HERRAMIENTAS PRINCIPALES DE LA...

1

UNIVERSIDAD DE JAÉN

Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas

Trabajo Fin de Grado

HERRAMIENTAS PRINCIPALES DE LA

E-ADMINISTRACIÓN

TÍTULO DEL TRABAJO Alumno: Ana Dolores Cazorla Navarrete

Mayo, 2017

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2

ÍNDICE

ABREVIATURAS…………………………………………………………………........Pág. 3

RESUMEN……………………………………………………………………………........... 5

1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………........... 6

1.1. Nuevas tecnologías………………………………………………………………….. 6

1.2. Legislación……………………………………………………………….................. 9

1.3. La gran importancia de la Interoperabilidad…………………………………........... 12

2. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA ELECTRÓNICA………………………………....... 13

2.1. Introducción…………………………………………………………………………. 13

2.2. Autenticación-Identificación………………………………………………………… 14

2.3. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones para autenticar

documentos…………………………………………………………………………...

15

2.4. Tipología de firma electrónica………………………………………………………. 19

2.4.1. Firma electrónica avanzada……………………………………………………..... 19

2.4.2. Firma electrónica reconocida o cualificada……………………………………… 19

2.5. DNI Electrónico……………………………………………………………………... 20

3. REGISTRO ELECTRÓNICO A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO……………. 21

4. SISTEMA DE NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS EN EL SIGLO XXI……… 24

4.1. Dos reglas para el uso de medios electrónicos para las notificaciones……………… 25

4.2. Consentimiento y voluntad del destinatario como requisito………………………… 26

4.3. Supuestos en los que la Administración no se rige por la voluntad del

interesado……………………………………………………………………………..

28

4.3.1. El interesado ha dado su consentimiento de recibir la notificación por medios

electrónicos……………………………………………………………………….

28

4.3.2. El administrado ha rechazado recibir las notificaciones por vía electrónica o no

ha explicitado su consentimiento…………………………………………………

29

4.4. Cuándo el acto notificado electrónicamente es eficaz………………………………. 30

5. DOCUMENTO ELECTRÓNICO, EXPEDIENTE ELECTRÓNICO Y ARCHIVO

ELECTRÓNICO………………………………………………………………….......

32

5.1. Documentos electrónicos……………………………………………………………. 32

5.2. Expediente Administrativo electrónico……………………………………………… 34

5.3. Archivo electrónico………………………………………………………………...... 36

6. CONCLUSIONES………………………………………………………………….... 37

7. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………...... 39

3

ABREVIATURAS

AGE Administración General del Estado

Art. Artículo

CE Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978

CORA Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas

Directiva 1999/93/CE Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13

de diciembre de 1999, por la que se establece un marco comunitario

para la firma electrónica

DNI-e Documento Nacional de Identidad electrónico

e-Administración Administración Electrónica

INE Instituto Nacional de Estadística

LAE Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los

Ciudadanos a los Servicios Públicos

LFE Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica

LOPD Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos

de Carácter Personal

LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas

LRJ-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común

LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público

R.D. 1533/2005 Real Decreto 1533/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la

expedición del documento nacional de identidad y sus certificados

de firma electrónica

R.D. 4/2010 Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el

Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la

Administración Electrónica

R.D. 1671/2009 Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se

desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso

electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

4

SAN Sentencia de la Audiencia Nacional

TICs Tecnologías de la Información y la Comunicación

TS Tribunal Supremo

UE Unión Europea

5

RESUMEN

En el presente trabajo se estudian las diversas herramientas que tiene a disposición la

Administración electrónica para poder comunicarse con los interesados, y viceversa, y realizar

las diversas gestiones pertinentes vía electrónica. Esto le permite integrarse en una sociedad

rodeada de nuevas tecnologías en continuo desarrollo y convertirse en una Administración

más eficiente en términos económicos y temporales. El uso de estas herramientas queda

regulado en la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas, que deroga la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común y la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los

Servicios Públicos, y que viene a regular estas herramientas con algunas novedades. No

obstante, no trae demasiados cambios, al menos no los que hubiesen sido los deseables y, por

ello, podría haber mejorado más algunos aspectos. Aun así, concluimos que estamos en el

camino de una nueva Administración, una Administración electrónica.

ABSTRACT

In this work we study several tools available to the eGovernment in order to have

reciprocically communication with interested people and to perform all the steps

electronically. In this way, eGovernment intregrates into a society surrounded by new

technologies in continuous development and becomes a more efficient administration, both

economically and temporally. The use of these tools is regulated in the new Law 39/2015, of

October 1, about Common Administrative Procedure of the Public Administrations, which

repeals Law 30/1992, of November 26, on the Legal Regimen of Public Administrations and

Of the Common Administrative Procedure and Law 11/2007, of June 22, on Electronic

Access of Citizens to Public Services. Besides, this new Law comes to regulate these tools

with some news. Nevertheless, it does not bring too many changes, at least not those that

would have been desirable and, for that reason, could have improved some more aspects.

Even so, we conclude that we are on the path of a new Administration, an eGovernment.

6

1. INTRODUCCIÓN

1.1. NUEVAS TECNOLOGÍAS

La integración de las nuevas tecnologías de la información en la Administración, e-

Administración, supone incorporar nuevas normativas y cambios en las actuaciones

administrativas que ahorran en términos económicos y de tiempo con un simple clic gracias a

los medios electrónicos. En concreto, nos referimos a la incorporación de aplicaciones e

instrumentos que permiten tanto el acceso electrónico a información como la comunicación

bidireccional ciudadano-Administración y una interconexión total entre Administraciones

públicas en cualquier momento sin barreras espaciales y temporales. Por ejemplo, un

ciudadano que deba desplazarse desde su pueblo a una administración provincial porque se

trate de un trámite gestionado sólo allí. Esto le supone tener que viajar, perder toda una

mañana haciendo cola en la oficina y volver a casa habiendo perdido varias horas de trabajo

cuando hoy en día hay recursos más que suficientes para una tramitación a distancia eficaz.

Sin duda, la e-Administración permite un mayor flujo y mayor rapidez en las gestiones en

comparación con la burocracia tan densa de la Administración tradicional.

No obstante, los pioneros en incorporar estos recursos electrónicos en sus servicios para la

relación con sus clientes en términos de comodidad y eficacia son otros como el comercio, la

banca y muchos otros servicios disponibles hoy en la Red que han sido llevados o arrastrados

por la amplia utilización de tabletas y smartphones por parte de la sociedad actual,

herramientas indispensables para realizar cualquier actividad actualmente. Así, esta nueva

configuración social, que ha provocado grandes cambios en las rutinas de las personas,

supuso un trabajo duro para las figuras que quisieron implantarlo y que la Administración se

ha encontrado ya desarrollado. Por lo cual sólo ha tenido que incorporarlo en sus servicios y

hacerlo firme mediante legislación1. No obstante, la Administración debe hacer cambios para

adaptarse, ya que la incorporación de la gestión en soporte electrónico trae inevitablemente

alteraciones en la organización estructural y en su jerarquía tradicional, lo que provoca que la

organización estructural de la Administración tenga una forma más horizontal2.

1 Cotino Hueso, L. (2013), “Derecho y “Gobierno abierto”. La regulación de la transparencia y la participación y

su ejercicio a través del uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales por las Administraciones Públicas.

Propuestas concretas”, Revista Aragonesa de Administración Pública, XIV, p. 55.

2 Martínez, J.A., Lara-Navarra, P. y Beltrán, P. (2006), “La influencia de la sociedad del conocimiento en la

modernización de la Administración pública”, Revista sobre la sociedad del conocimiento (3), p. 6.

7

Realmente, se ha convertido en una exigencia estar preparado para estos desarrollos y la

Administración no es menos. Esto se demuestra mediante datos que hacen visible la

disponibilidad de estos recursos entre los ciudadanos como puede apreciar en los Gráficos 1.1

y 1.2.

Gráfico 1.1. Otro equipamiento TIC en las viviendas. Fuente: INE (2016).

De esta forma, en los hogares españoles hay una clara disponibilidad de estos recursos,

ya que el 77,1% de los hogares españoles, con al menos un miembro de 16 a 74 años,

disponía de algún tipo de ordenador (incluidos tabletas, portátiles, etc.) en 2016 y el 96,7%

disponía de teléfono móvil. Prácticamente el 100% de la población española, en concreto el

99,8%, tiene acceso a Internet a través de banda ancha y el 80,1% a través de conexión móvil

para dispositivos de mano (teléfono móvil de última generación-al menos 3G, iPod, etc.).

Además, de los usuarios de Internet, el 93,3% accedió a Internet a través del teléfono

móvil en el primer semestre de 20163. Por lo que podemos observar y concluir que la

sociedad está conectada tanto en casa como fuera de casa.

3 INE (2016), “Indicadores del uso de las TIC en España y en Europa”, Instituto Nacional de Tecnologías

Educativas y de Formación del Profesorado.

8

Gráfico 1.2. Uso de Internet en el primer semestre de 2016, por tipos de dispositivos móviles utilizados para

acceder fuera de la vivienda habitual o centro de trabajo. Fuente: INE (2016).

Pese a que las nuevas tecnologías de la información y la comunicación son un medio

idóneo para la evolución de la e-Administración con “transparencia, apertura, participación y

colaboración” (Cotino, 2013), de todos los usuarios de Internet en el año 2016, el 41,5%

(INE, 2016) de la población aún no confía lo suficiente en Internet. Esta desconfianza se

incrementa conforme aumenta la edad del usuario y disminuye el nivel de estudios

terminados. Tal y como podemos observar en el Gráfico 1.3.

