Guía Práctica para la conformación de Redes de Inclusión...

Guía Práctica para la conformación de Redes de Inclusión Productiva (RedIP)

Guía Práctica para la formulación de una Política de Inclusión Productiva (PIP)

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Fabrizio Hochschild Coordinador Residente y Humanitario y Representante del PNUD

Arnaud PeralDirector de País

Inka Matti laDirectora de País Adjunta

Fernando Herrera AraújoCoordinador Área de Superación de Pobreza y Desarrollo Sostenible

Proyecto Desarrollo Económico Incluyente

Diana Guti érrezCoordinadora Nacional

Consuelo CorredorConsultora experta

Lina FernándezProfesional especializada en Gesti ón del Conocimiento y Fundraising

Diana CortésAsistente Técnica Nacional

Diseño, diagramación, corrección de esti lo e impresiónDígitos y Diseños Industria Gráfi ca S.A.S

Diseño y diagramaciónBernardo Arias

Corrección de esti loCarmen Elisa Villamizar

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Ofi cina ColombiaDirección Avenida 82 No. 10-62, Piso 3, Bogotá D.C.ColombiaPágina web www.co.undp.org

Copyright © Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones del PNUD. Sin embargo, con el fi n de evitar la sobrecarga gráfi ca que supondría uti lizar o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por uti lizar el clásico masculino genérico, en el entendido que todas las menciones en tal género representan siempre a todos/as, abarcando claramente ambos sexos.

Guía Prácti ca para la formulación de una Políti ca de Inclusión Producti va (PIP)3

Sobre esta guía 4

¿Por qué esta guía? 4¿Qué busca? 4¿A quién está dirigida esta guía? 4¿Cómo usar esta guía? 5

¿Qué es una Política de Inclusión Productiva (PIP)? 7

La planifi cación 7La problemática 8¿Por qué es importante la PIP para el DEI? 12Referentes de política internacional 15Referentes de política nacional y local 16¿Cuál es el objetivo de una PIP? 20¿Cuál es la fi nalidad de una PIP? 21¿Cuáles principios orientan la PIP? 21¿Cómo se formula la PIP? 22¿Cuáles son los actores más relevantes para la PIP? 24¿Cómo se fi nancia la PIP? 26¿Cómo se promueve la implementación de la PIP? 26

¿Cuáles son las fases en la formulación de la PIP? 29

Fase 1. Preparación 31Fase 2. Formulación 34Fase 3. Validación, adopción y socialización 49Fase 4. Implementación 51Fase 5. Seguimiento y evaluación 52

¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas y retosen la formulación de la PIP? 57

Referencias 60Banco de Herramientas 63

ÍNDICE

Sobre esta guía¿Por qué esta guía?

La Guía práctica para la formulación de una Política de Inclusión Productiva (PIP) contiene pautas prácticas para la estructuración, aprobación e implementación de una Política de Inclusión Productiva (PIP), que surge por la necesidad de los gobiernos locales de contar con un marco de referencia y orientación para promover el desarrollo económico y humano de todos los habitantes, particularmente de aquellos en mayor situación de pobreza, vulnerabilidad y exclusión, de forma tal que se expandan las oportunidades para alcanzar una socie-dad más equitativa e incluyente.

¿Qué busca?

Desarrollar conocimiento común sobre el proceso de formula-ción de políticas aplicadas a la expansión de oportunidades de generación de ingresos y empleo de poblaciones en pobreza y exclusión, así como proveer herramientas metodológicas para la estructuración, aprobación e implementación de políticas que promuevan el desarrollo económico local con enfoque in-cluyente en procesos concertados entre actores públicos y pri-vados que capitalicen experiencias regionales en esta materia.

¿A quién está dirigida esta guía?

Está dirigida principalmente a los gobiernos locales interesa-dos en promover el desarrollo económico con inclusión en un territorio determinado. Sin embargo, también será útil para entidades públicas de carácter social, entidades privadas de carácter gremial, fundaciones empresariales, académicas, de tercer sector y cooperantes internacionales, quienes de mane-ra concertada identifican, alinean sus objetivos estratégicos y con quienes es posible desarrollar actividades conjuntas para la materialización de la PIP.

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Indica información para tener en cuenta

Indica el inicio de un ejercicio práctico

Indica la existencia de una herramienta para

el desarrollo de los ejercicios prácticos

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1 Elementos esenciales de la PIP

Fases para construcción e implementación

Retos y lecciones aprendidas

Banco de herramientas

¿Cómo usar esta guía?

La guía ofrece una ruta práctica para la formulación de una PIP:

• La primera parte presenta los aspectos técnicos más importantes de la PIP. • La segunda parte contiene el paso a paso para la formulación de una PIP, con ejercicios

prácticos. • La tercera parte incluye los principales retos y lecciones aprendidas en la formulación de la PIP. • La cuarta parte comprende el Banco de Herramientas con algunos de los formatos e ins-

trumentos sugeridos. • A lo largo de la guía encontrará las siguientes convenciones:

Guía Prácti ca para la formulación de una Políti ca de Inclusión Producti va (PIP)


¿Qué es una Política de Inclusión Productiva (PIP)?

Las Políticas de Inclusión Productiva (PIP) constituyen un marco de referencia y de orientación que señala a los gobiernos locales la ruta hacia un desarrollo económico con inclusión. La PIP indica qué hacer, por qué, para quién, y cómo desarrollar estrategias, programas y proyectos considerando un contexto terri-torial y poblacional determinado.

En este sentido, es una herramienta que articula a los actores locales públicos y privados para defi nir las principales estrategias que permitirán superar las barreras enfrentadas por los secto-res poblacionales en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, para su inclusión productiva y fi nanciera.

La planifi cación

La planifi cación es un proceso que busca proponer acciones para transformar una situación actual en una situación futura deseable y posible, formulando soluciones a problemáticas es-pecífi cas, mediante la formulación de estrategias orientadas al logro de los objetivos y metas propuestos.

Una PIP como instrumento de la política pública es, entonces, un “conjunto de decisiones interrelacionadas, adoptadas por las autoridades públicas, relativas a la elección de objetivos y medios para alcanzarlas” (OIT, 2012), conformada por un conjunto de estrategias o pla-nes de acción que defi nen las líneas estratégicas o acciones integradas para el logro de su propósito esencial, las cuales, a su vez, están conformadas por un conjunto de programas o herramientas de aplicación y de proyectos o intervenciones específi cas con acciones, recursos y tiempos defi nidos.

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Figura 1. Las políticas públicas

Política pública

Estrategia 1 Estrategia n

Programa 1 Programa n

Proyecto1 Proyecto n

Programa 1 Programa n

Proyecto1 Proyecto n Proyecto1 Proyecto n Proyecto1 Proyecto n

Fuente: Adaptado de OIT (2012).

El ciclo de planificación implica varias fases: la primera se relaciona con la formulación y aproba-ción acudiendo a referentes de política tanto nacional como local, y vinculando distintos sectores y fuerzas en el proceso para apropiarla y empoderar ciertos grupos; la segunda, con la ejecución de los planes en los que se priorizan programas y proyectos, usando herramientas específicas como el banco de proyectos, el plan operativo anual (POA), el plan indicativo, el plan de acción y el presupuesto; y la tercera, con la evaluación y seguimiento, en la que forman parte esencial la ejecución de los principios de accountability, la transparencia y la rendición de cuentas.

La problemática

Cuando se habla de crecimiento económico con baja inclusión se hace referencia a las dificul-tades que enfrentan ciertos grupos poblacionales por su situación o condición para disfrutar


de los benefi cios del crecimiento económico, el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales; expresado de modo general, para el derecho al disfrute de una calidad de vida plena y productiva. El combate de la pobreza y la desigualdad presentan desafíos en los que los gobiernos implementan un conjunto de medidas de política, que parten del reconocimiento de que el crecimiento económico por sí solo no es sufi ciente para generar condiciones que per-mitan avanzar al mismo tiempo en la reducción de la desigualdad, es decir que el crecimiento sea pro-pobre, inclusivo o generalizado [OECD (2001), UNDP (1990), Klasen (2004), Ravallion (2004)].

Desde esa perspectiva, ciertos grupos poblacionales por su condición o situación enfrentan duras barreras para acceder al mercado del trabajo, bien sea a través del autoempleo, el em-pleo o el desarrollo empresarial, en especial las mujeres, las víctimas del confl icto armado, los jóvenes, los pobres extremos, las personas con discapacidad, los indígenas, los afrodescendien-tes y los grupos étnicos, por lo que permanecen en círculos de pobreza que se reproducen de generación en generación. En contextos particulares de crisis y postcrisis la vulnerabilidad se incrementa, hecho con el cual se ponen en riesgo las posibilidades de acumulación de capital humano, físico, fi nanciero, social, natural y político de las familias.

Los gobiernos, entonces, requieren combinar diversas medidas de política que no solo estimu-len la productividad y competitividad del sector productivo, sino que también contribuyan a la reducción de las desigualdades en el ingreso, mediante la expansión de las oportunidades económicas de los grupos poblacionales que enfrentan mayores barreras. Lo anterior implica el fortalecimiento de las redes de protección social, que favorecen la disposición de las familias a ser más resilientes, al reducir sus vulnerabilidades frente a choques externos o crisis –naturales como los deslizamientos o inundaciones; de salud como las enfermedades o las discapacida-des; sociales como los confl ictos o la violencia; económicas como el desempleo, las variaciones de precios, las pérdidas de cosecha; políticas como los disturbios; ambientales como la conta-minación o la deforestación–, a través de la reducción tanto de la volatilidad en el ingreso como de las posibilidades de pérdida de bienestar (Acosta & Ramírez, 2004).

Los instrumentos de política son diversos; van desde la política macroeconómica, ambiental, educativa, de salud pública, de infraestructura, las PAML (políticas activas del mercado laboral) –orientadas a incrementar la posibilidad de inserción en el mercado laboral, mejorar la produc-tividad y el nivel de ingresos de los desempleados y de grupos en desventaja–, y las pasivas del mercado de trabajo –que buscan mantener el nivel de vida del desempleado–, hasta los siste-mas pensionales, la asistencia social, las transferencias monetarias o subsidios condicionados

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y los fondos sociales. Desde esta perspectiva, los gobiernos aplican medidas que promueven la acumulación de capital humano, transferencias y subsidios, redes de protección social, polí-ticas activas y pasivas del mercado laboral , transferencias monetarias condicionadas y capital semilla, combinadas con la promoción de sectores intensivos en mano de obra y de industrias de pequeña a mediana escala donde se concentran las iniciativas empresariales de estos seg-mentos poblacionales (Klasen, 2004).

Las (PAML), toman especial relevancia porque “son aquellas que buscan mejorar el acceso al mercado de trabajo y al empleo, las habilidades relativas para desempeñar un trabajo y el fun-cionamiento del mercado laboral” (OECD, 1993). En consecuencia, pueden entenderse como “el conjunto de acciones y medidas de orientación, formación y empleo, dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo […] de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo, a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empre-sarial y de la economía social” (Castañeda, 2013). Este tipo de políticas pueden clasifi carse en tres categorías, de la manera como se presenta en la fi gura 2.

