: mientras uno escoge asus amigos o a su cónyuge, uno no escoge ni el lugar ni el tiempo ni en qué hogarnace. En consecuencia, por razones de nacimiento hay personas que tendrían unpunto de partida superior al de la mayoría.

Así, la acción del Estado se justifica bajo el principio de equidad para garantizar laigualdad de oportunidades. Todas las personas deben tener una misma línea de par-tida. El Estado debe intervenir para que todos tengan igual acceso a la salud, la nutri-ción, la educación; para que el punto de partida (en la niñez) sea igual. Pero despuésdependerá del esfuerzo de cada uno la posición que llegue a alcanzar en la vida. Si hahabido igualdad de oportunidades al comienzo pero después en atención al esfuerzopropio se configura una situación de desigualdad de ingresos, ésta es aceptable por suorigen.

Amartya Sen tendrá un razonamiento en otra dirección. Para él desarrollo es un pro-ceso de expansión en las libertades fundamentales; además, exige la eliminación delas principales fuentes de privación de libertad, como la pobreza, la discriminación re-

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Así señala que las libertades no son el fin del desarrollo, sino que se encuentranentre sus principales medios a partir de las libertades: se consigue y se crea el de-sarrollo. También declara que el desarrollo económico se debe concebir como la ex-pansión de las capacidades de la gente y se entiende como una emancipación de lanecesidad de vivir menos o ser menos. Pone un énfasis singular en establecer una dis-tinción tajante entre medios y fines. El crecimiento económico es sólo un medio, noes el fin para lograr el desarrollo.

Otro concepto importante en su enfoque es la libertad de escoger, la cual resultaclave. A medida que las personas tengan más opciones serán más libres y habrá másdesarrollo. Es muy distinto, por ejemplo, una persona que no come porque hace dietaa una que no se alimenta porque no tiene otra opción.

El planteamiento de Rawls –la teoría de la justicia distributiva– y el de Sen –eldesarrollo como expansión de las libertades–, son los grandes enfoques que ponen entensión la construcción de otro paradigma visible desde la filosofía en políticas públi-cas muy concretas.

El desarrollo sustentable

Durante la Segunda Cumbre Mundial sobre el Medio Ambiente, celebrada en Río deJaneiro, Brasil, en junio de 1992, se estableció uno de los paradigmas generalmenteaceptados en el ámbito mundial, a saber, desarrollo sustentable. Éste implica una visióneconómica de la naturaleza, al entender como la principal preocupación ambiental elaprovechamiento de los recursos naturales en forma tal que no se agoten.

Al referirse al origen del concepto, la doctora Úrsula Oswald expone: “el concep-to no es nuevo. Antes de que se pusiera de moda, se usó el término sustentabilidad enagricultura. El concepto se amplió en los años setenta hacia el manejo de los impactoshumanos en el medio ambiente, por un grupo de científicos en el campo, reunidos enNairobi, con el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas”.60

48

60 Úrsula Oswald Spring, “Medio ambiente, desarrollo sustentable y derechos humanos”, en Cuadernos de DerechosHumanos, núm. 5, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, México, 1996, p. 10. 61 Ibid., p. 10.

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Asimismo expresa: “el término (desarrollo sustentable) fue popularizado por la Co-misión Brundtland en el reporte Nuestro futuro común, donde se definió el desarrollosustentable como aquél que permite satisfacer las necesidades del presente, sin com-prometer la posibilidad de que las generaciones futuras satisfagan las suyas. Actual-mente se pueden encontrar docenas de definiciones, varias de ellas son similares,como las de la FAO (organismo de las Naciones Unidas en materia de alimentación)y el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), y otras difieren enforma significativa”.61

En nuestro país, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambien-te vigente recoge este concepto, que a su vez orienta el contenido de esta y otras leyesy programas ambientales a nivel federal, local y municipal, por lo que el desarrollo sus-tentable es más que un concepto una forma de entender los problemas ambientales denuestro tiempo. No obstante, lo que nuestra legislación considera como desarrollo sus-tentable no es más que el aprovechamiento racional de los elementos naturalesdisponibles para el ser humano.

En la actualidad, toda la legislación nacional relativa a la preservación del am-biente, así como los planes y programas de la política ambiental nacional, se encuen-tran orientados bajo este paradigma internacional. Tan es así que recientemente hasido reformado el artículo 26 constitucional para agregar como característica del pro-ceso de desarrollo nacional sustentabilidad, de conformidad con el texto vigente deesta disposición constitucional.

A pesar de lo anterior, no resulta ideal colocar al sustantivo desarrollo el adjetivosustentable en virtud de las siguientes consideraciones:

1. El vocablo sustentable no es una palabra originaria de nuestro idioma, sino una cas-tellanización del término inglés sustentable, “que se puede sostener por sí mismo”.En español equivaldría a sostenible, ya que el verbo sostener es la raíz de palabrascomo sustento, sin que exista el verbo sustentar.

2. El vocablo desarrollo lleva implícita la idea de un proceso de crecimiento sostenible,es decir, de un constante mejoramiento. Por ello resulta reiterativo agregar el adjeti-vo sostenible o sustentable a la palabra desarrollo. Ello sería igual que decir “el viejoanciano”. Como puede observarse en el ejemplo, el adjetivo sale sobrando cuandoel sustantivo ya indica las características de un determinado concepto.

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3. La formación de un paradigma de desarrollo sustentable y su aplicación en Méxicoen las condiciones antes descritas han impedido la evolución de las ideas sobredesarrollo nacional ambiental. Se ha llegado al extremo del reduccionismo en laexplicación y el análisis de los problemas nacionales: ante el grave y evidente dete-rioro ambiental cada vez mayor, las acciones concretas del Estado mexicano seconstriñen a responder con la fórmula de “aprovechar los recursos naturales sinagotarlos.”

Por lo anterior, proponemos con base en las disposiciones constitucionales vigentes eluso del término desarrollo ambiental para designar la parte del desarrollo nacional inte-gral que atiende a la imperiosa necesidad de mejorar las condiciones ambientales paraelevar gradualmente las condiciones de vida de la población rural y urbana. Esto seexpondrá más adelante.

El desarrollo como derecho humano

Con un enfoque basado en la teoría general de los derechos humanos, en la actuali-dad se estudia también el desarrollo como un derecho fundamental para la existenciade las personas y de las sociedades (como parte de los llamados derechos humanos detercera generación), con el fin de señalar por qué el objetivo de toda organizaciónestatal debe ser la búsqueda del bienestar de la población. “La novísima concepcióndel derecho al desarrollo como derecho humano surge como consecuencia lógica delreconocimiento de todos los derechos humanos: civiles, políticos, económicos, socialesy culturales. Significa la síntesis de todos estos derechos y su realización conduce aenglobarlo dentro del moderno concepto de los derechos de solidaridad.”62

Actualmente, el desarrollo se considera como un derecho fundamental de los in-dividuos y los grupos humanos, no sólo en el ámbito interno de cada Estado, sinoincluso en el plano internacional. El reconocimiento del desarrollo como un derechohumano de tercera generación o de solidaridad entre los pueblos es reciente y se hadado gracias a una larga búsqueda de explicaciones de la pobreza que, como una mal-dición, asola a la población mundial.

50

62 Juan Álvarez Vita, “Introducción”, en El derecho al desarrollo, Lima, Instituto Peruano de Derechos Humanos,Editorial Cuzco, 1988.

63 Luis Díaz Müller, A64 Juan Álvarez Vita, o65 Idem.

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Ahora bien, al hablar del derecho al desarrollo debemos considerar que en nuestropaís éste no es un derecho subjetivo de acuerdo con esta acepción técnico-jurídica(no es una potestad exigible al Estado y derivada de la norma jurídica), sino que, aligual que las demás categorías de derechos humanos, es sólo un criterio de validez in-trínseca que debe orientar el contenido de las normas jurídicas. Pese a esto, como severá más adelante, sí podemos incluirlo dentro del rubro de los derechos sociales o desegunda generación en lo que respecta al ámbito interno constitucional de México.

Es importante ubicar el derecho al desarrollo entre los derechos humanos porqueasí encontraremos el porqué de la necesidad de evitar las circunstancias que lo impi-den, de manera que se establezcan mecanismos jurídicos de tutela para esta prerro-gativa, tal y como se ha logrado ya en la protección de otros derechos consideradosfundamentales (inherentes a la naturaleza humana). Al mismo tiempo se debe propo-ner que los criterios de aplicación práctica de los fundamentos y postulados del dere-cho al desarrollo son un presupuesto para la existencia del Estado social de derecho.En él finalmente se cumplirán los fines del ente público estatal, mostrando que “el de-sarrollo no es una utopía, pero sí una meta difícil de alcanzar”.63 “Fue el ilustre juristasenegalés Keba M’Baye quien en 1972, con ocasión de tener a su cargo la clase inau-gural de la tercera sesión de enseñanza del Instituto Internacional de Derechos Hu-manos de Estrasburgo, que se dedicó al tema del Derecho al Desarrollo del Hombre,quien señaló que ‘el desarrollo es el derecho de todo hombre. Cada hombre tiene elderecho de vivir y de vivir mejor’, y diferenció con toda claridad, el derecho al de-sarrollo como derecho objetivo y como técnica para el desarrollo y el derecho aldesarrollo.64 “Fue también en 1972, que el profesor español Juan Antonio CarrilloSalcedo, adelantó la misma concepción del derecho al desarrollo como derecho hu-mano, precisando que el derecho al desarrollo es un derecho humano y un derechode los pueblos, lo que trae consigo el corolario de que todos los hombres y todos lospueblos, sin distinción, han de contribuir a una empresa común de la humanidad.Entendido como crecimiento más cambio, el desarrollo y el derecho al desarrollocomo derecho humano constituyen un factor revolucionario en la vieja estructura delDerecho Internacional Público, que en su proceso de socialización y de democrati-zación, no hace otra cosa que liberalizarse y humanizarse.”65

51

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El 4 de diciembre de 1986, la Asamblea General de la Organización de las Nacio-nes Unidas adoptó la Declaración del Derecho al Desarrollo en diez artículos. Estaproclama es el primer instrumento internacional que otorga reconocimiento al dere-cho al desarrollo como derecho humano. Su titular no es una persona física, sino quees un derecho de los pueblos, de la colectividad y no del sujeto. “En el nuevo ordeninternacional, desarrollo y derechos humanos adquieren connotaciones totalmentediferentes a las existentes hasta antes de la implosión del grupo socialista, la caída delmuro de Berlín y las reacciones fundamentalistas de la Europa Central.”66

A continuación hablaremos de aquellos aspectos que componen al desarrollo na-cional, de acuerdo con nuestra propia interpretación lógica, sistemática y funcional delos artículos 25, 26 y 27 constitucionales, en relación con la fracción II, inciso a) delartículo 3° de nuestra Carta Magna.