Gráfico 1.3. Usuarios de Internet y grado de confianza en Internet. Fuente: INE (2016).

9

Por tanto, uno de los objetivos de la e-Administración es que estas herramientas

electrónicas se conviertan en el medio habitual de uso con las necesarias garantías que

eliminen los escollos de la desconfianza. Para ello, es necesario proporcionar información

sobre la disponibilidad de estas herramientas y sus características de seguridad, mediante

servicios de fácil acceso a los ciudadanos. Con ello, se lograría otro de los principales

objetivos de la e-Administración, que consiste en impulsarla en mayor medida para hacer

desaparecer el soporte papel de la gestión administrativa y canalizarla por entero mediante

soportes electrónicos.

Sin embargo, falta mucho camino por recorrer y muchos retos por cumplir debido a

factores como la variabilidad técnica, los costes o el desconocimiento (Cotino, 2013), que

requieren esfuerzo y tiempo. No obstante, cabe destacar que muchas de las propuestas de

regulación no son nada novedosas en comparación con la rápida evolución de las TICs. Con

lo cual, podemos concluir que los esfuerzos realizados hasta el momento no han sido los

suficientes ni los deseables. Así, seguimos en un campo abierto que seguirá evolucionando

necesariamente a medida que vayan desarrollándose las tecnologías4 .

1.2. LEGISLACIÓN

Las Leyes 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante LPAC) y 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) derogan la Ley 30/1992, de 26 de

Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC) y Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso

Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), recogen

principalmente su contenido y unen en una misma regulación el Derecho Administrativo con

el añadido de otro medio más disponible.

Una breve referencia a esta evolución significa comentar que la LAE vino a dar

regulación al deber de las Administraciones de dotarse de los nuevos medios electrónicos y a

la relación electrónica bidireccional ciudadano-Administración, junto a la LRJ-PAC debido a

la realidad patente del uso de las nuevas tecnologías que ya se daba en la Administración. La

LAE fue un paso importante en su momento, puesto que era la primera vez que se reconocía

4 Cotino Hueso, L. (2013), “Derecho y “Gobierno abierto”. La regulación de la transparencia y la participación y

su ejercicio a través del uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales por las Administraciones Públicas.


10

el derecho de los ciudadanos a relacionarse vía electrónica con la Administración y de

disponer de los medios necesarios para garantizar ese derecho.

Sin embargo, era una norma que simplemente complementaba a la norma fundamental de

esta materia, la LRJ-PAC. Por tanto, era necesario dar un nuevo paso que sistematizara toda la

regulación relativa al procedimiento administrativo, de forma que se esclareciese e integrase

el contenido de las citadas LRJ-PAC y LAE, y se comenzase a trabajar en un pleno

funcionamiento electrónico. Con lo cual, se elaboró una nueva ley, la Ley 39/2015, de 1 de

Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC),

que entró en vigor recientemente. En concreto, el 2 de Octubre de 2016, y que tiene como

principal desafío adaptar y ampliar el marco legal que había, así como mantener las mismas

garantías jurídicas que existen en el papel también en la vía electrónica5.

La LPAC asegura la disponibilidad y uso de los medios electrónicos a través de su art. 12

en el que se obliga a las Administraciones públicas a ofrecer está opción, poniendo a

disposición las herramientas necesarias. Estas herramientas son objeto de nuestro trabajo y

son el motor de avance de la e-Administración, sin las cuales no es posible el uso del soporte

electrónico. Además, esta normativa pretende una plena actividad electrónica en las relaciones

de la Administración. Varios artículos a lo largo de la normativa hacen alarde de ello como el

artículo 7 que fija que los expedientes administrativos tendrán formato electrónico, el artículo

13 que establece que debe haber un Punto de Acceso General electrónico siempre disponible

para los ciudadanos o el artículo 36 que manda que los actos administrativos se elaborarán en

soporte electrónico.

Por ejemplo, una de las novedades más importantes de la LPAC asociado a la

Administración electrónica es la distinción entre identificación y firma electrónica6, como

veremos ulteriormente. Esto ha conllevado la simplificación de los medios para acreditar una

u otra, de modo que, con carácter general, solo será necesaria la primera, y se exigirá la

segunda solo cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. También,

5 Moreno Molina, J.A. (2016), “Antecedentes, objetivos y principales novedades de las leyes 39 y 40/2015,

reguladoras del procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público”, Revista Gabilex

(6), pp. 1-3.

6 Fondevila Antolín, J. (2016), “El procedimiento administrativo común: novedades en el régimen jurídico de los

principales instrumentos de la e-Administración”. En Gallardo Castillo, Mª. J. (Ed), Aproximación al nuevo

Procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015: reflexiones y claves para su aplicación, Granada:

CEMCI, p. 357.

11

se establece en la nueva ley, con carácter básico, el requisito de que todas la Administraciones

dispongan de un conjunto mínimo de medios o herramientas de identificación y firma,

proporcionando así mayor homogeneidad en este aspecto. En particular, se admitirán como

sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada

basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto

los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica.

También, esta ley regula sobre instrumentos que ya existían en la Administración

General del Estado (AGE) como el archivo electrónico, el registro electrónico, el registro

electrónico de apoderamiento, plataformas de intermediación, sistemas de identificación y

firma y los sistemas de notificación. A partir de ahí se regula su uso y el Estado pone a

disposición de todas las Administraciones Públicas todos los medios electrónicos necesarios

para la gestión electrónica de todos los procedimientos.

Cabe destacar que a nivel europeo, se pretende también una configuración digital

mediante El Plan de acción de Administración electrónica 2016-2020 de la Comisión

Europea, “Acelerando la transformación digital de la Administración” para ofrecer mayores

facilidades de forma eficaz. Con lo cual, España, como miembro de la Unión Europea, está

dentro de este Plan.

Sin embargo, esta nueva Ley se caracteriza por la insuficiencia y escasez de novedades, ya

que no constituye una “reforma integral y estructural”7 de las relaciones de las

Administraciones con los ciudadanos y viceversa, sino que simplemente es un compendio de

la anterior normativa. Una de los motivos por los que no se ha desarrollado de una manera

más adecuada esta Ley es que está fundada mayormente en aspectos formales y un tanto

superficiales en perjuicio de unos objetivos dirigidos realmente a la mejora y establecimiento

definitivo de la e-Administración. Nótese la importante influencia de razones económicas

como fuente de inspiración para esta nueva normativa que provienen del informe de la

Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA), puesto en marcha por el

Consejo de Ministros en Octubre de 2012, en el que se propuso la necesidad de acometer una

nueva Ley de procedimiento administrativo y una nueva Ley de régimen jurídico cuyo

funcionamiento sea electrónico debido a los altos gastos que conllevan el soporte tradicional;

y del compromiso que existía con la Comisión Europea de poner en marcha estas dos nuevas

7 Gosálbez, H. (2016), “El nuevo escenario del procedimiento administrativo”, Ars Iuris Salmanticensis, 4, pp.

219-223.

12

leyes (Ley 39 y 40/2015), con el objetivo fundamental de contribuir a recuperarnos de la crisis

en la que España lleva inmersa desde los años 2007/2008 mediante un funcionamiento de las

Administraciones Públicas más beneficioso para la actividad económica y para una mayor

eficiencia.

1.3. LA GRAN IMPORTANCIA DE LA INTEROPERABILIDAD

Según Gamero8, la interoperabilidad es uno de los retos más importantes de la gestión

administrativa. En el anexo del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el

Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, la

interoperabilidad es la capacidad de compartir datos y posibilitar el intercambio de

información y conocimiento entre distintos sistemas de información.

En este ámbito, la interoperabilidad es la clave de la eficiencia administrativa teniendo en

cuenta que su objetivo es permitir compartir la información con otras aplicaciones o sistemas,

optimizando exponencialmente sus resultados, ahorrando enormes cantidades de dinero y

tiempo tanto a las Administraciones Públicas como a los ciudadanos. De qué sirve que un

ciudadano haya podido firmar electrónicamente un documento en su ciudad si en la ciudad de

al lado no se reconoce esa expresión de voluntad. Asimismo, permite evitar que el interesado

tenga que soportar, por ejemplo, el extravío de un documento y las consecuencias

burocráticas de ello para conseguir el arreglo de tal problema. Si comparamos, en términos de

eficacia y rapidez, el envío y tramitación de datos mediante procesos internos y digitalizados

vía Internet al envío en papel como algo material que debe transportarse físicamente para

llegar al destino, claramente es mucho más eficaz y rápida la vía electrónica. Por ello, puede

decirse que la interoperabilidad es el corazón de la Administración electrónica.

No obstante, la interoperabilidad no es tan fácil de conseguir teniendo en cuenta que hay

varias dimensiones. Por un lado, tenemos la interoperabilidad organizativa que hace

referencia a la conexión de un determinado órgano administrativo con el resto de entidades de

la Administración. Así, es necesaria una interoperabilidad plena tanto local como regional o

nacional, e incluso europea y mundial. Por otro lado, esos datos intercambiables deben ser

inteligibles por el resto de sistemas informáticos para poder ser útiles, en lo que se conoce

como interoperabilidad semántica. A ello, hay que añadir la interconexión necesaria que

8 Gamero Casado, E. (2009), “Interoperabilidad y Administración electrónica: conéctese, por favor”, Revista de

Administración Pública (179), pp. 291-302.

