Hacia Nueva Definicion de Rural

7/13/2019 Hacia Nueva Definicion de Rural

1/107

Documento de proyecto

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Hacia una nueva definicinde rural con fines estadsticos

en Amrica Latina

Martine DirvenRafael Echeverri Perico

Cristina SabalainAdrin Rodrguez

David Candia BaezaCarolina PeaSergio Faiguenbaum


2/107

Este documento fue elaborado bajo la direccin de Martine Dirven, mientras ejerca como Jefa de la Unidad de DesarrolloAgrcola de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con los aportes de Cristina Sabalain,Sergio Faiguenbaum y David Candia Baeza, consultores, y de Adrin Rodrguez, Oficial de Asuntos Econmicos de laUnidad de Desarrollo Agrcola de la CEPAL. Tambin contiene un artculo de Rafael Echeverri Perico, consultor delInstituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA).

Este documento fue posible gracias al aporte de la cooperacin francesa a travs del proyecto FRA/06/001: Contribucinmetodolgica y anlisis regional sobre la definicin de lo rural en Amrica Latina y el Caribe.

El proyecto es parte de un esfuerzo conjunto del Grupo Interagencial para el Desarrollo Rural para llegar a una definicinde rural que est ms acorde con los requerimientos estadsticos para la formulacin de polticas de desarrollo y, almismo tiempo, con la discusin actual sobre la nueva ruralidad. Forman parte del Grupo Interagencial para el DesarrolloRural la FAO, el IICA, el FIDA, el BID, el Banco Mundial, la GIZ, la USAID, la AECID y la CEPAL.

Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin

LC/W. 397Copyright Naciones Unidas, mayo de 2011. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile


3/107

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Hacia una nueva definicin de rural con fines estadsticos en Amrica Latina

3

ndice

Resumen ......................................................................................................................................... 7

I. Corta resea sobre la necesidad de redefinir rural.................................................................... 9Martine Dirven

Bibliografa..................................................................................................................................... 11

II. Reflexiones sobre lo rural: economa rural, economa de territorios..................................... 13Rafael Echeverri Perico

A. Introduccin.................................................................................................................... 13B. Lo rural como objeto de trabajo ..................................................................................... 14

1. Visiones tradicionales de lo rural............................................................................ 14

2. El territorio como categora .................................................................................... 143. Hacia una definicin de lo rural .............................................................................. 154. Lo rural como componente estratgico del desarrollo .......................................... 15

C. Economa rural es economa territorial .......................................................................... 151. Economa de localizacin....................................................................................... 162. Economa de aglomeracin.................................................................................... 163. Rentas privadas y rentas sociales en el territorio .................................................. 164. Competitividad sistmica y territorial...................................................................... 17

D. Ejes centrales de la economa rural............................................................................... 171. Multisectorial........................................................................................................... 172. Clusters productivos............................................................................................... 183. Economa ambiental............................................................................................... 184. Economa institucional y poltica ............................................................................ 18

5. Multifuncionalidad................................................................................................... 186. Bienes pblicos territoriales.................................................................................... 19E. Nuevas tendencias de las estrategias de desarrollo econmico rural........................... 19

1. Cohesin social y cohesin territorial..................................................................... 192. Reformas institucionales: ordenamiento territorial ................................................. 193. Concurrencia y desarrollo estratgico territorial..................................................... 194. Integracin de mercados: polticas de cadenas y polticas de cluster ................... 205. De polticas de oferta a polticas de demanda ....................................................... 206. Cooperacin, gestin y autonoma local ................................................................ 20


4/107


4

III. El concepto de rural en los pases de la regin ..................................................................21Cristina Sabalain

A. La pregunta inicial: Qu se entiende por rural? ........................................................ 211. Las deficiniciones de rural en uso ..........................................................................222. Otras definiciones y enfoques ................................................................................ 233. En resumen ............................................................................................................ 24

B. Primeros debates en el marco del grupo interagencial de desarrollo rural ................... 251. Las conclusiones pueden sintetizarse as.............................................................. 262. Acuerdos de trabajos futuros ................................................................................. 27

C. Propuesta de plan de trabajo ......................................................................................... 271. La lnea operativa................................................................................................... 272. La lnea institucional ...............................................................................................28

Bibliografa..................................................................................................................................... 29

IV. Pertinencia y consecuencias de modificar los criterios para diferenciar lo urbanode lo rural ............................................................................................................................... 31

Adrin Rodrguez

A. Introduccin.................................................................................................................... 31B. La necesidad de cambio ................................................................................................ 31

1. Pertinencia de la diferencia entre rural y urbano ................................................... 322. Necesidad de cambio en la forma de medir lo rural............................................... 333. Definiciones comunes o diferentes por pas .......................................................... 33

C. Los criterios para una nueva medicin .......................................................................... 341. Criterios para una mejor medicin de lo rural ........................................................ 342. Mediciones dicotmicas vs. gradiente.................................................................... 353. Enfoque para la construccin de un gradiente....................................................... 35

D. Implicaciones y factibilidad del cambio ..........................................................................371. Implicaciones del cambio en la medicin de lo rural.............................................. 382. Viabilidad del cambio en la medicin de lo rural .................................................... 38

E. Algunas reflexiones finales ............................................................................................ 39

Bibliografa..................................................................................................................................... 41

V. Propuesta metodolgica para una definicin funcional de ruralidad..................................... 43David Candia Baeza

A. Introduccin.................................................................................................................... 43B. La nueva ruralidad ......................................................................................................... 45

1. La divisin censal de las reas urbanas y rurales .................................................452. La nueva relacin urbano-rural .............................................................................. 47

C. Metodologa propuesta para una redefinicin de rural................................................ 481. Propuesta del Banco Mundial ................................................................................ 482. Propuesta alternativa.............................................................................................. 49

D. Resultados ..................................................................................................................... 501. Comparacin de densidad...................................................................................... 502. La poblacin urbana y rural segn mtodo de medicin .......................................503. Densidad de poblacin y necesidades bsicas insatisfechas................................ 54

E. Observaciones finales.................................................................................................... 65

Bibliografa..................................................................................................................................... 66

VI. Definiciones oficiales de rural y/o urbano en el mundo .................................................... 67Sergio Faiguenbaum

A. Introduccin.................................................................................................................... 67B. Organismos internacionales........................................................................................... 68

1. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)............... 682. Unin Europea........................................................................................................ 69

C. Pases seleccionados .................................................................................................... 70


5/107


5

1. Canad ................................................................................................................... 702. Espaa.................................................................................................................... 743. Francia.................................................................................................................... 754. Estados Unidos de Amrica ...................................................................................79

D. Cuadros sinpticos de definiciones de rural/urbano en el mundo............................... 831. Definiciones de urbano (rural por defecto) en el mundo........................................ 832. Amrica Latina........................................................................................................ 85

E. Sntesis de criterios utilizados para definir lmites de rural/urbano. ............................ 89

Anexos........................................................................................................................................... 91Anexo 1 Cartografa comparativa de densidad (Captulo V)................................................ 93Anexo 2 Cartografa metodolgica propuesta (Captulo V)................................................ 99Anexo 3 Sitios Web de los Institutos Nacionales de Estadsticas...................................... 103Anexo 4 Informacin de frica (AFRISTAT).......................................................................107

ndice de cuadros

Cuadro 1 Ilustraciones de construccin de gradientes .......................................................... 36Cuadro 2 Criterio para clasificar localidades urbanas y rurales............................................. 46Cuadro 3 Divisin Censal.......................................................................................................49Cuadro 4 Gradiente rural: relacin entre unidades de anlisis.............................................. 49

Cuadro 5 Poblacin urbana y rural segn mtodo de medicin ............................................ 50Cuadro 6 Poblacin segn rangos de densidad y empleo agrcola.......................................51Cuadro 7 Criterios para la estimacin de las necesidades bsicas insatisfechas................. 55Cuadro 8-A Brasil 2000: nmero de hogares segn tipo de carencia y rangos de

densidad de distritos............................................................................................... 58Cuadro 8-B Brasil 2000: nmero de hogares segn tipo de carencia y porcentaje de

reas ponderadas con 35% y ms de PEA en agricultura por distrito................... 58Cuadro 8-C Brasil 2000: porcentaje de hogares con NBI segn densidad de poblacin

y porcentaje de reas ponderadas con 35% y ms de PEA en agriculturapor distrito .............................................................................................................. 59

Cuadro 9-A Chile 2002: nmero de hogares segn tipo de carencia y rangos dedensidad de comunas censales ............................................................................. 59

Cuadro 9-B Chile 2002: nmero de hogares segn tipo de carencia y porcentaje de

manzanas o entidades censales con 35% y ms de PEA en agriculturapor comuna ............................................................................................................ 60Cuadro 9-C Chile 2002: porcentaje de hogares con NBI segn densidad de poblacin y

porcentaje de manzanas con 35% y ms de PEA en agricultura por distrito ........ 60Cuadro 10-A Ecuador 2001: nmero de hogares segn tipo de carencia y rangos de

densidades de parroquias ...................................................................................... 61Cuadro 10-B Ecuador 2001: nmero de hogares segn tipo de carencia y porcentaje

de reas con 35% y ms de PEA agrcola por parroquia ......................................61Cuadro 10-C Ecuador 2001: porcentaje de hogares con NBI segn densidad de

poblacin y porcentaje de reas con 35% y ms de PEA en agriculturapor parroquia .......................................................................................................... 62

