Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control...

Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con

enfoque sistémico

Bogotá, octubre de 2007

MARÍA CONSUELO DEL RIO MANTILLAVeedora Distrital

SALVADOR MENDOZA SUÁREZViceveedor Distrital

JAIME ARMANDO GIL TOVARVeedor Delegado para la Eficiencia Administrativa y

Presupuestal

LILIANA MARÍA ZAPATA BUSTAMANTE Veedora Delegada para la Contratación

JOSÉ ORLANDO RODRÍGUEZ GUERREROVeedor Delegado para la Atención de Quejas y

Reclamos

DANIEL MARÍA MEDINA GONZÁLEZVeedor Delegado para la Participación y los

Programas Especiales

© 2007 Veeduría DistritalAK 24 Nª 39-91 · Teléfono 340 7666

www.veeduriadistrital.gov.coBogotá, Colombia

Grupo de trabajo

Veeduría DistritalJAIME ARMANDO GIL TOVARMARTHA LUCÍA ORTIZ PENAGOSMARÍA EUGENIA PATIÑO JURADO

Consultores Veeduría Universidad de Los AndesALFONSO REYES ALVARADODIEGO HERNÁN PÉREZ

Centro de Gestión Hospitalaria CARMEN ELISA NUÑEZ

EQUILÁTERO DISEÑO IMPRESOImpresiónImpreso en Colombia

3

Contenido

PRESENTACIÓN 7

MÓDULO I 9

1. PROPÓSITO 11

2. PRECISIONES SEMÁNTICAS: SISTEMA, CONTROL Y COMUNICACIÓN 11

2.1 Sistema 122.2 Control y comunicación 13

2.2.1 Realimentación y control. 132.2.2 Control e incertidumbre. 142.2.3 Control y medición. 142.2.4 Control y propósito. 142.2.5 Control y comunicación. 152.2.6 Control organizacional. 15

3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUÍA 16

3.1 Definición normativa de control interno 173.2 Propósito del MECI 173.3 El Manual para la implementación del MECI 19

3.3.1 Etapa 1. 193.3.2 Etapa 2. 203.3.3 Etapa 3. 213.3.4 Etapa 4. 21

3.4 La Guía para la implementación del MECI 213.4.1 Gerencia de desarrollo. 213.4.2 Gerencia de cohesión. 223.4.3 Gerencia de desempeño. 22

4. DELIMITACIÓN SISTÉMICA DE UNA ENTIDAD 23

4.1 Los agentes que intervienen en el quehacer de una entidad 234.2 Pasos para identificar los agentes de una entidad 284.3 Ejemplos de delimitación sistémica de una entidad 30

4.3.1 La Armada Nacional 304.3.2 Contraloría General de la República (CGR) 324.3.3 Findeter 354.3.4 Ministerio de Minas y Energía 36

4.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes 38

4

5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD 39

5.1 Modelos estructurales 415.1.1 Modelos tecnológicos. 415.1.2 Modelos geográficos. 415.1.3 Modelos de segmentación. 425.1.4 Modelos de tiempo. 43

5.2 Desdoblamiento de los procesos misionales 445.3 Ejemplos de uso de modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales 45

5.3.1 Armada Nacional. 455.3.2 Contraloría General de la República (CGR). 505.3.3 Findeter. 605.3.4 Ministerio de Minas y Energía. 62

5.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes 635.5 Conexión con el siguiente módulo 64

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 65

ANEXO 1: Entrevista para la identificación de agentes 67

ANEXO 2: Consolidar la información de los agentes 68

ANEXO 3: Síntesis de la delimitación sistémica de una entidad 69

MÓDULO II 71

INTRODUCCIÓN 73

1. GERENCIA DE DESARROLLO 75

1.1 El coeficiente estratégico 761.2 Monitorear la estrategia 77

1.2.1 El mapa estratégico 781.2.2 Utilidad de los mapas estratégicos en las entidades distritales 781.2.3 Estructura de un mapa estratégico 781.2.4 Etapas para elaborar un mapa estratégico 83

1.3 Consideraciones finales 921.3.1 Lista de verificación 931.3.2 Preguntas más frecuentes 93

5

2. GERENCIA DE COHESIÓN 94

2.1 Monitorear la operación 942.1.1 Un modelo genérico de control 952.1.2 Una tipología de indicadores 952.1.3 Un sistema de control de gestión mediante indicadores 99

2.2 Alinear los sistemas de información 1112.2.1 ¿Qué es un sistema de información? 1132.2.2 ¿Cómo hacer un diagnóstico del alineamiento de los sistemas de información? 1142.2.3 La Cruz de Malta y el desdoblamiento de procesos 123

2.3 Establecer una administración de riesgos 1242.3.1 Aspectos conceptuales 1242.3.2 Un modelo de gestión de riesgos 1292.3.3 Aspectos metodológicos 1312.3.4 Consideraciones finales 142

2.4 Revisar y balancear los niveles de centralización de funciones 1442.4.1 Planteamiento del problema 1442.4.2 El análisis de discrecionalidad 1452.4.3 La matriz de recursión/función 1482.4.4 Pasos para realizar un análisis de discrecionalidad 156

2.5 Propiciar un adecuado ambiente de control 1672.5.1 Construcción de acuerdos éticos 1672.5.2 Los acuerdos éticos en el contexto de la función pública 1682.5.3 Condiciones necesarias para construir acuerdos éticos efectivos 1682.5.4 Procesos metodológicos para construir acuerdos éticos 1692.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestión Ética para entidades del Estado propuesta en el contexto del MECI

170

2.6 Revisar los estilos de dirección 1722.6.1 Identificar estilos de dirección 1722.6.2 Los propósitos sistémicos de los procesos 1732.6.3 Diagnóstico de los estilos de dirección 174


ANEXO 1: Instrumento para medir el coeficiente estratégico 178

ANEXO 2: Un método para identificar los estilos de dirección en una entidad 182

6

MÓDULO III 189

1. INTRODUCCIÓN 191

2. GERENCIA DE DESEMPEÑO 191

2.1 ¿Cómo identificar el entorno relevante de una entidad? 1922.2 ¿Cómo gestionar las relaciones con el entorno relevante? 196

3. RELACIÓN DEL MECI CON EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD 198

4. RELACIÓN EXPLÍCITA DEL MECI CON LA ORGANIZACIÓN DE LA GUÍA DE IMPLEMENTACIÓN

200


ANEXO 1: Ejemplos de aplicación de algunas de las herramientas en entidades del distrito capital

211

ANEXO 2: Normas relevantes al MECI 231

ANEXO 3: Glosario de términos técnicos 232

ANEXO: APLICACIÓN PARA LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD 243

1. PROPÓSITO 245

2. ACUERDOS SEMÁNTICOS 245

2.1 Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad (Decreto 1011 de 2006, Resoluciones 1445 de 2006, 1446 de 2006, 1043 de 2006, 2080 de 2007 y pautas indicativas de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud)

245

2.1.2 Calidad de la atención de salud. 2462.1.3 Mejoramiento Continuo de la Calidad. (MCC) 2472.1.4 Atención Centrada en el Usuario 2472.1.5 La Seguridad del paciente 248

2.2 Conceptos comúnes MECI - SOGCS 248

3. ALINEACIÓN DEL MECI Y EL SOGCS 249

7

Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico

PRESENTACIÓN

El Plan de Desarrollo 2004-2008 Bogotá Sin Indiferencia, Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión en su objetivo Gestión Pública Humana, expresa la necesidad de desarrollar una gestión de Gobierno basada en el fortalecimiento de la Administración Distrital, la adecuación de la institucionalidad para la construcción de un Estado Social y Democrático de Derecho, que avance decididamente hacia la inclusión social, mediante la satisfacción progresiva de los derechos sociales. Para ello la administración distrital deberá ser efectiva, fuerte y dinámica, que consolide y amplíe su efectividad en la provisión de bienes y servicios públicos, que sea capaz de transformarse y desarrollarse en concordancia con las demandas cada vez más crecientes de la ciudad y que esté en condiciones de rendirle cuentas a la ciudadanía acerca del cumplimiento de su misión social.

El control interno en la administración pública es una iniciativa de la mayor importancia porque está llamada a contribuir decididamente a la legitimidad del Estado, de cara al ciudadano.

Teniendo en cuenta el papel que juega la Veeduría Distrital como promotora del fortalecimiento del Sistema de Control Interno en el Distrito Capital, ha venido prestando asesoría y acompañamiento permanente a las entidades del distrito capital con el propósito de lograr que la estructura, los procesos y los recursos de las mismas se encuentren alineados al cumplimiento de sus propósitos misionales.

Esta Guía de implementación del MECI con enfoque sistémico, elaborada por la Veeduría Distrital en asocio con la Universidad de Los Andes, tuvo en cuenta los insumos contenidos en el Decreto 1599 de 2005 y su anexo técnico, el Manual de Implementación del MECI publicado por el Departamento Administrativo de la Función Pública y los fundamentos metodológicos de la ciencia que estudia los procesos de comunicación y control en las organizaciones. Igualmente contiene una ampliación conceptual del modelo y de sus componentes, junto con su desarrollo metodológico e instrumental y organiza los elementos necesarios para la implantación del MECI con una visión sistémica mostrando la conexión entre este y el Sistema de Calidad de la Gestión Pública.

Con la publicación de esta guía metodológica, la Veeduría busca dotar de instrumentos y herramientas que permitan de un lado, cumplir con las exigencias normativas de implementación del MECI y de otro, permitir que la Administración Distrital se observe y modele bajo una visión sistémica, concentrándonos en integralidades que nos ayuden a ver el todo, apreciar las interacciones existentes al interior de cada organización y en su conjunto con el Distrito, haciéndonos concientes de nuestra responsabilidad con el bien común, con lo que sin duda lograremos unos mayores niveles de efectividad de nuestras organizaciones en beneficio de la ciudadanía de la Capital.

MARIA CONSUELO DEL RIO MANTILLAVeedora Distrital

Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno

(MECI) con Enfoque SistémicoMódulo I

11


MAPA CONCEPTUAL

Intrínseco Segundo orden

Externo Segundo grado

Interno Tecnológico Geográfico Segmentación Temporal

Guía para implementar el MECI

Precisionessemánticas

Módulo II

Delimitaciónsistémica

Módulo III

Modelarprocesos

Módulo I

Sistema Comunicación IdentidadModelos

estructurales

Control

Desdoblamientode procesos

Agentes(TASCOI)

1. PROPÓSITO

Teniendo en cuenta que el Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con enfoque sistémico se basa en el reconocimiento de la entidad pública como un sistema organizacional, el propósito del Módulo I de la Guía para la implementación del MECI 1 es doble. En primer lugar, presenta un método para describir una entidad pública como un sistema organizacional; en segundo, describe una forma para modelar el quehacer de esta entidad mediante el conjunto interrelacionado de sus procesos misionales.

2. PRECISIONES SEMÁNTICAS: SISTEMA, CONTROL Y COMUNICACIÓN

Dado que esta Guía presenta y explica un método para la implementación del MECI en una entidad pública, es importante hacer claridad sobre el significado que se asigna aquí a dos conceptos clave: Sistema y control. El Módulo III incluirá un glosario donde se relacionarán los términos comunes a la Guía, el modelo estándar de control interno (MECI 1000:2005) y el sistema de gestión de la calidad (NTCGP 1000:2004), con sus respectivas definiciones.

1 En adelante, Guía.

12

Módulo I

2.1 Sistema

La palabra sistema se emplea con frecuencia en el lenguaje cotidiano. Es común hablar del sistema de transporte público masivo (Transmilenio), del sistema nervioso, del sistema de juego de la selección colombiana de fútbol, del sistema de calificaciones de una universidad, del sistema de información de una empresa, del sistema solar, del sistema de control interno de una entidad. Pero, ¿a qué se refiere el término sistema en dominios tan diversos? En el diccionario de la Real Academia de la Lengua aparece la siguiente definición general de sistema:

Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto 2.

Siendo esta una definición general, es claro por qué puede utilizarse en una gama tan amplia de contextos. Sin embargo, cuando se trata de construir una definición técnica y emplearla con el propósito de diseñar un sistema o intervenirlo, es importante precisar cuáles son las características de los elementos que lo constituyen. Utilizando este criterio, puede hacerse una taxonomía de sistemas simple, aunque no exhaustiva, así:

Los sistemas físicos están formados por componentes materiales (inorgánicos) relacionados mediante otros componentes (físicos) o mediante leyes físicas; este es el caso del sistema de frenos de un carro de fórmula 1 o del sistema solar.Los sistemas biológicos están integrados por componentes orgánicos que se relacionan mediante otros componentes (orgánicos) o mediante leyes físico-químicas; por ejemplo, el sistema digestivo o el sistema nervioso de un mamífero.Los sistemas lingüísticos cuyos componentes son las palabras que se relacionan mediante sus significados y las reglas gramaticales.Los sistemas algebraicos están conformados por variables relacionadas mediante operadores tales como la suma, la resta, la multiplicación y la división, entre los más comunes.Los sistemas sociales cuyos componentes pueden ser definidos de diferentes maneras dependiendo de la aproximación con que deseen estudiarse y que pueden ir desde las personas hasta las comunicaciones entre ellas (Luhmann, 1988).

La presente Guía se centra en este último tipo de sistemas pues su interés es precisar cuáles son los componentes de las entidades públicas o privadas cuando se describen como sistemas organizacionales.

Después de casi una década de trabajos de investigación adelantados principalmente en la Universidad de Lancaster en el Reino Unido, el profesor Peter Checkland (1981) concluyó que los componentes de las organizaciones sociales son las actividades humanas, no las personas. En consecuencia, la descripción de una organización social como sistema debe referirse a un conjunto interrelacionado de actividades humanas. Por supuesto, para poder realizar cualquier actividad se requiere el trabajo coordinado de personas, recursos y medios; sin embargo, el análisis se centra en las actividades3.