13

permita una accesibilidad segura o interoperabilidad técnica. Por último, es necesario el

reconocimiento legal de los datos electrónicos originarios en otros lugares. Por ejemplo, que

el reconocimiento de una firma electrónica válida en un Ayuntamiento lo sea también para el

resto.

Una interoperabilidad plena debe contar con todas estas dimensiones comentadas, que se

encuentran entrelazadas entre sí. Pero no sólo eso, sino que este ámbito es más complejo aún

debido a las proyecciones de la interoperabilidad, que pueden ser hacia el pasado o hacia el

futuro. La interoperabilidad hacia el futuro significa poner las medidas necesarias para que

todos los desarrollos posteriores en lo referente a la Administración electrónica sean

interoperables. Sin embargo, la interoperabilidad hacia el pasado es bastante más compleja, ya

que supone la necesidad de hacer interoperables sistemas y aplicaciones anteriores y distintas.

A día de hoy, con la evolución de la e-Administración, el tema de la interoperabilidad es

fundamental para poder seguir avanzando. No obstante, estamos en una cuestión complicada

en la que incluso el Derecho puede constituir por sí mismo un obstáculo, como por ejemplo,

el régimen de protección de datos.

2. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA ELECTRÓNICA

2.1. INTRODUCCIÓN

La Ley 11/2002, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios

Públicos (LAE), que ha estado vigente hasta el 02 de Octubre de 2016, ya venía regulando en

sus artículos 14 a 16 y 21 a 23, el uso de las tecnologías en el ámbito de la Administración,

aspecto que ya se daba en la realidad. Además, otras regulaciones también se ocupaban de

ello como la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica (LFE) y la transposición

de la Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de

1999, por el que se establecía la firma electrónica como un medio más para poder ser utilizado

por los ciudadanos para diversas utilidades como identificarse electrónicamente, acceder a

servicios por medios telemáticos o expresar su voluntad en el marco europeo.

Ahora bien, había un debate doctrinal9 sobre los conceptos identificación y autenticación

porque la propia Ley parecía no distinguir claramente estos dos conceptos, cuando es obvio

9 Martín Delgado, I. (2010), “Identificación y autenticación de los ciudadanos”, La ley de administración

electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a

los Servicios Públicos, Navarra: Thomson-Aranzadi, pp. 468-469.

14

que identificación y autenticación son cosas distintas en el ámbito electrónico, ya que

dependiendo del acto que se quiera realizar electrónicamente, el ciudadano necesitará

identificarse solamente o precisará autenticar también. Por tanto, siempre resultará

indispensable identificarse, pero no siempre lo será autenticar, como analizaremos en el

siguiente punto.

2.2. AUTENTICACIÓN-IDENTIFICACIÓN

Comentado todo lo anterior, es de destacar que una de las grandes novedades de la LPAC

es que queda esclarecida la diferenciación entre identificación y autenticación. Debemos tener

en cuenta que esta innovación proviene de modificaciones realizadas por la Unión Europea

recientemente. En concreto, por el Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del

Consejo de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de

confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la

Directiva 1999/93/CE.

También implicó una reforma importante de la LFE. Así, se han introducido nuevas

previsiones como la del art. 11. 3º de la Ley de Firma Electrónica, en el que se reconoce

validez legal a todos los sistemas reconocidos en la LPAC.

De esta forma, para entender mejor lo establecido en los arts. 9 a 12 LPAC, definiremos

primero estos dos conceptos:

Para empezar, la identificación consiste en verificar la autoría. Es decir, hace referencia a

la comprobación de la identidad de la persona interesada en el procedimiento administrativo.

Por tanto, se relaciona con la vertiente subjetiva de la firma, tal y como afirma Martín

Delgado (2010).

La identificación se lleva a cabo mediante la verificación de nombre y apellidos o razón

social. Aquí destaca que a diferencia de la LAE, la LPAC reconoce el derecho de usar medios

electrónicos en la identificación y firma a todas las personas y no sólo a los ciudadanos. Así,

el art. 9.1 LPAC conlleva la obligación legal de comprobar la identidad de los interesados.

Consecuencia de ello es el establecimiento de un concreto régimen de identificación.

A diferencia de la identificación, la autenticación se relaciona con la vertiente objetiva de

la firma o constatación de la voluntad o juicio del firmante (Martín Delgado, 2010) y consiste

15

en verificar que la voluntad de lo expresado o contenido en el documento es lo que el firmante

realmente quiere. Es decir, vincula la voluntad expresada con su autor.

Esta distinción terminológica tiene relevancia en la práctica. Por ejemplo, hace necesario

que el DNI electrónico contenga dos tipos de certificados electrónicos, uno para la

identificación y otro para la firma. Por ello, con este instrumento podemos identificarnos

solamente o realizar ambas acciones, identificarnos y ratificar documentos. Esto supone una

gran diferencia respecto a la firma manuscrita porque ésta sólo permite expresar la voluntad

del firmante y no ambas cosas. Con lo cual, podemos decir que la firma electrónica presenta

una considerable ventaja en relación a la manuscrita y al mismo tiempo garantiza las

relaciones con la Administración por vía electrónica.

Para ello, la Administración electrónica se vale de diversos instrumentos que hacen

posible poder identificarse y firmar por esta vía. La LPAC mantiene este criterio múltiple de

la LAE y LFE, entre los que podemos distinguir, el DNI electrónico o los certificados

electrónicos reconocidos expedidos por entidades como la Fábrica Nacional de Moneda y

Timbre. También se sirve la Administración de otros mecanismos como las contraseñas

estáticas, de duración limitada en el tiempo o de un solo uso. Como tema fundamental de

nuestro trabajo, profundizaremos ulteriormente. Lo que sí debe quedar claro es que la firma

electrónica, tal y como establece el artículo 9 LPAC, hace referencia a cualquier sistema o

medio mientras permita verificar la identificación de los interesados electrónicamente. Es

decir, no siempre va a hacer falta que la firma esté basada en un certificado electrónico

aunque sea la vía más segura, sino que también son válidas las claves concertadas o cualquier

otro que la Administración pueda considerar.

2.3. SISTEMAS DE FIRMA ADMITIDOS POR LAS ADMINISTRACIONES PARA

AUTENTICAR DOCUMENTOS

Para toda comunicación válida entre interesado y Administración es imprescindible tanto

la identificación y autenticación del interesado como que el órgano administrativo sea el

competente y sus actuaciones estén también autenticadas. El uno y el otro se hacen cumplir a

través de sistemas de firma electrónica10

.

10

Martín Delgado, I, (2009). “La gestión electrónica del procedimiento administrativo”, Cuaderno de Derecho

Local (21), p. 88.

16

La firma electrónica es un conjunto de datos electrónicos, depositados junto a otros o

adjuntos a ellos, que sirven para identificar al firmante por este medio (art. 3.1 LFE). De esta

manera, la firma electrónica es un recurso fundamental sin el cual la Administración

electrónica no puede darse, ya que no habría forma de ejercer derechos por esta vía. Así, este

tipo de firma tiene la utilidad de otorgar una serie de cualidades a los documentos electrónicos

que permite garantizar seguridad jurídica en las transacciones realizadas a través de Internet,

ya que acredita que las personas son quien dicen ser y que el documento firmado se

corresponde con la voluntad del firmante.

Como hemos comentado anteriormente, la firma electrónica abarca una diversidad de

sistemas técnicos, que van desde los más simples a sistemas muy modernos y complejos.

Unos ejemplos de sistemas técnicos simples pueden ser un pin de acceso, firmar con un lápiz

óptico o incorporar una imagen digital de la firma manuscrita. En cuanto a complejos

sistemas se refiere, la diferencia está en que reúnen mayores cualidades de seguridad, pueden

ser ejemplos la firma avanzada y la firma reconocida, que explicaremos posteriormente en

mayor profundidad, y otros que usan caracteres personales del firmante como sistemas

biométricos como el iris, la palma de la mano o la huella dactilar11

.

La LPAC, en su artículo 11, delimita de forma clara unos concretos supuestos en los que

se exige la firma o el sello electrónico de los interesados, diferenciando así estos casos de

otros más sencillos en los que resulta suficiente utilizar cualquiera de los instrumentos de

identificación. Como podemos observar, esta demarcación discurre en la medida en que las

gestiones o trámites a realizar necesiten de mayores garantías desde la óptica de acceso a las

Administraciones Públicas. Ello explica también el diferente valor probatorio de los distintos

tipos de firma electrónica.

Para alcanzar el nivel de seguridad conveniente, la Administración utiliza el sistema de

clave pública y clave privada o mecanismo criptográfico en este ámbito de la firma

electrónica. Hoy en día, la tecnología posibilita el cumplimiento de estos requisitos o

funciones que debe tener la firma en la Red. Principalmente se trata de garantizar la

identificación y autenticidad del firmante, que se realiza a través de un certificado, como

veremos posteriormente, y que no haya manipulación por parte de un tercero, es decir, que el

documento firmado corresponde con el contenido original o lo que se conoce como

11

Gallardo Castillo, Mª. J. (2016), Los procedimientos administrativos en la Ley 39/2015: análisis y valoración

de la reforma, Madrid: Tecnos, p. 50.

17

integridad. Por ello, la firma electrónica impide que el documento pueda ser accesible a

ajenos, haciéndolo confidencial. Por último, cumple la función de no repudio para que quien

envió un documento no pueda negarlo. Esto se consigue por la asociación de una clave

privada al firmante, atribuida sólo a éste mediante la correspondiente clave pública (Gallardo

Castillo, 2016).