Cuadro 11-A Panam 2000: nmero de hogares segn tipo de carencia y rangos dedensidad de corregimientos ................................................................................... 62

Cuadro 11-B Panam 2000: nmero de hogares segn tipo de carencia y porcentajede segmentos con 35% y ms de PEA en agricultura por corregimiento.............. 63Cuadro 11-C Panam 2000: porcentaje de hogares con NBI segn densidad de

poblacin y porcentaje de segmentos con 35% y ms de PEA enagricultura por corregimiento.................................................................................. 63

Cuadro 12-A Repblica Bolivariana de Venezuela 2001: nmero de hogares segn tipode carencia y rangos de densidad de parroquias .................................................. 64

Cuadro 12-B Repblica Bolivariana de Venezuela 2001: nmero de hogares segntipo de carencia y porcentaje de manzanas con 35% y ms de PEA enagricultura por parroquia ........................................................................................ 64


6/107


6

Cuadro 12-C Repblica Bolivariana de Venezuela 2001: porcentaje de hogares conNBI segn densidad de poblacin y porcentaje de manzanas con35% y ms de PEA en agricultura por parroquia ................................................... 65

Cuadro 13 Canad: diferentes definiciones de rural ............................................................. 73Cuadro 14 Francia: distribucin de la poblacin segn espacios de la Zauer ........................ 78Cuadro 15 Francia: los referentes rurales................................................................................ 79Cuadro 16 Estados Unidos de Amrica: cdigos del continuum rural-urbano ........................ 81Cuadro 17 Estados Unidos de Amrica: cdigos de influencia urbana y

estadsticas respectivas ......................................................................................... 82Cuadro 18 Definiciones de Urbano y Rural (segn censos) en los pases de

Amrica Latina........................................................................................................ 85Cuadro 19 Definicin ampliada de rural en algunos pases de Europa................................... 88Cuadro 20 Sntesis de pases que utilizan lmites poblacionales en la definicin

de rural.................................................................................................................... 90

ndice de diagramas

Diagrama 1 Propuesta para una definicin funcional de la ruralidad ........................................ 48Diagrama 2 Canad: clasificacin de espacios geogrficos como rurales................................ 72

Diagrama 3 Francia: espacio predominante urbano.................................................................. 77Diagrama 4 Francia: espacio predominante rural...................................................................... 77

ndice de mapas

Mapa A.1 Brasil: comparacin de densidad segn cartografa base ..................................... 95Mapa A.2 Chile: comparacin de densidad segn cartografa base...................................... 96Mapa A.3 Ecuador: comparacin de densidad segn cartografa base................................. 97Mapa A.4 Panam: comparacin de densidad segn cartografa base................................. 98Mapa A.5 Venezuela: comparacin de densidad segn cartografa base ............................. 98Mapa A.6 Brasil: porcentaje de NBI segn grado de ruralidad .............................................. 99Mapa A.7 Chile: porcentaje de NBI segn grado de ruralidad ............................................. 100Mapa A.8 Ecuador: porcentaje de NBI segn grado de ruralidad........................................ 101

Mapa A.9 Panam: porcentaje de NBI segn grado de ruralidad........................................ 102


7/107


7

Resumen

En Amrica Latina las definiciones censales de rural son las que se suelen usar para definir lapoblacin rural y sus caractersticas asociadas, como pobreza rural, educacin rural, empleo rural,juventud rural, mujeres rurales, etc. Estas definiciones censales de urbano, y por descarte derural, datan en su mayora de los aos sesenta y obedecen a criterios muy diferentes de un pas aotro. Han contribuido a una subestimacin de lo rural, identificando a Amrica Latina como uncontinente muy urbanizado, lo cual a su vez ha afectado muchas decisiones de polticas pblicas y deasistencia internacional, generando un sesgo anti-rural (urban bias) en los planes y programas parala regin.

Por otro lado, las reas rurales han cambiado fuertemente en las ltimas dcadas y hoy se habla defenmenos como nueva ruralidad, reas periurbanas y rururbanas, desperfilamiento de los lmites

entre lo rural y lo urbano, aumento de los flujos de personas y bienes entre las reas rurales y urbanasy tambin en el otro sentido, aumento de las interrelaciones de todo tipo entre ambas reas, etc.

El documento contiene una serie de trabajos que apuntan hacia criterios para una nueva definicin derural para fines estadsticos que sean, a la vez, ms acordes con la realidad actual de estas reas y desu poblacin y, esencialmente, que permitan un mejor anlisis para el diseo de polticas ajustadas aestas realidades y a las heterogeneidades de situacin dentro de ellas.


8/107


9/107


9

I. Corta resea sobre la necesidad deredefinir rural

Martine Dirven 1

Amrica Latina ha tenido una larga tradicin de trabajos y discusiones sobre la sociologa rural quehan conformado una visin sobre el campesinado, el latifundio y las relaciones entre ambos. Estaliteratura y pensamiento estuvieron fuertemente influenciados por los escritos de Chayanov (vasep.ej. Schejtman, 1980). Por varias dcadas, aquello form la base de dnde partan los esfuerzos paraentender la economa rural.

Hubo un fuerte remesn entre los economistas rurales de la regin cuando Klein (1992)

mostr, sobre la base de la ronda de censos de poblacin de 1980, que el empleo principal de un 24%de la poblacin rural de Amrica Latina no era la agricultura y que esta diversificacin de los empleosrurales hacia actividades no agrcolas era un fenmeno creciente. Actualmente, el empleo rural noagrcola se estima en torno al 35% (vase entre otros Kbrich y Dirven, 2007).

El trabajo de Klein fue paralelo a una serie de investigaciones que se estaban haciendo enotros continentes y que apuntaban en la misma direccin: una proporcin no menor de los habitantesrurales tienen como empleo principal una ocupacin no agrcola y una proporcin an mayor de susingresos proviene de fuentes no agrcolas. En 1998, el International Food Policy Institute (IFPRI)organiz un taller internacional con un grupo pequeo de investigadores sobre el as llamado RNFE(rural non-farm employment, despus tambin utilizado como rural non-farm economy) y temasafines (microempresas rurales, agroindustrias, geografa econmica).

Lo anterior llev a una serie de trabajos, talleres y seminarios en Amrica Latina sobre el

tema del ERNA e IRNA (respectivamente empleo rural no agrcola e ingresos rurales no agrcolas).Varios de los anlisis resultantes fueron publicados en un nmero especial del World Development(2001) y luego traducidos al espaol en CEPAL/BID/FAO/RIMISP (2004). Esta corriente deinvestigaciones hizo derrumbar la percepcin que haba prevalecido hasta entonces que rural eraigual a agrcola y agrcola era igual a rural.

1 Ex-Jefa, Unidad de Desarrollo Agrcola, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.


10/107


10

En parte como consecuencia de esta realizacin de que haba un mundo mucho ms complejoan que el meramente agrcola en los espacios rurales y que, adems, haba un flujo continuo depersonas, bienes y servicios que transitaba desde zonas rurales hacia zonas urbanas y viceversa, fueque se empez a poner ms nfasis en el territorio. Uno de los trabajos de referencia al respecto esel de Schejtman y Berdgu (2003) que fue presentado ese mismo ao en una reunin del GrupoInteragencial para el Desarrollo Rural.2 En efecto, las polticas, programas y proyectos orientados

hacia el desarrollo rural pero que parten desde una concepcin territorial tienen una serie de ventajas.Una de ellas es que ayuda a entrever y entender las interrelaciones que se dan en el territorio y, porende, la necesidad de coordinacin de las distintas visiones y acciones de corte sectorial. Otra es queayuda a tener una mirada multidisciplinaria hacia el desarrollo y sus mltiples requerimientos yequilibrios. Otra todava es que permite dar sentido y contenido a proyectos de desarrollo para unespacio determinado, a partir de la convergencia de intereses y voluntades, y de un sentido deidentidad y propsito compartidos por mltiples agentes pblicos y privados. El enfoque territorialadems presenta una oportunidad de construir de manera participativa y consensuada entre los actoresinvolucrados (el Estado, el empresariado, las organizaciones y la poblacin) nuevas propuestas decrecimiento, inversiones y sostenibilidad con un enfoque de respeto a la cultura local.

Esta visin territorial de alguna manera hizo confluir, solo recientemente, dos filamentosdistintos de literatura sobre desarrollo regional. Una primera que culmina con la escuela de la ciencia

regional en los aos 60 y 70. En Amrica Latina esta escuela ha tenido ms influencia en el mbito dela geografa y en los primeros trabajos sobre planificacin regional, que en la reciente literatura sobredesarrollo local. La segunda corriente corresponde a los factores que inciden en los procesos deaglomeracin industrial, los que daran origen a la extensa literatura sobre gestacin y desarrollo declusters, industrializacin flexible, nuevos distritos industriales, regiones de aprendizaje (learningregions) y entornos competitivos (milieu). Es esta corriente y sus derivados, junto con lascontribuciones de la Nueva Economa Institucional, la que mayor influencia ha tenido en la reflexinlatinoamericana sobre Desarrollo Econmico Local (Schejtman y Berdegu, 2003).