Figura 2. Políticas Activas del Mercado Laboral (PAML)

• Formación • Capacitación

Las que mejoran y fortalecen

la oferta de trabajo

• Subsidios al empleo o al salario.

• Programas de empleo de emergencia o temporal.

• Servicios de promoción del autoempleo y el emprendimiento. • Servicios de desarrollo

empresarial.

Las que incrementan la demanda de empleo

• Servicios de información. • Orientación y consejería. • Intermediación o colocación laboral.

• Servicios de desarrollo empresarial.

Las que mejoran el funcionamiento

del mercado laboral[Servicios de Empleo]

Fuente: Adaptado de Mazza (2002), OECD (1993) y Farné (2009).

La PIP comprende un conjunto de medidas orientadas a incrementar la productividad y compe-titividad del territorio por un lado, mientras que propone estrategias para incrementar la pro-babilidad de inserción en el mercado de trabajo y favorecer la acumulación de capitales físicos y fi nancieros de las personas con menores oportunidades. En defi nitiva, propone acciones diri-gidas al incremento de oportunidades de generación de ingresos, al tiempo que se fortalece el tejido social, se crea confi anza y se profundizan las sinergias entre los diferentes actores locales.

Así, la PIP conlleva un proceso de concertación entre actores tanto públicos como privados y de articulación de acciones de carácter estratégico, que permiten lograr resultados concretos en el corto y mediano plazo para consolidar avances en reducción de pobreza y superación de las desigualdades asociadas al ingreso. De esta manera se crea riqueza colectiva para un territorio determinado y sus habitantes, en particular para quienes se encuentran en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad.

El objeti vo fi nal de una PIP es orientar y contribuir al desarrollo de las capacidades y amplia-ción de oportunidades para la inclusión producti va y fi nanciera de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad en un territorio determinado.

Figura 3. Eslabones de la cadena de inclusión productiva

Competen-cias básicas y transversales, hab. blandas

•Habilidades bási-cas, apti tudes ana-líti cas, cualidades personales, etc. •Acceso a servicios de orientación, formación y con-sejería

Formación para el trabajo

Em-prendimien-

to, desarrollo em-presarial y acceso

a mercados

•Habilidades, conocimientos y recursos para autoemplearse o para desarrollar una iniciati va empresarial

Bancari-zación

y microfi nancia-miento

Promoción y gesti ón del

empleo

•Habilidades y des-trezas para buscar empleo, para conseguirlo y para mantenerse •Acceso a servicios de intermediación, de orientación y consejería

Ciencia, tecnología,

innovación, infor-mación y conoci-

miento

Asociati vidad

• Conocimiento y acceso a servicios de promoción y benefi cios deriva-dos de la asocia-ti vidad

•Habilidades y conocimientos para desempeñar un ofi cio •Acceso formación técnica, tecnológi-ca y complemen-taria

•Conocimientos en cultura fi nanciera y del ahorro •Acceso a servicios de microfi nancia-miento

•Conocimiento y uso de las TIC •Acceso a nuevas tecnologías

Fuente: PNUD (2014). Guía Prácti ca para la formulación de una Políti ca de Inclusión Producti va (PIP)11

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¿Por qué es importante la PIP para el DEI?

La PIP es un instrumento que le permite al Gobierno local trazar las líneas de ac-ción para superar una de las trampas de la pobreza, la relacionada con la preca-ria capacidad de generar ingresos de ciertos grupos poblacionales. Contribuye a la creación de oportunidades para que la población en pobreza, vulnerabilidad y exclusión se encuentre en condiciones de gozar de sus derechos de manera autónoma.

Además, con la implementación de la PIP se pretende potenciar las capacidades de los recursos humanos e institucionales locales con el fi n de generar y acompañar procesos de construcción colectiva y alianzas que contribuyan a la apropiación de políticas para crear mayor riqueza co-lectiva, mejorar la competitividad y la productividad, cerrar brechas sociales, mejorar la calidad de vida y alcanzar mayores niveles de bienestar (Corredor, 2011).

El desarrollo económico incluyente (DEI) ofrece un contexto adecuado para la superación de la pobreza, en el cual es crucial la capacidad del Gobierno local para implementar proyectos y programas que promuevan la creación de más y mejores oportunidades de generación de ingresos para la población excluida, para que pueda vivir dignamente y ejercer con autonomía sus derechos fundamentales.

Figura 4. Benefi cios de la PIP

Articula y complementa las acciones de las entidades

públicas y privadas nacionales y locales

Fija las prioridades y las acciones en el territoio para

la inclusión productiva de manera participativa

Unifi ca criterios y habla un lenguaje común en torno a la

inclusión productiva

Evita duplicidades de esfuerzos

Mejora la atención de la poblacion vulnerable a través

de un enfoque integral Fuente: PNUD, 2014

Los gobiernos locales requieren de herramientas como la PIP para ejercer una intervención integral, efi ciente y efi caz en la creación de oportunidades para generar ingresos y empleo de ciertos grupos poblacionales. En otras palabras, la PIP es un medio para alcanzar un crecimiento generalizado junto con un desarrollo económico inclusivo.

En el corazón del DEI reposa el enfoque de derechos, lo que signifi ca la redefi nición de la persona como sujeto de las políticas públicas, de tal modo que deja de ser entendido como sujeto de necesidad para asumirse como sujeto de derechos. Así la pobreza se explica como un problema de carencia de oportunidades el cual limita el desarrollo de las capacidades del ser humano para el goce efectivo de sus derechos. Para que sea posible vivir una vida plena con bien-estar alcanzando un verdadero desarrollo humano, se necesita, entonces, ampliar las oportunidades, superar barreras asociadas a las capacidades personales y otras restricciones institucionales y del entorno, que permitan la inclusión tanto productiva como fi nanciera de ciertos grupos poblacionales de manera que tengan acceso a ingresos estables, al igual que a empleos de mayor productividad dignos y decentes.

El Desarrollo Económico Incluyente (DEI) busca expandir las oportunidades económicas, po-tenciando las capacidades producti vas de las personas en mayor situación de pobreza y vul-nerabilidad, ampliando sus oportunidades en materia de generación de ingresos y empleo, para que puedan ejercer con autonomía sus derechos como ciudadanos y mejorar su calidad de vida.

El DEI es una trabajo conjunto entre los individuos, las instituciones y los actores privados que se materializa en el nivel local, y la PIP es una herramienta para alcanzarlo, al tener una mirada simultánea hacia la generación de condiciones de productividad y competitividad que dinami-cen el crecimiento económico, que favorezcan a la vez cierre brechas sociales que promuevan condiciones de igualdad de oportunidades. Los ejes estructurantes del DEI son tres (fi gura 5).


Figura 5. Ejes estructurales del DEI

Fuente: PNUD (2010).

1. Fortalecimiento institucional para el diseño e implementación de políticas públicas orientadas a la inclusión productiva y el desarrollo de alianzas público privadas. Reco-ge la mirada de lo público y lo institucional.

2. Promoción del empleo y el desarrollo empresarial para el fortalecimiento de ca-pacidades productivas que faciliten el acceso a activos productivos y fi nancieros. Re-coge la perspectiva poblacional y territorial.

3. Promoción de mercados inclusivos para el desarrollo de negocios gana-gana entre las comunidades de la base de la pirámide y el sector privado. Recoge la lógica de lo privado y el mercado –laboral y de bienes y servicios–.

La PIP aborda los tres ejes que orientan el DEI, de la siguiente forma: a través del eje de forta-lecimiento institucional se brindan herramientas a los gobiernos locales para ejercer una inter-vención integral, efi ciente y efi caz en la creación de oportunidades para generar ingresos y em-pleo de ciertos grupos poblacionales. A su vez, propone estrategias para promover el empleo y el desarrollo empresarial (eje 2) y promover los mercados inclusivos como una oportunidad para el territorio (eje 3).

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Cuadro 1. ¿Cuántas Políticas de Inclusión Productiva se han conformado en el marco del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente (DEI) del PNUD?

Se han formulado cinco (5) Políticas de Inclusión Productiva en el país. La prime-ra se construyó en Cartagena en 2009, seguida por las de Pasto y La Guajira en 2011; Valledupar en 2013; Tolima, Ibagué, Barranquilla, y Santa Marta en 2014, y actualmente está en formulación la del Meta.Su formulación se realiza siempre de manera concertada entre los actores pú-blicos y privados, las fundaciones empresariales, académicas, representantes del tercer sector y los cooperantes internacionales más relevantes de cada territorio, de manera que la PIP responda a las particularidades, características y necesida-des específi cas del territorio.

Referentes de política internacional

De los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS)

En 2015 se hará un balance del progreso en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio (ODM) adoptados en la Cumbre del Milenio del año 2000 y se redefi nirá la agenda global de desarrollo, en la cual la cuestión del crecimiento inclusivo y sostenible, y el empleo pleno, productivo y decente sigue siendo un punto central. Se ha llegado a un consenso que será ratifi cado en la próxima cumbre de las Naciones Unidas, en el cual se defi nen los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), que proponen una mirada integrada en la aplicación de políticas de desarrollo económico, social, sostenibilidad ambiental, paz y seguridad.

En concreto, entre los ODS relacionados con la generación de condiciones para la inclusión económica y laboral de los grupos más excluidos y en pobreza, se destacan el de la erradicación de la pobreza en todas sus formas (ODS1); la garantía de educación de calidad y equitativa con oportunidades de aprendizaje para todos (ODS4); lograr la igualdad de género y promover la autonomía de las mujeres (ODS5); la promoción de un crecimiento sostenido, inclusivo y sos-tenible, un empleo pleno, productivo y un trabajo decente para todos (ODS8); la construcción de infraestructuras fl exibles, la promoción de la industrialización inclusiva y sostenible, fomen-tando la innovación (ODS9); la reducción de la desigualdad (ODS10); y el aseguramiento de patrones de consumo y de producción sostenibles (ODS12) (UNDESA, 2015).


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La política de la ONU para la creación de empleo, la generación de ingresos y la reintegración en el posconflicto

En 2009 la ONU aprobó una política para la creación de empleo, la generación de ingresos y la reintegración en situaciones de crisis y poscrisis, cuya premisa es que en contextos de crisis y conflicto se presenta un marcado deterioro y pérdida de los diversos capitales que poseen las personas.

Esta política provee un marco para el diseño e implementación de programas de generación de empleo y recuperación de medios de vida, que propone el tránsito gradual de tres fases entre la estabilización de los medios de subsistencia durante o apenas finaliza la crisis, la recupera-ción económica en el mediano plazo y el crecimiento económico inclusivo en el largo plazo, las cuales se presentan en la figura 6.

Figura 6. Fases entre recuperación económica y crecimiento inclusivo

FASE A

Estabilización de medios de vida

• Reactivación rápida del circuito económico local • Empleo temporal o de emergencia • Apoyo al autoempleo

FASE B

Recuperación económica de medio y

largo plazo

• Apoyo a la empleabilidad • Apoyo al autoempleo y el emprendimiento

FASE C

Empleo sostenible y crecimiento económico

inclusivo

• Desarrollo institucional • Desarrollo de política • Mercados inclusivos

Fuente: Adaptado de UNDP (2009).