Para entender todo bien, vamos a analizar de forma básica está técnica de criptografía, que

en la actualidad tiene un alto nivel de complejidad. El término encriptar consiste en

“transformar un mensaje en otro distinto para que no pueda ser entendido por nadie que no

conozca la clave utilizada para cifrarlo”12

. Se pueden diferenciar principalmente dos sistemas

criptográficos, el simétrico y el asimétrico.

Por un lado, el sistema de criptografía simétrica utiliza dos claves, una para cifrar y otra

para descifrar los datos pero ambas son conocidas por emisor y receptor. Esto permite mayor

velocidad en la operación, pero no garantiza la autenticidad del firmante ni asegurar el no

repudio.

Por otra parte, en el sistema de criptografía asimétrica sí hay dos claves complementarias:

una privada para el emisor y otra pública, que está en poder de uno o varios receptores. Así,

todos aquellos usuarios que conozcan la clave pública, podrán desencriptar el mensaje que fue

encriptado mediante una clave privada por el emisor. Recíprocamente, si el mensaje se remite

mediante encriptado con la clave pública, sólo se podrá desencriptar utilizando la clave

privada. Como explica Berrocal Lanzarot13

, las dos claves sirven tanto para codificar como

para descodificar, pero la clave que descodifica siempre será la contraria a la que ha

codificado el mensaje. Esto quiere decir que un mensaje no se puede descodificar y codificar

con la misma clave y, por ello, se dice que son complementarias. No obstante, el hecho de

conocer una de las dos claves no permite saber cuál es la otra.

En este sistema asimétrico sí es posible cumplir con los requisitos de autenticidad porque

la clave es solo conocida por el emisor y el de no repudio de la información por las partes, a

12

Fondevila Antolín, J. (2016), “El procedimiento administrativo común: novedades en el régimen jurídico de

los principales instrumentos de la E-Administración”. En Gallardo Castillo, Mª. J. (Ed), Aproximación al nuevo

procedimiento administrativo común de la ley 39/2015: reflexiones y claves para su aplicación, Granada:

CEMCI, p. 387.

13 Berrocal Lanzarot, A. I. (2006), “La firma electrónica y su regulación en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre,

de firma electrónica”, Revista Nueva Época (3), pp. 412 y 413.

18

diferencia del sistema simétrico. Si bien es cierto, presenta mayor lentitud en los procesos de

cifrado de la información cuando se trata de un mensaje muy largo. Además, la aplicación de

la criptografía sobre la totalidad del mensaje resultaría demasiado costosa. Al respecto, existe

una técnica que soluciona este problema, conocida como hashing. Esta técnica logra encriptar

un resumen previo del mensaje completo, en vez de cifrar éste de mayor tamaño. El hash o

resumen siempre tiene la misma longitud, independientemente de la dimensión del mensaje

original y se consigue mediante la aplicación de una función matemática. De esta forma, se

remiten simultáneamente al destinatario los dos mensajes originados, un mensaje inicial

completo y otro encriptado o resumen del inicial, y la clave pública del firmante.

La protección de esta técnica está en que a partir de este resumen no puede obtenerse el

mensaje completo original y si se modifica un mensaje al que previamente se le ha aplicado el

hash, se obtendrá una huella digital totalmente distinta aunque se trate de una modificación

baladí como cambiar una coma, garantizando así la integridad del mensaje. Este mecanismo

es idóneo para firmar documentos electrónicamente por las cualidades que presenta. Entre

ellas, que la posibilidad de que se generen dos hash iguales aleatoriamente es enormemente

remota14

. De ahí dimana, además, una diferencia fundamental de la firma electrónica con

respecto a la firma manuscrita y es que la firma electrónica no es algo constante, ya que

depende de la clave de cifrado y del contenido del mensaje a firmar.

El procedimiento que debe llevar a cabo el receptor, comienza por verificar la firma. Para

ello, usando su clave pública, descodifica el hash creado con la clave privada. Seguidamente,

debe aplicar la función hash de nuevo al mensaje recibido, obteniendo así otra huella digital

del mismo. Una vez realizado todo esto, debe comprobar si esas huellas son iguales. Si esto

ocurre, es que el mensaje recibido es el mismo que el que se envió, y por consiguiente, que la

firma corresponde al emisor y que éste lo hizo con el mismo contenido que ha recibido. Por el

contrario, si son diferentes, significa que se ha cambiado algo y que probablemente ha habido

alguna manipulación por un tercero. De ahí la importancia de un uso adecuado de la clave y

del cuidado que su titular debe tener de la misma para impedir que nadie pueda tener acceso y

usarla.

14


los principales instrumentos de la E-Administración”, En Gallardo Castillo, Mª. J. (Ed). Aproximación al nuevo


CEMCI, p. 388.

19

2.4. TIPOLOGÍA DE FIRMA ELECTRÓNICA

2.4.1. Firma electrónica avanzada

Según el artículo 3.2 LFE, “la firma electrónica avanzada es la que permite identificar al

firmante y comprobar la integridad de los datos firmados por estar vinculada al firmante de

manera exclusiva y a los datos a que se refiere y por haber sido creada por medios que éste

puede mantener bajo su exclusivo control”. Por tanto, se trata de un conjunto de datos

electrónicos técnicamente combinados entre sí de tal manera que queda garantizada la

privacidad de la comunicación, la veracidad de la identidad del firmante, la autenticidad de su

voluntad y la integridad del mensaje.

De esta forma, esta firma debe cumplir una serie de requisitos (Fondevila, 2016):

-Debe pertenecer al firmante de manera exclusiva, lo que conlleva que dos personas

distintas nunca pueden tener la misma firma electrónica.

-Debe bastar con la firma para identificar al firmante y se lleva a cabo con la simple

comprobación de la firma electrónica.

-Debe crearse a través de datos que el firmante pueda tener y utilizar bajo su control

exclusivamente.

- Detectar cualquier modificación ulterior en los datos.

La firma digital o avanzada está basada en la técnica hasing explicada anteriormente, con

base en la encriptación de mensajes para que sólo sean legibles por el destinatario, ya que es

el único que tiene la clave para su descodificación.

2.4.2. Firma electrónica reconocida o cualificada

La firma electrónica reconocida es una firma electrónica avanzada con el añadido de que

está basada en un certificado reconocido y es generada mediante un dispositivo seguro de

creación de firma, tal cual establece el artículo 3.3 LFE. Es el único tipo de firma electrónica

lo suficientemente cualificada como para tener el mismo valor jurídico que la firma

manuscrita. Por este motivo, se le conoce también con el nombre de firma electrónica

cualificada.

Lo sustancial de este tipo de firma es que el sistema de comprobación lo proporciona la

llamada autoridad de certificación. Ésta se encarga de expedir certificados digitales o archivos

20

electrónicos que comprenden un código identificativo, con la identificación del firmante, la

clave pública de verificación de firma, su período de validez y sus límites de uso (Fondevila,

2016).

Es por esto que el firmante está previamente identificado. Este sofisticado proceso de

comprobación permite equiparar la firma electrónica reconocida a la manuscrita y es la única

que tiene esta consideración.

2.5. EL DNI ELECTRÓNICO

El Plan de Choque para el Impulso de la Administración electrónica en España, aprobado

el 8 de mayo de 2003 por iniciativa conjunta del Ministerio de Administraciones Públicas y el

Ministerio de Ciencia y Tecnología, establecía ya el camino para la progresiva implantación

del DNI electrónico. Además, la LAE, en su art. 14, ya establecía la posibilidad de usar el

DNI electrónico para cualquier trámite y frente a cualquier Administración.

El DNI electrónico se regula fundamentalmente en dos preceptos normativos.

Primeramente, en la LFE, que en sus artículos 15 y 16 establece su concepto, eficacia,

requisitos y características generales. En concreto, el art. 15 LFE define el DNI electrónico

como “el documento nacional de identidad que acredita electrónicamente la identidad

personal de su titular y permite la firma electrónica de documentos”.

Además, el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la

expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica, en

desarrollo de los anteriores artículos y junto a la regulación general del DNI, incluye las

necesarias previsiones para su utilización electrónica. El artículo 1.5 de este Real Decreto

establece que la firma realizada con DNI-e tiene el mismo valor que la firma manuscrita.

Como hemos comentado anteriormente, esto significa que se trata de firma electrónica

reconocida o firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido y generado

mediante un dispositivo seguro de creación de firma. Además, este Real Decreto establece los

datos que debe contener el DNI electrónico y sus cualidades, es decir, deben ser “adecuados,

pertinentes y no excesivos” acorde a las imposiciones que establece el artículo 4 de la Ley

21

Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD)

sobre del principio de calidad de los datos15

.

El DNI-e se expide por el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de la

Policía. Destaca la integración en el DNI de los certificados digitales de identificación y firma

electrónica, permitiendo a su titular verificar su identidad ante las Administraciones Públicas,

así como firmar electrónicamente cualquier documento público o privado de firma reconocida

o cualificada, como si de firma manuscrita se tratase.

Por consiguiente, el DNI electrónico permite realizar multitud de gestiones a través de

Internet. Es un derecho que está al alcance de los ciudadanos y disponible solicitando una cita

previa en cualquier oficina de expedición establecidas en toda España, llevando unas fotos

carnet y pagando unas tasas. De esta manera, se da cobertura a un medio disponible para que

el ciudadano participe en la e-Administración. Pese a estas facilidades, y a que más de treinta

millones de DNIs electrónicos fueron expedidos en 201316

, todavía su uso no se ha

introducido de forma significativa entre los particulares.