Factores que integran el desarrollo nacional según la Constituciónmexicana vigente

Los artículos 25, 26 y 27 de la Constitución mexicana establecen las bases del de-sarrollo nacional, ahí se señala en primer lugar que corresponde al Estado la rectoríadel desarrollo nacional.

Como sabemos, el Estado mexicano está conformado por la población y el go-bierno. Este último actúa en tres diferentes niveles: el federal, el local o estatal y elmunicipal. Así, corresponde no sólo a la federación sino también a las entidades fede-rativas y a los municipios regir el desarrollo nacional dentro de sus respectivas com-petencias territoriales. Por ello explica el pueblo y gobierno de nuestro país, en susniveles federal, estatal y municipal deben estar interesados y facultados para tomar laintervención que les corresponde en el desarrollo dentro del territorio nacional.

Para una mejor comprensión de los alcances de este fenómeno hay que comenzarpor un breve análisis de la definición constitucional de desarrollo: es un proceso inte-gral conformado por diversos sectores:

52

66 Miguel Ángel Contreras Nieto, Ponencia presentada en el Foro Estatal Interinstitucional “El derecho al desarrollo”,Toluca, 29 de agosto de 1997.

67 Pierre Salama, op. c68 Ugo Pipitone, op. ci

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1. Desarrollo político: se entiende como el fortalecimiento de la soberanía de la na-ción y su régimen democrático (artículo 25, párrafo primero de la Constitución).

2. Desarrollo económico: implica el fomento del crecimiento económico y el empleo,así como una distribución de los ingresos y la riqueza más justa (artículo 25, párrafoprimero de la Constitución).

3. Desarrollo social: contempla el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de laspersonas, grupos y clases sociales (artículo 25, párrafo primero de la Constitución).

4. Desarrollo cultural: está contemplado, aunque no definido, en las disposicionesconstitucionales antes referidas; sin embargo, podemos entenderlo como la adqui-sición de mejores elementos tecnológicos, científicos y educativos por parte de lapoblación para lograr un mejoramiento gradual en sus condiciones de vida (artícu-lo 25 constitucional en relación con el 3°, fracción II, inciso a).

5. Desarrollo ambiental: se entiende como el desarrollo de la relación o interaccióndel ser humano con su entorno, en los ambientes rural y urbano, y a la vez, impli-ca el mejoramiento de las condiciones del entorno para beneficio de los seres hu-manos, así como la existencia y mantenimiento de adecuadas relaciones entreéstos y el ambiente (artículo 27, párrafo segundo de la Constitución).

Desarrollo social

El desarrollo social ha sido definido como el conjunto de “cambios de concepción enlas relaciones sociales, que se presentan con el fin de lograr el equilibrio en la coope-ración, el poder y la responsabilidad de los grupos y sectores heterogéneos que con-forman la masa social”.67

También ha sido entendido como “el proceso por medio del cual la dirección de unasociedad es asumida (o condicionada) por grupos sociales interesados en modificar lasestructuras y prácticas productivas tradicionales. La ruptura de equilibrios consolida-dos y su progresiva sustitución por equilibrios de distinta naturaleza (en la tecnología,en el régimen de tenencia de la tierra, en los objetivos productivos, etc.) constituyenrasgos sin los cuales no nos atreveríamos aquí a hablar de desarrollo”.68

53

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En la actualidad existe una incertidumbre generalizada sobre el carácter de las re-laciones sociales, empezando por el ámbito de la familia. La conducta individual –queestá condicionada por el desarrollo humano– determina la conducta social.

Así, el desarrollo social resulta ser un entramado bastante complejo que requierede mejoramiento de las relaciones establecidas entre distintos sectores de la sociedad,sin que ello exija la igualdad de los mismos; es totalmente falso que todos los hombressean iguales ante la ley. Si el desarrollo social se basara en esa falsa idea, no podría pro-tegerse a los grupos vulnerables de otros sectores de la población que interactúan conellos.

Tampoco puede considerarse el desarrollo social como sinónimo de una justa distri-bución de la riqueza; en un sistema económico capitalista es una falacia la distribuciónequitativa del ingreso nacional. Para algunos, la meta económica es básica: no vol-verse pobres. Los pobres, en cambio, tienen otros objetivos primordiales.

Los planes y programas nacionales de desarrollo social, se identifican indebidamen-te como combate a la pobreza, como si con ellos se lograra mejorar las condiciones devida y la relación entre los diversos grupos de la sociedad.

El desarrollo social incluye la comunicación social, que inicia con el uso común deun idioma pero no se agota allí, requiere el uso común de conceptos y códigos de co-municación.

El desarrollo social requiere la integración nacional, es decir, que las actividades so-ciales se encaminen en un mismo sentido y hacia un mismo fin, a saber, cumplir conlos objetivos comunes que identifican al sujeto como integrante de una sociedad. “Laalternativa [de desarrollo social] consiste en integrar al individuo al aparato social,mediante las lealtades más amplias a las que todos están sujetos, y en aliar a cada indi-viduo, ahora con un grupo, ahora con otro […] como miembro [voluntario] de unaocupación, un hombre es leal a su sindicato [o gremio]. Como miembro de una igle-sia, es leal a la misma, como tribeño, es leal a sus compatriotas.”69

Recientemente se ha incrementado la preocupación internacional sobre el tema.En 1993 se llevó a cabo en Viena la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos,donde se trató el tema del desarrollo social como un derecho de los pueblos. En 1994se realizó la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo en el Cairo. Enmarzo de 1995 se celebró en Copenhague la Cumbre Mundial sobre el DesarrolloSocial. En septiembre de 1995 se realizó la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mu-

54

69 Pierre Salama, op. cit., pp. 105 y 106.

70 Cumbre Mundial so71 Documento sobre la

México, 1997.

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jer en Beijing, donde se trataron temas vinculados al desarrollo. A continuación ana-lizaremos algunos de los puntos tratados en los dos últimos foros internacionales men-cionados:

1) Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social70

En ella se planteó sostener una visión política, ética, económica y espiritual del desa-rrollo social basada en la dignidad humana para promover el progreso social y el mejo-ramiento de la condición humana. Los acuerdos de esta cumbre fueron:

a) Poner al ser humano en el centro del desarrollo y orientar la economía para satis-facer eficazmente las necesidades humanas.

b) Proteger al medio ambiente para asegurar la equidad generacional.c) El desarrollo social es responsabilidad de cada país pero debe lograrse con el apoyo

de la comunidad internacional.d) Integrar políticas económicas, culturales y sociales.e) Promover la democracia, la justicia social y la solidaridad en los planos regional,

nacional e internacional.f) Promover la distribución equitativa de ingresos.g) Reconocer la función de la familia.h) Promover los derechos humanos y el derecho al desarrollo.i) Apoyar el progreso y seguridad de los seres humanos y la dignidad personal.j) Promover el respeto a las etnias.k) Importancia del buen gobierno y la administración transparente.l) El principal recurso y objetivo primario del desarrollo es facultar a las personas

para que fortalezcan sus propias capacidades.m) Universidad del desarrollo social.n) Ampliar la participación de la mujer.

2) Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer 1995)71

En septiembre de 1995 se celebró en Beijing, China, la Cuarta Conferencia Mundialsobre la Mujer con la meta de proteger los derechos humanos de esta población, pero

55

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70 Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Representación de las Naciones Unidas en México, 1995.71 Documento sobre la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, Oficina de Representación de las Naciones Unidas,

México, 1997.

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se trataron otros temas como el desarrollo social, el derecho a la paz, al desarrollo yal medio ambiente sano. El programa comprendió 11 temas:

11. La pobreza y las mujeres.12. La desigualdad de acceso a la educación.13. La desigualdad en materia de salud.14. La violencia contra la mujer.15. Los efectos de los conflictos armados sobre la mujer.16. Desigualdad de acceso y participación en la política económica.17. Desigualdad en el poder.18. Mecanismo para promover el adelanto de la mujer.19. Los derechos humanos de la mujer.10. Utilización de los medios de comunicación por las mujeres.11. Contribución de la mujer a la ordenación de los recursos naturales y a la protec-

ción del medio ambiente.

En dicha conferencia participaron gobiernos e instituciones de todo el mundo, orga-nismos internacionales en los ámbitos político, financiero y de desarrollo, organismosintergubernamentales, sector privado, instituciones académicas y de investigación,así como organismos no gubernamentales.

Desarrollo político

Para estar en posibilidades de abordar este tema una vez que hemos definido el con-cepto de desarrollo, es conveniente realizar unas breves consideraciones sobre cómoentender el término política.

Etimológicamente política quiere decir “lo relativo al Estado” (a la polis griega, ensu origen). El Diccionario de la lengua española la define como la “actividad de los asun-tos públicos”.72

La política comprende todas las actividades que realizan el Estado y sus factoresconstitutivos, el gobierno o la población. Se orienta a la consecución la convivenciaarmónica de los integrantes de esa sociedad. También busca la pervivencia de su es-

56

73 C. Leys, Las perspec74 Seers Dudley y Leo72 Diccionario de la lengua española, s. v.

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tructura para garantizar la continuidad de la organización. La política es precisamentela específica realidad de la vida estatal y su finalidad, que comprende al Estado en suestructura y función pragmáticas.