Referentes de política nacional y local

Instrumentos de política nacional

Entre los instrumentos de política nacional más destacados que ofrecen un marco de refe-


rencia para la formulación de la PIP se encuentran en primera medida la Constitución Po-lítica de Colombia, la cual en su artículo 340 determina el Sistema Nacional de Planeación y fi ja tanto los contenidos como los propósitos de los planes de desarrollo, y las pautas de rendición de cuentas y transparencia. Dentro de ese marco, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 ofreció un marco de referencia específi co partiendo de dos de sus tres apuestas estratégicas, más empleo y menos pobreza y concretamente por sus ejes crecimiento y com-petitividad e igualdad de oportunidades, los cuales se basan en un crecimiento sostenido ba-sado en una economía más competitiva, más productiva e innovadora jalonada por sectores específi cos; al mismo tiempo que se garantiza a cada colombiano el acceso a herramientas para su propio desarrollo independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen (DNP, 2011).

Mientras que el Plan 2014-2018 se fundamenta en tres pilares esenciales: construir una Co-lombia en paz, equitativa y educada, mediante la propuesta de integrar del territorio y sus comunidades potenciando la conectividad para la inclusión productiva; reducir desigualdades sociales y territoriales (urbano-rural) a través del desarrollo integral del campo; la erradicación de la pobreza extrema en 2024 y reducir la pobreza moderada, cerrando las brechas en ma-teria de ingresos fomentando la inclusión productiva y fi nanciera, la promoción del desarrollo económico incluyente, diversifi cando apuestas productivas y fortaleciendo la competitividad agropecuaria (DNP, 2015).

Los documentos CONPES 091 de 2005 y 140 de 2005 también son dos referentes esenciales, por medio de los cuales el Estado colombiano se comprometió a defi nir metas y desarrollar acciones para el logro de los ODM. En la misma línea el CONPES 3616 de 2009 estableció los “Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de po-breza extrema y/o desplazamiento”, con los que se busca la consolidación de rutas integrales de generación de ingresos trabajando en cuatro ejes: (1) el aumento del capital humano; (2) el desarrollo de una estrategia integral para el sector rural; (3) el fortalecimiento de las entidades locales para el logro de objetivos de la Red Unidos (antes Red Juntos); y (4) el diseño de una arquitectura institucional que integre la oferta existente.

Se destacan igualmente las recomendaciones de la Misión de Generación de Ingresos de 2013, encomendada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la cual concluyó que pese a los grandes esfuerzos del Gobierno, la Política de Generación de Ingresos y Empleabilidad (PGIE) aún es débil, está desarticulada y es limitada la cobertura y efi cacia de la oferta programática, por lo que persisten altos niveles de exclusión productiva y

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autonomía socioeconómica restringida; para lo cual se requiere escalar la cobertura, mejorar la eficiencia, cualificar la caracterización poblacional, definir competencias de la Nación y del territorio, fortalecer la institucionalidad local e implementar un modelo de atención basado en ventanillas únicas de atención ciudadana integradas al Servicio Público de Empleo (SPE).

Igualmente el nuevo Servicio Público de Empleo, creado mediante la Ley 1636 de 2013 y reglamentado mediante el Decreto 2852 del mismo año, ofrece un marco relevante para la PIP, en la medida que busca “lograr la mejor organización posible del mercado de trabajo, para lo cual ayudará a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente y a los empleadores a contratar trabajadores apropiados a las necesidades de las empresas” (Ministerio del Trabajo, 2013b). Aunque en la actualidad el SPE en Colombia está más orientado a las funciones de gestión y colocación para el enganche laboral, la Ley 1636 hace una aproximación para ampliar su espectro de acción en Colombia enmarcándolo como un Sistema de Gestión para la Produc-tividad en donde se integran, articulan, coordinan y focalizan los instrumentos de las políticas activas y pasivas de empleo, que contribuyan al encuentro de la oferta y demanda de trabajo, no sólo superando los obstáculos a la inserción laboral, sino consolidando formas autónomas de trabajo.

Cuadro 2. Normas internacionales del trabajo relacionadas con la PIP

• Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). • Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975(núm.142). • Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88). • Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181). • Recomendación sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 83) y Recomendación

sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 188). • Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas

empresas, 1998 (núm. 189). • Recomendación sobre la promoción de las cooperativas, 2002 (núm. 193). • Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983

(núm. 159). • Recomendación sobre la relación de trabajo, 2006 (núm. 198). • Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm. 162). • Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), y

Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 (núm. 86). • Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975

(núm.143), y Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975(núm.151).

Fuente: Adaptado de OIT (2012).

Referentes de política local

Es crucial que haya coordinación y coherencia entre las políticas y acciones que se desarrollan los diferentes niveles de gobierno, promoviendo mayor efi cacia en su aplicación. Desde la perspectiva local diversos instrumentos ofrecen un marco de referencia para la formulación de una PIP:

• Plan Regional de Competitividad: priorizan las acciones para la transformación produc-tiva del territorio, de acuerdo con los lineamientos de la Política de Productividad y Compe-titividad. Se construyen a partir de un ejercicio de planeación participativa y, por lo tanto, agrupa los intereses de los diferentes actores públicos y privados frente a esta temática.

• Plan de Desarrollo Municipal/Departamental: Los planes de desarrollo se constituyen en la carta de navegación de las entidades territoriales, al orientar a los diferentes actores y priorizar las acciones a través de la defi nición de políticas, programas e instrumentos en los diferentes niveles de gobierno.

• Plan de Ordenamiento Territorial: según la Ley 388 de 1997, en su POT cada municipio plasma la planeación física del territorio en concordancia con la planifi cación económica y social, sobre los principios de aprovechamiento sostenible.

• Estatuto Orgánico de Presupuesto: donde el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) señala los proyectos que materializan el plan de inversiones fi jado por el plan de desarrollo.

• Plan y políticas regional(es) o local(es) de empleo: construcción colectiva que forma parte del conjunto de políticas de trabajo en las cuales se fi jan objetivos, metas y progra-mas que propicien condiciones para aumentar la oferta de trabajo, la Población Económi-camente Activa (PEA) y la Tasa General de Participación (TGP) (Mintrabajo, 2012).

• Redes regionales de emprendimiento: La Ley 1014 de 2006 para el Fomento a la Cultura del Emprendimiento estableció la creación de redes regionales de emprendimiento, las cuales tienen como objetivo desarrollar políticas y directrices orientadas al fomento de la cultura para el emprendimiento y la articulación de las acciones de los actores promotores del emprendimiento.


¿Cuál es el objetivo de una PIP?

El objetivo principal de la PIP es orientar y contribuir en el desarrollo de las capa-cidades y ampliación de oportunidades para la inserción productiva y económi-ca de los grupos poblacionales en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad.

¿Cuáles son los objetivos específi cos de la PIP?

• Caracterizar la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad de un territorio determinado.

• Analizar las barreras económicas, institucionales, poblacionales y del entorno para el desa-rrollo inclusivo del territorio.

• Identifi car el potencial productivo del territorio, en relación con la generación de oportuni-dades para la inclusión productiva de los grupos en mayor vulnerabilidad y exclusión.

• Identifi car nuevos proyectos de inversión, estableciendo con anticipación las necesida-des de vinculación de talento humano y provisión de bienes y servicios con potencial de inclusión.

• Identifi car las iniciativas locales, públicas y privadas, orientadas a la inclusión productiva. • Priorizar las acciones locales de mayor impacto en la creación de oportunidades de empleo

e ingresos. • Articular acciones, recursos y conocimiento entre actores locales y nacionales, públicos y

privados, para la generación de procesos de inclusión productiva en el territorio. • Generar estrategias de trabajo conjunto, articulando funciones, teniendo en cuenta las

cualidades y fortalezas de los diferentes actores. • Ser un instrumento de política local que incida en decisiones públicas relacionadas con la

inclusión productiva de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. • Promocionar, analizar y posicionar políticas, programas y proyectos de inclusión productiva. • Estimular el crecimiento económico y la competitividad con una mirada pro-pobre e

inclusiva. • Vincular al sector privado en la generación de oportunidades de inclusión productiva para

los grupos que enfrentan mayores difi cultades de inserción en el mercado de trabajo.

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¿Cuál es la fi nalidad de una PIP?

La fi nalidad de la PIP en un territorio determinado es contribuir a la superación de la pobreza y la reconstrucción del tejido social, al tiempo que se fortalece la generación de sinergias públicas y privadas, las cuales se materializan en com-promisos creíbles que crean confi anza y articulan esfuerzos para la creación de riqueza colectiva.

¿Cuáles principios orientan la PIP?

• Visión conjunta que permite coordinar acciones, recursos y esfuerzos que facilitan la consecución de objetivos comunes y prioridades defi nidas.Coordinación

• Valor de unión por el que se comparten obligaciones, inte-reses e ideales sobre una sociedad más inclusiva y equitativa.

• Participación activa en la formulación e implementación de las estrategias que promuevan la inclusión productiva.

• Compartir información y actuar abiertamente para generar confi anza y credibilidad por parte de los participantes.

• Enfocar esfuerzos para garantizar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad y un mayor impacto en el mejora-miento de su calidad de vida.

• Entender el desarrollo bajo un enfoque integral donde las personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una vida productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses.

Solidaridad

Corresponsabilidad

Transparencia

Enfoque de derechos

Desarrollo Humano


Igualdad y no discriminación

Calidad

• No se discriminará a ningún individuo en razón de su condi-ción o su situación, raza, sexo, etnia, edad, religión, opinión política u otras.

• Las oportunidades de vinculación al mundo del trabajo serán de calidad y promoveraán el empleo productivo y el trabajo decente.


¿Cómo se formula la PIP?

La PIP se construye de manera participativa entre actores públicos y privados del orden nacional y local que implementan acciones en alguno de los esla-bonamientos de la inclusión productiva. Es un proceso dinámico, fl exible, colectivo y concertado en el cual se identifi can las principales acciones que deberán adelantar los actores públicos de los diferentes niveles de gobierno, los actores privados, los gremios, las organizaciones sociales y las instituciones académicas, junto con los representantes de la población sujeto de la política.

Escenario propicio para su formulación

Antes de revisar las fases en la formulación de una PIP hay un conjunto de condiciones que deben darse para que sea pertinente iniciar este proceso de concertación, son ellas:

1. Alineación con políticas y programas nacionales y locales. 2. Generación de alianzas y espacios colaborativos entre el sector público y el privado,

las fundaciones, los sindicatos, las organizaciones de productores, las agremiaciones y otros cooperantes.

3. Compromiso político por parte del Gobierno local, por lo que resulta crucial la alinea-ción con los planes de gobierno y los planes de desarrollo municipal.

4. Tener un tejido institucional claro y fortalecido que se comprometa con las acciones derivadas de la PIP en términos de obligaciones y competencias para implementarla.