Al relacionar la definición general de sistema y la clasificación de los sistemas según las características de los elementos que los integran, es posible afirmar lo siguiente:

2 Es muy probable que esta definición general del término técnico de sistema provenga del trabajo seminal de Ludwig von Bertalanffy (1976) en su ya célebre Teoría general de sistemas.

3 Para ser más precisos, Checkland (1981) sugiere que un sistema es una construcción mental y no corresponde con algo que exista “allá afuera”. En este sentido, un sistema es un concepto útil para ordenar nuestra ideas y para diseñar organizaciones sociales. De allí que sea más adecuado concebir los sistemas organizacionales como sistemas de interacciones humanas (Espejo, 1994). Para efectos de esta Guía, sin embargo, no se diferenciará entre estas dos definiciones y sólo se hará referencia a los sistemas de actividades humanas.

13


En el contexto de las organizaciones, un sistema es un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propósito.

A la hora de diseñar un nuevo sistema o intervenir uno existente, es crucial precisar cuáles son sus componentes. Por ejemplo, si un mecánico está diseñando un nuevo sistema de frenos para un vehículo, su problema radica en determinar el tipo, el número y la forma de relacionar los componentes físicos que lo conforman. Una vez todos los elementos se encuentran en relación apropiada, el sistema de frenos deberá operar adecuadamente. En este caso, no hay ninguna interacción entre los componentes y el mecánico; ningún elemento se opone al deseo del mecánico de colocarlo en uno u otro lugar. Algo similar ocurre cuando un médico cirujano interviene el sistema digestivo de un paciente. Una vez la operación comienza, ningún componente se resiste a sus decisiones.

Los sistemas organizacionales, por su parte, al estar constituidos por actividades humanas reaccionan de formas muy diversas e impredecibles a la intervención de un agente externo. Cuando se desea hacer un cambio organizacional en una entidad, por ejemplo modificar su sistema de evaluación de personal, es muy común encontrar resistencia a este cambio. Esta capacidad de cuestionar, proponer, sugerir, rechazar y demás características propias de los seres humanos hacen complejo el diseño y la intervención en sistemas organizacionales y los diferencia de otros sistemas (físicos, biológicos y lingüísticos, entre otros). Los sistemas de que trata esta Guía se refieren, precisamente, a sistemas organizacionales.

2.2 Control y comunicación

En el lenguaje común, controlar tiende a asociarse con vigilar, supervisar o restringir. En el contexto organizacional, no suele hacerse distinción entre controlar y auditar. Así como acotar el significado del término sistema es útil para delimitar el alcance de un sistema de control interno (como un sistema de actividades humanas con el propósito de lograr el autocontrol, la autorregulación y la autogestión de una entidad), precisar el significado de control sirve para determinar qué tipo de actividades se adscriben al MECI como modelo de control organizacional.

La cibernética organizacional es una disciplina perteneciente a la teoría general de las organizaciones. Como su objeto de estudio es precisamente el diseño de los procesos de comunicación y control en las organizaciones (Beer, 1959; Beer, 1966; Beer, 1981; Beer, 1985), de allí se seleccionan las siguientes definiciones y principios relacionados con el diseño de sistemas de control organizacional.

2.2.1 Realimentación y control.

Etimológicamente, cibernética proviene del griego kybernetes, que se refiere al antiguo arte de guiar una embarcación en el mar (Espejo & Reyes, 1996; Wiener, 1948). Esta idea de guiar la embarcación mediante el ajuste permanente del timón teniendo en cuenta las variaciones impredecibles de las corrientes, los cambios en las mareas y los vientos para llegar al destino deseado fue la base del concepto moderno de control. En términos generales, controlar un sistema (cualquiera que sea su naturaleza) implica un proceso continuo de ajustes que es necesario realizar para que el estado observado en su comportamiento corresponda con aquel estado que se desea alcanzar. Este proceso continuo de ajuste se denomina realimentación4.

4 En esta Guía no se hace diferenciación entre los términos realimentación y retroalimentación.

14

Módulo I

2.2.2 Control e incertidumbre.

Una de las lecciones de la cibernética en general y de la cibernética organizacional en particular indica que siempre es posible diseñar sistemas de control aun cuando no se conozca el detalle de la operación interna de un sistema (Beer 1979). En el diario vivir, este principio se aplica al manejar una gran cantidad de aparatos propios de la cultura actual. Por ejemplo, es posible controlar un automóvil (es decir, hacer que vaya en la dirección deseada y a la velocidad esperada) mediante la manipulación de los pedales, la barra de cambio y el timón, sin necesidad de saber de mecánica (en otras palabras, es incierto para quien lo controla la forma precisa en que opera el vehículo). De igual forma sucede con el televisor, el celular y el computador, entre otros aparatos.

En el contexto organizacional ocurre algo similar: El gerente de una entidad exitosa (pública o privada) probablemente ha desarrollado una serie de prácticas para controlar su organización, por ejemplo, delegar varias actividades en sus subalternos, realizar ciertas reuniones, revisar algunos reportes e indicadores; sin embargo, con seguridad no sabrá en detalle lo que cada uno de sus empleados hace ni cómo lo hace. De aquí se desprende que controlar no implica reducir incertidumbre; de hecho, la incertidumbre es una de las características propias de los sistemas organizacionales (en particular de las entidades); por tanto, el reto del MECI es justamente desarrollar una capacidad de control en una organización no predecible que, además, subsiste en un entorno caracterizado por cambios normativos, tecnológicos e ideológicos poco predecibles.

2.2.3 Control y medición.

Otro principio de la cibernética reza: “Lo que no se puede medir, no se puede controlar”. Esto indica claramente la relación entre un mecanismo de control y un conjunto de indicadores; sin los segundos, es imposible desarrollar el primero. En otras palabras, si no se cuenta con la capacidad para observar apropiadamente5 el estado actual del comportamiento de un sistema y no es posible comparar esta observación con el estado futuro que se desea, no puede determinarse un conjunto de acciones cuya intencionalidad sea rectificar el rumbo en la dirección deseada.

2.2.4 Control y propósito.

El propósito de una organización en un momento determinado está directamente relacionado con lo que esta hace (Beer, 1979) o, en estricto sentido, con lo que sus agentes6 coinciden en afirmar que están haciendo y para qué lo están haciendo. El propósito de una organización indica su impacto, su razón de ser. En el sector público, este propósito suele establecerse tácita o explícitamente, con mayor o menor precisión, en el texto legal que da origen a la entidad.

En este punto, es importante distinguir entre este propósito expuesto y el propósito en uso. El primero aparece en las normas y generalmente se retoma en el texto de la misión institucional. El segundo se refiere al resultado de los procesos misionales que la organización está realizando en un momento determinado. Es común que en la práctica estos dos propósitos difieran debido a limitaciones de recursos, la interpretación de las normas o la necesidad de dar prioridad a determinadas acciones. Esto, por supuesto, no significa que la entidad esté por fuera de la Ley sino que dadas estas restricciones no puede desarrollar a cabalidad su propósito expuesto; cuando esto sucede, coloquialmente se afirma que “esos propósitos aún se encuentran en el papel”.

5 Una observación adecuada tiene que ver con la definición de aquellos indicadores que permitan medir los aspectos clave para el éxito de los procesos que adelanta la entidad. En el Módulo II, se explicará cómo establecer estos factores clave para el éxito de una organización.

6 Los agentes, denominados por la literatura anglosajona como stakeholders (Friedman & Miles, 2006), son todos aquellos roles individuales o grupales que tienen algún interés en la organización objeto de estudio. Este interés se evidencia en las relaciones que sostienen recurrentemente con la entidad. En la sección 4.1 de este módulo, se presentará un método para identificar los agentes de una entidad.

15


En el sector público, los planes de desarrollo nacional y local, así como los resultados de ejercicios de planeación estratégica, hacen que el propósito en uso de una entidad difiera ligeramente de su propósito expuesto o que lo focalice cuando este último ha sido definido de una manera muy amplia. En cualquier caso, como el propósito en uso refleja la razón de ser de lo que actualmente hace la entidad, este indica sus metas deseadas. Por tanto, su sistema de control debe asegurar que estas metas se satisfagan. Siguiendo la analogía entre controlar y el arte de guiar una nave en el mar (ver la sección 2.2.1.), puede afirmarse que se ha definido el rumbo de la nave y que el kybernetesdeberá asegurar que la nave llegue a su destino. La lección que de aquí se desprende es que el sistema de control de la entidad debe estar alineado con su propósito en uso. Si este se modifica, y es lo que suele ocurrir en el sector público con los cambios de administración, el sistema de control debe ajustarse. En otras palabras, el control organizacional debe ser un sistema dinámico que permanece alineado con el rumbo que decide tomar la organización.

2.2.5 Control y comunicación.

La comunicación suele entenderse como el proceso por el cual un emisor transmite información a un receptor a través de un canal (Shannon & Weaver, 1949). Esta definición permitió el desarrollo vertiginoso de las comunicaciones en muchos campos, desde la telefonía de los primeros años de la posguerra hasta las comunicaciones inalámbricas del nuevo milenio; desde el flujo de información entre los transistores de los primeros computadores hasta la Internet actual. El modelo de comunicación de Shannon sigue siendo de gran utilidad, pero tiene serias limitaciones cuando se trata de entender el fenómeno de la comunicación como proceso esencial del quehacer cohesionado de una organización7.En consecuencia, en la Guía se entenderá comunicación no como un proceso de transmisión de información sino como un proceso de coordinación de acciones8.

Esta definición implica un constante circuito de realimentación entre emisor y receptor hasta alcanzar la coordinación de sus acciones; en otras palabras, si esta coordinación no se logra, la comunicación fracasa. Esta definición, por tanto, está acorde con la idea general del proceso de control presentada hasta el momento. Además, un tercer principio de la cibernética establece que el control y la comunicación son dos caras de una misma moneda: Están intrínsecamente ligados por procesos de realimentación. Para efectos prácticos, esto implica que el diseño de un sistema de control debe estar estrechamente ligado al diseño de un sistema de comunicación en una organización. Por esto, la comunicación es un componente esencial del MECI. En el Módulo II, se explicará con mayor precisión esta estrecha relación entre control y comunicación.

2.2.6 Control organizacional.

Reuniendo lo planteado hasta ahora, control organizacional se define como un proceso cuyo propósito es cerrar la brecha entre el estado actual que se observa en la organización y el estado futuro que se desea alcanzar. Los estados actual y futuro se observan mediante un conjunto de indicadores definidos en la entidad. El estado futuro suele ser el resultado de un ejercicio de planeación (estratégica o normativa) donde se establece el rumbo y las metas a mediano y largo plazo para la entidad respectiva. De esta definición general es posible derivar los siguientes tipos de control organizacional.

Control intrínseco: Es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organización. Para ser más precisos, si se toma como unidad de análisis un proceso (misional o de apoyo) de una entidad, el control intrínseco es el conjunto de actividades que se llevan a cabo como parte del proceso y cuyo propósito es asegurar el control del mismo, es decir, cerrar la brecha entre el estado actual del proceso (definido a partir de un conjunto de indicadores) y el estado deseado (definido a partir de un conjunto de metas). Los llamados círculos de calidad, en su operación, son un ejemplo claro de control intrínseco.

7 Estas limitaciones se explicarán en detalle en el Módulo II de la Guía.8 Esta nueva definición del proceso de comunicación se debe al trabajo del biólogo y cibernético chileno Humberto Maturana (1987).

16

Módulo I

En otras palabras, dado un proceso constituido por un grupo de roles (o cargos) que se interrelacionan para realizar un conjunto de actividades cuyo propósito es transformar algunos insumos en algún producto o servicio, el proceso tiene un control intrínseco cuando algunos de estos roles tienen entre sus funciones desarrollar actividades (o tareas) que controlen el proceso. Cuando el control intrínseco está asociado con el quehacer de un individuo, se denomina autocontrol; cuando está relacionado con el cargo (y no con el individuo que lo ocupa), se llama autogestión. En la sección 3.2 de este módulo se retomará este tema.

Control externo: Este tipo de control se ejerce desde fuera del proceso en consideración, por ejemplo, las auditorias tradicionales (financiera, legal, de gestión, física, entre otras). Su propósito es asegurar la cohesión organizacional en el dominio donde tal proceso se realiza con respecto a parámetros acordados previamente. Este tipo de control suele ser esporádico, pero regular.

Control de segundo grado: Este es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institución especializada sobre otra. Esto puede ilustrarse con la siguiente situación: Algunas entidades públicas suelen contratar una auditoría especializada (por ejemplo, en el ámbito del control financiero) con otra entidad (por ejemplo, con Price WaterHouse o McKinsey) durante algún período. Cuando la Contraloría General de la República (CGR) desea realizar el control fiscal sobre esta entidad tiene dos opciones. La primera consiste en realizar un control externo, directo, mediante un equipo de auditoría fiscal. La segunda es ejercer un control sobre el mecanismo de control que la entidad está utilizando a través del tercero que ha contratado. En esta última opción, la CGR está realizando un control de segundo grado. Aquí es importante señalar que el MECI podría incluir algunos mecanismos de control de segundo grado, tal como se explicará en el Módulo II.

Control de segundo orden: Es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organización para asegurar la existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evalúa los mecanismos de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina de control interno de una entidad evalúa sus propios sistemas de control.

Sistema de control interno: Este sistema de control organizacional comprende los mecanismos de control intrínseco, control de segundo grado y control de segundo orden ejercidos en la propia entidad, tal como acaban de definirse.

Como síntesis de esta sección, se presenta la siguiente definición operacional de un sistema de control interno9:

El sistema de control interno es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo de las capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión en una organización para el logro de su propósito institucional.

3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUÍA

En esta sección se retoma el marco jurídico en el que se desarrolla el MECI y se explican los conceptos de autocontrol, autorregulación y autogestión como fines del mismo. Además, se describe sucintamente la estructura del Manual para la implementación del MECI publicado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFD) y su relación con la estructura de la presente Guía.

9 Una definición operacional del sistema de control interno sugiere un proceso para su implementación (es decir, el desarrollo de un conjunto de actividades) y delimita su propósito (en este caso, desarrollar las tres capacidades mencionadas). En la siguiente sección se comparará esta definición con la que establece el artículo 1º de la ley 87 de 2003.

