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CENTRO DE INV ESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES

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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES

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INDICE

I. DECLARACIÓN DE PROPÓSITOS ..................................................................... 9 II. INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 11

Competitividad Sistémica ................................................................................................. 12 Nivel Meta .................................................................................................................... 12 Nivel Macro .................................................................................................................. 13 Nivel Meso.................................................................................................................... 13 Nivel Micro................................................................................................................... 15

III. MARCO FILOSOFICO......................................................................................... 17 Principios .......................................................................................................................... 17

El ser humano es el principio y fin de todos los esfuerzos ........................................... 17 La libertad es un derecho básico de toda persona ......................................................... 17 El derecho a la propiedad es inherente a la condición del hombre............................... 17 El bien común es el resultado de la libertad individual y de la sociedad ..................... 17 El papel del estado debe tener un carácter subsidiario ................................................. 18

Bases ................................................................................................................................. 18 Un estado de derecho .................................................................................................... 18 Una economía de mercado............................................................................................ 18 Una sociedad solidaria .................................................................................................. 19

Objetivos ........................................................................................................................... 19 Consolidar el equilibrio macroeconómico .................................................................... 19 Construir las bases del crecimiento económico ............................................................ 19 Alcanzar un desarrollo social congruente con el desarrollo económico....................... 20

NIVEL META

IV. LA DEMOCRACIA ............................................................................................... 23

La consolidación de la democracia ................................................................................... 24 La democracia en Guatemala ............................................................................................ 25

Los problemas que afronta la consolidación democrática en Guatemala ..................... 26 V. DESCENTRALIZACIÓN: HACIA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO...... 29

La centralización como punto de partida .......................................................................... 29 La modernización del estado y su nuevo rol .................................................................... 30 Procesos para la modernización del estado: la descentralización.................................... 31 Marco legal de la descentralización.................................................................................. 32 Recomendaciones ............................................................................................................. 33

VI. TRANSPARENCIA................................................................................................ 35 La corrupción en Guatemala............................................................................................. 37 Acciones para resolver el problema.................................................................................. 38

Acciones en el mediano y largo plazo:......................................................................... 39 Acciones en el corto plazo:........................................................................................... 39


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NIVEL MACRO VII. MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL EN GUATEMALA............ 43

El sistema judicial guatemalteco ...................................................................................... 43 El sistema judicial y los acuerdos de paz.......................................................................... 44 De la modernización del sector justicia ............................................................................ 44

Mejoramiento de la función tribunalicia,...................................................................... 44 Fortalecimiento del acceso a la justicia. ....................................................................... 45 Combate a la corrupción, .............................................................................................. 46 Fortalecimiento de la gestión institucional, .................................................................. 46 Mejoramiento de la comunicación social, .................................................................... 47

La tarea pendiente ............................................................................................................. 47 VIII. POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA ................................................... 51

Diagnóstico ....................................................................................................................... 52 Recomendaciones de política pública............................................................................... 54

IX. MACROECONOMÍA............................................................................................ 57 Diagnóstico y recomendaciones ....................................................................................... 57

Cuenta Corriente ........................................................................................................... 57 Política Cambiaria ........................................................................................................ 59 Política Monetaria......................................................................................................... 62 Política Financiera ........................................................................................................ 64

X. INGRESOS TRIBUTARIOS................................................................................. 67 Diagnóstico ....................................................................................................................... 67 Recomendaciones ............................................................................................................. 69

XI. POLÍTICA INTEGRAL DE COMERCIO EXTERIOR ................................... 71 Diagnóstico ....................................................................................................................... 71 Propuesta........................................................................................................................... 72

Políticas específicas de comercio exterior.................................................................... 73 XII. LA REFORMA PREVISIONAL: UN SISTEMA SOSTENIBLE DE

PENSIONES........................................................................................................................ 75 Diagnóstico ....................................................................................................................... 75

Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia del IGSS ............................................ 75 Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE) ............................................... 79

Conclusiones ..................................................................................................................... 79 Visión de largo plazo ........................................................................................................ 80 Condiciones para la reforma ............................................................................................. 81 Recomendaciones para alcanzar la visión de largo plazo ................................................. 81

Acciones para el mediano y largo plazo ....................................................................... 81 Acciones para el corto plazo ......................................................................................... 82

XIII. EMPLEO: MÁS Y MEJORES OPORTUNIDADES ........................................ 83 Diagnóstico ....................................................................................................................... 83

Diagnóstico económico ................................................................................................ 84 Diagnóstico de la legislación laboral vigente ............................................................... 88

Problemas del mercado de trabajo .................................................................................... 90 Inflexibilidades en la contratación. ............................................................................... 90 Indemnizaciones por despido. ...................................................................................... 91


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Justicia laboral. ............................................................................................................. 91 Requisitos para crear un sindicato. ............................................................................... 91 Problemas del mercado laboral en el sector público. ................................................... 91

Recomendaciones ............................................................................................................. 92

NIVEL MESO XIV. INFRAESTRUCTURA .......................................................................................... 99

Electricidad ....................................................................................................................... 99 Telecomunicaciones ....................................................................................................... 101 Aviación.......................................................................................................................... 103 Servicios portuarios ........................................................................................................ 104 Carreteras ........................................................................................................................ 105

XV. DESARROLLO RURAL ..................................................................................... 109 Diagnóstico ..................................................................................................................... 109

Entrega de tierra antes de los acuerdos de paz ........................................................... 109 Nueva institucionalidad del sector agrario ................................................................. 109 Entrega de tierras de 1999 a 2003............................................................................... 110

Resumen de problemas ................................................................................................... 111 Recomendaciones ........................................................................................................... 112

XVI. DESAFÍOS PARA REDUCIR LA POBREZA EXTREMA EN GUATEMALA.................................................................................................................. 115

Diagnóstico ..................................................................................................................... 115 Políticas públicas ........................................................................................................ 117

Lineamientos para reducir la pobreza extrema ............................................................... 120 XVII. VIVIENDA ............................................................................................................ 123

Diagnóstico ..................................................................................................................... 123 Políticas públicas ............................................................................................................ 125 Recomendaciones ........................................................................................................... 127

XVII. EDUCACIÓN........................................................................................................ 129 Diagnóstico ..................................................................................................................... 129

Aún no hemos logrado la cobertura universal ............................................................ 130 Carecemos de calidad en la educación ....................................................................... 130 La administración de recursos no es óptima ............................................................... 132 Contamos con un marco legal inadecuado ................................................................. 134

Conclusiones ................................................................................................................... 134 No todos los niños asisten a la escuela ....................................................................... 134 Hay un problema con la calidad de la educación ..................................................... 135 Inadecuado marco legal .............................................................................................. 135

Recomendaciones ........................................................................................................... 135 Incrementar la cobertura ............................................................................................. 135 Mejorar la calidad educativa....................................................................................... 135 Introducir una mejor normativa educativa.................................................................. 136

XIX. SALUD................................................................................................................... 137 Diagnóstico ..................................................................................................................... 137

Indicadores de salud ................................................................................................... 137


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Estructura del sector salud en Guatemala. .................................................................. 138 Ministerio de Salud ................................................................................................. 138 El Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS) .................................................. 139 Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) .............................................. 139

Principales problemas y acciones actuales ................................................................. 140 Conclusiones ................................................................................................................... 140 Recomendaciones ........................................................................................................... 141

Largo plazo ................................................................................................................. 141 Corto y mediano plazo ................................................................................................ 141

XX. POLÍTICA AMBIENTAL Y DE RECURSOS NATURALES ........................ 145 Diagnóstico ..................................................................................................................... 146 Algunos problemas asociados al uso actual de los recursos naturales y a la contaminación........................................................................................................................................ 147 Recomendaciones ........................................................................................................... 148

XXI. MICROEMPRESA............................................................................................... 151 Diagnóstico ..................................................................................................................... 151

Generalidades ............................................................................................................. 151 Algunos datos cuantitativos ........................................................................................ 152 Institucionalidad ......................................................................................................... 152 Creencias alrededor de la micro y pequeña empresa ................................................. 153

Apoyo a la micro y pequeña empresa ............................................................................. 155 Propuestas ....................................................................................................................... 156

Política Integral........................................................................................................... 156 Segmentación.............................................................................................................. 156 Complementariedad en la economía y asociatividad.................................................. 157

Conclusiones ................................................................................................................... 157 XXII. EQUIPO DE TRABAJO...................................................................................... 159 XXIII. CONTRAPORTADA........................................................................................... 160


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I. DECLARACIÓN DE PROPÓSITOS

Ni en el orden individual ni en el orden social debe desconocerse el pasado. Nada se gana con añoranzas y lamentaciones a destiempo, pero el pasado tiene una función educadora –quizá la única- y es peligroso olvidar sus lecciones. Debemos estar dispuestos a disculpar los errores, pero es mejor que no volvamos a cometerlos. La repetición de un error pone de relieve nuestra debilidad, lo mismo que nuestra falta de memoria, de prudencia y de sabiduría. Hay oportunidades que no vuelven a repetirse. En septiembre de 1990 el CIEN publicó sus primeros “Lineamientos de política económica y social”. Con leves variantes en el título, en los motivos y en la postura, el hecho se repitió en octubre de 1995 y en julio de 1999. Los tres documentos están unidos por una misma columna vertebral, algunas de cuyas vértebras fundamentales son éstas: a) se trabaja de cara a unas elecciones próximas; b) se piensa en una perspectiva de largo plazo; c) se reconoce una situación de pobreza y se apuesta por el desarrollo económico, en igualdad de oportunidades, para superarla; d) se invita a cada guatemalteco a participar en la construcción de una Guatemala próspera y pacífica. En los tres casos se parte de un diagnóstico y se formulan algunas recomendaciones. ¿Qué ha ocurrido desde

la primera vez que se hizo este ejercicio? ¿Se ha trabajado con visión de largo plazo, se ha logrado el desarrollo, se ha superado la pobreza, se ha definido la participación? Estamos ante un nuevo gobierno intentando responder a esas preguntas. Dicen que a la tercera es la vencida. ¿Quién está vencido aquí? El CIEN no. En prueba de ello ponemos en sus manos este cuarto conjunto de lineamientos. Siempre partiendo del pasado, pero mirando al futuro. Siempre diagnosticando de manera objetiva y sincera, pero formulando propuestas y esperando que se conviertan en soluciones. Siempre lamentando los fallos y lagunas, pero apostando por el éxito. Si la terquedad es un vicio, la tenacidad es una virtud: fe y esperanza, ilusión y ganas de seguir luchando, previsión y valoración optimista de personas, situaciones y medidas. Hablar de lineamientos es hablar de construir y de construir bien. Vivimos en un tiempo cambiante, a veces de cambios vertiginosos, que nos retan a mantenernos despiertos. Cuando más arrecia la turbulencia es cuando más se necesita tener el pulso firme, la visión clara y el rumbo definido. No será fácil, pero sí posible con la colaboración de todos. Lo invitamos a construir una Guatemala próspera en la que todos nos sintamos realizados, orgullosos y felices.


10 DECLARACIÓN DE PROPÓSITOS


11 INTRODUCCIÓN

II. INTRODUCCIÓN Somos un país multiétnico, pluricultural y multilingüe, donde, además del castellano (idioma oficial), se hablan otros 22 idiomas (20 mayas, el xinca y el garífuna).1 De acuerdo con el último censo, realizado el año 2002, somos 11.237,196 millones de habitantes en un área de 108,889 kilómetros cuadrados. A partir de 1986, los guatemaltecos vivimos un nuevo orden constitucional democrático y desde 1996, después de más de treinta años de conflicto interno, entramos en un período de reconstrucción del tejido social. Sin embargo, aún hoy, en los inicios del siglo XXI, los guatemaltecos seguimos afrontando los mismos problemas, a pesar de que desde los acuerdos de paz se ha duplicado el gasto social y se logró incrementar la carga tributaria a un 10% de la producción nacional. Dada la insuficiencia de los esfuerzos anteriores para erradicar la pobreza, es momento de cambiar nuestra estrategia. En el 2000, 40.5% de los guatemaltecos eran pobres y el 15.7% extremadamente pobres2; además, ocupábamos el puesto número 120 en el índice de desarrollo humano.3 Desde entonces, si bien en el 2001 hubo una mejora, durante los últimos dos años el crecimiento del Producto Interno Bruto per cápita ha sido negativo, empeorando nuestro nivel de pobreza. Así que al día de hoy somos más de 11 millones de habitantes, cuya calidad de vida no ha mejorado, pues seguimos siendo incapaces de generar la riqueza necesaria para enfrentar satisfactoriamente las necesidades de la población. La situación de pobreza que predomina en Guatemala evidencia la dificultad de definir políticas congruentes e integrales que permitan elevar el crecimiento económico. En tal sentido, la evidencia empírica y la amplia bibliografía económica coinciden en que una política de desarrollo basada en el comercio exterior es la más conveniente, especialmente para economías pequeñas. En el caso de Guatemala, dicha política se ha centrado principalmente en la promoción de las exportaciones, malinterpretándose ésta como “la” política de comercio exterior. Nosotros consideramos necesario un cambio de enfoque, donde la política adquiera una dimensión mucho más amplia e integral. El objetivo de la política se centra entonces en potencializar la competitividad de todos los factores de la economía. La competitividad se vuelve el objeto de la política de comercio exterior, ya que la globalización exige a las empresas nacionales el mismo nivel de competitividad, tanto para competir en el mercado internacional como para competir en el mercado local con los productores extranjeros. La competitividad consiste en la capacidad de las empresas para competir, de manera que alcancen y superen los estándares internacionales en sus distintos ámbitos de acción. La misma se origina en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura

1 Decreto 65-90 del Congreso, Ley de la Academia de Lenguas Mayas y sus reformas. 2 Instituto Nacional de Estadística. Perfil de la Pobreza en Guatemala, , proyecto MECOVI, Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2000-, SEGEPLAN, URL e INE, mayo 2002. 3 PNUD. Indice de Desarrollo Humano, 2001.


12 INTRODUCCIÓN

productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno económico, social e institucional en que aquellas se manifiestan.

Competitividad Sistémica El cambiante mundo moderno hace que las empresas enfrenten nuevos retos cada día: la competencia global, la necesidad de diferenciación de los productos, los ciclos productivos más cortos y eficientes, los avances tecnológicos, las innovaciones, los nuevos conceptos organizativos, etc. La única forma que tienen las empresas de hacer frente a estos retos es por medio de la competitividad, la cual consiste en la capacidad de las empresas para competir, de manera que alcancen y superen los estándares internacionales en sus distintos ámbitos de acción. Con el enfoque sistémico de la competitividad buscamos identificar y promover los factores específicos de ciertos contextos y lugares, que, entretejidos a nivel social, económico y cultural, nos permitan ser más competitivos. Con el enfoque sistémico intentamos darle respuesta a la siguiente pregunta: ¿Qué tipo de estructura organizacional, conjunto de normas sociales, límites y formas de funcionamiento del mercado, relación entre estado y sociedad, y condiciones generadoras de eficiencia productiva, son necesarias para que se desarrolle la competitividad de las empresas? La forma tradicional de responder a esta pregunta ha sido a través de la imitación de los “países exitosos”. Sin embargo, dicha estrategia depende de cuán replicables sean los factores básicos en los cuales descansan esos casos exitosos. Para poder responder a este problema, el enfoque de la competitividad sistémica propone dividirlo en cuatro estratos analíticos: la Metadimensión, la Macrodimensión, la Mesodimensión y la Microdimensión. El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las políticas que dan forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables macroeconómicas-; el nivel Meso es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran el estado y la sociedad en la construcción de un adecuado marco institucional; y el nivel Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperación entre ellas.

Nivel Meta El objetivo final es crear un sistema competitivo-cooperativo, donde el mercado sea fuente de desarrollo y de eficiencia, el estado sea un facilitador y los distintos grupos sociales se coordinen y cooperen para resolver problemas comunes. La dimensión Meta tiene que ver con la construcción de un ambiente adecuado para la competitividad al nivel de las ideas, de la cultura, de la organización social y política. A nivel de las ideas, la dimensión Meta implica que los distintos grupos sociales compartan los mismos valores básicos, actitudes y modelos mentales. Los acuerdos mínimos deben partir por reconocer la importancia de:


13 INTRODUCCIÓN

a) fortalecer el funcionamiento del mercado mediante la reducción de regulaciones burocráticas innecesarias y el establecimiento de un contexto macroeconómico estable

b) hacer más eficiente al gobierno y focalizar su acción en áreas prioritarias, mediante la aplicación del principio de subsidiariedad, fortaleciendo los mecanismo de descentralización, de coordinación y de resolución de conflictos

c) dotar a los mercados con instituciones que permitan el mejor aprovechamiento de las potencialidades existentes, y

d) fortalecer la capacidad de auto-organización de los grupos sociales A nivel Meta se busca que la sociedad y el estado tengan una capacidad de organización y de gobierno, capaz de movilizar la capacidad creadora de la sociedad. Por lo tanto, la búsqueda y desarrollo de la competitividad necesariamente empieza aquí. Además, la evidencia muestra que aquellas sociedades que son capaces de organizarse en torno a objetivos comunes tienen mayores posibilidades de desarrollo. Sin este acuerdo mínimo es imposible desarrollar las capacidades de organización, cooperación, adaptación y aprendizaje que requiere el reto de la competitividad. Para lograr el desarrollo del nivel Meta en el próximo período de gobierno, decidimos ahondar en democracia, modernización del estado y transparencia.

Nivel Macro La dimensión macro envuelve a todas las políticas de orden general, que surgen y se aplican de manera jerárquica; políticas que son, básicamente, un asunto tecnocrático y que no responden las necesidades específicas de cada sector, pero que no bastan para alcanzar la competitividad por sí solas. Los principales problemas a resolver aquí se refieren a la política cambiara, monetaria, financiera, fiscal, arancelaria, y de seguridad y justicia. Sin embargo, antes de proceder en ese sentido, es necesario construir algunos consensos Meta sobre el papel de variables estratégicas claves como el tipo de cambio (neutro o ligeramente “export-bias”4) y la estructura impositiva (acorde a la competitividad o afín a otro objetivo de la sociedad). Para el próximo período de gobierno, decidimos desarrollar los siguientes elementos del nivel Macro: justicia, seguridad ciudadana, comercio exterior, macroeconomía, ingresos tributarios, gasto público, previsión social, empleo y desarrollo rural.

Nivel Meso La transición exitosa de una economía pobre y subdesarrollada hacia una economía moderna, basada en la tecnología y el conocimiento, no es posible únicamente por medio de políticas Macro. El proceso de crecimiento económico no depende únicamente de la estabilidad macroeconómica, del adecuado funcionamiento de los mercados y de los incentivos correctos. Igual de importantes son las políticas que fomenten la innovación, el

4 Ligeramente sesgado a favor de la actividad exportadora.


14 INTRODUCCIÓN

aprendizaje, la creación de zonas dinámicas de crecimiento, el desarrollo de mecanismos de cooperación entre firmas, etc.

Gráfica 1 Determinantes de la Competitividad Sistémica

Fuente: Elaboración propia a partir de Esser, K/ W. Hillebrand/D. Messner/J. Meyer-Stamer (1994)

Las políticas Meso son de carácter selectivo. El nivel Meso depende fundamentalmente de la habilidad para formular políticas selectivas, altamente especializadas y sostenibles en el largo plazo. Habilidad que se encuentra dispersa en multitud de instituciones y organizaciones diseminadas en la sociedad. Por tanto, el grado de éxito de este tipo de políticas depende de la rapidez con que fluya la información, de la apertura de los canales de comunicación y de la disposición que tengan los diferentes actores para comunicarse y cooperar.

La competitividad

se realiza a través de la

interacción de

Nivel Macro Política presupuestaria

Política monetaria Política fiscal

Política cambiaria

Nivel meso Política educacional

Política integral de comercio Política sanitaria Política laboral

Política habitacional Política infraestructura física

Política ambiental

Nivel Meta Escala de Valores

Factores socioculturales Patrones básicos de organización

político-jurídico-económica Capacidad estratégica y política

Nivel Micro Capacidad de gestión

Estrategias empresariales Gestión de la innovación

Integración en redes de cooperación tecnológica Logística empresarial

Interacción entre proveedores, productores y usuarios Best Practice en el ciclo completo de la producción (desarrollo,

producción, comercialización)


15 INTRODUCCIÓN

Para desarrollar el nivel Meso en el próximo período de gobierno, hemos decidido ahondar en los siguientes temas: comercio, infraestructura, vivienda, pobreza, educación, salud, medio ambiente y microempresa.

Nivel Micro Las exigencias del mundo moderno obligan a las empresas a reorganizarse, de manera que puedan hacer frente a los desafíos de una mejor manera. La reorganización no es sólo interna (nivel Micro) sino también del entorno inmediato a las empresas (el nivel Meso). En estos esfuerzos deben participar el gobierno, las empresas, las municipalidades, las comunidades, la iglesia, las asociaciones civiles, etc. Es un esfuerzo de la sociedad en su conjunto. Debido a que esta área no se relaciona de manera directa con la política pública, no la abarcamos en el presente documento. Sin embargo, de ninguna manera ello hace que sea de menor importancia para el desarrollo de nuestro país.


16 INTRODUCCIÓN


17 MARCO FILOSÓFICO

III. MARCO FILOSOFICO

Principios

El ser humano es el principio y fin de todos los esfuerzos El ser humano es el actor y la razón de ser del desarrollo económico y social. Asimismo, es a quien se dirigen las acciones y políticas del estado. La persona tiene derechos contra los que nadie puede atentar, y que deben ser reconocidos y respetados por todos. El más importante de ellos es el respeto a su vida e integridad personal. Un régimen que no garantiza la vida e integridad personal de los ciudadanos o que atenta conscientemente contra ellos está en flagrante contradicción contra los principios en los que se ha fundado una sociedad.

La libertad es un derecho básico de toda persona Al hombre sólo se le concibe como ser libre. El hombre se realiza como individuo y como ser social en el ejercicio responsable de su libertad. Todos estamos llamados a responder por nuestros actos y por las consecuencias que se deriven de ellos. El ejercicio de la libertad en sus diferentes facetas (libertad de asociación, de empresa, de expresión) es un derecho inherente a cada persona, y no tiene más límites que la prohibición moral de no hacer a otros lo que no se quiere para sí mismo y las prohibiciones impuestas por el marco jurídico de un Estado de Derecho.

El derecho a la propiedad es inherente a la condición del hombre El respeto a la propiedad privada es condición necesaria para tener un orden social justo, para preservar la armonía entre los hombres y para trabajar eficientemente en la administración de los bienes. Las personas tiene derecho a poseer y usar lo que en justicia hayan adquirido. Para garantizar el derecho a la propiedad es necesario que el estado tenga los mecanismos para preservarlo y procure el cumplimiento de los contratos.

El bien común es el resultado de la libertad individual y de la sociedad La búsqueda del bien común es un permanente desafío para el estado. El ideal de toda sociedad es la consecución del bien común, que podría definirse como el conjunto de condiciones sociales que permitan a todos los miembros de la sociedad alcanzar su plena realización personal. En principio, el ejercicio del la libertad dentro de un marco institucional justo, en el que prevalece un estado de derecho le permitiría a los individuos alcanzar el bien común por su cuenta. Pero existen personas que no tienen las oportunidades para desarrollarse plenamente por sí mismas, así como tareas que no pueden realizarse individualmente. En ese sentido, la consecución del bien común requiere del ejercicio de la libertad individual y de un estado que garantice el orden institucional y la



igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. La igualdad de oportunidades implica, necesariamente, una visión solidaria de la sociedad.

El papel del estado debe tener un carácter subsidiario Para lograr el desarrollo de los individuos y de la sociedad misma, el papel del estado debe tener una carácter subsidiario. Esto implica que el estado desarrollará las actividades que los individuos como tales, o libremente asociados, no puedan desarrollar. La aplicación del principio de subsidiariedad permite liberar la creatividad humana, así como tener un estado que apoya en la consecución del bien común. Debe haber tanta iniciativa individual como sea posible y solamente tanto estado como sea necesario.

Bases Las bases sobre las que se debe edificar una estrategia de desarrollo económico y social son las siguientes: 1) la vigencia de un estado de derecho; 2) el funcionamiento de una economía de mercado; y 3) la conceptualización de una sociedad solidaria.

Un estado de derecho Se entiende por estado de derecho aquella situación en la que la sociedad se rige por leyes estables e iguales para todos, y en la que estas se aplican de forma correcta, pareja y certera. El estado de derecho implica el respeto a los derechos básicos del hombre (vida, libertad y propiedad). Existe un estado de derecho cuando la actividad de los gobernantes y gobernados está garantizada y limitada a la vez por una norma superior, que es la Constitución. En un estados de derecho la voluntad de la mayoría y las acciones de los gobernantes están limitadas por la ley, y por las garantías que la ley prevé para las minorías y para las persona individualmente consideradas.

Una economía de mercado La experiencia de varios países muestra que el mercado es un mecanismo eficaz para lograr un crecimiento económico sostenido, promover el desarrollo material de las personas y mejorar su calidad de vida. El mercado es un sistema social de división del trabajo. Se fundamenta en el sistema de precios como mecanismo para asignar los recursos y en la competencia como motor para promover la eficiencia. La participación subsidiaria del estado puede mejorar el funcionamiento del mercado, especialmente en las soluciones que quedan fuera del alcance de este último. A pesar de que los beneficios individuales son el incentivo que mueve y hace crecer al mercado, éstos se obtienen en la medida que se satisfagan las preferencias de los otros individuos. Las utilidades o pérdidas constituyen el premio o el castigo que la sociedad le otorga a la persona que le ofrece un producto o servicio.



Una sociedad solidaria El logro del bien común es el objetivo más importante de la sociedad. Pero éste todavía está lejos de alcanzarse en Guatemala, pues una parte importante de los guatemaltecos vive en la extrema pobreza. Esta realidad exige la puesta en marcha de una estrategia social, cuyo principal objetivo sea integrar, de una manera acelerada, a los más pobres en el círculo virtuoso del crecimiento económico. En otras palabras, la estrategia debe tener como fin principal la eliminación progresiva de la extrema pobreza y la búsqueda de la igualdad de oportunidades. Una estrategia de desarrollo económico y social, basada en una economía de mercado y en la participación subsidiaria del estado, puede permitir un crecimiento estable y sostenido en el tiempo, que genere también más y mejores empleos. El éxito de la estrategia depende también de una labor eficiente del sector público. En Guatemala todavía debe desarrollarse una institucionalidad pública más eficiente. La reestructuración de la administración pública requiere una planificación estratégica bien elaborada, en la que exista una visión clara de los objetivos que se quieren alcanzar un diseño adecuado de las instituciones y un conjunto de incentivos correctos para tener funcionarios públicos de alto nivel. La participación comunitaria y la descentralización son fundamentales para lograr los objetivos de la estrategia.

Objetivos Con la estrategia de desarrollo económico y social propuesta se pretende alcanzar los siguientes objetivos:

Consolidar el equilibrio macroeconómico Es necesario consolidar el equilibrio macroeconómico de manera que no atente contra el crecimiento, sino que, al contrario, permita incrementar el mismo de manera sostenida. En la medida que la economía persista en mantener altos déficit en la cuenta corriente y déficit fiscales; mientras dependamos de los flujos de capitales externos y no estemos realizando la inversión necesaria para generar los proyectos productivos capaces de afrontar estos desequilibrios macroeconómicos, el crecimiento socioeconómico sostenible es irrealizable.

Construir las bases del crecimiento económico El crecimiento económico no es producto espontáneo de la estabilidad macroeconómica. Para lograrlo, es necesario construir las condiciones y bases necesarias para que el mismo florezca, y por lo tanto se logren las mejoras que deseamos en las condiciones materiales de los guatemaltecos, permitiéndonos así gozar de una mejor calidad de vida. Para ello, necesariamente debemos reorganizar las instituciones político-jurídico-económicas guatemaltecas, para que favorezcan la competitividad de los distintos actores sociales.



Alcanzar un desarrollo social congruente con el desarrollo económico La estrategia busca alcanzar un desarrollo social para todos los guatemaltecos. Para que éste sea permanente, debe ir acompañado por un desarrollo económico sostenido, de manera que ambos se refuercen a lo largo del tiempo y permitan alcanzar el desarrollo integral de las persona. La primera y más urgente etapa de la estrategia de desarrollo social debe ser la reducción de la extrema pobreza, lo cual le permitirá tener a todos un mínimo de condiciones materiales. El objetivo de la política social debe ser garantizar la igualdad de oportunidades a todos los guatemaltecos.


21 NIVEL META


22 NIVEL META


23 DEMOCRACIA

IV. LA DEMOCRACIA

La democracia es un sistema político que delega en los ciudadanos la totalidad del poder y de la autoridad estatal. El poder y la autoridad estatal son ejercitados a través de los gobernantes, en representación del pueblo. En una democracia la elección de los gobernantes y los procedimientos para llevarla a cabo son establecidos y respetados libremente. Para el científico social Robert Dahl, la democracia es un sistema político que, en su madurez, debe cumplir tres cond iciones esenciales: 1) una amplia y significativa competencia entre los individuos y grupos organizados - especialmente partidos políticos - por todas las posiciones efectivas de poder gubernamental, a intervalos regulares y excluyendo el uso de la fuerza; 2) un nivel altamente incluyente de participación política en la selección de los líderes y las agendas, al menos mediante elecciones regulares y justas, de tal forma que ningún grupo social mayor quede excluido; y 3) un nivel de libertades civiles y políticas - libertad de expresión, de prensa, de agrupación y organización - que permita asegurar la integridad de la competencia política y la participación5. Evidentemente, ningún país reúne todas las condiciones; más bien la realidad nos presenta un espectro que va de países más democráticos y cuasi-democráticos a países autoritarios. La definición anterior de democracia nos lleva a hacer varias reflexiones. La primera de ellas se refiere a la necesidad de tener un proceso electoral limpio y competitivo, con procedimientos y reglas claras que no den lugar a fraudes o al uso de la fuerza para acceder al poder. Sin embargo, la democracia no consiste únicamente en el proceso de elegir a las personas que ocuparán las distintas posiciones de gobierno. El buen funcionamiento y consolidación de la democracia requiere que su ámbito de competencia no se circunscriba sólo a una competencia entre los partidos, sino que ocurra dentro de los propios partidos. Para lograr este objetivo, pareciera que son indispensables algunos requisitos. Uno de ellos es que los partidos tengan una base amplia de participación y sean capaces de canalizar los intereses de diversos grupos de la sociedad. Deben contar con un sistema de incentivos que propicie la competencia por el liderazgo, tanto de los líderes en sí mismos como de las distintas agendas. Estos incentivos deben estar definidos en la constitución misma del partido político. Al hablar sobre el tercer pilar de la democracia, nos encontramos con la necesidad de tener un mínimo de libertades civiles y políticas que le permitan a los ciudadanos la participación y el resguardo de la competencia política. Aquí vemos dos dimensiones. La primera es el compromiso del gobierno de respetar los derechos humanos y de no poner límites a las 5 Citado por Larry Diamond et al., Democracy in Latin America, Lynne Rienner Publishers Inc. p. ix, Boulder, 1999.


24 DEMOCRACIA

libertades constitucionales, especialmente las de expresión y organización de los individuos. Esto implicaría un compromiso del gobierno de garantizar el acceso a la seguridad y aplicación de la justicia, de tal forma que no haya un grado nocivo de conflicto entre organizaciones sociales con posiciones contrarias, y que una poderosa limite el derecho de expresión u organización de otras más débiles. La otra dimensión se refiere a la capacidad de la sociedad civil de fiscalizar la continuidad del fortalecimiento del sistema democrático. Esto requiere independencia de las organizaciones de la sociedad civil respecto al gobierno, y de un nivel general de aceptación de la democracia como el sistema político más conveniente.

A parte de las tres condiciones esenciales, el derecho de control también forma parte de la democracia. Las condiciones explicadas anteriormente se refieren a la participación activa del ciudadano, un derecho básico de la democracia, pero no el único. Ya que es imposible que todos los ciudadanos puedan participar en todos los asuntos del estado, sus derechos generalmente se limitan a ejercer control. La democracia le permite a los ciudadanos controlar las actividades políticas e interferirlas hasta cierto grado, dependiendo del tipo de democracia6 que haya adoptado el estado.

La consolidación de la democracia Quienes estudian la democracia consideran que la consolidación se da cuando la mayor parte de los ciudadanos y organizaciones reconocen que esta, como sistema político, es la mejor y más adecuada opción para la sociedad entre otros sistemas factibles. Este es el caso cuando la democracia se convierte en una rutina y ha sido profundamente internalizada social, institucional y hasta psicológicamente. La condición necesaria para la estabilidad y continuidad de la democracia es que los líderes políticos, organizaciones sociales y el pueblo manifiesten, en su comportamiento y en sus normas, un compromiso con las reglas, derechos y obligaciones, y esto aun en tiempos de crisis políticas o económicas. Para lograr la consolidación democrática es importante que la misma cuente con legitimidad política, la cual descansa en el apoyo que, como sistema, tiene en la sociedad. Sin embargo, pareciera que el logro de la legitimidad tiene una fuerte dependencia de dos factores. El primero de ellos es la calidad del liderazgo político. Y el segundo tiene que ver con los resultados que generan las políticas de un gobierno electo democráticamente. En el caso del liderazgo político, hay varias evidencias de que las acciones que la elite política toma pueden determinar la consolidación del sistema democrático o su debilitamiento. Si los líderes políticos avanzan decididamente hacia el fortalecimiento de uno o más de los tres pilares de la democratización, es más probable lograr su consolidación. Por el contrario, si los líderes - o quienes acceden al gobierno por medio de un proceso electoral libre - traicionan las reglas del sistema democrático, es probable que la gente pierda la confianza y deslegitime el sistema.

6 Como tipos de democracia se consideran la democracia representativa, la democracia semi-directa y la democracia directa.


25 DEMOCRACIA

La legitimidad puede perderse por razones como el abuso de los gobernantes al traspasar los limites impuestos por las normas; la tendencia a usar la fuerza, el fraude u otros mecanismos ilícitos para llegar al poder; privilegios de ciertos grupos, o bien otro tipo de “infidelidades” a las reglas impuestas por la democracia. Lo anterior implica, en pocas palabras, el cumplimiento y el respeto al orden establecido y la vigencia del estado de derecho. Otro componente importante de la legitimidad tiene que ver con los resultados que la sociedad obtiene con un régimen democrático. En cierta forma, la existencia de legitimidad política implica un cierto grado de conformidad con esos resultados, que pueden darse en el ámbito económico, en el de la seguridad de los individuos y en otras áreas básicas para la supervivencia y la convivencia pacífica de las personas. En ese sentido, un régimen democrático que no es capaz de proveer un mínimo de seguridad genera la inconformidad de los individuos, siendo por ello más proclive a la inestabilidad. Es posible que la democracia pierda legitimidad al haber una situación en la que los gobiernos no son capaces de satisfacer las demandas sociales importantes.

La democracia en Guatemala Guatemala se encuentra en un período de transición democrática desde 1984, año en el cual se llevaron a cabo elecciones para elegir una Asamblea Nacional Constituyente, cuyo fin era la elaboración de una nueva constitución y del ordenamiento necesario para el funcionamiento de un régimen democrático. Entre 1983 y 1984 se crearon varias organizaciones para proteger las garantías individuales y el estado de derecho, como la Procuraduría de los Derechos Humanos, la Corte de Constitucionalidad y la Procuraduría General de la Nación. Tras promulgar la nueva constitución en 1985, se llevaron a cabo elecciones libres ese mismo año. A partir de entonces, la sucesión gubernamental ha sido mediante elecciones libres, a excepción del año 1993. Lo anterior es un indicio de que, al menos en su dimensión electoral, la democracia ha adquirido cierta aceptación entre los guatemaltecos como mecanismo para cambiar a los gobernantes. Asimismo, es innegable que durante ese período de transición ha habido un aumento de las libertades políticas, acompañado de un crecimiento de organizaciones de la sociedad civil en su mayor participación como fiscales de la política pública. Sin embargo, de lo anterior no se puede concluir que la democracia en Guatemala está plenamente consolidada. Como se puede apreciar en la tabla siguiente, en el 2002 aún el 55% de los guatemaltecos manifestaron no estar satisfechos con la democracia en su país. No obstante, se puede ver que el porcentaje de insatisfacción ha disminuido desde 1996, cuando el mismo era del 75%.


26 DEMOCRACIA

Tabla 1 Percepción de la democracia en América Latina (1996 – 2002) El porcentaje que dice no estar satisfecho o no muy satisfecho

con la democracia en su país. País 1996 2002

Chile 70% 70% Perú 65% 75% Argentina 62% 90% Ecuador 62% 78% México 82% 80% Colombia 82% 70% Brasil 78% 65% Guatemala 75% 55% Nicaragua 72% 38% Panamá 70% 46% Venezuela 68% 58% El Salvador 68% 40% Honduras 48% 25% Costa Rica 42% 20%

Fuente: Latinobarómetro, 2003. Artículo en The Economist, 15 de agosto de 2002.

Los problemas que afronta la consolidación democrática en Guatemala Uno de los desafíos pendientes para la consolidación se encuentra en la participación política, la cual sigue siendo reducida. En el plano electoral, la participación de los electores en los últimos procesos electorales no ha sido muy grande. La participación en votaciones de consultas populares es aún más baja. Incluso en votaciones tan importantes como la propuesta de reformas constitucionales en 1999, en la que participaron únicamente el 18.6% de los votantes.7 En el plano de la participación en agrupaciones políticas, se puede decir que los partidos guatemaltecos no han logrado ampliar su base de representación y no canalizan del todo las demandas de varios actores sociales. Difícilmente podrá consolidarse la democracia si el sistema de partidos políticos no es incluyente ni propicia una participación más amplia de los guatemaltecos. En ese sentido, si el sistema de partidos políticos no cuenta con una amplia legitimidad, se corre el riesgo de tener gobiernos que no cuentan con el respaldo de buena parte de la población, y esto vuelve el sistema democrático susceptible a la inestabilidad. El otro problema de los partidos políticos es que hasta la fecha no han logrado institucionalizarse. Los partidos no son considerados instituciones duraderas con actividades continuas, porque todavía no han logrado asumir el verdadero rol que le corresponde a un partido en una democracia. Los mismos se deben transformar en

7 Boneo. ¿Por qué no votan los guatemaltecos?, 2000.


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instituciones permanentes, y no únicamente electoreros, que asumen su papel de partido de gobierno o partido de oposición firmemente. Para alcanzar este objetivo es necesario generar condiciones para fortalecer a los partidos y permitirles tener más afiliados. También habrá que reformar varias disposiciones acerca del financiamiento de los partidos, para poder transparentar los recursos financieros provenientes de fuentes privadas, así como revisar el concepto de financiamiento estatal de los mismos. Será necesario hacer una reforma profunda a la actual Ley Electoral y de Partidos Políticos, a fin de sentar las bases para un sistema electoral adecuado.

Gráfica 2 Participación en elecciones generales (porcentajes)

01020

3040

5060

70

1985 1990 1995 1999

Totalidad de votantes

Fuente: Boneo, ¿Por qué no votan los guatemaltecos?, 2000.

Otro problema para la consolidación se encuentra en los resultados económicos que el país ha obtenido bajo regímenes democráticos. Las políticas durante los dieciocho años de gobiernos democráticos no han logrado mejorar significativamente el desempeño de la economía. De hecho, el ingreso per cápita de Guatemala en términos reales se encuentra muy lejos del nivel que tenía a principios de la década de los ochenta. El PIB per cápita para los años 2001 y 2002 fue de Q 449.48 y Q 446.49,8 respectivamente, montos inferiores a los obtenido entre los 1976 y 1981. En la década de los noventa, el crecimiento económico promedio fue de 4% anual, y desde el año 2000 al año 2002 alcanzó una tasa promedia de 2,7%9, lo que son tasas muy bajas dadas las tasas de crecimiento poblacional del país. Aparte de ello, la estabilidad económica tampoco está asegurada, pues el gobierno tiene dificultades para balancear su presupuesto. El ambiente de negocios del país no es bueno y no logra atraer más inversión, que genere más empleos y mejores salarios. Otros obstáculos para la consolidación son los asuntos como la seguridad ciudadana y el respeto de los derechos humanos. En el caso de la segur idad, hay una percepción entre el público de que no existen suficientes garantías de su vida y patrimonio, lo cual deriva en delitos como robos, secuestros o asesinatos. En el caso de los derechos humanos, la impresión es que ha habido avances graduales respecto a la situación que se vivía antes de 8 PIB per cápita anual, empleando el año 1958 como año base. 9 Información del Banco de Guatemala.