5. Generar un proceso de concertación amplio y colectivo para que, de manera consen-suada y con participación de todos los sectores involucrados, la PIP se robustezca con visiones diversas.

22

Figura 7. Fases del diseño y ejecución de una PIP


Fase 1:

Preparación

Fase 4:

Implementación

Fase 5:

Seguimiento y evaluación

Fase 2:

Formulación

Fase 3:

Validación, adopción y

socialización

23

El proceso propio de formulación de la Política de Inclusión Productiva, en la fase 2, se desarrolla en tres etapas, así:

Definir el quéSe construye una bi-tácora o diagnóstico del territorio en el que se examinan las condiciones actuales en relación con la promoción del de-sarrollo económico incluyente. En esta fase se identifican barreras, alcances y limitaciones pobla-cionales, territoria-les, económicas e institucionales.

Definir el cómoSe analiza el diagnós-tico y con base en él se plantean posibles estrategias para in-centivar, promover oportunidades y ge-nerar condiciones propicias para la in-clusión productiva, lo que se constituye en así los fundamentos de una PIP.

Definir con qué, con quién y cuán-doSe articulan las pro-puestas con iniciati-vas locales existentes en los instrumentos de política local y regional, a partir de las cuales se propo-ne una ruta precisa para la implementa-ción de las estrate-gias. Cuando se tie-ne claridad sobre lo que se hará (dónde, con quién, con qué, cuándo, cómo), se tiene una Política de Inclusión Productiva.

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a 1:

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nFuente: PNUD (2014).

¿Cuáles son los actores más relevantes para la PIP?

Como ya se mencionó, en la medida en que el proceso de construcción e implementación de la PIP sea amplio, colectivo y participativo, su efectividad y eficiencia tenderá a incrementarse; así, desde la fase de formulación se deberá contar con el sector público, con el privado, con el tercer sector y las organizaciones civiles y productivas, con los medios de comunicación y con la cooperación internacional. Más adelante en la etapa de implementación los mismos actores tendrán mayor probabilidad de vincularse activamente en la ejecución sumando esfuerzos y recursos.

24


Es crucial fi jar roles y responsabilidades en cada una de las fases de construcción de la PIP. En la fi gura 8 se presentan de manera genérica algunos de los roles y responsabilidades de los actores más relevantes.

Figura 8. Actores y responsabilidades

Sect

or p

úblic

o Están llamados a parti -cipar los actores de los diferentes niveles de la Administración Pública nacional, departamen-tal, municipal, local. El rol principal que tendrán a cargo incluirá:

• Liderar la convocatoria de actores.

• Liderar los talleres de construcción de la PIP.

• Suministrar, analizar y organizar información de las iniciati vas locales existentes, en especial los compromisos adquiridos en los planes de desarrollo.

• Incorporar y alinear las estrategias que surgen de la PIP con los proyectos del Banco de Proyectos en Planeación.

• Asignar recursos para la implementación y desarrollo de las estrategias y proyectos.

Sect

or p

rivad

o y

acad

emia Están llamados los gre-

mios, los Centros de Em-pleo y Emprendimiento, la academia, los Obser-vatorios de Mercado Laboral ORMET, las fun-daciones empresariales, entre otros. Su rol prin-cipal es:

• Suministrar, consolidar y organizar información sobre el territorio.

• Identi fi car oportunidades de vinculación para el desarrollo de las estrategias propuestas.

• Apoyar la identi fi cación de problemáti cas y brechas, y posibles soluciones para superarlas.

• Divulgar su portafolio de servicios y las iniciati vas en curso.

• Identi fi car oportunidades para realizar alianzas estratégicas y trabajo colaborati vo.

Org

aniza

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es

También son actores relevantes la población sujeto de la PIP –como las vícti mas, los pobres extremos, las mujeres cabeza de hogar–, las organizaciones socia-les, las asociaciones de productores, los sindi-catos y otros actores comunitarios relevan-tes. Su rol principal es: Apoyar la identi fi cación de problemáti cas y bre-chas, y posibles solucio-nes para superarlas.

• Proporcionar información primaria para determinar barreras y potencialidades para la inclusión producti va.

• Identi fi car oportunidades de vinculación para el desarrollo de las estrategias propuestas.

• Identi fi car oportunidades para la realización de alianzas estratégicas y trabajo colaborati vo.

Coop

eran

tes Los cooperantes inter-

nacionales, entre ellos el PNUD y la OIT también están llamados a parti -cipar en este proceso. Su rol principal incluirá acti vidades como las siguientes: • Facilitar procesos neutrales de concertación.

• Convocar a los actores locales, nacionales e internacionales relevantes para la formulación e implementación de la PIP.

• Apoyar metodológica y técnicamente la formulación de la PIP.

• Incidir políti camente para implementar la PIP y darle sostenibilidad.

• Apoyar la identi fi cación de problemáti cas y brechas, y posibles soluciones para superarlas.

• Identi fi car oportunidades para la realización de alianzas estratégicas y trabajo colaborati vo.


¿Cómo se fi nancia la PIP?

La formulación de la PIP requiere, en primer lugar, del aporte en recursos huma-nos de cada institución participante para asistir a los talleres de formulación y va-lidación de la política. En cuanto a su implementación, en un escenario ideal, las estrategias y acciones que propone la PIP deben articularse con los compromisos del plan de desarrollo al igual que con los proyectos y programas del Banco de Proyectos del Gobierno local, más afi nes a la política, evitando duplicidades y complementando los faltantes en el momento de reorientarlos hacia la PIP.

El éxito de la implementación de la PIP depende de su arti culación entre las disti ntas iniciati vas que existen en el territorio. De esta manera se logra la interlocución y compromiso del sector público, por ser el más llamado a liderar la iniciati va como garante de los derechos de los ciuda-danos. Pero también es fundamental la intervención del sector privado y de otros actores, sin los cuales no es posible lograr los objeti vos propuestos por la PIP.

Con base en el ejercicio de análisis de los proyectos y programas afi nes existentes en el Banco de Proyectos y que tienen recursos asignados, se puede convocar a otros actores para que tam-bién participen en la implementación de las acciones. Para que ello sea posible es imprescindi-ble establecer alianzas con el sector privado y con la cooperación internacional, estableciendo oportunidades concretas de trabajo colaborativo. En este sentido, la vinculación a proyectos específi cos derivados de la ejecución de la PIP exigirá la destinación de recursos fi nancieros, técnicos y materiales diversos que dependen del tipo de iniciativa y el rol que los privados y otros actores desempeñen.

¿Cómo se promueve la implementación de la PIP?

En cabeza de una instancia del Gobierno local o departamental –como la Uni-dad o Secretaría de Desarrollo Económico, una Comisión Intersectorial, o el Consejo Municipal de Política Social (Compos)–, que deberá liderar la formula-ción de un plan de trabajo, con base en las estrategias y acciones defi nidas, en el que se establecerán las responsabilidades de cada uno de los actores compro-metidos con la PIP y los tiempos para su cumplimiento.

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¿Cuáles son las acciones principales para la puesta en marcha de la PIP?

• Gestionar recursos para dar viabilidad fi nanciera y técnica a los proyectos de los diferentes componentes, estrategias y acciones defi nidas en la PIP, que sean competencia de la Admi-nistración municipal o departamental.

• Articular de manera permanente los actores públicos o privados que se consideren perti-nentes para generar procesos de participación e inclusión.

• Promover la implementación de los proyectos incluidos en la PIP y reformular los que se requieran de acuerdo con el análisis de cambios en las situaciones inicialmente previstas.

• Propiciar la integración de los procesos relacionados con el desarrollo económico y la inclu-sión social que se lleven a cabo en el municipio con la PIP.

• Formular propuestas ante el Consejo de Gobierno y el Consejo Municipal de Política Social con el fi n de integrar la PIP a las políticas sectoriales que tengan impacto sobre la pobla-ción en situación de pobreza y vulnerabilidad y que fomenten el desarrollo económico en el municipio.

• Acordar indicadores que midan el avance de la PIP y permitan hacer su monitoreo y segui-miento para efectuar los ajustes con oportunidad.

• Rendir cuentas sobre su gestión y elaborar informes periódicos para someter a conside-ración del Consejo Municipal de Política Social y al Consejo de Gobierno, así como de la comunidad.

Cuadro 3. La PIP en Ibagué y el Compos

En Ibagué la PIP fue formulada y luego implementada por la Mesa Económica y Productiva del Municipio, la cual es una de las tres mesas temáticas del Consejo Municipal de Política Social (Compos). La Mesa la conforman entidades de la sociedad civil, ONG, entidades privadas, instituciones del sector público y organis-mos de control. Debido a que la Mesa es un espacio legalmente constituido, tiene obligaciones formales de monitoreo, evaluación y reporte de resultados ante el Consejo Municipal, lo cual contribuye a su sostenibilidad. La construcción de esta PIP estuvo liderada por un comité técnico compuesto por el PNUD, la Secretaría de Planeación, la Universidad del Tolima y la Fundación Emprende Tolima.


¿Cuáles son las fases en la formulación de la PIP?

30

La construcción de una PIP es un proceso dinámico, fl exible y colectivo. Debe ser un proceso concertado entre actores públicos de los diferentes niveles de la Administración –nacional, departamental, municipal, local–, actores privados –gremios, organizaciones sociales e instituciones académicas–, y la población sujeto de la política.

Estos actores identifi can conjuntamente acciones concretas de carácter estratégico que pro-duzcan resultados en el corto, mediano y largo plazo las cuales contribuyan a la superación de la pobreza, a la reconstrucción del tejido social, a crear confi anza, a propiciar sinergias públicas y privadas, y a la creación de riqueza colectiva.

Las fases y pasos propuestos constituyen una ruta indicativa para la formulación de la PIP, de manera que pueden ajustarse según las necesidades y dinámicas territoriales, de las poblacio-nes y los requerimientos sectoriales.

Figura 9. Fases y pasos para la formulación e implementación de la PIP

Fase 1. Preparación

Paso 1. Metodología Paso 2. Mapeo de

actores

Fase 2. Formulación

Paso 3. Diagnósti coPaso 4. Estrategias

Paso 5. Ruta de acción

Fase 3.Validación, adopción y

socializaciónPaso 6. Validación

y socializaciónPaso 7. Adopción

Fase 4. Implementación

Fase 5. Seguimiento y

evaluación


Fase 1. Preparación

La fase de preparación implica contar con las condiciones apropiadas para el proceso de cons-trucción de la PIP; para ello será importante establecerlas con precisión.

Responda las siguientes preguntas:

• ¿Cuáles son los actores relevantes para la formulación de la PIP? • ¿Con qué información primaria y secundaria se dispone para la elaboración del

diagnóstico? • ¿Cuáles son los instrumentos y herramientas metodológicas que se utilizarán en

cada etapa del proceso de formulación? • ¿Cómo se vinculará la PIP a las políticas nacionales, regionales, locales y

sectoriales? • ¿Se cuenta con voluntad política y recursos para su implementación? • ¿Cuál será el objetivo de la PIP?