Todo lo anterior llev a una cierta efervescencia en torno a la nueva ruralidad, catalizadaentre otros por los seminarios internacionales organizados por la Maestra de Desarrollo Rural de laUniversidad Javeriana de Bogot, Colombia.

Paralelamente, la OCDE avanz en una mayor conceptualizacin de lo que entiende por

rural, acompaado por una serie de indicadores para medir su desarrollo (OCDE, 1996). Y enAmrica Latina hubo trabajos que partieron desde la academia para redimensionar lo rural sobre labase de definiciones ms acordes a la realidad o tomando un nico criterio parejo en vez dedefiniciones administrativas. Pionero en estos esfuerzos fue Jos Eli da Veiga, quien redibuj el mapadel Brasil rural, aplicando el criterio de 80 habitantes/km a nivel municipal3como punto divisorioentre rural y urbano, llegando a una poblacin rural bastante mayor que la oficialmentereconocida como tal basado en la definicin oficial. da Veiga present su trabajo al GrupoInterAgencial para el Desarrollo Rural en su reunin de Brasilia en 2002.

En 2004, como parte de las conversaciones preliminares para el informe del Banco Mundialdel 2005 sobre el desarrollo de Amrica Latina (Banco Mundial, 2005) surgi nuevamente elproblema de la definicin de rural y que determinar el tamao del sector rural en Amrica Latina noes un ejercicio simple, ya que las definiciones censales determinadas por cada pas son muy distintas

entre s y pueden no dar una imagen real, ni til para la formulacin de polticas y, adems inducir a

2 El Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural se reuni por primera vez en Washington, en 1998, a instancias dela CEPAL, con la colaboracin del BID y del IICA. Fue coordinado hasta 2003 por el BID y luego por la FAO,con apoyo de la CEPAL. El grupo se conforn oficialmente en 2000, en Nueva Orlens, durante la reunin anualdel BID, por FAO, IICA, FIDA, CEPAL, BID, Banco Mundial y GTZ; luego, en 2002 se adhirieron US-AID y en2006 AECI.

3 La OCDE suele utilizar 150 habitantes/km2 como lnea divisoria entre rural y urbano.


11/107


11

error, respecto a la homogeneidad de un concepto que no lo es a nivel de la regin.4 En consecuencia,el Banco Mundial encomend a Chomitz y otros (2004) un estudio para contabilizar la poblacinrural segn criterios ms homogneos y, a la vez, ms tiles para la formulacin de polticas.

En su estudio, Chomitz y otros (2004) concluyen que al utilizar la definicin de rural queutiliza la OCDE, se duplica la poblacin rural segn la sumatoria de las distintas definicionescensales de la regin, llegando a la proporcin, importante, de 42% de la poblacin total de la regin.En algunos pases (Uruguay, Chile) la diferencia entre la poblacin rural segn uno y otro criterio esde tres o ms veces.

A raz de estas grandes diferencias encontradas por Chomitz y otros (2004) y todo lo yareferido, el Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural decidi encomendar a la CEPALprofundizar sobre el tema.

Lo que sigue es el resultado de las actividades llevadas a cabo en este contexto. Adems, seincluye un artculo de Rafael Echeverri que da un marco contextual y conceptual a la mirada con finesms estadsticos del resto de las contribuciones. Efectivamente, no obstante la riqueza conceptual delartculo de Echeverri, sera complejo partir de las definiciones all descritas para llegar a unadefinicin homognea entre pases que pudiera servir para fines estadsticos sobre los cuales construirindicadores comparables en el tiempo. Por ello, el trabajo emprendido por la CEPAL, como se

explica en el aporte de Cristina Sabalain. Para complementar la reflexin, se organiz una conferenciaelectrnica con apoyo del RIMISP, como se reporta en el artculo de Adrin Rodrguez. Luego seaplica e ilustra en los aportes de David Candia y Carolina Pea. Se finaliza este documento con unarevisin amplia de las distintas definiciones que se usan para la poblacin rural y urbana a nivelmundial. Este trabajo de Sergio Faiguenbaum y Mina Namdar-Iran de hecho precedi a los dems.

Bibliografa

Banco Mundial (2005), Ms all de la ciudad: el aporte del campo al desarrollo, Washington, D.C.BID/FAO/CEPAL/RIMISP (2004), Empleo e ingresos rurales no agrcolas en Amrica Latina, serie

Seminarios y conferencias, N 35, LC/2069-P, CEPAL, Santiago de Chile.Chomitz, Kenneth M., Piet Buys y Timothy S. Thomas (2004), Quantifying the rural-urban gradient

in Latin America and the Caribbean, Documento de Trabajo indito, Banco Mundial, versinoctubre.

Klein, Emilio (1992), El empleo rural no agrcola en Amrica Latina, Documento de trabajoN 364, Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el Caribe (PREALC),Santiago de Chile.

Kbrich, Claus y Martine Dirven (2007), Caractersticas del empleo rural no agrcola enLatinoamrica con nfasis en los servicios, Serie Desarrollo Productivo N 174, CEPAL,Santiago, Chile.

OCDE (1996), Creating rural indicators for shaping territorial policy, Paris, Francia.Schejtman (1980), Economa campesina: lgica interna, articulacin y persistencia, Revista de la

CEPAL N 11, Agosto, Santiago de Chile.Schejtman, A. y J. Berdegu (2003), Desarrollo territorial rural, borrador presentado en el Taller del

Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural, 21 de marzo, Miln, Italia.World Development (2001), Edicin especial sobre El Empleo Rural No Agrcola, Vol. 23, N 3,Amsterdam, Elsevier Science.

4 En la regin se emplean criterios polticoadministrativos como la organizacin poltica del territorio,demogrficos como la el tamao de la poblacin, existencia de servicios como la infraestructura sanitaria yeducacional, y econmicos como la participacin en los sectores primario, secundario o terciario.


12/107


13/107


13

II. Reflexiones sobre lo rural:economa rural, economa de territorios

Rafael Echeverri Perico5

A. Introduccin

Es posible que el mercado se constituya en el motor del desarrollo econmico rural de AmricaLatina? Polmica pregunta que entraa una importancia equvoca. Hoy no est en duda si el mercadoes un instrumento para el desarrollo, es un hecho, un parmetro. Una sociedad capitalista se basa enque el mercado opere como principal asignador. La historia reciente lleva a otro tipo de preguntas,

sobre los cmo requeridos para que los mercados cumplan con su propsito de lograr el desarrollo.Despus de dcadas de insistir en un modelo donde el crecimiento ocup el lugar del bienestar en losobjetivos del desarrollo, no hay quien se resista a aceptar que el crecimiento es necesario, pero nosuficiente. Y ese no suficiente es quien ahora concentra la atencin de analistas y decisores de poltica.Por qu los mercados producen crecimiento al tiempo que incrementan la desigualdad? Por qu ladistribucin de los beneficios del desarrollo econmico no genera la sinergia de una espiral decreciente desarrollo?

El mundo rural es un espacio en el cual esta discusin tiene especial importancia ya que es,talvez, la dimensin con mayor nmero de contradicciones, complejidades, conflictos y confusin enlas polticas pblicas.

Para aportar a una visin del mercado y el mundo rural, resulta de enorme utilidad revisar losfundamentos de enfoques que subyacen a las diversas aproximaciones de las estrategias de desarrollo.

En esta gua se encuentran algunos de los temas crticos que la discusin ha puesto sobre la mesa, ascomo las tendencias de accin que se ve en la regin. En primera instancia una aproximacin oprecisin, mejor, de lo que se entiende por rural, luego una relacin de los elementos que hacen quelos nuevos enfoques de desarrollo se orienten hacia una economa territorial, de ella se desprenden losejes alrededor de los cuales gira la tarea de reflexin y planeacin de la economa rural y, finalmente,una breve relacin de las principales tendencias que marcan las polticas pblicas de la regin.

5 Consultor del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura.


14/107


14

B. Lo rural como objeto de trabajo

Contrario a lo que parece, no hay claridad y acuerdo sobre el objeto de trabajo de las polticas yprocesos de planeacin referidas a lo rural. Abundan las definiciones, los preconceptos y, sin duda, losprejuicios, al referirse al mundo rural latinoamericano. Por ello sta reflexin debe partir de laprecisin de qu entendemos por rural.

1. Visiones tradicionales de lo rural

Dos definiciones se han impuesto al momento de definir las competencias de las estrategias rurales.

Una de orden econmico sectorial, que establece una identidad entre economa rural yeconoma agrcola, en su sentido ms amplio. De all se desprende una definicin que establece que elmundo rural es aquel que sirve de hbitat a la agricultura y sus encadenamientos y que est compuestapor los agentes econmicos que participan de estos mercados, por lo que se desprende que laeconoma rural est sobredeterminada por la economa agrcola, hacindose una sola.

Otra definicin, ms formal, se orienta por consideraciones demogrficas, referidas a la formaque adquiere la distribucin espacial de la poblacin. Si la densidad es baja, se trata de poblacindispersa, o si se reside en centros de menor tamao, conforman un espacio rural.

No necesariamente estas dos concepciones se complementan. La visin sectorial de laagricultura ha tendido a incorporar otros vnculos de encadenamiento que hace que su cobertura seaextrarural.