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la transición, cuando el conflicto armado dio lugar a numerosas violaciones por parte del estado. Sin embargo, aún persisten problemas de inseguridad. Otro problema grande es la corrupción. De acuerdo con una encuesta del año 2001, la mayoría de guatemaltecos creen que todos los gobiernos que ha habido desde la transición democrática han sido corruptos. Asimismo, una gran parte de la población percibe que el gobierno y la política sirven para repartir rentas y privilegios entre los que incursionan en ellos. Esto es un signo claro de que el sistema político actual no cuenta con suficiente legitimidad entre los guatemaltecos. Si a la falta de buenos resultados de algunas políticas se une la percepción de que el gobierno funciona mal y corruptamente, ello se convierte en un nuevo obstáculo para la consolidación democrática del país.


29 DESCENTRALIZACIÓN

V. DESCENTRALIZACIÓN: HACIA LA

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Hace quince años se reconoció tácitamente la necesidad de revertir la centralización, con la promulgación de la Constitución Política de la República (1985), en la que se ordena la descentralización de la administración pública. Desde entonces se ha insistido sobre la necesidad de impulsar la redefinición de las funciones del estado y la descentralización de la administración pública. En mayo de 1996 se firmó el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, en el que se estimó necesario llevar a cabo acciones que permitieran una mayor democratización y desarrollo participativo, estableciendo la descentralización como un mecanismo para incorporar a más guatemaltecos en la toma de decisiones a nivel local. Para fortalecer la capacidad de participación de la población y de gestión del estado, se acordó, entre otras cosas, reformar la legislación vigente, lo cual se concretó el año 2002.

La centralización como punto de partida El estado centralizador y benefactor fracasó: no fue un medio para disminuir drásticamente los índices de pobreza y extrema pobreza, ni mejoró la calidad y la cobertura de los servicios sociales y de infraestructura. Este modelo de gobierno es ineficiente, ya que sus requerimientos de capital humano y financiero son sustanciales, y el traslado de los recursos de actividades productivas hacia el gobierno tiene un impacto negativo en el crecimiento económico. Como resultado del centralismo estatal actualmente contamos con un estado centralista, corporativo, mercantilista y excluyente. No es representativo: el diseño de sus instituciones no responde a una visión compartida del país que se quiere tener. El sistema de gobierno se compone de estructuras piramidales, rígidas y jerarquizadas. Si bien se han realizado avances para cambiar el sistema de administración pública, especialmente en las áreas de educación, salud y fiscal, se sigue sufriendo la centralización estatal administrativa y productiva. Con la creación de organizaciones más participativas, como los consejos de desarrollo, se pretendió revertir el sistema. Sin embargo, no se han obtenido los resultados deseados. La falta de participación ha sido común a lo largo de la historia, debido, en parte, a la ausencia de un proceso democrático auténtico. La mayoría de los partidos políticos carecen de bases amplias que recojan la expresión de todos los sectores, lo que ha hecho que el estado guatemalteco tenga instituciones débiles, que no responden a una visión de largo plazo. La mayoría de los recursos financieros del gobierno central se manejan aún centralizadamente. Los criterios relativos a las distintas necesidades de cada región, de la población en general y de la población en extrema pobreza no se aplican en la elaboración de los proyectos de presupuesto. La asignación de recursos por región también está



centralizada. Al área metropolitana se le asignan más recursos y se concentran en ella cerca del 30% de los trabajadores que laboran en la administración pública.10

Es necesario revertir la centralización estatal y sus efectos, lo que implica un cambio en el rol de los distintos niveles del gobierno y de la comunidad en sí. Para ello, un mecanismo eficiente es la modernización del estado, que se logra como resultado de dos procesos complementarios: la desconcentración y la descentralización.

La modernización del estado y su nuevo rol El estado es fundamental para el proceso del desarrollo económico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento, sino como socio, elemento catalizador e impulsor de ese proceso.11 Replantear el rol del estado no consiste en reducir o diluir su función, sino en ampliar su capacidad para emprender y promover acciones de interés colectivo de manera eficiente. Es decir, debe modernizarse al estado replanteando su rol en la sociedad. Entendemos por modernización la acción y efecto de dar forma o aspecto moderno a algo. Moderno significa que pertenece a la época actual o existe desde hace poco tiempo. El deseo de la sociedad es contar con un estado moderno y no obsoleto. Por lo tanto, el estado moderno debe ser dinámico y responder a las necesidades de quienes lo conforman. Pero no se puede avanzar, si no se parte de una visión, conjunta y de largo plazo, de la nación que todos deseamos tener.

Tabla 2 Características del Gobierno Guatemalteco

Sistema Antiguo rol del Estado Visión de un nuevo rol del Estado Político Arbitrario, democracia representativa,

represivo, excluyente. Participación ciudadana, democracia participativa, incluyente.

Administra-ción Pública

Intervención estatal, centralizador, procesos burocráticos obsoletos.

Descentralización y desconcentración; normador y fiscalizador.

Económico Mercantilista –privilegios-, regulador de la economía, monopólico, gobierno empresario y productor, mercados controlados, intervención de precios, visión de corto plazo.

Libre mercado, respeto a la propiedad privada, no privilegios ni derechos monopólicos, libre competencia, precios establecidos por la oferta y la demanda, visión de largo plazo.

Social Política de subsidios, benefactor o paternalista, baja cobertura y calidad de los servicios, financiamiento a la oferta, centralizado en la Región Metropolitana, visión de corto plazo.

Subsidiario, ampliación de la cobertura y calidad de los servicios, competencia en la provisión de los servicios, focalización de los recursos en los más pobres, financiamiento a la demanda, visión de largo plazo.

Legal Régimen de legalidad, normas particularizadoras, falta de respeto a la propiedad privada.

Estado de derecho con normas claras, estables, generales para todos, Respeto a la propiedad privada.

FUENTE: elaborada por CIEN.

10 Instituto Nacional de Estadística, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares, ENIGFAM, 1999. 11 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997.



Frente a esta nueva visión, el estado asume un rol subsidiario, tal y como lo indica el último párrafo del artículo 118 de la Constitución Política. Así, la modernización del estado consiste en cambiar su rol de benefactor por el de subsidiario, delegando muchas de sus funciones en organizaciones sociales más cercanas a la población. Su función se limita a garantizar la existencia de un estado de derecho, velar porque se cumpla la ley y dictar la s normas necesarias para mejorar la convivencia. Debe procurar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y enfocar el gasto social en las poblaciones más necesitadas, con el fin de reducir los índices de la pobreza. El objeto principal de la modernización es coadyuvar a mejorar el nivel de vida de los habitantes. Este proceso debe incluir la institucionalidad necesaria para que el estado no se vuelva a desactualizar y tenga la capacidad para adaptarse continuamente a las necesidades de una sociedad que constantemente evoluciona. Con la modernización, el estado debe acomodar su capacidad para poder dar respuesta a las necesidades básicas de los guatemaltecos. A pesar de las reformas recientes, el estado guatemalteco sigue teniendo una estructura desarticulada y un marco jurídico desadaptado, con altos costos administrativos y procedimientos obsoletos. En ese sentido, la descentralización es indispensable para que el estado deje de ser un obstáculo al crecimiento y complemente las actividades económicas de los individuos.

Procesos para la modernización del estado: la descentralización Para iniciar un proceso de modernización debemos primero ponernos de acuerdo respecto a lo que entendemos por descentralizar y desconcentrar. Los gobiernos democráticos que se han regido por la Constitución Política de 1985 han incluido el tema de la descentralización como parte de la política de cada uno. Sin embargo, han utilizado sus propias definiciones, lo que, en parte, le ha restado dinamismo y credibilidad al proceso.

Gráfica 3

Componentes de la Modernización del Estado

Delegación Desconcentración

Desregulación Privatización Desmonopolización

De mercado

Político Administrativo Social

Traslación

Descentralización

Modernización del Estado

Fuente: CIEN



Con la descentralización se revierte la centralización, transfiriendo directamente, y en algunos casos en forma permanente, a la comunidad o a una instancia de gobierno cercana a los ciudadanos, el poder de decisión, así como la ejecución y evaluación de acciones, proyectos, programas y obras del gobierno, que conllevan el manejo de recursos financieros y humanos, y de bienes y servicios públicos. El gobierno central cumple las funciones y obligaciones que le competen a un estado moderno, despojándose de las que no le competen o que pueden ser desempeñadas más eficazmente por otras instancias que gocen de autonomía y capacidad de decisión. Existen distintos mecanismos de descentralización. El proceso puede efectuarse mediante la “descentralización” del mercado –transferencia de funciones y responsabilidades al sector privado, a través de la privatización, desregulación y desmonopolización; -y la “traslación”–transferencia de funciones propias del quehacer público a las personas en lo individual o libremente asociadas (descentralización social) o a los gobiernos locales o departamentales (descentralización político-administrativa)-.

Marco legal de la descentralización La Constitución de la República y los acuerdos de paz demandan un estado descentralizado. En el año 2002 el Congreso aprobó la Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002), que se circunscribe a la descentralización del Organismo Ejecutivo y tiene por objeto, entre otras cosas, mejorar la eficiencia y eficacia de la administración pública; determinar las competencias y recursos que deben trasladarse a las municipalidades; universalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos; facilitar la participación y el control social; fortalecer la capacidad de gestión de la administración pública local; promover el desarrollo económico local; y asegurar que las municipalidades cuenten con los recursos materiales, técnicos y financieros para el buen desempeño de las tareas que se les asignan. La nueva legislación ordena el traslado en forma progresiva y regulada de las competencias administrativas, económicas, políticas y sociales al municipio y demás instituciones del estado, sobre la base de ciertos principios, menos el de subsidiariedad. Otra debilidad de la legislación es que no establece las competencias del gobierno central que deberán ser descentralizadas, como primer paso para el éxito del proceso. La ley también ordena la aprobación de una política nacional de descentralización. Esta, aunque no ha sido aprobada por el Presidente de la República, consta de diez principios entre los que destacan la participación ciudadana, el respeto a la realidad multiétnica, la promoción de la equidad, el fortalecimiento de los municipios, la promoción de la igualdad ante las responsabilidades del estado y la garantía del acceso a los servicios básicos para una vida digna. Además, se señalan 14 objetivos específicos, divididos en tres tiempos (corto, mediano y largo plazo). Sólo hasta los objetivos de largo plazo se menciona la transferencia de competencias, poder de decisión, funciones y recursos a las municipalidades. Además, contiene una estrategia de la política, que incluye un plan nacional de capacitación y divulgación de las leyes, y un plan operativo anual. Sin embargo, no indica quién será el responsable ni cuáles los mecanismos de comunicación entre las entidades del estado.



El marco legal de la descentralización se complementa con la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y con el nuevo Código Municipal, con las que se procura impulsar la participación ciudadana y un nuevo esquema para la administración local.

Recomendaciones Avanzar hacia la modernización del estado, lo cual implica la redefinición de sus funciones sobre la base de principios como el de subsidiariedad y la participación ciudadana. La modernización implica contar con una visión compartida del nuevo estado guatemalteco y de una estrategia congruente con dicha visión. No debe olvidarse que la modernización implica un cambio en el rol del estado, pero también un cambio en el rol de las comunidades y de los gobiernos locales en relación con la administración pública y la prestación de los servicios. Construir una visión compartida. No está claro si Guatemala enfoca la modernización del estado y la descentralización como visión del país. La Constitución de la República contiene un mandato claro respecto a la descentralización y al rol del estado, y en el año 2002 se aprobaron diversas leyes relacionadas con esta materia. Diversos ministerios están en proceso de reorganización y se está definiendo el nuevo rol de los mismos, pero no existen un plan o una política de modernización del estado y de descentralización con un plan de trabajo claro, compartido, concreto y de largo plazo. Todavía no se ha logrado definir la división de responsabilidades entre los diferentes niveles del gobierno, lo cual significa un gran obstáculo para el proceso. Reformar la política de descentralización, para que responda a un concepto más amplio y a una nueva visión del estado, consensuado con los partidos políticos y la sociedad civil, que implique una redefinición del rol del estado y de las responsabilidades y competencias de cada uno de los actores (ministerios, municipalidades, instituciones del estado, consejos de desarrollo y la comunidad misma). Dicha política debe ser aprobada por las autoridades y dada a conocer a la sociedad guatemalteca por las consecuencias que conlleva. Para que sea efectiva, la descentralización debe entenderse como un proceso dinámico, cuya finalidad es cambiar el rol del estado, permitiendo una mayor participación de la sociedad en la fiscalización del uso de los recursos, limitándose el gobierno central a las tareas que le competen y que puede desempeñar eficaz y eficientemente. Se debe contar con una estrategia clara y coherente, de largo plazo, que sirva de base al proceso descentralizador, el cual no puede enfocarse únicamente hacia los gobiernos locales, ni puede pretenderse que con el mismo se les transfieran todas las actividades que hoy realiza el gobierno central. Para un mejor diseño de la política de descentralización debe desarrollarse la visión del nuevo rol del estado que necesitamos. La política de descentralización debe tomar en cuenta que no puede ser homogénea para los sectores, puesto que cada uno tiene una naturaleza distinta en la administración de los recursos físicos humanos y financieros, y su nivel de complejidad es distinto.



Definir competencias. Para llevar a cabo la descentralización administrativa planteada en la legislación se requiere, como primer paso, la definición de las competencias que le corresponderán a los distintos niveles de gobierno (central, departamental, local) y cuáles les corresponderán a la población organizada (consejos de desarrollo, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales). También es importante definir las competencias de los fondos sociales, obligando a su coordinación con las distintas autoridades. La definición de competencias implica definir los perfiles, los procedimientos y las normas que viabilicen el proceso. Resulta difícil deducir a quién le compete qué tarea debe realizar ya que el marco legal vigente es complejo, pues duplica las atribuciones entre los distintos entes involucrados, haciendo incompatibles los programas para la descentralización de ciertos servicios. Asimismo, la ley no prevé de dónde provendrán los recursos para la descentralización. Deben crearse los mecanismos de coordinación efectiva entre las municipalidades y los ministerios, así como los programas de capacitación de personal y de concienciación en la población en relación con la descentralización. Las competencias descentralizadas, en la visión del largo plazo, deben crear a la vez mecanismos para que pueda darse la auditoría social; deben crearse los mecanismos de evaluación de los procesos, y revisar el marco legal para el manejo de los recursos humanos a nivel municipal, flexibilizando las políticas de contratación y de dirección. Avanzar en la modernización de las macroleyes. De no concluir todas las reformas, está en peligro la institucionalidad de los organismos del estado, ya que actualmente existe todo un "sistema informal" dentro del sector público. Sin embargo, para modernizar al estado no es suficiente modificar las leyes. Debe iniciarse una reforma integral de las instituciones. Esto implica un cambio en la forma de hacer las cosas, tanto en el estado como en otras instancias políticas. Es necesario revisar la Ley de Servicio Civil y el Estatuto Docente 14-85, y promover una normativa que contenga los incentivos correctos para la administración de recursos humanos12, permitiendo una administración descentralizada del personal que se requiere en los servicios de educación y en otros servicios sociales. También es fundamental el cambio en la Ley de Contrataciones del Estado, para que se agilice el procedimiento de compra de insumos y ésta pueda realizarse sin problemas en un esquema descentralizado. Por último, debe revisarse la Ley General de Descentralización, para fortalecer la prestación de servicios básicos, como la educación y la salud, de forma descentralizada. Capacitar al personal, tanto del gobierno central como de los demás gobiernos (regional, departamental y local) para mejorar el nivel del recurso humano y la capacidad tecnológica, debiendo contar con el equipo necesario y los mecanismos de acompañamiento técnico. La capacitación debe orientarse hacia la creatividad y el desarrollo de programas con participación institucional y comunitaria.

12 Ver el capítulo XIII, dedicado a Empleo.


35 TRANSPARENCIA

VI. TRANSPARENCIA

Los esfuerzos por combatir la corrupción están cobrando mucha fuerza en todas partes del mundo. La globalización del capital, las políticas crecientemente democráticas y la cada vez mayor intolerancia contra la corrupción han fomentado estos esfuerzos. Aunque una reducción significativa de la corrupción implica un largo período, el proceso requiere permanentemente liderazgo político, acciones colectivas y decisiones debidamente fundamentadas. La corrupción ha influido en el desgaste y erosión de los recientes procesos democráticos de los países latinoamericanos. La corrupción distorsiona el desarrollo político, social y económico en general, sobre todo en los países en vías de desarrollo. La palabra “corrupción” se utiliza comúnmente para describir situaciones deshonestas en general. El Banco Mundial define la corrupción como el abuso de un cargo público para obtener beneficios privados. A su vez, el Fondo Monetario Internacional indica que la corrupción es más probable cuando hay carencias institucionales (inestabilidad política o poca solidez de los sistemas legislativos y burocráticos). La corrupción puede ocurrir donde exista la posibilidad de obtener beneficios, tanto por parte del funcionario como de las personas o empresas que actúan corruptamente. Esta posibilidad de obtener beneficios es producto, por lo general, de la reglamentación gubernamental, la falta de controles y la posibilidad de que los funcionarios públicos actúen discrecionalmente. Algunos analistas distinguen entre dos tipos de corrupción: la captura del estado y la corrupción administrativa. La captura del estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o entidades del sector público o privado (empresas privadas, líderes políticos, grupos de interés), con el fin de influir en la formación de leyes, regulaciones, decretos y políticas gubernamentales en su propio beneficio o ventaja. Este tipo de corrupción se manifiesta en el ámbito donde se concentra el alto poder económico o político que permite ejercer alguna influencia. Mientras que la captura del estado crea ventajas para individuos o grupos particulares sobre la base legal o marco regulatorio, la corrupción administrativa se refiere a la imposición intencional de distorsiones en la implementación de las leyes, reglas y regulaciones existentes, con el fin de beneficiar intereses particulares mediante el soborno. Este tipo de corrupción puede ocurrir cuando los servicios o contratos son proveídos de acuerdo a lo que establece la ley, o cuando las transacciones se realizan en contra de la ley. Un ejemplo del primer caso ocurre cuando un servidor público obtiene una ganancia ilegal por realizar algo que según la ley tiene obligación de hacer. En el segundo caso, el servidor público presta un servicio que no le es permitido por la ley y por el cual recibe algo a cambio. Estudios realizados señalan que la captura del estado tiene un efecto directo sobre el desarrollo económico y social, ya que puede ejercer influencia sobre la gobernabilidad;


36 TRANSPARENCIA

mientras la corrupción administrativa afecta significativamente la calidad de vida del ciudadano común, ya que tiene por finalidad acelerar o ignorar procedimientos ordinarios. La corrupción es un fenómeno que en cada país toma diferentes formas, por lo cual reclama enfoques específicos que implican una configuración particular de reformas en cada caso. La experiencia ha demostrado que no existe un modelo único en que estas relaciones deban estructurarse para minimizar los riesgos de corrupción. Sin embargo, aunque el modelo varía entre los países, las metas siempre son las mismas: fomentar la capacidad del Estado y la administración del sector público, fortalecer la rendición de cuentas, posibilitar la participación de la sociedad civil e incrementar la competencia económica. La Gráfica 4 muestra los cinco elementos claves para una estrategia integral de combate contra la corrupción.

Gráfica 4 Estrategia Integral contra la Corrupción

(Captura del Estado y Corrupción Administrativa)

Fuente: Banco Mundial. Anticorruption in transition, 2000.

Administración del sector público: - Meritocracia del servicio civil con remuneración adecuada

- Control en la administración de presupuestos

- Impuestos y aduanas

- Servicios sectoriales disponibles (salud, educación, energía)

- Descentralización regulada

Participación de la sociedad civil:

- Acceso a la información

- Audiencias públicas en anteproyectos de ley

- Papel definido de los medios de comunicación y las ONG

Límites institucionales:

- Sistema judicial independiente y efectivo

- Regulación legislativa

- Independencia y fortalecimiento del sistema de fiscalización

Sector privado competitivo:

- Reforma de políticas económicas

- Reestructuración competitiva de monopolios

- Simplificación de la regulación para facilitar el acceso al mercado

- Transparencia en la gobernabilidad corporativa

- Asociaciones colectivas de negocios

Rendición de cuentas:

- Competitividad y credibilidad de los partidos políticos

- Transparencia en el financiamiento de los partidos políticos

- Votos parlamentarios públicos

- Declaración de bienes, dominio del conflicto de intereses


37 TRANSPARENCIA

La corrupción en Guatemala Un estudio realizado en 1999 por Acción Ciudadana demuestra que la percepción de la gente es que la corrupción se debe tanto a incentivos inadecuados para el funcionario como a problemas morales del corrupto y del corruptor. Aunque en Guatemala no se ha diseñado un método para medir la corrupción y su evolución a lo largo del tiempo, sí se han realizado encuestas de opinión sobre la percepción de las personas respecto al tema. Una encuesta realizada por Vox Latina – Acción Ciudadana, en abril del 2001, señala que casi todos los guatemaltecos (92%) perciben que en el país hay mucha corrupción, y la mitad (49%) opina que la corrupción es mayor en este gobierno que en el anterior. El Índice de Percepción de Corrupción 2002 (IPC)13, clasifica a Guatemala en el puesto 82 de 102 países, lo que significa que el país es visto por empresarios y analistas de riesgo como un país corrupto. La legislación establece que el sistema guatemalteco es filosóficamente democrático y de derecho, en el sentido de que promueve su propio autocontrol y autorregulación. Sin embargo, también hay mecanismos explícitos de control que no necesariamente son todos los que deberían, pero que son un punto de partida:

a. El Congreso de la República (por antonomasia el órgano de control político del Estado).

b. Órganos de tipo técnico: • La Contraloría General de Cuentas –CGC-. • La Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-. • La Superintendencia de Telecomunicaciones –SIT-. • La Superintendencia de Bancos –SB-.

c. Órganos de tipo jurídico: • La Corte de Constitucionalidad –CC-. • La Procuraduría de los Derechos Humanos –PDH-. • La Fiscalía General / Ministerio Público –MP-. • La Procuraduría General de la Nación –PGN-. • El Tribunal Supremo Electoral –TSE-.

Los órganos de cont rol se conciben dentro de la estructura gubernamental como los responsables de la verificación permanente del buen manejo de los recursos públicos para el cumplimiento de los deberes del estado, que, según el artículo 2 de la Constitución Política de la República, son “la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”.

13 Este índice se realiza desde 1995. Para su elaboración en la edición del año 2002, se realizaron 15 encuestas por nueve instituciones independientes, y refleja las percepciones de empresarios, de académicos y de analistas de los países.


38 TRANSPARENCIA

Sin embargo, viendo cómo funcionan estas instituciones, se observan claras muestras de la ausencia de una política pública integral que permita un control adecuado de la administración gubernamental para garantizar la transparencia de la gestión, y por tanto no puede hablarse hasta hoy de una política seria en pro de la transparencia. A ello se agregan las deficiencias específicas de cada una, que tienen alcances legales, institucionales y políticos muy particulares.

Cuadro 1 Control Ciudadano y Rendición de Cuentas

La ciudadanía solo puede realizar el control de las actividades, si el gobierno y los representantes trabajan de forma transparente y rinden cuentas. El objeto de la rendición de cuentas en el campo de la política pública es ponerle límites al poder del gobierno con el fin de que los recursos no se usen contra los intereses de los ciudadanos. Al sujetar a los funcionarios a ciertos procedimientos y reglas de conducta, se logran transparentar las acciones de los mismos y se vuelven accesibles al control ciudadano, para prevenir los abusos.

Guillermo O’Donell señala que el término “accountability” 14 abarca tres diferentes formas de prevenir el abuso político y reorientar sus acciones15. Estas tres formas son las siguientes: 1) sujetar el poder a sanciones; 2) obligar a que la gestión pública sea transparente; y 3) forzar la justificación de los actos públicos. Por lo tanto el concepto de rendición de cuentas o accountability requiere la existencia de compulsión, el monitoreo y la justificación de los actos públicos. Los conceptos de rendición de cuentas, transparencia de las gestiones públicas y el control ciudadano han sido los menos desarrollados desde el inicio de la transición democrática en Guatemala y necesitan ser reforzados para lograr avances en el combate contra la corrupción, obstáculo clave que evita la consolidación democrática en Guatemala. Fuente: CIEN. Del autoritarismo a la democracia, 2001

Acciones para resolver el problema El 9 de diciembre del 2002 se juramentó la Comisión Nacional por la Transparencia y contra la Corrupción. Esta comisión tiene como mandato realizar un diagnóstico cuantitativo de la corrupción y luego, con base en los estudios, diseñar una estrategia anticorrupción. Poder lograr su misión ha llevado tiempo y pocos resultados. Sin embargo, la lucha contra la corrupción requiere como mínimo un liderazgo político comprometido con este objetivo, la participación de la sociedad civil, de sindicatos, funcionarios, grupos profesionales, líderes comunitarios y religiosos; y, ante todo, la voluntad política y el compromiso de parte del gobierno. El estado, la sociedad civil, los medios de comunicación, los organismos internacionales y el empresariado son parte tanto del problema como de la solución. Para combatir la corrupción es importante realizar diversas acciones de forma integral. A continuación se sugieren algunas.

14 Término en inglés para rendición de cuentas. 15 Guillermo O´Donnell, “Horizontal accountability in new democracies”, del libro The Self-Restraining State: power and accountability in new democracies, Schedler, Diamond y Plattner eds., Lynne Rienner Publishers Inc., Boulder, 1999.


39 TRANSPARENCIA

La voluntad política es un elemento importante para desarrollar contra la corrupción estrategias y programas efectivos y sustentables. Se ha demostrado que sin voluntad política los esfuerzos gubernamentales diseñados para mejorar la administración pública, fortalecer la transparencia y la responsabilidad, y reinventar las relaciones entre el gobierno y el sector privado son inefectivos. Es necesario incorporar a los actores políticos y de la sociedad civil dentro del concepto de voluntad política.

Acciones en el mediano y largo plazo: Es necesario desconcentrar los intereses económicos, facilitando la competitividad y simplificando el ingreso al mercado. También debe crearse el mecanismo de rendición de cuentas, para limitar los incentivos a la actuación corrupta y prevenir los abusos, sujetando a los funcionarios a ciertos procedimientos y reglas de conducta. Es importante lograr una mayor transparencia de la ejecución presupuestaria, entendida ésta como el acceso oportuno, regular, fiable e inteligible a la más completa información posible sobre la actuación y la toma de decisiones en asuntos de interés público, a fin de que la sociedad civil pueda vigilar la gestión. Además, deben realizarse reformas necesarias dentro de la administración del sector público, entre ellas mejorar la meritocracia del servicio civil.

Acciones en el corto plazo: A continuación se enumeran algunas acciones mínimas, cuya implementación podría mejorar el combate a la corrupción, aumentando la rendición de cuentas y ejerciendo un mayor control: 1) revisar y aprobar una nueva Ley de Contrataciones del Estado; 2) exigir y lograr que los Fondos Sociales, Municipalidades y Entidades Autónomas se incluyan en el Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF- y en el Sistema de Auditoria Gubernamental –SAG-; 3) fortalecer la Contraloría de Cuentas y la Fiscalía Anticorrupción del Ministerio Público; 4) promover la Ley de Libre Acceso a la Información; 5) acatar las recomendaciones de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (Decreto 15-2001 del Congreso); y 7) asegurar la transparencia en el uso de fondos públicos. Respecto a la Comisión Nacional Contra la Transparencia y contra la Corrupción, se recomienda fortalecer su unidad técnica, llevar a cabo el estudio cuantitativo de la corrupción, diseñar una estrategia anticorrupción y de transparencia, y poner esta estrategia en marcha. Es importante que periódicamente se evalúe su avance.


40 TRANSPARENCIA


41 NIVEL MACRO


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VII. MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL EN

GUATEMALA Uno de los principales problemas que limitan las acciones hacia la modernización y la globalización, son sus instituciones debilitadas, que necesitan ser fortalecidas para lograr una mayor eficiencia, mayor autonomía funcional y responsabilidad de sus actos, así como un mejor servicio a la sociedad. Para lograr esto es necesario impulsar la reforma del sector público, avanzar en sistemas de administración transparentes y con responsabilidades, un marco legal adecuado que impulse el desarrollo, y velar ante todo por la constitución de un Estado de Derecho. La modernización del Estado así entendida requiere un sistema judicial efectivo que vele por el cumplimiento de la ley, la paz social y el desarrollo. Para ello, debe ser fuerte, independiente, congruente con sus funciones y eficiente

El sistema judicial guatemalteco El Organismo Judicial (OJ) es el órgano encargado de impartir justicia, conforme a las normas que establece la Constitución y los valores y normas del ordenamiento jurídico del país. Establece como garantías de la actividad juzgadora de dicho organismo la independencia funcional y económica –la Corte Suprema de Justicia formula el presupuesto del organismo, y se le asigna una cantidad no menor del 2% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios del Estado-, la no remoción de los magistrados y jueces de primera instancia (salvo los casos que establezca la ley) y la libertad de selección del personal. Los magistrados de cualquier categoría y los jueces de primera instancia duran en sus cargos cinco años, pudiendo ser reelegidos o nombrados de nuevo.16 Aun cuando hay instituciones para impartir justicia, independencia de poderes y demás garantías constitucionales para la pronta y adecuada aplicación de la misma, normas y procedimientos que limitan el ámbito de acción de los jueces, sanciones por la aplicación incorrecta de tales procedimientos y normas, el sistema judicial guatemalteco no es eficiente. Las deficiencias dan lugar a falta de credibilidad en el sistema judicial, así como a demoras y retraso de casos, acceso limitado a la justicia, falta de transparencia en el manejo de los expedientes, imposibilidad de prever los fallos y una falta de confianza generalizada. La precariedad del sistema jurídico-social guatemalteco explica el desequilibrio institucional del país, la falta de crecimiento económico y el escaso desarrollo. Los sistemas judiciales legales y regulatorios también deben ser competitivos a nivel global. Esto es, deben responder a las necesidades de justicia, de igualdad en el trato, de garantía en las operaciones comerciales y de respeto a los pactos suscritos.

16 Artículos 203, 205208, 213 de la Constitución Política de la República.


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El sistema judicial y los acuerdos de paz Con el “Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática” (México, 1996), el gobierno asumió varios compromisos. En relación con el sistema de justicia, se proponen cambios a nivel constitucional17 y legal, con el objeto de promover la eficiencia del sistema. También se propone la creación de la carrera judicial y el servicio público de Defensa Penal; dotar al Organismo Judicial y al Ministerio Público de mayores recursos financieros necesarios para su modernización tecnológica y ampliación de cobertura, protección de testigos, de fiscales y de colaboradores. Dicho acuerdo de paz obliga a la creación de una Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, encargada de elaborar un informe y un conjunto de recomendaciones dirigidas a la modernización del sector, permitir el acceso a más guatemaltecos a la justicia, agilizar los procesos, lograr la excelencia profesional.

De la modernización del sector justicia En 1996 se nombró la Comisión de Modernización del Organismo Judicial (integrada por magistrados de la Corte Suprema de Justicia y otros funcionarios del Organismo Judicial) para la planificación del programa de modernización, se conformó la Unidad de Modernización para la preparación de dicho plan y se integró un comité técnico de apoyo al proceso. De esta forma se inició formalmente un plan de modernización integral formulado por los diferentes actores del sistema jurídico. Dicho proceso ha contado con el apoyo del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. El plan de modernización partió de un diagnóstico del sector, con el que se pudieron determinar cinco problemas básicos: a) deficiente función tribunalicia; b) limitado acceso a la administración de justicia; c) corrupción; d) deficiente gestión institucional; y e) mala percepción y desconfianza de la sociedad en cuanto al Organismo Judicial. Sobre esta base se establecieron las áreas estratégicas del plan de modernización, que incluyen:18

Mejoramiento de la función tribunalicia, Mejorar la función tribunalicia, impulsando una nueva política de recursos humanos; mejorando la capacitación de los jueces, magistrados y personal administrativo, así como las condiciones físicas y logísticas; separando las actividades administrativas de las judiciales; y simplificando los procesos judiciales y administrativos. En relación con esto, actualmente se discute en el Organismo Judicial el proyecto de Código Procesal General, que se aplicará a las materias no penales, y en el que se impulsa la oralidad. Por otra parte, el Congreso aprobó en el 2002 la modificación del Código Procesal Penal, con la cual se amplía la competencia de los juzgados de paz, se alivia la carga de los de primera instancia y se mejora el tiempo de respuesta a los procesos.

17 Las reformas constitucionales se intentaron en 1999, pero no fueron apoyadas por la población en la consulta popular que se llevó a cabo. 18 Página WEB del Organismo Judicial de la República de Guatemala, agosto 2003.


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El programa de agilización de los procesos judiciales se inició en el 2002 a nivel nacional e incluye la capacitación, el equipamiento mínimo, la puesta en marcha de los nuevos procesos, y se impulsa el cambio de actitudes de los operadores de justicia involucrados. Actualmente se aplica la Ley de la Carrera Judicial, que ha permitido fortalecer la independencia judicial de los jueces al entrar por oposición al servicio, y mejorar los procesos de reclutamiento, selección y capacitación; también se cuenta con un sistema disciplinario y de evaluación del desempeño del recurso humano en el Organismo Judicial. Esto ha evitado la contratación de personal que no cumple con los requisitos para el puesto, así como por compadrazgo o amistad. El programa de capacitación incluye la capacitación a distancia (capacitación virtual); capacitación en el uso del Manual del Proceso Penal y la Guía Conceptual del Proceso Penal; capacitación a aspirantes de Jueces de Paz (contratación de pruebas de selección con la Universidad del Valle). Desde el año 2000, la Escuela de Estudios Judiciales ha impartido formación a los aspirantes a Jueces de Paz y de Primera Instancia. Está en ejecución la cuarta promoción de Jueces de Instancia y la segunda de Jueces de Paz. Con el programa de Juzgados Móviles para las pequeñas causas se busca acercar la justicia al usuario con menores recursos de movilización. Su fortaleza está en la conciliación, a efecto de resolver de manera inmediata los asuntos, y serán instalados en áreas marginales y pobres.

Fortalecimiento del acceso a la justicia. Se requiere la adecuación del sistema en atención a la identidad cultural, para mejorar la calidad y cobertura del servicio; promoción de medios alternativos para la solución de conflictos; acceso a información legal; asistencia legal gratuita; elaboración de programas para intérpretes; contratación de jueces itinerantes. Para cumplir lo anterior, se creó el Programa de Capacitación y Sensibilización Cultural, que incluye la sensibilización de las comunidades en el rol del sistema de justicia, y la de los operadores en las particularidades de las comunidades. También está en marcha el proyecto de evaluación y mejoramiento de los Juzgados Comunitarios, con los que se pretende agilizar los procesos y generar una propuesta de modificación de su marco regulador. La CSJ conformó una comisión que atiende al multiculturalismo e impulsa, entre otras cosas, la atención de las comunidades en su propio idioma y la contratación de operadores de justicia que dominen los idiomas mayas del área a la que son asignados. La capacitación previa y en servicio que imparte la Escuela de Estudios Judiciales incluye los cursos de interculturalidad. También se ha implementado el Sistema de Mediación, que tiene por objeto impulsar la cultura del diálogo, evitar el aumento del conflicto, y reducir la carga de los tribunales y el costo de los litigios. La Unidad de Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) se encarga de administrar los centros de mediación y de impulsar la mediación. Para que más gente pueda acceder a la justicia, se procura que la atención sea bilingüe (idiomas maya y español) y que el mediador conozca las particularidades de la región a la cual es asignado. Actualmente se capacita para hacer de la conciliación una fortaleza inherente a los jueces, y


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descargar al sistema de justicia de los casos en los que sea posible obtener arreglos de solución por esta vía.

Combate a la corrupción, Combatir la corrupción, mediante el rediseño del sistema de quejas y denuncias; impulso a la oralidad plena en todos los procesos; impulso de mecanismos de detección y control de la corrupción; simplificación de procedimientos; dignificación salarial y laboral; actualización de procedimientos de selección de personal (judicial y administrativo). En el combate a la corrupción se cuenta con un proyecto del Código de Ética aprobado por la CSJ en 2001. También se formuló el diseño y se impulsó hacia la Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector Justicia la creación e implementación de la Comisión Anticorrupción, que promueve la participación ciudadana. Asimismo se lleva a cabo el fortalecimiento de la Supervisión General de Tribunales, mediante una reingeniería administrativa en la que se han definido nuevos instrumentos y rediseñando algunos procedimientos. Dentro de la reingeniería administrativa se dotó de una herramienta informática a la Auditoria Interna y se capacitó a todo el personal en el uso y manejo de la misma. Esta herramienta es idónea para el control de las operaciones procesadas a través del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Además, se han instalado centros de gestión penal y de servicios auxiliares no penales para la transparencia en la asignación de casos, manejo de procesos judiciales y notificaciones.

Fortalecimiento de la gestión institucional, Fortalecer la gestión institucional, introduciendo sistemas gerenciales para la administración del OJ; reorganización, descentralización y desconcentración de la administración; impulso a la carrera administrativa dentro del organismo, privatización de funciones que no son propias del Organismo Judicial. Para esto se ha impulsado el Programa de Mejoramiento de las Condiciones Tecnológicas de los Tribunales, que se compone de tres proyectos específicos: equipamiento de juzgados (equipamiento básico a todos los juzgados del país para agilizar su actividad); capacitación básica en informática a nivel nacional (para el manejo de equipo de cómputo, al personal judicial de todo el país); sistema para la gestión de tribunales y la sensibilización de las comunidades para la instalación de Juzgados de Paz. También se impulsa el Programa de Mejoramiento de la Información Jurisdiccional, que tiene como objetivos apoyar la labor jurisdiccional de los operadores de justicia; y proporcionar herramientas que permitan mejorar tecnológicamente la gestión de los tribunales, y la captación, análisis, procesamiento, acceso, operación y divulgación de la información jurisdiccional para operadores de justicia, usuarios y litigantes. Consiste en la implementación del Centro de Atención al Usuario Externo y en la puesta en marcha del Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial –CENADOJ-. Con el Programa de Mejoramiento y Fortalecimiento de la Gestión Administrativa se busca fortalecer la gestión administrativa, mediante el diseño e implementación de un nuevo modelo gerencial y organizacional, y una reingeniería administrativa de 16 unidades administrativas. La reingeniería incluye la implementación del SIAF, el sistema de compras, la regionalización administrativa, los procesos de agilización de la Secretaría de la CSJ y la Secretaría de la Presidencia del Organismo Judicial, el mejoramiento de los


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registros y procesos del Archivo de Protocolos, así como la atención a los usuarios en materia informática, entre otros. Otros proyectos en el marco de la reingeniería administrativa son: a) el inventario de recursos humanos del Organismo Judicial a nivel nacional, que ofrece información completa de los trabajadores actuales del Organismo Judicial en toda la república, genera una base de datos de registro de los mismos y sirve como instrumento de auditoria de personal para determinar su existencia física en los puestos de trabajo; b) el proyecto para la regionalización administrativa, con el que se persigue desconcentrar los servicios administrativos hacia regiones del interior del país.

Mejoramiento de la comunicación social, Mejorar la comunicación social, para rescatar la credibilidad en el sistema formal de justicia. Para esto se ha impulsado el Programa de Comunicación Interna, que incluye proyectos para mejorar la comunicación y la coordinación institucional (eventos y publicaciones diversas, boletines de noticias, videos, informes ejecutivos, difusión de actividades, calendario judicial, carteleras informativas, etc). También se cuenta con el Programa de Comunicación Externa, para el mejoramiento de la comunicación externa y de la imagen del Organismo Judicial. Con el Programa de Educación se abordan temas de impacto social desde la óptica del Organismo Judicial, como una contribución al proceso de democratización y de paz en el país. Modernizar el sistema judicial –que incluye al Organismo Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional Civil y el Sistema Penitenciario- debe tener también como objetivo la recuperación de la autoridad y el monopolio del poder coercitivo que la sociedad les ha conferido, para que, con estricto apego a la ley, protejan los derechos de todos los ciudadanos.

