Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaGua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaedGar orteGn QuionesGua sobre diseo y gestin de la poltica pblicaCAB, Serie Ciencia y Tecnologa No. 168AutorEdgar Ortegn Quiones, Ex director del rea de Proyectos y Programacin de Inversiones del ILPES-CEPAL (Naciones Unidas).EdicinINSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGAFRANCISCO JOS DE CALDAS (COLCIENCIAS)ORGANIZACIN DEL CONVENIO ANDRS BELLO (CAB) UNIVERSIDAD DE ALCAL INSTITUTO DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS (IELAT)FRANCISCO HUERTA MONTALVO - Secretario EjecutivoHENRY YESID BERNAL - Coordinador rea de Ciencia y TecnologaPATRICIO HERNN RIVAS HERRERA - Coordinador rea de CulturaGUILLERMO SOLER RODRGUEZ - Coordinador rea de EducacinCorreccin de estilo: Azucena Martnez. Soporte Editorial Ltda. Diseo y diagramacin: Hctor Surez Castro - Carlos Andrs AlmeydaImpresin: Panamericana Formas e Impresos, S.A.Primera edicin: junio de 2008 2008, Convenio Andrs Bello 2008, Colciencias 2008, IelatDerechos reservados. Prohibida la reproduccin parcial o total de su contenido, sin la previa autorizacin de los editores.ISBN 978-958-698-240-5Impreso en Colombia Printed in ColombiaORGANIZACIN DEL CONVENIO ANDRS BELLO (CAB)Avenida Carrera 20 No 85-60Telfono (571) 6449292 Fax (571) 5311139Pgina web http://www.convenioandresbello.orgCorreo electrnico ciencia@convenioandresbello.orgBogot, D. C. ColombiaLaOrganizacindelConvenioAndrsBello(CAB),elInstitutoColombianoparaelDesarrollo delaCienciaylaTecnologaFranciscoJosdeCaldas(COLCIENCIAS),yelInstitutode Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcal (UAH) no se hacen responsables ni comparten necesariamente las opiniones expresadas por el autor.Ortegn Quiones, Edgar Guasobrediseoygestindelapolticapblica/EdgarOrtegn Quiones.Bogot:OrganizacindelConvenioAndrsBello,Colciencias, Instituto de Estudios Latinoamericanos. 2008.332 p. Il. (Serie ciencia y tecnologa; No. 168)ISBN: 978-958-698-240-51. POLTICA PBLICA. 2. ADMINISTRACIN PBLICA.3. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA.CDD 351.8555contenidopresentacinFrancisco Huerta Montalvo y Daniel F. Sotelsek11introduccinEdgar Ortegn Quiones15aGradecimientos14captulo 1. caractersticas de la poltica pblica1.1Qu es el Estado y cules son las visiones sobre el Estado?171.2Qu es gestin pblica y qu enfoques hay?241.3Cules son las capacidades del Estado?291.4Qu es una buena poltica pblica?311.5Cules son los costos de la falta de coordinacin?33captulo 2. aGenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas2.1Qu es una agenda poltica y cules son las fases?372.2Primera fase. Diseo y contenido: qu conlleva?382.2.1Qu es una relacin causa-efecto y por qu importa?402.2.2Relacin entre fines y medios: qu implica?442.2.3Aspectos estratgicos y operativos:cules son y cmo interactan?45 2.3Segunda fase. Negociacin y concertacin: para qu?472.4Tercera fase. Ejecucin: de qu depende?492.5Cuarta fase. Seguimiento y evaluacin: en qu consiste?49captulo 3.Funciones y niveles de planiFicacin de las polticaspblicas3.1Algunos fundamentos tericos: por qu planificar?533.2Cmo se construye la poltica pblica y cul es el proceso?556Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblica3.3Con qu criterios se toman o enfrentan las decisiones?593.4Funciones bsicas de la planificacin: cules son?613.5Funcin de prospectiva o visin de largo plazo: de qu trata?613.5.1La adaptabilidad y el enfoque sistmico de la poltica pblica: en qu consiste?633.5.2Cules son las trayectorias y evolucin de las polticas?643.6Funcin de coordinacin: quin hace que?, de qu trata?683.7Funcin de evaluacin: de qu trata?693.8Funcin de concertacin: cmo se hace?693.9Niveles de intervencin de las polticas pblicas:cules son y cules son sus caractersticas?713.9.1Nivel estratgico: en qu consiste?713.9.2Nivel programtico: en qu consiste?743.9.3Nivel operativo: en qu consiste?753.10Coordinacin vertical, horizontal y transversal de las polticas:para qu?763.10.1Coordinacin de arriba para abajo (top-down): en qu consiste?763.10.2Coordinacin de abajo para arriba (down-top): en qu consiste?773.10.3Coordinacin transversal y horizontal: en que consisten?793.11Cmo realizar la coordinacin entre niveles?803.11.1Preexistencia de un Sistema Nacional de Planificacin: en qu consiste y cmo funcionara?803.11.2Medidas de coordinacin en el nivel macro (estratgico):qu se puede hacer?833.11.3Medidas de coordinacin en el nivel meso (programtico):qu se puede hacer?853.11.4Medidas de coordinacin en el nivel micro (operativo):qu se puede hacer?863.12Desequilibrios de las polticas pblicas:cules son y qu implican?88captulo 4. Fallas en la Gestin de las polticas de intervencin,de mercado y de coordinacin4.1Fallas de intervencin, de gobierno o de regulacin: a qu se deben y qu implican?914.2Fallas de mercado: en qu consisten y por qu se dan?95contenido74.3Fallas de coordinacin: en qu consisten y por qu se dan?994.4Interrelaciones entre los niveles de decisin: cules son?1014.5Coordinacin de la poltica pblica y la programacin presupuestaria:en qu consiste y por qu es importante?1034.5.1Retardos de las polticas: cules son y en qu consisten?1074.6El eje estratgico: plan-presupuesto-programa-proyecto:qu representa y qu limitaciones tiene?1084.7Presupuesto, participacin y coordinacin de las polticas pblicas: qu se est haciendo y por qu transparentar?1144.8Presupuesto participativo: en qu consiste y cmo funciona?1164.8.1Observaciones sobre presupuesto participativo: qu dificultades hay?118captulo 5.descentralizacin y coordinacin de las polticaspblicas5.1Qu se entiende por descentralizacin y qu se quiere enfatizar?1215.1.1Cules son las vas de coordinacin?1225.2Problemas de coordinacin de las polticas pblicas en el mbitode la descentralizacin: cules son los principales?1255.2.1En el nivel estratgico (macro): qu problemas puede haber?1255.2.2En el nivel programtico (meso): qu problemas pueden persistir?1265.2.3En el nivel operativo (micro): qu hay que apoyar?1265.3Dispersin excesiva de competencias entre el nivel estratgico,programtico y operativo: qu se observa?1275.4Problemas de carcter institucional con la coordinacin y ejecucinde las polticas: cules son los criterios de trnsito?128captulo 6. actores en las polticas pblicas6.1Qu rol juegan los actores?1316.2Identificar a los involucrados o participantes en las polticas:quines son los actores?1326.2.1Clasificar a los involucrados o participantes en las polticas: cmo se ordenan?6.2.2Definir posicin, fuerza y expectativa de los involucrados: cmo se desenvolvern?6.3Alianzas entre actores para la poltica pblica:por qu son importantes?1346.4Capital social en la poltica pblica: qu es capital social y qu enfoques hay?1378Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblica6.5Participacin ciudadana en las polticas pblicas:qu visiones y qu niveles hay?1416.5.1Qu es participacin poltica y cmo se clasifica?1436.5.2Qu atributos tiene la participacin ciudadana?1446.5.3Qu conclusiones podemos sacar?: el abuso de la palabra1456.5.4Existen dificultades en la participacin ciudadana?148captulo 7.el rol de los incentivos en el diseo y ejecucinde las polticas pblicas7.1Qu son los incentivos?1497.2Cmo aparecen los incentivos?1507.3Relaciones entre contratos e informacin: qu es un modeloagente-principal y por qu es importante estemodelo en la poltica pblica?1527.4Problemas de informacin con el modelo agente-principal: cules son?1537.5Por qu son importantes los incentivos?1547.6Algunas consideraciones adicionales: mucho o poco incentivo?1567.7Instituciones e incentivos: qu tipo de instituciones hay?157captulo 8. red de polticas pblicas: una herramientaanaltica para la Gestin8.1Cmo interactan los individuos y qu principios hay?1618.2Conceptos y tipologas: qu son las redes y cules son las fuentes tericas?1628.3Caractersticas y categoras: cules son las diferencias?1648.4Criterios para la elaboracin de polticas:qu es la gestin de interacciones?1668.5Perspectivas en la gestin de redes:cmo se clasifican?1668.6Ventajas y limitaciones del concepto: qu hay que tener en cuenta?168captulo 9. Gobernanza, Gobernabilidad y cohesin social9.1Conceptos e implicaciones sobre gobernabilidad y gobernanza:qu significan?1719.1.1Cmo ha evolucionado el concepto?1719.1.2Orgenes y diferencias entre gobernabilidad y gobernanza: cules son?1739.1.3Gobernabilidad y adaptacin de las instituciones parala construccin de la poltica: cmo interactan?176contenido99.1.4Tipologas de gobernabilidad: cmo tipificarla?1789.2Sntesis y perspectivas de ambos conceptos:cules son los puntos de encuentro?1799.3Indicadores de gobernabilidad y gobernanza: cmo se miden?1829.4Cohesin social y polticas pblicas: cmo nace la idea y qu significa?1869.5Las polticas pblicas en la transformacin productiva y social:cmo interactan?1939.6El progreso tcnico en los modelos de crecimiento exgeno y endgeno:cules son las diferencias bsicas?1949.7 Progreso tcnico: Qu es y cules son sus determinantes?,Cmo lo ven algunas instituciones de la regin?1969.8Escenarios posibles de la poltica de transformacin productiva:cul es el perfil?2009.7.1La idea de escenarios: qu es un escenario y cmo se construye?2029.7.2Actitudes frente al cambio: cmo actuamos? 9.9Tipos de escenarios: cules son y qu conllevan?2069.9.1Escenario A: seguir donde estamos. En qu consistey qu representa?2069.9.2Escenario B: agregar valor a los recursos naturales.Cules son los desafos y cmo beneficiarse?2079.9.3Escenario C: crecimiento basado en fuerzas exgenas.Qu representa?2109.9.4Escenario D: cambio del patrn de especializacin. Qu exige?2119.9.5Escenarios Intermedios: opciones de transicin.Por qu no buscar estadios intermedios?2129.10Cmo caracterizar la situacin de partida y qu dimensiones sedeben considerar?2129.10.1Algunas experiencias o estudios sobre puntos de partida y llegada cules son?2139.10.2La dimensin institucional cules son sus caractersticas?2209.10.3La dimensin social cules son sus caractersticas?2239.10.4La dimensin econmica cules son sus caractersticas?2279.11Puentes entre la ciencia, la tecnologa y la poltica pblica:dnde pueden estar?2319.12Precauciones sobre el diseo de escenarios:qu hay que tener en cuenta?23610Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicacaptulo 10. seGuimiento y evaluacin de las polticas pblicas10.1Qu es y qu se entiende por seguimiento y evaluacin?23710.2El concepto de responsabilidad: qu significa?24010.3Finalidad y usos del seguimiento y la evaluacin: cules son?24210.4Ciclo del seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas:cules son las fases?243 10.5Indicadores para el seguimiento y la evaluacin:cules son y qu caractersticas principales tienen?24710.6Mtodos y tcnicas para el seguimiento y la evaluacin:cules son las ms representativas?25010.6.1Tcnicas de preparacin y evaluacin de proyectos:cules son los fundamentos?25010.6.2Enfoque de marco lgico: cul es su estructura?25110.6.3Anlisis de costos y beneficios: en qu consiste?25410.6.4Criterios de decisin: cules son?25710.6.5Evaluacin de impacto: en qu consiste?25810.6.6Evaluacin basada en la teora: de qu trata?26210.6.7Modelos de Equilibrio General Computable (MEGC):cules son sus ventajas y limitaciones?26410.7Limitaciones