Luego entonces, la política es una práctica relacionada con el Estado en general ycomprende la ejecución, descripción, interpretación y crítica de los fenómenos rela-cionados con él.

Debe, pues, distinguirse que el gobierno es una actividad política que forma partede la actividad del Estado. El elemento social también efectúa actividades políticasindependiente del gobierno, en tanto se ocupa de cuestiones encaminadas a asegurarel proyecto de vida nacional. El gobierno no es todo el Estado ni toda la política seencuentra en el gobierno.

Al igual que el gobierno, la política está encaminada a la búsqueda de los fines delEstado, sólo que, mientras que gobernar implica dirección, la política es más ampliay abarca todo lo que los elementos estatales realizan para ese fin, sin importar si setrata de actos directivos o de cualquier otra índole. La política es un amplio género yuna de sus especies es el gobierno.

Conforme a lo expuesto, el desarrollo político implica la consecución de un sistemade organización social que establezca una relación directa entre el pueblo y sus repre-sentantes en el gobierno, para que en todo momento se hagan efectivos los deseospopulares, que son los que deben en última instancia determinar los fines del Estadoa través del proyecto de vida nacional que es la Constitución Política del Estado. Poresta razón se afirma que “los sistemas políticos mantienen alguna especie de espejo delas percepciones y actitudes de sus habitantes”.73

Por desgracia, el desarrollo político no es la parte más explorada del desarrollo na-cional pues, como ya se ha afirmado, este problema se aborda casi exclusivamentedesde el punto de vista económico. No obstante, la importancia del desarrollo políti-co de una nación ha sido reconocida por diversos estudiosos, incluso de otras esferas.Por ejemplo, se reconoce en la doctrina del desarrollo económico que éste no puedeocurrir sin sus correspondientes en otras esferas, entre las cuales el sistema políticotiene una importancia fundamental: “toda estrategia seria de desarrollo para un paísdado debe basarse en un análisis de su estructura y cultura política”.74

57

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73 C. Leys, Las perspectivas políticas, México, FCE, 1978, p. 234.74 Seers Dudley y Leonard Joy, El desarrollo de un mundo dividido, México, FCE, 1987, pp. 108 ss.

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Un sistema político basado en el mejoramiento de las expresiones de la voluntadpopular en los actos de interés público es en realidad el desarrollo político al que aspi-ramos y aún no conseguimos. Esta situación se agrava notoriamente en nuestro país:cada vez nos alejamos más de la aplicación de la constitución, documento que recogelas decisiones políticas fundamentales y que por lo tanto es el proyecto de vida nacio-nal que marca las pautas de desarrollo político del Estado mexicano.

Desarrollo económico

En la actualidad conocemos diferentes teorías y puntos de vista para analizar el de-sarrollo económico de un país. Existen dos diferentes conjuntos de teorías sobre estetema: el análisis de los autores clásicos como Smith, Marx, Ricardo, Malthus, entreotros, y el análisis de los autores modernos, posteriores a la segunda Guerra Mundial,basado en las teorías dependentistas de la corriente de América Latina y en la llama-da teoría del subdesarrollo.

Desde el análisis de los clásicos se hace énfasis en el planteamiento de cómo incre-mentar la riqueza de las naciones. Para Adam Smith, el desarrollo económico se iden-tifica con el incremento de la productividad (marco institucional para la libertad decomercio, principalmente exterior). “Smith considera que el desarrollo económicopersigue el incremento de la producción material, pues del nivel absoluto de éstadepende la altura que alcance la satisfacción de necesidades.”75

En Marx, el desarrollo económico implica un sistema en el que el capitalismo crecey se reproduce (en forma simple y luego ampliada) gracias a la acumulación de capi-tal. Marx distingue entre crecimiento económico (el proceso de reproducción simple delcapital) y desarrollo (sistema de reproducción ampliada del capital). Considera que “lareproducción simple basta para transformar más o menos pronto el capital adelanta-do en capital acumulado o en plusvalía capitalizada”.76

Mientras el crecimiento es un simple proceso lineal entre dos periodos sujetos a com-paración, y por lo tanto implica la obtención de plusvalor inmediato, el desarrollopodría entenderse como la reinversión de los recursos al proceso productivo (con laconsiguiente disminución de plusvalía) a efecto de obtener los bienes de capital (ma-

58

75 AA VV, Los estudios del desarrollo en la ciencia económica, México, Facultad de Economía, UNAM, 1998, p. 19.76 Karl Marx, El capital, México, Edivisión, 1999, p. 178.

77 Paul A. Samuelson,78 Thomas R. Malthu

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quinaria, tecnología, etcétera) que sirvan como capital fijo para los futuros ciclos pro-ductivos y aseguren a largo plazo la propia reproducción del capital.

Para Thomas Robert Malthus, la explicación del desarrollo económico se encuen-tra en el análisis de su contradicción: la teoría del estancamiento, es decir, cuando laproducción de alimentos no es suficiente para satisfacer las necesidades según el cre-cimiento de la población.77

Considera este autor clásico: “no hay investigación más interesante o que por suimportancia sea más digna de atención, que la que estudia las causas que impiden enla práctica el progreso de la riqueza en distintos países, y lo detienen o hacen avanzarmuy despacio, mientras que la capacidad de producción no experimenta comparati-vamente disminución o, por lo menos, provee de los medios necesarios para un au-mento grande y abundante de producción y población”.78

En el análisis económico moderno, se plantea el desarrollo con base en el estudiodel estancamiento o subdesarrollo, es decir, la teoría moderna del desarrollo económi-co estudia las causas y explicaciones de por qué no hay tal.

Algunos de los autores considerados neoclásicos como Pareto, Pigou o Hayek (pre-cursores del pensamiento marginalista del que derivan las vigentes teorías de los mo-netaristas, y la de las expectativas racionales, entre otras) arriban al estudio del desarrolloeconómico analizando las causas del subdesarrollo. Este planteamiento busca el pun-to de equilibrio general de la economía. De acuerdo con él, todos los mercados bus-can su balance y equiparan la oferta y la demanda, por lo que se debe dejar actuarlibremente las fuerzas del mercado. Así, el sistema funcionaría adecuadamente por sísolo, sin intervención del Estado y ello producirá bienestar general.

Los neoclásicos carecen de un planteamiento sobre desarrollo porque es un implí-cito natural del adecuado funcionamiento de los mercados. Los problemas de pobrezay estancamiento se solucionan al quitar los obstáculos a la libertad de mercado. Elcorrecto funcionamiento del mercado acaba con la pobreza.

Por otro lado, en la moderna teoría de Keynes se plantean ciclos económicos (cri-sis) que demuestran que la economía no tiende a la estabilidad, por lo que resultanecesaria la intervención del Estado en la economía. Keynes se ocupa de explicar lademanda efectiva (igualdad entre el ahorro y la inversión) y la necesidad de conver-tir los impuestos en gasto público.

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AM, 1998, p. 19. 77 Paul A. Samuelson, Economía, México, McGraw-Hill, 1994.78 Thomas R. Malthus, Principios de economía política, México, Grijalbo, 1986, p. 261.

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Según Keynes, “para que la economía crezca y no entre en crisis cíclicas es indis-pensable una política económica (monetaria y fiscal). Sin ella, el crecimiento econó-mico se puede caer. La intervención del Estado evita la crisis y es función del Estadogenerar políticas adecuadas que generen la demanda efectiva que permita el creci-miento sostenido”.79

Los modelos de crecimiento keynesianos como el Harrod-Domar crean posterior-mente elementos que se incorporan al enfoque keynesiano. Al analizar los problemasde crecimiento económico buscan determinar sus causas.

Después de la segunda Guerra Mundial, la teoría del desarrollo da un giro al per-cibirse que hay muchos países en Asia, África, Europa Oriental y América Latina, queno están aún en vías de crecimiento. Uno de los principales autores keynesianos dela teoría del desarrollo es Hirschman, a través del enfoque del subdesarrollo.

1) Corriente de América Latina: a partir de la segunda década del siglo XX, la ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL), órgano de la ONU creado luego de lasegunda Guerra Mundial bajo la dirección de su primer director general, el eco-nomista argentino Raúl Prebisch, se dedica a la búsqueda de las causas estructu-rales del atraso o estancamiento económico de los países de América Latina, conel fin de proponer estrategias factibles para combatirlas. A partir de allí se creó unanueva corriente de pensamiento en el desarrollo económico. La obra de Prebischplantea como problema básico la explicación de las causas del subdesarrollo lati-noamericano para tratar de encontrar una estrategia que permita el crecimiento delas economías de aquella zona, de tal manera que se rompa el impasse en ellas. Al-gunos autores piensan que la directriz del pensamiento de Prebisch es la industria-lización de América Latina y en general, de los países atrasados.80

Esta línea de investigación en la teoría económica moderna considera el pro-blema como una cuestión de relaciones entre países “centrales” y “periféricos”. Suspartidarios consideran que dentro del capitalismo se puede generar desarrollo.

2) Teorías dependentistas: inspiradas en el marxismo, parten de la teoría de que el pro-blema central son las relaciones entre países centro-periferia pero consideran queello no se puede romper en el marco de un sistema capitalista (imperialismo) y lasolución es implantar el socialismo. Para Cardoso, el problema teórico fundamen-

60

79 Citado en Antología de la evolución de las doctrinas económicas, México, Facultad de Economía, UNAM, 1987.80 Los estudios del desarrollo en la ciencia económica, op. cit., p. 41.