La tarea pendiente La modernización del Organismo Judicial ha avanzado en la dirección deseada. Sin embargo, subsisten problemas como la lentitud e ineficiencia en el trámite de los procesos judiciales, que inciden en un alto costo y pérdida de tiempo; el deficiente sistema de notificaciones y el cumplimiento de los plazos; la facilidad para plantear recursos de nulidad y generar incidentes; el exceso de formalismos; la impunidad con que los empleados del Organismo Judicial se amparan en las fallas del sistema para justificar su ineficiencia. Otro problema es el exceso de trabajo en los distintos juzgados. La modernización del Organismo Judicial debe tomarse como un plan de nación, por lo que los próximos magistrados a la Corte Suprema de Justicia deben darle continuidad a los


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proyectos y acciones que se han iniciado, introduciendo los cambios y mejoras que sean necesarios, pero respetando la visión del nuevo Organismo Judicial que se diseñó.19 A nivel constitucional, también existen normas que inciden en las deficiencias de la justicia y deben ser objeto de revisión, tales como: Período de los magistrados de la CSJ. Actualmente es de cinco años, lo cual limita la capacidad de respuesta de los magistrados y no incentiva la carrera judicial. Se ha propuesto que el período se extienda a por lo menos nueve años, con renovación parcial cada tres años, no como es ahora, cuando todos terminan el período al mismo tiempo y se cambia a todos. Cada renovación implica la elección de un presidente (cada tres años), ampliando de esta forma el período de cada presidente, pues con períodos de un año es muy difícil dar continuidad al trabajo iniciado. En cuanto a la elección de los magistrados, es el proceso que menos injerencia política tiene. Sin embargo, debe existir un mayor esfuerzo de las comisiones de postulación para buscar a los mejores candidatos a la CSJ. Elección de los magistrados de Corte Apelaciones. Estos deberían ser designados por la CSJ y no por el Congreso, ya que la CSJ tiene mejor conocimiento de las calidades de los magistrados y se evitaría la injerencia política. La CSJ estaría obligada a renombrar a los magistrados que mejor hayan cumplido. Esto mejoraría la calidad en el trabajo de la Corte de Apelaciones. Presupuesto. De acuerdo con la Constitución Política, le corresponde al Organismo Judicial una asignación no menor al 2% del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación. Sin embargo, en los últimos años se ha interpretado dicho porcentaje como un máximo. Lo que asegura que no se paralice el sistema es la asignación extraordinaria, pero la misma choca con la transparencia del sistema de asignación presupuestaria. Los magistrados de la CSJ proponen un presupuesto igual o mayor del 6%, aunque con ello todavía sería un presupuesto menor en relación con otros países centroamericanos. Lo más importante es que exista algún grado de seguridad de que los fondos serán presupuestados y entregados, para ejecutar proyectos de mediano y largo plazo. Facilidad para la interposición del recurso de amparo. La Constitución regula este recurso en forma amplia, al establecer que no existe instancia que no sea susceptible de amparo, lo cual permite, en parte, el abuso de dicho recurso y explica parcialmente el retraso en la aplicación de la justicia. Integración y atribuciones de la Corte de Constitucionalidad (CC). Debe revisarse lo relativo a la selección y nombramiento de los magistrados. La elección debe hacerla el Congreso, pero mediante un procedimiento similar al utilizado para la selección de los magistrados a la CSJ. Debe eliminarse la figura del magistrado representante del Congreso y del Organismo Ejecutivo, puesto que ni la CC ni sus decisiones tienen una naturaleza política. Los magistrados deberían ser electos por una mayoría calificada del total de

19 Para darle continuidad al proceso se requeriría modificar el sistema de elección de los magistrados, permitiendo la renovación parcial y la reelección.


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diputados, como en el caso de la elección de los magistrados al Tribunal Supremo Electoral (TSE). En cuanto a sus atribuciones, la CC no debería conocer todas las apelaciones de los amparos, puesto que, nuevamente, causa un retraso en la aplicación de la justicia. Otro problema es que se le ha dado mucho poder, mucha importancia a la justicia constitucional, lo que ha motivado en varias oportunidades los abusos y que se hable de un “gobierno de la Corte”. En el caso de los intereses difusos, especialmente la interposición de recursos de inconstitucionalidad contra leyes y reglamentos de aplicación general, un ciudadano con el auxilio de tres abogados puede interponer dicho recurso y lograr una sentencia a su favor, cuando se trata de normas que afectan intereses colectivos. Para evitar abusos se propone, como en otras legislaciones, incluir como requisito necesario que dichas acciones de inconstitucionalidad estén respaldadas por 500 o más ciudadanos empadronados. Esto repercute en un mejor ambiente y se podría deducir responsabilidades a quienes interponen los recursos innecesariamente. Otros temas que no deben dejarse de lado son: Capacidad de ejecución. Si bien el Organismo Judicial tiene operando el SIAF, existen dificultades para la ejecución del presupuesto. A raíz de los acuerdos de paz, el Organismo Judicial tiene más recursos (en 1996 contaba aproximadamente con Q.200 millones; en el 2003 con un presupuesto cerca de los Q.800 millones). Sin embargo, las estructuras administrativas no han respondido con paralela rapidez, debiendo mejorarse los sistemas de ejecución. Carrera Judicial. Debe reforzarse como un incentivo para que las personas puedan crecer en la estructura de la organización. Para ello pueden iniciarse varias acciones, como el nombramiento de los magistrados de las cortes de apelaciones por la CSJ, la cual debe tomar en cuenta su buen desempeño, como factor que permita crecer en el sistema. Con el sistema actual, en el que interviene el Congreso en el nombramiento de los magistrados de las Salas de Apelaciones, no funciona la carrera judicial. Por otra parte, el Organismo Judicial tiene más de 700 magistrados y jueces. El 2002, menos del 20% pertenecía a la carrera judicial, no habiéndose podido cumplir la meta planteada de contar con un 100% de jueces de carrera para dicho año. Por ello debe revisarse la meta fijada y acelerar el proceso, a fin de incluir a todos los jueces actuales y futuros en dicha carrera. Medios de impugnación. Los medios de impugnación (como el amparo, las nulidades, las excepciones) son la mayor razón de retraso. También son una táctica que el sistema permite para retrasar una resolución final. Debe trabajarse para evitar el abuso de los medios de impugnación en general, lo que no significa restringir el derecho, sino modificar los requisitos actuales para su interposición. Sistema de notificaciones. El actual sistema de notificaciones responde a una legislación de la década de los sesenta. La CSJ tiene un proyecto de ley para modificar el sistema, introduciendo la tecnología en él, como el facsímil, el casillero judicial, el correo


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electrónico. Estos mecanismos invierten la forma como se hace actualmente y obliga a los interesados a informarse de las decisiones judiciales. El Ministerio Público (MP) y la Policía Nacional Civil (PNC). Ambas instituciones son parte importante en la investigación penal. Sin embargo, el Ministerio Público carece de recursos humanos y financieros, además de verse afectado por la corrupción, lo que incide negativamente en la administración de la justicia. Se debe fortalecer y mejorar al MP para lograr una investigación más confiable. De igual forma, la PNC debe fortalecerse no sólo en cuanto a la capacidad de investigación sino también en cuanto a la prevención de la criminalidad. Descongestión de trabajo. Actualmente los juzgados de primera instancia tienen exceso de trabajo, lo cual incide en la lentitud de los procesos. Debe invertirse tiempo y recursos para diseñar sistemas que permitan acelerarlos, y ampliar la cobertura de los juzgados de primera instancia.


51 SEGURIDAD CIUDADANA

VIII. POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

La inseguridad ciudadana se ha mantenido como una de las principales preocupaciones de los guatemaltecos según las encuestas de opinión pública (ver Gráfica 5). Adicionalmente, el Gobierno de Guatemala, con base en el Acuerdo Gubernativo N° 456-2001, inició el proceso de “Diseño y Formulación de la Política de Defensa Nacional de la República de Guatemala” que ha sido uno de los temas inconclusos luego de la firma de los compromisos de los acuerdos de paz. También el ejército de Guatemala ha continuado sus prácticas de hacer operativos conjuntos con la Policía Nacional Civil, a fin de coadyuvar a la seguridad interna del país. Esta situación ha provocado polémicas en la opinión pública, principalmente de las organizaciones de derechos humanos. Por lo tanto, en esta ocasión hemos decidido introducir al diagnóstico una descripción sobre el papel del ejército en la seguridad interna.

Gráfica 5 Evolución de los principales problemas del país 1990-2003

Fuente: Felipe Noguera., Encuesta de Opinión Pública, Varios años.

Vale la pena destacar que con este documento se pretende proporcionar una visión general sobre el problema de la inseguridad en el país, y sugerir lineamientos de política pública que permitan mejorar la segur idad ciudadana.

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Diagnóstico

En abierto contraste con la percepción de la población sobre la inseguridad ciudadana, son muy débiles los avances que se están haciendo para precisar las causas y las posibles soluciones de este problema que está agobiando al país.

En Guatemala existen serios problemas de información, que dificultan el seguimiento de la evolución de la violencia, e incluso comparar la situación de inseguridad de Guatemala con la de otros países. Es decir, en cuanto al crimen y la violencia, la situación actual en materia de medición es, sin lugar a dudas, deficiente.

Sin embargo, con la información disponible puede decirse que la violencia homicida en Guatemala está en torno al promedio de América Latina y no es uno de los casos extremos como se ha divulgado en algunos estudios a través de los medios de comunicación social. En todo caso Guatemala es un país con una de las mayores tasas de victimización, lo que podría explicar, en parte, porqué existe una percepción generalizada de que es uno de los países más inseguros de la región.

A partir de información de la Encuesta Nacional de Victimización a Hogares, realizada por el CIEN en 1999, se encontró que alrededor del cuarenta por ciento de la población fue víctima de robo sin violencia, asalto a mano armada, amenaza, agresión física o ataque sexual, y sólo uno de cada cinco incidentes fueron denunciados. Debido al bajo porcentaje de denuncias, se puede presumir que la criminalidad “oculta” en Guatemala es significativa.

Según la información disponible del Instituto Nacional de Estadística, se observa que, durante el período 1986-1999, 1997 fue el año con mayor tasa de homicidios; mientras que en 1999 se tuvo la tasa más baja. En los períodos, 1987-1988 y 1997-1998, la tasa de homicidios superó la tasa promedio de homicidios del período 1986-1999. A nivel regional, se pueden señalar varias cosas. La primera es la alta variabilidad en las tasas de homicidios por departamento. Mientras que en lugares como Petén y Jutiapa se observan tasas que para los estándares internacionales son a todas luces excesivas, departamentos como Totonicapán, Alta Verapaz y Huehuetenango muestran niveles de violencia homicida comparables a los de las sociedades desarrolladas. Por lo tanto no es posible atender el problema de la violencia homicida de la misma manera en todo el país. (Ver Tabla 3). Geográficamente se puede ubicar con precisión la violencia homicida en las siguientes regiones: Región Petén (Departamento de Petén), Región Sur-Oriental (Jutiapa, Santa Rosa y Jalapa), Región Nor-Oriental (Izabal, Zacapa, Chiquimula y El Progreso) y Región Metropolitana (Departamento de Guatemala). Escuintla pertenece a la Región Central. Así, son diez los departamentos donde la tasa de homicidios supera el promedio anual del país, según los datos del Instituto Nacional de Estadística correspondientes al período 1986-1999. De acuerdo con cifras de la Policía Nacional Civil, son diez los departamentos que superan la tasa promedio nacional de homicidios, y estos coinciden con los diez que tienen las mayores tasas de homicidios según el Instituto Nacional de Estadística. Cabe destacar que el departamento de Guatemala, a pesar de ser el más poblado, es uno de los menos violentos entre los que superan la tasa de homicidios promedio a nivel nacional. También es importante notar que, según los datos de la Policía Nacional Civil, la firma de los



acuerdos de paz no significó, automáticamente, un descenso en los indicadores de violencia homicida. Por el contrario, parece que en los años 1996 y 1997 se incrementó la misma.

Tabla 3 Homicidios (Número, características y tasa de homicidios pcmh) en Guatemala

(1986-1999) % Homicidios

Año Número de homicidios

Tasa de homicidios

pcmh Masculinos No Indígenas 18-39 años Arma de

Fuego 1986 1,572 19.8 91.5 74.6 66.1 57.4

1987 1,891 23.2 90.4 74.0 63.6 55.4

1988 1,968 23.6 91.4 75.9 65.4 57.4

1989 1,636 19.1 90.4 77.0 66.3 62.3

1990 1,663 18.9 92.3 75.5 66.9 63.0

1991 1,691 18.8 86.8 74.9 62.9 63.3

1992 1,690 18.3 87.8 77.3 64.9 61.4

1993 1,693 17.9 90.5 80.2 62.9 62.0

1994 2,041 21.0 88.2 81.3 66.5 63.1

1995 1,970 19.7 92.4 82.6 63.8 68.4

1996 2,166 21.1 92.5 76.3 63.5 72.8

1997 3,002 28.5 91.7 78.4 64.8 73.5

1998 2,806 25.6 93.2 72.3 65.0 76.7

1999 1,978 17.8 91.0 71.9 62.0 72.8 Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas Vitales, INE y Estimaciones de Población, INE y CIEN.

Una de las hipótesis que se maneja actualmente acerca de la violencia en Guatemala, según la cual esta hunde sus raíces en el pasado y en particular en el conflicto armado interno, no parece corroborarse con la información disponible, por lo menos a nivel regional. El dato más revelador al respecto lo constituye el hecho de que los departamentos más violentos en la actualidad no coinciden con aquellos en los cuales un mayor número de los hogares reporta saber sobre un conocido muerto violentamente alguna vez. Lo que los datos sugieren es que la violencia actual es de otra naturaleza o que, por lo menos, se ha relocalizado geográficamente. Esta nueva violencia, por su parte, sí muestra una clara concentración y persistencia local. La única herencia que se percibe del conflicto sobre la violencia actual sería la de haber inducido, o facilitado, la consolidación del crimen organizado en ciertas regiones. Según el artículo 244 de la Constitución Política de la República, el Ejército de Guatemala es la institución responsable de mantener la independencia, la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior. Sin embargo, en el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, se formuló una propuesta de modificar dicho artículo para limitar la función del ejército a la defensa de la soberanía del estado y de la integridad del



territorio. Esta propuesta de reforma no fue ratificada en la consulta popular que se celebró para introducir reformas a la Constitución de la República, por lo que sigue vigente su redacción original. Sin embargo, en dicho acuerdo se estableció que el tamaño y los recursos del ejército serán acordes con las necesidades del cumplimiento de sus funciones de defensa de la soberanía y de la integridad del territorio, y con las posibilidades económicas del país. Además se estableció que se debía reorientar el uso y la distribución del presupuesto del ejército hacia las funciones constitucionales y la doctrina militar20 a que se hace referencia en el mismo acuerdo, optimizando los recursos disponibles para alcanzar, en 1999, una reducción respecto al gasto destinado en 1995, de un 33% en relación con el producto interno bruto (PIB). Por lo tanto, no esta claro el límite del papel del ejército por diferencias entre lo establecido por la Constitución Política y el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, específicamente sobre su participación en la seguridad interna.

Recomendaciones de política pública El punto de partida debiera ser establecer claramente el ámbito de trabajo del ejército de Guatemala (seguridad externa e interna). También debiera definirse el papel y los recursos que necesitará el Ministerio de Gobernación para brindar seguridad ciudadana. En otras palabras se sugiere hacer una reingeniería en ambas instituciones en la que se identifiquen claramente las dependencias que se encargarán de aspectos relacionados con la seguridad interna. Adicionalmente se sugiere establecer indicadores de desempeño que permitan evaluar los programas de cada una de estas dependencias. Como parte de este ejercicio se sugiere analizar si los programas vigentes son pertinentes. Esto significaría hacer un inventario de los recursos disponibles y se debiera comparar con los “necesarios” para cumplir con los objetivos que se fijen para cada dependencia. La recomendación que surge con mayor fuerza tiene que ver con la necesidad de mejorar la base de información sobre el crimen y la violencia, en todos los niveles. Es indispensable reconocer si se trata de un crimen organizado significativo, saber cuál es su dimensión, identificar y entender a sus actores, afinar la medición de su presencia, analizar sus relaciones con la criminalidad y con otros tipos de violencia. Como primera sugerencia en cuanto a mejorar la base de información, se considera pertinente recomendar que se fortalezca la capacidad institucional para registrar la incidencia de la violencia. Parecería conveniente, en segundo término, tecnificar y

20 Orientada al respeto de la Constitución Política de la República, a los derechos humanos, a los instrumentos internacionales ratificados por Guatemala en materia militar, a la defensa de la soberanía e independencia nacional, a la integridad del territorio del país y al espíritu de los acuerdos de paz firme y duradera.



profesionalizar la labor de recopilación y sistematización de las estadísticas sobre crimen y violencia. También moverse en la dirección de corregir los conflictos de intereses que existen, para los organismos de seguridad, entre la tarea de registrar los incidentes criminales, el desarrollo de los procesos judiciales y la evaluación de su desempeño: existen incentivos perversos entre la labor puramente estadística y la responsabilidad judicial de aclarar los crímenes y capturar a los agresores. Parece claro que los ciudadanos tienen valiosa información sobre el crimen y la violencia, pero no la transmiten a las autoridades, entre otros factores, por los altos costos que implica la judicialización de los incidentes. El acopio de información también debe hacerse de manera focalizada, involuc rando mucho más a las comunidades y sectores afectados en términos de la percepción del problema, sus orígenes, sus efectos, y las soluciones viables y realistas. En este contexto vale la pena destacar la importancia de las encuestas de victimización. Se recomienda que se aporten recursos al Instituto Nacional de Estadística para realizar encuestas de victimización periódicas, que permitan contar con información más detallada sobre la violencia y medir el impacto de las políticas públicas para reducirla. Tomando en cuenta experiencias de otros países, se recomienda ser cuidadosos en no dejar de lado los delitos que afectan al sector empresarial y productivo. Finalmente se sugiere celebrar talleres de trabajo para definir los aspectos estratégicos que van más allá de un gobierno y que competen a la sociedad guatemalteca. Por ejemplo, establecer si continuará el uso de la pena de muerte, qué papel se espera de las cárceles (rehabilitación o “castigo”), etc. Se recomienda identificar en el corto plazo las actividades delictivas que tienen un mayor impacto en la percepción de inseguridad de la población y desarrollar estrategias pilotos para disminuir su ocurrencia. Específicamente se sugiere combinar técnicas preventivas con las de castigo en actividades delictivas, como el robo en los buses del transporte público. Paralelamente se deben impulsar programas especialmente dirigidos a jóvenes que corren el riesgo de caer en prácticas delincuenciales y a los que requieren una alternativa. Todas estas actividades deben ir acompañadas de una estrategia de comunicación, para que la población conozca cuáles son las metas y los indicadores de los programas de seguridad ciudadana. Es fundamental lograr que la población apoye el trabajo de los cuerpos de seguridad pública, por lo que éstos deben conocer cómo hacerlo.


57 MACROECONOMÍA

IX. MACROECONOMÍA

“Las tasas de crecimiento económico alcanzadas por Guatemala durante los últimos cinco años no bastan para que los guatemaltecos gocen de un nivel de vida satisfactorio y sostenido. El principal reto que hoy sigue afrontando la economía guatemalteca es precisamente aumentar el crecimiento económico” 21 . Así resumíamos el reto que Guatemala tenía por delante hace ocho años. Muchas cosas han sucedido en el ámbito macroeconómico: la inflación está bajo control, el tipo de cambio estable, se realizó una reforma financiera, etc. No obstante, el reto del crecimiento económico sigue tan vigente como antes. Con una pequeña diferencia : hace ocho años nos atrevíamos a proponer un plan de crecimiento acelerado mediante el cual pudiésemos alcanzar tasas de crecimiento económico del 7% anual; hoy esa posibilidad se ve más lejana que nunca.

Diagnóstico y recomendaciones La restauración y el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos nos impiden, como país, poder alcanzar en los próximos años lo que se podía hace ocho o cuatro años. El desequilibrio externo, en forma de un creciente déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y en forma de un limitado crecimiento de las exportaciones, limita las posibilidades de crecimiento de mediano plazo de la economía guatemalteca. La falta de “alineación” de algunos precios “claves” en la economía (tipo de cambio, tasa de interés, etc) distorsiona la asignación eficiente de recursos y compromete la viabilidad de mediano plazo de algunos de los equilibrios fundamentales22. La falta de una definición de largo plazo en materia monetaria, cambiaria y crediticia no permite generar los incentivos y expectativas necesarios para el óptimo funcionamiento de la economía, afectando así de manera negativa la credibilidad y variabilidad de las políticas, y poniendo en riesgo el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos.

Cuenta Corriente Hace ocho o diez años, cuando se hablaba del reto del crecimiento económico, se sabía bien que un crecimiento sostenido de 6-7% tendría un impacto directo sobre el equilibrio externo de la economía. En términos generales, un crecimiento de esta magnitud requiere una amplia participación del ahorro interno y externo. En materia del ahorro externo, medido indirectamente por el Saldo en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos (SCC), se estimaba que la economía tendría que financiar durante varios años consecutivos desequilibrios del orden del 6-7% del PIB. Dichos niveles podrían parecer no sostenibles a primera vista; sin embargo, hay que recordar que serían el producto de un crecimiento

21 CIEN. Estrategia de Desarrollo Económico y Social para Guatemala . CIEN: Guatemala, 1995. Contraportada 22 Es decir el equilibrio externo, fiscal, nivel de empleo, etc.


58 MACROECONOMÍA

sostenido en la inversión productiva del país 23 . El problema que la economía enfrenta actualmente es que, sin haber alcanzados tasas de crecimiento elevadas, la dependencia del ahorro externo es muy alta; patrón de comportamiento que se manifiesta desde hace varios años de manera sostenida. En la última década el crecimiento promedio de la economía ha sido menor de 3% anual, pero el desequilibrio en cuenta corriente ha superado el 5% del PIB cada año, tal y como se muestra en la siguiente gráfica.24

Gráfica 6 Saldo en Cuenta Corriente (1990-2002)

(Porcentaje del PIB)

-7.0

-6.0

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: BANGUAT.

De ninguna manera se está tratando de decir que es necesario evitar, o eliminar, el referido déficit. Lo importante es que el déficit sea sostenible en el mediano plazo. Es decir, que existan fuentes de financiamiento sostenibles en el mediano y largo plazo. A juzgar por el pobre desempeño de la economía en los últimos años, la creciente apreciación cambiaria y las bajas tasa de inversión, todo indica que dicho déficit tiene sus orígenes en una expansión del consumo (privado y público). De esa cuenta, no debe sorprender que, en su mayoría, los capitales que han financiado la brecha externa no tengan un carácter estructural. Este financiamiento no es el producto de mayores niveles de inversión doméstica, sino más bien de reducciones en el ahorro interno. ¿Cuánto tiempo más puede mantenerse este patrón? Mientras los capitales sigan fluyendo no habría mayor problema. Sin embargo, se sabe bien que muchos de ellos responden puramente a las condiciones financieras locales, condiciones que distan mucho de las óptimas para promover la inversión y el crecimiento económico25. Otra cosa sería si dichos

23 Se estima que entre un 40-50% del total de la inversión doméstica consiste en bienes de capital importados, insumos intermedios, etc. 24 Es importante resaltar el hecho de que este déficit se calcula después de haber contabilizado el ingreso de remesas familiares al país. 25 Mucho se habla de que gran parte de estos flujos se originan en el “lavado de activos internacionales”. Mientras no exista evidencia sólida en este sentido, es mejor seguir analizando la economía de acuerdo a las formas tradicionales. En todo caso, también cabría la pregunta sobre la sostenibilidad de dichos flujos.


59 MACROECONOMÍA

flujos se originaran en genuinas inversiones productivas en el país, sobre todo en inversiones en el sector de bienes comerciables internacionalmente26. Si este fuera el caso, la pregunta acerca de la sostenibilidad no sería tan apremiante como lo es hoy. Los flujos financieros que sirven para financiar consumo son generalmente de corto plazo y especulativos; así como vienen se van, o por lo menos dejan de venir. Ahora bien, pretender crecer a tasas cercanas al 6-7% en las condiciones actuales resulta prácticamente imposible. Tasas de crecimiento de este tipo llevarían el déficit externo a niveles insostenibles. Una cosa era crecer al 7% cuando partíamos de un 4% y de un SCC de 3% del PIB; otra cosa es crecer al 7% partiendo de un 2% y de un SCC de 6% del PIB. La sostenibilidad del déficit en cuenta corriente es una realidad que debe ser abordada de manera explícita en la formulación de la política fiscal, monetaria, cambiaria y financiera. Llevar a este déficit a niveles sostenibles requiere una mezcla de las políticas anteriores. No hacer nada al respecto puede implicar en el futuro cercano un ajuste violento, como se ha visto en otros países de la región.

Política Cambiaria La elección de un sistema cambiario es siempre una decisión complicada. El debate sigue estando alrededor de sistemas flexibles o sistemas fijos. Para cada caso existen suficientes argumentos a favor y en contra. Los que critican los sistemas flexibles lo hacen a partir de experiencias con sistemas flexibles mal manejados. Los que critican los sistemas fijos critican sistemas fijos mal manejados. La comparación justa sería entre un sistema flexible bien manejado y un sistema fijo bien manejado. Este tipo de discusión rebasa los límites de esta propuesta. Antes de tomar cualquier decisión al respecto, es importante hacer un inventario de los requisitos necesarios para que funcione cada uno de los sistemas y recordar que el tipo de cambio no es una variable que se determine separadamente del resto de la economía. Incluso se ha llegado a sugerir que el tipo de cambio no es más que una variable que mide o refleja (como lo hace un termómetro) los problemas subyacentes en la estructura económica. Desde esta perspectiva, el régimen cambiario sería una decisión secundaria, siempre y cuando los fundamentos de la economía sean sólidos. En ese orden de ideas, la adopción de un tipo de cambio fijo requería mucho más que la simple acumulación de reservas internacionales. Sería necesario hacerse otras preguntas. Habría que considerar de manera explícita la salud del sistema financiero, la cantidad de pasivos contingentes que habría que absorber en caso de una crisis, el grado de compromiso de la política fiscal con el mantenimiento del tipo de cambio fijo, la flexibilidad del mercado de trabajo y del salario nominal, el “desalineamiento” del tipo de cambio nominal respecto del tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, etc. Antes de responder a todas estas dudas, la adopción de un tipo de cambio fijo parece poco recomendable en la coyuntura actual.

26 Se estima que muchos de los flujos existentes han venido a financiar una expansión en el sector de los bienes no comerciables internacionalmente; por ejemplo, el de la construcción.


60 MACROECONOMÍA

De la misma forma, seguir manteniendo el régimen cambiario flexible requeriría también una discusión abierta. El prolongado episodio de apreciación cambiaria de los últimos años, según un tipo de cambio flexible, debería juzgarse a la luz de la estructura económica que el país requiere para desarrollarse, de la sostenibilidad de la cuenta corriente, de la competitividad de las exportaciones, de la naturaleza de los flujos de capitales y de las remesas, de la evolución de los términos de intercambio, etc. Aunque en el pasado reciente las intervenciones del banco central en el mercado cambiario han sido mínimas, dichas intervenciones parecen no seguir ninguna regularidad u obedecer a algún criterio concreto de intervención27. Adicionalmente, aunque dichas intervenciones sean mínimas, el banco central interviene activamente en el mercado mediante la esterilización monetaria. El nivel actual de las reservas internacionales se encuentra en su máximo histórico, tal y como lo muestra la próxima gráfica. Dicho nivel de reservas no puede juzgarse de manera aislada. El nivel deseado de reservas internacionales debe discutirse en conjunción con el de un sistema cambiario. Esta discusión, a su vez, debe enmarcarse dentro del papel que las políticas fiscal, monetaria y financiera deben jugar en el mediano plazo. Dada esta falta de definición, no es posible hacer un juicio definitivo acerca del nivel actual de las reservas. Esto no implica que éstas se sigan acumulando sin límite; es preciso determinar el tamaño óptimo de las mismas.

Gráfica 7 Reservas Monetarias Internacionales (1990-2003)

(millones de US$)

0.0

500.0

1,000.0

1,500.0

2,000.0

2,500.0

3,000.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Jul-03

Fuente: BANGUAT

En cuanto al nivel del tipo de cambio nominal actual, es imperativo que se determine en cuánto esta “desalineado” respecto de su nivel de equilibrio de largo plazo. Aunque durante mucho tiempo la política cambiaria persiguió un tipo de cambio neutro, en la realidad el

27 CIEN (2002). Análisis de la política monetaria y crediticia y del sector financiero de Guatemala. PNUD editor.


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tipo de cambio se ha venido apreciando de manera sostenida28. Lo que es un hecho es que el tipo de cambio se ha mantenido estable a pesar del deterioro en la mayoría de las variables que lo fundamentan29. La próxima gráfica muestra la evolución del tipo cambio real observado y del tipo de cambio real de equilibrio30.

Gráfica 8 Tipo de Cambio Real. (1991-2002)

115

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145

155

165

1991

1992

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1994

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1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

observado esperado

Fuente: Cálculos CIEN con información del BANGUAT.

En dicha gráfica se pueden observar las desviaciones del tipo de cambio real respecto a su valor esperado y los intervalos de confianza respectivos a más/menos dos desviaciones estándar. Se observa que durante los 90, en general, cuando en un período ha habido una desviación, al siguiente se corrige la tendencia de la misma. Sin embargo, a partir de 1999, se observa una constante desviación hacia abajo del valor de equilibrio. Es más, de persistir la tendencia, la desviación podría incluso salirse de los intervalos de confianza. El mantenimiento de un SCC sostenible en el mediano plazo requiere que las exportaciones recobren mayores niveles de dinamismo. Igualmen te, este dinamismo de las exportaciones también es necesario para lograr la ansiada recuperación económica. Este mayor dinamismo requiere mejoras en la productividad de este sector, así como un “realinamiento” de los incentivos a favor de la producción de bienes exportables. Este cambio de incentivos se logra, en parte, por un proceso de depreciación del tipo de cambio real31.

28 Según el método de estimación utilizado, así será el grado de apreciación que se detecte en el tipo de cambio. El tipo de cambio real se aprecia cuando el tipo de cambio nominal ni siquiera compensa el diferencial de inflaciones externas e internas. El nivel de precios interno sube más rápido que los precios internacionales, aún después de corregir por el tipo de cambio. 29 Por ejemplo, caída en los precios de exportación, aumento en el precio del petróleo, inflación doméstica mayor que la internacional, etc. 30 Para calcular el tipo de cambio real de equilibrio, se utilizo el procedimiento descrito en Edwards (1989). 31 Es decir, que el tipo de cambio nominal supere la diferencia entre la inflación externa e interna. Algunas estimaciones preliminares indican que dicha depreciación debiera estar alrededor de un 3-4% por año.


62 MACROECONOMÍA

Debe insistirse en el hecho de que el tipo de cambio real es un variable que no puede ser controlada directamente por el banco central. Sin embargo, de manera indirecta puede ser influida por la política fiscal, monetaria y comercial. El mayor nivel de apertura comercial que traerá consigo la firma del CAFTA hará su parte causando una mayor depreciación del tipo de cambio real. La política fiscal debe coadyuvar a lograr la referida depreciación. Esto requiere un ajuste del lado fiscal para aliviar la presión que tiene actualmente la demanda de bienes no comerciables internacionales. La política monetaria debe ser tal que permita que el precio del dólar aumente de acuerdo a la tasa de depreciación real requerida. La adopción de un particular régimen de tipo de cambio es un proceso que debe ser discutido en profundidad. En dicha discusión hay que tomar en cuenta varios aspectos. Primero, hay que reconocer que el tipo de cambio puede ser caracterizado también como una herramienta de la política comercial32. De esa cuenta, es importante que en el país se genere un debate acerca del papel que el tipo de cambio debe jugar en la economía. Hasta el día de hoy, la política cambiaria ha sido concebida únicamente dentro del ámbito macroeconómico. La mayoría de las veces como un instrumento para moderar las expectativas de inflación de los agentes económicos. Segundo, es importante discutir el papel que la política monetaria y fiscal pueden jugar en el funcionamiento y mantenimiento de diferentes regímenes cambiarios. Tercero, hay que analizar la naturaleza de los flujos financieros (remesas, flujos de capital, etc) que recibe la economía, así como la naturaleza de los shocks a la afectan. Las devaluaciones nominales tienden a ser neutrales en el largo plazo. Es decir que el aumento en los precios internos, tarde o temprano, erosionan toda la ventaja que pueda darse al sector exportador a través de tipos de cambio más altos. Sin embargo, no puede negarse que una devaluación nominal logre, por lo menos en el corto plazo, parte de la devaluación real necesaria. Aunque esta parezca una solución factible, es una estrategia demasiado riesgosa, dados los otros desequilibrios existentes en este momento. Siempre se corre el riesgo de que una medida de este tipo genere expectativas negativas muy difíciles de manejar. Por tanto, aunque pareciera necesaria una corrección del tipo de cambio, conviene más seguir insistiendo en el ajuste fiscal, en la mejora de la productividad del sector exportador y en la consistencia de otras medidas relacionadas33.

Política Monetaria El Banco de Guatemala debe continuar con su objetivo de largo plazo por reducir la inflación a niveles internacionales. El éxito de una política de este tipo requiere toda la cooperación de las finanzas públicas 34 . Esta cooperación es fundamental si se pretende alcanzar también una determinada evolución del tipo cambio real, mayor apertura

32 Esto es, por medio de la depreciación del tipo de cambio real puede promoverse la competitividad de las exportaciones. 33 Por ejemplo, una política salarial acorde con la productividad de la mano de obra. 34 Esto es adicional a lo que actualmente ya se considera en la legislación respecto a la absorción de las pérdidas del banco central por el Ministerio de Finanzas Públicas.


63 MACROECONOMÍA

comercial y un resultado sostenible en la cuenta corriente. Desafortunadamente, la política fiscal en los momentos actuales no está en plena capacidad de brindar tal apoyo a la política monetaria. Por tanto, el logro simultáneo de los objetivos antes mencionados deberá ser un objetivo de mediano plazo, en la medida que las circunstancia lo vayan permitiendo35. En los momentos actuales el banco central tampoco tiene en su poder todos los grados de libertad que uno quisiera para el manejo de una política monetaria independiente. Desde una integración de la Junta Monetaria que no garantiza la total autonomía de la banca central hasta una independencia legal que necesita cimentarse completamente. Por otra parte, el nivel actual de las operaciones de mercado abierto, OMAs, reduce también los grados de libertad en el manejo de la política monetaria. La capitalización inmediata de los recursos de la privatización que todavía no han sido utilizados daría una señal creíble del grado de compromiso del gobierno para con la política monetaria. Aunque dicha capitalización no sería la solución definitiva, sí le daría un mayor margen de operación al banco central. Los esfuerzos de regulación monetaria en años anteriores elevaron la tasa de interés doméstica y provocaron masivos ingresos de capital. De haber permanecido estos flujos en el mercado, el tipo de cambio se hubiera apreciado aún más. Para evitar esta apreciación el banco central acumuló reservas internacionales y esterilizó la expansión monetaria resultante con operaciones de mercado abierto. Esta es una operación poco efectiva ya que debe seguirse en rondas sucesivas de esterilización con crecientes pérdidas operativas del banco central. Actualmente esta política ha tenido un respiro con la caída internacional de las tasas de interés. Esto es una oportunidad para iniciar una estrategia que elimine gradualmente la presión que estas operaciones ejercen sobre la política monetaria y las tasas de interés. La siguiente gráfica muestra la evolución de las operaciones de mercado abierto durante los últimos años. Hay que notar que el creciente saldo de estas operaciones coincide también con la acumulación sin precedentes de las reservas internacionales. En cierto sentido, el nivel de reservas internacionales se encuentra “pignorado” por esta creciente deuda de corto plazo del banco central. Es decir que, de revertirse el proceso de esterilización monetaria, el nivel de reservas internacionales podría caer a los niveles originales antes de la expansión de las OMAs36. Dado el creciente grado de interrelación financiera en Guatemala, sumado al principio de libre negociación de divisas, el Banco de Guatemala cada vez tiene menos control en los agregados monetarios. Por tanto, la política monetaria debe alejarse cada vez más de intentar un estricto control de la evolución de los agregados monetarios. En su lugar debe concentrarse en alcanzar un objetivo inflacionario utilizando la tasa de interés como 35 Esto no quiere decir que los ajustes fiscales no sean urgentes. Lo que se pretende es que la política macroeconómica tenga la credibilidad necesaria para ser exitosa. 36 Suponiendo que durante todo el proceso de reversión de la esterilización los agentes económicos no dudan respecto de la sostenibilidad de la política macroeconómica y que la tasa de interés no se utiliza para evitar el proceso. En caso de que los agentes duden de la sostenibilidad de la política, el nivel de reservas podría caer a niveles muy peligrosos, dado el déficit en cuenta corriente.


64 MACROECONOMÍA

objetivo intermedio y las operaciones de mercado abierto para influir en la tasa de interés. En este punto es donde resulta imperativo conjugar los objetivos estrictamente monetarios con otro tipo de objetivos. La política monetaria por si misma no puede alcanzar una multiplicidad de objetivos. En materia de depreciación del tipo de cambio real, la política monetaria necesita una política fiscal consistente con dicho objetivo.

Gráfica 9 Saldo en las Operaciones de Mercado Abierto (1994-2003)

(Millones de Quetzales)

1,250.0

4,250.0

7,250.0

10,250.0

13,250.0

May

-94

Sep

-94

Ene

-95

May

-95

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-95

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May

-01

Sep

-01

Ene

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May

-02

Sep

-02

Ene

-03

May

-03

Fuente: BANGUAT

Política Financiera

En el 2002 la legislación pertinente al sector financiero fue objeto de una reforma significativa. Esta reforma implicó un cambio casi total a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (BANGUAT) y de la Ley Monetaria, además de la aprobación de una nueva Ley de Bancos y Grupos Financieros y otra de Supervisión Financiera. Las principales aportaciones de estas leyes se pueden resumir en fortalecer la capacidad del BANGUAT para implementar una política monetaria sana, y promover prácticas financieras sanas y transparentes entre los principales intermediarios. Aunque el consenso entre expertos señala a esta reforma como un avance significativo en la dirección correcta, no necesariamente implica que los problemas del sector hayan quedado resueltos con su simple aprobación. Si bien la información pública sobre el sector sigue siendo deficiente e incompleta, el bajo crecimiento económico, los desequilibrios macroeconómicos y la incertidumbre de la política monetaria son suficientes razones para suponer que el sistema como un todo está debilitado.


65 MACROECONOMÍA

Es más, la misma reforma financiera implica importantes costos de ajuste para los intermediarios financieros; costos como una mayor diversificación de cartera y una mayor capitalización. Asimismo, la reforma se realizó de manera tal que se promueva y facilite una mayor competencia entre los distintos oferentes de servicios financieros. Esto beneficia a los usuarios de servicios financieros en la medida que se reduzcan los márgenes de intermediación, pero demanda un mayor grado de eficiencia por parte de los oferentes financieros. Esta situación indica que la reforma financiera está lejos de concluir. Es más, el cambio legal apenas indica el inicio de la reforma. En principio, ni siquiera los cambios legales han terminado. Todavía falta aprobar una normativa referente a los intermediarios financieros no bancarios, fortalecer la normativa respecto a mercados bursátiles, la reforma al sistema previsional, mejorar la legislación de garantías mobiliarias e inmobiliarias, entre otras medidas. Por otro lado, mucho de la reforma y el fortalecimiento del sector dependerá de los mismos intermediarios financieros que tienen que cumplir con los nuevos requerimientos de capitalización y diversificación de riesgos, y adaptar sus sistemas y controles internos a la nueva legislación. Esto también implica un mayor apoyo a la Superintendencia de Bancos, para cumplir con sus nuevas funciones. Finalmente, habrá intermediarios que tendrán que salir del mercado. Aunque la legislación establece un procedimiento novedoso de salida que favorece los mecanismos de mercado, el espíritu del mismo no se ha respetado. Los dos últimos bancos que cerraron lo hicieron con el apoyo del Crédito Hipotecario Nacional. Por ser éste un banco nacional, su salida se financió con fondos públicos y no se implementaron los mecanismos de mercado. Es importante cerrar esta puerta definitivamente e implementar debidamente los procedimientos legales. Para facilitar este proceso, también es necesaria una reforma fiscal, para que no se aplique el IVA a la venta de cartera. Finalmente, con el fin de evitar la tentación de seguir utilizando fondos públicos para el rescate de bancos privados, hay que avanzar en la privatización o cierre definitivo del Crédito Hipotecario Nacional.