de los indicadores: cules son las restriccionesy qu hay que tener en cuenta?267captulo 11. reFlexin Final269biblioGraFa271anexo iElementos y caractersticas de la poltica de ciencia y tecnologa de Espaa287anexo iiLa copa del Amrica: metfora de la poltica pblica308anexo iiiDefiniciones de los tipos de participacin315anexo ivndices de dimensin institucional, social y econmica317anexo vTipos de poblacin y su proyeccin324anexo viAnlisis costo-beneficio32711presentacinLa importancia del diseo y ejecucin de las polticas pblicas no ha pasado inadvertida en lahistoriadelpensamientoanaltico,econmiconimuchomenosenlosdebatesrecientes sobre el desarrollo de Amrica Latina. El anlisis realizado ha sido extenso, pero no ha dado lugaraunareflexinsistemticayconceptualsobresuselementoscomountodo.Seha enfatizadoelproblemademaneraparcialydesintegradasinconsiderarelfenmenodel desarrollocomoundesafocomplejo,dinmicoyadaptativo.Porlotanto,lanecesidadde confrontar visiones y aunar esfuerzos por elevar la calidad de las polticas pblicas se hace perentoriaenunmundoenelquelasinterdependenciaseinteraccionessocialessoncada vez ms importantes. Es en esa lnea de reflexin que la Organizacin del Convenio Andrs Bello (CAB), el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa (COLCIENCIAS), y el Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcal (UAH) se complacen en presentarlaGuasobrediseogestindelapolticapblica.Estastresinstitucionesen susrespectivosmbitosde trabajohantenidocomopropsitoladifusindelasideasyel fortalecimiento de las capacidades personales e institucionales en los mtodos,tcnicas y el arte de disear y gestionar polticas pblicas con eficiencia y equidad. Mucho de nuestro subdesarrollo en su administracin, deriva de la ausencia o deficiente diseo de las polticas pblicas.Estapublicacinsecentra,precisamente,enlosaspectostericosyprcticosdelas polticas pblicas, en un intento por integrar tres componentes que usualmente se abordan porseparado:laeconomacomoorganizacin,elEstadocomoorganizacinyelmercado comoorganizacin.Juntoaello,seexaminanendetalleelroldelosactoresylacrucial funcin que cumplen los incentivos para movilizar conductas individuales y colectivas a favor de las polticas pblicas. Adems, al incorporar la funcin de largo plazo, la Gua aborda los lineamientoscentralesquehayquetenerencuentaeneldifcilcampodelaconstruccin deescenarios,desdelapticadeldesarrolloinstitucionalysurelacinconelcrecimiento econmico,consusreglasformaleseinformalesysusmecanismosdecumplimiento.Por ltimo, examina los aspectos ms destacados del seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas. 12Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaEsta obra, por lo que estudia y por la forma en que se aborda el anlisis (si es que pueden separarse),constituyeunavaliosacontribucinparatodaslaspersonaseinstituciones interesadasenmejorarlacalidaddelaspolticaspblicas.Deesemodo,cabenoslo postularquelapolticaimportasinoquetambinlohacenlascaractersticasyfactores determinantes de los procesos de toma de decisin pblica. Precisamente,peseanocoincidir,necesariamente,contodosloscriterios"polticos" expresados por el autor, creemos que la publicacin de la presente gua constituye un valioso aportealoscompromisosydilogosobreunasuntoclave,enquereinalamentablemente laimprovisacinyeldiletantismo,tambinlos"interesescreados"bajoeldisfrazdelbien comn.Francisco huerta montalvo Secretario Ejecutivo Organizacin del Convenio Andrs Bello(CAB)daniel F. sotelsekDirectorInstituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT)Universidad de Alcal13introduccinEstaGuatieneporobjetivodetallarycaracterizarloselementosesencialessobreel diseo, gestin y evaluacin de la poltica pblica, sin individualizar a un sector o tema en particular. Por su contenido y estructura est orientada fundamentalmente a funcionarios delaadministracinpblicacuyasresponsabilidadestienenqueverconlagestindela poltica en todas sus dimensiones. En este sentido busca un balance adecuado entre teora yprctica,connfasisenlosaspectosinstitucionalesyprocedimentales.Suestructura estbasadaenpreguntasbsicasyrespuestasconindicacionessencillasparaintentar comprender mejor los fenmenos. Por lo tanto es muy importante lo qu se cuenta, al igual que el cmo se cuenta. El captulo primero bosqueja brevemente el rol del Estado y sus capacidades para gestionar polticaspblicas.Ydefinelascondicionesquedeterminanunabuenapolticapblica. Adems, se especifican sus caractersticas y particularidades.Elcaptulosegundoabordaelcontenidodelaagendapolticaylosaspectoscentrales del ciclo de las polticas pblicas.El captulo tercero describe los alcances de las cuatros funciones bsicas de la planificacin, los tres niveles de planificacin y las coordinaciones verticales, horizontales y transversales que deben darse para garantizar coherencia y as evitar varios tipos de desequilibrios. Se destaca el papel de la programacin presupuestaria, como instrumento por excelencia de coordinacin poltica y de programacin tcnica de la poltica. Elcaptulocuartoresealasfallasdemercado,deintervencinydecoordinacinquese dan durante el diseo y ejecucin de la poltica pblica y los retardos que de igual manera se generan. Se identifican las fallas de coordinacin como costos de oportunidad, especialmente en aquellas polticas pblicas que tienen ejes y lneas de accin transversales. El captulo quinto destaca las caractersticas primordiales del proceso de descentralizacin delaspolticaspblicas,haciendonfasisenlacapacidadydificultadesparaapoyarsu coordinacin desde el centro a la periferia y viceversa. Elcaptulosextovisualizalaimportanciadelosactoreseneldiseoyejecucindela polticapblicaaligualqueloselementosdeparticipacinciudadanaparaacompaarel proceso.14Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaElcaptulosptimoenfatizaelvalordelosincentivosdurantetodoelciclodelaspolticas pblicas y los problemas que las acciones o la informacin oculta plantean en el mbito del monitoreo. De igual manera se describen los rasgos e implicaciones para la poltica pblica del modelo Principal-Agente y las asimetras de informacin.El captulo octavo resume los rasgos ms sobresalientes de las redes de polticas pblicas comoconjuntoderelacionesinterinstitucionaleseinterdependientespararespaldarlos procesos de accin colectiva a favor de las polticas pblicas. Se refuerza el rol fundamental de la capacidad institucional y organizacional para sustentar eficiencia econmica y equidad social.Elcaptulonovenoresumeysintetizalosaspectosrelacionadosconlagobernabilidadyla gobernanzadelaspolticaspblicas,yenelcontextodelatransformacinproductivase perfilan los escenarios factibles que se generan a partir de la forma como se combinen los esfuerzosdetransformacinconlapolticadecienciaytecnologa.Sedescribe,adems, unapropuestametodolgicaparalacaracterizacindelescenarioDndeestamosyde esta forma visualizar las posibilidades y requerimientos para el cambio. Por ltimo, el captulo dcimo resea las finalidades del seguimiento y la evaluacin y sintetiza los mtodos, tcnicas y procedimientos ms utilizados. Todo ello con miras a vislumbrar mejor su importancia respecto a la calidad de la poltica. LaGuaincluyeseisanexos:dentrodeestos,elprimerosintetizayvisualizatodoslos elementosycaractersticasdelapolticadecienciaytecnologaenEspaa;elsegundo,a la manera de metfora sobre la poltica pblica, muestra a la luz de la Copa Amrica, los componentes estratgicos para ser exitoso en la competencia en el mar de mayor atraccin en el mundo. Los otros cuatro anexos aclaran y profundizan aspectos sobre tipos de participacin, ndices de dimensin institucional, econmica y social, poblacin objetivo y consideraciones especia-les sobre el anlisis costo-beneficio.Se espera que esta publicacin facilite una mayor comprensin sobre la problemtica de las polticas pblicas y aporte a la recuperacin del rol trascendental que debe jugar la planifica-cin y, especialmente, la coordinacin en todos los planos y dimensiones. Con su elaboracin se espera contribuir al debate entre los gestores y planificadores de las polticas pblicas y, en cierta medida, apoyar las tareas de capacitacin que sobre estos temas se lleven a cabo.edGar orteGn Quiones15aGradecimientosA CEPAL/ILPES por el invaluable aprendizaje durante varias dcadas en mis actividades de capacitacin, investigacin y asesora como funcionario. Al Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcal (UAH) por su incondicional e inapreciable respaldo durante mi estada como profesor visitante. AlaOrganizacindelConvenioAndrsBello(CAB)yalInstitutoColombianoparael Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas (COLCIENCIAS) por su inters y su confianza. A los funcionarios del rea de Ciencia y Tecnologa de la Organizacin del Convenio Andrs Bello (CAB), Henry Yesid Bernal, Coordinador del rea de Ciencia y Tecnologa del CAB, y GermnAlbertoQuitiaquezVillamarn,AsistenteTcnicodelreadeCienciayTecnologa delCABporsuvaliosacolaboracinentodoelprocesodeedicineimpresindeesta publicacin.Al Grupo de Economa Ambiental (GEA) de la Universidad de Alcal: Diego Azqueta, Gonzalo Delacmara, Carlos Mario Gmez y Daniel F. Sotelsek por su amistad y ayuda intelectual. A Rebeca Sandoval del Campo, mi aprecio y gratitud por su eficiente tarea como asistente de investigacin. A Azucena Martnez de la empresa Soporte Editorial Ltda., por su importante trabajo en la revisin y correccin de estilo.Mirar la palabra y leer la imagen: comprender el mundo.(Ttulo del ciclo de conferencias Abril de Cervantes, 2007, en la Universidad de Alcal)171.1 Qu es el estado y cules son las visiones sobre el estado?Elanlisisdelaspolticaspblicasesladisciplinaquetieneporestudiolaaccindelas autoridadespblicasenelsenodelasociedad.Ensudiseoeimplementacinconfluyen disciplinas como la economa, la sociologa e incluso la ingeniera. En el fondo, las polticas pblicassonunadirectrizdepensamientoquegualaaccin.Porlotanto,conllevanun proceso dinmico, participativo y sistmico que presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan generar un cambio o transformacin, dentro de lo que comnmente se denomina agenda poltica.Alhablardepolticapblicanopodemosdesligarnosdeaspectostrascendentalescomo elroldelEstadoenlasociedadcivil,losprocesospolticosylasinstitucionesenquese desenvuelven.Porestosmotivos,ladistincinentrepoltica,entendidafundamentalmente como la construccin de consensos y la lucha por el poder poltico, y polticas o actividades de intervencin gubernamental, en mbitos concretos de la sociedad, son vlidos y pertinentes entodolorelacionadoconeldiseo,negociacin,concertacin,aprobacin,ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas. Uno de los papeles fundamentales del Estado, en materia de poltica pblica, consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y forma de intervencin en la economa. En Amrica Latina,estaintervencinempezadarsedemaneracrecienteapartirdeladcadade lostreintadelsiglopasado,debidoalapresenciadedosfactoresfundamentales:a)en razndelaspresionesycircunstanciasinternasconelobjetodesatisfacerlasdemandas de la poblacin y como reflejo de la pugna por el poder poltico; b) como consecuencia del influjodeideologasexternasqueiluminabanelquehacerdelEstadoeilustrabanlaforma de hacer poltica pblica para distribuir y generar riqueza. En este vaivn, el rol del Estado transit,influenciadopordiversasescuelasdelpensamientoeconmico,demaneracclica ypendular,desdelospensadoresclsicosyneoclsicoshastalosneoinstitucionalistasy contemporneos. Concomitante con lo anterior, el anlisis sobre el rol del Estado y las polticas pblicas podra ser ms fructfero si se abordara en forma de preguntas. Por ejemplo, Importa la poltica? captulo 1. caractersticas de la poltica pblica18Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblica(BID, 2006), o alternativamente La poltica es fuente de las polticas pblicas? o al contrario, Las polticas pblicas hacen la poltica? (Meny et al., 1992).Lapreguntahaconstituidounenfoquefructferoquehavueltoaponerenteladejuicio elmodelosimplistadeladecisinracionalysecuencial,segnelcuallaspolticasno podransersinoelfrutodeladecisinpoltica.Sinembargo,sehaexageradoavecesla refutacindelsentidocomn,tantomscuandolosprimerosanlisisdepolticaspblicas estabanfuertementemarcadosporlaimprontadelconductivismotriunfante:sefijabanen los insumos (inputs) y los productos (outputs) de las polticas, sin preocuparse demasiado de lo que pasaba en la caja negra; es decir, sin tener en cuenta los procesos y el impacto de las estructuras de los partidos o de la burocracia. Poco a poco numerosos estudios demuestran que, a pesar de todo, esta variable no es desdeable (Meny et al., 1992). 