Otras visiones sobre lo rural tienen races en dimensiones culturales y polticas. La ruralidades aceptada como una forma de vida, una cosmovisin y una cultura, normalmente marginal oexcluida de las corrientes ms dinmicas del desarrollo, que privilegia la economa urbana, terciaria eindustrial.

Finalmente, una visin extrema de lo rural est inmersa en la acepcin del desarrollo rural,como estrategia de desarrollo. All se ha impuesto la idea de que el desarrollo rural es una estrategiade atencin a poblaciones marginadas, empobrecidas, inviables, vulnerables, desarticuladas, dispersasy de alto riesgo; es decir, poblaciones rurales. Si bien esta definicin no es formal, est en el centro de

las estrategias de desarrollo rural en la casi totalidad de nuestros pases.

2. El territorio como categora

En busca de un concepto que ayude de mejor forma a la definicin de un objeto de anlisis,planificacin y gestin poltica sobre lo rural, se ha acudido a los conceptos provenientes de lageografa, ecologa, economa regional, antropologa y la ciencia poltica para abordar el desarrolloen su dimensin territorial. El concepto de territorio se impone gracias a su enorme capacidad dearticulacin de procesos y dinmicas y su poder interpretativo de los procesos claves de laeconoma rural.

El territorio se construye como un proceso histrico de apropiacin de un espacio dotado derecursos naturales que forman ecosistemas singulares que determinan formas particulares deaprovechamiento y de estructuras econmico productivas. Sobre esta base se construyen redessociodemogrficas, redes institucionales y economas particulares. Los procesos de construccin delterritorio establecen una tradicin y una cultura sobre las cuales se soporta una identidad y unaterritorialidad.

El territorio se constituye en un sistema complejo donde interactan las diferentesdimensiones de la vida social y se define un entorno econmico. La evidencia muestra que losmodelos de gestin integral de orden territorial, producen efectos ms sostenibles sobre las variablesclaves de desarrollo econmico. Un ejemplo de ello se encuentra en los modelos de crecimientoendgeno que se impusieron en diversas estrategias de desarrollo en la regin.


15/107


15

Definitivamente tiende a imponerse el territorio como una categora de referencia para lagestin del desarrollo.

3. Hacia una definicin de lo rural

Frente a la necesidad de adoptar una definicin ms ntida y til de ruralidad, diversas entidadesacadmicas y organizaciones de cooperacin internacional han venido insistiendo trabajado sobrenecesidad de una redefinicin de lo rural, haciendo uso de la definicin de territorio.

Se considera que un territorio es rural cuando el proceso histrico de construccin social quelo define se sustenta principalmente por los recursos naturales y mantiene esta dependencia estructuralde articulacin. Un territorio es rural cuando su especificidad es su dependencia de los recursosnaturales y su base econmica se estructura alrededor de la oferta ambiental en que se sustenta.

Esta definicin rompe con el dualismo urbano-rural propio de las definiciones tradicionales yestablece una nueva forma de relacin de densidades, incluyendo concentraciones poblacionales queforman parte de territorios rurales, de centros urbanos con funciones rurales, al tiempo que incluyetodos los sectores econmicos que tienen lugar en este tipo de territorios, ms all de las actividadesagrcolas o de sus encadenamientos directos.

4. Lo rural como componente estratgico del desarrolloPara aclarar la pertinencia de la discusin econmica de lo rural es menester una consideracin finalsobre el rol que se le asigna frente al desarrollo general de la sociedad.

Se ha venido imponiendo una visin espuria de la importancia de lo rural. Se considera queen un modelo moderno de desarrollo los impulsores de la dinmica econmica se encuentran en lossectores terciarios, en la industria y en lo urbano. Lo rural se considera en el imaginario poltico comoalgo descolgado, marginal y recipiente de un cmulo enorme de problemas. En sntesis, suimportancia est fundada en un sentido compensatorio. Por su concentracin de pobreza, por suaislamiento, por su potencialidad desestabilizadora, por sus graves efectos sobre el medio ambiente ysobre la integralidad del territorio nacional.

Sin embargo, esto es contra evidente. El desarrollo de Amrica Latina depende an en forma

determinante de las ventajas comparativas sustentadas en la enorme oferta ambiental. Los territoriosrurales de la regin tienen el potencial de definir un modelo de desarrollo sostenible y eficiente. En loeconmico a travs de un aprovechamiento racional y sostenible de sus recursos; en lo social dado quetiene oportunidad de generar incrementos reales de productividad y remuneracin a travs de mejoresmercados laborales; en lo ambiental en cuanto a modelos posibles de conservacin; y en lo poltico, atravs de mecanismos de creacin de mayor gobernabilidad.

Lo rural no es importante por sus graves problemas sino por sus visibles potencialidades. Sino se entiende de esta forma, los modelos de economa marginal seguirn guiando las estrategias dedesarrollo rural, con alto costo para la sociedad nacional.

C. Economa rural es economa territorial

Siguiendo con la lgica territorial y la definicin de ruralidad, es claro que la economa rural debe serconsiderada como una economa territorial, facilitando una comprensin integral y articulada de suscomponentes. Se intentar destacar algunos de los principales rasgos que caracterizan una economaterritorial.


16/107


16

1. Economa de localizacin

Una economa territorial en esencia se define por la lgica de localizacin de los procesoseconmicos. Como se ha mencionado, en el medio rural, la lgica de localizacin predominante es lade los recursos naturales. La agricultura es uno de los mejores ejemplos de localizacin por recursos,suelo y agua las que, primordialmente, constituyen la base de este sector. La agricultura localiza a lapoblacin y a los sectores econmicos que esa actividad demanda y que la poblacin involucradademanda. La industria tiene otra lgica de localizacin que tiene en consideracin la localizacin delconsumidor antes que la de sus insumos. Sin embargo, el caso de la agroindustria es un ejemplo msde localizacin econmica en territorios rurales.

La lgica de localizacin, como componente explicativo de los diferentes circuitos, flujos ydinmicas de mercados de bienes y servicios y de factores productivos, es esencial en la comprensinde los modelos productivos y las dinmicas de mercados en su interior.

2. Economa de aglomeracin

En el territorio se conforman encadenamientos, complementariedades, dinmicas de integracineconmica y mercados que constituyen conjuntos o aglomeraciones econmicas que tienencaractersticas y propiedades de significativa importancia en las estrategias econmicas de crecimiento

y competitividad.Las aglomeraciones productivas o clusters especializados son la base de la economa

territorial. Los efectos de vecindad, las economas de aglomeracin, los mecanismos de difusintecnolgica, la especializacin de servicios, el desarrollo de instituciones pertinentes y sistemas deinformacin, son algunos de los rasgos distintivos a base de la importancia de las economas deaglomeracin.

Especial atencin tiene este modelo para las pequeas y medianas explotaciones tpicas de losterritorios rurales, ya que las economas de aglomeracin tienen ventajas sobre las economas deescala propias de las grandes empresas, demostrando que en ciertos mercados diferenciados tienenfactores relevantes de competitividad que lo hacen clave para estrategias de desarrollo econmico.

3. Rentas privadas y rentas sociales en el territorio

El territorio permite enlazar la actividad econmica privada y sus impactos externos al giro mismo dela empresa. En trminos microeconmicos la teora de la empresa muestra que un empresario buscamaximizar su renta, en un entorno de competencia, lo cual conduce al beneficio de los consumidorespor la va de calidad y precios. Este modelo bsico genera rentas o beneficios individuales enempresas y consumidores. Pero la actividad econmica, cualquiera que esta sea, genera efectos msall de su produccin misma.

Estos efectos pueden ser positivos o negativos. Contaminacin, generacin de empleo,integracin social, preservacin de la cultura, son algunos de las externalidades que la sociedadpercibe de una actividad econmica. Estos efectos se dan en el territorio que sirve de entorno a laactividad econmica.

Esto implica que las rentas privadas, propias de las metas de los agentes privados en el

mercado, tienen la capacidad de generar rentas sociales, representadas por los efectos indirectos de laactividad econmica.

Es inters de los agentes individuales maximizar sus rentas privadas, en tanto que el delcolectivo territorial maximizar sus rentas sociales. La visin de una economa territorial nos permiteentender la interdependencia de estas rentas y comprender que para que existan rentas sociales serequiere de rentas privadas pero, al tiempo, que las rentas privadas no determinan rentas socialesautomticamente.


17/107


17

En el territorio rural es especialmente claro que no todas las actividades econmicas tienenlos mismos impactos sobre el entorno. Hay actividades que son ms positivas, o negativas, que otras.Un ejemplo clsico de esto es el de las economas de enclave que pueden tener altar rentas privadas,pero han demostrado ser muy negativas en trminos de rentas sociales.

4. Competitividad sistmica y territorial

El mercado requiere irrevocablemente de condiciones de eficiencia, de alta productividad y, por tanto,de competitividad. Es la regla. Esta competitividad depende de factores propios e internos de lasempresas, de su capacidad empresarial, de sus activos, de su visin de mercado. Pero tan importantecomo stos, son los factores ajenos a la empresa, que por la va de externalidades influye en suproductividad, rentabilidad y competitividad.