66 MACROECONOMÍA


67 INGRESOS TRIBUTARIOS

X. INGRESOS TRIBUTARIOS

Los acuerdos de paz mencionan más de 15 compromisos en materia fiscal, el más conocido de ellos es elevar la carga a un mínimo de 12% del Producto Interno Bruto, PIB. La medida fue originalmente calendarizada para el año 2000. El referido incumplimiento llevó la concertación de un Pacto Fiscal, con el objeto de alcanzar acuerdos mínimos acerca de la política fiscal en Guatemala y comprometer a los diversos sectores a realizar esfuerzos para cumplir ciertos objetivos respecto a los ingresos del estado y la administración tributaria, entre otros.

Diagnóstico A pesar de un relativo incumplimiento de la mayoría de compromisos en ma teria tributaria, la carga tributaria actual es superior al promedio histórico del país (aproximadamente un 8% del PIB). En el 2002 la carga tributaria alcanzó niveles cercanos al 10.6% del PIB, y de acuerdo a lo planteado por los acuerdos de paz y el Pacto Fiscal, la carga tributaria debería seguir aumentando. Sin embargo, si bien la carga tributaria ha aumentado por lo menos un 20% en los últimos ocho años, durante ese mismo período no se ha visto una mejora en el gasto público ni una mayor transparencia en el uso de los recursos. Por tanto, es imposible hablar de aumentar la carga tributaria sin hacer referencia directa al uso de los recursos fiscales.

Gráfica 10 Carga Tributaria (1970-2003)

* 2003 es lo presupuestado. Fuente: elaboración propia con datos del MFP.

Los problemas principales del sistema tributario guatemalteco tienen que ver con el elevado número de exenciones, deducciones, incentivos y privilegios fiscales, la debilidad institucional de la Superintendencia de Administración Tributaria, SAT, la complejidad y falta de claridad de las normas tributarias, y la escasa persecución y sanción de los grandes

5

7

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2003

(p)

% d

el P

IB



evasores (por ejemplo, los grandes contrabandistas de mercancías). De esa cuenta, el mayor problema del sistema tributario actual no es de tasas, sino de cumplimiento de las obligaciones tributarias y de una estructura impositiva que provoca distorsiones económicas (el Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias, IEMA, por ejemplo). El Impuesto Sobre la Renta, ISR, y el IEMA a partir de 1998, son los dos impuestos que más distorsiones generan en la eficiente asignación de los recursos en el país. Lamentablemente, en la actualidad el fisco depende en gran parte de estos dos tipos de impuestos. En la medida que no se reduzca el gasto público, parece poco probable que el fisco pueda prescindir de estos dos impuestos.

Gráfica 11

Ingresos Tributarios por ISR e IEMA (1990-2002) (Porcentaje del PIB)

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

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1999

2000

2001

2002

ISR IEMA

Fuente: elaboración propia a partir de información proporcionada por el MFP.

En materia de impuestos directos, los principales desafíos consisten en eliminar las distorsiones que generan estos impuestos y poner en práctica mecanismos de retención efectivos, que permitan ampliar significativamente la base tributaria. La conveniencia o inconveniencia de un ISR progresivo, frente a propuestas más radicales como su eliminación o sustitución por un “Flat Tax” (Impuesto Proporcional sobre la Renta), debe ser encarada de acuerdo a los compromisos que la sociedad guatemalteca ha adquirido en este sentido. Por ejemplo, en el Pacto Fiscal se establece que la carga tributaria debe ser globalmente progresiva 37 . Aunque no se especifica la combinación de impuestos que permitiría este objetivo, dada la distribución del ingreso en Guatemala, dicho objetivo sería difícil de lograr con puros impuestos indirectos38. 37 Es decir, que en la medida que sube el ingreso de las familias, estas paguen una proporción mayor de sus ingresos en forma de impuestos. 38 Esto se debe a que el consumo es una fracción menor de los ingresos de las familias en la medida que estos aumentan. Por tanto, mediante impuestos indirectos, las familias de altos ingresos pagarían menos impuestos (como proporción de sus ingresos) que los de bajos ingresos. Salvo que se adoptara un esquema de impuestos



Por otro lado, la dificultad de reducir el gasto público en el corto plazo podría complicar muchísimo una modificación substantiva de estos impuestos. De cualquier manera, como se dijo antes, el problema del ISR no es de tasa sino de evasión. Por tanto, las tasas actuales no deben ser elevadas. Al contrario, la estructura actual de tasas podría simplificarse aún más y las tasas podrían reducirse. El área donde hay que hacer un mayor esfuerzo es en la de las exenciones y deducciones para las personas individuales39. El IEMA se creó para darle sostenibilidad a la recaudación del ISR. Sin embargo, debido a que el IEMA no dis tingue entre pérdidas y utilidades, en situaciones desfavorables su aplicación tiende a afectar más a las empresas que el ISR. Debido a que el IEMA es acreditable al ISR, constituye un pago anticipado de este último aunque no se generen rentas40. El elevado costo que este impuesto impone sobre las empresas y la inversión hace que deba considerarse seriamente su eliminación. Sin embargo, junto con una propuesta de eliminación de este impuesto debe haber también una propuesta de reducción de gastos o de sustitución de los ingresos que se pierdan. Desde ningún punto de vista las modificaciones a la estructura tributaria pueden derivar en mayores déficit fiscales. Por tanto, el camino más seguro para su eliminación parece ser uno gradual, pero firme, de manera que en dos o tres años el impuesto haya desaparecido.

Recomendaciones Cualquiera que sea la estructura de impuestos directos que se desee, es imperativo tener como prioridad que éstos distorsionen lo menos posible las decisiones económicas. Por tal razón es importante considerar un diseño que permita dar un tratamiento preferencial a las inversiones en capital físico, reinversión de utilidades, ganancias de capital, etc. La estructura tributaria tampoco debe utilizarse para alcanzar objetivos sectoriales específicos o para desarrollar determinadas actividades. Sin embargo, los casos de la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad de Exportación y de Maquila, Decreto 29-89, la Ley de Zonas Francas merecen un tratamiento especial. Por un lado, según la OMC dichos instrumentos deben desaparecer para el 2007. Por otro lado, los estudios del sacrificio fiscal de este tipo de regímenes demuestran que en términos netos dicho sacrificio es muy bajo 41 . Adicionalmente, dado que las empresas en dicho regímenes están exentas del pago del ISR, el IEMA tiene carácter de impuesto definitivo, debiendo las empresas cargar con este costo.

indirectos progresivos, donde los bienes de consumo típicos de las familias de más altos ingresos pagarían una tasa mayor que los bienes de consumo típicos de las familias de bajos ingresos. Esto no quiere decir caer en IVA con tasas diferenciadas o dejar fuera de la aplicación del IVA a algunos bienes de la canasta de consumo. 39 Hay que reconocer la dificultad de eliminar muchas de estas exenciones por ser de carácter constitucional. Sin embargo, puede ponerse en práctica un sistema de control más estricto para evitar el abuso. 40 Situación que puede resultar en tremendas distorsiones cuando la economía se encuentra en la fase declinante del ciclo económico, durante la cual muchas empresas pueden no estar generando rentas gravables. 41 Esto se debe a que las especificaciones dinámicas de estos cálculos toman en cuenta los empleos e ingresos laborales que dichos sectores generan a la economía. Estos ingresos laborales se transforman luego en consumo y son sujetos de otros impuestos.



El desafío en esta materia consiste en buscar un sistema de incentivos aceptado por la OMC, que sea transparente, efectivo y de bajo costo fiscal, en el supuesto de que se quiere apoyar de alguna manera la actividad exportadora. En la actualidad aproximadamente el 60% de las municipalidades recauda el Impuesto Unico Sobre Inmuebles -IUSI-. Con excepción de unas pocas, la base para su cobro es el valor declarado por los propietarios, el cual tiende a ser considerablemente bajo en relación con el valor real de mercado de las propiedades. Para corregir esta situación, y con miras a que este impuesto juegue un papel más importante en la recaudación, se recomienda convertirlo en un arbitrio territorial con un mecanismo de valuación que permita el común acuerdo entre la municipalidad y el contribuyente. En caso de no haber acuerdo, el avalúo fiscal debe mantenerse en un esquema que reduzca la discrecionalidad del mismo (que equivale al 40% del valor de mercado de las propiedades). Para evitar el desincentivo a la inversión que se generaría al tasar las edificaciones y otras mejoras, se sugiere gravar únicamente la superficie de las fincas o terrenos. Es decir, aplicar un impuesto sólo por metro cuadrado. Las medidas a tomar en materia de derechos arancelarios dependen de los que se negocien en el CAFTA. Dejando fuera este tema por un momento, lo recomendable sería una unificación arancelaria por debajo del 5% de los valores CIF de lo importado. A la luz del CAFTA y de acuerdos parecidos, la recaudación arancelaria ira perdiendo importancia en los ingresos del estado. En cuanto al IVA, se recomienda eliminar la mayoría de exenciones existentes y eliminar el régimen general del pequeño contribuyente dados los altos costos que tiene para quienes se adhieren a él. Cualquier perfeccionamiento del IVA debe ser para hacerlo más un IVA tipo consumo; es decir, que el IVA no se convierta en un impuesto sobre la inversión. Dada la necesidad de recursos, siempre será una opción aumentar la tasa de este impuesto. La productividad del IVA demuestra que, por cada punto de aumento en la tasa, la recaudación crece, todo lo demás constante, en orden del 0.4% del PIB. En el caso del IVA, y de toda la estructura tributaria, es pertinente que se avance rápidamente en una simplificación administrativa. En cuanto a la devolución del IVA a los exportadores, es imperativo que el gobierno implemente mecanismos ágiles y senc illos para que estos productores tengan su dinero de regreso. El mecanismo que actualmente considera la ley debe hacerse más expedito. Asimismo, debe avanzarse en el perfeccionamiento de una cuenta corriente tributaria.


71 COMERCIO EXTERIOR

XI. POLÍTICA INTEGRAL DE COMERCIO EXTERIOR

La economía guatemalteca ha venido generando un déficit en la cuenta comercial cada vez mayor. Aparte de las implicaciones que esto puede tener en términos de la sostenibilidad de la cuenta corriente y de su eventual impacto macroeconómico 42 , también tiene implicaciones significativas sobre el crecimiento. La experiencia internacional nos ha mostrado que los países que más se han desarrollado han sido también los más abiertos al comercio internacional. Guatemala no ha sido capaz de aprovechar en su totalidad la oportunidad de la globalización, como consecuencia de una serie de políticas internas inadecuadas. A continuación se presenta un breve diagnóstico de la situación del comercio internacional hasta el 2002 y se explica que se debe tanto a factores externos como internos. Sin embargo, aun cuando se recuperen los mercados internacionales, sin una política de comercio exterior, basada en la competitividad, no seremos capaces de aprovechar todo nuestro potencial. En la sección de propuestas se describen los lineamientos y las políticas básicas a seguir, para aprovechar los beneficios del comercio exterior y poder avanzar en la senda del desarrollo.

Diagnóstico La economía guatemalteca se ha caracterizado por un déficit sistemático en la balanza comercial (ver Gráfica 12). La misma se ha logrado sostener principalmente por un constante flujo de capitales y, durante la mayor parte de los últimos años, no ha representado ningún problema. Sin embargo, a partir del 2000, esta situación se ha agravado y eventualmente podría comprometer la sostenibilidad de la cuenta corriente. Por un lado, las exportaciones se han reducido. Los US$2,493 millones en exportaciones de 1999 se habían reducido en el 2002 a US$2,238 millones. En promedio, esto significa una disminución anual de 3.2%. Por otro lado, las importaciones han continuado en aumento. Es más, a partir de 1999 se puede observar una aceleración en su crecimiento, con tasas superiores al 8% anual. La caída de las exportaciones se puede explicar tanto por factores externos como internos. Respecto a los externos, sobresale la disminución de la actividad económica de Estados Unidos, nuestro principal socio comercial, desde el 2000, y el deterioro de nuestros términos de intercambio, en especial la disminución del precio del café y el aumento en el de los combustibles. Adicionalmente, cabe mencionar que el deterioro económico no sólo ha sido en Estados Unidos; también los países europeos y del sudeste asiático mostraron una caída significativa en sus tasas de crecimiento. Finalmente, el ataque terrorista del 11 42 Para un análisis más detallado del problema del déficit en la cuenta corriente, referirse a la sección de Macroeconomía de este documento.



de septiembre del 2001 en contra de Estados Unidos tuvo repercusiones a nivel global, principalmente elevando los costos del comercio.

Gráfica 12 Estadísticas de Comercio Exterior (1995-2002)

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Exportaciones Importaciones

Fuente: Banco de Guatemala.

En el ámbito interno, la combinación de políticas procíclicas ha perjudicado todavía más al sector exportador. Entre estas se puede mencionar el aumento indiscriminado del salario mínimo durante los últimos cuatro años; el aumento de impuestos como el IEMA, que particularmente graban la inversión; y la constante apreciación del tipo de cambio real. Todas ellas se combinan para reducir la competitividad de las actividades exportadoras.

Propuesta La situación nacional antes descrita muestra claramente la necesidad de una reorientación en materia de política de comercio exterior. Adicionalmente, la evidencia empírica y la amplia bibliografía económica coinciden en que una política de desarrollo basada en el comercio exterior es la más conveniente, especialmente para economías pequeñas. Los resultados empíricos han sido significativos en cuanto al crecimiento, el empleo, los salarios y la distribución del ingreso. Es importante recalcar que cuando se habla de una política de comercio exterior hacemos referencia a una política donde las exportaciones conforman una parte, y no la totalidad de la política de comercio exterior. El objetivo de la política se centra entonces en potencializar la competitividad de todos los sectores de la economía. Luego, como consecuencia, aumentará el comercio exterior, tanto las exportaciones como las importaciones, sin un sesgo específico hacia una actividad o sector en particular.



En resumen, la propuesta se basa en los siguientes principios: Marco de referencia: Economías pequeñas como las centroamericanas no pueden decidir sobre el rumbo o el ritmo de la globalización, por lo que básicamente tienen dos alternativas: definir e implementar estrategias para aprovechar las oportunidades que se puedan presentar y reducir el impacto de las potenciales amenazas; o quedarse a la espera y reaccionar tardíamente a los acontecimientos. Política de comercio como herramienta de desarrollo: Es indispensable entender que una política de comercio exterior debe ser en realidad una política de competitividad nacional, pues la globalización obliga a los agentes económicos a ser eficientes tanto fuera como dentro de sus respectivos países. Competitividad: Como se mencionó anteriormente, entendemos por competitividad a la capacidad de las empresas para competir, de manera que alcancen y superen los estándares internacionales en sus distintos ámbitos de acción. La misma se origina en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno económico, social e institucional en que aquellas operan. Estrategia: Para tener éxito en la búsqueda del desarrollo por medio del comercio exterior, se requiere una visión de largo plazo del estado al que queremos llegar, para luego definirlo en función de objetivos cuantificables a diferentes plazos, para que la consecución gradual de éstos permitan llegar al estado deseado. Concienciación: Es necesario concienciar a toda la población sobre la necesidad de las economías pequeñas de orientar su producción hacia los mercados internacionales y sobre la competitividad sistémica. Esto facilitará la unificación de los esfuerzos de los diferentes sectores hacia el objetivo común, en pro de lograr una mayor prosperidad.

Políticas específicas de comercio exterior Desgravación arancelaria: La evidencia señala que la única política comercial que garantiza que el comercio exterior se traducirá en mayor crecimiento es la apertura total. Esto implica la eliminación sistemática tanto de barreras arancelarias como no arancelarias. En principio, se recomienda que se llegue a tarifas arancelarias uniformes y que se eliminen las excepciones, evitando así la discrecionalidad en la política comercial. Una forma de hacer esto es a través de tratados comerciales, pero tampoco debe descartarse la apertura unilateral. Esta nota de precaución es relevante, en el sentido de que un tratado de libre comercio también puede generar más y nuevas barreras al comercio. Aduanas: La reducción sistemática de los aranceles debe traducirse también en la eventual eliminación de las aduanas. Mientras tanto, en el corto plazo, al menos se debería avanzar en un sistema de moderno que busque un balance adecuado entre cuatro componentes: facilitación del comercio, recaudación fiscal, control del tráfico de mercancías y generador de información.



Los mayores volúmenes de tráfico aduanal, el tráfico de sustancias prohibidas, el contrabando, las reglas de origen y la protección a la propiedad intelectual deben ser enfrentados de una forma decidida, pero técnica y apoyada en la cooperación regional e internacional. Los sistemas de análisis e información y la tecnología son las herramientas adecuadas para afrontar estos retos. Atracción de inversiones: En lo que respecta a la atracción de inversiones, el tamaño del mercado es un gran limitante. Los flujos de inversión extranjera directa se han destinado principalmente a países no sólo con condiciones de seguridad y certeza jurídica atractivas para la inversión, sino también a mercados lo suficientemente grandes como para que la inversión en plantas de producción se justifique. Por este motivo, la atracción de inversiones que puedan ofrecer más y mejores empleos es otra ventaja de la integración de la región en un solo mercado. Negociación de tratados: Durante los últimos años la pauta en la apertura comercial la ha marcado la institucionalidad internacional a través de la negociación, firma y ratificación de acuerdos comerciales. Aunque se reconoce la importancia que han tenido en la integración de Guatemala en los mercados internacionales, la misma no se debe subordinar a la pronta eliminación total de las barreras comerciales sino más bien, ser otro instrumento en la generación de reglas estables y predecibles. La eventual firma y ratificación de un tratado con Estados Unidos, a más tardar a principios del 2004, y del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el 2005 deben ser una consideración importante en la estrategia de los tratados. Ambos nos obligarán a acelerar el proceso de apertura; lo ideal es que sea de acuerdo con nuestra agenda y no con una impuesta desde el exterior. Reducción paulatina de incentivos fiscales a las exportaciones: Poco a poco se está reduciendo el sesgo anti-exportador, por lo cual no se justifica continuar con los incentivos fiscales a las exportaciones. Se recomienda reducir paulatinamente los incentivos fiscales a las exportaciones, con la condición de que se cumplan las demás medidas que eliminen el sesgo anti-exportador. Esto debe hacerse de forma uniforme en todos los países del área para evitar movimientos drásticos en la inversión productiva. Promoción de las exportaciones: La inversión en mercadeo y en la promoción de la imagen del país en los mercados internacionales produce ciertos beneficios que el inversor original no puede apropiarse fácilmente (externalidades). Por lo tanto, se recomienda que se canalicen y coordinen todos los esfuerzos de promoción del sector público y privado a través de una sola institución. Esta institución promoverá el acceso a información, mercadeo internacional, organización de ferias y capacitación en apoyo al esfuerzo exportador. Las embajadas en los principales mercados internacionales pueden jugar un papel muy importante en este proceso.


75 SISTEMA PREVISIONAL

XII. LA REFORMA PREVISIONAL: UN SISTEMA

SOSTENIBLE DE PENSIONES

La previsión social tiene como función la generación de fondos para cuando las personas tienen que hacer frente a un estado de necesidad; es decir, cuando disminuye o se pierde la capacidad de trabajo por motivos de vejez, invalidez o muerte. Estos fondos son proporcionados generalmente por medio de programas de pensiones, son de carácter económico, y se manifiestan a través de un flujo de ingresos que compensa, total o parcialmente, lo perdido. El sistema previsional puede contribuir a lograr un mayor crecimiento económico o, por el contrario, constituir una barrera para el mismo. En este capítulo se incluye un diagnóstico, la visión de largo plazo del sector, y se formulan conclusiones y recomendaciones para avanzar hacia el objetivo.

Diagnóstico En Guatemala hay tres regímenes básicos de pensiones: el programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia -IVS-, administrado por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, que cubre a los trabajadores del sector privado y a los del estado que trabajan por planilla; el régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado -CPCE-, que funciona para los trabajadores del estado; y el Instituto de Previsión Militar -IPM-, que cubre a los oficiales y especialistas del ejército. Existen además cerca de 18 subsistemas de entidades descentralizadas y autónomas del estado, que funcionan como complementario s del sistema básico de IVS o CPCE, con cobertura exclusiva para los trabajadores de las respectivas entidades, cada uno con distintos requisitos y beneficios. La cobertura del sistema previsional alcanza a menos del 25% de la fuerza laboral o población económicamente activa –PEA- (Gráfica 12) y la tendencia es decreciente43.

Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia del IGSS El Programa IVS del IGSS, que cubre a los trabajadores del sector privado, comenzó su operación en 1977. En diciembre de 2001 contaba con 811,365 cotizantes activos y 95,346 pensionados44 (IGSS, 2001). La tasa de cotización de este sistema es de 5.5% (incluyendo el aporte laboral y el patronal) del sueldo promedio de los cotizantes al programa, al 31 de diciembre de 2001, es de Q. 1,859.80.

43 Informe Anual de Labores del IGSS, 2001. El total de afiliados al IGSS es una buena aproximación de la cobertura del sistema previsional, pues incluye a los del IVS y a los de CPCE que también cotizan al IGSS en los programas de salud. 44 Si se toma en cuenta únicamente las pensiones por invalidez, vejez y las de esposas o compañeras, para evitar duplicaciones con las de hijos o padres en cuanto al sujeto generador de la pensión.



Los beneficios que otorga este sistema previsional son: jubilación, invalidez, viudez y orfandad. Actualmente los requisitos para obtener una pensión de jubilación en este régimen son: edad mínima de 62 años y un tiempo mínimo de servicio de 15 años. Anteriormente ésta era de 60 años, pero en el 2000 comenzó un proceso de incrementos paulatinos a la edad de jubilación. Cada dos años se incrementa un año; en el 2008 se espera que sea de 65 años.

Gráfica 13 Afiliados al IGSS y Población Económicamente Activa (1980-2001)

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pea afiliados IGSS

Fuente: IGSS e INE, con base en proyecciones de SEGEPLAN. El monto de la pensión de jubilación alcanza hasta un 80% del sueldo promedio de los últimos 5 años. A finales del 2002 las pensiones fluctuaban entre el mínimo de Q. 340 y un máximo de Q. 4,80045. En el 2001 el monto mínimo era el mismo y el máximo era de Q. 4,000. A finales del 2001, la pensión promedio en el caso de vejez era de Q. 566 y de Q.558 la pensión de invalidez. La pensión promedio del programa IVS ha venido ganando valor real durante más de ocho años, después de la caída experimentada entre 1989 y 1991 46 . Las revaluaciones de las pensiones, más el aumento de años que han cotizado quienes se jubilan, ha tenido como consecuencia el aumento de las pensiones promedio en términos reales. La reserva técnica del IVS era de 4,101.4 millones de quetzales al 31 de mayo de 200347. Un porcentaje cercano al 45% de ésta se encontraba invertido en Bonos del Tesoro del Ministerio de Finanzas Públicas, un 23% en títulos del Banco de Guatemala, un 23% estaba invertido en los bancos del sistema y un 9% en operaciones en instituciones extranjeras.

45 En el 2003 el sueldo máximo para el cálculo de la pensión es de Q. 6,000. Al aplicarle el 80% de éste resultan los Q. 4,800, que es el monto de la pensión máxima. 46 Durán-Valverde, Fabio, Evaluación actuarial del programa de pensiones del IGSS. Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD-Fundación Friedrich Ebert, septiembre de 2002. 47 Según información del IGSS.



En períodos anteriores los fondos estuvieron invertidos a tasas inferiores a las de mercado, lo que significó un menor crecimiento de la reserva que el que se hubiera obtenido con tasas mayores. Entre los años 1980-1995 se tuvo un rendimiento negativo promedio (por debajo de la inflación) de -2.8% para el período. En los últimos años el rendimiento ha sido positivo en términos reales (en el 2000 fue de 10% y en el 2001 fue de 2%), pero se observa poca diversificación en las inversiones. El sistema de reparto48, al que tiende el sistema de Prima Media Escalonada (utilizado por el IVS) cuando madura, se caracteriza por recaudar los fondos provenientes de las cotizaciones de los afiliados y depositarlos en un “fondo común”. De ese fondo se toman los recursos necesarios para operar y el resto se invierte 49 . Debido a su naturaleza, el programa tiene un déficit actuarial; es decir, sus obligaciones presentes son mayores que los recursos con que cuenta, y éste se hará mayor conforme el régimen madura. Por otra parte, la evidencia en Guatemala y en todos los países donde este sistema funciona es que la relación entre las cotizaciones de los trabajadores y las pensiones pagadas se deteriora con el tiempo por razones demográficas, descapitalizando el fondo común y ocasionando serios problemas financieros. En la medida que la población afiliada al programa IVS del IGSS envejezca y se reduzca la tasa de fecundidad, la cantidad de trabajadores activos respecto de los pasivos50 se reducirá, por lo que la carga financiera de mantener el sistema aumentará también. En diciembre de 1998 la relación activos/pasivos era de 9.9. A finales del 2001 esta relación era cercana a 8.5 y su tendencia es decreciente. (Gráfica 3). A finales de 1998 se observó que los egresos del programa IVS constituyeron el equivalente al 90% de los ingresos corrientes. Para evitar un desequilibrio financiero, la Junta Directiva del IGSS aprobó un aumento del 1% en la tasa de cotización, que se hizo efectivo a partir de enero del año 2000. Ello, unido al aumento en la edad de jubilación, ha contribuido a darle oxígeno al sistema, alargando el período de equilibrio del régimen. Una evaluación actuarial del programa de pensiones del IGSS, realizada por Durán Valverde51, concluye que hacia el 2012 el costo del programa será superior a la prima cotizada de 5.5%. Sería conveniente hacer un estudio actuarial que tome en cuenta distintos escenarios, ya que al modificar los supuestos, el período de equilibrio podría reducirse.

48 Se considera sistema de reparto el de beneficio definido, financiado con aportes de los trabajadores a un fondo común del cual se financian las prestaciones. Los esquemas de prima media general y de prima media escalonada se consideran variantes de éste. 49 Se ha formado un fondo de reservas cuyos intereses pueden ser utilizados eventualmente. 50 Para el cálculo de la relación Activos/Pasivos se toman en cuenta los pensionados por vejez, invalidez y las viudas (esposas y compañeras), pero se omiten los hijos, pues se considera que generalmente hay también una pensión por viudez y se trata de evitar duplicaciones en el sujeto pasivo generador de la pensión. 51 Durán Valverde, Fabio. Evaluación Actuarial del Programa de Pensiones del IGSS, Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD- Fundación Friedrich Ebert, 2002.



Las autoridades del IGSS identifican los principales problemas de la institución como los siguientes52: a) esquema centralizado en la toma de decisiones; b) rezagos e insuficiencia en la información para la toma de decisiones; c) falta de controles; d) desabastecimiento debido a problemas administrativos y sistema engorroso de pagos, entre otros.

Gráfica 14 Programa IVS del IGSS (1985-2001)

Relación Activos/Pasivos

Fuente: Informes Anuales de Labores del IGSS y otros documentos del instituto. En el 2002 se aprobó, por medio del Acuerdo de Junta Directiva número 1099, la creación de fideicomisos en bancos comerciales para invertir los recursos del IGSS, con el fin de generar proyectos de vivienda para los afiliados53. Un porcentaje de esos fondos han sido considerados como inversiones anómalas y a pesar de los esfuerzos no han sido recuperados. Se desconoce qué monto de dichos fondos pertenece a la reserva técnica del IVS y el impacto que podría tener en las pensiones. De acuerdo con las autoridades del IGSS, en el 2003 se cuenta con un comité de inversiones que tiene asesoría del BANGUAT y la Superintendencia de Bancos54. Entre las acciones recientes referentes al programa IVS, se encuentra el proceso de implementación de la cuenta individual55, que aún no se ha concluido. Según el acuerdo de Junta Directiva No. 1074, de febrero del 2001, se ha seguido una política de incremento de las pensiones para favorecer más a las pensiones menores y relativamente menos a las pensiones mayores de los Q. 2,000.

52 Entrevista con el Presidente del IGSS, Dr. Jorge Pérez, agosto de 2003. 53 Dicho acuerdo se aprobó el 7 de octubre del 2002. 54 Información proporcionada por el IGSS en entrevista realizada el 12 de agosto de 2003. 55 Ibid.

R e l a c i ó n A c t i v o s / P a s i v o s

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Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE)

Este régimen, vigente desde 1932, es el más antiguo del país y está amparado por el Decreto 63-88. Es administrado por la Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC- y la Dirección de Contabilidad del Estado del Ministerio de Finanzas –MFP- . En julio de 2003 tenía 64,315 pensionados y se estima que cerca de 150,000 cotizantes56, en una relación de activos/pasivos menor de 3 a 1. La tasa de cotización del trabajador fluctúa entre el 9 y el 15%. El aporte patronal alcanza al 10%. El aporte total está entre el 19 y 25% del sueldo, que es una tasa relativamente alta en comparación con los distintos regímenes previsionales. Los beneficios que otorga son: jubilación, invalidez, viudez, orfandad, situación de ascendientes y sobrinos. Los requisitos para obtener una pensión de jubilación son: una edad mínima de 50 años y un tiempo mínimo de servicio de 10 años ó 20 años de trabajo en el estado, independientemente de la edad. La pensión de jubilación puede llegar hasta el 100% del sueldo promedio de los últimos 5 años, si el trabajador ha cotizado durante 30 años y tiene 50 años de edad. Este fluctúa entre Q. 1,024 y el monto máximo de Q. 5,25057. Es un sistema de reparto simple, no tiene reservas y se sostiene con aportes del fisco. En el 2002, el gasto en pensiones de CPCE fue de Q. 1,262.8 millones, de los cuales los ingresos por contribución laboral fueron de Q. 468.6 millones y el aporte estatal al régimen de Q.794.2 millones.

Conclusiones Los problemas que presenta el sistema son su baja cobertura, la estructura de reparto que contiene un incentivo negativo para el ahorro y la dependencia de las pensiones de criterios políticos. El sistema no es unitario ni consistente con un estado de derecho, pues hay diversos regímenes, cada uno con sus propias normas sobre requisitos y beneficios. Por ser un sistema de beneficio definido, los grupos con más poder hacen presión política y obtienen mayores beneficios que los demás, independientemente del respaldo financiero. Esto se evidencia con el régimen de CPCE. Además, el sistema es poco solidario porque la responsabilidad de su financiamiento recae en mayor medida en las generaciones futuras. Los regímenes existentes no le otorgan a los cotizantes el derecho de propiedad sobre los fondos aportados ni sobre la rentabilidad de los mismos. Esto conlleva un mayor riesgo que un sistema basado en la propiedad de los fondos. 56 En el año 1999 la cantidad de cotizantes en el régimen de CPCE fue de 152,906. En el año 2003 no fue posible establecer el número exacto de cotizantes, pues tanto en la dirección de Contabilidad del Estado como en la Oficina Nacional de Servicio Civil proporcionaron un dato parcial indicando que los cotizantes del Organismo Ejecutivo eran aproximadamente de 110,000, incluyendo renglones presupuestarios 011 y 022. Pero se desconoce el número de cotizantes de los demás organismos del estado. 57 Oficina Nacional de Servic io Civil, agosto de 2003.



El régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado se encuentra en una situación grave debido a que necesita un subsidio fiscal para poder cumplir con el pago de pensiones. En el programa IVS del IGSS no parece haber problemas importantes en el corto plazo. Sin embargo, el programa tiene un déficit actuarial que se hará mayor conforme el régimen madura. Al llegar a un desbalance financiero, será necesario reducir los beneficios, aumentar las tasas de cotización o asignar recursos fiscales para su funcionamiento. El sistema es insostenible en el largo plazo y mantenerlo constituye una barrera para el crecimiento económico y el desarrollo social. Aunque no se perciba como urgente, es importante llevar a cabo la reforma del sistema de pensiones para corregir los problemas estructurales de que adolece y lograr mejores pensiones.

Visión de largo plazo La reforma previsional debe buscar aumentar la cobertura del sistema; mejorar las pensiones, protegiendo a los beneficiarios de las acciones gubernamentales que van en detrimento de la rentabilidad de las mismas; promover la creación de un mercado de capitales de largo plazo; apuntalar la meta de un crecimiento económico más acelerado y contribuir a que seamos un país más competitivo y más eficiente. Es necesario llevar a cabo una reforma integral del sistema de pensiones, basada en un esquema de contribución definida, para vincular los beneficios recibidos del esfuerzo realizado mediante los aportes. Los cotizantes tendrán una cuenta individual, con lo cual tienen el derecho de propiedad sobre los aportes que hagan y sobre la renta que de ellos devenguen. El financiamiento del sistema será de capitalización individual, con el fin de maximizar la rentabilidad del ahorro de los trabajadores destinado a pensiones futuras. La administración de los fondos será realizada por entidades privadas especializadas y serán manejados de acuerdo con un esquema competitivo, de manera que los incentivos de los administradores estén en línea con los de los cotizantes. En esta visión de largo plazo, el estado, por su parte, tiene carácter normativo y supervisor. Para resguardar los ahorros de los trabajadores, el estado establece un sistema regulatorio para las inversiones de los fondos de las cuentas de capitalización individual. También le corresponde actuar de manera solidaria en aquellos casos en que el ahorro individual no le permitiera acceder a una pensión mínima, a los afiliados que cumplan con los requisitos. En su condición de empleador, cumple oportunamente con las cotizaciones de sus empleados. Los trabajadores cotizan a los programas de ahorro previsional y de servicios de salud de la seguridad social; muchos de ellos ahorran sumas adicionales en forma voluntaria. Son dueños del ahorro depositado en sus cuentas individuales y tienen la posibilidad de elegir la entidad que se las administre. Los trabajadores pueden cotizar en forma voluntaria una suma adicional de sus ingresos para poder obtener una mejor pensión en el futuro. Los empleadores, por su parte, cumplen con el compromiso de aportar puntualmente lo que les corresponde a las cuentas individuales de sus empleados.



Las entidades administradoras del ahorro previsional dedicadas a la administración de los fondos de los trabajadores, según la normativa general del sistema y las reglas establecidas por la Superintendencia, cumplen con la exigencia de un capital mínimo, llevan su contabilidad separada de los fondos de los trabajadores y mantienen un fondo de respaldo equivalente a un porcentaje del fondo que administran. Las inversiones están reguladas por el estado, quien establece límites máximos por instrumento y los requisitos de calidad que éstas deben cumplir para ser elegibles para invertir los ahorros de los trabajadores. Existen además aseguradoras, contratadas por las administradoras para ofrecer la cobertura del riesgo de invalidez y sobrevivencia a sus afiliados.

Condiciones para la reforma En los últimos años se han realizado diversas acciones en materia de modernización financiera, que fortalecen el ámbito institucional para llevar a cabo la reforma previsional, como la aprobación de la legislación que permite realizar operaciones en moneda extranjera y las modificaciones a la Ley de Bancos (Decreto 26-99), que eleva los requerimientos de capital de los bancos y fortalece las capacidades de la Superintendencia de Bancos, entre otras. En el 2002 la legislación pertinente al sector financiero sufrió una reforma significativa. Sin embargo, está pendiente la reforma a la Ley de Seguros y la revisión de la Ley del Mercado de Valores y Mercancías, con el fin de que el esquema de autorregulación incluya la obligatoriedad de calificación para los títulos que se negocien en las bolsas de valores.

Recomendaciones para alcanzar la visión de largo plazo

Acciones para el mediano y largo plazo Es fundamental establecer el objetivo buscado con esta reforma, como una columna vertebral que guíe las acciones en el mediano y largo plazo. Luego se debe definir una metodología para reconocer al afiliado actual los aportes realizados al sistema antiguo y seleccionar la mejor opción para efectuar el cambio, tomando en cuenta las variantes posibles, como dar un bono de reconocimiento o mantener vigente la ley antigua para los que prefieran acogerse a la misma, cuando les llegue el momento de jubilarse58. Los recursos fiscales destinados al sistema previsional deben ser consistentes con la política de focalización y combate a la pobreza. Se recomienda abordar paralelamente a la reforma previsional la modernización de los servicios de salud del IGSS, para que haya consistencia (sector salud), lo que implica una modificación a la ley orgánica del instituto, separando la administración de salud de la de previsión social.

58 Tomar en cuenta los distintos métodos para la transición, incluyendo al caso de México.



Acciones para el corto plazo

Es importante hacer un análisis financiero-actuarial con los mismos criterios al programa IVS del IGSS y al régimen de CPCE, que permita conocer la situación real de ambos sistemas de pensiones y evaluar las alternativas para la transición. También se sugiere constituir una instancia con profesionales del IGSS, del MFP y de la ONSEC que se encargue de la transición al nuevo sistema. El Ministerio de Trabajo deberá guiar este esfuerzo con liderazgo e impulsar una campaña de comunicación sobre los beneficios de la reforma. El Ministerio de Finanzas Públicas debe participar con la presupuestación requerida. También deben realizarse, paralelamente a la reforma del sistema de pensiones, los cambios legales necesarios para fortalecer al sistema financiero y los instrumentos emitidos por entidades financieras. (Ver sección Políticas Financieras) Es importante la revisión de la Ley del Mercado de Valores y Mercancías para definir la obligatoriedad de calificación de los títulos que se negocien en las bolsas de valores. Es fundamental estructurar una entidad supervisora o “superintendencia” técnica e independiente de influencias políticas, que pueda velar por el cumplimiento de la normativa y de los requerimientos de inversión para los fondos previsionales. La incorporación de los programas de fondos de pensiones existentes en diversas instituciones financieras a la normativa que regulará el nuevo sistema será una prioridad.


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XIII. EMPLEO: MÁS Y MEJORES OPORTUNIDADES

El mercado laboral guatemalteco se caracteriza por contar con instituciones laborales poco flexibles, un acentuado paternalismo tanto en sus normas como en las autoridades que las aplican, un alto porcentaje de los guatemaltecos laboran en la informalidad, una política salarial basada en el salario mínimo y, hasta hace pocos años, relaciones conflictivas y de desconfianza mutua entre las organizaciones sindicales y los empleadores. A esto se suma la baja capacitación de la mano de obra del país, debido, entre otras cosas a los bajos rendimientos del sistema educativo. Este panorama es poco alentador, no sólo frente al corto plazo, sino también si se analizan los desafíos que necesariamente va a tener que afrontar una economía competitiva en el mundo. En este capítulo se analiza el sector laboral guatemalteco, especialmente los principales problemas de las instituciones laborales del país y la legislación laboral. Debe resaltarse que se han logrado algunos avances en dos áreas concretas. Por un lado, se corrigió la facilidad con que contaban los empleados de los servicios públicos para hacer huelga, sin siquiera asegurar una prestación mínima del servicio y sin que la misma estuviera decla ra como legal y justa. Por otro lado, se redujo el grado de conflictividad entre los trabajadores y los empleadores del sector privado, aunque todavía deben hacerse esfuerzos por modificar la legislación que promueva las relaciones de coordinación.