1Por dichas razones, la poltica sin polticas pblicas se parece ms a un sistema poltico sin rumbo ni horizonte, concentrado en la distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos y sociales. A la inversa, las polticas pblicas sin poltica no tienen sustento ni los consensos necesarios para garantizar su sostenibilidad y estabilidad, y terminan en simples propuestasdegobiernoperonodeEstado.Enestesentido,esimportantedestacarque el marco conceptual y la teora de accin son interdependientes. Un modo de intervencin que no est respaldado por un marco conceptual es solamente una prctica. Cuando se une la teora con la prctica, el discurso y las acciones, o la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptual viable y creble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marco conceptualproporcionadoporlainterpretacindelarealidad,yelmododeintervencin, dado por las acciones de la estrategia. Con el tiempo, la mejora tanto de la teora como de la prctica es resultado de un proceso acumulativodeconocimientoydeexperiencias,deensayoydeerror,ydeconfrontacin entrelosfundamentostericosyloaprendidoconlapraxis.Lasideas,tantoeconmicas como sociales, no avanzan de manera uniforme y lineal, sino a saltos con grandes progresos, estancamientos y retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamiento queseasemejanasistemastericosconsusprincipios,conceptos,evidenciasy conclusiones. Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia del pensamiento econmico, establecen algunas lneas de interpretacin para entender su evolucin. Entre las razones de interpretacinpodranestarlassiguientes:primera,losproblemassocioeconmicosestn fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellas teoras que slo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta duracin; segunda, el xito de una teora depende tanto 1ElnovelistarusoVladimirNabokov(1940-1977),autordelanovelaLolita,insistaenla apreciacinestticaatravsdelaatencinalosdetallesdeestilo,delenguajeyestructura, antes que al desarrollo del carcter de los personajes. El sentido comn lo llamaba sentido hecho comn. caractersticas de la poltica pblica19desucoherenciainternacomodesucapacidadparaexplicaryresponderarealidades delmomentosocial;tercera,laevolucindelasideasnoestexentadelosciclosdela realidadsocialy,porconsiguiente,enestadinmicasecreanyseconstruyenescuelasde pensamientosucesivamente;porltimo,elprogresodelasideasesacumulativoconbase en su perfeccionamiento y capacidad de generalizacin (Screpanti et al., 1997; Mair et al., 1991).2Lamayoradelostextossobrelahistoriadelpensamientoeconmicoserefierena escuelasoteorasy,dependiendodelniveldedesagregacinodetalle,stasusualmente vienenagrupadascronolgicamentedelasiguientemanera:mercantilistas,preclsicas, clsicas,marxistas,marginalistas,neoclsicas,bienestaristas,neobienestaristas,keyne-sianistas, institucionalistas, neoinstitucionalistas y contemporneas (Screpanti et al., 1997; Mair et al., 1991; Rongalga, 2006).3Con todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque positivo y el normativo, sobre la forma de complementar intervencin y mercado, siempre ha estado presente. ElEstado,ensuacepcinpolticageneral,significalainstitucinencargadaderealizarel derecho en la sociedad civil; en l se concentra el poder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que afectan al conjunto de la poblacin.Adems de ello, el Estado desarrolla un conjunto de funciones que lo convierten en un agente econmico de suma importancia (Sabino, 1991).2Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de Karl Popper (lgico-emprico) con La lgica de la investigacin cientfica, el socio-histrico de Thomas Kuhn con su Estructura de las revoluciones cientficas, y el meta-histrico de Imre Lakatos con el Programa deInvestigacinCientfica.Todosellosestablecenteorassobreeldesarrollodelconocimiento (Casares, 1992).3EntrelosprecursoresdellaissezfairepuedenmencionarseaFrancoisQuesnay,DavidHume yJamesStewart.DentrodelaescuelapreclsicapuedencitarseaWilliamPetty,JohnLocke, Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economa poltica clsica estaran: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuard Mill. Como escuela de ruptura se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Dentro de algunos marginalistas estaran William Jevons, Leon WalrasyCarlMenger.EnlaortodoxianeoclsicasedestacanAlfredMarshall,ArthurPigou, FrancisEdgeworth,JohnMauriceClark,RonaldFisher,CarlMengeryKnutWicksell.Como representantes de la escuela bienestarista estaran Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas seran Ronald Coase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuelaquellevasunombre,seguidoentreotrosporlaaltateoradeMichaelKalecki,Joseph Schumpeter, Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolucin del institucionalismosecitanentremuchosotrosaJohnDewey,WesleyMitchell,KennethParson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. Dentro del neoinstitucionalismo se destacan Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporneos ms nombrados tendramos, entre otros, a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs y Paul Krugman. 20Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaAs,entodaslasvisionessobreeldesarrolloyelEstado,laideologaesunacuestin ineludible y tal como lo seal Alfred Marshall, uno de los padres de la economa neoclsica contempornea,laeconomaesunodelosdosgrandespilaresqueconformanlahistoria mundial,elotroeslareligin.Poresoesimportanteelrolquelaideologaeconmicaha jugado,ycontinuarhacindolo,enellentoperoprogresivodesarrollodelosderechos econmicosysociales.Elanlisiseconmico,queestimplcitoyexplcitoenlaspolticas econmicas, tiene una influencia decisiva en el pensamiento y en la habilidad del gobierno, as como en la sociedad civil, para implementar polticas y acciones positivas que respalden y defiendan los derechos econmicos y sociales. Por todo ello, el rol del Estado y su papel en la sociedad ha sido, a lo largo de la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologas.4Elcuerpodeconocimientosdelacienciaeconmicaconsideraelfuncionamientodela economacapitalista,atravsdelfuncionamientodelosmercados,comounsistema eficienteyautorregulador.Eficiente,enelsentidoquesuponequeasignalosrecursosen formaautomtica y ptima; autorregulador, porque posee la capacidad para autocorregir las desviaciones que se producen en el sistema. Bajo esta argumentacin, se pretende justificar lanointervencindelEstadoporcuantoconsuintervencinperjudica,interrumpe,crea distorsiones y evita el equilibrio que se obtendra con el libre juego de las fuerzas del mercado. Esta invocacin a un Estado neutral se contradice con la historia del desarrollo econmico, segnlacuallospasesmsavanzadoslohanlogradograciasaunfuerteapoyoinicial delEstado,atravsdelainversineneducacin,salud,infraestructura,agriculturay seguridad social. Todo ello, amparado por un adecuado marco regulatorio con espacio para la actividad privada. La ideologa del libre mercado, llevada al extremo, ha demostrado ser funestaparalaseconomasenvasdedesarrollo.Porlotanto,entremejorconozcamos los mecanismos de regulacin o control manejable por el decisor, ante las limitaciones del mecanismo autorregulador del mercado, mejor podr ser el diseo de las polticas pblicas. Laregulacincontroladatieneporobjetoasegurarelfuncionamientodelsistema,de manera que toda desviacin del estado de las salidas con respecto a su valor propuesto, se compense (Lange, 1969).LosapoyostericossobrelaneutralidaddelEstadotienen,tambin,susracesenel principiodelequilibriocontinuodelosmercados,segnelcual,elsistemaeconmicono 4TantoJohnMaynardKeynescomoJosephSchumpeter,gigantesdelateoraeconmica, sostenanquelaeconomaesuncompuestoinevitabledecienciaeideologa.Esdecir,las observacionesylosinteresesquemotivannuestrotrabajoestnguiadosporunavisino intuicin inherentemente ideolgica. Adems, crean que el acto cognoscitivo pre cientfico, que es la fuente de las ideologas, es un requisito previo del trabajo cientfico, sin el cual no es posible queaparezcadentrodeunacienciaunanuevatendencia.Paramayordetalles,verartculosde JamesTobinLacontrarrevolucinmonetaristaenlaactualidadyLaeconomadelaoferta: conceptos y posibilidades operativas, en Papeles de Economa Espaola, No 10, 1980. caractersticas de la poltica pblica21slo se autorregula sino que todas las situaciones de desequilibrio tienden a autocorregirse de maneracontinua,sinnecesidadde unapolticaeconmicaqueintervengaparacorregir losdesbalancesentreofertaydemanda(Tobin,1982).Comoloensealahistoriadel desarrolloeconmicodeAmricaLatina,losproblemasdeajusteoestabilizacinnose resuelven de manera automtica, por cuanto stos no son de tipo coyuntural o de corto plazo sino,fundamentalmente,decarcterestructural,conprofundasbrechasdedesigualdady heterogeneidad de diversa ndole, que slo pueden ser resueltas con un enfoque integral y con activa presencia del Estado (CEPAL, 2007).Cuandosetomanenconsideracinlasopcionesparalaaccincolectiva,osea,cuando intervienenincentivosparaorganizarymantenerorganizacionesoconducirintereses sociales, tambin se plantean connotaciones sobre el Estado, segn la forma como se den los aspectos de competicin, de cooperacin y de coordinacin.Laopcinpluralistadelasorganizacionesdeinteresesenlasociedad,conlainclusinde unamplioespectrodeopiniones,correelriesgodediluirofragmentarelpesodelEstado en un alto nmero de actores descentralizados, cuando no se tiene un esquema articulado derelacionesinterdependientesounabaseslidaderepresentacindemocrtica.La negociacin y la concertacin coexisten con una concepcin pluralista de la sociedad, como bases para la gobernabilidad.Laopcincorporatistaomonopolistaparalaaccincolectivatiendealareduccindel pluralismo,tantoporlaconcentracindelosgruposconpretensionesdemonopolio,como porlanecesidaddelsistemapolticodereducirdelnmerodeinterlocutores.Subsisteel peligro de justificar interlocutores validos del Estado, que representen bien a sus afiliados y sean capaces de controlar a sus miembros para que cumplan con las normas, los acuerdos y las polticas del Estado. Estas dos posiciones, la pluralista y la corporatista, dan pie al desarrollo de nuevas teoras basadasenlasrelacionesentreEstadoylaadministracinpblica,dondelaestructura organizacionalylasocialsonpreponderantes.Seentiendeporadministracinpblica laorganizacinqueelEstadoutilizaparacanalizardemandassocialesatravsdela transformacin de recursos, acciones de poltica y regulaciones (Schneider, 2001).LacontroversiatantoenaspectosnormativoscomopositivossobreelpapeldelEstado, despusdesuagudizacinhaabandonadolosextremosyapartirdelreconocimientode lasfallasdemercadoydelasfallasdeintervencin,seconcentramsenlacalidaddela gestin y en la optimizacin de los recursos para satisfacer a los ciudadanos. Hoy en da se reconoce y acepta que la discusin que enfrenta al Estado con el mercado no tiene destino ys,porelcontrario,laefectividaddelEstadocomotemafundamental.Elreconocimiento de los tipos de fallas lleva a aceptar que el rol del Estado debe ser dinmico y ajustado a su capacidad de responder a los desafos, evaluada esta capacidad en funcin de la fortaleza de sus instituciones. 22Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaAesterespecto,existerelativoacuerdosobreelroldelEstadoenlaprovisindebienes pblicos, y desacuerdo en la forma que debe proveerlos y en su participacin en la promocin deldesarrollo.As,losproblemasdeunademocraciaseabordanbajolaconcepcindeun Estado que no es desptico ni necesariamente benevolente sino representativo, y que tiene por funcin transformar en decisiones polticas las prioridades que los ciudadanos manifiestan en las votaciones y no, por el contrario, la de obstruir o tutelar esas prioridades.5 ElroldelEstado,enfuncindelafortalezadesusinstituciones,adquiereunamayor preponderancia cuando se reconoce la existencia de privilegios que generan los aspirantes a rentas (rent-seekers), en los que el Estado queda expuesto a presiones de grupos causando corrupcin e impunidad.Deigualmanera,sejustificasupresenciaanteinstitucionesdbilesquedanespacioa gruposdepodereinteresesgremialesoparticulares,parapresionaracuerdosfavorables. Por ltimo, tambin se reclama su actuacin cuando los intereses propios de grupos dentro del gobierno, generan un comportamiento maximizador que atenta contra los intereses de la ciudadana.6Esdecir,dentrodelatesisdelaautonomarelativadelEstado,sunaturalezasereflejay semanifiestamedianteconflictosentrelasinstitucionesestatalesylasorganizacionesde intereses que pretenden influir sobre las polticas pblicas. La dependencia de recursos del Estado, por parte de algunas organizaciones de la sociedad, establecerelacionesfuncionalesquesederivandelapropiaestructuraorganizacional delEstado.Estatesis,enciertamanera,tambin,seasociaconlaideadequeelEstado esunespaciodeconcentracinyconfrontacindelitespolticasysociales,osectores dominantes de la sociedad que pugnan por el poder, dependiendo del grado de articulacin y cohesin de la sociedad o de su nivel de relacin frente a las organizaciones sociales. Sujeto alacapacidaddeautonomadelEstadoparadirigir,regulareincentivarloscambios,ode las relaciones de causalidad entre sociedad civil e instituciones polticas, surgirn diferentes tipos de institucionalidades y formas organizativas de la sociedad (Jordana, 1995). 5Segn Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los individuos del miedo y del abuso de los dems. As, caracteriz al Estado como un Leviatn o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlanta propuso a la ciencia como el guardin del orden de la sociedad y Adam Smith en su Riqueza de las Naciones, da este lugar al mercado. Las tres representan una especie de entidad autnoma, capaz de actuar por encima de la sociedad, para garantizar el orden de su funcionamiento (De Souza Silva et al., 2001)6 Respecto a estos temas se tienen las races institucionales del pork-barrel spending o la captura de la poltica pblica por grupos de inters. o del efecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores polticos a las diversas polticas pblicas. Por extensin, se aplica a aquel tipo de polticas pblicas que slo benefician a grupos o sectores particulares, pero cuyos costos los cubren todos los ciudadanos.caractersticas de la poltica pblica23Enconsecuenciaconlasanteriorestesis,elEstadopuededefenderseporlasganancias debienestarquehaceposibles,ypuedecriticarseporloscostosquerepresentansus intervenciones de coaccin y redistribucin sobre la libertad individual, los derechos de las personas y la economa de mercado. La nueva visin sobre el Estado se aleja de los modelos de Estado mnimo, por su incapacidad pararesolverlosprincipalesproblemassocialesyeconmicosdelapoblacin,ycorrige lospatronesdelmodelonacional-desarrollistabasado,desdeelpuntodevistapolticoen elcontrolestatal-corporativo,paternalistayautoritariodelasdemandasdelaciudadana ydesdeelpuntodevistaeconmico,enlaintervencindirectaeindiscriminadaenla economa. Todas estas experiencias fallaron por su falta de legitimidad social yde eficiencia, eficacia yequidadenlatomadedecisiones.Deigualmanera,aqueltipodereformasimpulsadas tendientes a reducir el Estado al mnimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economa, tampocosevieronreflejadasenlacontraccindelosgastospblicosoenunamejor prestacin de los servicios bsicos a la poblacin. Desde finales de la dcada pasada la regin ha entrado en un nuevo ciclo, impulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalizacin, la recuperacin de los precios de las materias primas, la profundizacin de las reformas, la mejora en los indicadores macroeconmicos y gobiernosdemocrticamenteelegidos.Unanuevaera,conrenovadasexpectativassobre eldesempeodelaspolticaspblicas.Quizs,estasealaocasinparamirarconmayor detalle las caractersticas de su diseo y ejecucin. En la transicin ideolgica la nocin de Estado se fue adaptando y modificando a partir de la idea de Estado-Nacin como concepto bsico de territorio, soberana e identidad para pasar, dependiendodelmomentohistrico,poreldeEstado-neutral,Estado-facilitador,Estado-subsidiario, Estado-protagnico, Estado-interventor, Estado-red y Estado-co-naciones, donde esta ltima visin se manifiesta mediante estrategias, redes y alianzas supranacionales para enfrentar la globalizacin y la sociedad del conocimiento (Castells, 1996).De todas formas, el gran trasfondo de ladiscusin descansa en la necesidad de compatibilizar losobjetivosdeeficienciaeconmicayequidadsocial,apartirdesituacionesconaltos niveles de desigualdad e inequidad, con una adecuada y eficaz intervencin del Estado, para garantizar gobernabilidad y cohesin social. Sea cual fuere la opcin, la intervencin econmica y social del Estado fundamentalmente en Amrica Latina se ha caracterizado por ser la de un Estado planeador y promotor del desa-rrollo, la de un Estado regulador y la de un Estado subsidiario dentro del modelo de economa de mercado. En la primera, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con nfasis en el pluralismo, la cohesin y la igualdad de oportunidades. En la segunda, pregona la condicin de instrumento o rbitro al servicio de clases o grupos 24Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaespecficos. Y la tercera visin coloca al Estado en un punto intermedio para administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil, mediante incentivos y mecanismos de competencias. Estas tres caractersticas de intervencin sern el respaldo de las ideas que sobre polticas pblicas se elaborarn en esta Gua (ILPES, 1995,1998).1.2Qu es gestin pblica y qu enfoques hay? Por gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar y coordinar a las personas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas; es pblica, porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de un marco jurdico-poltico (Albi et al., 1997).Tambin se puede entender como la capacidad de los actores gubernamentales para llevar acabosuspropuestasdepolticaolosobjetivosdesuagenda.Estacapacidadestaren funcindelaracionalidad,lacoordinacinyelconsensoconqueseejecutenlasacciones pblicas.Porlotanto,lanuevagestinpblicatienecomometamodificaromodernizar laadministracinpblicaparaprestarmejoresserviciosalacomunidadysatisfacersus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables. De igual manera, se entiende por organizacin a toda entidad a travs de la cual las personas seinterrelacionan,searticulanysecomunicanmediantevnculoscontractuales,acuerdos formalesoinformales,derechos,normas,procedimientosocostumbresculturales,que definenlasrelacionesdecooperacinycompetencia.Lasinstitucionessonlasreglasde juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias que los participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institucional dado. Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: lasinstitucionessonrdenesabstractos,independientesdelosindividuosquelas componen,quecumplenlafuncindefacilitaralosindividuosylasorganizacionesla consecucin de sus fines particulares, pero que en s mismas no tienen fines especficos; lasorganizaciones,encambio,sonrdenesconcretos,determinadosporlosindividuos ylosrecursosquelosintegran,creadosparalaconsecucindefinesparticularesy especficos. Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de laevolucinodinmicasocial;lasnormasdelasorganizacionesprocedendeldesignio racionalatribuidordeposicionesypuedensertambinalteradaspordesignio(IIG, 1998). A partir de estas aclaraciones, conviene retomar algunas conceptualizaciones tericas sobre el tema: En primer lugar, las polticas pblicas se enmarcan dentro de la ciencia poltica y sta tiene sus races en lo que se conoce como teora de la decisin (rational actor poltical theory). sta,confundamentosdelaeconomadelbienestar,serefierealaoptimizacindelas caractersticas de la poltica pblica25decisiones y a la evaluacin de todos los costos y beneficios asociados a dichas decisiones. As, bajo este enfoque, la ciencia poltica se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisin racional bajo las condiciones de estar completamente informado y con una jerarquizacin clara y completa de las preferencias. Dentro de este razonamiento, el tomador de decisiones (policy maker) evaluara todas las posibles alternativas de polticas pblicas y sus consecuencias, y elegira la opcin de poltica que mejor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Adems, tales decisiones o intervenciones se realizaran sin costo alguno.Si as fuera, este actor racional supondra, adems, que los procesos de las polticas pblicas sucedenporetapasofasessucesivas(formulacin,decisinyejecucin),basadosiempre en que el decisor comienza con el anlisis del problema, evala las alternativas y toma una decisin racional sobre la mejor alternativa (Winer et al., 2002).Elenfoqueracionalhasidofuertementeatacadodesdelosmsdiversospuntosdevista. Susoponentessugierenunenfoquealternativoderacionalidadlimitada,basadoenin-formacin incompleta y donde el anlisis de los problemas no es perfecto y quizs tampoco deseable, dada la escasez de recursos y el alto costo de la informacin y su procesamiento. Adems, en consideracin a que el objeto de la poltica son seres humanos, los procesos de laspolticaspblicassontambinimpredecibles,debidoalainformacinincompletaylos valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar. Apesardelascrticas,laesenciadelmodeloclsicodelactorracionalesdegranayuda para comprender la dinmica de las polticas pblicas. Los desarrollos tericos ms recientes estnbasadosenelenfoquederacionalidadlimitada.Estasnuevasvisiones,basadasen procesosdemultiactoresymultinivelesinterdependientes,regidosporreglasformalese informales,dentrodeunmarcoinstitucionaldeterminado,intentaninfluenciarelproceso poltico en una direccin acorde con sus intereses. El centro de la polmica, con stos y otros enfoques, radica en la complejidad del proceso de la poltica pblica: diferentes actores con diferentes intereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen claras sus preferencias; procesos de las polticas que son fruto de interacciones complejas y conflictivas; intervenciones de poltica que son costosas; estrategiasparaalcanzarlosobjetivosquesoncomplicadas;ypercepcionessobrelos problemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn, 1998). DesdelaperspectivadelapresenteGua,lateoradeladecisinplanteaalgunas consideraciones que vale la pena sealar:El anlisis de las polticas pblicas exige tener en cuenta tanto los procesos polticos que las polticas conllevan, como sus costos.El anlisis de los procesos de las polticas pblicas debe incorporar el papel que juegan los incentivos, dentro del marco institucional establecido. 26Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaElanlisisdelaspolticaspblicasdeunactorracionalesperfectamentecompatible conlaaplicacindecriteriosnormativosylaseleccindepolticasmedianteelvoto democrtico. Losjuiciosdenominadospostcientficosseintroducenunavezquelateorahasido formulada,yserefierenalaeleccindelasdistintaspolticasyalaseleccindelos objetivos,cuandolateoraestsiendoaplicadaalapoltica.Porlotanto,enlafase normativadediseodelapolticasoninevitablesalahoradehacerrecomendaciones polticas sobre lo deseable o no de determinados objetivos y sobre el grado de prioridad de los mismos (Fernndez et al., 1998).En segundo lugar, desde un enfoque estrictamente econmico, se dira que la gestin pblica es en esencia un problema econmico donde hay que definir un objetivo, definir una poblacin objetivo, definir unos instrumentos y definir las restricciones presupuestarias. Con todo ello, sebuscaralograrlamejorsolucinposibleomaximizarsuresultado,esdecir,alcanzarla solucin ms eficiente. Esto, por razones polticas, sociales, culturales y por la forma como est distribuida la riqueza, puede ser parte de la solucin pero no lo es todo. Veamos algunas consideraciones:Entodadireccinpblicalosobjetivossonmltiples,excluyentesycomplementarios. Adems, en un Estado moderno y descentralizado, algunos objetivos tradicionales pueden ser suministrados por el sector privado, dando fundamento a modalidades diferentes de gestin. La ausencia de coordinacin en las decisiones es lo usual. Lasituacininicialrequiereanlisisyconstituyeunproblemaensmismaporrazones deestratificacinsocialyheterogeneidaddelosgrupossocialesaloscualeslapoltica pretende atender. Es decir, la identificacin de los problemas y la forma de resolverlos es parte de la gestin, por cuanto desconocemos su origen y su entorno. Losinstrumentos,comoincentivos,nonecesariamenteapuntanaunsoloobjetivoya pesardelasbuenasintencionesdeldecisor,suaplicacinyconsecuenciasnosondel todo conocidas. En algunas ocasiones incentivan la decisin correcta y, en otras, inhiben e incluso afectan la actividad de los privados.77Enelmodeloprincipal-agenteeltemadelosincentivosesfundamental.As,bajoestemodelola pregunta central es: qu hace que la gente acte de una u otra forma? En una situacin de contrato o de Agencia, hay un contrato de empleo en el que una persona (Principal) encarga a otra (Agente) la gestin de una actividad o de una unidad econmica, dndole autonoma en la toma de decisiones yaceptandoelAgente(A),actuarprotegiendolosinteresesdelPrincipal(P).Cmosealinean los objetivos entre uno y otro para alcanzar determinadas metas? En esta teora hay tres tipos de problemas de informacin: seleccin adversa, riesgo moral y no verificacin de esfuerzos por parte del Principal (Laffont et al., 2001). Esta temtica, que tiene enormes implicaciones sobre la gestin delasempresasestatalesylaspolticaspblicasengeneral,servistaconmayordetalleenel captulo 7 sobre incentivos.caractersticas de la poltica pblica27En la gestin de las empresas pblicas, las metas (eficiencia, eficacia, esfuerzo) y las res-tricciones (presupuestarias, burocrticas, etc.,) son de la ms diversa naturaleza y tampoco demaneraexantesoncabalmenteacreditadas.Deigualmanera,enlassituacionesde contrato o de empleo de servicios por encargo (outsourcing), la informacin de que pueda disponerelPrincipal(titulares/propietarios)sobrelosmismospuedesermenor/mayoro peor/mejor que la del Agente (gerente/director). Porltimo,losinteresesopreferenciasindividualesnosiemprecoincidenconlosdela sociedadoelgrupoy,porlotanto,nopodemossumarestaspreferenciasparallegara reglas de decisin colectiva.Entercerlugar,unaperspectivamspositivistareconocequesepartedeunmundo imperfectoporcuantolainformacinesimperfecta,estmaldistribuida,escostosa deadquirirynotodoslosindividuosaccedenaellaenigualdaddecondiciones.Porotra parte, los actores que intervienen en la gestin pblica cuentan con una dotacin altamente inequitativaparaquepuedantomardecisionesracionales.Adems,elconceptodesector pblico cubre al ms variado y heterogneo conjunto de actores con motivaciones, objetivos y capacidades de la ms diversa naturaleza y, casi siempre, difciles de medir. Asimismo, dado que las necesidades son mltiples y acuciantes, los objetivos tambin son mltiples,variados,conflictivosycontrapuestosporrazonesdeequidadoeficiencia.En lagestinpblicanohayunobjetivonico,porlotantoeldecisornecesitaponderarlosy clasificarlosdeacuerdoconunordendepreferencias,queenlamayoradeloscasoses conflictivo.Esta opcin, como teora de decisin, es una alternativa al enfoque de racionalidad central, segn el cual el decisor central tiene a su disposicin toda la informacin necesaria sobre losproblemasexistentes,laspreferenciasylassoluciones.Porsucentralismoyvisin jerrquicadearribaparaabajo,minimizalasrelacionescausalesentremediosyfines,y suexcesivaracionalizacindelaspolticaspblicasdesconocelasmltiplesrelaciones intergubernamentalesentreelcentroylaperiferiayviceversa,dondelosgobiernos subnacionales juegan un papel preponderante. Encuartolugar,unavisinmsrecienteenfatizalasrelacionesentrelaspolticaspblicas yelEstadoyrealzaelpapeldelasinstitucionesformaleseinformales-llmensereglas socialmenteaceptadas,normas,valores,actores,organizaciones,incluidoslospartidos polticos-yhacedescansareltemadelagestinenunfenmenomuchomscomplejo deinteraccionesentreactoresprotagnicosconfunciones,responsabilidades,derechosy restricciones, dentro de una determinada arquitectura organizativa (North, 1993). Estaperspectiva,cuandoesmalinterpretadayencasodetraducirsesesgadamenteenla leyyelmarcoregulatorio,tampocoserasatisfactoriaporcuantolanormaporssolano 28Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicagarantizaunabuenagestin.Loscontratoslegalessonincompletos,nocubrentodaslas posibilidadesniprevnlasreaccionesdelaspersonasrespectoaviolarlosoeludirlos.Las motivaciones y las condiciones para actuar al unsono, en procura de un objetivo, presuponen muchas otras condiciones.Enconsecuencia,tomandoenconsideracinlasanterioresacepciones,elconcepto degestinpblicaincorporasustancialmentecomountodoorgnicovarioselementos: incorporaelrolinsustituibledelEstadoparaalcanzarelbienestarcolectivoynoelde unospocos;incorporalosfundamentosdelateoraeconmicaparacomprenderel funcionamientodelmercado;incorporaalasinstitucionescomocuerpodelasociedad conreglas,normasyvalores;incorporapersonasconsusnecesidadesypreocupaciones y,tambin,demanerapreponderante,incorporaladifciltareadecoordinar,motivare incentivaractoresparaquemedianteestmulos,sesumenallogrodedeterminados objetivos, con informacin incompleta y mal distribuida, en el marco legal, poltico y jurdico que cada sociedad determine. Enotraspalabras,elamplioconceptodegestinpblicaimplicaconocer,comprendere integrar las caractersticas y consideraciones que conllevan tres grandes componentes de organizacin: el Estado, el mercado y la economa (ver grfico 1 y cuadro 1).Grfico 1. interrelacin entre los componentes de la poltica pblicaFuente: elaboracin propia con base en Albi et al., 1997.En la nocin de gestin pblica, por lo tanto, no hay un solo decisor sino diversos decisores y diversos ejecutores que interactan en diferentes niveles, con cuotas desiguales de poder y en circunstancias y condiciones dismiles. En este sentido, la gestin pblica es tcnica, es arte y es imaginacin (Albi et al., 1977).caractersticas de la poltica pblica29cuadro 1. la gestin pblicaGestin pblica: conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de las personas plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico de su estudio. Exige conocer: Losconceptosbsicosdelaeconomadelaorganizacin:incentivos,coordinacin, eficiencia, cultura, institucin, transaccin, propiedad, jerarqua, autoridad, motivacin, contrato, informacin, racionalidad.ElEstadocomoorganizacin:rasgosinstitucionales(pertenenciauniversalypoder coactivo); capacidad para remediar fallas del mercado (doctrina del inters colectivo); instrumentos; fallos del Estado (restricciones polticas y anatoma bsica de los fallos delgobierno;importanciadelasinstitucionespolticas(supremacadelDerechoy naturaleza poltica de los fines); restricciones organizativas para la gestin pblica.Elmercadocomoorganizacin:hiptesis(institucionales,tcnicasdeinformacin ydecomportamiento);teoremasfundamentales(economadelbienestar,equilibrio competitivo,comportamientodelospreciosdemercado);fallasdelmercado (competencia imperfecta, no rivalidad, asignacin imperfecta de derechos de propiedad, informacin imperfecta y mercados incompletos); soluciones organizativas (cooperacin voluntaria y organizacin interna empresarial, cooperacin coactiva bajo instituciones estatales).Fuente: Albi et al., 1997.1.3cules son las capacidades del estado?SiendoelEstadolaorganizacinmsimportanteytrascendentaldelassociedades,su razn de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizar su poder, institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar su identidad colectiva mediante smbolos de pertenencia. Porlotanto,elEstadotienefuncionesquesonesencialesparalaprosperidaddeunpas, tiene potestad y capacidad para equilibrar la situacin econmica y mantenerla estable en el tiempo, debe garantizar el desarrollo econmico y social equitativo, mantener la credibilidad ejecutandosuspromesasamedianoplazo,llevaracabolaspolticasnecesarias,eincluso vigilar sus polticas para que no se vean alteradas de su objetivo inicial.En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivos centrales que deben orientar y dirigir las polticas del gobierno (Musgrave, 1992). stas se pueden sintetizar as: 30Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicai.Funcin de asignacin: es decir, la provisin de bienes y servicios