Paso 1. Selección, diseño y ajuste de herramientas e instrumentos metodológicos

Diversas técnicas pueden utilizarse para facilitar el proceso de captura de las diferentes visiones de los actores involucrados en el proceso de formulación, como:

• Talleres participativos y grupos focales • Café del mundo • Observación • Entrevistas semiestructuradas • Consultas • Encuestas y votaciones • Análisis

Revise el banco de herramientas contenido en esta guía para defi nir su paquete metodológico.

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Paso 2. Mapeo de actores

El punto de partida para la formulación de una PIP es efectuar un análisis insti-tucional que permita establecer cuáles son los espacios existentes donde anclar la política. Sin embargo, y dependiendo de las dinámicas del territorio, puede que sea preferible formar un espacio nuevo específi co para la creación de la PIP.

El siguiente ejercicio práctico permitirá identifi car cuáles son los actores intere-sados en participar más activamente en la construcción de la PIP y que podrían conformar un comité técnico que lidere la consolidación y organización de la información. Para lograrlo identifi que los espacios interinstitucionales existentes en la ciudad y el departamento relacionados con la inclusión productiva, res-pondiendo las siguientes preguntas orientadoras:

• ¿Opera en el territorio la Comisión Regional de Competitividad? ¿Cuáles son sus priorida-des temáticas? ¿Cuáles son sus proyectos estratégicos? ¿Quiénes la conforman?

• ¿Opera en el territorio la Red de Emprendimiento? ¿Cuáles son sus prioridades temáticas? ¿Cuáles son sus proyectos estratégicos? ¿Quiénes la conforman?

• ¿El territorio cuenta con un plan local o departamental de empleo? ¿Una política de em-pleo? ¿Quiénes participaron de su formulación?

• ¿Quiénes conforman el Consejo Municipal de Política Social (Compos)? ¿Opera en el terri-torio una mesa económica y productiva? ¿Cuáles son sus prioridades temáticas? ¿Cuáles son sus proyectos estratégicos? ¿Quiénes la conforman?

• ¿Opera en el territorio un observatorio regional de mercado de trabajo? ¿Cuál es su agen-da de investigación? ¿Quiénes lo conforman?

• ¿Cuáles otros actores son relevantes para la formulación de la PIP? ¿Son ellos públi-cos, privados, de organizaciones sociales, de la academia, cooperantes, los medios de comunicación?


A continuación realice un mapeo de actores con el propósito de identifi car a los potenciales representantes de los diversos sectores, e incluya sus intereses y su capacidad de infl uencia. Un buen mapeo de actores debe garantizar que “estén todos los que son”. Para hacerlo, liste y categorice los distintos actores que se vayan identifi cando. Será importante responder a las siguientes pregun-tas durante el desarrollo de este paso.

1. ¿Cuáles son las expectativas e intereses de la institución respecto a la PIP?2. ¿Cuáles son los aportes de la institución respecto a la PIP?

Utilice la herramienta 1: Mapeo de actores.

Igualmente es importante defi nir el espacio institucional más viable para la for-mulación de la PIP respondiendo las siguientes preguntas orientadoras:

• ¿Existe un espacio interinstitucional donde pueda formularse la PIP? ¿Existe o se podría crear un grupo de trabajo? ¿Cuáles instituciones habría que reunir?

• De no existir ese espacio, ¿es conveniente conformar un nuevo espacio interinstitucional? ¿Quiénes deberían integrarlo?

• ¿Quiénes podrían liderar el proceso y conformar el comité técnico?

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Por último, prepare un cronograma tentativo donde se fi jen las principales ac-tividades para el proceso de formulación, en el cual se determinen tiempos y responsables. También elabore un presupuesto de los recursos necesarios para esta fase.

El comité técnico de la PIP lo conformarán de tres a cuatro de los actores más representati vos e interesados en el proceso, quienes estarán a cargo de organizar y analizar la información para la construcción del diagnósti co territorial, convocar y coordinar los talleres parti cipati -vos de construcción de la PIP, las sesiones de validación y socialización, y darle estructura y escribir el documento fi nal.

Fase 2. Formulación

Paso 3. Diagnóstico: defi nir el qué

Con el fi n de contar con una mirada integral de los aspectos básicos para la defi nición e implementación de una PIP, debe realizarse un diagnóstico o carac-terización de las dimensiones territorial, poblacional, económica e institucional.

3535

Figura 10. Dimensiones del diagnóstico

4. Institucional

• Estructura administrati va • Desempeño fi scal • Desempeño integral • Seguimiento Plan de Desarrollo

• Otras

3. Económica

• Acti vidades y empresas

• Competi ti vidad y Doing Business

• Mercado laboral, informalidad y trabajo infanti l

• Ingresos y gastos • Precios • Otras

1. Territorial

2. Poblacional

• Localización • Urbanización • Estrati fi cación • Otros

• Característi cas demográfi cas

• Característi cas socioeconómicas

• Otras

Con el ejercicio de diagnóstico y caracterización de la población sujeto de la PIP, se busca identi-fi car las principales barreras presentes en el territorio para la inclusión productiva de los grupos poblacionales priorizados; así como reconocer sus potenciales para generar oportunidades que hagan al crecimiento pro-pobre, generalizado e inclusivo. Materializada la identifi cación de barreras y potenciales es posible defi nir estrategias y acciones puntuales de respuesta en la PIP.

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Realice un primer ejercicio participativo y bilateral de diagnóstico inicial para indagar sobre las condiciones actuales y las perspectivas en relación con la promoción del desarrollo económico incluyente. Si se tienen en cuenta los actores más representativos el resultado será más acertado. En dicho ejercicio siga las acciones recomendadas a continuación:

1. Identifi que un grupo interdisciplinario de los actores más interesados en participar en la construcción de la PIP y que aspiren conformar el comité de formulación de la PIP. El paso 1 de mapeo de actores será de gran utilidad para determinar cuáles podrían ser. Establezca si los convocará en sesiones de trabajo grupal o bilateral.

2. Haga una breve presentación sobre la PIP, qué es, su fi nalidad, su contenido y el proce-so de construcción. Para esto puede utilizar la herramienta 2: Modelo de presentación de la PIP.

3. Concrete la información disponible, ya sea primaria o secundaria como estudios, in-vestigaciones, tesis, informes, sistemas de información y otros, de acuerdo, con las preguntas orientadoras sugeridas en el cuadro 6. Cabe resaltar su carácter es neta-mente orientador por lo que no deben convertirse en restricción para la formulación de la PIP.

4. Mida el nivel de compromiso, y conforme con el grado de interés asigne tanto tareas como responsabilidades para la recopilación y análisis de la información.

5. Defi na mecanismos de búsqueda y difusión de información a través de plataformas colaborativas como Dropbox, Skydrive, cuentas de correo electrónico y otros recursos del mismo tipo.

6. Consolide un primer borrador del diagnóstico que incluya el análisis poblacional, eco-nómico e institucional del territorio en el cual se reconozca la relevancia en las barre-ras y los potenciales para la inclusión productiva del territorio.

Utilice la herramienta 2: Modelo de presentación de la PIP.

En la tabla siguiente se presentan ejemplos de preguntas orientadoras que pue-den ayudar en la realización del ejercicio diagnóstico territorial, poblacional y sectorial.

3737

Mirada territorial

• ¿Dónde está localizada la ciudad? • ¿Cuál es su nivel de urbanización? • ¿Cuál es su nivel de desarrollo rural? • ¿Cómo es su estratifi cación socioeconómica? • ¿Cuál es la extensión geográfi ca urbana y

rural? • ¿Cuáles son los grupos poblacionales en

mayor situación de pobreza y vulnerabilidad? • ¿En cuáles barrios, comunas, veredas se

concentran estos grupos? • ¿Las vías secundarias y terciarias conectan

con facilidad al municipio a puertos y aeropuertos?

• ¿Se cuenta con oferta de transporte de carga y logística de calidad?

• Porcentaje de población urbana y rural • Extensión geográfi ca total, urbana y

rural • Concentración poblacional por barrios,

comunas o localidades, veredas

Mirada poblacional

• ¿Cuáles son las características demográfi cas? • ¿Cómo se distribuye la población según el

Sisbén, la Red Unidos, el hecho victimizante? • ¿Cuáles son los datos poblacionales del

municipio y el departamento (total, por edades, por sexo, pobres, pobres extremos, víctimas, etnias, discapacidad)?

• ¿Qué porcentaje de la población está en pobreza? ¿Cuánta en pobreza extrema?

• ¿Qué porcentaje de la población tiene necesidades básicas insatisfechas?

• ¿Cuál es el nivel de desigualdad en la distribución del ingreso?

• ¿Cuál es la proporción de población urbana y rural?

• ¿Qué factores infl uyen en su crecimiento demográfi co?

• ¿Hay fuga de capital humano? • ¿Responde la estructura económica del

territorio a las necesidades y demandas de la población en edades económicamente activas?

• Población total, desagregada por sexo, edad, vulnerabilidad, etnia

• Tasa de crecimiento demográfi co • Niveles de pobreza y pobreza extrema • Índice de pobreza multidimensional • Índice de Desarrollo Humano • Necesidades básicas insatisfechas (NBI) • Coefi ciente de Gini • Relación de dependencia1

• Composición de hogares • Caracterización de la población sujeto

de la PIP (Sisbén, Red Unidos, víctimas, otras): nivel educativo, distribución etaria, población económicamente activa (PEA), composición de los hogares, actividades económicas, indicadores de mercado laboral, distribución por etnia, razón de dependencia, niveles de bancarización y ahorro.

Componente Preguntas orientadoras Información requerida

37

Mirada económica

• ¿Cuál es la vocación productiva del territorio? • ¿En qué se usa el suelo y cuál es la aptitud del

suelo? • ¿Cuáles son los sectores más relevantes del PIB

departamental y municipal? • ¿Cuál es el tamaño de las empresas presentes

en el territorio? • ¿Cuáles son las principales empresas presentes

en el territorio y cuántas empresas formales tiene el municipio?

• ¿Cómo es su dinámica comercial y su tendencia?

• ¿Cuál es el ingreso per-cápita del municipio y del departamento?

• ¿Cuáles son las apuestas del Plan Regional de Competitividad?

• ¿Cuáles son las políticas de fomento? • ¿Cuál es el porcentaje y el número de

Población Económicamente Activa? ¿Cuántos son vulnerables?

• ¿Cuáles son las actividades económicas que desarrollan los grupos en pobreza y vulnerabilidad?

• ¿Cuál es el porcentaje y el número de población ocupada?

• ¿Cuál es el porcentaje y el número de desempleados?

• ¿Cuál es el porcentaje de informalidad? • ¿Cuál es la tasa de desempleo subjetivo? • ¿Cuál es el porcentaje de cobertura en

seguridad social? • ¿Cuáles son los principales retos económicos

del territorio?