17


3.1 Definición normativa de control interno

El artículo 1º de la Ley 87 de 2003 establece lo siguiente:

El Control Interno es un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.

Es claro que el legislador tenía en mente la noción general de sistema cuando propuso esta definición de control interno, es decir, aquella que establece que un sistema es un conjunto de elementos relacionados entre sí con un propósito definido (ver la sección 2.1). Sólo así se entiende que enumere como elementos del control interno aspectos tan disímiles como el esquema organizacional de una entidad, los métodos y las normas, los cuales corresponden a categorías diferentes y pertenecen a ámbitos distintos de una organización. En efecto, el esquema organizacional es de carácter descriptivo y se refiere básicamente al organigrama de la entidad, es decir, al gráfico que señala algunas oficinas y cargos de la entidad así como sus relaciones jerárquicas, algunas veces denominadas “canales formales de comunicación”. Los métodos son secuencias de pasos para llevar a cabo alguna actividad, por tanto, pertenecen al ámbito operativo. Las normas son restricciones taxativas del quehacer organizacional, en consecuencia, regulan su devenir. El problema de utilizar definiciones tan generales radica en que dificultan su aplicación en contextos específicos, y es probable que esta sea una de las causas de la demora en la implementación del MECI en las entidades públicas.

Esta Guía propone una definición más específica de control interno, basada en la noción de sistema como una serie de actividades humanas. Entonces, control interno ha de entenderse como un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operación interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales, tal como lo establece el artículo citado. Para lograr dichos fines, es necesario tener un esquema organizacional apropiado, definir un conjunto de planes, instituir métodos de trabajo, definir unos principios, promulgar unas normas, así como establecer unos procedimientos de acción y unos mecanismos de verificación y evaluación. En otras palabras, la definición del sistema de control interno aquí propuesta no contradice la establecida en la norma.

3.2 Propósito del MECI

El MECI es un modelo que tiene como propósito desarrollar el sistema de control interno en una entidad. En particular, busca asegurar que esta logre sus objetivos institucionales mediante el desarrollo de tres capacidades: Autocontrol, autorregulación y autogestión. A continuación se presentan las definiciones de estos conceptos, según el anexo técnico del Decreto 1599 de 200510.

Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política.

Autorregulación: Es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los métodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementación del Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública.

10 El Decreto 2145 de 1999 puede considerarse un antecedente de estas definiciones.

18

Módulo I

Autogestión: Es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la Constitución, la Ley y sus Reglamentos.

En el desarrollo de la Guía, se adoptarán las siguientes definiciones sintéticas de los conceptos anteriores:

Autocontrol: es el control intrínseco de las actividades realizadas por cada servidor público.Autorregulación: es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas internas relacionadas con el control interno de la entidad.Autogestión: es el control intrínseco de las actividades asociadas con los roles (o los cargos) y sus relaciones en los procesos de la entidad.

Para lograr que la entidad desarrolle estas capacidades en su conjunto, el MECI establece tres subsistemas: De control estratégico, de control de gestión y de control de evaluación. Cada uno se divide en un conjunto de componentes, que a su vez se subdividen en elementos. La figura 1 ilustra de manera sintética dicha estructura.

SUBSISTEMAS

CONTROL ESTRATÉGICO No. CONTROL DE GESTIÓN No. CONTROL DE EVALUACIÓN No.

COM

PON

ENTE

S

Ambi

ente

de

cont

rol

Acuerdos, compromisos o protocolos éticos 1

Activ

idad

es d

e co

ntro

l

Políticas de operación 12

Auto

eval

uaci

ón Autoevaluación del control 23

Desarrollo del talento humano 2

Procedimientos 13Controles 14

Autoevaluación de la gestión 24

Estilo de dirección 3Indicadores 15

Manual de procedimientos 16

Dire

ccio

nam

ient

oes

trat

égic

o

Planes y programas 4

Info

rmac

ión

Información primaria 17

Eval

uaci

ónin

depe

ndie

nte Evaluación independiente

al sistema de control interno 25Modelo de operación por procesos 5 Información secundaria 18

Estructura organizacional 6 Sistemas de información 19 Auditoría interna 26

Adm

inis

trac

ión

de

riesg

os

Contexto estratégico 7

Com

unic

ació

npú

blic

a

Comunicación organizacional 20

Plan

es d

e m

ejor

amie

nto

Plan de mejoramiento institucional 27

Identificación de riesgos 8

Análisis de riesgos 9Comunicación informativa 21 Plan de mejoramiento

por procesos 28Valoración de riesgos 10

Políticas de administración de riesgos 11 Medios de comunicación 22 Plan de mejoramiento

individual 29

ELEMENTOS

Figura 1. Ilustración sintética del MECI

La figura evidencia una vez más la concepción sistémica del MECI basada en una definición tan general del concepto sistema, que agrupa en una misma categoría elementos o componentes de naturaleza heterogénea. Por ejemplo, en el subsistema de control de gestión se reúnen los componentes de actividades de control e información, a pesar de que estos pertenecen a categorías distintas: El primero tiene un carácter dinámico que se refiere a las acciones (actividades) que alguien realiza en la entidad para fijar políticas de operación, establecer procedimientos o definir indicadores; el segundo tiene un carácter estático relacionado con un conjunto de datos con cierto propósito (información primaria y secundaria). Esto mismo sucede con los elementos cuando, por ejemplo, en un mismo componente (como el ambiente de control) se agrupan los acuerdos, los compromisos y los protocolos éticos, que son el resultado de procesos de

19


concertación entre miembros de la organización, con el estilo de dirección, que es un atributo propio de quienes ejercen los cargos de dirección y gestión en la entidad.

Este uso tan general del concepto sistema dificulta la puesta en operación del MECI. Si este se concibe como un conjunto de elementos agrupados en componentes y estos en subsistemas, puede tenderse a creer que la mera existencia de los elementos en cada componente y de estos en cada subsistema es suficiente para la operación del sistema de control interno. Por supuesto, esta sería una visión lejana de la operación de un sistema en donde el énfasis radica justamente en las relaciones entre los componentes y no sólo en su existencia por separado. Es importante, por tanto, poder subdividir simultáneamente el MECI en componentes sin perder de vista la interrelación y el propósito común entre estos. La presente Guía ofrece una manera de reorganizar los elementos y componentes del MECI para facilitar este proceso de “análisis holístico”11.

3.3 El Manual para la implementación del MECI

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFD) elaboró y publicó el Manual para la implementación del MECI en marzo de 2006 con el fin de promover la institucionalización del control como herramienta de gestión (DAFD,2006). El Manual propone cuatro etapas para el proceso de implementación, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

ETAPA 4Elaboración del Normograma

ETAPA 1Planeación del diseño e

implementación del MECI

ETAPA 2Diseño e implementación

del MECI

ETAPA 2Evaluación de la

implementación del MECI

Figura 2. Descripción gráfica de las etapas para la implementación del MECI (DAFP, 2006)

3.3.1 Etapa 1.

Esta etapa debe desarrollarse de acuerdo con lo establecido por la circular No. 3 de 2005 del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial. El propósito de esta etapa es iniciar formalmente el proceso de implementación del MECI en la entidad y asegurar que exista la capacidad funcional necesaria para que este pueda realizarse. La figura 3 ilustra los pasos requeridos en esta etapa.

Esta etapa incluye la realización de un autodiagnóstico general del MECI, a partir del cual deben elaborarse los respectivos planes de trabajo. Según el Manual, este autodiagnóstico se basa en encuestas de percepción. Si bien dichas encuestas son un insumo útil para medir la opinión de los encuestados con respecto a aquello que se indaga en las preguntas, no necesariamente miden el estado de cada uno de los elementos del MECI pues dependen en gran medida de los canales de comunicación interna. Es posible, por ejemplo, que un sistema de información que apoya un proceso misional de la entidad se encuentre operando, pero que su divulgación haya sido escasa, lo cual incide en la percepción que de este tienen los encuestados. En síntesis, es importante medir estas percepciones pero también complementarlas con otras observaciones más directas. Este tipo de observaciones se explicarán en el Módulo II.

11 La expresión análisis holístico es un oxímoron, es decir, una aparente contradicción de términos por cuanto etimológicamente análisis proviene de dividir mientras que holísticosignifica ‘indivisible’. Mantener un balance entre estos dos aspectos es justamente el aporte de la visión sistémica de un fenómeno.

20

Módulo I

Lograr el compromiso de la alta dirección

Adoptar el MECI mediante acto administrativo

Realizar sensibilización, socialización y capacitación

Asignarresponsabilidades

Elaborar planes de trabajo

Realizar el Autodiagnóstico

(encuesta de referencia)

Figura 3. Descripción gráfica de los pasos de la Etapa 1 para la implementación del MECI (DAFD, 2006)

3.3.2 Etapa 2.

En esta etapa se realiza el diagnóstico específico de cada elemento de control, y a partir de allí se proponen, discuten, acuerdan y llevan a cabo las acciones tendientes a que el elemento se implante en la entidad. La figura 4 ilustra los pasos correspondientes.

Los diagnósticos específicos por elemento se basan fundamentalmente en encuestas de percepción. Este proceso se repite para la gran mayoría de elementos para que al final estos existan y entren en funcionamiento. En este punto deben tenerse en cuenta, por un lado, las limitaciones de las encuestas de percepción señaladas en la etapa anterior y, por otro, que si se sigue el esquema de implementación propuesto en el Manual, se corre el riesgo de perder de vista la interrelación que debe existir entre todos estos elementos para que de su operación coordinada en una entidad particular surja el sistema de control interno deseado. Es decir, el equipo de implementación del MECI no debe olvidar la visión holística del sistema cuando lo esté implantando elemento por elemento.

Para cada elemento, el Manual provee referencias muy útiles a las normas vigentes que los sustentan así como a los instrumentos técnicos elaborados por el DAFD (2006). Las entidades pueden utilizarlos para facilitar el proceso de diseño o mejoramiento de cada uno.

Establecer criterios y parámetros para aplicar

la encuesta

Aplicar la encuesta a una muestra representativa

de servidores

Presentar los resultados al Comité de

Coordinación de CITabular, valorar, analizar la información y formular

propuestas

Adoptar las acciones correspondientes

Figura 4. Descripción gráfica de los pasos de la Etapa 2 para la implementación del MECI (DAFD, 2006)

21


3.3.3 Etapa 3.

Esta etapa tiene como propósito hacer un seguimiento del proceso de implementación del MECI en la entidad. Este seguimiento continuo debe reflejarse en una serie de informes de avance cuyo contenido se especifica en el Manual(DAFD, 2006).

3.3.4 Etapa 4.

El normograma que se propone desarrollar en esta etapa es un instrumento que “le permite a las entidades delimitar su ámbito de responsabilidad, tener un panorama claro sobre la vigencia de las normas que regulan sus actuaciones, evidenciar las relaciones que tiene con otras entidades en el desarrollo de su gestión, identificar posible duplicidad de funciones o responsabilidades con otros entes públicos y soportar sus planes, programas, procesos, productos y servicios” (DAFD, 2006). Este es un instrumento importante para apoyar la operación del MECI en la entidad.

La presente Guía complementa el Manual para la implementación del MECI del DAFD por cuanto hace énfasis en la visión holística del sistema de control interno a medida que se diagnostica y mejora cada uno de los elementos que lo conforman. En la siguiente sección, se describe en términos generales la estructura de esta Guía y su relación con la estructura del MECI.

3.4 La Guía para la implementación del MECI

Para mantener una visión holística del sistema de control interno y a la vez asegurar que cada elemento del MECI existe y opera adecuadamente, es necesario entender el propósito sistémico de cada uno, es decir, su razón de ser dentro de dicho sistema en la entidad. Por tanto, desde el comienzo debe hacerse explícito el contexto organizacional al que pertenece.

En la presente Guía se propone integrar este contexto en tres tipos de gerencia: Desempeño, cohesión y desarrollo. A continuación, se describen brevemente estas gerencias propias de las organizaciones modernas (Espejo & Schwaninger, 1993). En el Módulo II, se explicará en detalle este contexto integrador. El propósito en este punto es describir la estructura de la Guía y compararla con la estructura del MECI.

3.4.1 Gerencia de desarrollo.

Esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misión y la visión de la entidad. También anticipa cambios en su entorno: En las necesidades de sus clientes (usuarios o beneficiarios), en la tecnología necesaria para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores, en el comportamiento y la estrategia de la competencia –si esta existe– o en las normas que regulan su operación. En el sector público, además de los aspectos mencionados, es necesario estar atentos a cambios en los planes de desarrollo, las políticas públicas, la normatividad que regula el quehacer institucional e incluso las ideologías que enmarcan la gestión pública.

Todo esto puede llevar a la necesidad de realizar ajustes a las políticas de cada institución para que la entidad sea viable en su cambiante entorno y asegurar que los bienes y servicios que ofrece sigan siendo adecuados para las necesidades de la comunidad a la que debe servir. Este será el contenido de la primera parte del Módulo II de la Guía.

22

Módulo I

3.4.2 Gerencia de cohesión.

Esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear y cohesionar los procesos misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios que ofrece la entidad de acuerdo con parámetros de eficacia, eficiencia, efectividad y demás estándares acordados (economía, ecología, entre otros). Este será el contenido de la segunda parte del Módulo II de la Guía.

3.4.3 Gerencia de desempeño.

La gerencia de desempeño de una organización (pública o privada) reúne todos aquellos procesos tendientes a gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad está constituido por sus clientes (beneficiarios o usuarios)12, sus suministradores (o proveedores), su competencia (si esta existe en el ámbito de operación de la entidad) y sus reguladores. En la siguiente sección, se explicará cómo identificar estos agentes. En el Módulo III, se presentarán algunas pautas para gestionar efectivamente las relaciones de una entidad con sus agentes.