Diagnóstico De acuerdo con la "Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI-, 2003", del Instituto Nacional de Estadística -INE- y el "Boletín de Estadísticas del Trabajo", del Ministerio de Trabajo y Previsión Social –MTPS-, el mercado laboral guatemalteco lo conforman 5.1 millones (ver Tabla 1). La cobertura del sistema previsional alcanza a menos del 25% de la fuerza laboral o población económicamente activa –PEA-. Además, las estadísticas muestran que no ha habido un incremento sustancial en la cobertura del IGSS en los últimos veinte años. El crecimiento de la PEA ha sido superior al crecimiento del número de afiliados al IGSS,59 lo que se evidencia en que en 1993 los afiliados al Instituto representaban el 28.4% de la PEA; y en el 2001 solamente era del 24.6%.

59 IGSS. Informe Anual de Labores, 1997.


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Tabla 4 Indicadores del mercado laboral guatemalteco (2003)

Dato Cantidad Porcentaje Población60 11,237,196 49% hombres

51% mujeres • Población urbana 3.93 millones 35% • Población rural 7.30 millones 65% Total población en edad de trabajar (10 años o más), PET

8.25 millones 72%

Total población económicamente activa (PEA) 5.1 millones 61.8% de la PET

• Total PEA masculina 3.13 millones 64% • Total PEA femenina 1.76 millones 36% • Total PEA urbana 1.96 millones 40% • Total PEA rural 2.94 millones 60% Total de personas ocupadas (PO) 4.9 millones 59.4% de la

PET Total población económicamente inactiva (PEI) 3.2 millones 38.8% de la

PET Rama de actividad económica con mayor ocupación de la PEA: • Agricultura • Comercio • Industria manufacturera

38.7% 22% 15%

Participación como porcentaje del PIB • Agricultura • Comercio • Industria manufacturera

22.6% 25% 13%

Salario medio mensual nominal • Salario mínimo por jornada para actividades no agrícolas • Salario mínimo por jornada para actividades agrícolas

Q.34.20 Q.31.90

* Medido por los afiliados al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS- Fuente: ENEI, 2003

Diagnóstico económico

Respecto a la composición por rama de actividad económica, la que históricamente ha generado más empleos en Guatemala es la agricultura (36.1% PEA ocupada), concentrándose ésta en el interior de la República. En cuanto a la tasa de participación (2003), más de la mitad de la PEA ocupada está conformada por hombres (62.8%), concentrándose en la actividad de la agricultura (46.5%), mientras la PEA femenina se concentra en el comercio (32.5%).61 Aun cuando la actividad de la agricultura concentra a la PEA, tiene una participación en el PIB del 22.6% (2001), mientras la industria y el

60 Instituto Nacional de Estadística –INE-, XI Censo de Población y VI de Habitación, 2002. 61 Ut Supra


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comercio, que concentran al 16.7% y al 22.4% de la PEA, tienen una participación en el PIB del 13% y 25%, respectivamente.62 Calidad de los empleos y niveles de ingreso. De acuerdo con cifras del ENEI (2003), los guatemaltecos tienen menos problemas para conseguir un empleo, ya que la tasa de desempleo es del 3.4%. Sin embargo, al analizar la calidad de los empleos, un 16% de las personas trabajan menos de 40 horas a la semana y desean trabajar más (subempleo visible). Lastimosamente, la encuesta no presenta la medición de la PEA en subempleo invisible ni la PEA empleada.63 En relación con el grupo étnico, el 33.2% de los indígenas estaba subempleado, mientras que en la población no indígena el 66.8% estaba subempleada. Por rama de actividad, la mayor subocupación se concentraba en la agricultura, con un 35.9%. Existe una alta informalidad, ya que los afiliados al seguro social son menos del 20% de la PEA. La mayor parte de los afiliados al IGSS perciben remuneraciones cercanas a los salarios mínimos, pero la gran cantidad de prestaciones exentas de impuestos alientan a que los salarios declarados al IGSS sean muy inferiores al promedio.64 El nivel de ingresos y salarios que percibía la fuerza laboral ocupada era bajo. De acuerdo al MTPS 2001, el ingreso promedio mensua l por familia fue de Q.1,518. Históricamente, las actividades económicas mejor remuneradas han sido el comercio y la industria; y la peor remunerada la agricultura.65 Debe tomarse en cuenta que en Guatemala se sigue impulsando una política de salarios y no de ingresos. Esto desalienta la contratación de nuevos trabajadores e incentiva a la contratación de los menos calificados. El aumento de los salarios mínimos significa mayores salarios reales para los que se emplean por ese salario, pero también mayor subempleo para quienes están dispuestos a ocuparse por ese salario y no consiguen ser contratados. La mayoría de las ramas económicas cuentan en Guatemala con un salario mínimo, fijado por la Comisión Nacional del Salario, del Ministerio de Trabajo. Tradicionalmente el salario mínimo más bajo está en la rama de la agricultura y la ganadería, cuya jornada diaria es de Q.31.90. El salario mínimo para actividades no agrícolas es de Q.34.20 por jornada diaria.66 Nivel de educación. La baja calidad del empleo en el país se debe, entre otros factores, al nivel de educación. De acuerdo con la ENEI (2003), el 23.9% de la población que integra la fuerza laboral ocupada no tiene instrucción alguna y el 33.4% cuenta con primaria incompleta, mientras que sólo el 6.4% de la fuerza laboral ocupada tiene estudios de 62 Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Boletín de Estadísticas del Trabajo 2001. 63 Sin embargo, de acuerdo con el MTPS, al año 1999 el 54% de los trabajadores laboraban el número de horas reglamentarias, pero ganando menos del salario mínimo (subempleo invisible), y sólo una tercera parte de la PEA estaba empleada formalmente. 64 El Ministro de Trabajo y Previsión Social, en una entrevista, indicó que las prestaciones exentas alcanzan al 70% del salario. Abril, 1999. 65 Ministerio de Trabajo y Previs ión Social, Boletín de Estadísticas del Trabajo 2001. 66 Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Acuerdo Gubernativo número 459-2002 del 28 de noviembre de 2002. Estos nuevos salarios entraron en vigencia el 1 de enero de 2003. En declaraciones hechas por el Vicepresidente de la República (septiembre, 2003), se propone aumentar el salario mínimo por decreto, en no menos de en un 8%. Esta propuesta no proviene necesariamente de la Comisión Nacional del Salario.


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secundaria completa y el 1.9% educación superior completa. Los bajos niveles de educación y preparación del trabajador guatemalteco influyen en los problemas para calificar en su aspiración a ocupar puestos de trabajo más técnicos y profesionales. Organización. Los trabajadores pueden organizarse en sindicatos o en asociaciones solidaristas. En el 2001 habían 1,481 organizaciones sindicales inscritas, de las cuales 742 eran activas con 71,085 afiliados. Del total de las organizaciones inscritas, 442 pertenecen al sector público y 1,039 al privado. El total de trabajadores sindicalizados representaba el 3% de la PEA. Niveles de inversión y desarrollo de la empresa privada. La inversión por trabajador está relacionada con el capital de que se dispone en determinado momento para aumentar la producción. Esta varía de acuerdo con la actividad productiva. Estos factores son determinantes para que la calidad del empleo en Guatemala sea baja y para que no se generen más empleos productivos. Que la inversión privada se transforme en empleos productivos depende en gran medida de la política económica, de la estabilidad y de la coherencia de las mismas, y de la credibilidad de los agentes económicos en la estabilidad de las políticas. La creación de empleos de buena calidad y estables dependerá del impulso que se le dé a la empresa privada. Recreación y capacitación de los trabajadores. Para la recreación de los trabajadores del sector privado, existe el Instituto de Recreación de los Trabajadores -IRTRA-, creado mediante Decreto 1528 del Congreso de la República (1962). Es dirigido por la iniciativa privada y se financia con una asignación anual en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, y con un impuesto a los empleadores (equivalente al 1% sobre el total de sueldos y salarios ordinarios y extraordinarios que se pagan a los trabajadores). Cuenta con 7 centros de recreación distribuidos en la república y con más de 30,000 empleadores inscritos (2001).67 Por su parte, la capacitación de los trabajadores ha sido encargada al Instituto Técnico de Capacitación y Productividad -INTECAP-, creado mediante Decreto 17-72 del Congreso de la República. El INTECAP se financia con la contribución mensual obligatoria de todas las entidades privadas y públicas que realicen actividades con fines lucrativos, consistente en el 1% del total de las planillas de sueldos y salarios. En el período de 1997 a 2001, el sector con menor cobertura relativa por el INTECAP fue el sector primario (agricultura, ganadería y silvicultura), lo que podría indicar la disminución en la demanda de ese tipo de capacitación y/o la necesidad de readecuar los programas de capacitación y asistencia técnica que se ofrecen en dicho sector. Como se comentó anteriormente, el trabajador tiene poca educación. Guatemala no ha participado en la Encuesta Internacional de Alfabetización de Adultos que permitiría medir la capacidad de la población adulta para entender y utilizar información impresa en actividades cotidianas en el hogar, la calle y el trabajo. En el caso de Chile, que participó en 1998, se encontró que más de un 50% de la población de 15 años o más se clasificaba en

67 Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Boletín de Estadísticas del Trabajo 2001.


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el nivel más bajo de comprensión, a pesar de que sólo un 4.6% de esa población era considerada analfabeta. Esto hace suponer que en Guatemala la situación es mucho más grave, debido a que alrededor del 30% de la población es analfabeta. Cerca del 50% de la PEA es menor de 30 años de edad; es decir, son personas jóvenes. Afortunadamente la evidencia empírica internacional sobre la rentabilidad de la capacitación es alentadora. Según James Heckman, los retornos a las inversiones en capital humano son mayores para los jóvenes. Pero destaca la importancia de que haya competencia entre las empresas que ofrecen capacitación. En Guatemala el INTECAP se financia a través de un impuesto al salario de los trabajadores. Por lo tanto, no compite por recursos con otras entidades oferentes de capacitación. Sin embargo, sólo un 9.3% de las personas de 12 años y más de edad que asistieron a un curso de capacitación lo hicieron en el INTECAP (ver Gráfica 14).

Gráfica 15 Instituciones en las que población de 12 años y más de edad recibieron cursos de

capacitación (marzo 2003)

Otras instituciones del gobierno

13%

Institución o gremio privado

11%

Empresa donde trabaja

27%

Empresa de capacitación

24%

ONG8%

Entidad Internacional

4%

Otros4%

Instituto Técnico de Capacitaciòn y Productividad -

INTECAP-9%

Fuente: elaboración propia a partir de INE (marzo 2003). Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos ENEI resultados Trimestre Enero-Marzo 2003.

Además, según la ENEI, el 68.7% de los que recibieron capacitaciones en el INTECAP lo hicieron en áreas urbanas (de estos el 52.2% asistieron al área urbana metropolitana). En cambio en las áreas rurales del país, de los que asistieron a un curso de capacitación sólo el 9.8% lo hicieron en el INTECAP. Además, parece que existen deficiencias de información sobre la oferta de capacitación debido a que casi una tercera parte de los que no asistieron a un curso de capacitación argumentan que no lo hicieron porque no hay un lugar para capacitarse cerca o no saben donde capacitarse. También llama la atención que casi el 32% de los que no asistieron a un curso de capacitación consideraban que no lo necesitaban o que simplemente no les interesaba. Se puede intuir que existe una heterogeneidad variada en las calidades de las capacitaciones, ya que casi una quinta parte de los que recibieron un curso de capacitación consideraban que del mismo no obtuvieron ningún beneficio. Por último, las personas más pobres son las que en menor proporción acceden a cursos de capacitación y el INTECAP incluso atiende en menor medida a estos estratos


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socioeconómicos (ver Gráfica 15). Esto nos permite concluir que es necesario que el gobierno promueva la participación de los jóvenes pobres en programas de capacitación que les permitan insertarse al mercado laboral.

Gráfica 16 Situación socioeconómica de las personas que asistieron a cursos de capacitación

(2000)

0%

1 0 %

2 0 %

3 0 %

4 0 %

5 0 %

6 0 %

1 2 3 4 5Q u i n t i l d e c o n s u m o

O f e r e n t e s d e c a p a c i t a c i ó n I N T E C A P Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2000 del Instituto Nacional de Estadística.

Diagnóstico de la legislación laboral vigente El mercado laboral guatemalteco se encuentra regulado básicamente por la Constitución Política de la República, el Código de Trabajo, las normas que regulan la contratación en la administración pública, las reglas que se desprenden de los contratos de trabajo y pactos colectivos, así como los convenios y tratados suscritos por Guatemala. Dado que el mercado debe ser dinámico y cambiante, las normas que lo regulan no pueden ser rígidas. Sin embargo, la legislación laboral guatemalteca está inspirada eminentemente en principios paternalistas y protectores de los trabajadores frente al empleador, los cuales se concretan en los derechos mínimos e irrenunciables que establece la Constitución Política (1985) y que son desarrollados por las normas ordinarias. Estos derechos mínimos son considerados derechos adquiridos, que no se pueden disminuir, sólo mejorar, aun cuando el trabajador decida con el empleador disminuirlos o sustituirlos por otros no contemplados y que puedan favorecer al trabajador. Entre los derechos mínimos que deben resaltarse están: el derecho al salario mínimo para los trabajadores del sector privado; las jornadas laborales preestablecidas, con un máximo de horas laborables por día y por mes; las prestaciones laborales y el derecho a la libre sindicalización.


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En cuanto a las prestaciones además del salario, los trabajadores tienen derecho a recibir por despido injustificado una indemnización equivalente a un mes de salario por cada año de servicio. A los empleados del sector público se le reconocen hasta 10 años por este concepto; en el sector privado no existe límite. Los trabajadores del sector privado tienen derecho a un mínimo de 15 días hábiles de vacaciones, mientras los del sector público tienen derecho a 20 días. Los trabajadores de ambos sectores tienen derecho a un mes de salario por cada año de servicio, equivalente a un decimotercer sueldo, que debe hacerse efectivo en el mes de diciembre (aguinaldo), y a una bonificación anual o decimocuarto sueldo (bono 14), equivalente a un mes de salario, que debe hacerse efectivo en el mes de julio de cada año. Las mujeres trabajadoras tienen derecho a un descanso pre y post natal (30 y 45 días respectivamente en el sector público; 30 y 54 días en el sector privado). En el sector privado los trabajadores tienen derecho a la bonificación incentivo de Q.250.00. En el sector público, tienen derecho al pago de diversas bonificaciones, las cuales se encuentran debidamente reguladas por ley o acuerdo gubernativo. Otras prestaciones son las licencias de trabajo, el pago de ventajas económicas y de salarios caídos, de salarios retenidos y reajustes periódicos de los sueldos. Por otra parte, los trabajadores deben hacer pagos obligatorios a los programas de la previsión social y del seguro social. Los empleadores deben aportar también a estos programas, así como a los programas de capacitación y recreación de los trabajadores, aun cuando los mismos no hagan uso de ellos. Los guatemaltecos gozan del derecho a la sindicalización, que tiene su base en el derecho de libre asociación, garantizado por la Constitución Política, gozando de inamovilidad los trabajadores que desean formar un sindicato. Para formar uno se necesita el consentimiento por escrito de un mínimo de veinte trabajadores; para formar un sindicato de empleadores se necesita la participación de cinco o más. Los miembros del comité ejecutivo de los sindicatos gozan de inamovilidad mientras estén en sus cargos y hasta doce meses después de haber cesado en los mismos. Otro derecho laboral reconocido es el de la huelga. Para que la misma sea declarada legal y justa por un tribunal competente, luego de agotados los procedimientos de conciliación, se requiere que ésta esté apoyada por lo menos por la mitad más uno del total de los trabajadores (para este recuento no se incluye a los trabajadores de confianza y los que representen al patrono). Dado que no está limitado por ley el tiempo que puede durar una huelga, los trabajadores no participan de los costos que la misma provocan, y está prohibido contratar a personal que reemplace a los trabajadores holgantes mientras la huelga dure. En cuanto al régimen de inamovilidad y despidos, los trabajadores del sector público no pueden ser transferidos a otro puesto o ser despedidos, aun cuando medien razones justificadas para ello, sin contar previamente con la autorización de la Oficina Nacional del Servicio Civil –ONSEC-, pudiendo ser reinstalados por orden de juez competente. Los trabajadores del sector privado también pueden recurrir a los tribunales de trabajo para exigir que el empleador demuestre cuáles fueron las causales del despido, su reinstalación o el pago de prestaciones por causa de despido. El emplazamiento de que es objeto el empleador tiene como consecuencia la prohibición de despedir a cualquier trabajador


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mientras no haya resuelto legalmente la situación del trabajador despedido. En estos casos el empleador es el que debe demostrar las causas del despido. Por último, en relación con la contratación en el sector público, la ONSEC se encarga de llevar un registro de las personas que desean incorporarse al mismo y determina los requisitos mínimos para cada puesto. Un interesado que califique para un puesto obteniendo el punteo mínimo necesario está habilitado para ser reclutado. Quien no reúna los requisitos puede rendir un examen en la oficina para salvar esa deficiencia. Para ascender de puesto hay que tener un mínimo de dos años de experiencia en el puesto inmediato anterior.

Problemas del mercado de trabajo

Inflexibilidades en la contratación. Diversas normas limitan la flexibilidad del mercado laboral para adaptarse a las necesidades de las distintas actividades económicas. Por ejemplo, se limita la jornada laboral nocturna a 36 horas por semana, en lugar de las 44 horas de la jornada diurna; se dispone que el descanso de los trabajadores rige los fines de semana y existen restricciones en el contrato laboral típico para las actividades que puede realizar un trabajador al exigir que se determine por escrito la naturaleza del servicio que debe prestar y el lugar donde debe desempeñarse. La legislación laboral impone un costo artificial al restringir la jornada nocturna a seis horas diarias, o que los trabajadores tienen derecho a gozar de descanso los fines de semana. La obligación de especificar en el contrato de trabajo las actividades que debe realizar el empleado también está en contra de dicha flexibilidad, con efectos negativos para el trabajador. Esta falta de flexibilidad puede corregirse por medio de contratos temporarios, pero las normas guatemaltecas los restringen a sólo dos meses en el caso de los trabajadores del sector privado y hasta seis meses para el sector público. En cuanto a los premios por productividad, si éstos no están documentados se incorporan al sueldo del empleado perdiendo su naturaleza. 68 La posibilidad de que una parte de la remuneración de los trabajadores esté relacionada con su productividad alienta la eficiencia. Si bien la legislación laboral guatemalteca no es favorable a esta práctica, se puede aplicar en el uso diario. Los premios por productividad son diferentes de los incentivos por productividad y eficiencia que existen formalmente en la ley.69 Estos se negocian en forma colectiva, no tributan impuestos laborales y no forman parte de la base utilizada para el cálculo de las prestaciones laborales. Esto se ha constituido en un sobresueldo, que se utiliza para pagar menos impuestos y enfrentar un menor pasivo laboral.

68 Se interpreta que los premios por productividad se pagan con regularidad. 69 En julio del 2001 se modificó el Decreto número 78-89 del Congreso de la República que regulaba la bonificación incentivo, creando a favor de los trabajadores del sector privado, cualquiera que sea la actividad que desempeñe, una bonificación incentivo de Q.250.00, que debe pagarse mensualmente, sin necesidad de negociación o evaluación.


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Otro aspecto importante que debe tomarse en consideración es que los salarios nominales no pueden reducirse, sólo mejorarse. La inflación introduce una flexibilidad de hecho, pero esta barrera puede convertirse en un problema en una economía estable.

Indemnizaciones por despido. Al tratarse de un pago que se obtiene independientemente de que el trabajador obtenga o no un trabajo rápidamente, no proporciona incentivos perversos para demorar la búsqueda de un nuevo trabajo y elimina el problema de los subsidios cruzados entre empresas. Pero la indemnización por despido afecta negativamente la movilidad laboral, ya que el trabajador que acepta un nuevo puesto pierde el derecho a esta prestación. También se ha cuestionado porque: a) no se ajusta para los casos de cambios tecnológicos o circunstancias especiales que permitan ajustar la cantidad de trabajadores a nuevas condiciones más competitivas; y b) si no existe límite, más allá de un número determinado de años, se premia la antigüedad en el puesto, lo cual carece de lógica económica.

Justicia laboral. El sistema judicial guatemalteco en general es lento y engorroso, lo cual también caracteriza a los tribunales de trabajo y previsión social, y facilita la existencia de comportamientos oportunistas por ambas partes.

Requisitos para crear un sindicato. Si bien el porcentaje de mano de obra sindicalizada es bajo en el sector privado, es fácil crear un sindicato (se requiere el consentimiento de sólo 20 trabajadores). Esto se convierte en un problema en el contexto de los emplazamientos y la estabilidad laboral de los representantes sindicales. También acusa la falta de representatividad del grupo ante el resto de los trabajadores de la empresa, cuyas decisiones pueden afectar positiva o negativamente a más trabajadores que a los que pertenecen al sindicato.

Problemas del mercado laboral en el sector público. La eficiencia de las normas que rigen el empleo en el sector público es cuestionable. Sin embargo, generan más problemas los usos y costumbres que se aplican en este sector. En cuanto a los salarios, si bien han mejorado en los últimos años, los sueldos más bajos de la administración eran atractivos en relación con los que paga el sector privado, mientras los profesionales podían encontrar una remuneración mejor en las empresas privadas.70 En cuanto al despido, éste se permite si existe una causa justificada. Entre éstas se incluye la falta de necesidad del puesto, lo cual permite una reestructuración profunda del Estado. Pero en la práctica se da la inamovilidad por diversos factores, como la presión mediante huelgas y el emplazamiento.

70 CIEN . Lineamientos de Política Económica y Social para Guatemala, 2000-2003. Guatemala, 1999.


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Recomendaciones El mercado laboral guatemalteco afronta desafíos importantes hacia el futuro, que se resumen en la necesidad de generar las condiciones que permitan crear más puestos de trabajo en el sector formal. En el debate sobre cómo generar puestos de trabajo es frecuente oír que el problema del empleo se resuelve con el crecimiento económico. La experiencia internacional sugiere que esto no es suficiente. Debe combatirse la rigidez de las instituciones laborales, entendiendo por rigidez la regulación ineficaz y perniciosa. La situación de Guatemala, con creciente informalidad, sugiere que las regulaciones laborales son inadecuadas. La creación de nuevos puestos de trabajo depende mucho de que las condiciones macroeconómicas sean propicias y alienten la inversión. Sin embargo, mejorar el nivel de vida de la población depende también y, en gran medida, de la capacitación de la fuerza laboral. Es necesario asimismo un marco competitivo que premie la inversión en capital humano. Para modificar la regulación del empleo en Guatemala hace falta una reforma que apunte a mejorar el nivel de vida de los trabajadores de manera genuina, y no por medio de una legislación meramente voluntarista. En definitiva, no se necesita un gran talento para vivir al amparo del estado, pero sí conocimientos para competir dentro y fuera de Guatemala. Evitar aumentar los salarios mínimos, manteniéndolos en los niveles actuales (o al menos lograr que crezcan algo por debajo de la inflación). Los salarios mínimos se han sugerido para asegurar un ingreso a los trabajadores y ayudar a reducir la pobreza extrema. La experiencia de los países de la OECD sugiere que los salarios mínimos generan inconvenientes en el mercado laboral y no son eficaces para combatir la pobreza. Un estudio de 1998 concluye que:71 a) afectan negativamente el empleo juvenil, puesto que los jóvenes en general tienen baja calificación y poca experiencia, y la regulación les resta oportunidades de empleo; b) no han sido eficaces para reducir la pobreza. Este resultado tiene una explicación lógica: en los hogares muy pobres es frecuente que los perceptores de ingreso no tengan un empleo formal regular (al cual se aplicaría el salario mínimo). Esto sugiere que los salarios mínimos a futuro no deberían aumentar desde sus niveles actuales, para no penalizar el acceso de los trabajadores menos calificados (los jóvenes, por ejemplo) al sector formal de la economía. Una alternativa es que los salarios mínimos obligatorios no aumenten para las empresas de menor tamaño relativo, que son, en general, las que más sufren los costos de la regulación laboral, y que tienden a utilizar más intensivamente mano de obra, lo que lleva a que el impacto sobre sus costos de una mala regulación laboral sea más importante que en el caso de empresas más modernas. El problema con alternativas de este tipo es que encarecen el control y se castiga a la pequeña y mediana empresa –PYMES- que emplean mucha mano de obra si el ordenamiento de las firmas se hace en función del número de empleados.

71 OECD, Making the most of the minimum: statutory minimum wages, employment and poverty” Employment Outlook, June 1998.


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Evitar introducir más rigideces en las instituciones laborales. El tipo de legislación laboral como la guatemalteca se concibe muchas veces con el ideal de garantizarle el empleo a algunas personas. Sin embargo, se logra lo contrario. En la medida que se elevan los costos del empleo, se dejan de crear nuevas plazas de trabajo y se empiezan a eliminar otras ya existentes (entre las que se eliminan primero están aquellas realizadas por mano de obra menos calificada, los jóvenes y las mujeres, que también es la más fácilmente sustituible). El resultado inicial es un aumento del desempleo, pero, ante la necesidad, estas personas se trasladan rápidamente al sector informal, lo cual también tiene costos para ellas mismas y para la economía en general. Se sugiere: a) un régimen flexible de horarios y de contratación, para evitar sobrecostos en aquellas actividades que tienen picos de demanda muy marcados; b) que las empresas que así lo acuerden con sus trabajadores introduzcan verdaderos pagos por productividad, que hoy no están difundidos en Guatemala; c) procurar una mayor transparencia en los pagos salariales, incluyendo todos los montos en la base imponible de las contribuciones al IGSS y reduciendo las alícuotas impositivas que hoy se cobran para tener un efecto neutro en la recaudación. Reducir la desconfianza entre los diferentes actores del mercado laboral. Parece existir desconfianza mutua entre los diferentes actores del mercado laboral (sindicatos, cámaras de empresarios y Ministerio de Trabajo). El gobierno podría colaborar permitiendo que los conflictos se resolvieran en una instancia arbitral, con árbitros independientes distintos del Ministerio de Trabajo. El régimen de servicio civil. El régimen del servicio civil debe procurar alcanzar objetivos similares a los de un sistema laboral moderno en el sector privado, con esquemas en que se premie la productividad de los empleados, que pueda penalizar a los que no cumplen adecuadamente sus tareas y se permita pagar remuneraciones atractivas, para poder mantener un capital humano acorde con las tareas del gobierno. Algunas recomendaciones son: a) descentralizar en cada ministerio la posibilidad de remoción con procedimientos claros y expeditivos; b) autorizar bonos por productividad, sin que estos se consideren derechos adquiridos; c) descentralizar los nombramientos en cada ministerio sobre la base de criterios generales aprobados por la ONSEC, mediante concursos de oposición y antecedentes para todos los cargos, en un esquema abierto, que no favorezca a los que ya trabajan en el sector público, para los ascensos u otro tipo de promoción; d) crear indicadores objetivos que deban ser cumplidos. Capacitación. Se recomienda eliminar la cotización obligatoria al INTECAP y otorgar incentivos para que las empresas capaciten a sus trabajadores. Se sugiere que parte del presupuesto sea para financiar programas de capacitación (en la entidad que escoja el beneficiario) para las personas que se encuentran en situación de pobreza y desempleados. Sin embargo, para que el monto de los recursos públicos no sea excesivo, se sugiere explorar modalidades en las que las empresas que contratan a estas personas capacitadas reembolsen parte del costo de su capacitación. Un esfuerzo especial debiera ser para asegurar que los jóvenes en situación de pobreza conozcan este nuevo programa. La focalización de los subsidios por situación socioeconómica (más recursos a los más pobres) es una de las principales sugerencias.


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Además, se considera fundamental que el gobierno asuma un nuevo papel normativo en el mercado de la capacitación, a fin de garantizar estándares mínimos de calidad. Por eso se sugiere que se implemente un sistema de información sobre todos los ofertantes de capacitación, a fin de que los demandantes conozcan el desempeño de cada una de estas entidades, así como sus costos. En todo caso, es importante que una regulación seria de este mercado no se interprete como burocrática y engorrosa. Es fundamental limitar los trámites lo más posible, a fin de promover una expansión significativa de los oferentes de servicios de capacitación a través de procedimientos ágiles y con plazos claramente establecidos. Los requisitos debieran concentrarse en la necesidad de participar en el sistema de información y rendición de cuentas. Otra recomendación importante es que el gobierno “juegue un papel” de facilitador entre las empresas que requieren trabajadores ya capacitados y los que buscan ser capacitados. Para que las capacitaciones sean más pertinentes, se sugiere explorar modalidades de capacitación y prácticas en empresas que posteriormente puedan optar a contratar a las personas que se capacitaron con la tecnología que utiliza la empresa. En otras palabras, se recomienda la promoción de vínculos estrechos entre los oferentes de capacitación y las empresas a fin de garantizar en la medida de lo posible, la pertinencia de los cursos de capacitación en relación con las necesidades cambiantes de las empresas. Finalmente, vale la pena destacar que se requieren esfuerzos importantes en el sistema educativo para que no siga produciendo tantos jóvenes analfabetos. En otras palabras, el problema del analfabetismo no se resuelve con programas de alfabetización para adultos, sino mediante un sistema educativo de amplia cobertura y con pocos “desertores”. Por lo tanto, las políticas de capacitación son complementarias de las de educación. Cuanto mejor educados están los trabajadores mejor aprendizaje de los cursos de capacitación pueden tener. Recreación .En cuanto a la recreación de los trabajadores, si bien el IRTRA, administrado por empresarios, funciona en forma bastante eficaz, introduce un subsidio de los trabajadores que desean acceder a la oferta de recreación del IRTRA, en detrimento de los que prefieren otras formas de utilizar su tiempo libre; por otro lado, fuerza a los trabajadores a gastar en recreación el 1% de su sueldo, cuando en realidad pueden desear consumir otro tipo de bienes o destinar ese dinero a su capacitación. Utilizar un equipo eficiente en la actividad del IRTRA, cuando existen carencias serias en otros sectores importantes para el desarrollo del país (educación, por ejemplo), parece un derroche innecesario de talento. Indemnizaciones por despido. El sistema de indemnizaciones por despido es mejor en Guatemala que en otros países, porque introduce criterios de flexibilidad en casos extremos, pero es peor en el sentido de no tener topes por número de años de antigüedad. Aun aceptando un criterio algo paternalista, estos límites se justifican porque, en definitiva, la indemnización debería compensar al trabajador por la pérdida del capital humano específico (lo que no podrá recuperar en otros empleos alternativos), y si bien esto guarda alguna relación con los años de experiencia, resulta evidente que debería tener algún techo.


95 EMPLEO

Para el largo plazo podría pensarse en un sistema alterna tivo que mejore algunos de los problemas de la indemnización y del seguro. Este esquema consiste en introducir un ahorro previo para los períodos de desempleo del trabajador, y es perfectamente consistente con los esquemas de previsión basados en la capitalización. En este caso el empleado ahorra una parte de su sueldo para generar un fondo que lo financia en los momentos en que no está trabajando. Si al momento de su retiro todavía le quedan ingresos en su cuenta individual, éstos le pertenecen y financian un suplemento a su jubilación. Mejorar la calidad de las estadísticas del mercado laboral. Guatemala tiene serios problemas con las estadísticas laborales, que deben ser corregidos para poder realizar un mejor diagnóstico. Hay que ir adaptando paulatinamente las estadísticas a la metodología internacional. Se deben realizar al menos dos veces al año encuestas sobre hogares para medir la tasa de desempleo y otras variables relevantes del mercado laboral, y encuestas sobre salarios por entidades privadas para complementar la información (parcial) del IGSS. También debe existir continuidad en cuanto a los aspectos que se miden, para lograr un conocimiento más claro de los mismos a lo largo del tiempo. Otras consideraciones. En el caso de las huelgas, y siguiendo la normativa de los países desarrollados, se sugiere que el costo de la huelga sea compartido por los trabajadores y los empleadores, y que se establezcan plazos para la solución de los conflictos laborales. En cuanto a los emplazamientos, debería eliminarse este tipo de facilidad de la legislación laboral de Guatemala.


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XIV. INFRAESTRUCTURA

En los últimos ocho años, particularmente en los inmediatos a la firma de los acuerdos de paz, han habido avances importantes en la modernización de la infraestructura de Guatemala. Estos programas de modernización se orientaron a reformar los marcos normativos en los diferentes sectores de la infraestructura, aumentar la inversión privada en los mismos, fomentar la libre competencia y fortalecer los mecanismos de regulación. A pesar de que, en general, ha habido adelantos considerables en este campo, en algunos sectores los procesos de modernización se llevaron a cabo con más determinación que en otros. En los sectores donde las reformas quedaron inconclusas, es urgente que éstas se inicien a corto plazo. Por otro lado, durante los últimos años, otros sectores sufrieron algunos retrocesos, poniendo en riesgo los resultados obtenidos. En este documento se ofrece una propuesta de lineamientos generales de política en infraestructura para los próximos cuatro años. Aunque el concepto “infraestructura” incluye más sectores, esta propuesta se limita a electricidad, telecomunicaciones, puertos, aviación y carreteras.

Electricidad

Diagnóstico Durante los noventa se hicieron una serie de reformas en el sector eléctrico de Guatemala, que resultaron en la modernización total del mismo. Antes de este período, el sector eléctrico fue dominado por dos entidades estatales: el Instituto Nacional de Electrificación de Guatemala (INDE) y la Empresa Eléctrica de Guatemala S.A. (EEGSA), que tenían un monopolio legal en su área de operación. Además del monopolio, el principal problema del sector durante muchos años fue la política tarifaria, que no era motivada por razones económicas, sino por decisiones políticas, creando subsidios a las tarifas. Estos dos elementos causaron bajos niveles de inversión, una cobertura eléctrica de las más bajas de Latinoamérica y un servicio eléctrico de mala calidad. Por esa razón, en 1996 se decidió reestructurar el sector eléctrico. El marco filosófico dentro del cual se realizaron los cambios se basó en el principio de subsidiariedad del estado, la desmonopolización del sector y la libre competencia entre los partidos. Se estableció un nuevo marco normativo, con la aprobación de la Ley General de Electricidad,72 y en 1997 se instaló un ente regulador, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE). Los elementos principales de la Ley General de Electricidad son: el fomento de la libre competencia; la fijación de las tarifas basadas en los costos reales; la regulación por la CNEE de las tarifas para usuarios residenciales; y el establecimiento de estándares de calidad en la prestación del servicio. El estado invirtió una parte importante 72 Decreto No. 93-96 del Congreso de la República.


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de los ingresos provenientes de la venta de sus activos en el sector en el Plan de Electrificación Rural, mecanismo para aumentar el número de hogares con acceso al servicio de electricidad. Los resultados de las reformas del sector eléctrico tienden a visualizarse. La entrada de la inversión privada resultó en un aumento fuerte de la capacidad generadora, pasando de alrededor de 750 MW en 1991 a 1,750 MW en 2002. Este último año, la participación privada en la producción de electricidad fue de cerca del 64%. La calidad del servicio ha mejorado y se ha´n observado avances sustanciales en la cobertura eléctrica, pues el porcentaje de hogares con acceso al servicio eléctrico pasó de 52% en 1995 a 85% en 2002.

Problemas El principal problema es la existencia de los llamados ‘contratos existentes’, firmados entre los generadores privados y los distribuidores antes de 1996. Estos contratos, que tenían una vigencia de hasta quince años, contienen condiciones sobre los precios de energía y potencia que en el esquema actual no permiten un despacho económico en el Mercado Mayorista. Existen todavía 14 pequeñas Empresas Eléctricas Municipales (EEM), en manos de las distintas municipalidades, que se caracterizan por sus instalaciones obsoletas, posición financiera débil y una estructura tarifaria que no está basada en los costos económicos. Mediante el Decreto 96-2000, el gobierno fijó una tarifa social para favorecer a los usarios regulados con un consumo de hasta 300 kWh por mes. Según el esquema adoptado, el INDE suministra directamente a los distribuidores la energía para esta categoría de usuarios. Actualmente alrededor de 1.5 millones de usuarios se benefician de este sistema, representando aproximadamente el 92% de los consumidores residenciales. Sin embargo, la tarifa social probablemente no será sostenible en el futuro. En primer lugar, el límite de 300 kWh por mes es demasiado alto, por lo que la tarifa social no está enfocada en los más pobres. Además, aunque la tarifa social actualmente no está generando pérdidas financieras al INDE, sí significa que está dejando de recibir alrededor de Q 200 millones anuales, por lo que a largo plazo esta situación no será sostenible.

Recomendaciones Es urgente la reestructuración de las Empresas Eléctricas Municipales, pues hasta ahora no han podido adaptar su estructura actual a los nuevos requisitos del mercado eléctrico. Probablemente el camino más adecuado sería que fueran incorporadas a una de las tres distribuidoras privadas y que luego pudieran iniciar un proceso de modernización. La Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) fue creada como un órgano técnico del Ministerio de Energía y Minas, con independencia funcional y presupuesto propio, sin fondos directamente del estado. Para cumplir adecuadamente el mandato de la ley, se requiere su independencia absoluta, por lo cual es necesario que obtenga la autonomía formal.


101 INFRAESTRUCTURA

En cuanto a la tarifa social, se recomienda aplicarla solamente a los más pobres, por lo cual se sugiere reducir el límite a los usuarios con un consumo hasta 100 kWh por mes.

Telecomunicaciones

Diagnóstico La entrada en vigor de la Ley General de Telecomunicaciones, en 1996, marcó un cambio fundamental en el sector de las telecomunicaciones. Con esta ley se abrió la libre competencia y se rompió el monopolio de la empresa estatal, Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, Guatel. Además de la promulgación de un marco normativo para fomentar la libre competencia, las reformas incluyeron también la instalación de un ente regulador (la Superintendencia de Telecomunicaciones, SIT); la creación de un mecanismo para desarrollar la telefonía en áreas de bajos recursos (el Fondo para el Desarrollo de la Telefonía, Fondetel); el establecimiento de tarifas de mercado y la promoción del uso eficiente de los recursos (mediante subastas de frecuencias del espectro radioeléctrico); y la desincorporación de los activos del estado. Aunque en 1998 se vendieron las acciones de la empresa estatal, una parte de Guatel siguie operando, dedicándose a la administración e instalación de teléfonos comunitarios y al desarrollo de la telefonía rural.

Gráfica 17 Número de líneas telefónicas fijas y móviles (1997-2002)

y densidad telefónica (número de líneas telefónicas totales por 100 habitantes)

Fuente: elaboración propia basada en información de la SIT

Los resultados de las reformas han sido muy favorables. En primer lugar, la apertura del sector a la competencia permitió la entrada de un número considerable de empresas privadas al mercado. Gracias a la competencia, los precios de las llamadas internacionales bajaron. También hubo un fuerte crecimiento del número de líneas telefónicas instaladas, como puede verse en la gráfica 1. Particularmente la telefonía celular mostró un dinamismo muy grande, por lo que hoy el número de usuarios de telefonía móvil es dos veces mayor

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Densidad telefonica (eje derecho)Lineas telefonicas fijas (eje izquierdo)

Lineas telefonicas moviles (eje izquierdo)


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que el número de líneas fijas instaladas, contribuyendo a que la densidad telefónica se incrementara.

Problemas En general, los avances en las telecomunicaciones durante los últimos siete años han sido buenos. Sin embargo, recientemente han habido algunos retrocesos y surgido algunos problemas. La SIT disponía por ley de un fondo privado constituido por el 30% del producto de las subastas de títulos de usufructo del espectro radioeléctrico. Esa fuente de financiamiento le dio a la SIT una autonomía financiera, indispensable para ejercer independientemente sus funciones. Sin embargo, en el 2002 el Congreso de la República modificó la Ley General de Telecomunicaciones mediante el Decreto 47-2002, que le permitió trasladar los recursos del fondo privativo al fondo común. La consecuencia de esta decisión es que la SIT ahora depende de las asignaciones presupuestarias del Ministerio de Finanzas, lo cual la pone en una posición vulnerable. Además, la SIT es un órgano subordinado al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICIVI), y por lo tanto no tiene autonomía formal. El Fondo de Desarrollo de la Telefonía (Fondetel) empezó a funcionar en 1998 como un instrumento para subsidiar, mediante mecanismos de mercado, la inversión en proyectos de servicios de telefonía en áreas de bajos ingresos. Sin embargo, al parecer, su capacidad para ejecutar los recursos disponibles ha sido muy limitada. Por ejemplo, según la información de Fondetel, no se ejecutó ningún proyecto en el 2001. La empresa estatal Guatel tuvo problemas financieros y en 2002 se declaró en quiebra.