81 Fernando Enrique C82 Raúl Prebisch, “Crít

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tal consiste en la determinación de los modos que adoptan las estructuras de do-minación porque por su intermedio se comprende la dinámica de las relaciones declase, ambas cuestiones son importantes para entender los cambios históricos sig-nificativos del proceso de desarrollo latinoamericano.81

Prebisch resume esta teoría al señalar que “el desarrollo, como fenómeno inte-gral, que con la industrialización se extiende mucho mas allá de la producción pri-maria, sólo ha sido posible cuando la periferia, en sucesivas crisis de los centros, hapodido sobreponerse al juego del mercado internacional, que refleja las relacionesde poder entre aquéllos y la periferia”.82

En los años ochenta se da un proceso de renovación de los planteamientos neoclási-cos. Se señala que “pocos negarían que el aumento de la riqueza es un objetivo pri-mordial del desarrollo, sin embargo, la preocupación por el desarrollo económicopuede conducir a errores en varias formas y aun, frustrar su meta”.83

Por otro lado, “los países pobres no persiguen el desarrollo económico como el úni-co objetivo, o siquiera como uno de sus objetivos principales. Para planear con efica-cia el desarrollo económico se requiere entender qué significa desarrollo económico”.84

De esta manera, no encontramos en la doctrina económica un planteamiento uni-forme sobre cómo interpretar el concepto desarrollo económico, sin embargo, es eviden-te que se trata de un proceso que conforme a Marx no sólo implica el mejoramientode las condiciones económicas de un país de momento a momento, sino que tambiénconlleva implícita la necesidad de la creación de infraestructura y adquisición de bie-nes de capital así como tecnologías suficientes y adecuadas para lograr que el Estadose dote a sí mismo de aquello que le permita echar a andar un sistema económico in-dependiente de los intereses externos y adecuado a las necesidades de la población, yque a la vez permita una mejor distribución de la riqueza nacional producida por elsistema económico del Estado. “Circunscribiéndonos a los trabajos pioneros efectua-dos a lo largo de los años cincuenta, puede afirmarse que existe un enfoque generalasentado sobre un conjunto de supuestos no siempre sintetizados, que serían los si-

61

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81 Fernando Enrique Cardoso y Raúl Prebisch, En torno al Estado y el desarrollo, México, Nueva Imagen, 1982, p. 27.82 Raúl Prebisch, “Crítica al capitalismo periférico”, en la Revista de la CEPAL (Comisión Económica para América La-

tina de la Organización de las Naciones Unidas) primer semestre de 1976, p. 8.83 Desarrollo económico, op. cit., p. 108.84 Raúl Prebisch, “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”, en El Tri-

mestre Económico, México, 1978, p. 177.

Capitulo 3.qxp 06/12/2006 02:07 p.m.

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Desarrollo cultural

La palabra cultura se define como “el resultado de cultivar los conocimientos huma-nos materiales o inmateriales de que cada sociedad dispone para relacionarse con elmedio y establecer formas de comunicación entre los propios individuos o grupos deindividuos”.86

De acuerdo con el doctor Juan Luis González Alcántara Carranca, la cultura tiene,precisamente, como principal finalidad “definir los valores de la sociedad y prescribirlos medios para la realización de dichos valores”.87

La cultura es un componente de la sociedad, surge con ella y es parte de los proce-sos de la actividad humana en cada rincón del planeta en que exista una organizaciónsocial. Cultura –por lo mismo– ha venido a significar con el tiempo el conjunto deobras de la humanidad, por ejemplo, la ciencia y el arte, la religión y la moralidad, lapolítica y el derecho.88

El desarrollo cultural se compone de la educación, el fomento a las artes, a la músi-ca, al deporte y toda una serie de manifestaciones que nuestro mundo hoy califica co-mo cultura. El fomento que el Estado debe dar a estas actividades y no sólo laejecución de programas temporales debe ser parte del desarrollo cultural de un país.En él intervienen los sujetos que forman al Estado: sociedad y gobierno. Asimismo,hay que señalar que existen dos ámbitos de activación: la educación formal (escue-las) y la informal (medios de comunicación y otros vehículos generadores y transmi-sores de expresiones culturales).

62

85 Los estudios del desarrollo en la ciencia económica, op. cit., p. 26.86 Diccionario de la lengua española, s. v.87 Juan Luis González Alcántara, “Cultura, sociedad y derecho”, en Derecho y Cultura, núm. 1, México, 2000, p. 22.88 Fernando Augusto García García, Fundamentos éticos de la seguridad social, México, IMSS, 1977, p. 15.

89 Raúl Ávila Ortiz etDerecho y Cultura, n

Capitulo 3.qxp 06/12/2006 02:07 p.m.

De tal manera, el desarrollo cultural no sólo tiene lugar en un territorio determi-nado, sino en condiciones que permitan la difusión de la cultura y propicien las condi-ciones para que la sociedad pueda sistematizar y ordenar la creación de procesosculturales en su seno. “El problema del desarrollo cultural en nuestro país no ha sidosuficientemente abordado a pesar de que existe una fuerte corriente que pugna por elreconocimiento de un derecho cultural así como por la necesidad de concentrar losesfuerzos para el desarrollo de la cultura en nuestro país, mediante la creación de unaSecretaría de Cultura a nivel federal que concentre los organismos dispersos de esteimportante sector del desarrollo en nuestro país.”89

Desarrollo ambiental

El artículo 27 constitucional en el párrafo tercero señala que esta parte del desarrollonacional consiste en la regulación adecuada del aprovechamiento de los elementosnaturales apropiables con objeto de:

a) Lograr una distribución equitativa de la riqueza pública. Esto implica que nadiehaga uso de los recursos naturales en perjuicio de los demás (lo que contribuiría aldesarrollo económico).

b) Cuidar la conservación de los recursos naturales (lo cual es también básico paraque pueda presentarse el desarrollo económico).

c) Lograr el desarrollo equilibrado del país (que implica que el desarrollo ambientales indispensable para lograr el equilibrio en el desarrollo integral del país).

d) Procurar la consecución del sistema de democracia social previsto en nuestra Cons-titución, a través del constante mejoramiento de las condiciones de vida de la po-blación rural y urbana (contribuyendo así al desarrollo social).

Lo anterior se pretende lograr con las medidas necesarias para:

a) Ordenar los asentamientos humanos.b) Establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bos-

ques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, con-servación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

63

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1, México, 2000, p. 22.977, p. 15.

89 Raúl Ávila Ortiz et al., “Razones a favor y en contra de la creación de la Secretaría de Cultura en México”, enDerecho y Cultura, núm. 1, México, 2000, p. 97.

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sufrir en perjuicio de la sociedad.

Aunque el artículo antes referido no utiliza el término desarrollo ambiental, para efec-tos prácticos es conveniente su utilización.

Al Estado mexicano le corresponde regir el desarrollo dentro de su ámbito terri-torial, y para lograrlo debe comenzar por regular el desarrollo de las condiciones am-bientales. Si bien el objeto a corto plazo de esta normatividad es la protección delambiente, su finalidad a mediano y largo plazo es contribuir al desarrollo nacional.

En 1992 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia Mundial sobre Medio Am-biente y Desarrollo, que desafortunadamente introdujo a la legislación ambientalnacional el desarrollo sustentable, que ya ha sido criticado en el presente estudio yque ha de ser sustituido por el desarrollo ambiental rural y urbano.

A continuación se delimitan de manera sucinta los conceptos de desarrollo rural ydesarrollo urbano, para una mejor apreciación de estos dos elementos que componendesarrollo ambiental conforme a lo dispuesto por el artículo 27 constitucional en elpárrafo tercero. A pesar de que cada uno de ellos forma en sí mismo un tema del quese puede hablar extensamente, nos referimos a ellos sólo en el aspecto básico de losconceptos que nos permita ubicarlos dentro del panorama de desarrollo ambiental enel Estado.

Desarrollo rural

Puede entenderse como el constante mejoramiento de las condiciones de vida de lapoblación, o bien, el mejoramiento en la interacción del ser humano rural con su en-torno. Es preciso conocer, aunque sea en forma breve, las características del ambienterural a fin de poder entender el proceso al que identificamos como desarrollo rural. Lapalabra rural significa lo “perteneciente al campo y sus labores”.90

64

91 Diccionario de la leng90 Diccionario de la lengua española, s. v.

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Es evidente para cualquier persona la diferencia entre ciudad y campo: por ello esfácil distinguir a través de los sentidos cuando nos encontramos frente a un entornorural y cuando nos encontramos en un ambiente urbano. La dotación de servicios, ladensidad poblacional, el tipo de actividades a desarrollar, la infraestructura y el equi-pamiento, la arquitectura del paisaje, son algunos de los elementos que sirven de pa-rámetro para establecer tal distinción. Asimismo, es evidente que el entorno que hasufrido un menor grado de alteración o modificación por la actividad del ser humanoes el rural.

De tal suerte, cuando nos referimos al desarrollo rural, de ninguna manera preten-demos que éste se logre urbanizando el campo; por el contrario, el desarrollo de losambientes rurales y el mejoramiento de las condiciones de vida de su población debedarse de tal forma que permita la pervivencia de las actividades propias del campo.

El desarrollo rural se puede comprender como el proceso a través del cual el serhumano crea las condiciones para mejorar su calidad de vida y su interacción natu-ral. La transformación del entorno rural en urbano mediante la creación de infraes-tructura, equipamiento y aumento de población, desde esta óptica no es parte deldesarrollo rural pues, lejos de ello, implica la transformación del campo en urbe conlo que se acabaría el desarrollo rural y en el mejor de los casos se iniciaría un proce-so de desarrollo urbano.

Desarrollo urbano

La palabra urbano se define como algo “que pertenece a la ciudad”. Ciudad es una“población grande. Conjunto de casas, plazas y edificios”.91

Al igual que en el caso del desarrollo económico, el desarrollo urbano ha sido inde-bidamente identificado con el crecimiento urbano o expansión de la mancha urbana. Nodebemos caer en esta indebida apreciación. El desarrollo urbano implica que el suje-to en desarrollo es toda una ciudad, a la cual se debe dotar de equipamiento e infra-estructura de modo que se logren mejores condiciones de vida para su población, pormedio del equipamiento (drenaje, alumbrado, alcantarillado, servicios públicos, etc.),y las condiciones que permiten el acceso de la población en general a dichos servicios.