• Porcentaje de población vulnerable por tipo de actividad económica

• Crecimiento y participación sectorial en el PIB

• Empresas con registro mercantil • Tenencia de la tierra y usos del suelo • Dinámica económica y tamaño de las

empresas • Ingreso per cápita • Población económicamente activa (PEA)

desagregada por edad, sexo y grupo poblacional

• Tasa de ocupación desagregada por edad, sexo y grupo poblacional

• Tasa desempleo y desempleo subjetivo desagregada por edad, sexo y grupo poblacional

• Cobertura de seguridad social • Fuerza de trabajo por localidad o comuna • Indicador de importancia económica2

• Índice de competitividad3

• Ranking Doing Business4

• Niveles de ingresos y gastos • Variación del índice de precios al

consumidor según grupos de gasto y niveles de ingreso

Miradainstitucional

• ¿Cuál es la estructura administrativa municipal?

• ¿Cómo es la estructura fi scal del municipio?

• Organigrama de la Alcaldía • Índice de desempeño integral5

• Índice de desempeño fi scal6

• Avances del plan local de desarrollo

Componente Preguntas orientadoras Información requerida

3838


1 La relación de dependencia mide la población en edades “teóricamente” inacti vas en relación con la población en edades “teóricamen-te” acti vas. Se calcula tomando el total de población de 0 a 14 años más la población de 65 y más, dividido por el total de población entre 15 a 64 años, multi plicado por 100. Una interpretación para un valor de 40 signifi ca que por cada 100 personas en edad de trabajar hay 40 personas en edades inacti vas.

2 Para construir este indicador, en primer lugar se distribuyó el valor agregado de la economía de cada departamento entre los municipios que lo conforman, con lo cual se obtuvo el peso relati vo de cada municipio. Posteriormente, se asignó el grado de importancia econó-mica a cada municipio, ponderando el peso relati vo municipal por la parti cipación que ti ene cada uno de los departamentos dentro del PIB total nacional (DANE, 2013).

3 El indicador global de competi ti vidad mide los siguientes factores: capital humano, ciencia y tecnología, infraestructura, fi nanzas priva-das, medio ambiente, fortaleza económica, internacionalización y fi nanzas públicas.

4 Para el caso de las ciudades, el Doing Business analiza las regulaciones que afectan cinco etapas de la vida de una empresa: apertura, obtención de permisos de construcción, registro de la propiedad, pago de impuestos y comercio transfronterizo (Banco Mundial y Cor-poración Financiera Internacional, 2013).

5 El índice de desempeño integral permite evaluar la gesti ón municipal en cuatro componentes integrados, a saber: (1) la efi cacia: por-centaje de avance del plan de desarrollo, porcentaje de cumplimiento de las metas de producto; (2) la efi ciencia: análisis de la relación insumo-productos en los sectores de educación, salud, y agua potable; (4) el cumplimiento de requisitos legales: lineamientos defi nidos en Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007); y (4) la gesti ón: análisis de capacidad administrati va, e índice de desempeño fi scal.

6 El índice de desempeño fi scal, calculado por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP, permite analizar la gesti ón fi scal de los gobiernos territoriales alrededor del cálculo de un índice integral que se construye a parti r de los siguientes indicadores: (1) capaci-dad de autofi nanciamiento de sus gastos de funcionamiento, (2) respaldo del servicio de la deuda, (3) dependencia de las transferencias y regalías, (4) generación de recursos propios, (5) magnitud de la inversión, y (6) capacidad de ahorro.

• Registros administrati vos municipales, planes regionales de competi ti vidad, planes de desarrollo municipal

• Cámaras de Comerciohtt p://www.confecamaras.org.co/

• Ministerio de Industria y Comerciohtt p://www.mincit.gov.co/

• Departamento Administrati vo Nacional de Estadísti ca (DANE)htt p://www. dane.gov.co/

• Banco de la Repúblicahtt p://www.banrep.gov.co/

• Departamento Nacional de Planeaciónhtt p://www.dnp.gov.co/

• Agronethtt p://www.agonet.gov.co/

• Anuarios Estadísti cos de las Cámaras de Comercio • Observatorio Laboral y Ocupacional Colombiano SENA

htt p://observatorio.sena.edu.co/ • Red de Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo

htt p://redormet.org/ • Centros de investi gación

Algunas fuentes de información útiles para el diagnóstico son:

40

Paso 4. Formulación de estrategias: defi nir el cómo

Realice tantos talleres participativos, espacios de discusión y sesiones bi-laterales de trabajo como sean necesarios, a los que convoque a los actores identifi cados –no sólo el comité de formulación–, con el propósito de discutir y validar el diagnóstico resultante del paso 3. Establezca las clasifi caciones más apropiadas para segmentar los grupos de participantes –públicos, privados, co-munitarios y sociales, entre otros–. Con base en el diagnóstico se procede a identifi car las barreras y los potenciales para la inclusión productiva desde los cuatro frentes analizados, así como las estrategias que podrían implementarse para contrarrestarlas en el primer caso o potenciarlas en el segundo.

Un taller participativo en promedio toma al menos medio día de trabajo (4 horas). Como recomendaciones esenciales tenga en cuenta las listadas a continuación:

• Es importante que todos los actores conozcan y entiendan la pobreza desde la perspectiva de los derechos y por tanto como un fenómeno multicausal y multidimensional que debe abordarse integralmente.

• También es fundamental que se aplique una mirada poblacional y territorial en el análi-sis de las barreras y potenciales, para garantizar que las acciones se analicen siempre desde la inclusión productiva.

• La mirada poblacional permite un reconocimiento de la heterogeneidad de los logros so-ciales y económicos asociados a las condiciones iniciales de cada hogar, al esfuerzo indivi-dual, los contextos social e institucional, a factores históricos y a la acción pública.

• La mirada territorial implica el reconocimiento de las particularidades del territorio, el ta-maño de su población, su dinámica económica, la realidad de su mercado laboral, la com-prensión de los factores que inciden en la pobreza, la desigualdad, la salud, la prestación de servicios públicos, el tejido institucional, entre otros.


En los talleres de construcción participativa de diagnóstico y formulación de estrategias no olvide:

• Sensibilizar a los participantes sobre lo que implica el desarrollo económico con enfoque incluyente y el problema de la pobreza desde la perspectiva de derechos.

• Validar el diagnóstico inicial con base en el análisis de las cuatro dimensiones. • Analizar barreras y potenciales que ofrece el territorio para hacer que el crecimiento sea

pro-pobre, generalizado e inclusivo. • Identifi car estrategias de respuesta para superar las barreras o promover las potenciales. • Facilitar la identifi cación de alianzas estratégicas y posibilidades de trabajo colaborativo

alrededor de las estrategias. • Priorizar las barreras que más limitan la inclusión productiva en el territorio, tanto en el

área urbana como en la rural, mediante la selección de las que de cierta manera pueden verifi carse con información cualitativa y cuantitativa disponible.

Para defi nir el cómo tenga en cuenta las siguientes acciones:

1. Asegúrese de convocar a todos los actores que intervendrán en el proceso. Es impor-tante garantizar la participación de la población sujeto de la política –sector público, privado, usuarios de los Centros de Empleo y Emprendimiento, organizaciones socia-les, cooperantes, academia, organizaciones comunitarias, entre otros–.

2. Inicie los talleres participativos presentando lo que es la PIP, su fi nalidad, los conceptos teóricos del Desarrollo Económico Incluyente y de la pobreza desde la perspectiva de los derechos y el diagnóstico del territorio. Para esto puede utilizar la herramienta 2: Modelo de presentación de la PIP. Como complemento, si está interesado profundizar en los elementos conceptuales del DEI puede utilizar el documento Bases conceptua-les del Desarrollo Económico Incluyente (PNUD, 2014).

3. Motive la discusión entre los participantes y tome atenta nota de los ajustes sugeridos al diagnóstico territorial.

4. Luego organice a los participantes en grupos interdisciplinarios mezclando actores

42

de diferente carácter si es posible para que diferentes perspectivas y conocimientos enriquezcan la discusión.

5. Invite a cada grupo a refl exionar sobre las barreras existentes para la inclusión pro-ductiva en el territorio, los potenciales que ofrece el territorio en materia de desarrollo económico y las estrategias que se deberían implementar para superar las barreras o promover esos potenciales. Utilice la herramienta 3: Análisis y priorización de barre-ras, potenciales y estrategias.

6. Un representante de cada grupo –que ejerza como su moderador– presenta las re-fl exiones de su equipo ante todos los participantes. Tome nota de los comentarios y ajustes sugeridos y recolecte todas las fi chas diligenciadas.

Al fi nalizar el paso 4, se tendrán las bases de formulación de la PIP. Para avanzar hacia la política como tal, debe pasar a dar precisión y articulación de las estrategias propuestas, con la oferta institucional tanto pública como privada que las posibiliten.

Paso 5. Ruta de acción: defi nir con qué, con quién y cuándo

Para precisar cada una de las estrategias se recomienda utilizar técnicas que permitan estable-cer el mapa de oferta institucional de las distintas estrategias, cuyo relacionamiento ha de ser estrecho con los eslabones de la cadena de inclusión productiva.

Se recomienda usar un instrumento de recolección en el que se describan bre-vemente los proyectos y programas que tiene cada institución dirigidos a aten-der los distintos eslabones para la inclusión productiva de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Utilice la herramienta 4: Encuesta de oferta institucional.

Utilice la herramienta 2: Modelo de presentación de la PIP, la herramienta 3: Análisis y priorización de barreras, potenciales y estrategias, y la herramienta 4: Encuesta de oferta institucional.


Para enriquecer el análisis de las barreras, potenciales y estrategias se reco-mienda uti lizar el índice de condiciones sistémicas para el emprendimien-to dinámico, el cual analiza los factores que infl uyen sobre el capital huma-no emprendedor, las oportunidades para el emprendimiento, y los factores que esti mulan o inhiben el desarrollo de emprendimientos:htt p://www.unleashingideas.org/global-entrepreneurship-library/sites/grl/fi les/kanti s_federico_e_ ibarra_garcia_2014.pdfh tt p://observatorio.sena.edu.co/

Priorización de estrategias

Los criterios propuestos para la defi nición de estrategias y acciones son los siguientes:

• Que sean de carácter integral, en coherencia con la multicausalidad y multidimensionali-dad de la pobreza.

• Que estén orientadas a modifi car las dotaciones iniciales (individuales, familiares y colecti-vas), así como sus titularidades.

• Que contribuyan a construir autonomía a partir de la creación y/o mejoramiento de capa-cidades para el ejercicio efectivo de los derechos por parte de la población en pobreza y vulnerabilidad.

• Que contengan referentes poblacionales y territoriales diferenciales. • Que contribuyan al fortalecimiento institucional para la promoción del DEI y de la inclusión

productiva. • Que promuevan la creación de oportunidades para la generación de empleos e ingresos

para la población sujeto. • Que estén orientadas a facilitar la inserción en el mercado de trabajo, fortaleciendo y con-

solidando el autoempleo, el empleo digno y el trabajo decente, así como la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial.

• Que promuevan la confi guración de mercados inclusivos, en los que el sector privado pueda vincularse y contribuir a los procesos de desarrollo más allá de la fi lantropía y la Responsabilidad Social Empresarial.