Estos factores vienen del entorno macro, nacional o internacional, y del territorio o entornoinmediato. Est demostrado que los factores de entorno son el componente determinante de unacompetitividad sostenible en el largo plazo.

Cuando un territorio ofrece las condiciones para la gestin empresarial y para los mercados, atravs de dotacin de infraestructura, de instituciones, de tecnologa, de mercados laborales, de recursos,de capital social, se dice que ste tiene competitividad sistmica. Esta competitividad est conformada

especialmente por bienes pblicos que deben ser provistos por la gestin pblica. En otros trminos, lacompetitividad sistmica es aportada por el conjunto social para el beneficio de la renta privada.

Este enfoque permite pensar que la sociedad esperara una retribucin por la inversinrealizada. Esta retribucin est dada por la maximizacin de las rentas sociales.

En conclusin, en un territorio se dan tres niveles diferentes pero complementarios ysubsidiarios de competitividad: la competitividad privada de las empresas que operan en su espacio; lacompetitividad sistmica que ofrece el territorio en trminos de potencial de productividad sumada; yla competitividad territorial en trminos de rentas sociales.

Hay competitividad territorial cuando la competitividad sistmica del territorio favorece lacompetitividad privada de empresas eficientes que generan el mximo de efectos positivos, esto es derentas sociales, que benefician y compensan el esfuerzo colectivo.

D. Ejes centrales de la economa rural

Como producto de las reflexiones y el marco de anlisis que emana del enfoque territorial se haimpuesto un conjunto de temas prioritarios en una agenda de trabajo de la economa rural.

1. Multisectorialidad

El territorio rural es multisectorial, producto de la dinmica de integracin que los mercados producenen las fronteras territoriales. Hoy ms de la mitad del ingreso de las poblaciones rurales de la reginproviene de actividades no agropecuarias.

Los sectores ms directamente ligados a los recursos naturales, que marcan la esencia de laruralidad, hace tiempo han superado lo agropecuario. La minera, el turismo, la agroindustria, lacomercializacin, la construccin, la infraestructura, los servicios a las empresas, los serviciospersonales, inclusive los servicios de gobierno y financieros, dan cuenta de un esquema complejo yrico de inversiones y mercados laborales.

La economa rural no es economa agrcola, lo que no significa que las economas primariasse hayan vuelto irrelevantes; como se ha mencionado, siguen siendo las que definen su ruralidad.


18/107


18

2. Clusters productivos

La agenda rural busca otorgar un lugar de privilegio a las economas de clusters de sistemaslocalizados de produccin, de agrupaciones, de relacionamiento entre encadenamientos de valoragregado y sistemas de especializacin y localizacin productiva.

Entre ellos tiene especial significado el tema de los sistemas territoriales de difusintecnolgica, de especializacin de servicios financieros, de asistencia tcnica y de formasinstitucionales de organizaciones productivas.

3. Economa ambiental

El mundo rural es el mundo de los recursos naturales. La economa rural es economa territorial yeconoma ambiental. La agenda econmica rural tiene hoy un enorme desafo para incorporar temascomo la valoracin del patrimonio ambiental, los mercados de servicios ambientales, las estructuras decargas y beneficios, los sistemas de estimacin y compensacin de costos y beneficios ambientales.

En el marco de los mercados, sean locales, regionales o globales, se hace cada vez msimportante el tema de los acuerdos y valores ambientales. Integrar las externalidades ambientalesa los mercados es uno de los ms complejos y polmicos aspectos que entra en la agenda.

Las relaciones entre los intereses ambientales globales y los de los territorios rurales delcontinente tendrn enormes repercusiones polticas y econmicas en el escenario de la integracinde los mercados en las prximas dcadas.

4. Economa institucional y poltica

Las instituciones aparecen hoy como factor determinante de las posibilidades del desarrolloeconmico. En el medio rural esto es an ms evidente. La importancia de la creacin de condicionesmodernas y democrticas para los mercados es una necesidad apremiante en todos los pases de laregin.

Derechos de propiedad, transparencia de la gestin pblica, democratizacin del poder,condiciones de competencia justa, organizacin, informacin y normas estables y claras, son factores

definitivos de una agenda de desarrollo econmico rural.

5. Multifuncionalidad

La multifuncionalidad es uno de los polmicos aspectos que est incluido hoy en la agenda. Como seplante, las actividades econmicas son multifuncionales y se requiere sacar el mayor provechoposible de ello, en trminos sociales.

Para ello es necesario tener mayor claridad sobre los efectos indirectos de cada actividad ydefinir una estrategia que favorezca los objetivos de bienestar por sobre los objetivos de crecimiento,tpicos de la poltica actual.

La poltica pblica debe favorecer la competitividad privada, para ello debe generarcompetitividad sistmica. Pero esto debe ser selectivo, hay un ptimo social, que debe ser empujado

por la poltica cambiando el sentido de las polticas que hoy apoyan tan slo aquellas actividades porsu capacidad de rentabilidad privada o por su capacidad de gestin poltica.

Esta es una forma clara y concreta de combatir el grave rentismo que ha perjudicadoconsuetudinariamente al mundo rural. Este aspecto es de los ms exigentes en trminos denegociacin poltica.


19/107


19

6. Bienes pblicos territoriales

Esto conduce a la revisin de las agendas pblicas y el privilegio de las inversiones en bienespblicos, sobre las inversiones pblicas en bienes privados.

Como expresin de un modelo que sobreestim el crecimiento, prevalecen estrategias queprivilegian las transferencias a proyectos productivos privados sea por subsidios al crdito, a la

capitalizacin o la inversin. Hoy se impone la necesidad de revisar la inversin en bienes pblicos.Uno de los ejemplos claros de este hecho es la gravedad que reviste la cada de la inversin

pblica en desarrollo tecnolgico. ste, que constituye uno de los ms importantes bienes pblicos, sereleg en beneficio de inversiones directas a empresarios.

La visin territorial replantea las jerarquas de las inversiones pblicas, favoreciendo lasinversiones en bienes pblicos, como mecanismo idneo para favorecer mejores condiciones demercados competitivos.

E. Nuevas tendencias de las estrategias dedesarrollo econmico rural

Finalmente se hace referencia a las tendencias que se estn imponiendo en las polticas pblicas deavanzada en el continente. Se revisarn a continuacin los ms destacables libretos y temas queemergen con significativa relevancia.

1. Cohesin social y cohesin territorial

El discurso poltico tiende a incorporar los conceptos de cohesin social y territorial que desde hacetiempo ha venido aplicando Europa para la orientacin de su poltica rural.

La cohesin lleva implcito un sentido de integracin y de inclusin, que va ms all delconcepto de igualdad. Consecuentemente con el sentido de integralidad de la economa territorial, lacohesin es un llamado a crear mecanismos que integren sectores sociales y economas territoriales.

Parte fundamental de esta visin es la preocupacin por la unidad nacional de la economa,sus complementariedades y la necesidad de contar con un proyecto nacional que incluya los proyectosregionales territoriales.

2. Reformas institucionales: ordenamiento territorial

Diversas estrategias de ordenamiento territorial se estn abriendo en el continente, con ejemplosdestacables en Mxico y Brasil, donde la estrategia institucional para el desarrollo econmico ruralpasa por reformas profundas de las estructuras de competencias, responsabilidades y recursos en elterritorio.

El fortalecimiento institucional es parte central de estas reformas, la descentralizacin y lacreacin de capacidades territoriales son componentes crecientes de las polticas.

3. Concurrencia y desarrollo estratgico territorial

Parte de estas polticas han abierto paso a una visin renovada y ms amplia de los esquemas dedesarrollo integral privilegiando el concepto de proyectos estratgicos de territorio, frente a losdesgastados modelos de apoyo a proyectos productivos individuales.

En el caso de Mxico se ha creado un Programa Espacial Concurrente que obliga a que losrecursos federales que inviertan en as polticas sectoriales tengan concurrencia en el territorio rural.Esto conduce a que se privilegian los proyectos de inversin integral, sobre los meramente sectoriales.


20/107


20

4. Integracin de mercados: polticas de cadenas y polticas de cluster

Un logro importante de las estrategias de desarrollo econmico de las ltimas dcadas ha sido laadopcin de una visin de encadenamientos productivos para definir estrategias de desarrolloeconmico. Existe una gran preocupacin por integrar estas estrategias al territorio y a las visiones dedistritos productivos y cluster.

Este enfoque redefine estrategias especficas en campos crticos. En financiamiento supera lapreocupacin de disponibilidades, incluyendo la preocupacin por modelos de ahorro, inversin,capitalizacin y sistemas de crdito en el territorio.

En mercados de activos productivos, tales como tierra, tecnologa, capital fijo y otros seincluyen estrategias de produccin de sistemas intersectoriales complementarios en el marco deestrategias de especializacin territorial.

En trminos de desarrollo tecnolgico, los nfasis se ponen en sistemas de innovacinlocalizados, donde la gestin del conocimiento en entornos territoriales abre nuevas posibilidades aagendas de investigacin, transferencia y asistencia tcnica, complementada con el desarrollo desistemas territoriales de prestacin de servicios tecnolgicos.

En el campo de la calidad, buenas prcticas y sanidad, se abren paso a aspectos relativos a

sistemas de trazado con sentido territorial, a denominaciones de origen, certificaciones de producciny marcas territoriales, como oportunidades de mercado.