Teniendo en cuenta estas definiciones, la figura 5 ilustra los tres módulos de la estructura de la Guía. En cada uno se observan las actividades generales asociadas y la referencia a los elementos del MECI que se tienen en cuenta. El primer módulo se centra en hacer una descripción de la entidad como un sistema organizacional mientras que los módulos siguientes agrupan los elementos del MECI en las tres gerencias mencionadas. Los números que aparecen al frente de cada actividad corresponden a los elementos del MECI (esta numeración es la misma que se utilizó en la figura 1). Los elementos correspondientes a los planes de mejoramiento (los número 27, 28 y 29) se desprenden de los diagnósticos que se realizan en cada una de las tres gerencias. Este punto se aclarará en uno de los anexos al hacer una síntesis de las herramientas utilizadas y relacionar cada uno de los componentes del modelo. De esta forma, es claro que la Guía no sólo incluye todos los elementos del MECI, sino que además los sitúa en un contexto organizacional preciso (las tres gerencias). Así, los elementos mantienen su propósito sistémico como parte del sistema de control interno de la entidad.

12 En esta Guía se utilizará el término cliente para referirse a aquellos actores (individuales o institucionales) a quienes van dirigidos los bienes o servicios que provee la entidad. En algunos casos términos como beneficiarios o usuarios pueden ser de mayor aceptación según el contexto en el que se desenvuelva la entidad correspondiente.

23


MÓDULOS DE LA GUÍA

MÓDULO 1(modelamiento de la entidad)

No. MÓDULO 2(gerencia de desarrollo y de cohesión)

No. MÓDULO 3(gerencia de desempeño)

No.

ACTI

VIDA

DES

Plan

ear l

a im

plem

enta

ción

Constitutir el grupo de trabajo

Ger

enci

a de

De

sarr

ollo

Verificar el direccionamiento estratégico de la entidad

Ger

enci

a de

De

sem

peño

Fortalecer la relación con los beneficiarios / usuarios / clientes

20,21,22

Realizar el autodiagnóstico

Elaborar el mapa estratégico 4

Fortalecer la relación con los suministradores

Elaborar un plan general de trabajo Fortalecer la relación con los

reguladores

Mod

elar

la e

ntid

ad c

omo

un

sist

ema

orga

niza

cion

al

Revisar la misión, la visión y formular una declaración de

identidadG

eren

cia

de C

ohes

ión

Propiciar un adecuado ambiente de control

1,2,3

Anex

os

Normograma general sobre el control internoIdentificar actores relevantes

al quehacer organizacional

Revisar y balancear los niveles de centralización / descentralización de

funciones6

Elaborar modelos estructurales Revisar y ajustar los sistemas de información 17, 18, 19

Síntesis de herramientas utilizadasDeterminar actividades

primarias y funciones de apoyoRevisar y ajustar los sistemas de control

de gestión12, 13, 14,

15, 16

Elaborar el modelo de procesos de la entidad 5

Establecer una administración de riesgos 7, 8, 9, 10, 11Glosario

Fortalecer los mecanismos de monitoreo 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

ELEMENTOS DEL MECI RELACIONADOS

Figura 5. Descripción resumida de la estructura de la Guía para la implementación del MECI

La siguiente sección describe un método para delimitar sistémicamente la organización de una entidad. Este es el primer paso para contextualizar la operación del MECI.

4. DELIMITACIÓN SISTÉMICA DE UNA ENTIDAD

El MECI adopta una visión sistémica de una organización, por tanto, es importante especificar cuáles son los bordes del sistema organizacional que se está estudiando. En otras palabras, para conocer los bordes que tendrá el sistema de control interno que se piensa implantar es imprescindible identificar aquellos procesos que definen el quehacer de la entidad así como los agentes que participan en él.

4.1 Los agentes13 que intervienen en el quehacer de una entidad

En un nivel macro, la labor de cualquier entidad puede describirse como un proceso de transformación mediante el cual se produce algún valor agregado (los bienes o servicios que ofrece) a partir de un conjunto de insumos. Este podría denominarse como el gran macroproceso que define el quehacer de la entidad. La representación genérica de este proceso de transformación se aprecia en la figura 6.

Transformación Bienes / ServiciosInsumos

Figura 6. Descripción genérica del quehacer de una entidad como un proceso de transformación

13 Este término se denomina stakeholders en la literatura anglosajona (Friedman & Miles, 2006).

24

Módulo I

El método que se describe a continuación para determinar los agentes que intervienen en el quehacer de la organización (roles individuales o grupales que tienen algún interés en la entidad) y empezar a caracterizar sus relaciones se denomina nombrar sistemas y fue desarrollado por Raúl Espejo (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999).

A partir de los tres elementos que aparecen en la figura 6, es posible identificar tres de estos agentes: Los suministradores(o proveedores), que proporcionan los insumos requeridos para producir la transformación; los clientes (o usuarios o beneficiarios), que reciben los bienes o servicios o tienen acceso a ellos; y los actores, que llevan a cabo los procesos (misionales y de apoyo) que producen esta transformación. La figura 7 ilustra la relación entre elementos del proceso de transformación y los tipos de agentes.

Lo anterior implica que el proceso de transformación es el elemento clave que guía la identificación de agentes. Por tanto, es importante formular de una manera apropiada esta transformación, lo cual puede hacerse mediante el empleo de la siguiente forma canónica14:

La entidad S produce/ofrece X mediante los procesos Y con el propósito Z.


Suministradores Actores Clientes, usuarios o beneficiarios

Figura 7. Tres de los agentes que intervienen en el proceso de transformación de una entidad

Esta forma canónica permite expresar la misión en uso de la entidad, es decir, aquella misión que efectivamente la entidad realiza en el entorno actual mediante los procesos que ejecuta con los recursos que cuenta. Esta es la misión que desarrolla el propósito en uso que se mencionó en la sección 2.2.4.

Para describir la misión en uso de la entidad se deben utilizar verbos en infinitivo que eviten ambigüedades. Para ello se recomienda usar verbos “directos” como dirigir, hacer, erradicar, reducir en, aumentar en, proporcionar, etc., en lugar de los “sinuosos”, tan usados cuando no se quiere asumir un compromiso claro, como coordinar, apoyar, mejorar, estimular, etc. (Aldana & Reyes, 2004). Entre más precisos los verbos, más fácil será la definición de indicadores de gestión que permitan medir su realización e impacto. Este tema se desarrollará con más detalle en el Módulo II de la Guía.

Otros agentes relevantes para la operación de la entidad son los que se denominan organizadores e intervinientes. Los organizadores son responsables por la gerencia de la entidad y tienen, además, la capacidad para modificar su transformación. Los intervinientes no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operación como resultado (intencional o no) de sus acciones. Típicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una entidad conforman sus intervinientes. La figura 8 reúne los elementos constitutivos de la descripción sistémica del quehacer de la entidad. Los suministradores, los clientes y los intervinientes constituyen el entorno actual de la entidad.

14 Una forma canónica es una regla estándar o uniforme que puede aplicarse a un conjunto definido de elementos; en este caso, al conjunto de nombres de procesos de una transformación.

25


El nemónico TASCOI permite recordar los seis elementos necesarios para delimitar sistémicamente una entidad: Transformación, Actores, Suministradores, Clientes (beneficiarios o usuarios), Organizadores e Intervinientes (Espejo et al., 1996).


Suministradores Actores Clientes

Competencia Organizadores Reguladores

Figura 8. Elementos constitutivos de la descripción sistémica de la entidad

Para mayor claridad, en el siguiente ejemplo se delimita sistémicamente la labor que adelanta un establecimiento carcelario, es decir, se enuncia con precisión su proceso de transformación y sus agentes. En este caso hipotético, después de indagar con el director de la cárcel por la misión en uso de su entidad, se obtuvo la siguiente descripción:

Esta cárcel es una organización que provee tratamiento psicológico, cuidado médico y capacitación especializada a personas que han sido condenadas por un delito por un juez de la República, con el propósito de ayudarlas a incorporarse a la vida productiva en sociedad cuando salgan de la cárcel.

En este caso los agentes son los siguientes:

Actores = Los abogados, guardias, médicos, sicólogos, trabajadores sociales y formadores. [Aquí el énfasis está en identificar los roles pertinentes para la misión en uso de la cárcel, es decir, quiénes participan más directamente en la realización de sus procesos misionales].

Suministradores = Los jueces de ejecución de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir los condenados; el INPEC, que proporciona los implementos de operación de la cárcel; el SENA, que provee materiales y equipos de entrenamiento; las droguerías, que suministran los elementos usados por los médicos; y los proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento) que requieren los guardias para llevar a cabo su función.

Clientes = Los reclusos, que se benefician de manera directa, y la comunidad, que se ve favorecida indirectamente, de la labor de resocialización adelantada por esta cárcel.

Organizador = El director de la cárcel.

Intervinientes = El INPEC, que reglamenta los procedimientos en las cárceles del país; el Ministerio del Interior y de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; el Congreso de la República que expide el código penitenciario y el código penal; el Ministerio de Protección

26

Módulo I

Social, que regula lo relacionado con trabajo; y el Ministerio de Educación, encargado de supervisar los programas educativos que ofrece la cárcel (por ejemplo en alfabetización). En este caso, y en estricto sentido, no existe competencia para la labor adelantada por una cárcel.

Lo anterior ilustra las características generales de los agentes que participan en un caso concreto y la importancia de especificar la misión en uso de la entidad, pues de allí se desprende el resto del análisis. El ejemplo comienza con el texto de la misión en uso de la cárcel, según una entrevista realizada a su director. Las entrevistas, de hecho, son la fuente principal de información para obtener el texto de la misión en uso de una entidad. Como esta misión se refiere a la descripción de lo que actualmente está llevando a cabo la entidad de acuerdo con su plan estratégico vigente y los recursos con los que cuenta, es posible que su descripción varíe dependiendo de la perspectiva con que lo observe cada persona entrevistada.

Para mostrar con mayor precisión las implicaciones que tiene el cambio en la perspectiva desde la cual se aprecia la misión de una entidad, vale la pena considerar nuevamente el caso del establecimiento carcelario. En esta oportunidad, sin embargo, el director de la cárcel establece la misión en uso en los siguientes términos.

Esta prisión es una organización que provee un servicio a la comunidad al recibir y mantener reclusos que han sido condenados por el sistema penal colombiano con el propósito de proteger a la comunidad. Tenemos un grupo de abogados y guardias muy bien entrenados quienes llevan a cabo su labor eficientemente según las regulaciones del INPEC.

En este caso los agentes son los siguientes:

Actores = Los abogados y los guardias. [Nuevamente el énfasis está en identificar los roles pertinentes para la misión en uso de la cárcel, es decir, quiénes participan más directamente en la realización de sus procesos misionales].

Suministradores = Los jueces de ejecución de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir los condenados; el INPEC, que suministra los implementos de operación de la cárcel; y los proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento) que requieren los guardias para llevar a cabo su función.

Clientes = La comunidad.

Organizador = El director de la cárcel.

Intervinientes = El INPEC, que regula los procedimientos en las cárceles del país; el Ministerio del Interior y de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; y el Congreso de la República, que expide el código penitenciario y el código penal. De nuevo, y en estricto sentido, no existe competencia para la labor adelantada por una cárcel.

Es claro, por lo tanto, que al modificar la misión en uso de la entidad la identificación de agentes cambia, así como los indicadores de gestión respectivos.

Cuando se pide a una persona que describa qué hace una entidad, cómo lo hace (cuáles son sus proceso misionales) y para qué lo hace (su propósito en uso), su respuesta siempre estará mediada por el rol que desempeña, el cargo que

27


ocupa en la organización (si forma parte de esta) o por las relaciones que mantiene regularmente con ella. Este sesgo en la respuesta a las tres preguntas se conoce como un punto de vista legítimo, es decir, una descripción en la que se da mayor importancia a ciertos aspectos sobre otros en razón a intereses particulares o por efecto de la perspectiva (el rol y la formación) desde la que se aprecia el quehacer de una organización.

Si varias personas observan, por ejemplo, el dibujo del lado izquierdo de la figura 9 es probable que sin mayor dificultad coincidan en afirmar que allí aparece un sapo (o una rana). Si observan el dibujo del lado derecho quizá concuerden en que allí aparece un caballo. Lo interesante de la figura es que los trazos de una y otra son exactamente los mismos, lo único que varía de la segunda con respecto a la primera es una rotación de 90 grados en el sentido opuesto al de las manecillas del reloj. En otras palabras, un cambio de perspectiva en la observación (en este caso, el cambio de perspectiva es visual por efecto de la rotación de la figura) lleva al mismo observador a hacer descripciones muy diferentes de los mismos trazos.

Figura 9. Cambio de perspectiva en la descripción de una figura

En la figura 10 se observa una sola imagen; sin embargo, es posible que diferentes personas la describan de manera distinta. Es probable que mientras algunos afirman que allí aparece el rostro de un indio (nativo norteamericano), otros aseguren que observan la figura de un esquimal de espaldas a punto de ingresar a una cueva. Este ejemplo también ilustra el énfasis que hace el observador en ciertos trazos y las relaciones que elabora entre partes de la figura para darle sentido a lo que allí observa. Lo importante aquí no es saber quién está en lo correcto o cuál es la figura que realmente aparece en la imagen, sino cuáles son los supuestos que subyacen a una u otra descripción.

Figura 10. Una imagen y varias descripciones

28

Módulo I

La figura 11 ilustra el mismo problema de diferentes puntos de vista en un contexto organizacional. Aquí se observa a dos personas, por ejemplo, el gerente entrante y el gerente saliente de una empresa, quienes describen la razón de ser su organización (¿qué hace?). El gerente saliente (la figura de la izquierda) centra su descripción y comprensión de lo que hace la entidad en la producción a escala de vehículos. El gerente entrante se centra, por su parte, en la contaminación que está generando el quehacer de la entidad.