Por último, hemos de destacar la importancia de la implantación del DNI-e para conseguir

uno de los aspectos más requeridos de interoperabilidad, la identificación y autenticación

digital17

.

3. REGISTROS ELECTRÓNICOS A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO

Pasamos ahora a analizar otro de los soportes electrónicos más importantes en el camino

de la implantación de la Administración electrónica. Pues bien, en cuanto a los registros

electrónicos, son un tipo de registro administrativo, cuya función principal es la recepción y

remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones vía electrónica18

. Estos registros permiten

la presentación de éstos todos los días del año durante las veinticuatro horas de cada día.

15

Piñar Mañas, J. L. (2011), Administración Electrónica y Protección de Datos Personales, Estudios sobre la

modernización administrativa, p. 169.

16 Cotino Hueso, L. (2013), “Derecho y “Gobierno abierto”. La regulación de la transparencia y la participación

y su ejercicio a través del uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales por las Administraciones Públicas.


17 Gamero Casado, E. (2009), “Interoperabilidad y Administración electrónica: conéctense por favor”, Revista de

administración pública (179), p. 320.

18 Rego Blanco, Mª. D. (2010), “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, En Gamero Casado,

E. y Valero Torrijos, J. (Eds), La ley de administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007 de

22

El registro electrónico de cada Administración u Organismo debe disponer de las medidas

de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.

Así, el Registro Electrónico General de cada Administración funciona como un portal de

acceso abierto las 24 horas intranet y ad extram a los registros electrónicos de cada

Organismo. Por ello, para poder presentar un escrito ante un registro electrónico, basta con

disponer de conexión a internet y de un certificado o firma digital reconocida (como es el

DNI-e), lo cual parece una ventaja generalizable prácticamente a toda la población como

hemos podido observar según los datos del INE.

La creación de registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes,

comunicaciones y escritos en todas las Administraciones Públicas, ya se estableció como

preceptivos en el artículo 38.9 de la LRJ-PAC. Esto está en relación con el artículo 6 LAE,

que reconocía a los ciudadanos el derecho a utilizar medios electrónicos, entre ellos, el

derecho de acceso a los registros previsto en el art. 35.h) LRJ-PAC.

Actualmente, esto está regulado en el artículo 16 LPAC, que establece la obligación de

que cada Administración disponga de un Registro Electrónico General y permite que los

Organismos vinculados de cada Administración puedan tener un registro propio

interconectado e interoperable con el Registro Electrónico General de la Administración de la

que depende. Así, esta vez no se flexibiliza este deber como hacía la LAE, que permitía que

esto no fuese así cuando las disponibilidades presupuestarias de las Administraciones no eran

las convenientes. Este es un ejemplo más del objetivo de la nueva LPAC de un mayor

asentamiento de los medios electrónicos en las Administraciones.

Cabe destacar que los registros electrónicos únicamente aceptan documentos electrónicos,

de manera que los documentos no electrónicos deberán ser digitalizados obligatoriamente y

devueltos al interesado. De esta forma, La LPAC responde en mayor medida al principio de

polivalencia que la LAE, ya que ésta se refiere a documentos en general y se regía por la

admisión restringida de documentos. Dependía del tipo de procedimiento o trámite para el que

se iba a hacer la presentación electrónica de documentos y si se trataba de documentos no

especificados, no podían tramitarse electrónicamente. Además, los escritos presentados a

través de un registro electrónico no podían dirigirse a cualquier órgano de la Administración

22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, Navarra: Thomson-Aranzadi, p.

540-541.

23

General del Estado o de cualquier Comunidad Autónoma. Esto suponía límites al mayor

acercamiento al administrado, lo que constituía una incoherencia con respecto al objetivo de

la vía electrónica en las Administraciones de mayor facilidad y cercanía al ciudadano.

Esto ha cambiado, como podemos observar en el apartado primero del artículo 16 LPAC,

en el que se establece que en el registro se puede realizar el asiento correspondiente a “todo

documento” entregado o recibido “en cualquier órgano administrativo”. Asimismo, la Ley

exige en la misma medida las garantías y seguridad previstas en cuanto a la protección de

datos de carácter personal tanto para el Registro Electrónico General de cada Administración

como para los registros electrónicos de cada Organismo.

También, la LPAC regula la emisión automática de un recibo en el que consta la fecha y

hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de

otros documentos que hayan acompañado en su caso. De esta forma, se garantizan los

principios de integridad y no repudio (art. 16.3 LPAC). Asimismo, en el registro electrónico

de cada Administración u Organismo se practican los asientos correspondientes para hacer

constar, entre otros, la índole del documento, la fecha y hora de su presentación, la

identificación del interesado o la referencia al contenido del documento que se registra.

A continuación, vamos a comentar el funcionamiento del registro electrónico. Como

hemos mencionado anteriormente, este instrumento de la e-Administración permite presentar

documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas del día (artículo 31.2 a). Al

respecto, el artículo 26 LAE se encargaba de esta cuestión, pero no de forma precisa. Así, se

dio lugar a registros electrónicos para los cuales no estaba determinado un calendario de días

inhábiles. Por consiguiente, la LAE provocaba inseguridad jurídica sobre el funcionamiento

del registro electrónico en materia de recepción de los documentos19

.

La LPAC responde a esta inseguridad estableciendo que la presentación en un día inhábil

se tendrá por realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma

permita expresamente la recepción en día inhábil. Además, la Administración debe comunicar

la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos a quien presentó el documento

(artículo 31.2 b) y c) LPAC).

19

Rego Blanco, Mª D. (2010), “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, En Gamero Casado, E.

y Valero Torrijos, J. (Eds), La ley de administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007 de 22

de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, Navarra: Thomson-Aranzadi, p.

547.

24

Para finalizar este apartado, comentar que si el particular tiene que realizar algún pago de

tasas y similares, se podrá abonar mediante transferencia a la Administración Pública

correspondiente, sin perjuicio de la posibilidad de abono por otros medios (art. 16.6 LPAC).

Al respecto, el art. 98.2 LPAC establece los medios de pago reconocidos (Fondevila, 2016).

4. SISTEMA DE NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS EN EL SIGLO XXI

La propia configuración tan compleja de la sociedad actual, en la que la mayoría de

ciudadanos vivimos con trabajo fuera de casa y con unas rutinas domésticas ajetreadas,

dificulta la entrega de notificaciones en papel de forma sobresaliente. Esto lleva a la necesidad

de relacionarse la Administración Pública con los ciudadanos mediante nuevas tecnologías y a

los ciudadanos a la necesidad de que contacten con ellos y contactar por vía electrónica. Esta

forma de recibir notificaciones posibilita a los ciudadanos el poder consultarlas en cualquier

momento y lugar20

.

En hilo con el criterio de eficacia (artículo 103 de la Constitución Española, 1978) de la

Administración y sabiendo que la notificación es un trámite fundamental en la eficacia de los

actos administrativos que afectan a derechos de los ciudadanos, debemos observar las

posibilidades que nos ofrece el mundo actual gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías y

sus aplicaciones. Debemos aprovechar el hecho de que podemos acceder a internet en

cualquier lugar y momento porque tenemos disponible tanto el hardware (con los

smartphones, tablets y ordenadores portátiles) y sus aplicaciones, como los datos móviles y

zonas WIFI cada vez en más lugares públicos y en las casas. Todo ello va acompañado del

hecho de que cada vez más personas se suben a este tren de las tecnologías, como hemos

podido comprobar anteriormente a través de los datos del INE, 2016. Como ejemplo

ilustrativo de esto, podría ocurrírsenos el caso de un ciudadano que viaja muy a menudo por

motivos laborales y pasa varios días fuera de casa. Esto llevaría a la Administración Pública a

encontrarse en la dificultad de notificarle cualquier acto administrativo de manera eficaz.

Gracias a estos medios electrónicos el ciudadano podría recibir la notificación y acceder a

ella desde el trabajo o en cualquier otra parte con el simple gesto de entrar en su correo desde

el móvil o cualquier otro dispositivo del que disponga. Con este ejemplo, observamos más

20

Gamero Casado, E. (2010), “Comunicaciones y notificaciones electrónicas”, Cuadernos de Derecho Local

(22), pp. 96-97.

25

claramente la utilidad de usar estos medios electrónicos así como la contribución de éstos a

una mayor agilidad y eficacia del proceso.

En definitiva, las nuevas tecnologías, incluyendo sus nuevas aplicaciones y su uso cada

vez más generalizado, son causa y efecto de la evolución de la sociedad y su configuración

actual. Como no puede ser de otra forma, estos cambios también afectan a las relaciones

jurídico-administrativas para su gestión interna y para su relación con los ciudadanos, en

concreto en este ámbito de las notificaciones. Así, se contempla la posibilidad de recibir

notificaciones administrativas también electrónicas, de manera que se facilita llegar a cumplir

su objetivo. Esto es, que los ciudadanos reciban esta comunicación formal y personal de los

actos administrativos que le afecten guardando la garantía de sus derechos de forma eficaz por

parte de la Administración. En definitiva, supone un indiscutible ahorro económico para la

Administración y hace que la tramitación del procedimiento sea más simple, ágil y rápida21

.