65

unidades.

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91 Diccionario de la lengua española, s. v.

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Capítulo IV

La democracia y el desarrollo como derechos humanosen la Constitución mexicana

Derechos humanos contenidos en las normas constitucionalesdel artículo 3°, párrafo segundo, inciso a) y artículos 25, 26 y 27,párrafo tercero

La constitución política recoge las aspiraciones de la población y las traduce en nor-mas jurídicas para dotar de obligatoriedad al proyecto de vida nacional. Por lo tanto,éstas son y deben ser las disposiciones que rigen la vida social y tienen que ser respe-tadas y ejercidas por el Estado (sociedad y gobierno) sin que se pueda eludir su res-ponsabilidad.

Hemos precisado que la democracia situación ideal del Estado, puede lograrsemediante un proceso gradual identificado como desarrollo. Es importante no dejar enel olvido esta visión constitucional; la noción de democracia social que inspira a nues-tra norma constitucional es en gran medida superior a otras concepciones de esta pa-labra.

México decidió consignar dentro de su constitución esta manera de entender lademocracia, y esta percepción podría ser útil para ayudar a los gobiernos y a los pue-blos a guiar su actividad política hacia el cumplimiento de los fines del Estado. LosEstados no son empresas y por lo tanto sus destinos no deben manejarse con unavisión empresarial. A pesar de ello, la globalización económica mundial muchas veceslleva a los gobiernos a perder de vista cuáles son sus deberes y sus funciones.

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de estas disposicvas y de la propidemocracia y descumplan con sustitucional.

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Mecanismos lepárrafo terceroreglamentarias y desarrollo

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Mecanismos para lograr la eficacia constitucional en las materiasde democracia y desarrollo

El papel asignado al Poder Judicial, encabezado por la Suprema Corte de Justicia dela Nación, “como órgano supremo de defensa de la Constitución”,92 debe permitirlesu intervención en la defensa de todas y cada una de las decisiones políticas consa-gradas en la norma jurídica superior para lograr un control constitucional que incluyalos derechos económicos, sociales y culturales previstos en la misma, incluyendo lademocracia y el desarrollo; de lo contrario, debe pensarse seriamente en la creaciónde órganos del Estado dotados de facultades para permitir a la población hacer exigi-bles los derechos económicos, sociales y culturales derivados de estas disposicionesconstitucionales.

Es de suma importancia lograr el control constitucional integral con el fin de quelas normas jurídicas que plasman el proyecto de vida nacional se cumplan y no se que-den en simples declaraciones de principios o catálogos de buena voluntad. Para ello,deben establecerse mecanismos de control político y jurídico de las normas constitu-cionales. “Una vez examinada con carácter general, la distinción entre los tres tipos decontrol: social, político y jurídico, parece conveniente extenderse en las diferencias quecualifican a los dos últimos, puesto que ahí reside, sin duda, el problema más interesan-te. La primera diferencia consiste en el carácter objetivado del cambio jurídico, frenteal carácter subjetivo del control político. La segunda diferencia, consecuencia de la an-terior, es que el juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado, en elprimer caso, en razones jurídicas (sometidas a reglas de verificación) y, en el segundo,en razones políticas (de oportunidad). La tercera diferencia es el carácter necesario delcontrol jurídico frente al voluntario del control político.”93

No olvidemos que “el control de la constitucionalidad es una función jurídica quedebe ser adscrita al orden constitucional y no a alguno de los dos órdenes inmediata-mente subordinados a la constitución: el federal propiamente dicho y los órdenesestatales”.94

El control constitucional en el ámbito jurídico debe ser encargado a un órgano es-pecífico que se haga cargo de resolver las controversias que se susciten de la aplicación

68

92 José Ramón Cossío y Luis M. Pérez de Acha, La defensa de la Constitución, México, Fontarama, Serie Doctrina Jurí-dica Contemporánea, núm. 1, 1997, p. 7.

93 Manuel Aragón, Constitución y control del poder, Buenos Aires, Ciudad Argentina, pp. 91 y 92.94 José Ramón Cossío et al., op. cit., p. 26.

95 Raymundo Gil Rende la Facultad de D

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de estas disposiciones, pero también debe dejarse en manos de las entidades federati-vas y de la propia federación el control político de la constitución en las materias dedemocracia y desarrollo. Sólo así quedará garantizada la posibilidad de que los estadoscumplan con sus obligaciones constitucionales sujetas a ambos tipos de control cons-titucional.

Dicho de otra forma, debe existir un mecanismo de control constitucional superiora los poderes de los estados, emanado de la norma constitucional, pero éste no seríaposible sin leyes que normen la aplicación de la constitución. Estas leyes deben sertanto de carácter federal como del ámbito de los estados.

Al definir democracia, como un sistema de vida más que como uno de gobierno, elconstituyente reconoce que los derechos humanos son indispensables para establecerun sistema democrático en México, ya que es el plan de vida ideal y necesario para lasy los mexicanos, por tal motivo, el Estado está obligado a crear las condiciones parala vigencia efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales.95

Mecanismos legislativos: normativización de los artículos 3°, 25, 26 y 27párrafo tercero, de la constitución a través de la expedición de leyesreglamentarias (sustantiva y adjetiva) en materia de democraciay desarrollo

Con el fin de hacer eficaces las disposiciones constitucionales que consagran las obli-gaciones del Estado mexicano en las materias de democracia y desarrollo y así tutelarlos correlativos derechos a favor de la población, es conveniente que se expida una leyfederal marco de carácter sustantivo en dicha materia. Pero no nos referimos a unaley en que el desarrollo sea sólo un plan, como la que hasta ahora existe, sino un orde-namiento integral que determine las condiciones mínimas de vida de la población yestablezca los mecanismos para hacer efectivos tales derechos. Al mismo tiempo debedictar las obligaciones de los órganos de los gobiernos federal, local y municipal, en elámbito de sus respectivas competencias, para conseguir la infraestructura mínima quepermita garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural y urba-na en el territorio nacional. Por último, debe constituir los organismos y medios de

69

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92. 95 Raymundo Gil Rendón, “La transición democrática”, conferencia dictada en la División de Estudios de Posgradode la Facultad de Derecho de la UNAM, 5 de abril de 2001.

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Artículo 26.

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defensa de la población contra la ineficacia de estas disposiciones constitucionales,como lo que hasta ahora sucede.

Ésta es la parte central de la propuesta que en esta investigación se plantea. Laevolución de la protección constitucional en nuestro país ha ido acelerando su marchaa partir de los últimos cinco años. Tomando en consideración que el juicio de amparofue el único medio de control constitucional en el sistema jurídico mexicano por másde un siglo, ahora nos encontramos con figuras como la controversia constitucional, laacción de inconstitucionalidad, el juicio de revisión constitucional electoral y el juiciopara la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Éstos son me-dios parciales de control constitucional, sólo se refieren a algunos apartados de laconstitución. En la actualidad no existe un sistema integral de defensa constitucionalcomo podría ser un tribunal constitucional. Sin embargo, mientras éste no exista,decisiones políticas fundamentales como los derechos económicos, sociales y cultura-les se encuentran desprotegidos, pues carecen de medios para tutelar o garantizar sueficacia. Esto es de enorme trascendencia dado que se trata de obligaciones de la au-toridad para alcanzar las metas del proyecto de vida nacional, máxime en el caso delas disposiciones en las materias de democracia y desarrollo.

Con un tribunal de esta índole se ayudaría a hacer eficaces las disposiciones con-tenidas en los artículos 3°, 25, 26 y 27 de la constitución en estas importantes materiasde la vida nacional en México, mediante el mecanismo de la normativización, “queya ha sido explorado con resultados aceptables en el sistema jurídico español”.96

Pero, además, la normativización de estas disposiciones constitucionales debe seruna materia de carácter concurrente entre los tres niveles de gobierno, como hastaahora lo son en el sistema jurídico mexicano las relacionadas con seguridad pública,salud, educación, ambiente y asentamientos humanos. El desarrollo y su normativiza-ción para llegar a la democracia como forma de vida, deben ser regulados por elEstado mexicano que se compone de federación, estados y municipios.

Con este se propone una reforma al artículo 73 constitucional, fracción XXIX G,a fin de que señale que:

Artículo 73. El Congreso de la Unión tiene facultades para:

[...]

70

96 Manuel Aragón, Estado social y derechos de prestación, Madrid, CEC, 1998, p. 48.

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XXIX G. Expedir leyes que establezcan el marco jurídico así como los mecanismos para ladistribución de competencias en las materias legislativas de carácter concurrente entrela federación, entidades federativas y municipios, que serán: seguridad pública, salud, edu-cación, ambiente, asentamientos humanos y desarrollo nacional democrático.

Lo anterior debe ir acompañado de reformas al párrafo primero del artículo 26 cons-titucional, para el que se sugiere la siguiente redacción:

Artículo 26.

A. El Estado organizará un sistema integral de desarrollo nacional democrático y su planeación,que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, ala independencia y democratización política, social y cultural de la nación, para lograr elobjetivo de democracia a que se refiere el artículo tercero, fracción II, inciso a), de estaConstitución.

Estas reformas constitucionales tendrían como fin sentar las bases de una ley sustan-tiva de carácter federal, así como de leyes locales en materia de desarrollo que expre-sen las condiciones que deben cumplir el gobierno y la sociedad para garantizar elgradual mejoramiento en las condiciones de vida de la población. Desde mi punto devista, éstas serían las leyes más importantes en el sistema jurídico nacional ya que per-mitirían hacer eficaces los fines primordiales del Estado mexicano.