Figura 11. Diversos puntos de vista legítimos en una organización (Espejo et al., 1996)

Esta diferencia en la percepción que tienen los dos gerentes incidirá en la forma como cada uno concebirá el control interno y la gestión. Es claro que el gerente saliente concentra sus esfuerzos en el incremento de la producción de la empresa e invierte en ello sus recursos. Los indicadores clave para medir el éxito de su gestión se concentrarán en la productividad de la planta; indicadores sobre contaminación raramente aparecen en las discusiones sobre decisiones estratégicas de la empresa. El gerente entrante, por su parte, muy seguramente destinará gran parte de sus recursos y esfuerzos a disminuir los niveles de contaminación que produce la empresa. Los indicadores sobre polución serán claves dentro del sistema de control interno de la entidad y su discusión será importante a la hora de definir los planes estratégicos a futuro.

En síntesis, especificar la misión en uso de una entidad en un momento determinado proviene de la descripción que hacen sus directivas al responder a las preguntas de qué hace actualmente la organización, cómo y para que lo hace15.Esta descripción puede no coincidir debido a los puntos de vista desde los cuales se realiza. Acordar con las directivas una sola descripción es crucial para empezar a contextualizar el sistema de control interno que se desea implantar. Variaciones en esta descripción (por sutiles que estas sean) pueden causar problemas de coordinación en los niveles más operativos de la entidad.

4.2 Pasos para identificar los agentes de una entidad

Aparte de los textos sobre misión, visión, plan estratégico, normas y demás documentos relevantes para describir el quehacer general de la entidad, el equipo MECI cuenta con las entrevistas que realiza a sus directivas. Estas entrevistas pueden ser individuales o colectivas, si se llevan a cabo en un taller o reunión grupal. Los pasos específicos para su realización son los siguientes:

15 Es importante insistir en que el texto impreso de la misión de la entidad así como la norma que le dio vida indican la misión expuesta de la misma y no necesariamente su misión en uso en un momento determinado.

29


Revise la información secundaria relacionada con el quehacer de la entidad.1.Planee las entrevistas, es decir, seleccione las personas a quienes va a entrevistar y prepare las preguntas y la 2.forma en que realizará la entrevista (individual o colectiva). Las preguntas específicas que formule deben permitir al final elaborar una descripción sucinta (un par de párrafos) acerca de qué hace la entidad (es decir, cuáles son los bienes y servicios que ofrece), quiénes son sus clientes, cuáles son los insumos más relevantes, quiénes son los proveedores de estos insumos, cuáles son los procesos misionales, cuáles son los actores (es decir, los roles o cargos) más relevantes para la realización de estos procesos, quiénes son los reguladores de la entidad y, de ser el caso, quiénes son reconocidos como su competencia. En el anexo 1 se presenta un ejemplo de este tipo de entrevistas.Realice las entrevistas.3.Consolide el resultado de las entrevistas (ver el anexo 2). Si es posible, escriba una afirmación que sintetice la 4.misión en uso de la entidad sin que sea conflictiva con las afirmaciones obtenidas.Si encuentra diferencias de percepción entre las personas entrevistadas, adelante una segunda ronda de reuniones 5.para aclarar las respuestas obtenidas.Consolide el resultado de esta labor en el formato que se muestra en el anexo 3.6.

El diagrama de flujo de la figura 12 ilustra este procedimiento.

ProcedimientoComentarios Equipo MECI Equipo directivo Formatos

Es importante revisar toda la documentación relevante que permita delimitar con precisión el quehacer de la entidad. Estos documentos incluyen aquellos producidos como parte de un ejercicio de planeación estratégica (misión, visión, valores, principios, estrategias, planes operativos) así como la normatividad correspondiente a la labor de la entidad.Estos entrevistados deben sleeccionarse del nivel directivo, profesional y assor principalmente.

Es probable que se requiera ajustar el formato que se sugiere.

Aquí se registran las diferemtes percepciones de los entrevistados con respecto a la misión en uso de la entidad.Aquí se busca llegar a un acuerdo en el texto de la misión en uso de la entidad y sobre la identificación de sus actores relevantesEs importante que en el formato se aprecie la relación entre insumos y sus proveedores respectivos así como entre los productos/servicios y los beneficiarios correspondientes.

Revisarinformaciónsobre misión,

visión y planes

estratégicos

Seleccionarmuestra de

entrevistados

Formato de entrevistas- Anexo 1-

Formato de consolidación de

entrevistas - Anexo 2-

Formato de delimitación sistémica

de una entidad - Anexo 3-

Analizar y consolidarentrevistas

ConsolidarTASCOI

Revisar consolidado con equipo directivo

Realizarentrevistas

Figura 12. Procedimiento para identificar los agentes de la entidad

30

Módulo I

4.3 Ejemplos de delimitación sistémica de una entidad

Los siguientes ejemplos se presentan a manera de ilustración del método y se basan en trabajos en desarrollo al momento de escribir esta Guía. Se trata de cinco casos reales que se han venido desarrollando como parte de un convenio tripartita firmado entre la Universidad de los Andes, la Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Los ejemplos provienen de las siguientes entidades: la Armada Nacional, la Contraloría General de la República, Findeter y el Ministerio de Minas y Energía. El autor ha hecho algunos ajustes a los trabajos originales con el fin de hacerlos consistentes con el contenido de la Guía.

4.3.1 La Armada Nacional 16

La misión en uso y la visión de la Armada Nacional se presentan a continuación:

Misión en uso VisiónContribuir a la defensa de la Nación a través del empleo efectivo de un poder naval flexible en los espacios marítimo, fluvial y terrestre bajo su responsabilidad, con el propósito de cumplir la función constitucional y participar en el desarrollo del poder marítimo y a la protección de los intereses de los colombianos.

Para el año 2010 la Armada Nacional mediante operaciones decisivas y contundentes habrá contribuido en la recuperación y consolidación de la paz y la seguridad democrática de los colombianos; habrá fortalecido su talento humano, armas y tecnología naval hasta obtener la capacidad disuasiva y operacional necesaria para garantizar el uso legítimo de los espacios marítimo y fluvial del país; y será una Institución admirada por la Nación y líder en el desarrollo del poder marítimo nacional.

Los principales suministradores e insumos son los siguientes:

Insumos Suministradores

Material de guerra: Bajo este concepto se contemplan los elementos que le permiten a la Institución su actuar operacional; entre los que se encuentran los buques de guerra, buques de apoyo operacional (guardacostas), aeronaves de apoyo operacional y armamento, entre otros.

Proveedores de material bélicoAstilleros navales

Tecnología y comunicaciones: Incluye el material de electrónica y comunicaciones de guerra (sonares, radares, satelitales, etc.) y todos los equipos tecnológicos requeridos para brindar un adecuado apoyo administrativo al proceso operacional.

Proveedores de equipos de comunicacionesProveedores de tecnología

Información: No sólo se requiere para la realización de las operaciones (información de inteligencia) sino que además se considera toda la información recibida de los entes reguladores, la generada por la institución sobre la cual se basan las decisiones y por medio de la cual se genera y propende la memoria institucional.

Centrales de información

Logística: Se ha concebido este elemento como la combinación de los requerimientos de alimentación, vestuario, transporte, combustible, sanidad y abastecimientos requeridos para el ejercicio de su operación.

Agencias logísticasProveedores de logística

El organizador es el señor almirante comandante de la Armada Nacional y los actores corresponden a los roles más relevantes relacionados en el organigrama de la institución.

Los intervinientes de la Armada Nacional están conformados principalmente por sus reguladores:

16 Este trabajo estuvo a cargo del vicealmirante Carlos Humberto Pineda Gallo, CF. Miguel Alfredo Barrios Alonso, TN. Rodrigo René Ramos Caballero y Sara Nieth González Salcedo.

31


El señor Presidente de la República, como Comandante Superior de las Fuerzas MilitaresLa Dirección General MarítimaEl Ministerio de Defensa NacionalEl Comando General de las Fuerzas MilitaresEl Congreso de la RepúblicaLa Contraloría General de la RepúblicaLa Procuraduría General de la NaciónLa Contaduría General de la NaciónEl Departamento Administrativo de la Función PúblicaLa Corte ConstitucionalEl Ministerio del Medio Ambiente

La Armada Nacional, de acuerdo con el mandato constitucional, debe brindar seguridad y defensa en su área de responsabilidad (la jurisdicción asignada). De aquí se desprende que sus principales beneficiarios son la ciudadanía en general y, en particular, Ecopetrol, los países fronterizos y las empresas de comercio y transporte tanto marítimo como fluvial, además de las empresas pesqueras, turísticas y hoteleras.

La figura 13 sintetiza esta delimitación sistémica de la Armada Nacional.

VisiónEn el 2010 la Arm

ada Nacional m

ediante operaciones decisivas y contundentes habrá contribuido en la recuperación y consolidación de la paz y la seguridad dem

ocrática de los colombianos; habrá

fortalecido su talento humano, arm

as y tecnología naval hasta obtener la capacidad disuasiva y operacional necesaria para garantizar el uso legítim

o de los espacios marítim

o y fluvial del país; y será una Institución adm

irada por la Nación y líder en el desarrollo del poder m

arítimo nacional.

Productos/servicios

Seguridad y defensa en los espacios marítimos, fluviales y terrestres asignados

a su jurisdicción

Usuarios/beneficiarios

LA CIUDADANIA

Empresas de Comercio Marítimo

Empresas de Transporte Marítimo

Empresas Pesqueras

ECOPETROL

Empresas Turísticas y Hoteleras

Países Fronterizos

Empresas Privadas relacionadas con el Comercio Fluvial

ReguladoresPresidencia de la República

Ministerio de Defensa NacionalComando General de las Fuerzas Militares

Congreso de la RepúblicaContraloría General de la República

Departamento Nacional de PlaneaciónMinisterio del Medio Ambiente

Procuraduría General de la Nación Ministerio de Hacienda

Actores

El personal que ocupa los roles más representativos que aparecen en el organigrama de la Armada Nacional

Nombre de la entidadARMADA REPÚBLICA DE COLOMBIA

OrganizadoresComandate Armada Nacional

MISIÓNContribuir a la defensa de la Nación a través del empleo efectivo de un poder naval flexible en los espacios marítimo, fluvial y terrestre bajo su responsabilidad, con el propósito de cumplir la función constitucional y participar en el desarrollo del poder marítimo y a la protección de los

intereses de los colombianos.

Competidores

No Aplica

InsumosMaterial de Guerra

Tecnología y ComunicacionesInformación

Logística (alimentación, vestuario, transporte,

combustible, etc.)

SuministradoresProveedores de Material Bélico

AstillerosCiudadanía

Proveedores de Equipos de Comunicaciones

Proveedores de TecnologíaAgencias LogísticasEntidades de Salud

Dirección General MarítimaCentrales de InformaciónProveedores de LogísticaMinisterio de Hacienda

Figura 13. Misión en uso y agentes de la Armada Nacional

32

Módulo I

4.3.2 Contraloría General de la República (CGR)

La figura 14 permite entender, con bastante precisión, los agentes y la misión en uso (la transformación) de esta entidad del orden nacional17.

Tran

sfor

mac

ión

A partir de información primaria y secundaria que se recoge en las visitas que realiza a los sujetos de control así como de otras fuentes de información se producen informes de auditoría fiscal, estudios macroeconómicos de las finanzas públicas, informes sobre la evaluación del presupuesto general de la Nación, y estudios sectoriales de política pública. Así mismo, se adelantan procesos de investigación, juicios fiscales y de jurisdicción coactiva y se promueve, brinda asesoría y capacitación a la ciudadanía para el ejercicio del control social. Estos servicios se llevan a cabo mediante los procesos de control macro y micro, así como los de responsabilidad fiscal y paticipación ciudadana para reducir los índices de corrupción en el país y asegurar una adecuada gestión de las finanzas públicas.

Acto

res

ControlMacro

Director de EstudiosMacroeconómicosDirector de Cuentas y EstadísticasFiscalesCoordinadores de GestiónProfesionales EspecializadosProfesionales Universitarios

Responsables de elaborar estudios macroeconómicos de las finanzas públicas y de la evaluación de la ejecución del PresupuestoGeneral de la Nación

Directores de Estudios SectorialesProfesionales EspecializadosProfesionales Universitarios

Responsables de realizar estudios sectoriales de política pública en lo pertinente a su sector

ControlMicro

Directores de Vigilancia FiscalCoordinadores de GestiónAsesores de GestiónProfesionales Especializados

Responsables de efectuar la vigilancia fiscal a las entidades y particulares que manejen recursos públicos

Responsab.Fiscal

Directores de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción CoactivaCoordinadores de GestiónAsesores de GestiónProfesionales EspecializadosProfesionales Universitarios

Deben adelantar los procesos de investigación, juicios fiscales y jurisdicción coactiva a que haya lugar y emitir fallos con responsabilidad fiscal

ParticipaciónCiudadana

Directores de Participación Ciudadana y de PromociónCiudadanaCoordinadores de GestiónProfesionales EspecializadosProfesionales Universitarios

Responsables de asesorar, promocionar y capacitar a la ciudadanía para el ejercio del control social

17 Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Claudia Patricia Molano Vargas, Esperanza Flórez Olaya, Nubia Jannet Alvarado Bermúdez, Carmenza Judith Ricardo Martínez, Erika Viñas Romero, Zoila Rosa Torres Noguera y el doctor Alfonso Ricardo Becerra Alarcón.

33


Sum

inis

trad

ores

Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoDepartamento Nacional de PlaneaciónBanco de la RepúblicaCongreso de la República

Suministran información para el proceso Macro

Las entidades vigiladas y particulares que manejen recursos públicos

Suministran información para el proceso Micro

Grupos de auditoría y entidades vigiladas Entrega información para el proceso de Responsabilidad Fiscal

Ciudadanía Participación Ciudadana

Clie

ntes

Congreso de la República - Sujetos de control - Veedurías - otros órganos de control - ciudadanía

Ow

ner

Contralor General

Inte

rvin

ient

es

Congreso de la República

Auditoría General de la Nación

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Departamento Nacional de Planeación

Contaduría General de la Nación

Altas Cortes

Figura 14. Descripción de los agentes de la Contraloría General de la República

34

Módulo I

La siguiente figura sintetiza la delimitación sistémica de la CGR.