4.1. DOS REGLAS PARA EL USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS PARA LAS

NOTIFICACIONES

Como podemos observar en el primer párrafo del artículo 41 LPAC, las notificaciones

electrónicas en algunos casos resultarán obligadas y en otros, serán preferentemente por este

medio. Ósea, habrá ocasiones en que el interesado esté obligado a recibir las notificaciones

por vía electrónica como excepción a lo establecido generalmente, que es recibirlas por esta

vía de manera preferente. Sin embargo, las Administraciones Públicas podrían practicar

notificaciones por medios no electrónicos en caso de comparecencia espontánea del

interesado o cuando resulte necesaria la entrega directa por parte de empleado público de la

Administración correspondiente que notifica (art. 41.1 LPAC).

Por un lado, las notificaciones obligadamente electrónicas hacen referencia a los casos en

los que la Administración Pública debe notificar los actos administrativos a través de medios

electrónicos de manera preceptiva así como el receptor está obligado a recibirlas de esta

forma. Estos casos vienen establecidos reglamentariamente para determinados procedimientos

y para determinados colectivos como ya lo establecía la norma anterior, LAE, en su artículo

27.6. Concretamente, este artículo formulaba la posibilidad de establecer reglamentariamente

esta obligación para “ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad

21

Mayor Gómez, R. (2015), “La notificación administrativa en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

procedimiento administrativo común de las Administraciones: novedades y cuestiones jurídicas controvertidas”,

Revista Gabilex (4), p. 80.

26

económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen

acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”, a lo que se añade la

posibilidad de exigir esta obligatoriedad también para “determinados procedimientos”.

Actualmente, esto queda reflejado en los artículos 14.3 y 41.1 LPAC. Por tanto, esta

normativa condiciona que la notificación administrativa se practique exclusivamente por

medios electrónicos siempre que el interesado resulte obligado a recibirla por esta vía. Sin

embargo, según el Informe del Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas, de fecha 5 de marzo de 2015, del Consejo General del Poder Judicial,

esa presunción de capacidad de estas entidades puede ir demasiado lejos si tenemos en cuenta

la diversa tipología y la disparidad en objeto y actividad “en términos absolutos e

indiscriminados”.

Por otra parte, cabe destacar que lo que se establece como ordinario es todo lo contrario a

lo expuesto. De esta manera, la norma establece como regla general que las Administraciones

Públicas practicarán las notificaciones por medios electrónicos de forma preferente mientras

no se prevea expresamente la obligatoriedad de practicar la notificación por esta vía. Dicho de

otra manera, que las Administraciones Públicas no pueden usar este medio autoritariamente

pero sí siempre que sea posible. Esto significa que su utilización va a depender de la voluntad

del interesado tal y como expone el artículo 41 LPAC, en el que se establece que los

interesados “podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública,

mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones

sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos”.

4.2. CONSENTIMIENTO Y VOLUNTAD DEL DESTINATARIO COMO REQUISITO

Como hemos comentado anteriormente, en la mayor parte de los casos la Administración

no puede imponer notificación por medios electrónicos y su utilización queda, por tanto, bajo

la voluntad o decisión del interesado. No existe innovación alguna debido a que esta previsión

se encontraba ya regulada en el art. 27.6 LAE en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado. Por ello, si el ciudadano interesado previamente no manifiesta su conformidad a

que se le practiquen notificaciones electrónicas o manifiesta su rechazo, deberán efectuarse

las notificaciones de forma tradicional.

Normalmente, es la Administración la que decide el medio con el que practicar la

notificación. Esa decisión se rige por el criterio de que el medio que escoja permita dejar

27

constancia de la recepción de la notificación, su fecha, la identidad del receptor y el contenido

del acto notificado. Respecto a esto, existe una particularidad en el sentido de que para que la

Administración pueda usar los medios electrónicos necesita el señalamiento previo del

destinatario de que quiere que se realice la notificación por dicho medio, siendo las

notificaciones preferentemente electrónicas una excepción en la que la Administración no es

la que decide el medio mediante el cual practicar las notificaciones. Esto siempre que no se

trate de los casos excepcionales de obligatoriedad de notificación por medios electrónicos.

Ahora bien, este consentimiento que necesita la Administración del ciudadano tiene una

serie de características a considerar tal cual expone Gallado Castillo22

. Así, el administrado

deberá decidir de forma expresa tanto el inicio como el final de esta forma de notificación.

Por consiguiente, el precepto establece que el consentimiento tiene que ser:

-Previo: antes de notificarle electrónicamente ya debe haberse solicitado que sea por

medio electrónico.

-Inequívoco: no cabe lugar a dudas ni ambigüedades ya que la Administración dispone de

un modelo normalizado en el cual el individuo rellenará sus datos y dejará claro que quiere

recibir las notificaciones por vía electrónica.

-Específico: la solitud es solo para manifestar este aspecto concretamente.

-Expreso: manifestado en la solicitud su deseo de recibir las notificaciones por esta vía.

Por tanto, no son válidos ni efectivos los consentimientos deducidos. Dicho de otra manera,

no bastaría con que la Administración disponga de los datos de número de fax o dirección de

correo electrónico del administrado para que ya pudiese dar por hecho que el ciudadano tiene

esa voluntad, sino que el propio formulario debe especificar la opción y el interesado

rellenarlo al efecto de recibir notificaciones electrónicas23

. Es preceptivo, por tanto, una

solicitud al efecto o un consentimiento expreso y no tácito como que en algún escrito

aparezcan datos como un correo electrónico. Además, así está regulado en el artículo 41.1

LPAC, tal cual expusimos anteriormente.

22


de la reforma, Madrid:Tecnos, p.167.

23 Rego Blanco, Mª. D., (2009), “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, En Gamero Casado,

E. y Valero Torrijos, J. (Eds), La Ley de Administración Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2002,

de 22 de junio, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Pamplona: Aranzadi, p. 423.

28

Igualmente, el consentimiento es revocable en cualquier momento del procedimiento y

decisión del interesado únicamente. Además, no es necesaria una exposición de razones o

motivos, es decir, no hace falta justificarlo.

4.3. SUPUESTOS EN LOS QUE LA ADMINISTRACIÓN NO SE RIGE POR LA

VOLUNTAD DEL INTERESADO

En este punto, nos dispondremos a analizar si el hecho de que el particular haya elegido el

medio electrónico expresamente provoca que la Administración solo pueda usar este medio

con ese interesado y, también, qué ocurriría si, por el contrario, el individuo hubiese

rechazado recibir las notificaciones por vía electrónica o no ha explicitado su consentimiento

y, aun así, la administración procede a entregarle las notificaciones por medios electrónicos.

Para estudiar estas preguntas, debemos partir de dos posibles supuestos24

.

4.3.1. El interesado ha dado su consentimiento de recibir la notificación por medios

electrónicos

En tal caso, la Administración puede elegir medio distinto indiscutiblemente ya que el

particular solamente ha expresado su inclinación o preferencia a ser notificado vía electrónica.

Esa inclinación es esencialmente carácter voluntario y significa, únicamente, admitir otro

medio más, el electrónico, como vía que el particular entiende más operativa. De hecho, lo

acepta expresamente con la consecuencia de tener la carga de estar pendiente de ello.

Consiguientemente, la Administración debe intentar notificar en primer lugar por esta vía (art.

41.3, párrafo 1º LPAC), pero esto no quiere decir que no tenga la posibilidad de utilizar otros

medios25

.

Así, el interesado no debe entender esta opción como un derecho o un privilegio. De

hecho, el TS dispone que debe haber una actitud diligente del destinatario a la hora de recibir

notificaciones y que no son aceptables comportamientos contrarios a la buena fe o abusivos26

.

24

Gallardo Castillo, Mª.J. (2016), Los procedimientos administrativos en la Ley 39/2015: análisis y valoración

de la reforma, Madrid: Tecnos, pp.168-170.

25 Como parece reconocer el art. 41.3, párrafo 2º LPAC: “Cuando no fuera posible realizar la notificación de

acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio

que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la

identidad y el contenido del acto notificado”.

26 Gallardo Castillo, Mª. J. (2016), Los procedimientos administrativos en la Ley 39/2015: análisis y valoración

de la reforma, Madrid: Tecnos, p.169.

29

De manera que, si el particular ha sido notificado efectivamente y tiene conocimiento del

contenido y del acto y queda constatación de su recepción, el destinatario no puede alegar que

eligió otro medio de notificación para que ésta pueda ser entendida como defectuosa.

4.3.2. El administrado ha rechazado recibir las notificaciones por vía electrónica o no

ha explicitado su consentimiento

Si la Administración no cuenta con la debida aprobación del destinatario, con las

características analizadas previamente, debemos preguntarnos si la Administración puede usar

el medio electrónico y sus consecuencias. En este caso, es totalmente vinculante para la

Administración no usar esta vía porque no dispone de la voluntad del interesado y ello es un

impedimento para notificar electrónicamente. Luego entonces, la cuestión que surge es qué

sucedería si la Administración usa indebidamente este medio y se desvincula del

consentimiento del interesado. Si esto ocurre, esa notificación no podría reconocérsele efecto

jurídico alguno y se originan dos efectos:

Por un lado, pese a llegar la notificación a la dirección de correo electrónico o a la sede

electrónica de la Administración, no interrumpirá el plazo de resolución y notificación.

Además, no comienza a computarse el plazo de interposición de los recursos ni el acto ganaría

firmeza ni podría entenderse rechazada la notificación si permanece diez días a disposición

del interesado sin que éste acceda a su contenido. Así, no puede la Administración tenerlo

como un primer intento de notificación. Simplemente, habrá que tener la notificación por no

realizada.