Mecanismos jurisdiccionales: creación de procedimientos para la proteccióndel derecho de la población a tener mejores condiciones de vida

“En la cuestión de la justiciabilidad, la primera medida que se impone consiste en in-corporar los derechos económicos, sociales y culturales a la legislación de cada país. Enalgunos casos, en función del sistema jurídico bastará con ratificar los tratados paraque dichos derechos se incorporen automáticamente al derecho nacional. En otros,sería necesario promover la inclusión de los mismos en la constitución o en las leyes.

”En cualquier caso, hay que reconocer que en una gran cantidad de países, los de-rechos económicos, sociales y culturales fundamentales se han incorporado, de una uotra manera, a la Constitución o a las leyes, independientemente de que hayan rati-ficado o no el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.No obstante, hasta ahora no se ha ahondado, lo suficiente en la cuestión de la justi-

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constitucionales,

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II. Creación de trado de la Sría de Desarrde desarrollo

ciabilidad.”97 Por su parte, Fix Zamudio considera que la defensa de la constitución seintegra por dos sectores:

1. Protección de la constitución. Factores políticos, económicos y sociales y de técnicajurídica, canalizados en la constitución para limitar el poder y lograr que los tri-bunales se sometan a sus lineamientos.

2. Garantías constitucionales. “No son derechos subjetivos públicos sino [...] mediosjurídicos de naturaleza procesal, dirigidos a la reintegración del orden constitucio-nal, cuando ha sido desconocido o violado.”98

El control constitucional en materia de democracia y desarrollo debe partir de la ne-cesidad de ampliar el campo de tutela jurídica de la constitución hacia campos quehasta la fecha no han sido cubiertos.

Por lo anterior, se propone una reforma al texto de la fracción I, del artículo 103constitucional, a efecto de que considere lo siguiente:

Artículo 103. Los Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito y la SupremaCorte de Justicia de la Nación son competentes en sus respectivos ámbitos de atribuciónconforme a la Ley Orgánica respectiva para conocer de las controversias que se suscitenpor:I. Actos de autoridad que violen las garantías individuales o los derechos de carácter colec-tivo consagrados en esta Constitución.

Parecería un contrasentido que la primera constitución social del mundo, la constitu-ción mexicana de 1917, no haya contemplado un medio de protección o tutela juris-diccional para su obra más importante: los derechos sociales.

A la fecha, por extensión pragmática que sobre el particular realiza la Ley de Am-paro, existe sólo un medio de protección de uno de los derechos sociales previstos porla Constitución mexicana, el amparo agrario, previsto en la Ley de Amparo vigente.Si bien éste es el único medio de protección jurisdiccional de un derecho social care-ce, sin embargo, de sustento constitucional.

72

97 Diego García Sayan, “Nueva senda para los derechos económicos, sociales y culturales”, en Revista de la ComisiónInternacional de Juristas, núm. 55 (Número Especial).

98 Héctor Fix Zamudio, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, Instituto deInvestigaciones Jurídicas, UNAM, Cuadernos Constitucionales, México-Centroamérica, 1994, pp. 17-18.

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De esta suerte, se sugiere la creación de amparo social que, integralmente y conreglas de carácter particular, permita la protección de los derechos sociales consagra-dos en los artículos 3°, 4°, 25, 26, 27 y 123 de la Constitución mexicana. Éste deberíaconsiderar aspectos importantes como:

1. La forma particular de acreditar la personalidad jurídica de grupos sociales promo-ventes, como se hace en el amparo agrario.

2. La excepción de principios rectores del amparo como el de estricto derecho, el derelatividad de los efectos de las sentencias y el de definitividad, principalmente.

3. Los mecanismos para hacer efectivas las sentencias de amparo social.

Mecanismos políticoadministrativos: aplicación de medidas reales paracumplir la Constitución

Se sugieren dos líneas de acción administrativas para garantizar la eficacia de las nor-mas constitucionales en las materias de democracia y desarrollo:

I. Creación de planes y programas dotados de presupuesto específicamente etique-tado para el cumplimiento de políticas públicas en materia de desarrollo democráti-co, conforme a lo que dispongan la Constitución (artículos 3°, 25, 26 y 27), asícomo las leyes sustantiva y adjetiva en materia de desarrollo nacional democrá-tico: aquél que tiende al mejoramiento en las condiciones de vida de la poblaciónrural y urbana, en los aspectos económico, político, social, cultural y ambiental.

Asimismo se considera conveniente delimitar atribuciones en las diversas co-misiones de ambas cámaras del Congreso de la Unión que analizan temas vincu-lados con el desarrollo nacional, para que sean éstas y no el Ejecutivo federal lasencargadas de dirigir la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Para ello se-ría necesario reformar el párrafo tercero del apartado A del artículo 26 constitu-cional, que hasta ahora otorga esa facultad al Ejecutivo federal. Por su parte, elpárrafo cuarto señala que en la elaboración del plan, el Congreso de la Unión ten-drá “la intervención que le señale la ley”.

II. Creación de la Procuraduría de Desarrollo Nacional como un órgano desconcen-trado de la Secretaría de Desarrollo Social (que sugerimos sea designada Secreta-ría de Desarrollo Nacional) con atribución de funciones más amplias en materiade desarrollo. Esta procuraduría, en concordancia con lo dispuesto por los artícu-

73

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los 25, 26 y 27 constitucionales, se encargaría de verificar el ejercicio de las fun-ciones del Poder Ejecutivo federal en materia de política de desarrollo nacional,planeación y ejecución de acciones en los ámbitos que conforman el desarrollo na-cional integral: económico, social, político, ambiental y cultural, siempre en coor-dinación con las demás secretarías de los ramos relacionados. Con este, se dejaríade lado la idea de que el desarrollo nacional sólo debe basarse en políticas públi-cas vinculadas con el desarrollo social.

La Procuraduría de Desarrollo Nacional tendría, entre otras atribuciones:

1. Fungir como ombudsman en la protección de los derechos económicos, sociales yculturales consagrados por la constitución, es decir, derechos humanos de segundageneración.

2. Representar a los grupos sociales que así lo soliciten, en la tramitación del amparosocial cuya creación se propone.

3. Actuar de oficio, emitir recomendaciones, sugerencias y propuestas a las depen-dencias del Ejecutivo federal y otros poderes en materia de cumplimiento de lasdisposiciones constitucionales sobre democracia y desarrollo.

4. Recibir denuncias, verificar e investigar los posibles desvíos de fondos en el ejerci-cio del presupuesto federal destinado a la ejecución de planes y programas vincu-lados con el desarrollo democrático nacional.

5. Verificar que los planes y programas de desarrollo no se ejecuten en forma sesgadao bajo intereses políticos.

6. Reunirse con las comisiones del Congreso de la Unión vinculadas el desarrollonacional, a efecto de elaborar proyectos y proponer reformas a las normas jurídicasde la materia.

Asimismo, se sugiere que las políticas públicas y acciones coordinadas de gobierno re-lativas al desarrollo nacional se coordinen en un Consejo de Desarrollo Nacional, di-vidido en las siguientes áreas:

1. Desarrollo social2. Desarrollo político3. Desarrollo económico4. Desarrollo ambiental5. Desarrollo cultural

74

99 Diccionario de la len

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Este consejo debería estar en permanente contacto con las secretarías de cada uno deestos ramos de la actividad del Ejecutivo federal y de las entidades federativas.

Esta propuesta organizativa permitiría asumir una política de desarrollo integral ycoordinar los esfuerzos para lograr el objetivo del desarrollo democrático integral pre-visto en la Constitución.

Creación de condiciones políticoadministrativas

Otro principio para lograr la eficacia de las normas constitucionales es el comporta-miento de los integrantes del Estado: sociedad y gobierno, a los que nos referimos eneste apartado.

En forma genérica, gobierno implica la “organización, administración y dirección deun conjunto de elementos materiales y humanos para obtener un fin determinado”.99

En lo que respecta al Estado como lo conocemos en la época moderna, es decir, comoel máximo grado de organización que han alcanzado las sociedades humanas, éstetambién cuenta con un gobierno. De acuerdo con las teorías modernas, el Estado seencuentra conformado por un territorio en el cual se asienta una población organiza-da de acuerdo con ciertas normas de derecho y bajo la dirección de un gobierno.

Gobernar forma parte de una serie de actividades que realizan los miembros de unasociedad para la consecución de sus fines comunes. Toda organización humana preci-sa de ser gobernada. Una o varias personas deben encargarse de encaminar las accio-nes de la colectividad para alcanzar el fin común que se pretende. Actualmente, porla gran cantidad de seres humanos que conforman un Estado, no es posible que elgobierno sea ejercido por todos los integrantes que forman parte de él. Sólo aquéllosdesignados según diversos mecanismos o sistemas que cada Estado aplica (de acuer-do con la forma de gobierno que se adopte), se encargan de hacer efectivos los pro-yectos comunes de la sociedad organizada y llevarla hacia el rumbo que ésta se fija. Elgobierno es entonces una función del Estado, perfectamente delimitada.

El gobierno organiza a una sociedad establecida. Su organización ha ido evolucio-nando a lo largo de las diferentes etapas históricas de la humanidad, para llegar a laforma en que ahora lo conocemos. En la actualidad el gobierno de un Estado se en-cuentra sujeto a diferentes normas que limitan su actuación. Gobernar es el acto de

75

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99 Diccionario de la lengua española, s. v.

Capitulo 4.qxp 06/12/2006 02:00 p.m.

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El sistema fede

El doctor Miguelxicano, como elela luz de la siguie

realizar de manera práctica el proyecto que el Estado se ha trazado para su desarrolloy la consecución de sus fines. Lo anterior no es un sueño ni una utopía.

No se debe dudar que dentro del Estado exista un verdadero proyecto que los go-bernantes deben ejecutar para conseguir los fines comunes. Debemos tomar en cuen-ta que ese proyecto de vida para los miembros de la sociedad es nada menos que laconstitución del Estado.