En el campo de la microempresa y el empleo se privilegian los modelos asociativosterritoriales.

5. De polticas de oferta a polticas de demanda

Los nfasis de polticas diferenciadas que dieran cuenta de la diversidad y heterogeneidad del mediorural, centrados en instrumentos de focalizacin, estn dando paso a modelos basados en mayoresautonomas territoriales, donde se aplican estrategias integrales, antes que diferenciadas.

Esto implica uno de los ms difciles cambios en la cultura de poltica pblica caracterizadapor un sentido profundo de oferta pblica. En el mercado de polticas pblicas, el modelo imperante se

basa en programas centralmente concebidos y administrados con serios problemas de clientelismo.En la actualidad se impone una poltica de demanda donde los territorios tengan la posibilidad

de conformar portafolios de proyectos estratgicos, integrales y que puedan ser gestionados en formaautnoma con el mximo de control social de parte del territorio mismo.

6. Cooperacin, gestin y autonoma local

Un espacio particular, de especial importancia en el desarrollo econmico rural, es el de la adopcinde los modelos de gestin local, basados en la cooperacin. Esta experiencia est ampliamentedesarrollada en Europa y Estados Unidos. Se basa en una idea que supera la participacin, para abrirpaso a la integracin de los actores locales en calidad de socios para el desarrollo, donde el agentepblico es un socio ms.

Este modelo supera la idea de que la participacin se centre en la bsqueda del presupuestopblico y posibilita una visin amplia, integral, de todos los recursos disponibles en el territorio local.

Las bases de este modelo son los de organizacin, acuerdos, definicin de proyectosestratgicos, definicin de opciones tecnolgicas y financieras, y estrategias ambiciosas decomunicacin e informacin.


21/107


21

III. El concepto de rural en lospases de la regin

Cristina Sabalain6

A. La pregunta inicial: Qu se entiende por rural?

Las categoras de rural y urbano constituyen una forma de clasificacin hoy incorporada a la mayorade los censos nacionales de poblacin de todo el mundo, formando parte del conjunto de pautasmetodolgicas de stos.

Investigaciones en el mbito acadmico de diversos pases, as como en algunos organismosmultinacionales, sealan la necesidad de una bsqueda de alternativas para proponer modificaciones ala definicin de rural, utilizando criterios alternativos que consideren una combinacin de dos o msvariables, como la densidad de poblacin, tamao de los asentamientos, distancia a las grandesciudades, etc.

En 2005, la Unidad de Desarrollo Agrcola de la CEPAL, inici una lnea de trabajo orientadaa evaluar y discutir el concepto y alcance de la definicin de rural con la idea de promover undebate en el marco del Grupo Inter-Agencial para el Desarrollo Rural, acadmicos y, luego,eventualmente, con los gobiernos de la regin. El objetivo que se intenta alcanzar, siempre que seacuerde como factible, es poder trabajar, en un futuro, con una definicin ms homognea de ruralpara todos los datos e informacin estadstica.

La preocupacin por (re) pensar la definicin de rural no es solamente normativa. Est

fundamentada en la importancia creciente que adquieren las estadsticas oficiales de los pases, almomento de la formulacin y posterior monitoreo de polticas pblicas. En el caso que nos ocupa, setrata de polticas de desarrollo y de asignacin de recursos orientadas hacia un mbito que no resultaclaro o preciso. Desde esta perspectiva, proponer una definicin mejor, ms homognea yrepresentativa del mbito rural en la regin seguramente ser de gran utilidad.

6 Consultora de la Unidad de Desarrollo Agrcola, CEPAL, Santiago.


22/107


22

1. Las definiciones de rural en uso

La preocupacin de (re)pensar las definiciones parte del supuesto que los sistemas de clasificacinactualmente vigentes engloben, bajo la categora de rural, conjuntos que estn lejos de serhomogneos, con las consecuentes dificultades e imprecisiones al momento de la cuantificacin ocaracterizacin. Como se ver ms adelante, la sencilla pregunta, qu se entiende por rural? tiene

ms de una respuesta, segn sean los criterios utilizados en la definicin.Este aspecto de imprecisin no fue percibido como un problema durante largo tiempo. No

obstante, en aos recientes, se viene sealando las limitaciones de la definicin y la necesidad deinstalar un debate que proponga clasificaciones superadoras. En el mbito acadmico de los propiospases de la regin as como en algunos organismos internacionales han surgido crticas a la validez delas definiciones.

La bsqueda de alternativas para proponer modificaciones a la definicin de rural parti deanalizar las definiciones en uso, para luego considerar las consecuencias de una posible redefinicin ylas restricciones que implicara su operacionalizacin.

La primera tarea fue revisar las definiciones de rural de los Institutos de Estadstica de laregin y fuera de ella7, entendiendo que son la fuente de las estadsticas oficiales de los pases.

No se encontr una definicin universal de rural, ni tampoco definiciones oficialescompartidas por todos los pases; ni siquiera los de una misma regin o bloque de pases. Varan seaporque se prefieren criterios administrativos, geogrficos o porque los lmites cuantitativos de cortedifieren de un pas a otro. Inclusive, en algunos pases, la definicin no se ha explicitado.

Mas all de las precisiones para su determinacin, en trminos de cantidad de personas,disponibilidad de servicios o localizacin espacial, se trata de una categora asociada a unaclasificacin dicotmica en urbano-rural. Los criterios de discriminacin establecen lmites estrictosentre una u otra clase. En la realidad, ms que una dicotoma, existe un continuo urbano-rural, ya quese observan variaciones progresivas desde los extremos de comunidades de tipo ideal, urbano y rural.No existe una lnea natural o un punto de quiebre, sino que los cambios suelen ser graduales.

Este ltimo aspecto es particularmente significativo. Todo el conjunto de datos que elaboran

los sistemas estadsticos y, en consecuencia, los indicadores socio-econmicos que se construyen aposteriori, se agrupan actualmente segn dos grandes criterios de distribucin espacial: en unidadesterritoriales poltico administrativas y en urbano/rural. La primera, sin duda, responde a lasnecesidades de la gestin pblica y a las decisiones del sector privado. En cambio, la desagregacin delas variables e indicadores segn el criterio urbano/rural, aparece como una excesiva simplificacin delos patrones actuales de ocupacin del espacio.

Entre las mayores limitaciones estn los alcances de las definiciones. En efecto, lasdefiniciones oficiales en uso contienen, en si mismas, limitaciones para brindar una imagen clara delmbito rural en la regin. Ofrecen tambin dificultades al momento de las comparaciones entrepases e inclusive, en ocasiones, entre regiones de un mismo pas. Pero, principalmente no danrespuestas adecuadas a la formulacin y monitoreo de polticas de desarrollo rural y a otros aspectosde la gestin y asignacin de recursos.

Como resultado de la evaluacin sobre el alcance y contenido de las definiciones, surgen laslimitaciones sintetizadas a continuacin:

Los criterios utilizados en la definicin varan segn los pases

Corresponden a una clasificacin dicotmica urbano/rural, asociada a pautas conceptualesestablecidas en la dcada de 1960 para los censos de poblacin

7 Vase Faiguenbaum, este volmen.


23/107


23

Las categoras no fueron actualizadas: se mantienen prcticamente sin modificaciones enlos ltimos 40 aos

La dicotoma permanece ms all de los ajustes realizados en algunos pases, los cualesfijan subcategoras circunscriptas al universo de lo rural

La localizacin de la poblacin es la nica dimensin espacial que se tiene en cuenta

Ninguna de las definiciones en uso consideran la densidad de poblacin, las distancias, laaccesibilidad o el uso de la tierra como variables de corte

Todos las estadsticas derivadas e indicadores se construyen a partir de la poblacinrural cuantificada sobre la base de los censos de poblacin

Han contribuido a una subestimacin de lo rural identificando a Amrica Latina comoun continente muy urbanizado, lo cual afecta muchas decisiones de polticas pblicas y deasistencia internacional

2. Otras definiciones y enfoques

La revisin bibliogrfica en otros pases de fuera de la regin y organismos vinculados con la

temtica, indica que el concepto tampoco responde a criterios uniformes. Se observa, no obstante, quela mayora de los pases desarrollados han realizado avances, en el sentido de implementar sistemasestadsticos especficos con enfoque rural. Dichos sistemas elaboran datos que van ms all de lossuministrados por las estadsticas econmicas (que dan cuenta de la actividad agrcola) y las socio-demogrficas (que dan cuenta de la residencia de la poblacin). La organizacin de tales sistemas deestadsticas rurales est acompaada por profundas discusiones y desarrollos tericos sobre lanaturaleza y dinmica de lo rural. Es decir, redefinicin de conceptos, nuevos criterios declasificacin, determinacin de las unidades territoriales mnimas de referencia y normas de calidadque deben garantizar los datos.

El debate contina, como lo indican las iniciativas en marcha tendientes a profundizar elconocimiento y encontrar propuestas operativas. En el ao 2003, la Comisin Econmica para Europa(UNECE) inici un proyecto, con el fin de disponer de un inventario de estadsticas de desarrollo

rural en los pases miembros de dicha organizacin y de la OCDE8. Entre otras actividades, se enviun cuestionario a los pases, en el cual se incluyeron 15 preguntas relativas a la situacin de lasestadsticas de desarrollo rural9.