Por tanto, estaríamos ante una notificación defectuosa debido a que carece justamente de

lo que le da validez a una notificación electrónica, el consentimiento del particular. En este

caso, la validez dependerá de la subsanación de esa irregularidad que presenta si el

destinatario accede de forma efectiva a la notificación y actúa en consecuencia (Gallardo

Castillo, 2016). De esta forma, el particular le estaría concediendo validez y el acto desplegará

todos sus efectos.

30

4.4. CUÁNDO EL ACTO NOTIFICADO ELECTRÓNICAMENTE ES EFICAZ

A diferencia de las notificaciones en papel, que no originan ninguna complicación, las

notificaciones practicadas electrónicamente tienen unas características que hay que tener en

cuenta, tal y como afirma Gallardo Castillo27

:

En primer lugar, en este tipo de notificaciones no acontece al mismo tiempo la emisión de

la notificación y el acceso al contenido por parte del administrado. Además, el mensaje donde

llega primero es a la sede electrónica y/o dirección de correo electrónico habilitada, es decir,

un espacio virtual. Así, comprender como realizada la notificación sin un encuentro personal

entre notificador y notificado es complejo, y por ello, la LPAC precisa un momento. Esto es

totalmente necesario por la enorme importancia que tiene la notificación en el procedimiento

administrativo para que opere plena eficacia el acto notificado.

Concretamente, la LPAC da solución a esta cuestión distinguiendo dos momentos:

Un primer momento que coincide con la puesta a disposición del interesado por parte de

la Administración en la sede electrónica o en la dirección de correo habilitada única (art. 43.3

LPAC). Este es el momento en el que se entiende producido el intento de notificación, según

el art. 40.4 LPAC.

Otro momento después, coincide con el acceso al contenido de la notificación por parte

del interesado, momento en el cual se entendería producida la práctica fehaciente de la

notificación, tal cual dispone el art. 43.1 y 43.2 LPAC. Siguiendo el ejemplo anterior, el

momento en que el administrado se baja el mensaje al ordenador.

En relación a ello, si la norma no estableciese nada más, la eficacia del acto dependería

del interesado. Para impedir que esto ocurra, la norma establece un máximo de tiempo

disponible para acceder a la notificación desde que ha sido puesta a disposición. Debemos

tener en cuenta, que es el propio interesado el que ha escogido este medio, por lo que acepta

estar pendiente de su correo o de la sede electrónica28

con suficiente continuidad. Por tanto, el

27


de la reforma, Madrid: Tecnos, pp.170-171.

28 La LPAC reconoce solamente dos vías en Internet para efectuar notificaciones electrónicas y, por tanto, se

reducen a dos únicamente. De esta manera, desaparece como opción el sistema de correo electrónico con acuse

de recibo y la cláusula abierta del art. 35 del R.D. 1671/2009, por el que se desarrollaba parcialmente la Ley

11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (Fondevila, 2016).

31

interesado es el que debe soportar las consecuencias jurídicas de su falta de atención al

sistema de notificación. Esto quiere decir, que su falta de atención en cuanto a la recepción

hace que la notificación se entienda rechazada y que el trámite se entienda realizado,

continuándose con la tramitación del procedimiento (Gallado Castillo, 2016).

Así, como la carga pertenece al interesado, la norma establece un plazo razonable de diez

días. Esto es lógico, ya que el medio fue elegido voluntariamente por el interesado y la

Administración ha cumplido su función con la remisión electrónica del acto. De hecho,

cuando la Administración constata que el intento de notificación ha sido infructuoso, en lugar

de proceder a intentar una segunda notificación y luego pasar a la publicación por edictos,

puede tener por perfeccionada automáticamente la notificación en el undécimo día natural tras

su puesta a disposición, por esa aceptación voluntaria del ciudadano.

Dicho brevemente, de un lado, se entiende que el acto queda notificado adecuadamente

cuando su destinatario accede a la sede electrónica o a su correo habilitado y entra en su

contenido (art. 43.1 y 3 LPAC) y, de otro lado, se entiende rechazada la notificación si

transcurren diez días sin entrar a ver su contenido (art. 43.2 LPAC). Sin embargo, si hilamos

finamente, se debería tener en cuenta que no es lo mismo no acceder intencionadamente

(rechazo) que involuntariamente o por descuido (simple omisión de acceso). Por ello, es

criticable la desaparición de la previsión que había regulada en el artículo 28.3 LAE, por la

que a pesar de haber transcurrido más de diez días sin que el destinatario accediese al

contenido de la notificación se revisaba si se había producido una imposibilidad de acceso por

razones técnicas o materiales ajenas al interesado, siendo lógico que éste no se viese

perjudicado si demostraba que había realizado todo lo necesario para mantener en condiciones

adecuadas para la recepción de las notificaciones emitidas por la Administración.

Esta ausencia de regulación se entiende como un paso hacia atrás en los derechos y

garantías de los ciudadanos29

y además, dentro de la comodidad de las notificaciones

electrónicas para el administrado, esta circunstancia puede ser poco desalentadora, ya que esta

circunstancia puede llegar a convertirse en una razón de peso para que los particulares no

consientan la notificación electrónica30

.

29


de la reforma, Madrid: Tecnos, pp.172.

30 Rego Blanco, Mª. D. (2010), “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, En Gamero Casado,

E. y Valero Torrijos, J. (Eds), La ley de administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007 de

32

5. DOCUMENTO ELECTRÓNICO, EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y

ARCHIVO ELECTRÓNICO

En este apartado, vamos a comentar el conjunto de instrumentos, relacionados entre sí,

para la gestión de los documentos en soporte electrónico producidos en el día a día de la e-

Administración. Se trata de un soporte que permite la gestión masiva de documentación de

forma más rápida, eficaz y cercana a los ciudadanos. De esta forma, se favorece la progresiva

sustitución de los procedimientos en papel y la presencia física, más costosos debido, por

ejemplo, a las ingentes cantidades de papel que se consume. Sin embargo, somos conscientes

de que el soporte electrónico es más vulnerable que el soporte en papel en lo que se refiere al

ataque desde cualquier parte del mundo, la obsolescencia tecnológica o la protección de datos

de carácter personal31

.

5.1. DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS

En este ámbito, la LPAC, en su art. 26.1, hace desaparecer la distinción entre “documento

administrativo”, emitido en papel, y “documento electrónico”, estableciendo que el único

documento público administrativo posible es el emitido por medios electrónicos, salvo “que

su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”.

Este es un holgado concepto, ya que se refiere a cualquier documento válidamente

expedido por un órgano o unidad administrativa, según el artículo 26.1 LPAC. Está formado

por ficheros autenticados con firma electrónica, unos metadatos o etiquetas que dan contexto

al contenido, estructura y firma del documento y una referencia temporal. Para mantener su

valor probatorio, estos metadatos son los que aseguran la autenticidad, integridad y fiabilidad

de los documentos.

Seguidamente, el artículo 27 LPAC regula el régimen de las copias de los documentos

electrónicos, siendo competentes para ello los que cada Administración determine. La nueva

regulación establece que las copias auténticas tendrán validez en todas las Administraciones

Públicas, por lo que es notorio que la intención de esta nueva normativa es la reducción de

22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, Navarra: Thomson-Aranzadi, p.

589.

31 Rivero Ortega, R. y Fernández Nieto, A. (2016), “La Administración sin papel: registro, expediente, archivo

electrónico, ¿estamos preparados?”, Revista Vasca de Administración Pública (105), pp. 453-456.

33

cargas y la simplificación administrativa, debido a que desaparece respecto a la anterior

regulación, las exigencias de constatación de la autenticidad de los originales32

.

No obstante, deberán cumplir los requisitos establecido en el apartado 3º, que exige la

adecuación de las copias a los requisitos exigidos por el Esquema Nacional de

Interoperabilidad y el de Seguridad referidos a identidad y contenido de las copias. Además,

deberá constar en el documento que se trata de una copia, tal y como determina el apartado 5º

del artículo 27 LPAC.

Visto lo anterior, vamos a proceder a desarrollar las diferentes clases de copias auténticas

que pueden ser objeto de expedición, que sigue a lo que ya regulaba el art. 30 de la LAE y

artículos 43 y ss. del R.D. 1671/2009.

Cuando se trata de copias electrónicas de documentos electrónicos originales o de una

copia electrónica auténtica, según el art. 27.3 a. LPAC, se puede mantener o no el formato

original y se tendrán inmediatamente por copias auténticas cuando conste que se trata de una

copia y que los metadatos sean visible al consultar el documento.

Asimismo, en el caso de copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro

soporte no electrónico susceptible de digitalización (art. 27.3b. LPAC), se tendrán

inmediatamente por copias auténticas, una vez digitalizado el documento, que pasa de estar en

soporte papel a estar en soporte electrónico mediante una imagen “codificada, fiel e integra”

del documento, art. 44.2 R.D. 1671/2009 y cumpla los mismos requisitos que el supuesto

anterior. Es decir, que incluya y sean visibles los metadatos, donde consta también que se

trata de copia. Este caso se refiere a las copias de documentos privados en soporte papel

aportados por los ciudadanos o que ellos mismos hayan digitalizado previamente con su firma

electrónica.

Otro supuesto posible es la copia en soporte papel de documentos electrónicos siempre

que hayas sido incorporados a los archivos electrónicos de las Administraciones Públicas, tal

y como establece el art. 27.3 c) LPAC. Para tener la consideración de copia autentica, deberá

constar aparecer que se trata de una copia e incluir la impresión de un código generado

32




CEMCI, p. 428.

34

electrónicamente u otros sistemas de verificación que permitan comprobar su autenticidad

mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administración correspondiente.