Recomendaciones La recomendación más importante en el área de las telecomunicaciones es fortalecer la posición de la Superintendencia de Telecomunicaciones. En primer lugar, es necesario otorgarle a la SIT mayor independencia, mediante una autonomía de funciones que la desvinculen totalmente del MICIVI, con el fin de evitar presiones políticas que influyan en la toma de decisiones. Eso incluye también devolverle su independencia financiera, por ejemplo,a través de un porcentaje de las ventas de los operadores. Segundo: se recomienda introducir algunas modificaciones en la Ley General de Telecomunicaciones, con el fin de fortalecer la capacidad de la SIT para ejecutar las decisiones que tome. Es necesario hacer un replanteamiento de Fondetel. Se recomienda fortalecer el fondo, dotándolo de más recursos, para invertir en la telefonía rural, y mejorando sus procedimientos de evaluación de proyectos. Una posibilidad es que el mismo sector provea los recursos, a través de un porcentaje sobre las ventas. Debido a que Guatel no ha podido cumplir su tarea y su posición financiera es muy precaria, se recomienda reducirla al mínimo e incluso liquidarla.


103 INFRAESTRUCTURA

Aviación

Diagnóstico En 1997 entró en vigor la nueva Ley de Aviación Civil, la cual se fundamentaba en principios de libre competencia, la promoción de la eficiencia, una política de cielos abiertos y una discrecionalidad regulatoria mínima. La ley estipula que cualquier interesado puede construir y/u operar aeródromos, o prestar los servicios de transporte aéreo comercial sin regulación de tarifas por el estado. La ley redefinió el rol de la Dirección General de Aviación Civil (DGAC), del MICIVI, quedando ésta como ente regulador de las actividades que se desarrollan en el sector. Las actividades de ejecución y operación de servicios aeronáuticos, que la DGAC tenía a su cargo, deberían ser trasladas al sector privado.

Problemas A pesar de la emisión de la Ley de Aviación Civil, en el 1997, los cambios han sido muy lentos. Aunque la ley redefinió el rol de la DGAC como el de un ente regulador, la Dirección no cumplió sus funciones reguladoras y supervisoras. Además, siguió ejerciendo sus originales funciones respecto a la prestación de servicios y a la operación de los aeropuertos del país. En 2001, la Ley de Aviación Civil (Decreto 97-100) fue sustituida por el Decreto 93-2000, lo cual modificó completamente el éspiritu de la legislación anterior. La nueva ley restringió la política de cielos abiertos, condicionádola a la reciprocidad con otros países. Con ella el gobierno ejercerá mayor regulación sobre el espacio aéreo y se ha otorgado más discrecionalidad a la DGAC para decidir qué aerolíneas podrán ingresar al país y cuáles no. En general, los aeropuertos están en mal estado. Por ejemplo, en el caso de La Aurora la pista de aterrizaje se encuentra en malas condiciones, la terminal de pasajeros es obsoleto, su capacidad insuficiente, y sus otras instalaciones no cumplen las normas de calidad. Los otros aeropuertos tampoco satisfacen las necesidades de los usuarios. Todavía no se ha avanzado en el proceso de privatización de los aeropuertos, aunque varias veces se anunciaron planes para el concesionamiento de los mismos.

Recomendaciones Es recomendable que se adopte una política de cielos abiertos, sin restricciones, pues Guatemala no tiene una línea aérea nacional. Por lo tanto, se recomienda derogar la Ley de Aviación Civil vigente y volver al esquema anterior del Decreto 97-100. Es urgente fortalecer la DGAC y reorganizarla, para que sus actividades y procesos estén de acuerdo con su nuevo rol de regulador y supervisor del sector de aviación. En este sentido también es necesario que abandone sus funciones en la prestación de servicios y la operación de los aeropuertos del país. Finalmente, se recomienda declararla un ente autónomo y cambiar el procedimiento para nombrar al Director General de la misma.


104 INFRAESTRUCTURA

Es necesario asimismo elaborar una estrategia integral de la desincorporación, en la cual se diseñe una política general de desincorporación para los aeropuertos de Guatemala y en la que se indiquen cuáles servicios del sector de aviación pueden ser trasladados al sector privado. Además, esta estrategia integral debe definir el rol del estado en el sector. El papel del estado en el futuro traslado de La Aurora, y en la construcción y operación del nuevo aeropuerto debe corresponder a esta política general. El proceso de concesionamiento de los aeropuertos debe seguir esta estrategia diseñada.

Servicios portuarios

Diagnóstico Guatemala tiene tres puertos marítimos importantes: Santo Tomás de Castilla y Puerto Barrios en el Océano Atlántico, y Puerto Quetzal en el Océano Pacífico. Puerto Quetzal es el mayor puerto de Guatemala por el volumen de carga movilizada: en 2002 manejó 5.3 millones de toneladas métricas. Santo Tomás de Castilla es una empresa estatal y se administra con criterio político, lo cual ha obstaculizado un manejo más eficiente. Los principales problemas de este puerto son: organización inflexible, exceso de personal, falta de equipo moderno y equipo en el límite de su capacidad. Puerto Quetzal también es operado por el estado, quien actúa como administrador general. La mayor parte de los servicios portuarios en sus instalaciones (como la operación de terminales y servicios de estiba) es prestado por empresas privadas, en el marco de contratos con la empresa portuaria estatal. El puerto tiene un diseño moderno, pero la falta de equipo y la falta de mantenimiento de sus instalaciones impiden un manejo más eficiente del mismo. Puerto Barrios opera totalmente en forma privada por la empresa Cobigua, de acuerdo con un contrato de usufructo suscrito en 1990. El puerto es relativamente eficiente, pero no tiene posibilidades de expandir sus operaciones.

Problemas La baja productividad de los puertos, las altas tarifas cobradas por sus servicios y sus procedimientos administrativos engorrosos e inflexibles derivan en un alto costo de operación para los usuarios. Estos elementos son un obstáculo para el comercio exterior, tanto para la posición de Guatemala como país exportador, como para los sectores que dependen de productos importados. Los problemas son el resultado de varios factores: la estructura de puertos estatales no permite un manejo eficiente de ellos con criterios económicos; la política influye en la toma de decisiones; cada puerto se rige por leyes orgánicas distintas y obsoletas; no hay un marco normativo general para el sector, únicamente leyes dispersas y muy antiguas. Además, no hay una autoridad marítima nacional que vele, por ejemplo, por las normas de construcción y operación de buques, seguridad en cuanto a la navegación, operación de sistemas de señales, comunicaciones, búsqueda y salvamento, y seguridad de las operaciones en el puerto. En varias ocasiones, distintos gobiernos han anunciado planes


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para concesionar a empresas privadas los puertos de Santo Tomás de Castilla y Puerto Quetzal, pero nunca se concretaron.

Recomendaciones Es urgente un marco normativo general para el sector, que sustituya a las leyes dispersas y obsoletas que actualmente lo rigen. Este marco normativo debe contener la política del gobierno respecto a los puertos, establecer el rol del estado y las responsabilidades de las partes en el sector, tener normas claras para la participación privada, crear una entidad autónoma que supervise el sector, y proveer una regulación para corregir las posibles imperfecciones del mercado. Para lograr más eficiencia en el manejo de los puertos existentes, se recomienda privatizar los puertos estatales Puerto Quetzal y Puerto Santo Tomás de Castilla en el mediano plazo, después de emitir el marco normativo. Es recomendable establecer el marco normativo primero, pues con él se ofrecerán reglas claras, transparencia y certeza a los inversionistas privados. El estado debe dejar de ser dueño, inversionista y operador de puertos.

Carreteras

Diagnóstico Durante la segunda parte de la década de los noventa se produjeron algunas reformas importantes en cuanto al mantenimiento, construcción y operación de la red vial. Un hecho notable fue la introducción del Programa de Mantenimiento por Contrato en 1994, mediante el cual el estado subcontrató el mantenimiento vial con el sector privado. Esta reforma transformó la Dirección General de Caminos (DGC), del MICIVI, de un ejecutor de las obras en un planificador y supervisor de las mismas. En 1997 se creó el Fondo Privado para la Conservación y Mejoramiento de la Red Vial de Carreteras del País –Fondo Vial- dependiente del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. 73 El Fondo Vial es alimentado por la recaudación de un impuesto a la gasolina que se vende en el país y financia el Programa de Mantenimiento por Contrato. El fondo garantizó mayor continuidad y permanencia del trabajo de reparación y mantenimiento de la red vial. La Unidad Ejectura de Construcción Vial (COVIAL) es la responsable de administrar el fondo. COVIAL tiene un consejo consultivo con participación pública y privada. En 1998 se inauguró la primera carretera construida según el régimen de concesión a una empresa privada. El tramo Palín-Escuintla será operado durante 25 años por la empresa, mediante de un sistema de peaje. Hasta la fecha no se han concesionado más carreteras.

73 Mediante Acuerdo Gubernativo 186-97


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Gráfica 18 Longitud de la red vial por tipo de rodadura en kilómetros1994-2000

Fuente: Cámara Guatemalteca de la Contrucción

Los recursos destinados a las carreteras como porcentaje del PIB aumentaron de 1.2% en 1995 a alrededor de 1.6% en 1999, según datos de la SIECA. 74 La red vial total creció entre 1994 y 2000 unos 2,200 kilómetros, lo cual significa una ampliación del 18%. En la gráfica 2 se ofrece un resumen de lo dicho. Además, la red vial está mejor que hace diez años. Por ejemplo, según información de Covial, mientras en 1994 el 44% de la red se encontraba en mal estado y el 27% en buen estado, en 2003 los porcentajes son 21% y 45%, respectivamente.

Problemas La Ley de Contrataciones del Estado, que regula los procedimientos y requisitos para la contratación de servicios, dificulta la ejecución eficiente del Programa de Mantenimiento por Contrato en la DGC. Actualmente, la contratación de las obras se rige por una “ley de emergencia”, la cual permite adjudicar las obras sin sujetarse a los requisitos de licitación pública ni de cotización. 75 En los últimos años han surgido graves problemas relacionados con el mantenimiento y la construcción de la red vial. La ejecución de las obras ha sido irregular y en ocasiones quedaron paralizadas. Entre las causas pueden destacarse el descontrol financiero dentro del ministerio y la pobre capacidad ejecutora de algunas de las empresas contratadas. Otro problema fue que la Corte de Constitucionalidad suspendió el impuesto a la distribución de combustibles, por lo que se agotó la fuente principal de financiamiento para el mantenimiento vial. Este impuesto genera aproximadamente Q 600 millones anuales.

74 ECAT. Estudio Centroamericano de Transporte, SIECA 2001 75 Acuerdo Gubernativo 834-2000

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asfalto terraceria caminos rurales total


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Recomendaciones

Es importante que se contraten las obras de mantenimiento y contrucción de la red vial mediante un proceso transparente de licitación. Por lo tanto, se recomienda hacer una evaluación de la Ley de Contrataciones del Estado para identificar cuáles disposiciones y requisitos son un impedimiento para la ejecución rápida y eficiente de las obras, y luego hacer las reformas necesarias. Es recomendable que se uniformen todas las obras de mantenimiento y construcción de la red vial dentro del sistema de contratación con el sector privado. Probablemente lo más recomendable sería que toda contratación de las obras se hiciera a través de COVIAL. El mantenimiento y la construcción de la red vial debe contar con una fuente de financiamento estable y segura. El Fondo Vial, mediante un impuesto sobre la gasolina, es el mecanismo adecuado para lograr este objetivo. Sin embargo, se recomienda que los recursos no pasen por el Ministerio de Finanzas, sino que el fondo los recaude directamente. Además, es aconsejable que COVIAL tenga mayor autonomía. Se sugiere que se siga el proceso de concesionamiento de la construcción y operación de carreteras al sector privado, a cambio del cobro de un peaje. Ya se han identificado varios tramos aptos para ser concesionados. Previamente, debe hacerse un análisis de la legislación vigente que rige la concesión de infraestructura, con el fin de determinar si el marco normativo es adecuado para llevar a cabo proyectos de esa magnitud y ofrecer mayor certeza jurídica a los inversionistas.


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109 DESARROLLO RURAL

XV. DESARROLLO RURAL

En Guatemala, la tenencia de la tierra ha sido históricamente fuente de muchas controversias. Siempre se le ha asociado con “justicia” y “reivindicación”. Desde la firma de los acuerdos de paz se han creado instituciones para resolver la problemática agraria y disminuir la presión por la tierra. Sin embargo, la demanda de tierra crece más rápido que su oferta y las soluciones institucionales que se han implementado para reducir los conflictos en torno a este factor de producción son insuficientes. La experiencia no ha bastado para convencer a los campesinos y a los gobernantes de que los programas de reparto de tierras no han logrado promover el desarrollo en las áreas rurales. Asimismo, ha habido poco avance en la protección a los derechos de propiedad. Un estudio realizado por la AID señala que en 1990 en la ciudad de Guatemala el 70% de la población no poseía un título de propiedad sobre la tierra.

Diagnóstico

Entrega de tierra antes de los acuerdos de paz El Instituto de Transformación Agraria (INTA) y la Empresa Nacional de Fomento y Desarrollo del Petén (FYDEP) fueron las organizaciones que repartieron tierra desde los años sesenta hasta finales de la década de los 90. Hasta 1970, el INTA entregó tierras donde el acceso a los mercados y a otros servicios era conveniente, pero desde entonces hasta su desaparición, la mayor parte se distribuyó en lugares apartados de los centros urbanos ubicados especialmente en la Franja Transversal del Norte (FTN). En 1990 el estado trasladó las funciones del FYDEP al INTA. Entonces se inició el proceso de recolonización de las tierras de Petén. Entre 1992 y 1998 el costo de los programas correspondientes se ha estimado en aproximadamente ochenta millones y medio de dólares76. Durante su existencia, el FYDEP y el INTA repartieron más de 3.3 millones de hectáreas, sin que haya habido una sola evaluación de los resultados de estos programas en el nivel de vida de las personas. En la siguiente tabla se puede observar la cantidad de tierra repartida por ambos programas y la modalidad según la cual la repartieron.

Nueva institucionalidad del sector agrario A raíz de los acuerdos de paz y especialmente del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, ha habido algunos cambios en el marco legal que rige la tierra. Mediante el Acuerdo Gubernativo número 307-97, se creó la Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de La Tierra (PROTIERRA), responsable de definir el marco jurídico institucional relacionado con este recurso. En el Acuerdo número 399, del Ministerio de Agricultura, del 12 de marzo del 76 CIEN. Tierra, del Mito a la Realidad, 2003.



2001, se definieron la estructura y funciones de la Unidad Técnico Jurídica, organismo encargado del catastro nacional.

Tabla 5 Total de tierra entregada por el INTA y el FYDEP

Adjudicatarios Hectáreas Adjudicadas en forma colectiva 38,944 431,600.59 Adjudicadas en forma individual 52,191 801,344.48 Total adjudicadas por el INTA 91,135 1,232,945.07 No adjudicados en forma colectiva 898 86,310.23 No adjudicadas en forma individual 16,669 24,354.84 Total pendientes de adjudicar por el INTA 17,567 110,665.07 Total entregadas por el FYDEP 39,000 1,979,877 Totales 147,702 3,323,487.14

Fuente: FONTIERRAS y Sandoval, Leopoldo, El Problema Agrario en Guatemala: evolución y opciones. Asimismo, en julio de 1997, el gobierno creó la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA). Ent re sus funciones están las de intervenir en controversias sobre tierras a solicitud de parte, y otorgar asesoría y asistencia legal a los campesinos y a sus organizaciones en casos de litigio. Desde su creación en 1997 hasta el año 2001, CONTIERRA atendió 1,444 conflictos, logrando resolver 600 de ellos, mientras 844 están en proceso de resolución. En 1999, mediante Decreto 24-99 del Congreso de la República, se creó el Fondo de Tierras –Fontierras-. Entre sus atribuciones se encuentran cumplir y hacer que se cumpla la política pública relacionada con el acceso a la tierra e impulsar un mercado de tierras activo y transparente. Fontierras debe mantener actualizados los registros de los beneficiarios y los programas de adjudicación derivados de los Decretos 1551, 60-70 y 38-71, todos del Congreso de la República, y sus respectivas reformas. Existen otras instituciones relacionadas con el tema agrario, como la Secretaría de Asuntos Agrarios, creada recientemente, cuyas principales funciones son definir la política agraria del estado, coordinar las acciones gubernamentales en materia agraria y promover el establecimiento de un nuevo ordenamiento legal agrario. Otra organización importante es el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario –CONADEA-, cuyo objeto es fortalecer y ampliar la participación de organizaciones relacionadas con el tema agrario.

Entrega de tierras de 1999 a 2003 El Fondo de Tierras desde 1997 ha beneficiado a un total de 13,469 familias. En la siguiente tabla se puede observar la cantidad de tierra que ha sido entregada a los campesinos por el FONTIERRAS.



Tabla 6 Indicadores de desempeño de FONTIERRAS (1997-2003)

Año No. de familias beneficiadas

Extensión (HA.)

Monto del crédito

Monto del subsidio Asistencia técnica

97-99 2,405 12,450.6 Q82,570,795 Q23,625,000 Q4,099,816 2000 2,583 17,276.11 Q64,170,620 Q42,006,175 Q10,516054 2001 5,754 26,793.26 Q222,312,906 Q110,680,986 Q9,088,141 2002 2,237 8,483.44 Q95,013,234 Q46,577,388 N.D. 2003* 490 939.87 Q15,869,800 Q11,447,436 N.D.

Total 13,469 65,003 Q464,067,555 Q222,889,549 23,704,011 *Hasta mayo. Fuente: FONTIERRAS, 2003.

Es importante tomar en cuenta que la demanda potencial de tierras supera con creces la que hasta ahora se le ha hecho al fondo. Se estima que la inversión que se tendría que hacer para satisfacer las solicitudes de crédito supera los mil millones de quetzales. El 60.3% de la población guatemalteca habita en el área rural. De esa cifra, el 59% son indígenas. La tasa de fecundidad en el área rural alcanza los 6.4 hijos por mujer, mientras que en el área urbana es de 4.8. Esta diferencia tiende a crear una mayor presión sobre los recursos en el área rural. A pesar de la realidad de nuestro país, el derecho de todos los guatemaltecos a la seguridad alimentaria ha sido utilizado por algunos grupos para justificar la necesidad de implementar una reforma agraria, situación que podría llevarnos a generalizar cultivos de subsistencia como el maíz y el frijol, lo cual no solucionaría el problema de la pobreza. Para enmarcar la dirección de las acciones que el gobierno debe impulsar, a fin de solucionar la problemática agraria, es imprescindible definir una estrategia de desarrollo rural para Guatemala. No se puede pasar por alto la importancia que tiene la agricultura en la economía del país, razón por la cual el aumento de la productividad en el agro y la adición de mayor valor a nuestros productos agrícolas son, en el corto y mediano plazo, las mejores opciones para desarrollar el área rural y reducir la pobreza. La estrategia de desarrollo rural debe estar circunscrita al marco de la competitividad.

Resumen de problemas A pesar de que los esfuerzos institucionales para resolver el problema agrario han aumentado, los resultados son poco visibles. A partir de la firma de los acuerdos de paz se han creado más de siete instituciones públicas u organizaciones con el fin de reducir la problemática agraria desde diferentes perspectivas. Sin embargo, debido a la falta de un planteamiento estratégico y a la escasa coordinación de estos esfuerzos, los resultados son poco visibles. Adicionalmente, no se ha creado un marco legal adecuado para que las mismas desempeñen sin restricciones su labor.



Ha habido escasos avances en la definición de los derechos de propiedad. Se ha avanzado en la apertura de agencias adicionales del Registro de la Propiedad Inmueble y en mejorar los sistemas de registro, pero estos cambios son insuficientes. Asimismo, si Fontierras da trámite a las solicitudes de las comunidades que han tomado medidas de hecho como la invasión de fincas, se deteriorará el estado de derecho y se incrementarán los conflictos. Gran parte del país ha sido repartido a través de diferentes programas gubernamentales. Según las estadísticas gubernamentales, la cantidad de tierra distribuida equivale a un 30% de la extensión del territorio nacional, a un 82% de la extensión ocupada por fincas según el tercer censo agropecuario realizado en 1979, y a un 62% de la superficie territorial ocupada por fincas, según un estudio reciente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, elaborado a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida del 2000. Los programas de entrega de tierras no han sido evaluados. Ninguno de los programas ha sido evaluado. En general, no existen indicadores de desempeño que permitan monitorear los logros de las estrategias y políticas orientadas a resolver los problemas del agro guatemalteco, de tal manera que se puedan vincular insumos con resultados. Los programas de reparto de tierras no son la solución a la pobreza en que viven muchas personas.

Recomendaciones Realizar el catastro en el territorio nacional. Muchos de los conflictos que se han dado en el agro se deben a que no existe claridad en los derechos de propiedad y por lo tanto son irrespetados. Es importante que se lleve a cabo el catastro para definir con claridad la propiedad de la tierra y poder fortalecer el derecho a la propiedad privada. CONTIERRA no puede resolver los conflictos de tierra sin que estén establecidos los terrenos en el Registro de la Propiedad. Por lo mismo, se debe fortalecer el registro a la propiedad para que disminuyan los conflictos en el agro. Asimismo, FONTIERRAS no debe otorgar créditos para la compra de fincas invadidas, debido a que esto incentivará las invasiones y dará lugar a mayor inestabilidad en el país. Implementar una estrategia de desarrollo rural. Es necesario que se implemente una estrategia de desarrollo rural coherente con la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible, y que todas las instituciones creadas a partir de los acuerdos de paz para dar solución a la problemática agraria se coordinen con base en una estrategia que permita un mayor dinamismo entre ellas y a su vez complementarse mutuamente. La estrategia de desarrollo rural tiene que basarse en un esquema de competitividad, con el objeto de buscar el desarrollo de las comunidades que viven en las áreas rurales. Esta estrategia debe abarcar el corto, medio y largo plazo. Evaluar los programas de entrega de tierras. Se debe hacer una evaluación sobre el impacto que han tenido los programas de entrega de tierras en el combate a la pobreza. Como se mencionó anteriormente, ha sido una gran cantidad del territorio nacional la que



se ha repartido. Sin embargo, pareciera que los programas, más que tener la efectividad deseada, han fallado en lograr el desarrollo de las comunidades rurales. Asimismo se deben de tomar en cuenta las modalidades de los subsidios, debido a que estos, en vez de ser invertidos en capital de trabajo (razón por la cual son otorgados), son utilizados en la amortización de capital.


115 REDUCCIÓN DE LA POBREZA

XVI. DESAFÍOS PARA REDUCIR LA POBREZA EXTREMA

EN GUATEMALA El desempeño de una economía debiera medirse en última instancia por su impacto en la calidad de vida de las personas. Las tasas de crecimiento del PIB son sólo una primera aproximación al desempeño de la economía, debido a que no necesariamente todas las personas participan del círculo virtuoso del crecimiento económico, pues sólo como resultado del mecanismo distributivo que surge del mercado habrá muchas que en el corto plazo recibirán una parte tan pequeña del stock de bienes y servicios que no gozarán de las mismas oportunidades que el resto de la población, lo que, en definitiva, hará que se reduzcan sus derechos y su libertad. Esta parte de la población es la que se encuentra en situación de pobreza. Por ello es necesario un proceso redistributivo de los beneficios de la actividad económica, que complemente el proceso de distribución que surge naturalmente del mecanismo del mercado, a través de políticas que promuevan la igualdad de oportunidades. En esta sección se presentan algunos lineamientos que consideramos pueden contribuir a dar respuesta enorme desafío de reducir la pobreza extrema en Guatemala. En la primera parte se ofrecen algunos antecedentes básicos, a fin de identificar problemas que deberán abordarse como parte de las políticas sociales. Finalmente se ofrecen algunas “estrategias” que contribuyan a mejorar las oportunidades de los más pobres.

Diagnóstico A diferencia de la última publicación sobre lineamientos de política económica y social 2000-2003 para “combatir la pobreza”, ahora se cuenta con más información sobre las características de los hogares, sus condiciones de vida, y su acceso a los servicios básicos como la educación y la salud. De todas formas lo que se presenta a continuación no pretende ser un diagnóstico integral del fenómeno de la pobreza sino más bien una aproximación parcial. Entre 1989 y 2000 el porcentaje de la población en situación de pobreza extrema se redujo del 20% a 16%77. Esta situación constituye un logro que debe reconocerse, pero el ritmo del avance ha sido lento. Una situación similar se da la con evolución de la población pobre, que pasó, en el mismo período, del 62% al 56%78. Entre el año 2000 y el 2003 se podría esperar un incremento o al menos un estancamiento de la incidencia de pobreza, debido a un deterioro de la economía explicado en parte por un empeoramiento de los términos de intercambio. Por lo tanto, aunque ha habido progresos, la pobreza es en

77 Sistema de las Naciones Unidas. Metas del Milenio: Informe del Avance de Guatemala, 2002. 78 Banco Mundial. La pobreza en Guatemala , 2003.



Guatemala una realidad para un elevado porcentaje de la población, en especial para las comunidades que habitan las zonas rurales, mayoritariamente indígenas (ver gráfica N° 19). Esta situación puede explicarse, en parte, debido a que entre 1989 y el 2000 el crecimiento del PIB fue de alrededor del 4%, lo que significó un crecimiento del producto per cápita de 1.5%. Aunque no existen estudios empíricos para mostrar cuánto de la reducción de la puede atribuirse al crecimiento económico, consideramos que la estrategia para reducirla pobreza deberá basarse en un crecimiento económico sostenido. En otras palabras, el crecimiento económico nos parece una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr avances significativos en este campo.

Gráfica 19 Incidencia de la pobreza según características seleccionadas 2000

País

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70.0%

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Pobres extremos Pobres Pobreza total Fuente: elaboración propia a partir de información de Banco Mundial. La pobreza en Guatemala, Guatemala, 2003.

En el BM (2003)79 se hizo un análisis de los factores determinantes de la pobreza. Vale la pena aclarar que dicho análisis no implica necesariamente una causalidad entre las variables, sino más bien que existe una asociación entre ambas. Específicamente se encontró que la pobreza está asociada con menores niveles de activos como educación, trabajo, activos físicos, capital social y características de la infraestructura del municipio. Por ejemplo, se argumenta: en los municipios urbanos, el nivel de acceso a las conexiones

79 Banco Mundial. La pobreza en Guatemala, Guatemala 2003.



de alcantarillado se asocia con niveles de consumo que son hasta un 12% superiores que los de aquellos que no tienen acceso a este servicio. La evidencia empírica sugiere que las diferencias educacionales juegan un papel importante en la determinación de los ingresos de las personas. En BM (2003) se argumenta: se espera que un hombre que haya completado la educación primaria reciba un 11% más que un hombre sin educación (lo que se traduce en un aumento de las ganancias por hora de alrededor de un 2% por cada año de educación primaria). Por el contrario, los retornos de la educación secundaria son mucho mayores. Un hombre con educación secundaria recibe un 27% más que un hombre sin educación (o un 6% más por cada año de escolaridad secundaria). Este patrón es similar para las mujeres, pero las tasas reales de rentabilidad son mayores para ellas. El analfabetismo es mayor entre los pobres (47%) que entre los no pobres (17%). Además, el número de años de escolaridad requeridos por la población pobre, de 25 a 65 años de edad, para llegar a los 9 años de escolaridad que establece como mínimo la Constitución Política de la República es muy superior (7.3 años versus 2.9 años). El resto de indicadores sociales nos muestra este mismo tipo de disparidades y, al compararlos con los de otros países de América Latina, encontramos, en términos generales, una situación de retraso. El gasto en los sectores sociales se ha incrementado significativamente en el período que hemos estado analizando. Sin embrago, el mayor aumento se registró en la segunda parte de la década, como resultado de los compromisos de los acuerdos de paz. Prácticamente el gasto “social” creció en un 100% a partir de 1990. Sin embargo, el monto de recursos no es suficiente para tener una idea de su impacto en el alivio de la pobreza. Por ejemplo, al analizar la incidencia del gasto público en educación por nivel educativo, se encuentra que en los niveles superiores el gasto es regresivo; es decir, no se focaliza en los más pobres (ver Gráfica 20).

Políticas públicas Aunque en el discurso siempre ha estado presente la intención de “combatir” la pobreza, ésta no ha sido respaldada con una institucionalidad diseñada para dicho fin. Según el Programa de Gobierno 1996-2000, los fondos sociales eran los instrumentos centrales del programa de emergencia, una de las líneas estratégicas de la política de combate a la pobreza. A la fecha en que se hizo este documento, no existía una evaluación sobre el impacto de los fondos sociales en la pobreza del país. Tampoco se ha logrado implementar ningún mecanismo para coordinar el trabajo de los fondos sociales. Durante el período 2000-2001 el Gobierno de la República formuló una Estrategia de Reducción de la Pobreza. En el 2001 se estableció, mediante el Decreto N° 32-2001 (reforma a la Ley del Impuesto al valor Agregado) que medio punto porcentual (0.5%) de la recaudación resultante del IVA se destinaría específicamente para programas y proyectos de seguridad alimenticia de la población en condiciones de pobreza general y extrema. Ello comprende proyectos para madres con niños por nacer, asistencia materno- infantil y



programas preescolares y escolares. Además, se impulsó el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional a cargo del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN). Finalmente, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) está llevando a cabo acciones para implementar un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) con el objeto de concretar las opciones de inversión más rentables, desde el punto de vista económico y social según los lineamientos de política del Gobierno, así como para asegurar el control, la eficiencia y racionalidad del gasto público.80

Gráfica 20 Distribución del gasto público en educación según decil de consumo 2000

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Preprimaria Primaria Secundaria Universitaria

Fuente: informe sobre el gasto público elaborado para la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal.

Vale la pena destacar que el gobierno de la república presentó, a finales del 2001, el documento titulado “Estrategia de reducción de la pobreza: el camino de la paz”. En el Grupo Consultivo celebrado en Washington, en febrero de 2002, se suscribió una agenda que contenía nueve compromisos. Uno de estos era abrir un proceso de consulta sobre la estrategia de reducción de la pobreza. El gobierno ha promovido un proceso de consulta a nivel municipal, para desarrollar “estrategias municipales de reducción de la pobreza”. Estos ejercicios servirán de insumo al próximo gobierno, principalmente para identificar 80 Sistema de las Naciones Unidas. Metas del Milenio: Informe del Avance de Guatemala, 2002.



necesidades. Sin embargo, aún no se ha establecido cómo se llevarán a cabo los programas y proyectos que se plasmaron en estos documentos. Por ejemplo, la estrategia nacional básicamente propone hacer más de lo mismo con la misma institucionalidad vigente.

Cuadro 2 Los Fondos Sociales

Los fondos sociales surgieron en la década de los 90 como mecanismos de compensación social y parte de los programas de ajuste estructural, promovidos por los organismos financieros internacionales en la región. Actualmente, en Guatemala se cuenta con más de 10 fondos sociales que manejan una cantidad significativa de recursos, aproximadamente el 9% del presupuesto y ejecutan más de una tercera parte de la inversión. Los fondos sociales pueden ser autónomos o depender de una secretaría o de un ministerio. El Fondo de Inversión Social (FIS) es un fondo independiente, creado por una ley que lo convierte en una institución autónoma. El fondo no acepta un proyecto, si no incluye algún aporte de la comunidad. El Fondo para la Paz (FONAPAZ), el Fondo Indígena (FODIGUA) y el Fondo Nacional de Conservación Natural (FONACON) pertenecen a las secretarías y dependencias del Ejecutivo. El Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad Agropecuaria (FONAGRO) y el Fondo Nacional de Tierras (FONTIERRA) eran parte del Ministerio de Agricultura, sin embargo en 1999 se le dio autonomía a FONTIERRA. El Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE) pertenece al Ministerio de Educación. El Fondo Guatemalteco para la Vivienda (FOGUAVI) pertenece al Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas. FONAPAZ es el fondo social más antiguo. Funciona como un intermediario financiero, proveyendo los recursos para que las comunidades y otras instituciones y organizaciones ejecuten los proyectos seleccionados. A pesar de que las comunidades y las municipalidades también deben aportar dinero, bienes o trabajo para la ejecución de los proyectos, esto no es fundamental para que FONAPAZ desembolse los recursos. Cuando estos aportes no se hacen, el fondo completa el financiamiento requerido, recurriendo a ampliaciones del presupuesto asignado al proyecto. El Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) -FODEPAZ, como se le conoce actualmente- se considera parte de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, como una transferencia a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Uno de los cambios más importantes en la forma como funciona el sistema de consejos de desarrollo se produjo recientemente, cuando los diputados decidieron modificar la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para establecer que los responsables de la administración de los recursos provenientes del IVA que le corresponden a los consejos de desarrollo son los Consejos Departamentales de Desarrollo, a los cuales el Ministerio de Finanzas Públicas (MFP) les debe trasladar directamente dichos recursos. Como parte del proceso de elaboración del anteproyecto de presupuesto de inversión del FSDC, se recopilan las solicitudes de proyectos a favor de las comunidades en los siguientes niveles: comunitario, municipal y departamental. El Fondo de Desarrollo de la Telefonía Rural (FONDETEL) y el Fondo Privado para la Conservación y Mejoramiento de la Red Vial de Carreteras del País (Fondo Vial) son fondos que se financian con recursos asignados y dependen del Ministerio de Comunicaciones e Infraestructura. FONDETEL fue creado por la Ley General de Comunicaciones (Decreto 94-96) y se financia con



el 70% del producto de las subastas de derechos de usufructo del espectro radioeléctrico durante los primeros ocho años. El Fondo Vial se creó mediante el Acuerdo Gubernativo 196-97. Sus recursos provienen de la recaudación del impuesto a la gasolina que se vende en el país. Se supone que con estos recursos se financia el Programa de Mantenimiento por Contrato. El Fondo Vial es administrado por el Consejo Consultivo del Fondo de Mantenimiento Vial (COVIAL).

La conclusión es que existen en las distintas entidades gubernamentales una serie de programas y proyectos que debieran beneficiar a los pobres, pero no se ha logrado que sean parte de una estrategia con objetivos de largo plazo. Por lo tanto, uno de los principales desafíos sigue siendo contar con mecanismos de coordinación interinstitucionales.

Lineamientos para reducir la pobreza extrema Implementar mecanismos de coordinación interinstitucionales, para impulsar una estrategia de reducción de la pobreza de largo plazo. El Gabinete Social podría ser uno de estos mecanismos de coordinación. Lo importante es que exista un espacio con el más alto nivel de decis ión política para analizar el inventario de programas y proyectos, dispersos en las distintas entidades del sector público, dirigidos a la población pobre. A partir de evaluaciones técnicas de estos programas, el Gabinete Social podría tomar decisiones sobre cuáles de ellas deberían promoverse, cuáles modificarse y cuáles eliminarse. Otra tarea de esta instancia debiera ser definir la institucionalidad para llevar a cabo la estrategia de reducción de la pobreza; es decir, impulsar una reforma de las entidades encargadas de los programas de desarrollo social. Esta reforma debiera ser parte del proceso de modernización y descentralización del sector público. En el plazo inmediato se deberá decidir qué hacer con los fondos sociales. Implementar una estrategia para lograr una mayor tasa de crecimiento económico y que sea sostenible. Tanto por su efecto en el ingreso de la población pobre como por su efecto en las finanzas públicas (posibilidad de financiar un mayor gasto público), este debe ser el punto de partida. Esta tarea no puede ser asumida exclusivamente por el gobierno, sino que se requiere un trabajo conjunto con los empresarios y el resto de la sociedad. Implementar una estrategia de focalización del gasto social en los más pobres. Esto significa que deben impulsarse acciones específicas para identificar a los beneficiarios de los programas sociales; es decir, se deben implementar procedimientos de elegibilidad de los beneficiarios. Esta recomendación es especialmente importante en nuestro país, debido a que el gasto público es muy limitado. Específicamente se sugiere que el monto de las transferencias a los beneficiarios sea mayor cuando éstos pertenecen a los dos primeros deciles de consumo (20% más pobre) y que luego se reduzcan los montos de manera escalonada, hasta llegar al 60% más pobre de la población. Invertir en infraestructura básica para satisfacer algunas necesidades básicas. Esta inversión permitirá que los hogares más pobres cuenten con las condiciones de salubridad mínimas necesarias para llevar una vida digna. Una ventaja de esta sugerencia es que, a partir de la información del censo de habitación realizado en el 2002, se pueden identificar



con precisión los hogares que hay que priorizar. Además, se puede estimar el monto de los recursos necesarios para cubrir estas necesidades. Institucionalizar una estrategia de desarrollo social con visión de largo plazo. Específicamente se recomienda que el gobierno promueva la búsqueda de objetivos nacionales para los próximos veinte años. A partir de esta visión compartida, se deben revisar los programas vigentes y diseñar otros nuevos, a fin de alcanzar metas intermedias. Uno de los principales retos es que las políticas públicas se coordinen de manera efectiva para aprovechar la complementariedad de cada una de ellas. En el corto plazo se debe evaluar el impacto de los distintos programas de “asistencia social” y tomar las medidas correctivas necesarias. Para implementar esta recomendación será necesario poner en marcha un sistema de evaluación con indicadores de desempeño. Implementar un sistema nacional de inversión pública que utilice metodologías de evaluación social de proyectos. Uno de los mayores beneficios de este sistema es que evitar que se hagan inversiones que no sean socialmente rentables; es decir, que no tengan un beneficio neto para el país. Para que esto sea posible se debe llevar a cabo el adiestramiento de equipos multidisciplinarios en las técnicas de la evaluación social de proyectos. El objetivo es que estos equipos sean capaces de identificar y preparar proyectos en las distintas entidades del sector público (inicialmente en aquellas en que se ejecuta la mayor parte de la inversión pública). En todo caso es fundamental que se asignen en el presupuesto recursos específicos para hacer los estudios de preinversión. Implementar un sistema nacional de evaluación del desempeño. Para tomar decisiones responsables, se requiere un sistema de información oportuno y relevante. El Instituto Nacional de Estadística es la entidad que deberá estar a cargo de proveer esta información. Sin embargo, requiere contar con autonomía para llevar a cabo la tarea sin ningún tipo de influencia política, sino siempre desde una perspectiva eminentemente técnica. Esta debería ser la fuente oficinal de información para que las distintas entidades, públicas y privadas, hagan sus propios análisis. Para implementar el sistema nacional de evaluación del desempeño, es necesario establecer objetivos, metas e indicadores para todos los programas públicos. La SEGEPLAN podría jugar un papel importante, prestando asistencia técnica a los responsables de los programas.


123 VIVIENDA

XVII. VIVIENDA

Consideramos que el papel del estado en materia de vivienda debería centrarse en crear las condiciones institucionales, jurídicas y normativas para promover un activo mercado habitacional, la generación de múltiples soluciones habitacionales para atender las más variadas demandas de las familias y, al mismo tiempo, colaborar en el financiamiento total o parcial del acceso de las familias más pobres a las soluciones habitacionales que libremente escojan. Por lo tanto, sería responsabilidad del estado mantener un marco regulatorio que resguarde la calidad de la vivienda, no inhiba la iniciativa privada para su construcción, promueva el libre funcionamiento del mercado y, a la vez, concentre sus esfuerzos en facilitar el acceso a la vivienda a los hogares de menores recursos. A continuación se hace un breve diagnóstico sobre la situación habitacional y se formulan algunas recomendaciones de política habitacional.