• Que sea posible ponerlas en marcha en el corto y mediano plazo. • Que tengan perspectivas de consolidarse, ampliarse, sean replicables y sostenibles. • Que permitan su seguimiento y evaluación, con el fi n de garantizar su sostenibilidad en el

tiempo, así como la implementación de correctivos en caso de ser requeridos. • Que involucran actores públicos, privados y sociales.

44

Se recomienda utilizar metodologías de enfoque sistémico para priorizar estra-tegias y acciones específi cas.

La fi gura 11 muestra algunos ejemplos de estrategias que buscan superar las barreras a la inclu-sión productiva. Cabe mencionar que esas estrategias varían según las particularidades de cada territorio. De otra parte, es necesario defi nir las acciones puntuales que permiten su desarrollo y el de sus acciones específi cas.

Figura 11. Estrategias para la inclusión productiva

• Fortalecimiento de instancias para el desarrollo económico incluyente.

• Fortalecimiento de instancias de producción y análisis de información (Red de Observatorios del Mercado Laboral).

• Fortalecimiento de las instancias público privadas de parti cipación (redes, mesas temáti cas y demás) .

• Diseño y ejecución dePolíti cas Acti vas de MercadoLaboral (PAML).

Fortalecimiento Institucional

• Democrati zación de la contratación y de la acti vidad producti va.

• Instancias de referenciación y orientación a oportunidades de ingresos y empleo, como los Centros de Empleo y Emprendimiento.

• Acceso a acti vos producti vos y a servicios fi nancieros

• Reglamentación, recuperación y aprovechamiento del espacio público.

• Oferta perti nente de formación para el trabajo y el desarrollo empresarial. • Arti culación de oferta para

el empleo y el desarrollo empresarial.

Generación de oportunidades de empleo e ingresos

• Alianzas comerciales público privadas.

• Impulso al empleo inclusivo, los pactos por el empleo y los proyectos masivos de generación de empleo.

• Impulso al encadenamiento producti vo a través de provisión inclusiva.

• Creación de redes de inclusión producti va.

Articulación de redes para la inclusión

productiva

Fuente: PNUD, 2014


Cuadro 4. Estrategias para la generación de oportunidades de empleo e ingresos propuestas en la PIP de Ibagué y Tolima

La construcción participativa de la PIP para Ibagué y Tolima arrojó acciones pun-tuales para la creación de oportunidades de generación de ingresos y empleo como las siguientes:

• Fortalecer el trabajo articulado entre las entidades certifi cadas por el Ministerio del Trabajo para poner en marcha el Servicio Público de Empleo (SENA, cajas de compensación).

• Articular los esfuerzos nacionales, regionales y locales hacia eventos que fomen-ten el emprendimiento y la actividad emprendedora y faciliten el crecimiento de proyectos productivos.

• Fortalecer emprendimientos rurales. • Establecer acuerdos con las entidades fi nancieras para que los planes de nego-

cios de emprendedores sirvan como garantía para el otorgamiento de crédito, con el aval, respaldo y compromiso de seguimiento de cualquiera de los miem-bros que conforman la Red Nacional para el Emprendimiento.

• Propiciar la creación de ángeles inversionistas y mentores para emprendimientos de alto impacto y/o de innovación social.

• Implementar programas de cofi nanciación para las unidades de emprendimiento. • Disponer de información sobre convocatorias, becas, ferias y eventos que poten-

cien las capacidades de la población pobre y vulnerable (consolidación de la ofer-ta nacional, regional y local para fi nanciamiento de las unidades productivas).

• Crear un vínculo entre el sistema educativo y el sistema productivo regional mediante la formación en competencias básicas, competencias laborales, com-petencias ciudadanas y competencias empresariales.

Fuente: Gobernación del Tolima, Alcaldía de Ibagué y PNUD (2012).

46

Programación y presupuestación

Como ya se mencionó, es fundamental articular las estrategias que se proponen en la PIP con las iniciativas existentes en el territorio en materia de inclusión productiva de carácter tanto público como privado. Atender esta orientación contribuirá de manera defi nitiva a la implementación y sostenibilidad de los resultados de su aplicación.

En numerosas ocasiones las secretarías de Planeación son las “dolientes” de diversas metas del plan de desarrollo, que apuntan a la inclusión productiva de grupos poblacionales en des-ventaja, porque se cuenta con recursos asignados para cumplir esas metas, pero no se tienen programas o proyectos formulados. Este ejercicio de articulación es sumamente valioso para acoplar las estrategias de la PIP con las metas de la entidad territorial de forma que se poten-cien esfuerzos, se eviten duplicidades, y se haga un uso más efi ciente de los recursos.

En la construcción del plan de acción es importante precisar el qué, el cómo, el cuándo y el dónde, para lo cual es crucial visualizar estados futuros deseables o escenarios deseados, a través de la defi nición de los siguientes aspectos:

• Los resultados: cambios en el comportamiento o estado de las personas una vez han sido recibidos los bienes o servicios específi cos.

• Los productos: bienes o servicios entregados en el marco de una intervención de desarrollo. • Las actividades: secuencia lógica de pasos, para alcanzar cada uno de esos estados fu-

turos posibles y realizables para cada uno de los productos defi nidos, con un horizonte de tiempo determinado en el corto, medio y largo plazo.

• Los indicadores, responsables y tiempos que respondan a las preguntas: ¿cuándo?,¿quién?, ¿ cuánto?, ¿qué?, ¿cómo?, ¿dónde?

Para la articulación de la oferta institucional y formular el plan de acción, el comité técnico de la PIP debe:


1. Organizar en una matriz las iniciativas, los proyectos y los programas de la oferta insti-tucional que listaron los actores en la encuesta o instrumento de recolección, sistema-tizadas en el plan de trabajo o plan de acción de implementación de la PIP. Utilice la herramienta 5: Plan de acción de la PIP.

2. Revise todas las fi chas que los grupos diligenciaron en el (los) taller(es) participativo(s) de construcción de la PIP y ubique las estrategias en la matriz de manera que cada una se relacione con los proyectos y programas de la oferta institucional.

3. Convoque en un comité ampliado a todos los actores que tienen oferta institucional para que aporten a la construcción del plan de trabajo defi niendo las acciones puntuales, los recursos, responsables y tiempos para la implementación de las estrategias. Utilice la herramienta 5: Plan de acción de la PIP.

Use la herramienta 5: Plan de acción de la PIP.

Construcción del documento

Con los insumos obtenidos en las distintas sesiones de construcción colectiva o bilateral, se organiza y complementa la información de manera coherente, con lo cual se hace visible la pertinencia de una PIP para el desarrollo económico incluyente en el territorio.

Estructure el documento refl exionando sobre los aspectos señalados en los si-guientes numerales:

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1. Antecedentes: ¿cuáles marcos de política nacional, regional y local fundamentan la in-clusión productiva en el territorio?, ¿qué procesos locales existen relacionados con la promoción de la competitividad?, ¿cuáles son insumos fundamentales para defi nir y articular acciones para la inclusión productiva de la población en pobreza y vulnerabili-dad?, ¿qué acciones se tienen previstas con respecto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

2. Redacte el marco conceptual de la PIP en el que incluya el enfoque de derechos y de desarrollo humano.

3. Defi na y argumente el propósito de la PIP: ¿por qué una Política de Inclusión Productiva para el territorio?, ¿cuáles limitaciones del territorio se asocian con la pobreza?, ¿cuáles son los indicadores de pobreza y desarrollo humano para el territorio y cuál es su ten-dencia?, ¿cuál es la población sujeto de la PIP en el territorio, dónde se encuentra, cuáles son sus características?

4. Organice e incluya el diagnóstico del territorio ajustado y validado por los actores que participan en la construcción de la PIP.

5. Redacte e incluya el proceso de selección de las barreras para la inclusión productiva en el territorio argumentando por qué se seleccionaron las barreras.

6. Redacte e incluya el proceso de priorización de potencialidades argumentando su selección.

7. Redacte e incluya el proceso de priorización de las estrategias argumentando su selección.8. Incluya una sección de validación de la PIP en el cual defi na ante cuáles espacios u orga-

nismos se presenta la política para garantizar su apropiación y continuidad. 9. Incluya una sección en la que defi na las herramientas de seguimiento y monitoreo que

deben aplicarse durante la implementación de la PIP y los responsables.10. Organice la sección de referencias bibliográfi cas e incluya todas las fuentes primarias y

secundarias utilizadas para la construcción de la política.

Utilice la herramienta 6: Tabla de contenido de la PIP.


Fase 3. Validación, adopción y socialización

Paso 6. Validación y socialización

En esta fase se generan espacios de validación con diversos actores relevantes, para garantizar la apropiación colectiva de la PIP, el empoderamiento de actores estratégicos, e impulsar el desarrollo de las acciones propuestas. Para conse-guirlo se debe adelantar un proceso de validación y socialización en distintos espacios e instancias representativos del territorio como:

• Consejo Departamental/Municipal de Política Social • Consejo Departamental/Municipal de Planeación • Consejo de Gobierno • Concejo Municipal • Redes de Inclusión Productiva • Universidades y centros de investigación • Medios de comunicación • Juntas de Acción Local (JAL) y otros espacios comunitarios

Envíe el documento a corrección de estilo, diagramación e impresión para pre-sentarlo en un formato sencillo que visualice de manera didáctica la PIP, y que la haga disponible también en medio digital. Las carátulas posterior y anterior del documento deben incluir los logos de las entidades que lideraron el proceso; in-cluya luego de la página de créditos una sección de agradecimientos en donde se reconozca la participación de todas las entidades involucradas en el proceso de formulación. Inicie la planeación del lanzamiento de la política formulando actividades claves, tiempos, responsables y recursos requeridos.

La socialización de la PIP implica una labor intensiva de lobby o cabildeo permanente que visibiliza los resultados alcanzados en su aplicación.

50

La PIP no puede convertirse en un documento estático; según la dinámica terri-torial deberá actualizarse tantas veces como sea necesario, de acuerdo con los cambios en el contexto, las políticas y la pertinencia de las estrategias.

Cuadro 5. La actualización de la PIP de Cartagena

En 2009, la Alcaldía de Cartagena, conjuntamente con múltiples actores locales pú-blicos y privados, junto con la asistencia técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) diseñó, adoptó e inició la implementación de una Política de Inclusión Productiva de Cartagena, como paso necesario para avanzar en la lucha con-tra la pobreza y la inequidad en el municipio. La PIP fue construida sobre cuatro ejes: (1) Información pertinente para el desarrollo económico incluyente, (2) fortalecimiento institucional, (3) generación de oportunidades de ingreso y empleo, y (4) articulación de redes para la inclusión productiva. Esos ejes guía de las acciones en la formulación y puesta en marcha de la PIP han sido un embrión del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente (DEI) del PNUD.