Los gobernantes deben ejecutar las funciones que la constitución les atribuye paralograr los fines del Estado, pero el gobernado debe ejecutar también sus funcionessociales y asimismo cumplir con las obligaciones impuestas en la ley.

El gobernante es quien dirige las acciones del Estado, pero ello no implica que estéfacultado para determinar cuáles son las metas estatales. Decidirá el gobernante enqué forma tomar la ruta que previamente ya ha sido trazada en un proyecto nacional,pero no podrá ordenar que se busquen objetivos diferentes a los que previamente haconcebido el Estado. El gobernante sólo impone al gobernado la voluntad del Estado,pero no puede de ninguna manera imponerle la propia.

Planeación democrática del desarrollo nacional

El sistema mexicano usa sólo la palabra planeación pero no se detiene al terminar laelaboración del plan, también lo ejecuta.

Es de resaltar el hecho de que el plan de desarrollo más grande se encuentre en losartículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución. Este plan es permanente y difiere de los pla-nes instrumentales de desarrollo que se emiten cada sexenio y que no pueden contra-venir al plan rector: la Constitución.

Es necesario establecer la diferencia entre planear, programar y proyectar. Mien-tras plan es un esquema que se desarrolla con precisión numérica, un programa sóloencierra intenciones que se definen, pero no se cuantifican; un proyecto es una espe-cie de plan que se formula tentativamente y, por tanto, con frecuencia no se lleva ala práctica.

Nuestro país ha tenido dos leyes principales sobre planeación. La primera en 1930y la segunda en 1983. Entre los 53 años intermedios han aparecido cuatro leyes más.Se trata de la Ley de Secretarías y Departamento de Estado (1958), la Ley Generalde Asentamientos Humanos (1976), la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal (1977) y la Ley de Obras Públicas (1980).

76

100 Ezequiel Hander E

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El artículo 26 de nuestra Carta Magna permite dar vida por tiempo ilimitado a laplaneación mexicana. Ordena que el Estado organice un sistema de planeación de-mocrática del desarrollo nacional. Esto es lo que fundamentalmente aparece en laactual ley de planeación.

La opinión ha de provenir de hombres y mujeres, de profesionistas de todas las es-pecialidades, de intelectuales y de empresarios y no sólo refiere a la elaboración delplan, sino también a su actualización y ejecución.

Los planes de desarrollo en México han reconocido que la planeación económicano es el único sector de la actividad del Estado que amerita la emisión de un instru-mento de este tipo. A continuación se analizarán brevemente las normas que regulanel sistema de planeación del desarrollo en nuestro país.

Descentralización política y fortalecimiento municipal

La descentralización política y la distribución de competencias entre los órganos degobierno es la base del modelo desarrollista.

Para alcanzar los fines de éste es importante definir la forma en que el gobiernodescentralizado de nuestro país puede permitir la acción organizada de los grupossociales. Éstos pueden incluso constituir un cuarto nivel de gobierno inferior al munici-pio en el que en forma cooperativista las personas logren mejores condiciones de vidagracias a esfuerzos propios, de modo que finalmente dejen de vivir bajo la esperanzade que el gobierno resuelva todos sus problemas y asuman su cargo y obligación comomiembros de la sociedad, parte vital del Estado.

Cabe destacar que dicha propuesta se ha venido elaborando y perfeccionando porvarios estudiosos de la materia entre quienes destacan Raúl Olmedo Carranza en Mé-xico, y Ezequiel Hander Ecc100 en España, entre otros.

El sistema federal mexicano y el desarrollo

El doctor Miguel Covián Andrade expresa que “el análisis crítico del federalismo me-xicano, como elemento estructural del sistema político de este país, debe enfocarse ala luz de la siguiente premisa: la forma de gobierno federal es una estructura de distri-

77

ara su desarrollopía.yecto que los go-s tomar en cuen-da menos que la

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100 Ezequiel Hander Ecc, Desarrollo de las comunidades, Madrid, Aguilar, 1993.

Capitulo 4.qxp 06/12/2006 02:00 p.m.

momento en quetorias, se puede lo estructuren.

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El sistema fedsus funciones dede su soberanía,

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La estructura ción vigente, cenrecursos. El muncuales muestrany niveles de gobiquedan en un esestructura centrmunicipios. Unacontemplar un ccomunidades y gcada vez más ex

bución vertical del poder y de control recíproco de su ejercicio, realizado por losdiversos órganos constituidos en los distintos niveles de gobierno”.101

Dentro de este apartado se pretende explicar cómo pueden la restructuración delsistema federal mexicano y la distribución de competencias entre los órganos de go-bierno contribuir a garantizar los principios de democracia y desarrollo en México.

Sin detallar cómo están constituidos los órganos de gobierno en México –por noser materia directa del presente análisis– explicaremos a continuación las cuestionessociales y económicas derivadas de su configuración federal. Éstas son determinantesbásicos para entender por qué la República Mexicana eligió como forma de gobiernoel federalismo frente al centralismo. Sin embargo, no se dejará de reconocer la tras-cendencia histórica de otros fenómenos que incidieron para que se haya tomado ladecisión política de adquirir esa forma de gobierno.

Considero que esta forma de gobierno probó históricamente su valor y contenidoaxiológico al mostrarse como el tipo de organización más adaptable a los intereses denuestra cultura.

Por otra parte, federalismo implica una voluntad de cooperación y unión, mientrasque el deseo de poderío en el ejercicio de funciones de gobierno tiende a la centrali-zación de las funciones y atribuciones más importantes para que los titulares de losórganos de gobierno aspiren a conseguir ventajas y conservar privilegios en perjuiciodel interés común.

El tema del origen y justificación del Estado nos lleva a investigar el poder estataly los límites que a éste le son impuestos por todos los medios, incluso los jurídicos.

Como sabemos, una sociedad organizada con fines comunes y bajo una estructurapolítica es un Estado. A lo largo de la historia se han presentado diversas formas deorganización que los autores han llamado paraestatales, pero la sociedad va cambian-do su forma de organización y se van generando nuevas explicaciones. Con la Revo-lución francesa se crean nuevas teorías, que explican la soberanía como atributo delEstado. Estas nuevas explicaciones a su vez generan tendencias ideológicas que justi-fican la actuación de la autoridad y que en otros casos, la pretenden cuestionar.

En la medida en que la sociedad crea normas para ejercer control social sobre laspersonas que la conforman, ella irá cambiando. Hay que notar que con la palabranormas, ya se alude a reglas de cualquier tipo: morales, religiosas, éticas, etc. En el

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101 Miguel Covián Andrade, El sistema político mexicano. Democracia y cambio estructural, México, Global Pressworks,1998, p. 231.

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momento en que esas normas se vuelven jurídicas, es decir, cuando se hacen obliga-torias, se puede decir que ha surgido el Estado, el cual debe crear otras normas quelo estructuren.

Dichas normas regirán tanto a gobernantes como a gobernados, y principios uni-versales serán los planteados por el derecho natural.

El sistema federal mexicano es la forma en que nuestro pueblo ha decidido ejercersus funciones de gobierno, es decir, es la forma de gobierno que los mexicanos, en usode su soberanía, han decidido tomar.

Este sistema se ha presentado en la práctica no como una federación (que implicala unión de partes), sino como un medio de descentralización de atribuciones de losórganos del Estado. Esto acerca cada vez más a la persona con los órganos guberna-mentales.

El régimen municipal, la democracia y el desarrollo

a) El municipio en México

Municipio es un vocablo de origen latino que se deriva de munus: “carga u obligación”,y capere: “tomar para sí, hacerse cargo de algo”.

Una de las características del municipio es su institucionalidad, se crea a partir dela voluntad humana de organizarse. Tiene características jurídicas, políticas y socia-les, es una institución territorial que cuenta con una jurisdicción y se define en unárea geográfica. Se crea bajo un fin: la satisfacción de intereses primarios y comunes.Hay un objetivo común a resolver. Cuenta además con otras características que per-miten la interacción entre sus miembros.

La estructura política y jurídica del municipio según el artículo 115 de la constitu-ción vigente, centraliza en la cabecera municipal el ejercicio de las funciones y de losrecursos. El municipio copia el sistema de las entidades federativas y la federación, lascuales muestran una marcada tendencia a centralizar, reflejada en todos los órganosy niveles de gobierno. “Las comunidades que se encuentran al interior del municipioquedan en un estado de marginación y desprotección, por lo que debe modificarse laestructura centralista no sólo en la federación sino también en las entidades y en losmunicipios. Una nueva restructuración de los órganos y niveles de gobierno deberácontemplar un cambio en la estructura del municipio para evitar la marginación decomunidades y grupos sociales dentro del propio municipio, pues esto permite quecada vez más exista una desigualdad regional y social que no procura un desarrollo

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b) Grupos sociales y comunidades dentro del municipio

Toda persona, al vivir en un grupo social, crea necesariamente interrelaciones con losdemás integrantes de la especie. Ésta es una consecuencia de la basta y complejaactividad del género humano. Ante esta realidad es necesario organizarse a través deinstituciones y normas que sean aceptadas por la comunidad. El ejemplo clásico es laorganización estatal, pero ésta sólo se consigue a partir de la evolución de diferentessistemas de organización de grupos sociales.

El doctor Lucio Mendieta y Núñez distingue entre grupos sociales, “que son aque-llos que presentan claros signos de organización externa, y los agrupamientos sociales,que son sólo conjuntos de individuos que mantienen interrelaciones estables o tran-sitorias pero orientadas hacia una unidad colectiva para el surgimiento de una nuevaentidad”.104

Los grupos sociales tienen la facultad de realizar organizadamente ciertas activi-dades para satisfacer los intereses comunes derivados de su relación de vecindadestrecha, que lo hace compartir necesidades.