Por último, podemos encontrarnos el caso de querer hacer copia en soporte papel de

documentos originales emitidos en papel también (art. 27.3 d LPAC). Se trata de un supuesto

cuya finalidad es regular el proceso de incorporación obligatoria de documentos únicamente

electrónicos. Obviamente, se trata de un proceso paulatino en el que durante cierto tiempo se

seguirán emitiendo documentos en papel.

5.2. EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO

El artículo 70.1 LPAC señala que un expediente administrativo es un compendio

ordenado de documentos y actuaciones que funcionan como antecedente y fundamento tanto

para la resolución administrativa como para la ejecución de las diligencias. Aunque sea obvio,

se establece la posibilidad de que el mismo documento electrónico forme parte de distintos

expedientes administrativos.

Se trata de uno de los instrumentos más importantes del procedimiento administrativo y,

sin embargo, su regulación resulta deficitaria33

. Debido a ello, vamos a explicar los

componentes de un expediente administrativo según la Resolución de 19 de julio de 2011, de

la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de

Interoperabilidad de Expediente Electrónico, (BOE núm. 182, de 30 de julio de 2011).

Por un lado, encontramos el índice electrónico donde se aprecia un listado ordenado de

toda la documentación presente en el expediente, indicando su orden y su localización en las

carpetas correspondientes.

De esta forma, el índice constituye una parte fundamente para la gestión documental del

expediente, de manera que nos permite la recuperación y acceso directo al documento

electrónico archivado. No obstante, a diferencia de la regulación anterior del artículo 32.2 de

la LAE que regulaba esta herramienta de forma general y común para todos los expedientes

administrativos electrónicos, la LPAC limita su uso en el apartado segundo del artículo 70

33




CEMCI, p. 444-445.

35

sólo a expedientes que puedan ser objeto de remisión, pese a su importancia. Esto quiere decir

que si el expediente no tiene que enviarse a ninguna otra Administración o Tribunal de

Justicia, no es exigible que contenga un índice del mismo. Esto conlleva que se puedan perder

todas las garantías de autenticidad e integridad de su contenido, ya que es en el índice donde

aparece la firma que garantiza tanto la autenticidad e integridad de su contenido como de los

documentos que conforman el expediente electrónico.

En adicción, hay que tener cuenta de que no se trata de un documento administrativo

electrónico, sino de un listado ordenado y, por ello, no tiene metadatos. Además, el apartado

3º del art. 70 de la LPAC, señala los requisitos que deben cumplir los expedientes acordes a

las exigencias del Esquema Nacional de Interoperabilidad. Prácticamente, se refiere a la

autenticación del índice.

Por otra parte, está el conjunto en sí de los documentos electrónicos que conforman el

expediente. El apartado 2º del artículo 70 de la LPAC, regula un listado de los tipos de

documentos que pueden formar parte de un expediente: “cuantos documentos, pruebas,

dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias”. No obstante, el apartado

4º del mismo precepto, establece una serie de exclusiones como información auxiliar o de

apoyo y juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, a menos que sean

informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que

ponga fin al procedimiento. Cada Administración puede ordenar estos documentos de forma

independiente o agruparlos en una carpeta funcional. Estas carpetas se conocen como sub-

expedientes electrónicos (Fondevila, 2016) que funcionan como otro expediente dentro del

principal.

Por último, nos encontramos con los metadatos del expediente electrónico. Como hemos

comentado anteriormente, los metadatos son los que reflejan la estructura, el contenido y la

firma para su valor probatorio.

Para la puesta a disposición, remisión o recuperación de los expedientes es necesario un

código de identificación único como expediente o añadiendo su carácter de documento y su

orden si se trata de un solo documento contenido en el expediente. Para ello, existe lo

conocido como foliado. Éste se genera junto al índice y la firma al cierre del expediente.

36

5.3. EL ARCHIVO ELECTRÓNICO

El Archivo electrónico es otra herramienta de la e-Administración que sirve para

almacenar toda la documentación administrativa generada electrónicamente que tenga que ser

archivada por orden legal. Como hemos podido comprobar, este tipo de archivo solamente

almacena documentos electrónicos y, por tanto, esto está enlazado con la digitalización de

documentos. No obstante, puede haber documentos archivados que no hayan seguido ningún

procedimiento de los explicados anteriormente34

.

Así, el archivo electrónico constituye un lugar exclusivo para la consulta y

almacenamiento de documentación, permite que se pueda compartir fácilmente y ahorra

posible duplicidad de información. Ahora bien, existe una condición imprescindible para

almacenar estos documentos. Se trata de que deben estar tipificados, es decir, cada documento

tiene que estar ligado a la tipología que le corresponda en su archivo electrónico. De esta

forma, el archivo electrónico asigna identificadores únicos a los documentos que almacena.

Es necesario conocer estos identificadores, por medio del índice del expediente, para poder

acceder al contenido del archivo. No obstante, para acceder a los archivos que no contengan

índice será necesario conocer el correspondiente código específico o metadatos del

documento.

Visto todo esto, destaca que la conservación y custodia de documentación electrónica es

realmente un desafío para la Administración debido a la importancia de almacenar y preservar

de forma íntegra y segura toda la información. Para ello, es necesario que no se modifique

ningún documento después de su firma, ya que, como pudimos comprobar, cualquier cambio

ulterior provoca cambios en la huella digital.

Las características que debe tener cualquier archivo electrónico único son:

-La conservación de documentos administrativos electrónicos en cualquier formato que

permita su identificación y asegure su integridad.

34




CEMCI, p. 456.

37

-Constatación fehaciente de la identificación de los usuarios y control de acceso al

archivo.

-En materia de protección de datos, cumplir con la normativa.

-A efectos de la interoperabilidad, debe posibilitar la conversión de los datos a otros

formatos y soportes informáticos.

-Cumplimiento de los requisitos establecidos por el Esquema Nacional de Seguridad.

-Debe ser susceptible de recuperación y conservación a largo plazo, tal y como establece

el art. 46.3 “in fine”.

-No se puede realizar eliminación de documentos a menos que la normativa específica

sobre ordenación y conservación de archivos documentales lo permita.

Finalmente, debemos añadir que en concordancia con lo regulado en el art. 70 LPAC,

el archivo deberá establecer las medidas necesarias para permitir la interoperabilidad del

mismo.

Este instrumento no presenta una regulación demasiado innovadora respecto a las

anteriores previsiones de la LAE y el R.D. 1671/2009. Actualmente, esta herramienta está

regulada por medio de las dos nuevas normas, es decir, en el art. 17 LPAC y en el art. 46

LRJSP. No obstante, resulta algo incoherente su regulación en ambas normas y puede crear

contrariedad debido a que es diferente el momento de entrada en vigor de estas dos nuevas

normativas, ya que la LPAC queda demorada en dos años y la disposición final décimo octava

de la Ley 40/2015 LRJSP establece que entrará en vigor al año de su publicación35

.

6. CONCLUSIONES

Primeramente, la conformación actual de la sociedad rodeada de nuevas tecnologías y su

implantación en las relaciones y hábitos cotidianos hace que ningún sector esté exento de

incluir este tipo de tecnologías. Hoy en día, no estar conectado significa estar atrasado con

respecto a la actividad de la sociedad. Asimismo, la Administración Pública ha experimentado

35


los principales instrumentos de la E-Administración”, en Gallardo Castillo, Mª. J. (Ed), Aproximación al nuevo


CEMCI, p. 460-461.

38

grandes cambios para poder disponer de las tecnologías necesarias para las relaciones entre

las Administraciones y con los ciudadanos. Nótese que con nuevas tecnologías no nos

referimos únicamente a los equipos informáticos y acceso a Internet, ya disponibles en la

Administración de antaño, sino a un gran desarrollo en sistemas y aplicaciones modernos que

llegan a niveles muy complejos. Nos referimos a herramientas tales como certificaciones o

espacios de almacenamiento masivo, o técnicas como el hasing, explicada a lo largo del

trabajo. En definitiva, una serie de técnicas y recursos que hacen posible un uso seguro de las

herramientas electrónicas que la Administración pone a nuestra disposición y con unas

garantías que no dejan que desear.

En segundo lugar, es cierto que hay una carencia palpable de culturalización por falta de

conocimiento que la propia Administración debería trabajar. Es decir, debería hacer alarde de

los grandes esfuerzos invertidos en conseguir estos grandes desarrollos y dando confianza de

que es un medio seguro por las garantías de las que se dispone, ya que están en juego los

datos personales de los ciudadanos.

Asimismo, observamos una falta de comunicación hacía los ciudadanos de lo que es

realmente la e-Administración. Por lo cual, este problema podría solventarse proporcionando

información en la que se dé a entender que no se trata de otra cosa que de la modernización de

la Administración y que el uso de las herramientas que la e-Administración pone a

disposición del ciudadano son tal fáciles de usar como tantas otras gestiones que hacemos con

nuestros dispositivos (smartphones, tabletas, portátiles, etc.).

Por ello, sería conveniente el aumento de la motivación por parte de la Administración

para entregarlo al pueblo. No obstante, es cierto que para la implantación y adaptación a este

gran cambio se necesita tiempo.

Por último, destacar que en este sentido, la nueva LPAC introduce mayores

imposiciones para el uso del soporte electrónico. Así, como hemos podido comprobar, los

actos o los expedientes son exclusivamente en soportes electrónicos. Sin embargo, queda un

largo camino por recorrer, ya que esta nueva ley no es muy novedosa, valga la redundancia.

39

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