sociales o el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y sociales.ii.Funcindedistribucin:esdecir,elprocesomedianteelcuallarentaylariquezase distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.iii. Funcin de estabilidad: es decir, garantizar la estabilidad econmica mediante la utilizacin de la poltica presupuestaria como medio para obtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa de crecimiento econmico. Asuvez,tambinsepuedenconsiderarcomofuncionesocapacidadesespecficasdel Estado las que se mencionan en el cuadro 2.cuadro 2. capacidades de un estadoi.Establecer y mantener prioridades entre las mltiples demandas contrapuestas. ii.Focalizar los recursos hacia donde sean ms efectivos. iii.Innovar cuando las polticas fallan. iv.Coordinar objetivos contrapuestos dentro de un todo coherente. v.Capacidad de imponer prdidas a grupos poderosos. vi.Representarinteresesdifusosydesorganizadosademsdeaquellosqueestn concentrados y bien organizados. vii.Garantizar la implementacin efectiva de las polticas de gobierno una vez que se hayan decidido. viii.Garantizar la estabilidad de las polticas para dar tiempo a que funcionen.ix.Formular y mantener compromisos internacionales en materia de comercio y defensa nacional para garantizar el bienestar del Estado en el largo plazo.x.Manejarlasescisionespolticasparaquelasociedadnodegenereenunaguerra civil.Fuente: Weaver et al., 1993.SegnunaencuestasobrecapacidadesdelEstado,aplicadaendesarrollodelestudio Poltica de las Polticas Pblicas en Amrica Latina, se identificaron otras tres capacidades primordiales (BID, 2006). i.Asegurarlaadaptabilidaddelaspolticascuandoelcambioenlascircunstanciaslo requiera. ii.Garantizarlacoherenciaentrediferentesmbitosdelaspolticasparaquelasnuevas polticas sean coherentes con las ya existentes.iii.Asegurar una coordinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en el mismo mbito.caractersticas de la poltica pblica31El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin embargo, entre todas las mencionadas al estar concentrados en la elaboracin de una Gua sobre diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica pblica, quizs deberamos llamar la atencin sobre dos grandes de carcter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso y transicin de la poltica: las de coordinacin y coherencia. Al hablar de transicin nos referimos al complejo recorrido de las polticas desde el momento que se conciben en las altas esferas polticas y tecnocrticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y la normativa institucional, hasta llegar a los dolientes o beneficiarios en los niveles locales -de la pirmide al actor-. Este recorrido ser exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluacin a que se someta la poltica, en la medida que se realice con coordinacin y coherencia. El desempeo de cualquier poltica, por ms bondades y elegancia de diseo, depender de los niveles de coordinacin y coherencia con que se lleve a cabo.81.4 Qu es una buena poltica pblica?La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que no descansa exclusivamente eneltamaodelEstadooenlaamplituddelaintervencin.Fundamentalmentetiene que ver con la calidad de la intervencin. Esta distincin es importante porque la mayora de los pases de la regin han gastado una gran cantidad de energa y recursos al asociar el tamaodelEstadoconlacalidaddelagestin,descuidandootrasconsideracionesquizs ms importantes, tales como la forma en que se realiza la intervencin, los tiempos que se determinan para llevarla a cabo, los actores que se eligen y la forma como se ejecuta. Un Estado pequeo no es garanta de xito de una intervencin, as como tampoco un Estado grande es obstculo para llevar a cabo una buena poltica. Conbaseendichaaclaracinpodramosdestacarahoralascaractersticasovirtudesque tendraunabuenapolticapblica.Manteniendociertassimilitudesconunproyectode inversin, podramos plantear varias aproximaciones sobre las particularidades de la poltica. Una poltica inteligente sera aquella que cumpla con los requisitos de ser especfica, medible, precisa, realista y limitada en el tiempo (BID, 1997). Para otros autores, la buena poltica debera cumplir con los requisitos de ser clara, relevante, econmica, monitoreable y adecuada (Schiavo-Campo et al., 1999).Otros opinan que una poltica pblica de excelencia debe contener caractersticas que incluyan aspectosdelamsdiversandole,talescomo:consistencia,funcionalidad,oportunidad, 8La Real Academia Espaola de la Lengua define coherencia como conexin, relacin o unin de unas cosas con otras. 32Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicacuadro 4. caractersticas de una buena polticaestabilidad: cun estable es en el tiempo.adaptabilidad:cunajustablepuedeserunapolticacuandofallanocambianlas circunstancias.coherencia y coordinacin: en qu medida es compatible con polticas afines y en qu medida es el resultado de acciones bien coordinadas entre los agentes que participan en su formulacin e implementacin.calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.orientacinhaciaelinterspblico:enqumedidaseorientahaciaelinters pblico.eficiencia:enqumedidareflejaunaasignacinderecursosescasosqueasegura elevados retornos sociales.Fuente: BID (2006).cuadro 3. caractersticas de una poltica pblica de excelenciai.Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea?, a dnde vamos?).ii.Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento.iii.Factores para una evaluacin de costo-beneficio social.iv.Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es prioritario?).v.Consistencia interna y agregada (a qu se agrega? o qu inicia?).vi.Apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas).vii.Oportunidad poltica.viii.Lugarenlasecuenciademedidaspertinentes(quesprimero?,qucondiciona qu?).ix.Claridad de objetivos.x.Funcionalidad de los instrumentos.xi.Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia).Fuente: CIPE (1996).amplitud, etc. El estilo de gobierno y su orientacin, tambin son temas concomitantes con la calidad de la poltica pblica (ver cuadros 3 y 4). Valelapenarecordarqueelbuengobiernoylabuenagestindelaspolticaspblicas descansanenunaseriedeatributosque,enciertamanera,serelacionanconlagestin porresultadosylacapacidadparadistinguirentreelxitoyelfracasodeundesempeo gubernamental.caractersticas de la poltica pblica33El nfasis en los resultados de alguna manera nos aproxima a las distinciones entre la gerencia socialdelaspolticasylagerenciaempresarialdelasmismas,dondeladistincinentre cliente y ciudadano son fundamentales para remarcar la asociacin y complementariedad que debe existir entre eficiencia y equidad. Estos dos grandes fines de toda poltica pblica estn ntimamente entrelazados para evitar los sesgos o confusiones en aras del eficientismo, dado que sin capacidad para redistribuir la riqueza, sin posibilidades de elevar la calidad de vidadelapoblacin,ysincabidaparafavoreceralosmspobres,laspolticaspblicas dejaran de cumplir su papel fundamental dentro de la transformacin social y econmica de la sociedad que se desea construir (CEPAL, 2007).En el informe La Poltica de las Polticas Pblicas, se destacan como caractersticas funda-mentales de una buena poltica las siguientes: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coor-dinacin, calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin, orientacin hacia el inters pblico y eficiencia (BID, 2006).1.5 cules son los costos de la falta de coordinacin? Lacalidaddelapolticapblicapodrserjuzgadayapreciadadesdediferentesngulos yperspectivas.Esdifcilafirmarqueexistaunsolocriterioparadecircundounapoltica esbuenaomala.Dependerdemuchosfactores.Sinembargo,teniendoencuentalos criterios anteriormente expuestos, la presente Gua, sin descuidar el conjunto de elementos, encadaunodelostemasqueseabordanexpresamenteenfatizalosrelacionadosconla coordinacin. Al enfatizar este factor se recupera una visin ms integral y permite aglutinar mejor el anlisis. Al no haber coordinacin, entre algunos de los costos que se experimentan con las polticas, estaran los siguientes: Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica. Es decir, el rumbo de la poltica no queda claro.Se da lugar a dualidad y a dispersin de esfuerzos. Es decir, la sinergia de la poltica se pone en tela de juicio.Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los agentes. Con lo cual el consenso se hace ms difcil. Segeneranmayorescostosy,porlotanto,elfinanciamientoylaprogramacinse incumplen.Se crea menor satisfaccin y un menor grado de apoyo hacia la poltica por parte de la ciudadana, por cuanto no observa unidad de criterio ni integracin entre sus partes. Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad por parte de la ciudadana hacia el Estado y sus instituciones, incluyendo los partidos polticos. Se dan situaciones de frustracin, que pueden inducir reacciones de protesta y descontento por parte de la ciudadana. Por ejemplo, cuando los xitos del nivel macroeconmico de la 34Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicapoltica no se traspasan a los niveles meso y, en particular, a los planos micro regionales y locales, por falta de coordinacin con las polticas de infraestructura e inversin social.Los costos por falta de coordinacin pueden ser vistos como un costo de oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido con una utilizacin diferente de los recursos. La falta de coordinacin representa un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones coyunturales, ya que conlleva grados de privacin o renuncia por el valor de la mejoropcinnorealizadaoporelcostodelanorealizacindeunainversin.Porestas razones, la teora econmica equipara el costo de oportunidad con la alternativa de mayor valorentrelasoportunidadesdescartadas.Eselvaloralqueserenunciaparaobtenerel beneficiorelativamentemayorrepresentadoporlaopcinseleccionada.Alconsiderarlos factores externos positivos y negativos (externalidades), la sociedad como un todo pierde por la falta de coordinacin, por cuanto se deja de alcanzar una situacin superior.9Tambin,desdeelpuntodevistadelanuevaeconomainstitucional,seasignaunagran importancia alainterdependenciadelasdecisionesdelosactores,msexactamente, a lasdistintasformasdecompetencia,cooperacinycoordinacin.As, losproblemasdel desarrollo y la falta de crecimiento tienen como explicacin o son consecuencia, entre otros, de erroresdecoordinacinentreactores,queseproducenporfaltadeinformacinentre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones. Ms concretamente, adems de las tradicionales fallas del mercado (externalidades, bienes pblicos, monopolios), la nueva escuelainstitucionalenfatizalaexistenciadeincertidumbreeinformacinasimtricacomo causa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas de Estado como de mercado,propugnaporavanceseninnovacionesinstitucionalesdestinadasaproporcionar informacin, coordinar decisiones y responder a las expectativas individuales. Conello,cabeesperarelsurgimientodesinergias,efectosderetroalimentacin,efectos multiplicadores,impactospositivos,economasdeaglomeracin,economasdeescala, ampliacin del mercado y mayor productividad (PNUD, 2006). Portodoloanterior,coordinarconsistefundamentalmenteendefinirprioridades,asignar