Diagnóstico A la fecha en que se escribió este informe aún no se contaba con los resultados del VI Censo Nacional de Habitación y el XI de Población realizados en 2002. Por lo tanto, el diagnóstico se hizo tomando en consideración la información de los últimos tres censos disponibles (el de 1994 el más reciente). Entre 1981 y 1994 el stock habitacional mejoró en cantidad y calidad. En ese período los hogares crecieron a un promedio de 2.52% por año (33,842 hogares) y el número de viviendas aumentó más rápido, a un 2.83% promedio anual (42,275 viviendas). Entre éstas, las viviendas convencionales crecieron más rápido aún: 3.32% promedio por año. Ambos factores explican la reducción del hacinamiento desde el 52% en 1981 al 44% en 1994. En estas cifras destaca, en particular, el gran esfuerzo constructor privado autofinanciado, si se considera que en dicho período el estado no aplicó políticas de vivienda que ayuden a explicar la creación, en promedio, de casi 40,000 viviendas convencionales por año. Nótese que esta cifra es bastante cercana a la formación anual de hogares en los años siguientes, estimada en 44,000 (ver Tabla 7).

Tabla 7 Datos básicos sobre población y hogares en Guatemala (1973-1994)

Información 1973 1981 1994 Población Total* • Area Urbana • Area Rural

5,160,221 36.4% 63.6%

6,054,227 32.7% 67.3%

8,331,874 35.0% 65.0%

Número de Hogares Censales** • Area Urbana

997,768 36.9%

1,151,872 34.2%

1,591,823 37.9%


124 VIVIENDA

Información 1973 1981 1994 • Area Rural 63.1% 65.8% 62.1% Número de Viviendas Ocupadas • Area Urbana • Area Rural

934,954 35.4%

64.6%

1,102,281 33.2%

66.8%

1,553,708 37.2%

62.8%

• Viviendas Adecuadas • Viviendas no Adecuadas

11.7% 88.3%

14.5% 85.5%

27.1% 72.9%

Número de Personas por Hogar • Area Urbana • Area Rural

5.2 5.1 5.2

5.3 5.0 5.4

5.2 4.8 5.5

Número de Personas por Vivienda Ocupada • Area Urbana • Area Rural

5.5 5.7 5.4

5.5 5.4 5.5

5.4 5.0 5.5

Número de Viviendas Adecuadas/10 hogares 1.1 1.4 2.6 * No se incluye la omisión censal. ** Se entiende por “hogar censal” una persona sola o varias personas unidas o no por vínculos familiares, que viven juntas para proveer y satisfacer necesidades alimenticias y otras cuya atención son indispensables para vivir. Fuente: Elaboración propia a partir del III, IV y V Censos Habitacionales y VIII, IX y X Censos de Población del INE.

En 1994, un 82.8% del total de viviendas eran convencionales (casas formales y apartamentos), en tanto el 17.2% restante, equivalente a más de 300,000 viviendas, eran informales (225,000 ranchos, 51,000 cuartos en casa de vecindad y 33,000 casas improvisadas). Sin embargo, sólo una tercera parte de las viviendas convencionales contaba con sistemas de agua, drenaje y energía eléctrica de manera simultánea. Por lo tanto, sólo una cuarta parte de los hogares contaban con una vivienda que se aproximaba al calificativo de “adecuada”81. Según MINUGUA (2001), en 1998 el 48% de las viviendas del país se encontraban en situación de hacinamiento. En cuanto a la calidad de los materiales utilizados para los muros, techo y piso, se clasificó a las viviendas como: 11.8% buenas, 47.3% aceptables, 3.9% recuperables y 37% deficientes. Respecto a la conexión a red y servicios de agua, drenaje, servicio sanitario, energía eléctrica y alumbrado, se clasificó a las viviendas como: 23.4% buenas, 6.2% aceptables, 31.7% regulares y 38.7% deficientes. Además, se señala que aproximadamente 68% de las viviendas propias están en el área urbana y 81% en el área rural. Sin embargo, aunque la mayoría de quienes las habitan dicen ser dueños de su vivienda, en muchos casos no cuentan con título de propiedad. La situación habitacional en un momento dado puede encontrarse comparando los hogares censales y las viviendas adecuadas. El déficit habitacional tiene dos componentes: el cuantitativo y el cualitativo. El primero corresponde a la cantidad de familias que no tienen habitación de ningún tipo. El segundo, a las familias que, teniendo alojamiento, no cuentan con las condiciones mínimas para considerarse una vivienda adecuada. En la Tabla 8 se presenta el déficit habitacional en Guatemala cuando se realizaron los últimos tres censos habitacionales.

81 Según el artículo 4, inciso d, del Decreto N° 120-96, una vivienda adecuada es el área construida para fines habitacionales que llena las características de seguridad jurídica de la propiedad, disponibilidad de infraestructura, servicios básicos y proximidad a equipamientos comunitarios.


125 VIVIENDA

El déficit cualitativo relativo al déficit total ha ido en aumento y ha sido superior al 90% del déficit total, lo que evidencia que el problema de la vivienda ha sido, sobre todo, de calidad de la misma. Los factores que explican el déficit cualitativo son principalmente de hacinamiento, debido a que en 1994 más del 40.0% de las familias vivían en estas condiciones (hogares con más de tres personas por cuarto). En segundo término, está la carencia de servicios: un 32.0% de las viviendas no estaban conectadas a una red de distribución de agua, un 68.4% no contaban con una red de drenaje, el 44.4% no estaban conectados a una red de distribución de energía eléctrica. Por otra parte, un porcentaje apreciable de viviendas tenían materiales deficientes en paredes y techo: 30.0% eran de adobe, 16.0% de madera y un 11.0% de lepa, palos o cañas.

Tabla 8 Déficit habitacional en Guatemala (1973-1994)

Año Déficit Habitacional Déficit Cuantitativo* Déficit Cualitativo** 1973 888,403 62,814 825,589 1981 992,549 49,591 942,958 1994 1,170,608 38,115 1,132,493

* Es la diferencia entre el N° de hogares censales y el N° de locales de habitación particulares ocupados. ** Es la diferencia entre el N° de locales de habitación particulares ocupados y el N° de viviendas adecuadas. Fuente: Elaboración propia a partir del III, IV y V Censos Habitacionales y VIII, IX y X Censos de Población del INE.

Políticas públicas El Fondo Guatemalteco de la Vivienda (FOGUAVI), que es el programa más importante de la política pública de vivienda, ha tenido sucesivos cambios de dependencia. Fue creado en 1992 bajo la dependencia del Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural; en diciembre de 1993 se radica en la Presidencia de la República; luego, en febrero de 1995, reestructurado, se hace depender del Ministerio de Economía, en el Viceministerio de Vivienda. En octubre de 1997 pasa a depender del entonces Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda. A partir de febrero de 1996 el FOGUAVI inició sus operaciones crediticias otorgando créditos a una tasa subsidiada del 15%. En 1997 se continuó con la política de subsidios indirectos, al otorgar créditos a una tasa subsidiada del 13.5%. No fue sino a partir de 1998 cuando el FOGUAVI inició la entrega de subsidios directos, a través de una modalidad denominada "ventanilla comercial". Esta modalidad tiene como funciones principales la administración y canalización de recursos financieros para otorgar subsidios directos y fomentar la participación del sector privado en los procesos de construcción y financiamiento habitacional. El FOGUAVI también cuenta con la modalidad denominada "ventanilla social", cuya función principal es la legalización y registro de las tierras del estado en que se pueda construir, que no sean de alto riesgo y que estén invadidas con anterioridad al 22 de octubre de 1995, de acuerdo con el Decreto 3-97 y su modificación por el Decreto 81-97 del Congreso de la República.


126 VIVIENDA

El FOGUAVI utiliza el sistema financiero integrado -SFI- para facilitar a su población meta el acceso al financiamiento. El SFI tiene tres componentes:

1. Subsidio directo. Lo otorga el estado, por una única vez, a la familia, a través del FOGUAVI, en la forma que éste lo establezca en los manuales respectivos.

2. Aporte previo del beneficiario. Constituye la contribución mínima que debe hacer la familia interesada para tener derecho a participar en el SFI y poder optar al subsidio directo. Según la Ley y el Reglamento de Vivienda y Asentamientos Humanos, el aporte puede realizarse en efectivo, con ahorro sistemático, materiales de construcción, mano de obra y en otras formas que determine el FOGUAVI.

3. Préstamo en condiciones de mercado. Es el complemento al subsidio directo y al aporte previo en caso de que éstos no cubran el valor de la solución habitacional, y se solicita a las entidades intermediarias aprobadas.

Para acceder a los subsidios, los beneficiarios deben llenar un formulario que es simultáneamente una solicitud del subsidio y una declaración jurada. Las soluciones habitacionales pueden ser la construcción de vivienda en lote propio (subsidio de Q.15,750 ó Q.15,000), compra de lotes con servicios básicos (subsidio de Q.12,000), mejoras y/o ampliación de vivienda (subsidio de Q.12,000), compra de lote con vivienda (subsidio de Q.15,000) y compra de lotes urbanizados (subsidio de Q.15,000). Existen otros programas públicos relacionados con la vivienda y el saneamiento, que están bajo la gestión de entidades descentralizadas. Es el caso del Programa de Vivienda TECHO-PISO, ejecutado por el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), cuyo objetivo es contribuir a superar el problema de escasez de vivienda en la población rural, especialmente en grupos familiares afectados directamente por el enfrentamiento armado interno, que ahora se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema. También el Fondo de Inversión Social (FIS) y el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) tienen dentro de sus líneas de acción inversiones en agua, saneamiento, drenajes y energía eléctrica, componentes todos para mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias más pobres. Por último, el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) ha asumido un rol en proyectos de agua y saneamiento para comunidades residentes en municipios rurales. Aunque en los últimos años se hizo un esfuerzo por preparar de manera participativa la Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos, puede concluirse que aún no existe una política de vivienda con visión de largo plazo, especialmente para la vivienda de carácter social. Al mismo tiempo, las acciones públicas en vivienda se encuentran dispersas en varios organismos públicos, sin coordinación entre sí y con una gran fragilidad institucional.


127 VIVIENDA

Recomendaciones Impulsar programas prioritarios para la población pobre. Dada su alta rentabilidad social, de resolver la ausencia de servicios básicos en la vivienda, deberán priorizarse los programas de introducción de agua potable y sistemas de disposición de aguas servidas, así como los de regularización de la propiedad en los casos que sea posible. Al concentrar los recursos públicos en ese tipo de programas, que son los que afectan mayoritariamente a las familias más pobres, se logra una mayor focalización de los recursos. Fortalecer a la entidad rectora de la política de vivienda. Ella deberá señalar estas prioridades a todas las entidades que desarrollan programas en el sector, a fin de coordinar y complementar dichos esfuerzos. Corresponde al ente rector la evaluación y seguimiento de los distintos programas orientados a la vivienda, a fin de medir los resultados obtenidos, especialmente en lo relativo a la focalización de los subsidios en las familias más pobres. Estas evaluaciones permitirán corregir los problemas de funcionamiento y rediseñar aquellos programas que resulten poco efectivos para los propósitos de la política de vivienda social. Para el corto plazo se recomienda rediseñar el subsidio del FOGUAVI antes de seguir comprometiendo nuevos fondos con tal fin, y sistematizar las acciones que están realizando distintas entidades públicas en programas asociados a las necesidades de vivienda, para poder formular metas de cobertura y atención de la demanda de vivienda social.


128 VIVIENDA


129 EDUCACIÓN

XVIII. EDUCACIÓN

Cuando competimos por ofrecer los mejores productos y servicios a nivel mundial, no sólo es la capacidad empresarial la que se pone a prueba; también se ponen a competir todas las instituciones del país. Ignorar esta visión integral de nuestra sociedad, compromete nuestro crecimiento económico, y por lo tanto, nuestro bienestar; si no somos competitivos, el bienestar se vuelve un sueño inalcanzable. Ante este contexto es necesario preguntarnos: ¿es nuestro sistema educativo capaz de forjar el conocimiento y las actitudes -capital humano- que favorecen un ambiente favorable a la competitividad, y por ende al crecimiento económico y el desarrollo socioeconómico? Por otro lado, de acuerdo con la Constitución Política de la República de Guatemala, “es obligación del Estado proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna”. 82 Sin embargo, más de medio millón de niños, entre 5 y 14 años, no asisten a la escuela. De éstos, la mayoría viven en las zonas rurales, donde la población es mayoritariamente indígena.

Diagnóstico Para conocer las características principales del estado de nuestro sistema educativo, existen cuatro criterios importantes. La cobertura determina la participación de todos los ciudadanos dentro del proceso educativo, como beneficiarios y como colaboradores del proceso; la calidad determina la efectividad de los esfuerzos dedicados a la enseñanza; la administración de los recursos muestra si dichos recursos se están organizando de manera eficiente; y el marco legal determina la capacidad de maniobra que tenemos como país para seguir realizando los cambios con los cuales alcanzar el sistema educativo que añoramos. En el 2000 se estimaba que tres de cada 10 personas mayores de 15 años no sabían leer ni escribir. Se considera que el 20% de los trabajadores han completado la escuela primaria. En el año 2000 la escolaridad promedio de la fuerza de trabajo (población de entre 25 y 65 años de edad) fue de 4.0 años: en el área rural fue de 2.1 y en la urbana de 6.4. También hay desigualdad de oportunidades, ya que más de tres cuartos de los no inscritos en la escuela viven en el área rural, mientras que en todo el país hay menos niñas inscritas.83 La población no indígena ha recibido tres veces más educación que la indígena, los hombres tienen aproximadamente un año más de educación que las mujeres, y la población pobre tiene una escolaridad que no llega ni a los dos años.84

82 Constitución Política de la República. 83 Fuente: Rubio, Fernando. Situación de la educación en América Latina y Guatemala. Proyecto Medición de la Inteligencia y Resultados –MEDIR/USAID-. Gran Campaña por la educación. Congreso “Calidad Educativa”. Guatemala, 2002. 84 PREAL-CIEN-SOROS. Informe de Progreso Educativo, Guatemala, 2002. http://www.cien.org.gt/Español/Publicaciones/Análisis%20socio-económico/educación/Guatemala2002.pdf


130 EDUCACIÓN

Aún no hemos logrado la cobertura universal

En la Tabla No.9 se puede apreciar la evolución de la tasa neta de escolaridad para los últimos años en Guatemala. Podemos apreciar que en los últimos diez se han hecho esfuerzos importantes por ampliar la cobertura. La educación preprimaria creció un 176%, diversificado un 69% y básicos un 60%, mientras que la educación primaria tan sólo creció un 22%. Sin embargo, si se mantienen las tasas de crecimiento actuales, para el año 2020 sólo la educación preprimaria y primaria habrán logrado una cobertura universal en Guatemala. La educación básica necesitará casi 30 años para alcanzar dicha cobertura, mientras que el diversificado necesitará casi 40 años para lograrlo.

Tabla 9 Evolución de la tasa neta de escolaridad (1991-2001)

Nivel 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Preprimaria 16.0 16.8 18.4 19.3 19.8 20.7 22.7 24.7 32.8 37.5 44.2 Primaria 71.6 68.0 69.5 68.2 69.2 69.1 72.5 77.7 81.0 84.3 87.7 Básico 17.6 18.2 19.5 20.0 20.3 19.9 20.4 20.3 21.4 24.0 28.3 Diversificado 9.3 9.6 10.8 10.9 11.3 11.3 12.1 12.2 12.7 15.0 15.7 Fuente: Anuarios Estadísticos del MINEDUC (1991-2001) Por otro lado, en la Gráfica No.21 podemos observar problemas en la forma como se está generando la cobertura educativa en Guatemala. En especial se observa que quienes han logrado beneficiarse del sistema educativo son en su mayoría las personas que viven en el área urbana, los hombres, los no pobres y los no indígenas, en contraposición a las personas que viven en el área rural, las mujeres, los pobres y los indígenas, que se encuentran por debajo del promedio de escolaridad nacional.

Carecemos de calidad en la educación Existe una diversidad de formas para poder interpretar la calidad de la educación que se está prestando: podemos pensar en medir la capacidad que tiene el sistema educativo para que los alumnos no deserten; evaluar el aprendizaje que están obteniendo los alumnos; determinar si se está impartiendo un contenido mínimo; y determinar si los recursos –físicos, humanos y financieros- con los que cuenta el sistema educativo se emplean de manera eficiente. Guatemala muestra altas tasas de promoción, repitencia y deserción. El problema más grave es la alta repitencia de los primeros grados de primaria. En 2001 el 30% de los alumnos del primer grado de primaria no lograron ser promovidos de curso y el 13% de los inscritos abandonaron la escuela durante el año. Esto afecta gravemente la efectividad de los recursos educativos, ya que del presupuesto (Q.1,872 millones) que tenía el Ministerio de Educación destinado a primaria para el año 2000, el fracaso, la repetición y la deserción representaron un gasto de Q.815 millones (43%).


131 EDUCACIÓN

Gráfica 21

Años requeridos para llegar a 9 años de escolaridad (personas con más de 25 años de edad)

4.01.7

6.1 4.7 3.45.3

1.9

7.4

3.1

5.07.3

2.9 4.3 5.63.7

7.1

1.6

5.9

0123456789

Gu

atm

alte

co

Po

bre

s

No

po

bre

s

Ho

mb

res

Mu

jere

s

No

ind

ígen

as

Ind

ígen

as

Urb

ano

Rur

al

Años de escolaridad Años faltantes para lograr 9 años

Fuente: ENCOVI, INE, 2000.

Respecto al aprendizaje obtenido, los resultados para el 2000 mostrados por el Programa Nacional de Evaluación del Rendimiento Escolar, PRONERE, revelaron, en términos generales, una mejora en lectura y matemáticas respecto a 1999 (ver Gráfica No.22). En tercer grado los rendimientos más altos se obtuvieron en lectura, mientras que en sexto lo fueron en matemáticas. El último estudio realizado por PRONERE fue en el 2001 y, por carecer de los recursos financieros necesarios para su aplicación a nivel nacional, se limitó únicamente al área rural. Los últimos resultados disponibles para ese ámbito geográfico no reflejan una mejoría en los aprendizajes, a excepción del área de matemáticas, en la cual se observa un leve aumento del rendimiento. 85 Lamentablemente, el PRONERE quedó suspendido y no hay claridad en la evaluación del sistema educativo. Reconociendo que Guatemala es un país multilingüe y pluricultural, después de la firma de los acuerdos de paz la educación bilingüe intercultural ha cobrado fuerza, tanto en el nivel preprimario y primario como en la educación de adultos. Sin embargo, en 1999 sólo un 22% de la niñez mayahablante de entre 7 y 12 años recibió “educación bilingüe intercultural”; es decir, el 78% restante asistieron a escuelas donde se impartieron clases sólo en español. A pesar de los esfuerzos, la cobertura ha sido mínima si se toma en cuenta que el 39% de la población guatemalteca son indígenas..86 El nivel académico y la capacitación docente son los mayores problemas para poder generar una educación de calidad. Respecto al primer punto, vale señalar que Guatemala es de los pocos países en América Latina que continúa graduando maestros de primaria urbana en el nivel medio. Se requieren 13 años de formación primaria y secundaria para laborar como docente, mientras que en otros países son 16 años. Respecto a la capacitación, el

85 La calidad de la educación y la evaluación del rendimiento escolar, Empresarios por la Educación, julio 2003. 86 PREAL-CIEN-SOROS. Informe de Progreso Educativo, Guatemala, 2002.


132 EDUCACIÓN

panorama cambió bruscamente a principios del 2003. En junio del 2002 se inició el proyecto de profesionalización y, según el MINEDUC, en julio del 2002 se contaba con aproximadamente 63,000 docentes inscritos (75%), en 360 sedes ubicadas en todo el país. El programa contemplaba la formación para maestros de preprimaria, primaria y directores. Al final de los dos años aprobados, los docentes obtendrían el título de un profesorado técnico. A pesar del gran éxito alcanzado con la inscripción inicial de este programa, luego de la huelga magisterial de principios del año 2003 el mismo fue abortado87.

Gráfica 22

Rendimiento escolar de sexto grado primaria (1997-2000)

57 55 5262

57

46 4349

01020

304050

6070

Lectura Matemáticas

1997 1998 1999 2000

Fuente: PRONERE.

La administración de recursos no es óptima

Recursos. Los recursos, si bien han crecido (ver Tabla No.10), están centralizados. Tanto el flujo de recursos financieros como los nombramientos y remociones de maestros y el personal administrativo son centralizados, dificultando la eficiencia para hacer frente a las necesidades locales. Si bien a nivel financiero ha habido cierto avances, con la desconcentración de recursos, realizada mediante la Unidad de Administración Financiera, UDAF, esto no es suficiente. Además, es necesario señalar que, si bien los recursos para el sector educativo se han incrementado, no existe una efectiva rendición de cuentas, con lo cual no logramos garantizarnos la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos. Participación. El proceso de participación de los padres de familia en el sistema educativo se ha visto impulsado a través de dos programas: PRONADE y Juntas Escolares.

87 Actualmente existen 17 sindicatos de maestros, agrupados en la Asociación Nacional del Magisterio (ANM). Se considera que el 50% de los maestros son simpatizantes de los sindicatos y se encuentran en todos los departamentos del país.


133 EDUCACIÓN

El Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo, PRONADE, utiliza una estrategia según la cual se proporcionan los recursos financieros a la comunidad, los cuales son administrados por comités educativos (COEDUCA). Los COEDUCA son integrados por miembros de la comunidad, y reciben capacitación y apoyo de instituciones que tienen experiencia en el área geográfica donde se ubica la escuela. Se traslada a los COEDUCA determinada cantidad de recursos financieros por alumno, para que ellos puedan contratar al personal docente, brindar los servicios de apoyo y administrar el sistema. Los recursos financieros provienen del MINEDUC y se manejan dentro de un fideicomiso que facilita y transparenta la transferencia de fondos por el PRONADE. Al primer trimestre del 2003, PRONADE cubría 3,137 comunidades y 384,071 niños y niñas, que eran atendidos por 12,583 docentes.88

Tabla 10 Gasto Público en Educación (1996-2001)

(En millones de quetzales) 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PIB Nominal 95,478.6 107,873.4 124,022.5 135,287.0 147,476.9 162,060.6 Gasto Público Total 9,914.40 12,618.24 16,637.03 19,239.16 19,801.16 21,927.47 Gasto Social 3,772.80 5,015.00 6,949.00 8,126.70 9,267.70 10,850.00 Gasto en educación (MINEDUC) 1,270.60 1,282.60 1,690.86 2,143.56 2,583.40 2,858.09 Gasto Público/PIB 10.4% 11.7% 13.4% 14.2% 13.4% 13.5% Gasto Social / Gasto Público 38.1% 39.7% 41.8% 42.2% 46.8% 49.5% Gasto Social / PIB 4.0% 4.6% 5.6% 6.0% 6.3% 6.7% Gasto MINEDUC/ Gasto Social 33.7% 25.6% 24.3% 26.4% 27.9% 26.3% Gasto MINEDUC/ PIB 1.3% 1.2% 1.4% 1.6% 1.8% 1.8% Gasto MINEDUC/Gasto Público 12.8% 10.2% 10.2% 11.1% 13.0% 13.0%

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. (1990-2000) ** Estimaciones con base al X Censo de Población, Instituto Nacional de Estadística, 1994. *** Suma del gasto en los sectores Educación, Ciencia y Cultura; Salud y Asistencia Social; Vivienda y Desarrollo Urbano; Trabajo y Previsión Social. **** Gasto ejecutado Ministerio de Educación El programa de las Juntas Escolares se convirtió en la estrategia principal de participación comunitaria en las escuelas oficiales regulares. Estas son entidades con personalidad jurídica, integradas por padres de familia, un representante de los maestros y el director de escuela. Las juntas recibían, mediante transferencia bancaria, del Ministerio de Educación una asignación de cinco mil quetzales por año. Se persigue satisfacer las necesidades más urgentes de la escuela y organizar los servicios de apoyo, como material didáctico, y mantenimiento de instalaciones e infraestructura para desayunos escolares, entre otros.

88 Unidad de Informática del PRONADE. Guatemala, 2003.


134 EDUCACIÓN

Supervisión. A nivel de supervisión, se cuenta con tres distintos tipos de contrataciones, contándose así con un sistema de incentivos distinto para cada uno. Servicios de apoyo. Los recursos con que se cuentan no son los deseados. En la medida que no esté implementado un buen sistema de incentivos, los profesores no se esforzarán por lograr una mayor formación académica, las instalaciones físicas de las escuelas no serán las más adecuadas, y los servicios de apoyo (que dan alimentación, útiles escolares, textos, subsidios al transporte escolar y becas de estudio) no darán el soporte necesario a la tarea educativa. Un análisis realizado por el CIEN89 señala que en junio del 2003 sólo el 61% de las escuelas estaban proporcionando refacción escolar. Además, 58 % de los miembros de las Juntas Escolares no habían recibido capacitación y 53% indicaron que nadie revisaba las cuentas de las chequeras.

Contamos con un marco legal inadecuado La normativa educativa tiene dos corrientes. Por un lado, tenemos la corriente de carácter centralista, representada por la Ley de Educación Nacional (Decreto 12-91) y por otro, la nueva Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97), que promueve la descentralización. El problema es importante, ya que en la medida que tengamos dos sistemas en pugna dentro de la institución educativa se dificulta la capacidad de generar un sistema educativo consistente. La primera ley transforma al Ministerio de Educación, MINEDUC, en una institución más compleja, que no llega a la descentralización ni da más oportunidad a la sociedad para que participe en la búsqueda de soluciones más creativas a los problemas educativos90. La segunda, promueve la autogestión educativa y la descentralización de los recursos económicos para los servicios de apoyo mediante la organización de comités educativos, juntas escolares y otras modalidades en todas las escuelas oficiales públicas. Es necesario señalar este hecho, porque la Constitución (artículo 76) y a la Ley del Organismo Ejecutivo (114-97) entran en conflicto con la Ley de Educación Nacional, en especial por la excesiva centralización que la última ley propone. Asimismo no existe una política de descentralización del MINEDUC con visión de largo plazo.

Conclusiones

No todos los niños asisten a la escuela

• Actualmente Guatemala es el país de habla hispana en Latinoamérica con mayor analfabetismo (32% entre los mayores de 15 años). La escolaridad promedio en personas de entre 25 y 65 años es de cuatro años. Resalta la falta de oportunidades de educación entre los indígenas (2 años), las mujeres (3 años) y los pobres del área rural (2 años).

89 http://www.cien.org.gt/Español/Novedades/Eventos/Eventos/Alimentos.pdf 90 La Participación de la Comunidad en la Educación, CIEN, febrero de 1995.


135 EDUCACIÓN

Hay un problema con la calidad de la educación

• Existen altos niveles de ausentismo, deserción y repitencia de la población escolar.

Esto genera altos costos para el sistema y no permite que los alumnos mejoren. • El rendimiento escolar de los alumnos es mediocre. • Respecto a la educación bilingüe intercultural, en los últimos años se han hecho

grandes esfuerzos para ampliar la cobertura, pero aún el 78% de los niños indígenas asisten a escuelas donde se imparten clases sólo en español.

• Los recursos financieros han aumentado, pero siguen centralizados. Luego de la firma de los acuerdos de paz, el MINEDUC ha representado de 10% a un 13% del gasto público. Sin embargo, varios de los servicios de apoyo, como la alimentación escolar y la infraestructura, ya no son responsabilidad de esta cartera.

• Guatemala cuenta con una baja capacidad tecnológica, tanto en la generación como en el uso de las nuevas tecnologías.

Inadecuado marco legal

• Existen dos leyes en el sistema educativo, una que fomenta la descentralización y

otra que no; ello impide contar con una normativa adecuada. La Ley de Educación Nacional (Decreto12-91) no es acorde con los principios de descentralización y subsidiariedad del estado. Se contradice con la ley del Organismo Ejecutivo y con la Constitución de la República, y esto, además de la carencia de un reglamento que la instrumentalice, provoca problemas institucionales al MINEDUC. Además, no existe una política de descentralización en materia educativa.

Recomendaciones

Incrementar la cobertura

• Aumentar la cobertura de preprimaria en un 50% para el próximo período presidencial.

• Lograr la cobertura universal de la educación primaria y ampliar en un 25% la educación básica por medio de la Telesecundaria.

• A largo plazo se plantea un financiamiento por niño atendido, focalizando el servicio en los más pobres.

Mejorar la calidad educativa

• Es necesario generar un sistema educativo efectivo y eficiente de descentralización,

generando las reformas necesarias en el sistema educativo guatemalteco. Se tiene que fortalecer la institucionalización del PRONADE, impulsar la autonomía escolar mediante las Juntas Escolares, establecer el principio de rendición de cuentas a lo largo del sistema educativo y cambia r el papel del MINEDUC, para que se dedique


136 EDUCACIÓN

a establecer la normativa, y a definir la calidad y el financiamiento de los servicios educativos del país.

• Es vital generar una política de evaluación para poder determinar la efectividad de la política educativa y poder conocer cómo evoluciona la calidad en la educación promovida por distintas instituciones como PRONADE, Juntas Escolares, Telesecundaria y el sector privado. En todo caso, para darle continuidad a la evaluación actual y sólo mejorar el sistema, PRONERE debiera tomar a cargo esta responsabilidad.

• Debemos profesionalizar al docente de preprimaria y primaria, para que en 10 años contemos con maestros con una mayor formación académica y, dados sus logros, con una mayor remuneración.

• Los servicios de apoyo, alimentación, útiles escolares, textos, subsidios al transporte escolar y becas de estudio, deben focalizarse hacia las personas de menos recursos y ser administrados por los padres de familia.

• Debido a que se considera la educación bilingüe un tema educativo importante, el mismo debe profundizarse técnicamente, investigando sobre las formas más eficaces de lograr el objetivo que se persigue. Además, es importante evaluar el programa y los resultados obtenidos, tomando en cuenta la percepción de los padres de familia sobre la educación que sus hijos están recibiendo.

• Deben ponerse en práctica los currículos propuestos por la Comisión para la Reforma Educativa, debiendo realizarse la evaluación correspondiente en los alumnos sobre el impacto que tiene la misma.

Introducir una mejor normativa educativa

• Es necesario reformar la Ley Nacional de Educación (Decreto 12-91), para hacer

que responda al principio constitucional de descentralización, fomentando la rendición de cuentas y la prestación de servicios mediante programas descentralizados, como PRONADE.

• Aprobar un reglamento para la Ley Nacional de Educación una vez reformada, atiende para que la misma pueda ser instrumentalizada por MINEDUC.

• Eliminar la legislación obsoleta que se refiere a la educación privada, para fomentar la prestación de servicios educativos de calidad de manera privada y llenar el déficit educativo que adolece Guatemala.

• Implementar una política de descentralización de corto plazo que permita reorganizar el MINEDUC.


137 SALUD

XIX. SALUD

En el cada nuevo gobierno afronta siempre innumerables retos, pues se tiene la oportunidad, por una parte, de continuar los programas que se han impulsado en el sector de salud y, por otra, de hacer los cambios necesarios para mejorar dichos programas, con el fin de avanzar en el camino del desarrollo económico y social. La salud es un elemento esencial para el desarrollo de los países e indispensable para lograr el crecimiento económico sostenible. Actualmente, en Guatemala los indicadores principales de salud continúan siendo malos, especialmente la mortalidad infantil y materna por lo que es necesario aumentar y eficientar los esfuerzos realizados para superar esta situación. A continuación se presenta una evaluación de la salud en Guatemala. Comienza con una descripción de los principales indicadores de salud en el país. Luego se describe la estructura del sector salud, en especial a los dos oferentes de salud pública: el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Asimismo, se hacen algunas recomendaciones para mejorar la salud en el país.

Diagnóstico

Indicadores de salud De acuerdo con el último censo realizado por el INE, la población de Guatemala es de 11.24 millones de personas 91 .En el 2002 la tasa global de fecundidad fue de 4.4 hijos nacidos vivos por mujer en edad reproductiva (la tasa más alta de Centroamérica). En el área urbana es de 3.4 y en la rural de 5.2. Las tasas de fecundidad muestran una leve disminución en relación con 1999, período en el cual la tasa global era de 5.0. Esta tasa contrasta con las de los países desarrollados, donde es bastante inferior a dos. En el 2002 la esperanza de vida al nacer fue de 65.6 años92. Nuevamente, si se compara este indicador con el de los países desarrollados, nos daremos cuenta de que estamos muy por debajo de ellos. Por ejemplo, Suecia tiene una esperanza de vida de 80 años. En relación con la salud materno- infantil, señala que la tasa de mortalidad infantil para el quinquenio 1997-2002 fue de 39 por cada mil nacidos vivos, menor que la tasa del quinquenio 1992-1997 de 48. La tasa de mortalidad infantil en el área urbana es de 29, mientras que en el área rural es de 4493. 91 INE, Censos Nacionales XI de Población y VI de Habitación, 2002. 92 Organización Panamericana de la Salud, 2002. 93 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI), 2002.


138 SALUD

Tabla 11

Mortalidad infantil y en la niñez para varios quinquenios Años antes de

la encuesta Neonatal Postneona-tal Infantil Post

Infantil En la niñez

No. de Nacimientos

1997-2002 22 16 39 15 53 7,915

1992-1997 24 24 48 17 65 7,492 Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.

El 49.3% de los niños hasta cinco años presentan desnutrición crónica y el 21.2% desnutrición crónica severa, es decir retardo en el crecimiento con relación a la talla esperada para su edad. Asimismo, el 1.6% padecen de desnutrición aguda, es decir peso deficiente para su talla, y el 22.7% padecen de desnutrición global, bajo peso para su edad. La desnutrición crónica ha disminuido de 57.9% en 1987 a 48.7% en el 200294. La mortalidad materna en toda la República para el año 2000 fue de 153 muertes por 100,000 nacidos vivos95. Las principales causas de mortalidad materna fueron hemorragia (53%), infección (14.4%), hipertensión inducida por el embarazo (12.1%) y aborto (9.5%). En cuanto al acceso a los servicios de agua y saneamiento, el 38.6% de los hogares en el área urbana están conectados a una red de agua, mientras que en el área rural sólo están el 32.2% de los hogares. En relación con los hogares conectados a una red de drenaje, en el área urbana el 33.2% de los hogares lo están, mientras que en el área rural sólo están el 5%96.

Estructura del sector salud en Guatemala. En Guatemala existen dos instituciones públicas que ofrecen servicios de salud: el Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSPAS), y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), que tiene por objeto aplicar un régimen nacional, unitario y obligatorio de seguridad social.

Ministerio de Salud El Ministerio de Salud es una dependencia del Organismo Ejecutivo formalmente designada para ser la rectora del sector de la salud. Desde 1996 se produjeron dos reformas legales en este sector. La primera fue la aprobación de la nueva Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto número 114-97 del Congreso de la República). Según la misma, se deben desconcentrar y descentralizar las funciones y servicios públicos de cada ministerio. La segunda reforma consistió en la aprobación del Código de Salud (Decreto 90-97 del Congreso de la República), para modernizar y coordinar la infraestructura, el personal, las 94 ENSMI, 2002. 95 Ministerio de Salud, Línea Basal de Mortalidad Materna para el año 2000. Marzo, 2003. 96 ENCOVI, 2000.


139 SALUD

políticas, los programas y los servicios de salud, de manera desconcentrada y descentralizada.

El Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS) En 1997, El Ministerio de Salud impulsó el SIAS con el fin de ampliar la cobertura de los servicios de salud de una manera descentralizada. El SIAS trabaja en tres niveles de atención:

a) Primer nivel: comunidad, centros comunitarios y puestos de salud. b) Segundo nivel: centros de salud y hospitales distritales y departamentales. c) Tercer nivel: hospitales regionales y especializados.

Desde su creación las experiencias de participación han sido positivas. Por medio de la modalidad de contratación de organizaciones no gubernamentales, como entidades de apoyo, bajo las figuras de prestadoras y administradoras de servicios de salud se ha logrado ampliar la cobertura de los servicios básicos. En marzo del 2003 se estimaba que 3.2 millones de personas gozaban de esta atención básica. En el segundo y tercer nivel de atención se avanzó en el proceso de desconcentración, especialmente en materia financiera y en cuanto al nombramiento de personal. Pero aún no se ha logrado convocar ni trasladar funciones a juntas directivas de personas de la comunidad, que administrarían las unidades de salud curativa, como los centros de salud y los hospitales.

Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) El IGSS cubre a los trabajadores afiliados a la seguridad social y parcialmente las atenciones de sus grupos familiares. Proporciona servicios y prestaciones como parte de tres programas: el de Accidentes; el de Enfermedad y Maternidad; y el de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia. La cobertura del IGSS en el 2001 alcanzaba a menos del 25% de la fuerza laboral o población económicamente activa (PEA). En el 2001 el IGSS tenía un total de 927,768 afiliados97. De ellos, 6 de cada 10 residían en el departamento de Guatemala. A finales del 2001 el IGSS contaba con 23 hospitales, 2 unidades asistenciales, 34 consultorios, 9 puestos de salud y 7 puestos de primeros auxilios para la atención de los afiliados en caso de Accidentes y Enfermedad o Maternidad, en los departamentos en que está vigente dicho programa. Asimismo, con 2,300 camas, de las cuales 2,104 se encontraban en hospitales y 181 en consultorios y otras unidades de atención. Del total de camas, el 64% se encuentran en la ciudad de Guatemala. En el 2001 el IGSS tenía 11,026 empleados. De ellos, el 55% eran personal médico y paramédico, y el resto se desempeñaba como personal administrativo o en servicios varios.

97 IGSS. Informe de Labores, 2001.


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A partir del 1 de enero del 2003 el IGSS comenzó la extensión de cobertura del programa de Enfermedad y Maternidad en cuatro departamentos adicionales: Quetzaltenango, Retalhuleu, Izabal y Alta Verapaz98. Y, en mayo, se agregaron cuatro departamentos más: Chimaltenango, San Marcos, Huehuetenango y Jutiapa. El modelo que el IGSS está siguiendo es el de contratación de servicios, debido a que no cuenta con la infraestructura necesaria en esos lugares. Sin embargo, en algunos existe el problema de escasez de oferta de servicios. La extensión de cobertura en estos ocho departamentos representa aproximadamente un 15% de incremento en el número de afiliados del Instituto de Seguridad Social.

Principales problemas y acciones actuales Las autoridades del IGSS considera que los principales problemas son los siguientes99: a) esquema centralizado en la toma de decisiones; b) rezagos e insuficiencia en la información para la toma de decisiones; c) falta de controles; d) desabastecimiento debido a problemas administrativos y sistema engorroso de pagos, entre otros. A mediados de mayo del 2003 afloró el resultado de la falta de controles y transacciones anómalas en las inversiones del IGSS. Las acciones que se están tomando actualmente para intentar resolver los principales problemas incluyen el fortalecimiento de la auditoría médica y de la auditoría interna, con el fin de imponer controles; la incorporación de la información contable del IGSS en el Sistema Integral de Administración Financiera, SIAF, lo que permitirá un mayor grado de transparencia en el uso de los recursos financieros del instituto. Asimismo se indicó que en los meses que restan del 2003 la línea de trabajo incluirá la incorporación de la información financiera y contable al SIAF.

Conclusiones Los programas descentralizados en salud han contribuido a aumentar la cobertura y mejorar la calidad de algunos servicios. El SIAS, ha logrado cubrir en menos de cinco años a más de 3.5 millones de guatemaltecos, aunque se debe mencionar que aun falta descentralizar el segundo y tercer nivel de atención. A pesar del aumento en la cobertura, Guatemala necesita mejorar sus indicadores de salud. Es necesario aumentar el acceso a agua potable y saneamiento. Asimismo, se deben mejorar los indicadores de mortalidad infantil y materna, y en especial se debe poner énfasis en la desnutrición infantil.

98 Información proporcionada por el IGSS el 12 de agosto de 2003. 99 Entrevista con el Presidente del IGSS, Dr. Jorge Pérez, agosto de 2003.


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El Ministerio de Salud ha perdido su rol sectorial. La mayor parte de la infraestructura en salud se construye por medio de los fondos sociales y las municipales. La mayor parte de los recursos asignados al ministerio se utilizan para financiar al recurso humano. La mayoría de los servicios que brinda el IGSS pueden catalogarse como urbanos y son principalmente de tipo curativo, con excepción del programa de atención primaria que funciona en dos departamentos. Supremacía de los criterios políticos sobre los económicos en el IGSS. Los incentivos presentes en el diseño institucional actual no contribuyen a lograr el mejor uso de los recursos que mes a mes los trabajadores destinan a cubrir sus contingencias de salud, debido a que es un sistema de seguridad social de tipo monopólico.