Visión

Ser Parte Activa en el Proceso de Mejoram

iento de la Gestión Pública



Sujetos de control

Veedurías

Otros órganos de control

Ciudadanía

Nombre de la entidadContraloría General de la República

OrganizadoresContralor General de la República

MISIÓNProcurar el buen uso de los recursos públicos mediante la vigilancia de la

gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación en representación

de la comunidad. Esta misión se realiza a través de cuatro procesos: control macro, control micro, responsabibilidad fiscal y

participación ciudadana.

Competidores

Firmas de auditorìa

Insumos

Información de la cuenta de la entidad - Informe

de Gestión de la entidad - Informe de Control Interno - Cuestionarios CI y Riesgos - Contratos - Información financiera, presupuestal y

ambiental

Información fiscal y presupuestal Estado - Estadísticas fiscales,

presupuestales (niveles central y sectorial)

Informes de auditoría, hallazgos fiscales con sus soportes

Los requerimientos de la ciudadanía

Procesomicro

Procesomicro

Proc

eso

mic

ro

Procesomicro

nivelcentral

nivelsectorial

Procesomacro

Procesomacro

Proc

eso

mac

ro

Proc

eso

mac

ro

Procesoresponsab

fiscal

Procesoresponsab

fiscal

Proc

eso

resp

onsa

bfis

cal

Procesoresponsab

fiscal

ParticipacCiudadana

ParticipacCiudadana

Part

icip

acCi

udad

ana

ParticipacCiudadana

SuministradoresLas entidades vigiladas y particulares que manejen

recursos públicosMinisterio de Hacienda y

Crédito Público - Departamento Nacional

de Planeación - Banco de laRepública - Congreso de la

Repùblica

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

- Departamento Nacional de Planeación - Banco de laRepública - Congreso de la

Repùblica

Grupos de auditoría y entidades vigiladas

Ciudadanía

ActoresDirectores de Vigilancia Fiscal - Coordinadores de Gestión -

Asesores de Gestión - Profesionales Especializados - Profesionales

Universitarios

Directores de Estudios Macroeconómicos y Cuentas y Estadísticas Fiscales - Asesores

de Gestión - Profesionales Especializados - Profesionales

Universitarios

Directores de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción

coactiva - Asesores de Gestión - Profesionales Especializados -

Profesionales Universitarios

Directores de Participaciòn Ciudadana y de Promociòn

Ciudadana - Coordinadores de Gestiòn - Profesionales

Especializados - Profesionales Universitarios

ReguladoresCongreso de la República

Auditoría General de la República Ministerio de Hacienda y Crèdito Pùblico

Contadurìa General de la NaciònAltas Cortes

Productos/serviciosInformes de auditoría -

proceso micro

Estudios macroeconòmicos - Pronunciamientos

sectoriales

Indagaciones preliminares - Fallos con responsabilidad

fiscal - Fallos de jurisdicciòn coactiva

Informes de auditorìa articulada, Capacitaciòn

ciudadana y Foros de discusiòn

Figura 15. Misión en uso, procesos misionales y agentes de la CGR

35


4.3.3 Findeter 18

Findeter es una empresa industrial y comercial del Estado con autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuyo objetivo es el financiamiento del desarrollo territorial, mediante el otorgamiento de crédito de redescuento para la ejecución de programas y proyectos de beneficio social o colectivo, enmarcados en los sectores autorizados por Ley. Sus clientes directos son los intermediarios financieros (banca comercial, compañías de financiamiento comercial, corporaciones financieras e instituciones financieras del orden territorial) y los intermediarios no financieros (cajas de compensación, cooperativas y fondos de empleados). Sus clientes indirectos son públicos (como las entidades territoriales, las entidades descentralizadas y las entidades especiales) y privados (como personas naturales y personas jurídicas).

Los recursos de Findeter pueden ser utilizados para proyectos de financiación en los siguientes sectores: Servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas y telefonía), transporte, salud, educación, vivienda de interés social, turismo y ambiente. También para proyectos relacionados con deporte, recreación y cultura, centros de comercialización, plantas de beneficio, telecomunicaciones, apoyo al saneamiento fiscal y contable, así como recuperación, renovación y equipamiento urbano.

La figura 16 sintetiza el TASCOI que delimita sistémicamente el borde de Findeter.

18 Este trabajo estuvo a cargo de la doctora Claudia Viviana Rojas Salcedo y los doctores Jorge Alexander Sabogal Simbaqueba y Eduardo Fuentes Peña.

36

Módulo I

Visión

Ser la entidad lider en el desarrollo del país, reconocida por su capacidad innovadora, que satisface las necesidades de sus clientes, con productos y servicios que generen im

pacto social.

Productos/servicios

Servicio de Redescuento (crédito, crédito y microcrédito inmobiliario vis) Servicio de

Asistencia Técnica Servicio de Administración de Recursos

Servicio de Elegibilidad de Vivienda


Redescuento Intermediarios FinancierosIntermediarios NO Financieros

Admón de Recursos

Ministerio de Hacienda Ministerios de Medio Ambiente

AsistenciaTécnica

PrivadosEnt.TerritorialesEnt.Publicas del Orden NacionalEnt.Descentralizadas del Orden TerritorialEnt.Administrativas EspecialesPatrimonios Autonomos con Excepciones

ElegibilidadProyectos

VIS

PrivadosIntermediarios FinancierosIntermediarios NO FinancierosMunicipiosEntidades TerritorialesAsociaciones

IntervinientesSuperintendecia Financiera

Contraloria General de la RepúblicaContaduría General de la República

Departamento Nacional de PlaneaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público

Departamento Adm. Función Pública

Actores

Los financieros encargados de conseguir los recursos (emisión o empréstitos), de recuperar los intereses de los créditos otorgados y desembolsar nuevas operacionesLos analistas de las solicitudes de redescuentoLos comerciales encargados de vender el servicio de redescuentoLos analistas de las solicitudes de elegibilidadLos encargados de administrar los recursos de fiducia

Nombre de la entidadFINDETER

OrganizadoresAsamblea de Accionistas, Junta Directiva,

Presidencia Findeter

MISIÓN EN USOApoyar el desarrollo del país ofreciendo

servicios de redescuento de recursos financieros, que faciliten la realización de iniciativas públicas o privadas, para mejorar la calidad de vida, generando

resultados sociales y económicos dentro del marco de la política del Estado. (elegibilidad, asistencia técnica y

administración de recursos)

Competidores

Redescuento*Intermediarios Financieros (Establecimientos de Crédito según el Estatuto Orgánico

Financiero)* Bancos de redescuento

(Bancoldex)*Infis (Instituciones

Financieras del Orden territorial)

InsumosRecursos Financieros (Capital)

Contratos de Fiducia

Sol. de concepto de elegibilidad VIS

Sol. de servicio de Asistencia Técnica

Sol. de redescuento

Suministradores

Capital

IntermediariosFinancieros

Intermediarios NO Financieros

Banca Internacional

Redescuento



Contratos de fiducia

Ministerio de Hacienda Ministerios de Medio

Ambiente

Asistencia Beneficiarios Públicos y Privados

ElegibilidadProyectos VIS

Beneficiarios Públicos y Privados



Figura 16. Misión en uso, procesos misionales y agentes de Findeter

4.3.4 Ministerio de Minas y Energía19

El Ministerio es la cabeza del sector minero-energético del país y su misión y visión sectorial se expresan de la siguiente manera:

19 Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Doris Mahecha Barrios, Gladis Yolanda Ramos y el doctor Roberto Leal Sarmiento.

37


Misión sectorial Visión sectorial

El sector minero energético colombiano contribuirá al desarrollo sostenible del país mediante el aprovechamiento efectivo y racional de los recursos minero-energéticos. Para ello, se fomentará la inversión privada, la libre competencia, la creación y participación en los mercados internacionales que permitan agregar valor, contando con un talento humano capacitado, con miras a mejorar las condiciones de vida de la población colombiana dentro de un marco de respeto y protección del medio ambiente.

En el año 2010, el sector de minas y energía será reconocido como el sector consolidado que más contribuya al crecimiento sostenible de la economía colombiana, y que promueva el desarrollo de los subsectores de hidrocarburos, energía, gas y minas, mediante la creación de condiciones favorables para tener un mercado abierto y competitivo, así como el aumento de las exportaciones, el fortalecimiento de las industrias existentes y el impulso a la creación de nuevas empresas.

En este contexto, la misión y visión del Ministerio de Minas y Energía son:

Misión Visión

Formular y adoptar políticas dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energéticos para contribuir al desarrollo económico y social del país.

En el 2019 el Ministerio de Minas y Energía será reconocido como la entidad que más contribuya al crecimiento sostenible de la economía del país, mediante la formulación y adopción de políticas, con personal competente, con sistemas de gestión unificados y controlados y dentro de un marco de respeto al ciudadano y el medio ambiente.

Los suministradores e insumos más relevantes para adelantar esta misión son los siguientes:

Suministradores Insumos

Departamento Nacional de PlaneaciónProvee información para la formulación, seguimiento y evaluación de los planes indicativos sectoriales.

Departamento Nacional de EstadísticaSuministra datos oficiales que sirven para alimentar los sistemas de información del sector.

Superintendencia de Servicios Públicos Suministra información básica para hacer seguimiento a los indicadores sectoriales.Agencia Nacional de Hidrocarburos, CREG,INGEOMINAS, IPSE, UPME, electrificadoras

Suministran información técnica y administrativa para el cumplimiento de las funciones del Ministerio.

Empresas privadas nacionales e internacionalesProveen información para el desarrollo de las actividades del Ministerio (contratos, convenios e información estadística).

CiudadanoSuministra información para evaluar el impacto de las políticas formuladas o para formular políticas.

Los principales beneficiarios de la labor del Ministerio de Minas y Energía son:

Beneficiarios BeneficioPresidencia de la República Recibe la normatividad expedida por el Ministerio.Gobernaciones y entes territoriales Son receptores de los actos administrativos expedidos por el Ministerio.Entidades adscritas y vinculadas y electrificadoras

Reciben los lineamientos de política para poder ejecutar sus actividades.

Empresa privada nacional y extranjeraDeben cumplir con la normatividad expedida para la exploración y explotación de recursos y para la realización de negocios sobre energía.

GremiosSon receptores de los productos en los cuatro sectores de energía, gas, minas e hidrocarburos.

Usuarios de servicios públicos de energía y gas

Reciben los productos y servicios del sector con la fijación de tarifas, distribución y comercialización de energía.

CiudadanoSon receptores de los actos administrativos proferidos por el Ministerio en diferentes temas como el precio de la gasolina, los reglamentos técnicos para el mantenimiento de tanques de GLP y para la destrucción de cilindros.

Empresas gasíferas y expendios de gasolina Son beneficiarias de la normatividad del Ministerio.

38

Módulo I

Los reguladores del quehacer del Ministerio de Minas y Energía son los siguientes:

Regulador Ámbito de regulaciónPresidencia de la República Dicta las políticas nacionales que constituyen el referente para su desarrollo misional.Congreso de la República Provee las normas para el cumplimiento de la misión del Ministerio.

Ministerio de Relaciones ExterioresProvee las directrices para conseguir la cooperación internacional entre gobiernos en materia de hidrocarburos, energía, minas y gas.

Ministerio de Industria y Comercio Provee al sector con las directrices técnicas para la elaboración de reglamentos técnicos.Ministerio de Medio Ambiente Suministra reglamentación sobre la cual se fijan las políticas del sector.Organización Mundial de Comercio (OMC) Provee normatividad para la elaboración de los reglamentos técnicos.

Organismos de controlLa Contraloría General de la República y la Contaduría General de la Nación vigilan el manejo de los recursos públicos en el Ministerio y en las entidades del sector; la Procuraduría General de la Nación vela por el buen actuar de los servidores públicos en ejercicio de sus funciones.

Superintendencia de Servicios PúblicosVigila y controla el impacto de las políticas en la prestación de los servicios públicos de energía y gas.

En la figura 17 se puede apreciar una síntesis de esta delimitación sistémica del Ministerio.

Visión

En el 2.019 el Ministerio de Minas y Energía será reconocido como la entidad que más contribuya al crecimiento sostenible de la economía del país, mediante la formulación y adopción de políticas, con personal competente,

sistemas de gestión unificados y controlados y dentro de un marco de respeto al ciudadano y al medio ambiente.

Usuarios/beneficiariosPresidencia de la República,

Gobernaciones departamentalesAlcaldías municipales

Agencia Nal de HidrocarburosCREG

INGEOMINASECOPETROL

ECOGASIPSE,UPME

ElectrificadorasEmpresas Gasíferas

Expendios de GasolinaEmpresa Privada Nacional

Empresa Privada ExtranjeraGremios

Usuarios estratos servicios públicos de energía y gas

Actores(relacionados con los procesos

misionales)

Dirección de hidrocarburosDirección de energía

Dirección de gasDirección de minas

MINISTERIO DE MINASY ENERGÍA

OrganizadorMinistro

MISIÓNFormular y adoptar políticas dirigidas al aprovechamiento

sostenible de los recursos mineros y energéticos para

contribuir al desarrollo económico del país

Competidores

No Aplica

InsumosInformación

relacionada con el sector minero -

energéticoNormas (decretos,

Directivas)Documentos Conpes

Lineamientos del gobierno nacional

SuministradoresDepto. Nal. De Planeación

DANESuperservicios Públicos

Agencia Nal. de Hidrocarburos

CREGINGEOMINAS

IPSE,UPME

ElectrificadorasOMC

Empresa Privada NacionalEmpresa Privada Extranjera

Ciudadano

Productos/servicios

Proyectos de ley Proyectos de Decretos,

Proyectos de documentos Conpes

ResolucionesConceptos técnicos

Reglamentos técnicosAutorizaciones

ReguladoresLa Presidencia de la

República, el Congreso de la República, los

organismos de control, la superintendencia de

servicios públicos, la Creg, el ministerio de relaciones

exteriores, el ministerio de industria comercio, el ministerio del medio

ambiente, y la OMC.