responsabilidadesyestablecerplazos,conelpropsitodeevitardispersindeacciones, duplicacin de funciones e incumplimiento de expectativas.9ApesardequeelDerechoRomanoconsagraelconceptodelucrocesante(lucrumcessans), lahistoriadelpensamientoeconmicoestablecequeeltrminocostodeoportunidadfueel resultadodelacontroversiaenelsiglopasadoentreloseconomistasinglesesdiscpulosde Marshall, quienes se oponan a los economistas de la Escuela Austriaca a la cabeza de los cuales seencontrabaFriedrichvonWieser.Paralosingleses,elcostoeraunconceptotcnico,es decir, el gasto necesario para producir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puesto que esta fijara el nivel de produccin, dependiendo de la disposicin a pagar de los compradores (Blaug, 1988)caractersticas de la poltica pblica35A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga del financiamiento, secuenteconlosrecursosyconlainfraestructuranecesaria,siserealizaunapolticasin coordinacin su rentabilidad, su productividad o su impacto ser inferior frente a aquella que se haga de manera coordinada, donde prime la cooperacin entre las partes, la articulacin de actores o el pensamiento y la accin en forma de redes de relaciones. Ejemplos tpicos de dicha situacin, al igual que muchos otros, se presentan con los clster productivos;lasalianzasentreuniversidad,empresayEstadopararealizarpolticasde diversanaturalezay,enparticular,ladeciencia,tecnologaeinnovacin;laasociacin pblico-privada en las polticas pro exportacin con valor agregado; la poltica social para erradicar la pobreza; y la coordinacin o articulacin de las relaciones intergubernamentales desde el centro hacia la periferia en la gestin de las polticas pblicas. La coordinacin, adems, puede ser vista a travs del reforzamiento de las organizaciones ydelasinstitucionesconciertoordenjerrquico,conmirasaunamayorintegracin vertical en la adquisicin de insumos para la provisin de determinados bienes y servicios (tipo holding). Este tipo de coordinacin en los procesos reduce los costos de transaccin con ganancias en eficiencia. Por ltimo, la falta de coordinacin denota tambin carencia de redes de polticas pblicas (policy network), por cuanto en stas los actores son interindependientes y actuarn de comn acuerdo si hay reglas estables y una agenda participada. Estas redes se basan en compartir recursos y conocimientos y, mediante la interaccin, enfrentar conjuntamente lasdebilidades,lasoportunidadesylasamenazas.Alfinal,conlainstitucionalizacin de la red de polticas pblicas, la productividad y el aprovechamiento de los recursos es mayor.1010Unodelosmejoresejemplosdeloscostossocialesdetrabajarporseparado,divorcioentre investigacinyaccindeactores,seencuentraenlahistoriadelescorbuto(enfermedad causadaporlafaltadevitaminaCenladieta).Lasteorasespeculativasdemdicosque ignorabanlascualidadesdelosctricoscostmilesdevidasyafectelrumbodemuchas batallas navales. Cuando se juntaron los conocimientos y las experiencias de mdicos, marinos y caballeros, se logr encontrar la solucin a la temida enfermedad. Sin embargo, esta falta de coordinacinentreactoresdurmsdedoscientosaos:en1601serealizlademostracin aislada de asociacin entre agua de limn y el escorbuto; en 1747, el mdico James Lind realiza la primera prueba controlada en la historia de la medicina y deduce la importancia de los ctricos; en 1795, gracias a Sir Gilbert Blane, se suministra una racin de limn en la Marina Britnica; en1865aparecenctricosenlaMarinaMercante;en1867elcomercianteescocsLauchlan Rosevendejarabedelima;en1912CasimirFunkacuaeltrminovitaminaenelInstituto Lister de Londres; en 1933 un equipo suizo y otro britnico, de forma independiente, descifran la estructura molecular del cido ascrbico, para lograr su reproduccin sinttica. Solo despus, cuandosecerrlabrechaoaislamientoentreinvestigacinyaccinsocial,seencontrla solucin (Bown, 2003). 37captulo 2.aGenda poltica y el ciclo de las polticaspblicas2.1 Qu es una agenda poltica y cules son las fases? Enunentornodemultiactores,coninformacinincompletaeincertidumbre,desdeque nacelaideadeunapolticapblicahastacuandostacumplecontodossusbeneficioso resultados, sigue un ciclo o fases que deben ser abordadas de manera sistmica e integral. Estasfases,dentrodeloquepodradenominarseprogramadeaccingubernamentalu hoja de ruta de la poltica pblica, no pueden llevarse a cabo de modo articulado y reflexivo mientrasnoexista,comoprerrequisitobsico,unaagendapolticaquepermitasuperar cuatro obstculos centrales: de contexto, de contenido, de actores y de procesos. Losobstculosdecontextoserelacionan,entreotros,conlosfactoresestructurales vinculados al financiamiento/presupuesto de las polticas; con la relacin entre el centro y la periferia; con el consenso/disenso sobre las prioridades; con la concertacin/negociacin de actores y con la participacin/comunicacin entre actores. Los obstculos de contenido ataen al discurso mismo de la poltica, a su retrica, a la pertinenciadesusprogramasestratgicos,asulenguajeeideologaimplcita,yalas respuestas que conlleva, como solucin a los problemas centrales del desarrollo. Los obstculos de actores se asocian con la objetividad o neutralidad con que la poltica aborde a los actores estratgicos; con la confianza, motivacin y percepcin que los actores puedantenersobrelapoltica;conlospuentesdedilogoentrelopblicoyloprivado; y con la forma como se articulen las redes de relaciones de actores interdependientes a favor de la poltica. Losobstculosdeprocesoserefierenalaformacomosellevaacabolapoltica,es decir,alaformacomoseinstitucionalizaelprocesodeinteraccin;altipodecanales deinteraccin/comunicacinentresectores,regionesyniveles;altrnsitodelcentroa laperiferiaysuretroalimentacin;alseguimientoylaevaluacindelapoltica;yasu cronograma de accin, con sentido de propiedad por parte de los beneficiarios. Unavezestablecidalaagendapolticaalrededordeloscuatroobstculoscentrales mencionados,elciclodelapolticaenlapraxissesintetizatambinencuatrograndes 38Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicafases: de diseo o esquema, de negociacin o concertacin, de ejecucin o realizacin, y de seguimiento y evaluacin (ver grfico 4).2.2 primera fase. Diseo y contenido: qu conlleva?Eldiseodelaspolticaspblicasqueefectivamentecontribuyenalbienestardelas personas,estfundamentadoendiagnsticosacertadosycontenidoscrebles.Porestas razones, en esta etapa inicial se plantean las ideas centrales sobre la visin de la poltica, sus fines y propsitos, y se delimitan los alcances, los instrumentos, los actores, las restricciones financieras, las metas a lograr y un bosquejo sobre el cronograma a seguir. En esencia, como expresin normativa de preferencias o de intereses, se trata de movilizar recursos para generar unos productos. Este discurso o catlogo de intenciones generales se articula alrededor de ejes estratgicos o prioridades que define el decisor poltico en torno a los problemas fundamentales del desarrollo, con sus respectivas opciones de solucin. En el fondo, son manifestaciones de la misin o de valores que tienden a objetivos especficos. Desdeelpuntodevistaterico,eldiseodelapolticasefundamentaenalgunas disquisiciones sobre la eleccin pblica (public choice), donde las vertientes no dejan de ser controvertibles. De un lado estn quienes propugnan que las polticas estn diseadas por un grupo pequeo de personas cultas, juiciosas, preparadas y bien intencionadas que buscan ante todo el bienestar comn y la maximizacin del bienestar social.11Unsegundogrupocontraargumentadiciendoquelosdiseadoresdelapolticapblica (gobiernos y polticos) estn guiados por sus propios intereses, por encima incluso del inters pblico; as, sus orientaciones, en el momento de tomar decisiones, son ante todo partidistas y tienen como referente el apoyo electoral. Tantolavertientenormativacomolapositivahandadopiepararesaltarlaimportanciade lateoradelaselecciones,lainterdependenciaentrepolticayeconoma,elpapeldelas burocracias y, especialmente, la distincin entre bienes pblicos y privados. En esta ltima discusin,lapresenciadeexternalidadessepresentacomoargumentofundamentalpara justificar la intervencin del Estado, ya sea para corregir o para estimular costos o beneficios no compensados. Con base en dichos antecedentes, el diseo o contenido de la poltica, adems de las ideas fuerza, debera dar luces o respuestas a una serie de preguntas que en caso de estar bien 11La teora del public choice ha intentado trasladar la metodologa del anlisis de la economa a las decisiones que toman los organismos pblicos. El propsito de anlisis ha sido la escogencia entre reglasdedecisincolectivayderivarapartirdedichasreglasdedecisin,criteriosptimosa nivel institucional. Sus grandes exponentes son James M. Buchanan y Gordon Tullock, coautores de The calculus of consent (1962). Tambin la escogencia pblica se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti et al., 1997). aGenda poltica y el ciclo de las polticas 39planteadas desde un comienzo, facilitaran su diseo, la toma de decisiones y la coordinacin general de la misma. Estas preguntas podran formularse de la siguiente forma: Cul es el problema o problemas centrales de la poltica?En qu grupos o reas se focaliza o localiza?A quin se va a beneficiar?Cmo se van a entregar los bienes y servicios?Cunto cuesta la solucin o los programas?En qu tiempo se entregan los bienes y servicios?Con quin se va a llevar a cabo la poltica? Cul es el esquema institucional ideal de la poltica?Qu instrumentos se emplearn?Qu tipo de incentivos se usarn?Cmo se supervisar la poltica (seguimiento y evaluacin)? Qu roles y responsabilidades cumplen los actores principales?Ademsdeestaspreguntassehacemencinalassiguientes,referidasalosactores implicados en los procesos de formulacin de polticas (BID, 2006).Quines son los actores clave que participan en estos procesos?Cules son sus facultades y funciones?Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades?Cules son sus horizontes temporales?En qu escenarios interactan y cules son las caractersticas de los mismos?Cmo son los intercambios o transacciones que emprenden?Cmo se toman las decisiones y cmo interactan los individuos?Lamayoradelasanterioresinquietudescaeenelcampodelacienciadelapoltica econmica,lacualsesustentaenlosfundamentosdelateoraeconmicayenparticular delequilibriogeneral,connfasisenlosaspectosmacroestructuralesantesqueenlos microscpicos relacionados con la toma decisiones por parte del Estado, con repercusiones sobreunamplioespectrodeactores.Losprincipiosdetomadedecisionesporpartedel Estado tienen un parecido con los que rigen para los individuos.1212Frentealapreguntadecmotomandecisioneslosindividuos,haycuatroprincipiosrectores: el primer principio dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir, tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo principio dice que el costo de una cosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad; el tercer principio dice que las personas racionales piensan en trminos marginales, es decir, nos obligan a hacer pequeos ajustesadicionalesalplandeaccinqueyaexista;elcuartoprincipiodicequelosindividuos respondenalosincentivos,esdecir,cuandocambianloscostosylosbeneficioscambiansus conductas (Mankiw, 2006). 40Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblica2.2.1 Qu es una relacin causa-efecto y por qu importa?Desdeelpuntodevistapuramentemetodolgicodelapolticaeconmica,lostrabajosde Frisch, Tinberger y, ms recientes, Fox, Sengupta y Thorbecke explican la base fundamental para comprender el proceso analtico en la toma de decisiones poltico-econmicas. Lateoraeconmicaconvencionalaceptalosvaloresdelasvariablesinstrumentalescomo datosyanalizasusefectoseconmicos,mientrasquelateoradelapolticaeconmica admite que los valores deseados de las variables objetivo son datos y calcula el conjunto de los valores de las variables instrumentales que se requieren para alcanzar el objetivo (dato) fijado (Tinbergen, 1961). Para otros autores, la teora de la poltica econmica se preocupa delanlisisdesituacionesdedecisinyproblemaspolticos,utilizandoaquellapartedela teora econmica general que puede ser cuantitativamente aplicada a datos econmicos en algn sentido operacional (Fox et al., 1979).Porlotanto,elpasodeunmodelodeteoraeconmicaaunmodelodedecisindela polticaeconmicasupondralaconversindevariablesexgenasdelmodelopositivoen variablesincgnita,quesonlasvariablesdeaccinoinstrumentos,entantoquealgunas delasvariablesendgenasdelmodelotericopasanaconvertirseenobjetivos,tomadas comodatosenelproblemadepolticaeconmica.Ladiferenciaestenqueenelmodelo deteoraeconmicanoesnecesarioespecificarlafuncindepreferenciadeltomadorde decisiones,tantorespectoalosobjetivosalograrcomorespectoalasvariableselegidas como parmetros de accin poltica (Fernndez et al., 1989). En trminos ms sencillos, podemos decir que el concepto de funcin y el principio subyacente en el enfoque para el diseo de la poltica descansan en la relacin causa-efecto. Y as, entre ms estrechos sean los vnculos de causa a efecto entre los objetivos y dems elementos, mejor ser el diseo de la poltica o programa. Estas relaciones de causa a efecto establecen por lo tanto condiciones necesarias y suficientes para el xito de la poltica:13i.Se considera variable independiente a todo elemento, decisin, situacin, circunstancia o accin que es causa de la poltica.ii.Se considera variable dependiente a todo resultado, efecto o producto que es producido o generado por la variable independiente.13Las variables endgenas representan el objeto que se trata de explicar; las exgenas se suponen yaexplicadaseintervienenenlasrelacionesestablecidas,peroseconsiderandeterminadas independientemente.Tambin,sedicequeenlossistemascerradostodaslasvariablesson endgenasysucomportamientonoestsujetoalainfluenciadeningntipodevariables defueradelpropiosistema.Enlossistemasabiertos,porelcontrario,ningnaspectodesu comportamiento se determina estrictamente dentro del propio sistema (Amn, 1990).aGenda poltica y el ciclo de las polticas 41iii.Se considera variable interviniente a todo hecho, circunstancia o fenmeno, endgeno o exgeno, que est presente, positiva o negativamente, durante la ejecucin de la poltica (ver grfico 2).Elconceptodefuncinapareceenelestudiodelasdependenciasexistentesentrelas magnitudes representativas de distintos fenmenos. Es decir, en el anlisis de las polticas seintentaexplicarelcomportamientodeunamagnitudrelevante(variabledependiente) atravsdevaloresdadosporotravariable(variableindependiente).Enconsecuencia,la informacinsobreunciertofenmeno,representadaporlosvaloresdeunamagnitudx, permite describir el comportamiento de una variable y, representativa de otro fenmeno, mediante el establecimiento de una relacin funcional entre ambas. Esto equivale a formular un simple esquema explicativo de la interaccin de dos fenmenos en estudio (Fernndez et al., 1989).Por ejemplo, al tratar de explicar las relaciones entre actividad econmica y empleo, se dice que esta relacin depende de la tasa de inversin y, a su vez, la tasa de inversin depende de las expectativas de rentabilidad, que estn en funcin del nivel presente y pasado de la actividad econmica. Estas relaciones de causa-efecto entre elementos del sistema recibe el nombre de retroalimentacin (feedback), concepto que ser utilizado a lo largo del presente trabajo.Sinembargo,valelapenaaclararqueenlossistemassociales,complejosdepor s, las causas de los problemas no siempre se encuentran en los sucesos previos sino en la estructura misma del sistema. Ahora bien, desde el punto de vista de la metodologa y la filosofa econmica, la pregunta central siempre ha sido: cul es el objetivo de la ciencia? No hay una respuesta nica. Sin embargosepuededecir,entrminosgenerales,queeseldeseodeobtenerexplicaciones afenmenosqueatraennuestracuriosidadoatencin.Laexplicacinrespondeentoda ciencia a la pregunta: por qu sucedi? La respuesta pionera fue dada por el filsofo John Stuard Mill en su libro A system of Logic (1843), donde estableci que un hecho individual se explica al sealar su causa, es decir, al afirmar la ley o leyes de causalidad de las que su resultadoesenunejemplo.14Estateoradelaleycausaldeexplicacionesestambin conocida como la teora de la ley de cobertura, porque el evento en cuestin es explicado o est cubierto por una ley de causalidad. La teora para dar explicaciones valederas es muy difcil. Si no damos razones suficientes y valederas no hemos explicado el fenmeno. En algunas ocasiones, cuando los economistas consideran haber encontrado buenas explicaciones, se refieren a ellas en trminos de leyes o principios, Por ejemplo, la Ley de Say, la Ley de Lipsey, o el Principio de Occam15 (Mair et al., 1991). 14An individual fact is said to be explained by pointing out its cause, that is, by stating the law or laws of causations of which its production is an instance (Mill, 1843).15SegnRichardLipsey,rechazarunateoraporunasolarefutacinresultaraexcesivamente paralizante,peroaceptarladeformadefinitiva,pormuygrandequeseaelnmerodepruebas 42Gua sobre diseo y Gestin de la poltica pblicaEneconoma,comoentodacienciasocial,lasexplicacionesnosonfcilesynohayleyes predeterminadas para darlas de manera exacta. El problema radica, como ya se explic en seccionesanteriores,enquesetrabajasobrefenmenoshumanosoaccioneshumanasy sus impactos intencionados o no intencionados sobre la sociedad. La teora neoclsica se aproxim a una respuesta lgica en funcin de los supuestos que la conforman y que son ampliamente conocidos: Primero,losindividuosinteractanconsuspreferencias,dentrodeunciertomarco institucional, con sus restricciones y costos de oportunidad, en funcin de su seleccin de alternativas con informacin perfecta. Segundo, los individuos son racionales en razn de que seleccionan objetivos en virtud de los costos de oportunidad que ellos conllevan y conocen. Tercero, los resultados sociales se logran cuando grupos diferentes de actores intentan al mismo tiempo realizar sus respectivos objetivos. Como se puede deducir, en las ciencias socialeslasleyesdecausalidadsondiferentesporcuantolasbasesdelasescogencia, lasdecisiones,losobjetivosylasmotivacionessondistintas.Estonosignificainvalidar totalmenteelmarcotericoneoclsicocomoreferenteparaeldiseodelaspolticas pblicas y sus implicaciones.16 En consideracin de lo anterior, el tema metodolgico central de cualquier ciencia social se vinculaconlapregunta:quconstituyeunaautnticaexplicacin?Lasrespuestassonla base de escuelas y teoras del ms variado orden (cienticismo, materialismo, conductivismo, naturalismo,reduccionismo,falsificacionismo,instrumentalismo,institucionalismo,etc.).17 favorables,resultaraexcesivamenteatrevido,sitenemosencuentaquesiemprepuedeexistir unaexperienciacontrariaparalacuallaleynosecumpla.SegnJeanBaptisteSay,laoferta crea su propia demanda, o, no puede haber demanda sin oferta. De acuerdo con el principio de Occam,atribuidoaWilliamofOckham,seestablecequeceteribusparibus,lasolucinsimple eslamejor.Esdecir,paraexplicarunfenmenosedebeemplearelmenornmeroposiblede supuestos, eliminando aquellos que no afectan las predicciones de las hiptesis explicativas de la teora (Fernndez et al., 1989).16Segn el criterio de decisin de Pareto, se supone que cualquier decisin estara objetivamente fundamentada si, y slo si, una mejora para algn individuo no representa prdida para otro. Por lotanto,cualquierdecisin,segnestalgica,permitiragananciasdeeficiencia(gananciasde bienestar) y estara perfectamente justificada.17Fisicalismo:doctrinafilosficasobrelanaturalezadelorealqueafirmaqueaquelloqueexiste esexclusivamentefsicootieneunapropiedadfsica.Tambinseleconocecomomaterialismo. Conductivismo: filosofa basada en la proposicin de que todas las cosas, incluyendo actuar, pensar y sentir, pueden ser miradas como conductas. Establece que no hay diferencia entre los procesos pblicamente observados (acciones) y los procesos privadamente observados (pensar y sentir). Naturalismo:establecequetodoslosfenmenosohiptesisdenominadoscomosobrenaturales son falsos, desconocidos y no necesariamente diferentes de los fenmenos o hiptesis naturales. aGenda poltica y el ciclo de las polticas 43Lasque,deunauotraforma,caenbajoladicotomaentreaproximacionespositivasy normativas. Estas concentran sus explicaciones o cuerpo terico alrededor de tres preguntas: qu es?,qu debera ser? y cul es el conjunto de reglas que se dan para la consecucin de un determinado objetivo? (Mair et al., 1991).Cuando se tienen en cuenta los vacos explicativos sobre los supuestos de la teora, aparecen las distinciones entre ciencia normal y ciencia revolucionaria. La primera existe cuando elanlisisconducealamodificacindelasteorasexistentes,mientrasquelassegundas conllevanelcolapsooprdidadecredibilidaddeunateoraasociadaaunfenmeno metodolgicoylasustitucindeunateoraporlaotra.Elsistemadeideasfundacionales para dar explicaciones a los fenmenos dentro de un cuerpo terico es lo que se denomina paradigma (Kuhn, 1962). Basados en estos conceptos se busca, de la manera ms sensible posible, dar explicaciones congruentes con los preceptos y reglas de la racionalidad y, con las precauciones del caso, sobre su generalizacin y aplicabilidad en cualquier circunstancia. En el campo del diseo de las polticas pblicas existen tambin las mismas preocupaciones y las mismas limitaciones. Respecto a estos temas se establece una clara distincin entre programa o poltica exitosa, teoranoexitosaofallidayprogramanoexitosoofallido.Dependiendodesilosefectos delapolticasemidensobrelaspersonas(actitudes,valores,conocimientos,habilidades, conductas),sobrelasinstituciones(caractersticasinstitucionalesfrentealosciudadanos) o sobre sistemas de cobertura nacional (entrega de bienes y servicios), el efecto puede ser deseado o no intencionado. En consecuencia, un programa o poltica se considera exitosa cuando se ponen en movimiento procesos causales que conducen a un efecto deseado. Se considera una teora no exitosa o fallida, cuando se ponen en movimiento procesos causales que no condujeron a un efecto deseado.Asuvez,seconsideraunprogramanoexitosoofallidocuandonosepusieron enmovimientoprocesoscausalesquehabranconducidoaunefectodeseado.Enotras palabras, un programa o poltica fallida refleja el fracaso de no poner en prctica actividades yaccionesqueensumomento,dehaberlasllevadoacabo,habranpodidoserlacausa de efectos deseados o programados y estos, a su vez, la causa de nuevos efectos (Weiss, 1999).Elenfoquemetodolgicodecausa-efectopermiteordenary