En la actualidad, los avances de la PIP se materializan en el funcionamiento del Cen-tro de Empleo y Emprendimiento (Cemprende), el Observatorio del Mercado Laboral (OML) de Cartagena y Bolívar, la Red de Inclusión Productiva (RedIP) de Cartagena, la Unidad de Desarrollo Económico del Distrito adscrita a la Secretaría de Hacienda, la Estrategia de Negocios Inclusivos y Desarrollo de Proveedores, la Mesa de Alianzas Público Privadas y varios procesos de formación pertinente para el trabajo. En 2014 se llevó a cabo un ejercicio participativo de actualización de la PIP con el propósito de revi-sar sus logros, los cuellos de botella y las lecciones aprendidas, así como para proponer cambios y ajustes en la implementación de sus diferentes estrategias.

El desarrollo de esta política ha permitido fortalecer el componente de inclusión pro-ductiva en la lucha para la superación de la pobreza, mediante la identifi cación y puesta en marcha tanto de estrategias como de herramientas para ampliar las oportunidades económicas, y articular las acciones de los diferentes actores, públicos y privados, para que la población sujeto pueda acceder a ellas.


Paso 7. Adopción y formalización como política pública

Hasta este punto la Política de Inclusión Productiva es de carácter estrictamente indicativo. Si se aspira a formalizarla jurídicamente, se recomienda el diseño de los instrumentos normativos y legales para que tenga fuerza ejecutoria; pre-sentándola ante las instancias colectivas del municipio o departamento, bien sea como proyecto de acuerdo ante el consejo municipal, o como proyecto de ordenanza ante la asamblea departamental, o mediante decreto expedido por el alcalde o el gobernador.

Formalizar la PIP jurídicamente mediante el consejo municipal o la asamblea departamental puede signifi car tres grandes ventajas: que sea de obligatorio cumplimiento, que cuente con fi nanciación ya que los acuerdos y las ordenanzas deben tener respaldo presupuestal, y que pueda tener algún grado de conti nuidad más allá de los periodos de Gobierno.

Sin embargo, pese a que el derecho al trabajo está instituido por la Constitución Política, no se lo considera un derecho fundamental por lo que, en principio, la PIP no podría ser una política pública.

Fase 4. Implementación

En la cuarta fase se desarrollan y ejecutan los programas y proyectos específi cos derivados de la aplicación de la política. Por ello es crucial poner en marcha uno o varios mecanismos de coordinación entre los múltiples actores, que depen-derán de las distintas esferas de interacción, así como de los niveles de articula-ción. Entre los espacios que pueden aprovecharse se encuentran los siguientes:

• Consejo de Gobierno o comisiones intersectoriales para coordinar acciones públicas. Consejo de Gobierno o comisiones intersectoriales para coordinar acciones públicas. • Consejo de Gobierno o comisiones intersectoriales para coordinar acciones públicas. Consejo de Gobierno o comisiones intersectoriales para coordinar acciones públicas. Consejo de Gobierno o comisiones intersectoriales para coordinar acciones públicas.

52

• Mesas de alianzas público privadas, Redes de Inclusión Productiva (RedIP), Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), Redes Regionales de Emprendimiento u otros ám-bitos que faciliten la coordinación con el sector privado.

• Consejo de Política Social –municipal o departamental– para coordinar acciones públicas y privadas.

Ahora bien, más allá de los mecanismos de coordinación para hacer operativa la política se deberá avanzar en tres asuntos:

1. La puesta en marcha de los mecanismos de seguimiento y evaluación de la política; por ejemplo, articulando acciones con los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo (ORMET).

2. Garantizar el ciclo presupuestario que asegure el desarrollo de las actividades programá-ticas y operativas definidas en el plan de acción.

3. Garantizar que todos los funcionarios de la Administración Pública conozcan la PIP y arti-culen sus acciones con ella, para lo cual se pueden utilizar diversas estrategias formativas y de socialización.

Fase 5. Seguimiento y evaluación

El marco de monitoreo y evaluación (MyE) que se implemente debe alinearse con el enfoque de la Gestión Basada en Resultados (GBR), el cual se concibe como una estrategia de gestión que permite planear, ejecutar y medir intervenciones con metas cuantificables, para mejorar el desempeño y alcanzar resultados demostrables. Un sistema de MyE dentro de la GBR, permite aprender de la experiencia, promover la transparencia en la rendición de cuentas, tomar deci-siones oportunas y aplicar correctivos cuando sea necesario, enfocarse en el logro de resultados e impactos más que en el desarrollo de actividades y procesos, y prestar mejor servicio al cliente.

En consecuencia, se deberá determinar a través de diversos instrumentos y herramientas, los efectos o impactos directos intencionados o no, positivos o negativos de las distintas interven-ciones de desarrollo derivadas de la PIP.


Figura 12. Elementos de la Gestión Basada en Resultados (GBR)

Fuente: PNUD (2014)

Figura 13. Instrumentos de la GBR

Plan

ifi c

ació

n e

stra

tég

ica

Permite establecer con claridad los ob-jetivos, diseñar es-trategias de imple-mentación y asignar recursos para el lo-gro de los resultados deseados.

Cad

ena

de

resu

ltad

os

Ayuda a identifi car la lógica de las rela-ciones causales en-tre los insumos y los procesos necesarios para lograr los resul-tados deseados.

Mon

itore

o

Proceso continuo mediante el cual las partes intere-sadas obtienen retroal imenta-ción sobre los avances hechos para alcanzar las metas y objetivos propuestos.

Eval

uac

ión

Valoración rigurosa e independiente de las actividades fi -nalizadas o en cur-so para determinar en qué medida se están logran-do los objetivos propuestos.

Enfocarse en resul-tados, no en proce-sos y actividades

Establecer metas cuantifi cables

Construir cadena de resultados en diferentes niveles

Usar indicadores

Implementar correctivos y me-jorar la toma de

decisiones

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Fuente: PNUD (2014)

¿Cómo se construye la cadena de resultados de la PIP?

Puede construirse dando respuesta a tres preguntas:

1. ¿Cuáles son los resultados esperados?2. ¿Cómo se alcanzarán estos resultados?3. ¿Cómo se sabrá si se han alcanzado?

Figura 14. Lineamientos para la construcción de cadenas de resultados

Fuente: PNUD (2014)

Cadena de resultados Insumos Actividades –

Servicios Productos Resultados

Efectos o metas a largo

plazo (cambios en hogares, comunidad, personas)

EJECUCIÓN RESULTADOS

Defi nicionesRecursos humanos,

materiales y fi nancieros

Acciones requeridas para

transformar insumos en productos

Productos alcanzados

bajo el controlde la entidad

Productos alcanzados

por fuera del control de la

entidad

Resultados obtenidos

entre variascadenas de resultados

Ejemplo Centros de Empleo y

Emprendimiento

Equipos de gestión, capital

semilla, suministros, conocimientos

técnicos

FIS – Ruta Emprende –

RutaDesarrolla – Micro

fi nanciamiento

Cadena de resultados

Competencias empresariales y

gerencialesadoptadas –

Negocios en mar-cha – Aumento de

ingresos

Mejora de la productividad

– Mejora de las condiciones de vida

Insumos Actividades – Servicios Productos Resultados

metas a largo plazo (cambios

en hogares, comunidad,

Recursos humanos,

materiales y fi nancieros

requeridas para transformar insumos en productos

alcanzadosbajo el controlde la entidad

alcanzadospor fuera del control de la

entidad

entre variascadenas de

Equipos de gestión, capital

semilla, suministros, conocimientos

técnicos

Emprende –RutaDesarrolla

– Micro fi nanciamiento

Cadena de resultados

empresariales y gerencialesadoptadas –

Negocios en mar-cha – Aumento de

Mejora de la productividad

– Mejora de las condiciones de vida

¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas y retos en la formulación de la PIP?

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Las principales lecciones aprendidas en la formulación e implementación de Políticas de Inclusión Productiva que ha apoyado el PNUD son las siguientes:

• La diversidad de actores, su experiencia e intereses permite una mayor articulación y complementariedad en el desarrollo de programas, proyectos y estrategias.

• El factor clave para la implementación es la articulación con las distintas iniciativas loca-les existentes de manera que se logre una interlocución efectiva con la Administración Pública.

• Dado que la PIP puede ser una política indicativa o una política pública, es fundamental anclarla a instancias o espacios interinstitucionales que ya existan en el territorio, para asegurar así la articulación y participación de los actores a su alrededor y que tenga per-manencia en el tiempo, más allá de los períodos de gobierno.

• En escenarios de cambios de gobierno, una PIP se constituye en una guía útil para darle continuidad a las acciones de desarrollo económico en lo local, así como para incorporar los nuevos retos y compromisos de la Administración mediante su actualización.

• Cuando la PIP tiene un enfoque regional más allá del municipio, tiene más oportunidades de ser efectiva e incrementar su impacto.

• Para efectos de implementación y sostenibilidad de la PIP, son muy importantes las Redes de Inclusión Productiva (RedIP) y otros espacios de articulación público privados.

• Los observatorios de mercado del trabajo que hacen parte de la Red ORMET, deben con-vertirse en actores activos en la formulación de la PIP, ya que estas instituciones académi-cas son las llamadas a hacer que la formación para el trabajo sea pertinente y de calidad.

• El compromiso por parte de la Secretaría o Unidad de Desarrollo Económico y la Comi-sión Regional de Competitividad para la estructuración de la PIP brinda garantía para la formulación de la Política, y a futuro, para su articulación con el Plan Regional de Com-petitividad y el plan de desarrollo territorial.


• El monitoreo, el seguimiento y la evaluación de la PIP deben ser permanentes para ir incorporando los ajustes pertinentes, los correctivos y las medidas de contingencia de manera oportuna.

Los principales retos enfrentados en la formulación e implementación de las PIP son:

• Lograr articulación, motivación y participación activa de las entidades. • Lograr una formulación adecuada y concertada en la que los diversos actores se sientan

identifi cados. • Obtener el compromiso de las autoridades locales en el proceso de validación, apropia-

ción y empoderamiento para la implementación de la política. • Entender el proceso de implementación de la PIP en sí mismo como un reto importante

que depende en gran medida de su articulación con acciones que ya estén en marcha (planes de desarrollo).

• Consolidar la PIP como un referente de estrategias para el desarrollo económico incluyente.

• Avanzar hacia la constitución de la PIP como una política pública. • Articular la PIP con otras políticas locales como las de empleo y las sectoriales. • Superar personalismos institucionales y prácticas corporativas en el desarrollo de proyec-

tos conjuntos. • Generar mecanismos de seguimiento, monitoreo e impacto costo-efectivos. • Conseguir información pertinente y actualizada, para el departamento y situación de

algunos municipios.

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UNDP. (2009). United Nations Policy for post-confl ict employment creation, inco-me generation and reintegration. Ginebra: UNDP.

Banco de HerramientasHerramienta 1. Mapeo de actoresHerramienta 2. Modelo de presentación de la PIPHerramienta 3. Análisis y priorización de barreras, potenciales y estrategiasHerramienta 4. Encuesta de oferta institucionalHerramienta 5. Plan de acción de la PIPHerramienta 6. Tabla de contenido de la PIP

636363

Para más información: www.co.undp.org/

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Avenida 82 No. 10-62 Piso. 3

Bogotá D.C., Colombia

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