Las cinco primeras preguntas estaban relacionadas directamente a la definicin de rural eindagaban sobre:

El organismo responsable de las estadsticas sobre reas rurales

Variables utilizadas en la definicin

Existencia de subcategoras que den cuenta de gradientes de ruralidad

Valores de corte utilizados en las definiciones

Unidades territoriales menores

8 Los resultados del proyecto, sintetizados en un Manual que se denomin The Wye Group Handbook, puedenconsultarse en www.unece.org/stats/rural/

9 El proyecto de la CEPAL elabor un cuestionario parecido pero, desafortunadamente, recibi tan pocas respuestasque no hubo sentido en analizarlas.


24/107


24

Las respuestas de los pases indicaron diversidad en las definiciones, incluso algunos pasesutilizan ms de una definicin de rural10. Los Institutos de Estadstica aparecen como los responsablesprimarios de la elaboracin de las estadsticas rurales. En lo que se refiere a las variables utilizadas enla definicin, la mayora se basa en la combinacin de dos o ms variables: cantidad y densidad depoblacin e intensidad en el flujo pendular de personas (commuting). Los criterios utilizadosusualmente dependen de la dimensin de unidad territorial bajo anlisis. Generalmente, cuando se

trata de una unidad de pequea dimensin (unidad local) se aplica como criterio el tamao de lapoblacin, mientras que para una unidad territorial de mayor tamao, como una regin, se aplicangeneralmente criterios como la densidad de poblacin, intensidad de comunicacin (flujos pendularesde personas) o variables de corte econmico (The Wye Group Handbook, 2005). Los valores de corteson tambin diferentes (entre 200 habitantes en Dinamarca, Islandia y Noruega y 50.000 en Japn;localidades con menos de 100 habitantes/km y menos de 5.000 residentes permanentes como enEslovaquia o 150 habitantes/km y 30.000 residentes como en Bulgaria. Con relacin a las unidadesterritoriales, en general se utilizan las unidades administrativas de menor tamao. Australia, Canad,Irlanda utilizan unidades estadsticas determinadas para los censos. Con respecto a los gradientes deruralidad, las respuestas indicaron como necesaria tal subdivisin, aunque para ello se usan criteriosadicionales como, por ejemplo, distancias a centros poblados de cierta magnitud.

3. En resumen

a) Porqu (re)pensar lo rural?

i) En los pases de la regin, el escenario rural ha venido experimentando cambiossignificativos los que se manifiestan, en mayor o menor medida, en cada uno de loscomponentes que integran el mundo de lo rural.

ii) Junto a las transformaciones en el mundo rural, ha surgido en los ambientes acadmicosde la regin, agencias de desarrollo y organismos internacionales, una preocupacinsobre el alcance y la definicin de rural. En particular, el documento elaborado por elBanco Mundial (2005): Mas all de la ciudad: el aporte del campo al desarrollo, alaplicar la definicin de la OCDE a la regin, presenta algunas sorpresas al sealar que lorural es de mayor tamao que lo que indican las estadsticas oficiales y, por lo tanto, el

tema es un punto de partida para evaluar la incidencia de las economas y polticasrurales al bienestar nacional en su conjunto (pp. 46-60).

iii) La preocupacin de (re)pensar dichas definiciones parte tambin del hecho que lossistemas de clasificacin actualmente vigentes engloben, bajo la categora de rural,conjuntos que estn lejos de ser homogneos, con las consecuentes dificultades almomento de la cuantificacin o caracterizacin.

iv) La sencilla pregunta: qu se entiende o cmo se define lo rural en el mbitolatinoamericano? puede o no incluir espacios, actividades, personas, infraestructurasegn los objetivos de las instituciones y los criterios de los investigadores o analistas enel tema de la ruralidad.

b) Alcance e (in)precisin de las categoras en uso

i) Una revisin de las definiciones utilizadas por los Institutos de Estadstica de la regin,entendiendo que son la fuente de las estadsticas oficiales, muestra que dichasdefiniciones fueron establecidas para la ronda de censos de poblacin en la dcada de1960 y que, a diferencia de otros clasificadores (por ejemplo: nomencladores deocupacin, actividades econmicas, niveles educativos), prcticamente se mantuvieronsin actualizacin o ajustes desde entonces.

10 Vase nuevamente el captulo de Faiguenbaum.


25/107


25

ii) Mas all de las precisiones para su determinacin, en trminos de cantidad de personas,disponibilidad de servicios o localizacin espacial, las categoras en uso corresponden auna clasificacin dicotmica urbano-rural. Los criterios de discriminacin establecenlmites estrictos entre una u otra clase. Es urbano o rural, lo cual conlleva a unasimplificacin de los patrones actuales de ocupacin del espacio.

iii) Si se coincide en que se requiere una definicin de rural ms homognea y con una suertede gradiente Cuales seran las alternativas a seguir?

Considerar el criterio de densidad de poblacin. Esto significara disponer de lacartografa estadstica en soporte digital y calcular la densidad sobre la base de untercer o cuarto nivel de desagregacin territorial segn los pases, es decir unidadesms pequeas que las poltico-administrativas, sean stas distritos, fracciones,segmentos o reas de empadronamiento. En cualquiera caso los datos y lacartografa son de fcil obtencin? Sera posible reconstruir series histricas (1980 o1970)?

Considerar la poblacin de localidades de 2.000, 5.000, 10.000, 20.000 habitantes yen este caso Hasta dnde ampliar el corte histrico?

Considerar un criterio que combine la densidad y la cantidad total de habitantes.

Incluir distancias en tiempo de recorrido a centros poblados como criterio declasificacin una hora, dos horas, cuatro horas?

Tiene relevancia tener en cuenta el tipo de ocupacin del territorio o el empleo? Espertinente considerar la relevancia de la actividad agrcola en la definicin de reas ohabitantes rurales? En caso afirmativo Est vinculada con la ubicacin de laactividad en el espacio o con la residencia? Slo agropecuaria y forestal o habraque incluir todas las actividades primarias?

B. Primeros debates en el marco del grupointeragencial de desarrollo rural

Se presenta en esta seccin una sntesis de los temas tratados en una videoconferencia11realizada endiciembre de 2005 y los acuerdos de trabajo futuros.

Como inicio de la discusin se hizo una resea de los antecedentes que llevaron al GrupoInterAgencial a comenzar un anlisis sobre el tema de una posible redefinicin de rural para finesestadsticos y encargar la iniciativa a la CEPAL12. Se destac la disconformidad de muchos usuariossobre el alcance y la definicin de rural con especial referencia al documento del Banco Mundial(2005), el cual, al aplicar la definicin de la OCDE a la regin, duplica la poblacin rural oficial de laregin.

A continuacin, fueron presentados los avances alcanzados hasta el momento, relativos aldiagnstico sobre las definiciones oficiales de rural/urbano empleadas en la regin y en el resto del

mundo, y posibles alternativas a seguir para un eventual cambio en la definicin.

11 La videoconferencia se realiz el 14 de diciembre de 2005 y su objetivo fue iniciar el debate sobre la definicin derural en la regin y las implicancias de un posible ajuste en los criterios de clasificacin en uso. Por la CEPAL

participaron representantes de las Divisiones de Estadstica, de Poblacin (CELADE) y la Unidad de DesarrolloAgrcola, incluyendo a los consultores del proyecto, por la Oficina Regional de la FAO participaron integrantes delgrupo de Polticas y de Estadstica, tambin participaron representantes de la Direccin de Desarrollo Rural delIICA y el Director de Desarrollo Rural del Banco Mundial. Para orientar el debate, antes de la videoconferencia,se envi una ayuda memoria.

12 Vase Dirven, este volmen.


26/107


26

A ttulo de ejemplo, fueron presentados dos ejercicios realizados con datos de los censos depoblacin de Uruguay y Argentina, mediante la aplicacin de diferentes criterios para cuantificar lapoblacin rural. Las diferencias segn el criterio aplicado eran significativas.

El debate e intercambio de opiniones estuvo orientado hacia aspectos tales como: laviabilidad de una posible redefinicin, alternativas conceptuales y operativas para llegar a disponer deuna definicin ms homognea que contenga una gradiente, las posibles implicancias metodolgicas,jurdicas, polticas y de otra ndole de tal cambio. Asimismo, fueron consideradas la comparabilidadinternacional de los datos y las necesidades desde una perspectiva de las polticas pblicas dedesarrollo rural.

1. Las conclusiones pueden sintetizarse as

Las agencias internacionales comparten la preocupacin de efectuar comparaciones de los datos entrelos pases, basada en criterios homogneos.

Existe una necesidad de encarar una redefinicin que contenga un gradiente, teniendo muyen cuenta el para qu.

El objetivo es encontrar una definicin homognea de modo tal que, por ejemplo,combinando la densidad de poblacin ms la distancia a centros poblados se pueda dar cuenta de lasdiferencias entre pases grandes y pequeos, densamente poblados o no.

No resulta del todo sencillo intentar una redefinicin que d respuesta a las tres clases deinquietudes debatidas: comparabilidad entre pases, dinmica de la ruralidad, mayor relevancia paralas polticas.