Figura 17. Misión en uso, procesos misionales y agentes del Ministerio de Minas y Energía

4.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes

Es útil tener en cuenta las siguientes recomendaciones para identificar los agentes en una organización con el fin de evitar algunos errores comunes.

39


Recuerde que los agentes se refieren a personas, grupos de personas, roles, cargos, instituciones o grupos de 1)instituciones, y no a cosas. Por tanto, la información no es un actor sino quien la provee. Tampoco lo es una ley sino quien la promulga.Los intervinientes no pueden ser actores por cuanto no pertenecen a la entidad.2)Para identificar los suministradores identifique primero los insumos.3)Para identificar los clientes, identifique primero los bienes y servicios que ofrece la entidad.4)Los actores son los roles (o cargos) más representativos que son responsables de realizar los procesos misionales 5)de la entidad.Los clientes (usuarios o beneficiarios) también pueden ser suministradores de una entidad.6)

5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD

La estructura organizacional de una entidad suele asociarse con su organigrama. Sin embargo, hoy en día es claro que este es tan sólo una simplificación de algunas de las relaciones que suelen darse en una organización. Típicamente el organigrama muestra las relaciones jerárquicas dentro de la organización y los llamados canales formales de comunicación. La figura 18 muestra, por ejemplo, el organigrama de Satena. Esta forma de representar la estructura de una organización proviene de los trabajos iniciales de Taylor (2005) y Fayol (1972), donde se empezó a utilizar la idea de la división funcional del trabajo y su especialización para hacer más eficientes los procesos productivos de las nacientes empresas de entonces.

En la actualidad, a pesar del avance en la investigación de nuevas formas organizacionales que buscan evitar la fragmentación funcional y promover la integración de actividades en unidades autónomas de trabajo (llamadas unidades estratégicas de negocio en el sector privado), en algunas entidades (especialmente del sector público) subsiste la estructura funcional. El MECI, por su parte, es un modelo cuya implementación presupone una estructura organizacional por procesos en la entidad respectiva.

Esta diferencia entre la estructura funcional de la mayor parte de las entidades públicas colombianas y una estructura por procesos requerida por el MECI es, tal vez, el principal escollo a la hora de su implementación. Sin embargo, aun cuando la estructura formal de la entidad no sea por procesos, es posible planear la implementación del MECI si el análisis e identificación de las unidades en las cuales se desarrollan las tres capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión se concentra en los procesos misionales y de apoyo identificados en la entidad. Esta sección presenta un método para hacer dicho análisis por procesos de la entidad objeto de estudio.

40

Módulo I

Junt

a D

irect

iva

Of.

Juríd

ica

Inve

stig

acio

nes

Adm

inis

trativ

as

Inve

stig

acio

nes

Dis

cipl

inar

ias

Seg

urid

ad O

cupa

cion

al

Sal

ud A

érea

Seg

urid

ad A

erop

ortu

aria

Pre

venc

ión

Inve

stig

ació

n

Con

trol C

alid

ad M

ante

nim

ient

o

Cal

idad

de

Serv

icio

Inst

rucc

ión

y M

ante

nim

ient

o

Insp

ecto

res

Of.

Con

trol I

nter

no

Plan

eaci

ón y

Sis

tem

as

Con

trol O

pera

tivo

y de

Sis

tem

as

Con

trol F

inan

cier

o

Pla

neac

ión

Estra

tégi

ca

Org

aniz

ació

n y

Mét

odos

Sis

tem

as

Ger

enci

a

Sub

gere

ncia

$

$

$

Div

. A

dmin

istra

tiva

y Fi

nanc

iera

$$

Fina

ncie

ra

Adm

inis

trativ

a

Adq

uisi

cion

es y

Sum

inis

tros

Ser

vici

os G

ener

ales

Ges

tión

Hum

ana

Ope

raci

ones

Con

tabl

es

Ope

raci

ones

Fin

anci

eras

y d

e P

resu

pues

to

Ope

raci

ones

de

Cré

dito

y R

ecau

do

Gru

po M

ante

nim

ient

o

Talle

res

de A

poyo

Téc

nico

Ser

vici

os G

ener

ales

Pla

neac

ión

y M

ante

nim

ient

o Pit

Aná

lisis

y A

dapt

ació

n

Div

isió

n Té

cnic

a A

bast

ecim

ient

os

Impo

rtaci

ones

y A

duan

as

Bod

egas

Man

teni

mie

nto

Inge

nier

ia

Proc

esos

Log

ístic

os

Con

fiabi

lidad

Cla

sific

ació

n y

Arc

hivo

Pro

gram

ació

n

Est

adis

tica

Res

erva

s y

Ate

nció

n al

Clie

nte

Est

adís

tica

Pro

moc

ión

y V

enta

s

Mer

cade

o y

Pub

licid

ad

Vue

los

Cha

rter

Des

pach

o

Entre

nam

ient

o

Com

unic

acio

nes

Div

isió

n C

omer

cial

Ope

raci

ones

Pro

gram

ació

n

Est

adís

tica

de V

uelo

Ser

vici

o al

Clie

nte

Des

pach

o Ae

rona

ves

Bod

ega

Ser

vici

o a

Bor

do

Em

brad

er E

RJ

Dor

nier

-32

8

Cas

a

Pub

licac

ión

y P

lane

s de

Nav

egac

ión

Adm

on.

de la

Cal

idad

Dpt

o. Seg

urid

ad

Div

isió

n O

pera

cion

es.

é

ó

. .

.

$

$

$

. $

$

cnic

o

áón

ó

$

$

$

. $

$

ístic

os

ó

í

-

ístic

os

í

.

Figura 18. Organigrama de Satena

41


5.1 Modelos estructurales

Los modelos estructurales permiten describir los procesos (misionales y de apoyo) en los que pueden agruparse las actividades que se llevan a cabo diariamente en una entidad para producir los bienes y servicios que esta ofrece. Los modelos estructurales más comunes son cuatro y cada uno obedece a un criterio integrador diferente.

5.1.1 Modelos tecnológicos.

Todo proceso de transformación de insumos en bienes o servicios puede asociarse a uno o más tipos de tecnología que permiten su operación. Dependiendo de la tecnología utilizada, las actividades propias de la transformación se reunirán de una u otra manera en diversos procesos. Una forma de representar este agrupamiento de actividades es mediante el empleo de los modelos tecnológicos que permiten identificar procesos y su relación de precedencia. La forma de este tipo de modelos corresponde a un macrodiagrama de flujo típico.

La figura 19 ilustra el modelo tecnológico en el caso de Satena. Aquí se pueden observar los procesos comunes de una aerolínea que ofrece servicios de transporte de pasajeros y de carga. También se aprecian los procesos de apoyo más importantes, como la venta de tiquetes y la revisión de seguridad. En una frase, se describe la operación “del negocio” en que se encuentra la entidad. En la sección 5.3 se presentan algunos ejemplos de entidades del sector público.

Fabricantes PermisosAerocivil

Clientes,Gobierno

Nacional, etc.

Fabricantes

Pilotos FAC

Info. meteorológicosCartas de navegaciónInforme desempeño aeronave

Herramientas de medición

Combustible y elementos de servicio abordo

Prevuelo

OtrasAerolíneas

Clientes

Avio

nes

Dem

anda

Canje de Servicios Check-in

100

500

1000

Overhall

Itinerariode vuelos

MantenimientoPreventivo

Revisión de Seguridad

Desembarco Vuelo

Abordaje

Flota avionesEMBRAER ERJ-145

DORNIER D-328L100

Coordinacióntripulación

Preparaciónaeronave

Inspecciónaeronave

Plan de vuelo

Repu

esto

s

Venta de Tiquetes

Venta Vuelos Charter

Recibo de carga y correo

Figura 19. Modelo tecnológico de Satena

5.1.2 Modelos geográficos.

En algunos casos, los recursos de la entidad pueden estar distribuidos físicamente según algún criterio geográfico. Para representar esta dimensión de la operación de una organización se utiliza un modelo geográfico. La figura 20 ilustra el uso de este modelo en el caso de Satena. En ella, cada rectángulo representa un agrupamiento de procesos que la empresa lleva a cabo en las ciudades donde presta los servicios de transporte de pasajeros y de carga. En algunas de estas, Satena distribuye ciertos procesos de apoyo (como los de ventas de tiquetes) en varias oficinas (es el caso de Bogotá, Medellín, Cali y Pasto).

42

Módulo I

Hay varias razones por la cuales una entidad decide distribuir geográficamente sus recursos. Una de ellas tiene que ver con que de esta forma puede ofrecer directamente sus servicios a los clientes, como en el caso de Satena. Otra razón es porque los insumos necesarios para elaborar los bienes que ofrece y sus clientes se encuentran en lugares diferentes, como sucede con una compañía petrolera que requiere colocar recursos en los campos de extracción del crudo, en las refinerías y en los puntos de venta. Otra razón se debe a que los costos de producción de las diferentes partes de su cadena de valor varían de un lugar a otro. Por ejemplo, algunas multinacionales dividen su proceso de producción de tal forma que diferentes componentes del producto que ofrecen son fabricados en países distintos y el proceso final de ensamblaje es realizado en otro país.

Bogotá

SATENABucaramanga Medellín

Cúcuta

Popayán

Saravena

Mitú

Guaipí

Puerto Leguízamo

Nuquí

Pasto

Pereira

Buenaventura

Corozal

Puerto Asís

Tame

Mocoa

Inírida

Quibdó

La Chorrera

Cali

Florencia

Puerto Carreño

Tumaco

Villavicencio

Neiva

Orioto

Ipiales

San José del Guaviare

San Vicente del Caguán

LeticiaApartadó

Bahía Solano

Oficinas p/palesAeropuerto El Dorado

Bodega de cargaCentro Internacional

Hemeroteca Nacional

Of. Norte Country

Of. Norte Unicentro

Of. Norte Cll. 102

Of. Restrepo

Of. Cll. 8 No. 5-19

Punto Sur

La Macarena

El Poblado

Cosmocentro 2000

Of. Norte

Figura 20. Modelo geográfico de Satena

5.1.3 Modelos de segmentación.

Con el tiempo algunas entidades empiezan a diferenciar necesidades particulares de sus clientes (o beneficiarios). Esto las lleva a producir bienes y a diseñar y ofrecer servicios más especializados dirigidos a satisfacer estas necesidades. En otras palabras, inician un proceso de segmentación (o especialización) de su mercado. Los modelos cliente-suministrador, también llamados de segmentación del mercado, permiten ilustrar este nivel de especialización de la entidad. La figura 21 es un ejemplo de este tipo en el caso de Satena.

Aquí se puede observar que Satena ofrece dos grandes tipos de servicios: El transporte de pasajeros y el mantenimiento preventivo de aviones a otras empresas aéreas del país. Dentro del primer servicio, la empresa incluye el transporte de pasajeros (que además diferencia entre las rutas comerciales y las rutas sociales), el transporte de carga y correo, el servicio de vuelos chárter y el servicio de intervuelos para otras aerolíneas. Este último consiste en arrendar sus aviones cuando por alguna razón otra aerolínea no puede prestar un servicio en el que ya se ha comprometido (por ejemplo, por una falla de última hora en una de sus aeronaves).

Este gráfico ilustra, además, los grupos de clientes a los que están dirigidos los bienes y servicios diferenciados así como los proveedores particulares que suministran los insumos necesarios para la elaboración de estos bienes o la prestación de estos servicios.

43


SATENA

Transporte Aéreo

Centrales de Información Aeronáutica

Empresas públicas / privadas

Pasajeros

Clientes envíocarga / correo

Agencias de viajes

Aerolíneas

FAC

Proveedores elementos de servicio abordo

Proveedores de combustible

Fabricantes de aviones

FAC

Transporte de Pasajeros

Rutas comerciales

Rutas sociales

Transporte de Carga y Correo

Mantenimiento

Intervuelos

Vuelos Charter

Figura 21. Modelo de segmentación de Satena

5.1.4 Modelos de tiempo.

Un último criterio que puede incidir para agrupar y diferenciar procesos es el tiempo. Se emplea ante la necesidad de establecer turnos para producir los bienes u ofrecer los servicios a cargo de la entidad. No todas las organizaciones deben acudir a un agrupamiento o diferenciación de procesos por turnos, por ejemplo, Satena. Sin embargo, otras deben hacerlo como parte inherente de su misión. Este es el caso de una cárcel que debe distribuir sus procesos (normalmente) en tres turnos de ocho horas. La figura 22 ilustra esta situación: En el turno de la mañana se concentran los procesos de asistencia médica, social, psicológica y legal a los reclusos; en el turno de la tarde se desarrollan los procesos de capacitación y trabajo en talleres; y en el turno de la noche los procesos de vigilancia se fortalecen.

Turno p.m.

Turno de díaTurno a.m

24/0 12

3

4

5

6

7

8

910

111314

15

16

17

18

19

20

2122

23

Turn

o p.

m.

12

Figura 22. Modelo de tiempo en el caso de una cárcel con tres turnos de ocho horas

44

Módulo I

5.2 Desdoblamiento de los procesos misionales

Los modelos anteriores –el tecnológico, el geográfico, el de segmentación y de tiempo– conforman los llamados modelos estructurales. Estos permiten visualizar de qué manera se agrupan y relacionan los procesos que se llevan a cabo en la entidad.

Si se tienen en cuenta únicamente los procesos misionales de la entidad, es posible elaborar una representación arborescente que sintetiza este agrupamiento de procesos de acuerdo con los cuatro criterios mencionados. Esta representación recibe el nombre técnico de desdoblamiento de complejidad (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999). La figura 23 presenta el agrupamiento de procesos misionales de Satena en cinco niveles; cada círculo representa uno de estos agrupamientos que se va desdoblando, es decir, subdividiendo en agrupamientos de procesos más simples hasta llegar a los procesos misionales específicos que realiza la entidad en el último nivel.