Una vez que los mexicanos tomen conciencia de que es obligación de la sociedad,formada por personas y grupos sociales, y no del gobierno del Estado, procurar mejo-res condiciones de vida para todos se realizarán acciones conjuntas para satisfacer lasnecesidades e intereses comunes. Con ello se sentarán las bases para el desarrollo na-cional, ya que este no se encuentra en una serie de documentos o planes y políticasgubernamentales, sino en la eficacia de los hechos, donde el principal actor y enteobligado es la propia sociedad.

Por otra parte, los diferentes órganos de gobierno también deben poner de su partepara lograr aquél objetivo. Considero que deben limitar su actuación a los ámbitos en

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102 Entrevista al doctor Raúl Olmedo Carranza en “El gobierno de las comunidades”, en Prospectiva. Política nueva,año 1, núm. 4, octubre de 1995.

103 Idem.104 Leandro Azuara, Sociología, México, Porrúa, 1989, p. 37.

105 Raymond G. Gette106 Carlos F. Quintana

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que los grupos sociales requieran el apoyo de una sociedad nacional ampliamente orga-nizada. Esto quiere decir que el Estado debe ceñirse a realizar las funciones que le sonpropias, como garantizar el orden, la seguridad, el bienestar general, etc., y en conse-cuencia, debe abstenerse de concentrar atribuciones y limitar la esfera de actuaciónnatural de la sociedad.

La organización de los seres humanos en grupos sociales que a su vez se fuerondotando con una estructura política y posteriormente jurídica hasta llegar a configu-rar un Estado con las características que conocemos, es la consecuencia histórica dela necesidad del ser humano de vivir en sociedad, como menciona Raymond G.Gettel en su análisis sobre la historia de las doctrinas políticas.105

De acuerdo con la escuela sociológica de derecho municipal a la que alude el doc-tor Carlos F. Quintana Roldán, “el municipio es un producto natural, es una instituciónque surge de la naturaleza como una agrupación de tipo local. Esta escuela estima quela relación que se da en la municipalidad es una relación de sociabilidad propia delser humano, por lo tanto el municipio no es resultado de una voluntad humana, sinode la naturaleza”.106

Entre los precursores de esta escuela se encuentran el propio Aristóteles, quien se-ñala que el municipio es la organización social que sigue a la familia, con lo que da unaconnotación de comunidad a la palabra.

Sólo a través de la actividad organizada de los grupos sociales puede estructurarseun Estado funcional.

El sistema federal mexicano contempla la existencia de “estados libres y soberanos”en su régimen interior pero ésto deben estar sujetos a un pacto federal. Esto consti-tuye una antinomia pues la soberanía es el poder que no está sujeto a ningún otro,por lo tanto no puede haber 32 poderes supremos dentro del Estado mexicano, el úni-co que existe está en manos del pueblo y no se divide geográficamente. Es una socie-dad organizada en la diversidad, en la que cada grupo social debe manejar sus propiosintereses para buscar mejores condiciones de vida, pues a final de cuentas ese es elobjetivo de toda organización humana. La forma en que se pretende lograr ese objeti-vo depende de las circunstancias y necesidades específicas de cada grupo social, puessólo éste conoce, de acuerdo con su civilización y cultura, los medios para alcanzarmejores condiciones de vida materiales y espirituales. La solución de estos problemasse encuentra muy lejos de derivar de las simples políticas gubernamentales.

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105 Raymond G. Gettel, Historia de las ideas políticas, México, Patria, 1986, p. 328.106 Carlos F. Quintana Roldán, Derecho municipal, México, Porrúa, 1995, p. 267.

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Obligaciones del Es16. Garantizar que el d

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12. Hacer una distribuca (artículo 27, pár

13. Cuidar de la conseapropiables (artícul

14. Lograr el desarrollopárrafo tercero).

15. Lograr el mejoramila población rural cero).

Las entidades federativas cuentan con autonomía política, pueden elegir libre-mente a sus órganos de gobierno. Tienen autonomía legislativa, que es la facultad dedictarse sus propias leyes. Cuentan con autonomía haciendaria o presupuestaria lim-itada por las facultades federales. Las entidades federativas lejos de contar con sober-anía tienen una autonomía restringida por la federación.

Medios de defensa de la población contra el incumplimientodel Estado en las materias de democracia y desarrollo

En la actualidad existe un gran número de normas jurídicas que no cuentan con me-canismos de tutela en el sistema jurídico mexicano. A ellas nos hemos referido en eltercer capítulo de esta investigación. En ésta se propone la inserción de dos mediosde defensa de estos derechos: la creación de la procuraduría de desarrollo y la figuradel amparo social, a las que ya nos hemos referido.

Obligaciones del Estado mexicano en las materias de democraciay desarrollo, derechos económicos, sociales y culturales de lapoblación correlativos a dichas obligaciones

En los artículos 3°, 25, 26, 27 y 40 constitucionales se determina, entre otras cosas,las obligaciones del Estado mexicano y sus derechos correlativos a favor de lapoblación enunciadas en el siguiente cuadro:

82

Obligaciones del Estado11. Mantener un Estado democrático, como ordena el ar-

tículo 40 constitucional, es decir, basado en el constan-te mejoramiento económico, social y cultural delpueblo, como señala el artículo 3°, fracción II, inciso a).

12. Ejercer la rectoría del desarrollo nacional (artículo 25,párrafo primero).

13. Garantizar que el desarrollo nacional sea integral ysustentable (artículo 25, párrafo primero).

14. Garantizar que el desarrollo nacional fortalezca la so-beranía de la nación y su régimen democrático (ar-tículo 25, párrafo primero).

15. Garantizar que el desarrollo nacional fomente el cre-cimiento económico y el empleo y logre “una másjusta distribución del ingreso y la riqueza” (artículo 25,párrafo primero).

Derechos correlativos para el pueblo11. Contar con una organización social basada en el cons-

tante mejoramiento económico, social y cultural delpueblo.

12. Que exista un desarrollo nacional regido por el Es-tado.

13. Contar con la garantía de que el desarrollo nacionalsea permanente y que abarque diversossectores.

14. Contar con la garantía de que se fortalezca la sobera-nía de la nación, es decir, su capacidad de autodeter-minación y su insumisión a intereses externos.

15. Contar con la garantía de que el Estado fomentará elcrecimiento económico y el empleo y, sobre todo, queel Estado garantizará “una más justa distribución delingreso y la riqueza”.

Se desprende dea cada obligaciónla población. Porchos no es sólogarantizar la plenel que pretendem

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Obligaciones del Estado16. Garantizar que el desarrollo nacional permita el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de las personas,grupos y clases sociales, cuya seguridad protege estaConstitución (artículo 25, párrafo primero).

17. Organizar un sistema de planeación democrática deldesarrollo nacional (artículo 26, párrafo primero).

18. Que ese sistema de planeación democrática del desa-rrollo nacional tenga las siguientes características:a) Que imprima solidez, dinamismo, permanencia y

equidad al crecimiento de la economía.b) Que logre la independencia y democratización po-

lítica, social y cultural de la nación (artículo 26,párrafo primero).

19. Determinar los objetivos de la planeación democráti-ca del desarrollo con base en el proyecto de vida na-cional, que es la Constitución mexicana (artículo 26,párrafo segundo).

10. Lograr que la planeación del desarrollo nacional sea de-mocrática, es decir, que se funde en un sistema de vidabasado en el constante mejoramiento económico, socialy cultural del pueblo (artículo 26, párrafo segundo).

11. Regular en beneficio social el aprovechamiento de loselementos naturales apropiables (artículo 27, párrafotercero).

12. Hacer una distribución equitativa de la riqueza públi-ca (artículo 27, párrafo tercero).

13. Cuidar de la conservación de los recursos naturalesapropiables (artículo 27, párrafo tercero).

14. Lograr el desarrollo equilibrado del país (artículo 27,párrafo tercero).

15. Lograr el mejoramiento de las condiciones de vida dela población rural y urbana (artículo 27, párrafo ter-cero).

Derechos correlativos para el pueblo16. Contar con la garantía del pleno ejercicio de la libertad

y dignidad.

17. Contar con la seguridad jurídica de conocer los me-canismos a través de los cuales el Estado pretendecumplir con los objetivos del desarrollo nacional.

18. Contar con la seguridad jurídica de que el sistema deplaneación democrática del desarrollo:a) Sea constante y equitativo.

b) Logre mejorar las condiciones de vida de la pobla-ción.

19. Contar con la seguridad jurídica de que el sistema deplaneación democrática del desarrollo se lleve a cabocon base en las reglas previstas en la Constitución, yno de manera caprichosa y arbitraria o persiguiendofines distintos a los previstos en la Constitución.

10. Contar con la seguridad jurídica de que el Estado conel que alguien se encuentra vinculado jurídicamente,logrará una organización social basada en el constantemejoramiento económico, social y cultural de todas laspersonas que conforman dicha organización a la quese conoce como Estados Unidos Mexicanos.

11. Contar con una regulación del aprovechamiento delos recursos naturales, que se oriente a lograr el bene-ficio social, es decir, el bienestar de quienes conformanla sociedad mexicana.

12. Participar en la distribución de la riqueza pública, y porlo tanto, recibir una parte equitativa de dicha riqueza.

13. Contar con la seguridad jurídica de que el Estado con-serve los recursos naturales.

14. Obtener beneficios del desarrollo equilibrado del país,obteniendo del Estado las condiciones para el desa-rrollo y bienestar de la población.

15. Mejorar constantemente sus condiciones de vida.

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Se desprende del cuadro elaborado que, como lo indica la teoría general del derecho,a cada obligación del Estado corresponde un derecho, cuyo titular sería en este casola población. Por ello la propuesta de que existan mecanismos para tutelar esos dere-chos no es sólo una necesidad, sino una exigencia social dada la importancia degarantizar la plena vigencia de la constitución en el marco del Estado de derecho enel que pretendemos vivir las y los mexicanos.

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en los talleres de Ediciones Corunda, S. A.de C. V., Tlaxcala 17, Del. Magdalena Contreras,

10500 México, D. F.La edición constó de 500 ejemplares.

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