La definicin debera dar cuenta de los cambios y efectos de las inversiones en los territoriosen el marco de las estrategias de desarrollo, las polticas pblicas y la asignacin de recursos para lorural.

La utilizacin de una definicin consistente, como la de la OCDE, por parte de los pasessera muy til. Cada pas debera evaluar las implicancias de su aplicacin.

El debate acerca de la viabilidad de un cambio en la definicin debera incluirse en la agenda

de los pases para los prximos aos, desde la perspectiva de las polticas y del gasto pblico.En ocasiones, se observan diferencias entre el sentido de las clasificaciones

internacionalmente aceptadas y aquellas que se utilizan para la accin. El desafo es encontrar uncamino para la redefinicin, mediante un mtodo de aproximaciones sucesivas.

Es necesario distinguir los requisitos metodolgicos propios de los diseos muestrales en laactividad estadstica.

Al final, fueron planteadas dos posiciones con respecto a la fijacin de unidades espaciales alformular polticas pblicas: una en el sentido que las polticas se fijan en funcin de las unidadespoltico administrativas de los pases y no de la clasificacin urbano/rural. La otra, por el contrario,consider que muchas decisiones toman en cuenta el criterio urbano/rural, que existen incentivos (porejemplo para maestros rurales) basados en dicha distincin; la fuente de datos son las cifras oficialesde las oficinas estadsticas de gobierno.

Hubo consenso en que caracterizar a Amrica Latina como un continente muy urbanizadoafecta muchas decisiones de polticas pblicas y asistencia internacional. La probable sobreestimacinurbana genera un consecuente sesgo anti-rural en los planes y programas para la regin.


27/107


27

2. Acuerdos de trabajos futuros

Los participantes acordaron iniciar un proceso que compatibilice dos objetivos:

Proponer una definicin til a los pases para efectuar anlisis, y que

Resulte capaz de mirar lo rural de un modo diferente.

La propuesta sera presentada a los pases a modo de ejemplo, como algo mejor que debe serajustado despus de una evaluacin de las implicancias sobre la asignacin de recursos, temas legalesy otros aspectos de las polticas pblicas.

En trminos prcticos, el grupo Interagencial elaborar un plan de actividades conresponsabilidades definidas para cada Agencia. Acordaron tambin que la CEPAL y el IICArealizaran ejercicio de simulacin en diferentes pases de la regin, aplicando los diferentes criteriosde clasificacin que fueron discutidos13.

C. Propuesta de plan de trabajo

En la teleconferencia de diciembre 2005 se acord una propuesta de plan de trabajo, para avanzar en

la bsqueda de alternativas para construir una definicin ms homognea de lo rural, que incorpore ladimensin territorial y contemple algn tipo de gradiente.

El plan contemplaba dos lneas de trabajo complementarias:

una lnea operativa, que consiste en trabajar con datos de los censos de poblacin, paraun grupo de pases de la regin, en una unidad administrativa completa (estado,provincia, departamento) seleccionada como piloto.

una lnea institucional, orientada a identificar cules son las decisiones de poltica quedependen de la condicin de rural, en todos los mbitos de la esfera pblica y lasposibles implicancias y consecuencias de cambios en la definicin.

1. La lnea operativa

El objetivo central era realizar iteraciones sucesivas, en un entorno SIG (sistema de informacingeogrfica), para:

a. recalcular la poblacin sobre la base de varios criterios de definicin e umbrales de cortecomo cantidad total de habitantes por localidad (2.000, 5.000, 10.000), densidad de poblacinpor km, disponibilidad de infraestructura, ocupacin de la poblacin econmicamente activa,uso de la tierra, etc.

b. elaborar mapas temticos con la distribucin espacial de las variables utilizadas en lassucesivas iteraciones

c. analizar las correlaciones entre dichos mapas y las variaciones que asumen los indicadores(de poblacin, migracin, empleo, ingresos, educacin, salud, etc.).

En una primera etapa, fue seleccionado un grupo de pases representativos de diferentesambientes en la regin, en principio: Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Per, Mxico14.

13 Vase Candia y Pea, este volumen, y el aporte del IICA en Rodrguez, Adrin y Saboro, Milagro (Eds.) (2008).Lo rural es diverso: evidencia para el caso de Costa Rica. IICA, San Jos, Costa Rica.

14 Sin embargo, por la disponibilidad de datos, Candia (este volumen) hizo el ejercicio para Brasil, Chile, Ecuador,Panam y Venezuela.


28/107


28

El ejercicio sera desarrollado segn dos niveles de agregacin territorial: Pas y una unidadterritorial administrativa, de primer nivel, seleccionada a modo de prueba piloto.

El plan de actividades era el siguiente:

Identificar, en cada uno de los pases, la subdivisin territorial en unidades de primer nively seleccionar una Unidad territorial administrativa (UTA) completa.

Identificar la subdivisin censal de la UTA (distritos/ sectores/ segmentos censales).

Obtener cartografa digital de la UTA con cobertura de la subdivisin censal.

Verificar la geo-codificacin de la subdivisin censal.

Obtener los datos censales.

Calcular la superficie de cada una de las unidades anteriores.

Construir la tabla de datos y su vinculacin con la cartografa.

Calcular la densidad por km.

Elaborar mapas con tres cortes de densidad, de acuerdo a los resultados que se obtengan

en el punto anterior. Efectuar simulaciones segn cantidad de poblacin por localidad sobre la base de los

cortes de: hasta 2.000, hasta 5.000 y hasta 10.000 personas. Preparar mapastemticos con cada uno de los cortes15.

Asociar datos de ocupacin de la PEA.

Asociar datos del censo agropecuario: cantidad de explotaciones agropecuarias16.

Correlacionar los resultados de los mapas con indicadores los seleccionados.

Elaborar un cuadro sntesis con los resultados de las sucesivas iteraciones.

2. La lnea institucional

Hasta ese momento, el intercambio sobre una posible redefinicin de lo rural estuvo centrado en lasinstituciones que integran el Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural y acadmicos que habanvenido investigando en ese campo. Sin embargo, indagaciones informales indican que la discusintambin est presente en algunas oficinas de estadstica y en organismos responsables de la polticapblica rural17.

La idea de esta lnea de trabajo era, entonces, iniciar un intercambio de ideas y experienciascon esas instituciones de los pases de la regin y establecer, en un futuro, una red de vinculacin. Sinduda, esto facilitar el camino para proponer cambios o ajustes a las definiciones18.

15 Este ejercicio fue hecho por Pea (este volumen), slo para Chile.16 Este ejercicio no se hizo, entre otros porque el nivel ms bajo del denominador comn de ambos censos es el Municipio, nivelencontrado demasiado agregado para los fines buscados.

17 De hecho, esto resalt fuertemente en la conferencia electrnica Discusin preparatoria para el proceso de actualizacin yreclasificacin de la Base de Datos de Gasto Pblico Rural (GPRural) organizada por la Oficina Regional para AmricaLatina y el Caribe de la FAO entre el 13 de febrero y el 3 de marzo 2006. As mismo, varios funcionarios de diversasreparticiones pblicas de distintos pases participaron activamente en la Consulta electrnica sobre la pertinencia yconsecuencias de modificar los criterios para diferenciar lo urbano de lo rural (vase Rodrguez, este volumen).

18 La intensin fue, como primera actividad, enviar un cuestionario de consulta a las oficinas de estadstica y de desarrollo ruralde los pases, a personas identificadas como referentes. Las respuestas obtenidas seran ordenadas y sistematizadas yconstituiran un insumo fundamental para conocer el estado del arte en la regin y evaluar las implicancias de un posible


29/107


29

Bibliografa

Banco Mundial (2005), Ms all de la ciudad: el aporte del campo al desarrollo, Washington, D.C.The Wye Group Handbook (2005), Rural households livelihood and well-being statistics on rural

development and agriculture household income, Intersecretariat working group on agriculturestatistics and rural indicators (UNECE, Eurostat, FAO, OECD, World Bank).

cambio en la definicin. Sin embargo, como ya se mencion, a pesar de varios recordatorios, el nmero derespuestas fue tan insignificante que no pudieron servir para el fin propuesto.


30/107


31/107


31

IV. Pertinencia y consecuencias de modificarlos criterios para diferenciar

lo urbano de lo rural

Adrin Rodrguez19

A. Introduccin

Este artculo recoge los principales resultados de una consulta electrnica sobre la pertinencia yconsecuencias de modificar los criterios para diferenciar lo urbano de lo rural para fines de anlisis y

de diseo de polticas. La consulta fue organizada y coordinada por RIMISP y la Unidad deDesarrollo Agrcola, entre el 17 de abril y el 2 de mayo de 2008 20 .

La consulta se organiz alrededor de tres grandes temas: a) la necesidad de cambio en laforma de medir lo que se considera rural; b) los criterios para una nueva medicin; y c) lasimplicaciones del cambio en esa medicin. Este captulo est organizado en tres secciones, queresumen la discusin en cada uno de esos temas, y una seccin final, en la cual se presentan algunasconclusiones generales, derivadas de la discusin.

B. La necesidad de cambio

La primera parte de la consulta abord tres temas, a saber: a) la pertinencia de diferenciar lo urbano de

lo rural; b) la necesidad

Hacia Nueva Definicion de Rural

Documents

Transcript of Hacia Nueva Definicion de Rural