Recomendaciones

Largo plazo Definir una estrategia de largo plazo. La modernización del sistema de salud debe sostenerse en una visión de largo plazo con un sistema racionalizado de autogestión. El MSPAS deberá diseñar la política de salud, normar las acciones del sector y supervisar la prestación de los servicios. Las familias pueden elegir libremente entre los diversos seguros de salud y, en el caso de los más pobres, el estado debe actuar de forma subsidiaria. En la nueva visión se recomienda que la familia sea la responsable de la salud de sus miembros, a través de un sistema de seguro universal. La familia destinará parte de sus ingresos a un ahorro sistemático (cotización) para afrontar sus contingencias de salud. Los individuos escogerán libremente una entidad previsional de salud (servicios prepagados de salud o seguros de salud). En el largo plazo, el IGSS deja su rol como prestador de servicios para convertirse en el ente normador y supervisor de una calidad mínima en la oferta de servicios de salud y de los seguros y servicios prepagados de salud, que recibirán las cotizaciones de los afiliados al régimen de seguridad social de una manera competitiva.

Corto y mediano plazo Mejorar la cobertura y la situación de la salud en el país. A pesar de que se han hecho esfuerzos por mejorar indicadores como la mortalidad infantil y materna, aún siguen siendo de los más altos del área. Por esa razón se deben hacer esfuerzos para disminuirlas Continuar con el proceso de descentralización en salud. Especialmente se debe avanzar en la descentralización del segundo y tercer nivel de atención.


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Analizar el impacto financiero que tendría desmonopolizar la cotización de salud en el IGSS, dejando que los trabajadores escojan libremente el seguro o servicio prepagado de salud que prefieran. Comenzar un plan piloto que permita avanzar hacia la visión de largo plazo, como parte de la estrategia de ampliación de la cobertura. Para ello se recomienda establecer procedimientos concretos y transparentes, a fin de suscribir convenios, mediante los cuales el IGSS y los centros de salud y hospitales convengan la compraventa de servicios de salud para atender la demanda de sus afiliados en los ocho departamentos que ahora cuentan con el programa de enfermedad y maternidad. En el mediano plazo, las recomendaciones van por la vía de la recaudación de las cotizaciones para el seguro universal de los trabajadores dependientes, y celebrar convenios con los hospitales y los centros de salud del IGSS o privados, para atender a los grupos familiares asegurados en el IGSS. Hacer una reforma a la Ley Orgánica del IGSS es importante, para separar completamente los programas de salud y de previsión social. Debe buscarse un cambio en su rol, dejando de ser una institución prestadora de servicios, para asumir la función normativa y supervisora del sistema. De esa forma, será posible desarrollar indicadores comparativos de calidad y hacer un monitoreo del sistema.


143 SALUD

Gráfica 23 Situación Ideal del Sector Salud

1. EL ESTADO • Garantiza igualdad de oportunidades • Ministerio de Salud

- Controla, orienta y supervisa - Previene (garantiza superación de necesidades básicas mínimas de salud –agua potable y saneamiento-, vacunación, recolección de basura y otros) - Actúa en forma subsidiaria y financia a los más pobres

3. ENTIDADES PREVISIONALES

• Compañías de seguros • Entidades previsionales de

salud • Instituciones de servicios

prepagados de salud

2. LA FAMILIA • Responsable de la SALUD de sus

miembros (seguro de salud obligatorio) • Ahorra para contingencias • Financia su seguro (para los más pobres,

el estado lo complementa con recursos)

4. UNIDAD OFERENTE DE SALUD

• Estatales • Municipales • Privadas • Existe competencia • Leyes iguales • Recursos por servicios

prestados


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145 MEDIO AMBIENTE

XX. POLÍTICA AMBIENTAL Y DE RECURSOS

NATURALES La preocupación por un medio ambiente limpio y el uso racional de los recursos naturales ha sido constante a lo largo de las últimas décadas, sobre todo en los países más desarrollados. A pesar de que el tema ambiental no ocupa un sitio preferente en la agenda de los partidos políticos guatemaltecos, consideramos necesario establecer, como parte de una estrategia de desarrollo, los fundamentos de una política para el medio ambiente y los recursos naturales de Guatemala. ¿Por qué abogar por un medio ambiente limpio y un uso racional de los recursos naturales? La razón es que ambas cosas podrían generar un mayor desarrollo en el país. Una población con pleno acceso al agua potable, donde el manejo de la basura y los desechos es adecuado, podría reducir la exposición a enfermedades, así como mejorar la esperanza de vida y la productividad de sus pobladores, dotándolos de una mayor calidad de vida y, probablemente, de mejores ingresos. Avanzar en estos aspectos no es fácil. El uso de los recursos naturales se da dentro de un marco institucional –conformado por leyes, derechos de propiedad, políticas, reglamentos y las organizaciones que los hacen cumplir- que puede incentivar tanto un uso racional como una sobreexplotación de los mismos. La evidencia de algunas comunidades gua temaltecas, cuyos habitantes viven problemas derivados de la deforestación o la falta de agua, sugiere que los incentivos de dicho marco institucional estarían orientados hacia la sobreexplotación de los recursos. Incentivos inadecuados explicarían también la contaminación ambiental que actualmente se observa por la vía del mal manejo de la basura, el deterioro de la calidad del aire o la contaminación industrial y doméstica de las fuentes de agua. Consideramos que la base de una nueva política del medio ambiente y los recursos naturales requiere modificar, de alguna forma, el marco institucional vigente. La razón de ello es que las instituciones son un elemento clave para determinar los precios que las personas enfrentan en el mercado (North, 1990). Esto implica que, bajo cierto arreglo institucional, un aumento de la deforestación o la contaminación se deben a que las personas encuentran más rentable contaminar o deforestar que no hacerlo. En ese sentido, consideramos que las propuestas en materia ambiental deben dirigir su atención a crear los incentivos adecuados, de tal cuenta que favorezcan el uso racional de los recursos, la protección del medio ambiente y que a la vez ambos objetivos coexistan con el crecimiento económico, condición indispensable para mejorar la calidad de vida de los guatemaltecos.


146 MEDIO AMBIENTE

Diagnóstico De acuerdo con algunas estadísticas, Guatemala habría experimentado cierto deterioro de sus condiciones ambientales durante la última década. Las emisiones de dióxido de carbono, que en 1990 llegaban a 0.6 toneladas métricas, subieron 50% para llegar a 0.9 en 1999 (ONU, 2003). Observando este indicador, es probable que otras formas de contaminación, como la emisión de desechos sólidos (basura) e industriales, también hayan aumentado en ese período. Los bosques del país representaban 31.2% del territorio total en 1990, pero se habían reducido a 26.3% en 1999. Dicha reducción del área boscosa podría deberse a factores como expansión de las áreas dedicadas a la agricultura de subsistencia, en vista del agotamiento de las que se usaban antes, o el mayor uso de la madera como materia prima o fuente de energía. En general, se esperaría que una reducción de las áreas boscosas incidiera negativamente en la calidad del aire, la renovación del ciclo del agua y la biodiversidad de las zonas deforestadas. También se ha observado que, en dichas regiones, tiende a incrementarse el riesgo de derrumbes e inundaciones en la temporada de lluvias (Faris, 2001). En ese sentido, la deforestación acarrearía importantes costos a las personas de las regiones afectadas, especialmente las más pobres. Otro aspecto en materia ambiental es el del acceso al agua potable y drenajes, pues ambos son indispensables para reducir las enfermedades gastrointestinales. Estimaciones del Banco Mundial indican que, proveyendo de ambos servicios a quienes no los tienen, es posible reducir en 22% las muertes por diarrea y en más de 70% las muertes provocadas por ciertas clases de lombrices (Banco Mundial, 1998). Se ha observado alguna mejora en estos aspectos en el país, pues entre 1990 y el 2000 la cantidad de hogares con acceso a alguna fuente de agua potable se incrementó de 69% a 88% en el área rural, y de 88% a 98% en el área urbana (ONU, 2003). Esto, sin embargo, no dice nada acerca de la calidad del servicio, que frecuentemente es irregular o bien no llega directamente a los hogares rurales, sino a unos cuantos chorros comunitarios. Estas deficiencias tendrían algún efecto sobre las cifras de mortalidad infantil del país, que continúan siendo elevadas en relación con otros países. En el año 2002, 44 de cada mil niños nacidos no alcanzaron los 5 años, una de las cifras de mortalidad infantil más altas de América Latina (PNUD, 2003). En ese sentido, y medido por los efectos que tiene sobre la salud de las personas, es probable que el uso de agua contaminada sea todavía el problema ambiental más importante que haya que solucionar en nuestro país. ¿Cuál ha sido el papel de la institucionalidad guatemalteca en relación con el medio ambiente y los recursos naturales? Existen organizaciones como el Ministerio de Medio Ambiente, la Comisión Nacional de Medio Ambiente o el Instituto Nacional de Bosques, cuya función es hacer cumplir la legislación en esta materia. Sin embargo, las estadísticas sobre polución y deforestación, así como la falta de acceso a agua potable y saneamiento, cuestionar la efectividad del marco institucional para proteger los recursos naturales y garantizar una disminución de la contaminación. Quizá las mayores debilidades del marco


147 MEDIO AMBIENTE

institucional guatemalteco puedan resumirse en tres aspectos: 1) poca claridad en cuanto a las prioridades en materia ambiental, así como los instrumentos a utilizar para solucionar dichos problemas; 2) escasa capacidad y recursos para hacer cumplir la legislación y los objetivos propuestos (enforcement), especialmente en casos como los de las áreas protegidas o tierras y bosques pertenecientes al estado; y 3) no tener una visión estratégica en cuanto al uso de los recursos naturales, que permita una mayor participación privada y del sistema de precios, pues ésta ha probado ser la forma más efectiva de utilizarlos racionalmente. No toda la culpa debería atribuirse a las organizaciones dedicadas a la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Los problemas de contaminación que se observan en la capital, por ejemplo, responden a la falta de estrategias para mejorar el sistema de transporte urbano y establecer incentivos que reduzcan el crecimiento del parque vehicular y la contaminación que éste genera. No tener una estrategia integral de desarrollo, que reduzca la emigración a la capital mediante una mayor inversión y generación de empleos en el interior, también podría ser otra de las causas del aumento de la polución en el área metropolitana. La ausencia de crecimiento económico condena a una parte de los guatemaltecos a vivir en condiciones de pobreza, y los orilla a contaminar el medio ambiente y a depredar los recursos naturales.

Algunos problemas asociados al uso actual de los recursos naturales y a la contaminación El caso guatemalteco muestra que detrás de los problemas en el uso de los recursos naturales o la contaminación están los malos incentivos generados por las instituciones vigentes. El sistema de provisión de agua potable nos da un ejemplo. Por mandato constitucional, la propiedad de las fuentes de agua del país es del estado, quedando una parte de la provisión del agua en manos de entidades públicas, ya sea el gobierno central o de las municipalidades. Estas cobran un precio que no refleja los costos de captación o extracción ni el de mantenimiento de la red de tuberías. En las áreas urbanas, este esquema centralizado ha mostrado ciertas deficiencias como: 1) dificultad para incrementar el número de usuarios al no tener recursos para invertir en el sistema; 2) deterioro de la red de distribución, lo cual da lugar a un servicio irregular; 3) uso irracional del agua entre los beneficiarios del servicio, puesto que el precio del líquido no refleja los costos de obtenerla. El esquema muestra varias incongruencias, pues los beneficiarios tienden a desperdiciar el agua barata, mientras que los que no logran integrarse a la red –habitantes de áreas marginales- deben pagar un precio mayor por el agua que se vende en camiones o toneles, la cual no es del todo potable. Claramente el esquema castiga a estos últimos, pues el agua no entubada tiende a costar entre 4 y 10 veces más que la de la red (Banco Mundial, 2003). En el caso de las comunidades rurales, el servicio es gratuito en varias de ellas, pero se limita a unos cuantos chorros públicos, por lo que el acceso al agua potable no necesariamente es generalizado entre la población.


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El problema de los incentivos perversos es también evidente en el caso de la explotación de los bosques, donde la mala definición de los derechos de propiedad fomenta una sobreexplotación de los mismos. Parte de las tierras forestales del país son de dominio público y, al no haber derechos de propiedad sobre ellas, resulta fácil ocuparlas y talar los bosques, ya sea para explotarlos como madera o carbón, o bien para expandir la frontera agrícola. En otros casos, el estado posee los derechos de propiedad, pero no tiene la capacidad ni los recursos para llevar a cabo la vigilancia y su cumplimiento. Esto ocurre en lugares como la biosfera maya y otras áreas protegidas, donde los depredadores tienen vía libre para talar los bosques. Finalmente, en otras tierras donde el estado tiene derechos de propiedad, no hay mecanismos transparentes ni competitivos para conceder el usufructo de los bosques. Esto da lugar a importantes problemas de agencia, pues organizaciones o empleados públicos controlan el derecho sobre los bosques y pueden contratar individualmente con el usufructua rio o subastar ilegalmente las licencias de explotación. Los problemas de polución, originados en el mal manejo de la basura, desechos industriales y contaminación del aire se generan por varios factores. La contaminación del aire que se observa en la capital es consecuencia de una mala planificación urbana, pues la falta de un transporte público eficiente promueve el uso intensivo de vehículos entre la población, así como de autobuses de mala calidad. Por lo general, en las áreas metropolitanas de los países en desarrollo, la contaminación del aire es ocasionada por los pequeños contaminadores más que por las emisiones industriales. La contaminación interna ocurre en los hogares pobres que usan leña y carbón como combustible, pues las emisiones de ambos pueden ser perjudiciales para quienes se exponen continuamente a ellas. Esta contaminación es más bien resultado de la pobreza, así como de los problemas de derechos de propiedad de los bosques que se mencionaron antes: al no existir éstos, las poblaciones rurales tienen en los bosques una fuente de energía barata, y no tienen incentivos para cambiar a otras fuentes de energía menos contaminantes, como el gas.

Recomendaciones Establecer prioridades y desconcentrar. Una agenda ambiental puede ser todo lo extensa que se quiera. Sin embargo, un país como Guatemala tiene recursos escasos y poca fortaleza institucional para abordar una agenda muy amplia. Un buen comienzo sería definir, como prioritarios, aquellos problemas que afectan directamente el bienestar de las personas, ya sea mediante daños a su salud o bien ocasionándoles otros costos. Ello requiere identificar y abordar los problemas a nivel comunitario, no centralizado, pues los problemas pueden variar de un lugar a otro. Por ejemplo, una política centralizada, cuyo objetivo sea aumentar el número de árboles en el país, puede ser intrascendente en una comunidad donde el principal problema es el mal manejo de la basura. Dándole prioridad a los problemas que afectan directamente a las personas, y actuando desconcentradamente, se enfocarían mejor los esfuerzos y la solución de los problemas ambientales podría tener una alta rentabilidad social. Definir instrumento y, alinear incentivos. Frente a cada problema es necesario definir el instrumento de política más eficiente para atacarlo. En general hay dos clases de


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instrumentos: las leyes y la reglamentación, y los instrumentos económicos. Una de las debilidades del marco institucional guatemalteco es que tiende a utilizar las leyes y reglamentos sin tener los recursos ni la fortaleza organizacional para hacerlos cumplir, de tal cuenta que son inefectivos para alcanzar lo que se quiere. Por el contrario, los instrumentos económicos pueden generar incentivos para que las personas actúen en función del objetivo que se quiere lograr, simplemente porque para ellas es más económico comportarse de esa forma. El uso de instrumentos económicos puede resultar efectivo en Guatemala, una vez que se hayan definido las prioridades en materia ambiental o de uso de recursos naturales en cada comunidad. Definir derechos de propiedad y descentralizar. Este tipo de instrumento puede aplicar en el caso de recursos naturales como el agua. Esto debe hacerse mediante mecanismos transparentes y competitivos, de tal cuenta que las personas tengan los incentivos para usar racionalmente dichos recursos. En el caso del agua, ya existe cierta participación privada en su provisión. Pero ésta todavía es ineficiente, pues el costo por unidad de agua llevada en camiones o toneles es varias veces superior a lo que costaría proporcionarla mediante una red. Definiendo mecanismos competitivos para conceder la propiedad o el usufructo de las fuentes de agua, los agentes privados podrían invertir el capital necesario para montar redes de distribución y atender con ello a la población que carece actualmente de agua o que la está pagando a precios elevados. La definición de derechos de propiedad también será clave para la preservación de los bosques. Siempre deberá favorecerse el uso de métodos transparentes y competitivos para asignar los derechos donde estos no existan o estén indefinidos. La concesión de derechos a agentes privados para el manejo y deposición de los desechos podría ser una forma efectiva de reducir la contaminación que actualmente genera la basura en varias comunidades del país y en la capital. El transporte urbano de la ciudad de Guatemala es otro problema que podría solucionarse mediante un esquema más competitivo. Liberando las tarifas y la concesión competitiva de derechos para la eventual construcción de un sistema de transporte masivo más eficiente, se podría avanzar para reducir la contaminación de la ciudad. Cooperación técnica y mercados internacionales. Cómo se mencionó, es probable que una parte de la contaminación que se observa en la ciudad de Guatemala se deba a una mala planificación urbana. Países amigos podrían brindar cooperación técnica en cuanto a la solución de problemas como el del transporte urbano y el manejo de desechos en sus ciudades. Otro aspecto en el que podría aprovecharse la participación de países desarrollados es en la protección de biósfera maya. Dado que esta área protegida es un lugar remoto y extenso, resulta cara su vigilancia, lo cual facilita la depredación. Sin embargo, la importancia que le conceden los países desarrollados a temas como la protección de la biodiversidad y a evitar el recalentamiento global hace que los contribuyentes de dichos países estén más dispuestos a destinar recursos a dichos fines que los contribuyentes guatemaltecos. De tal cuenta, Guatemala podría “vender” los derechos de protección de dicha área a algunos de estos países, lo cual generaría una fuente de recursos para protegerla. Este podría ser un ejemplo de cómo asignar adecuadamente los derechos de propiedad puede resultar favorable para el medio ambiente.


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Crecimiento económico y medio ambiente. Aunque a veces se tiende a presentar al crecimiento económico como una causa del deterioro ambiental, es probable que ésta sea una visión parcial de los efectos del crecimiento. Efectivamente, el crecimiento puede implicar un mayor uso de recursos naturales o bien cierto aumento de la contaminación. Sin embargo, definiendo derechos de propiedad sobre dichos recursos, reduciendo los costos de transacción y estableciendo los incentivos adecuados, es posible llegar a soluciones donde los recursos no sean sobreexplotados, sino utilizados racionalmente. Es posible utilizar instrumentos económicos para alcanzar niveles socialmente deseables de contaminación. Algunas condiciones que se mencionaron antes, como la definición y respeto de los derechos de propiedad, también son necesarias para el crecimiento económico, por lo que éste no necesariamente se contrapone al cuidado del medio ambiente y los recursos naturales. El crecimiento sostenido es la única forma de aumentar los ingresos de las personas y permitirles una calidad de vida que contamine menos su entorno natural.


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XXI. MICROEMPRESA

En esta sección nos referiremos a la micro empresa (ME) como aquella unidad productiva, no agrícola, que se caracteriza por tener de uno a cuatro trabajadores. Se considera dentro de esta definición el autoempleo. La mayoría de los trabajadores de la ME tienen ingresos por debajo de los salarios mínimos, generalmente se desempeñan en condiciones de trabajo precarias y lo más común es que trabajen en el sector informal. Se considera pequeñas empresas a las unidades productivas de 5 a 20 trabajadores. Para comprender mejor la situación y el potencial de las microempresas, debe partirse del origen de las mismas, pues esto aclara en buena medida el porqué de la proliferación y de la baja productividad de las mismas. Las principales causas que dan origen a las micro y pequeñas empresas (MYPE) son:

1. El bajo crecimiento, o en algunos períodos el decrecimiento, de los puestos de trabajo en el sector formal privado100, lo que lleva a muchos trabajadores que no encuentran oportunidades en este sector a autoemplearse o a volverse empresarios por necesidad de sobrevivencia.

2. Los procesos de modernización, privatización y mejora de eficiencia de servicios a cargo del estado han hecho que disminuyan, o al menos no aumenten, los puestos de trabajo en las oficinas e instituciones estatales, con lo que no puede absorberse parte de la creciente fuerza laboral en el sector público.

3. Las ventajas o necesidad de operar en el sector informal por los altos costos que la formalidad implica. Entre estos altos costos podemos citar:

a. Costos y tiempo requerido para apertura, funcionamiento formal y cierre de una empresa.

b. Regulaciones y costos para la contratación formal de empleados (vacaciones, aguinaldo, bono 14, indemnización, salario mínimo, pagos de seguro social -salud, pensiones-, etc.)

c. El pago de impuestos, el costo administrativo de los controles y registros contables y fiscales, y el propio de hacer los pagos mensuales, trimestrales o anuales.

Diagnóstico

Generalidades Las micro empresas son un conjunto muy heterogéneo de unidades económicas, en su mayoría de personas trabajando de forma individual, y también en su mayoría ubicadas en 100 Se considera aquí el sector formal como aquellas empresas de cualquier tamaño que están inscritas al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).


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este sector simplemente como refugio del desempleo en el sector formal y moderno del país. Según Arroyo y Nebelung101, en Guatemala tan sólo un 38% de las microempresas están dirigidas por un concepto de empresarialidad, de acumulación y reinversión de capital, y este es posiblemente el factor más decisivo para diferenciar entre aquellas que tienen un potencial de desarrollo y aquellas que no lo tienen, y por lo tanto su importancia radica básicamente en ser una alternativa al desempleo.

Algunos datos cuantitativos La micro empresa es la principal fuente de empleo dentro del sector no agrícola de la economía. En el caso de Guatemala, en 1999 la microempresa generaba el 36% del empleo total del país, que representa el 64% del empleo no agrícola privado.102 De este empleo, el 32% corresponde a microempresas de 2 a 4 trabajadores y el 68 % corresponde a autoempleo. En cuanto al tipo de jornada, un 52% de las microempresas trabajan menos de 40 horas semanales, un 17% trabaja entre 40 y 48 horas, y un 17% trabaja más de 48 horas. En el caso de las unidades productivas de 2 a 4 trabajadores, el promedio de horas de trabajo es de 46 horas, mientras que los autoempleados laboran en promedio 36 horas. Los ingresos laborales promedio, en 1999, eran de US$ 168.00, lo cual equivalía al 47% del ingreso promedio de los ocupados en actividades modernas. Si se compara los ingresos de cada uno de los estratos productivos de las microempresas, como porcentaje del ingreso de las actividades modernas de la economía, los del estrato moderno registran un 114% de este ingreso, las de acumulación ampliada un 64%, las de acumulación simple un 35%, y las de subsistencia apenas un 11%. Observamos con esto una tendencia a un muy bajo ingreso en el caso de la mayoría de las microempresas. Si se analiza la escolaridad de las personas que trabajan en las microempresas, se observa un nivel bastante bajo. Un 59% no han concluido la primaria y un 36% la han concluido, pero no ha concluido la secundaria. Apenas un 4% han concluido la secundaria o tiene más estudios. En el caso de las microempresas de 2 a 4 trabajadores, se observa en los patronos un promedio de 7 años de educación, y sus trabajadores asalariados 6 años. En el caso de los autoempleados, que es la mayoría de personas en el sector, este promedio disminuye a 4 años.

Institucionalidad En Guatemala hay una institucionalidad muy débil alrededor de la micro y pequeña empresa. Existe la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa (FEPYME), como asociación sectorial, pero por los resultados podría considerarse que no ha logrado adquirir la suficiente fortaleza para volverse una entidad que logre el desarrollo de políticas y

101 Arroyo, J., Nebelung, M. (Editores). La Micro y Pequeña Empresa en América Central. Realidad, Mitos y Retos. GTZ/PROMOCAP – PROMICRO/OIT, San José y Guatemala, 2002. 102 Ídem.


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acciones gubernamentales específicas para el sector. Por ejemplo, hay nuevos programas con apoyo de organismos internacionales, con un enfoque más moderno hacia la demanda de las empresas, pero posiblemente por capacidad de ejecución, se están llevando a cabo por medio de otras asociaciones empresariales en lugar de hacerse por la del propio sector. Por el lado gubernamental, en el año 2000 se estableció en el Ministerio de Economía el Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa. Sin embargo, hasta este año ha funcionado principalmente para canalizar fondos de ayuda externa hacia el microcrédito por medio de entidades financieras. A principio de este año apenas se estaban aprobando las definiciones de terminología sobre el tema y estaba por realizarse la licitación para contratar a la empresa que desarrollaría la Política Nacional sobre Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYME). Si bien este viceministerio significa un interlocutor sobre el tema en el gobierno, su actuación no ha sido suficientemente efectiva y decisiva. Ante la ausencia de una política específica e integral, no hay coordinación entre las diferentes instancias e instituciones públicas; tampoco hay una estrategia integrada ni una división estructurada de esfuerzos entre el sector público, privado e instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor del sector, lo que hace que los esfuerzos se lleven a cabo de una manera poco eficiente.

Creencias alrededor de la micro y pequeña empresa Probablemente ante la falta de estadísticas confiables que permitan un análisis objetivo, tanto en Guatemala como en toda Centroamérica se han manejado algunos paradigmas en cuanto a la micro y pequeña empresa. Tal como lo presentan Arroyo y Nebelung, si se observan estadísticas y estudios más recientes y se analiza objetivamente la realidad de las MYPE, luego de diferentes iniciativas para apoyarles, notamos que estos paradigmas no están bien fundamentados. A continuación se comentan brevemente los paradigmas más comunes: Las MYPE son el gran generador de la economía. Si se analiza objetivamente, tan sólo el 22% (del empleo) de las MYPE en Guatemala se consideran de estructura moderna, y el 78% restante son de baja productividad.103 No es razonable pensar que una gran mayoría de MYPE de muy baja productividad, en su mayoría personas trabajando independientemente debido al desempleo en el sector formal o moderno, con alta concentración de personas con baja escolaridad y formación laboral, sean quienes den fortaleza y pongan en movimiento a la economía. Su aporte al PIB es muy importante. Según estimaciones de Arroyo y Nebelung, el aporte real de las MYPE a la economía en Centroamérica es menor del 15% del PIB en promedio. Si consideramos que las MYPE en la región representan el 34% del empleo total, podemos observar una desproporción negativa en cuanto a su aporte al producto.

103 Arroyo, J., Nebelung, M. (Editores). Cuadro 2.


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La MYPE tienen un gran fortaleza porque son más ágiles y flexibles para adaptarse a los cambios que los mercados cada vez más globalizados exigen. Si bien es cierto que su tamaño les da cierta agilidad y flexibilidad a las MYPE, esto generalmente no responde a decisiones premeditadas y estratégicas, de acuerdo con los requerimientos del mercado, sino a reacciones obligadas por la falta de recursos y la debilidad para competir en los nichos donde tratan de sobrevivir. Adicionalmente, los niveles de productividad tan bajos de la mayoría de MYPE prácticamente las excluyen de la posibilidad de competir en mercados modernos y globalizados, dejando apenas algunos nichos locales de muy baja rentabilidad. La MYPE se encuentra en proceso de convertirse en mediana y eventualmente gran empresa, por lo que con el apoyo adecuado puede volverse competitiva. La gran mayoría de MYPE son de baja productividad y de poca capacidad de acumulación. Esta condición hace que el potencial de crecimiento de ellas sea muy limitado. En el caso de MYPE modernas, con relativa alta capitalización, muchas de ellas ya están en una situación de alta productividad atendiendo ciertos nichos de mercado en que precisamente su tamaño les da ventajas, por lo que más bien no debiera esperarse un crecimiento “natural” de la mayoría de estas empresas. La MYPE es una gran alternativa para generación de empleo, (ya en la actualidad es la más importante fuente de empleo). Ciertamente la MYPE es la principal fuente de empleo en Guatemala, pero esto no necesariamente la convierte en una alternativa deseable si se considera la calidad del empleo. Como múltiples estudios lo corroboran, una gran mayoría de personas empleadas en las MYPE están en ese sector de una manera forzada ante la falta de oportunidades de empleo en los sectores formales o modernos. El empleo en las MYPE es el de peor calidad si se consideran las condiciones de trabajo, los niveles de ingreso (en general menores que los mínimos), la frecuencia de jornadas parciales, etc. “La MYPE tiene la ventaja de que su tamaño le permite encontrar mecanismos de asociatividad y cooperación. La práctica ha demostrado más bien una debilidad en cuanto a la asociatividad. Se observa que en general no existen asociaciones empresariales o sectoriales fuertes que velen por los intereses comunes, ni participación considerable en esfuerzos de cooperación propiciados por organizaciones o instituciones de apoyo al sector. Esto denota una dificultad para desarrollar programas de eficientización o especialización por medio de la cooperación y asociatividad. Si bien la revisión de los paradigmas anteriores hace ver las MYPE con una perspectiva más realista, es innegable la importancia que estas tienen en la economía, básicamente en lo que se refiere al empleo, pues, aunque de mala calidad, es la alternativa al desempleo que una gran proporción de la población ha encontrado. Desde este punto de vista, debe prestarse la debida atención a este sector, ya que tiene una función importante para evitar el aumento de los niveles de pobreza y mantener la estabilidad social.


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Apoyo a la micro y pequeña empresa De acuerdo con un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Rafael Land ívar104, comparando los casos de micro y pequeñas empresas (MYPE) que han recibido ayuda de organizaciones no gubernamentales y las que no la han recibido, se ha comprobado que hay un impacto positivo de esta ayuda. El estudio indica que la ayuda consistente en asesoría técnica y administrativa, y en financiamiento, permitió mejorar la productividad y los niveles de venta; la inversión en maquinaria, equipo y materias primas mejoraron los costos, con lo que en general se pudo apreciar una mejora de la situación económica de las MYPE. Lo anterior nos indica que los efectos de la asistencia a las microempresas son positivos, pero lo importante es poder determinar cómo asignar de manera más eficiente los recursos de asistencia. Hasta hace poco, la ayuda a las MYPE se ha orientado a la oferta y no a la demanda. Es decir, en general los programas se han orientado de acuerdo a la oferta de recursos disponibles, principalmente recursos financieros para el microcrédito aplicados de una manera generalizada. Si bien también se han destinado recursos por medio de Servicios de desarrollo empresarial (asistencia técnica, adiestramiento y capacitación en administración, ventas, producción, etc. ), en general estos también han sido orientados hacia la oferta de estos servicios, en general insuficientes y en muchos casos disponibles, más que a las necesidades existentes. Esto se ha debido en parte a la falta de un mercado desarrollado de los mismos y la falta de un enfoque adecuado hacia la demanda. También es común que este último tipo de ayuda se haya destinado a MYPE que no presentan potencial de crecimiento, cuando en realidad este tipo de ayuda no necesariamente es el más necesario para estas empresas. Sin embargo, en los últimos años se observa un cambio de esta tendencia, para orientar la ayuda al sector según las necesidades del mismo. En la actualidad existen ya una gran cantidad de entidades de apoyo a las microempresas (cerca 800 en Centroamérica), pero sigue prevaleciendo la orientación principal a la oferta de recursos financieros (más de 80% de las empresas beneficiadas) y es menor el apoyo por medio de asistencia técnica (menos del 5% de los casos atendidos). En el caso específico de Guatemala, recientemente se ha iniciado un proyecto con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y ejecutado por la Cámara de Industria, que ofrece subsidios para diferentes servicios de desarrollo empresarial, según un esquema de diagnóstico de necesidades y potencial de la empresa, financiamiento parcial y seguimiento de los resultados. Este proyecto parece tener un enfoque muy adecuado en cuanto a desarrollar el mercado de servicios de desarrollo empresarial, a la vez de adecuar el apoyo a las necesidades y el potencial de las empresas.

104 Von Hoegen, M.. Algunas Características de las Micro y Pequeñas Empresas apoyadas por ONG en Guatemala. IDIES, 2000.


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Propuestas

Política Integral Debe establecerse cuanto antes una política nacional e integral de fomento de la micro, pequeña y mediana empresa. Esta política debe a su vez ser parte de una política más amplia de competitividad del país, para que los esfuerzos en todos los sectores vayan reforzándose unos a otros. La evidencia ha mostrado que los más eficiente es que dentro de la política, el estado debe asumir un papel rector y supervisor, pero debe delegar la dirección y ejecución de la misma en las diferentes entidades educativas, de investigación, asociaciones empresariales, sociedad civil, programas especializados de organismos internacionales y ONG que trabajan a favor del sector de las MYPE, según su especialización y capacidades. Como premisa, la política debe tener un enfoque de competitividad sistémica (niveles micro, macro, meso y meta) y con una orientación a principios de mercado. Esta política debe considerar diferentes enfoques según los diferentes tipos de empresa, de acuerdo a sus necesidades. Estas variarán como mínimo por el tamaño, por potencial de crecimiento versus simple sobrevivencia, y por su potencial de incorporarse a actividades económicas donde el país en sí tiene posibilidades competitivas.

Segmentación Para orientar adecuadamente el apoyo, debe diferenciarse claramente entre las micro empresas con escaso potencial de crecimiento o desarrollo y las que sí lo tienen. En el caso de las primeras, que suelen ser refugio del desempleo y normalmente orientadas por criterios de sobrevivencia, la ayuda debe ser considerada como un mecanismo de alivio de la pobreza y debe tener como objetivo mejorar las condiciones de trabajo, la productividad y, si no se logran incrementar, como mínimo mantener los niveles de ingreso y empleo. Para este tipo de empresas, la evidencia indica que el microcrédito y la capacitación son los mejores instrumentos para lograr los objetivos anteriores. En el caso de las empresas que sí presentan potencial de desarrollo y crecimiento, normalmente están orientadas por criterios de empresarialidad, de utilización de capital para incrementarlo, de toma de riesgos, de la propia participación como agente económico dentro de la economía del país. Para estas empresas, la evidencia muestra que la ayuda más efectiva es aquella en forma de servicios de desarrollo empresarial (capacitación, asistencia técnica, etc.), lo que les permite mejorar sus habilidades y en oferta de productos o servicios. En cualquiera de los casos, se requieren ciertos elementos básicos de competitividad que reduce los costos ocultos y les permite a todas las empresas evitar las ineficiencias que los ambientes externos poco competitivos imponen. Esto se refiere al ambiente meso dentro del concepto de competitividad sistémica.


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Complementariedad en la economía y asociatividad

Es también muy importante que la política nacional busque cambiar la tendencia de las micro y pequeñas empresas a competir directamente contra empresas mayores dentro del mercado. Sobre todo, en el caso de las microempresas con potencial de crecimiento, debe promoverse la complementariedad con empresas mayores, en especial fomentarla en actividades en las que han sido identificadas ventajas comparativas del país. En relación con lo anterior, también debe fomentarse la cooperación y la asociatividad interempresariales, tanto entre micro y pequeñas empresas como entre estas y empresas mayores. Muchas ineficiencias o carencias pueden ser solucionadas por medio de esfuerzos e inversiones conjuntas entre empresas del mismo tamaño. Si bien esto implica luchar contra una cultura de falta de confianza y de poca asociatividad, las ONG, y programas universitarios o empresariales de asistencia pueden jugar un papel importante, no sólo exponiendo las ventajas de la asociatividad y complementariedad, sino sirviendo en los primeros años como facilitadotes, para ir creando esa confianza y evidenciando los beneficios. Dado que esto es sumamente deseable, puede incluso llegar a condicionarse algunos tipos de subsidio a que sean aplicados dentro de un marco de complementariedad y asociatividad.

Conclusiones La micro empresa es un sector demasiado heterogéneo como para poder tratar de dar un único enfoque a la búsqueda de soluciones para su problemática. Debe seguirse la perspectiva más reciente de que el sector requiere ser segmentado según el potencial de desarrollo de las empresas, determinado principalmente por el criterio empresarial de acumulación y crecimiento del capital, versus el criterio de simple subsistencia o satisfacción del consumo familiar, que marca a la mayoría de microempresas originadas como alternativa a la falta de empleo en el sector formal. Es fundamental establecer una política para la micro y pequeña empresa, enmarcada dentro de una política más amplia de competitividad del país, con enfoque de competitividad sistémica. Esta política debe dejar claro un rol rector y supervisor del estado, y delegar en los actores la dirección y ejecución. Deben atacarse ciertos vicios en la cultura empresarial del país, tratando de cambiar la competencia directa de las micro y pequeñas empresas, en clara desventaja frente a empresas mayores, fomentando la asociatividad y la complementariedad. Si bien es indispensable respetar los principios del mercado para evitar los sesgos y dejar que estos sean los que dirijan el uso más eficiente de los recursos, hay que reconocer que una de las grandes debilidades de las Micro Empresas es la falta de habilidades gerenciales y técnicas. Por este motivo, el sector requiere una cierta orientación y facilitación en el


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proceso de volverse más eficientes, tanto con el objetivo de crecimiento y desarrollo como con el objetivo de mejorar el nivel de ingreso de las empresas sin potencial de desarrollo.


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XXII. EQUIPO DE TRABAJO

Coordinador General María del Carmen Aceña de Fuentes Asistente de Coordinación Lisardo Bolaños Nivel Meta Democracia Corinne Dedik Descentralización María Isabel Bonilla de anzueto Transparencia María del Carmen Aceña Nivel Macro Sistema Judicial María Isabel Bonilla de anzueto Seguridad Ciudadana Jorge Lavarreda Macroeconomía Hugo Maul Ingresos Tributarios Manfredo Chocano Sistema Previsional Verónica Spross de Rivera y Bismarck Pineda Empleo María Isabel Bonilla de anzueto Desarrollo Rural Manfredo Chocano y Bismarck Pineda Nivel Meso Política Integral de Comercio Exterior Sigfrido Lee y Hugo Maul Infraestructura Roeland Pieper Pobreza Jorge Lavarreda Vivienda Jorge Lavarreda Educación María del Carmen Aceña de Fuentes Salud Verónica Spross de Rivera Política Ambiental Carlos Ralón Microempresa Guillermo Díaz Revisión de Estilo Amable Sánchez Torres Asistentes de Investigación Gerbert Bendfeldt

Lisardo Bolaños Pilar Palacios

Logística Ingrid Alvarado Arturo Aparicio

Patricia Chun Karina Gálvez de Rosales

Azucena de León de Arana Maricielo López Fabiola Rodríguez


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XXIII. CONTRAPORTADA

Somos un país multiétnico, pluricultural y multilingüe, donde, además del castellano, se hablan otros 22 idiomas. A partir de 1986, los guatemaltecos vivimos un nuevo orden constitucional democrático y desde 1996, después de más de treinta años de conflicto interno, entramos en un período de reconstrucción del tejido socia l. Sin embargo, aún hoy, en los inicios del siglo XXI, la situación de pobreza que predomina en Guatemala evidencia la dificultad de definir políticas congruentes e integrales, que permitan elevar el crecimiento económico, a pesar de que desde los acuerdos de paz se ha duplicado el gasto social e incrementado la carga tributaria a un 10% de la producción nacional. Dada la insuficiencia de los esfuerzos anteriores para erradicar la pobreza, es momento de cambiar nuestra estrategia. En el caso de Guatemala, la política de desarrollo basada en el comercio exterior se ha centrado principalmente en la promoción de las exportaciones, malinterpretándose ésta como “la” política de comercio exterior. Nosotros consideramos necesario un cambio de enfoque, donde la política adquiera una dimensión mucho más amplia e integral. Con el enfoque sistémico de la competitividad buscamos identificar y promover los factores específicos de ciertos contextos y lugares, que, entretejidos a nivel social, económico y cultural, nos permitan ser más competitivos. La competitividad consiste en la capacidad de las empresas para competir, de manera que alcancen y superen los estándares internacionales en sus distintos ámbitos de acción. La misma se origina en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno económico, social e institucional en que aquellas se manifiestan. Construir un país diferente no será fácil, pero sí posible con la colaboración de todos nosotros. Lo invitamos a construir una Guatemala próspera en la que todos nos sintamos realizados, orgullosos y felices.

Guatemala, octubre de 2003 Montaje electrónico: Quik...

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