El primer nivel reúne todos los procesos misionales que constituyen la cadena de valor de la empresa y en la figura se representa con el círculo denominado Satena. En el segundo nivel, aparece el agrupamiento geográfico de los procesos misionales de la empresa, es decir, todos los procesos misionales que esta desarrolla con recursos propios en las ciudades donde tiene presencia (Medellín, Cali, Bogotá, entre otras). En el tercer nivel, se desdoblan –es decir, se diferencian– los procesos misionales que ofrece la empresa en las ciudades respectivas. En este ejemplo, la figura solamente muestra el caso de Bogotá, donde se llevan a cabo los procesos misionales de transporte aéreo y servicio de mantenimiento de aeronaves a otras empresas aéreas. Si los procesos son los mismos en las demás ciudades donde opera Satena, no es necesario repetirlos en el diagrama; basta con hacer la observación correspondiente indicándolo con puntos suspensivos y continuar con el desdoblamiento de una ciudad típica.

En el cuarto nivel se desagregan aún más los procesos misionales; en este caso, se especifica el servicio de transporte de pasajeros, transporte de carga y correo, vuelos chárter y el servicio de intervuelos. En el quinto, y último nivel del desdoblamiento, se muestra la diferenciación que hace la empresa entre el transporte aéreo de pasajeros en rutas comerciales y el transporte aéreo de pasajeros en rutas sociales.

SATENA

Villavicencio

Mantenimiento

Transportede

pasajeros

VuelosCharter Intervuelos

Transportede carga y

correo

Transporteáereo

Rutascomerciales

Rutassociales

BogotáCaliMedellín

Figura 23. Desdoblamiento de los procesos misionales de Satena

45


Esta forma de representar el agrupamiento (si se lee la figura de abajo hacia arriba) o el desdoblamiento (si se lee la figura de arriba hacia abajo) de los procesos misionales de la entidad permite focalizar y distribuir el desarrollo de sus mecanismos de control interno. En el MECI estos mecanismos requieren que la entidad tenga una estructura por procesos (ver la sección 3.2). Por otra parte, la figura sirve también como guía al momento de diseñar y distribuir los indicadores necesarios para la operación de los mecanismos de control. Cada agrupamiento de procesos (es decir, cada círculo de la figura) debe tener un conjunto mínimo de indicadores que permitan a la entidad conocer su estado actual (en cuanto a eficacia, eficiencia, efectividad y demás categorías de observación establecidas) para acordar las estrategias de acción respectivas.

En el caso de Satena, tiene sentido conocer y utilizar indicadores que midan, por ejemplo, la efectividad del servicio de transporte de pasajeros en rutas sociales que parten desde Bogotá (que corresponde en la figura al círculo señalado con la flecha). También conocer indicadores agregados sobre la efectividad del transporte aéreo de la empresa como un todo (que correspondería a indicadores asociados con el primer círculo, es decir, con el nivel de la dirección general de la empresa). De esta forma, es posible distribuir los demás elementos y componentes del sistema de control interno en la entidad manteniendo siempre, en cada caso, una visión sistémica de totalidad, es decir, de agrupamientos de procesos misionales.

Nótese, finalmente, que los círculos del último nivel del diagrama corresponden a los procesos misionales que aparecerían en el mapa de procesos que elaboraría la entidad al hacer la implementación de un modelo de gestión de calidad. En el Módulo II de la Guía, se describirá la forma en que los elementos del MECI se insertan y desarrollan en este desdoblamiento de procesos. A continuación, se presentan algunos ejemplos del uso de los modelos estructurales y del desdoblamiento de procesos misionales en entidades específicas. Es importante anotar que al momento de escribir este documento estos corresponden a casos en desarrollo. El autor ha hecho algunos ajustes a estos trabajos para hacerlos compatibles con el contenido de la presente Guía.

5.3 Ejemplos de uso de modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales

Los ejemplos provienen de los trabajos en proceso adelantados por los equipos MECI de la Armada Nacional, la Contraloría General de la República, Findeter y el Ministerio de Minas y Energía. En cada caso, se presentan los modelos estructurales que aplican20 y la síntesis correspondiente en el desdoblamiento de procesos misionales respectivo.

5.3.1 Armada Nacional.

Las figuras 24, 25 y 26 muestran los modelos tecnológico, geográfico y de segmentación de servicios correspondientes a esta entidad.

20 No todos los modelos estructurales son pertinentes para todas las entidades. Con seguridad, habrá un modelo tecnológico y muy seguramente uno de segmentación donde se diferencian genéricamente los bienes y servicios ofrecidos.

46

Módulo I

Recolección de información

Planeación Operacional

Análisis de información

Requerimientosde Logística (recursos)

Planeamientoy definición

recursos

Ejecución Operacional

Informe Final

Dispone Recurso humano y material

Alistamiento de las unidades

Desplaza y realiza operación

Consolidaciónresultados

Evaluación Operacional

Reunión de críticaconclusiones - retroalimentación

Informes de corrección y ajustes

Sensibilización general lecciones aprendidas

Figura 24. Modelo tecnológico de la Armada Nacional

El modelo tecnológico (figura 24) ilustra los tres procesos básicos de las actividades que constituyen la operación específica de la Armada: Planeación, ejecución y evaluación operacionales. Estas actividades, que son la esencia del servicio de seguridad y defensa que brinda la Armada, se llevan a cabo en jurisdicciones territoriales en donde la institución sitúa sus recursos. Esta distribución territorial de los recursos de la Armada se aprecia en la figura 25.

La figura 26, por su parte, ilustra la diferenciación de estos servicios de acuerdo con tres ámbitos: El marítimo, el fluvial y el terrestre en los que se circunscribe la labor de la Armada.

47


ZONA NAVAL DEL CARIBE

Departamento de Bolivar Departamento del Chocó

Red Fluvial Navegable del Magdalena

Departamento del Putumayo

Departamento de Córdoba

Departamento del Valle del Cauca

Red Fluvial Navegable del Atrato

Departamento del Valle del Cauca

Vertiente del Pacífico

Departamento de Sucre

Departamento del CaucaRed Fluvial Navegable del Orinoco

Departamento Archipiélagode San Andrés, Providenciay Santa Catalina

Departamento de Nariño

Red Fluvial Navegable del Amazonas

Territorio continental Territorio continentalTerritorios insulares Territorios insularesJurisdicción Naval del Caribe Jurisdicción Naval del Pacífico

ARMADA NACIONALZONA NAVAL DEL PACÍFICO ZONA NAVAL DEL SUR ZONA FLUVIAL

Maria la BajaArjonaTurbanaMahatesTurbacoSoplavientoSan EstanislaoVillanuevaSanta RosaSanta CatalinaCartagenaCalamarEl GuamoSan Juan de NepomucenoSan JacintoZambranoCarmen de BolívarCórdobaClemenciaYatíSan Cristóbal

JuradóBahía SolanoNuquíDocordóPizarro

Río MagdalenaRío CaucaRío San JorgeCanal del Dique

Casco urbano de Puerto LeguízamoLa Tagua

LoricaSan Bernardo del VientoSan AnteroPurísimaMomilCotorraMoñitos

Area urbana de Buenaventura

Río Atrato

Area urbana de Buenaventura

Río BaudóRío San JuanRío NayaRío MicayRío GuapiRío SanquiangaRío PatiaRío MiraRío Mataje

San OnofreTolúTolú ViejoColosóChalánOvejasPalmitoSincelejoMorroaLos PalmitosSan PedroBuenavistaSampuésCoveñasCorozalSan Juan de BetuliaSincéGaleras

Area Municipio de López de MicayArea urbana Municipio de TimbiquíArea urbana Municipio de Guapi

Río MetaRío OrinocoRío AraucaRío GuaviareRío IníridaRío AtabapoRío NegroRío Bita

San AndrésProvidenciaSanta Catalina

Area urbana Municipio de Santa Barbara (Iscuandé)

Area urbana Municipio de La Tola

Area urbana Municipio de Mosquera

Corregimiento de Atanasio Girardot

Municipio de Francisco Pizarro (Salahonda)

Area urbana Municipio de Tumaco

Area urbana Municipio de Olaya Herrera (Bocas Satinga)

LeticiaRío PutumayoRío AmazonasRío CaquetáRío OrteguazaRío Caguán

Figura 25. Modelo geográfico de la Armada Nacional

48

Módulo I

ARMADA NACIONAL

SEGURIDAD Y DEFENSA

TERRESTREControl territorial

Operaciones AnfibiosOperaciones Especiales

Proveedor de Material Bélico

Fabricantes de Aeronaves

Centrales de Información

Astilleros

Proveedor de Equipos de Comunicación y Tecnología

Proveedores de Logística

Recursos de Gobierno Extranjero

Proveedores de Vehículos

Ciudadanía

Empresas Pesqueras

Empresas Turísticas y Hoteleras

ECOPETROL

Países Fronterizos

Empresas Privadas Relacionadas con el Comercio Fluvial

Empresas de Transporte Marítimo

Empresas de Comercio MarítimoMARITIMODisuación Estratégica

Control del MarInterdicción

Seguridad de la vida humana y recursos

FLUVIALControl FluvialAsalto Fluvial

Seguridad de Fronteras

Figura 26. Modelo de segmentación de la Armada Nacional

49


La figura 27 representa el desdoblamiento de procesos misionales en el caso de la Armada.

ARMADANACIONAL

Zona Navaldel Sur

Depto. delPutumayo

Casco UrbanoDpto.

LeguizamoLa Tagua

Zona delCuartelGeneral

ZonaFluvial

Red FluvialNavegablede Atrato

Red FluvialNavegablede Orinoco

Red FluvialNavegabledel Pacífico

Red FluvialNavegable

del Magdalena

Depto. deSucre

Depto. deCórdoba

Depto.San Andrés yProvidencia

San Onofre

Tolú

Tolú Viejo

LoricaSincelejo

SanBernardo

Momil

Sincelejo

Cármen deBolívarMaría La

Baja

Yati

Arjona

OperacionesMarítimas

OperacionesTerrestres

OperacionesFluviales

PlaneamientoOperacional

EjecuciónOperacional

EvaluaciónOperacional

Zona Navaldel Caribe

TerritoriosInsulares

JurisdicciónMarítimadel Caribe

TerritorioContinental

Depto. deBolívar

Cartagena

Depto. delChocó

Depto. delCauca

Depto. delValle del Cauca

Zona Navaldel Pacífico

TerritoriosInsulares

JurisdicciónMarítima

del Pacífico

TerritorioContinental

Sincelejo

Jurado

BahíaSolano

Nuqui

Pizarro

Docordó

López de Micay

Timbiquí

Guapi

La Tola

Iscuandé

Bocas de Satinga

Mosquera

Salahonda

Tumaco

B/ventura

Depto. deNariño

Rio Meta

Rio Arauca

Rio Guaviare

Rio Negro

Rio Mira

RioSan Juan

Rio Patía

Rio Mataje

Rio Guapi

RioMagdalena

RioCauca

RioSan JorgeCanal del

Dique

RioPutumayo

RioAmazonas

RioCaguan

RioCaquetá

RioOrteguaza

Red FluvialNavegable

del Amazonas

Figura 27. Desdoblamiento de procesos misionales de la Armada Nacional

50

Módulo I

5.3.2 Contraloría General de la República (CGR).

La figura 28 ilustra el modelo tecnológico general de la CGR y las figuras 29, 30 y 31 lo desagregan con más detalles.

INFORMACIONFISCAL Y

PRESUPUESTALESTADISTICA

INFORMACIONREPORTADA POR

SUJETOS DE CONTROL SEGUIMIENTO PLAN DE MEJORAMIENTO VIGENCIA ANTERIOR

HALLAZGOS DE INDAGACIONESPRELIMINARES

PROCESO AUDITOR QUEJAS Y DENUNCIAS

CIUDADANIACOPNTROL POLITICO

Dirección Estudios Macroeconómicos

Dirección Cuentas y Estadísticas Fiscales

Control Macro

Control Sectorial

Control Micro

Proceso ResponsabilidadFiscal

Informes alCongreso

Informe de Auditoría

Fallos conResponsabilidad

Convenciones

Fase Siguiente

Insumo para otro tipo de control

Insumo interno al tipo de control

Reiniciar Proceso

División del Tipo de Control

Producto a Realizar

Figura 28. Modelo tecnológico general de la CGR

La figura 29 detalla el modelo tecnológico de la CGR en lo concerniente al llamado control macro que realiza la entidad en los ámbitos de los estudios macroeconómicos y la revisión de cuentas y estadísticas fiscales.

51


Dirección Estudios Macroeconómicos

Dirección Cuentas y Estadísticas Fiscales

Examinar yProcesar

Información

EstablecerFactoresCríticos a Evaluar

IncorporaraspectosTeóricos

Calcular yEvaluar

Indicadoresde

Desempeño

ElaborarBorradorInformeMacro

ExaminarMetasPlan de

Desarrollo

EstablecerGrado de Evolución

Plan

ElaborarBorradorInforme

RequerirInformación

ExaminarInformación

DeterminarConsistencia Información

EvaluarResultados

RequerirInformación

InterpretarResultadosReportados

DeterminarCoherencia y ConsistenciaInformación

EvaluarResultados

INFO

RMAC

ION

FIS

CAL

Y PR

ESUP

UEST

AL-E

STAD

ISTI

CAS

CoordinarFormulaciónPlan GeneralAuditoríasContable

SeleccionarMuestrasCuentas

VerificarSoportes

Información

EvaluarResultados

DeterminarCoherencia y ConsistenciaInformación

Control Macro

Informe Situaciónde las Finanzas del Estado y Cuenta

General delPresupuesto y del

TesoroInforme Situación

de la deuda Pública

Informe EspecialPolítica

Económica delPlan Nacionalde Desarrollo

Informe MesualPresupuesto Nal.

Informe MesualDeuda Pública

Certificado de lasFinanzas Públicas

Informe de Auditoría del

Balance Generalde la Nación

InformeFinanciero

Informe Cuenta General del

Presupuesto y delTesoro

Figura 29. Modelo tecnológico del control macro realizado por la CGR

La figura 30 especifica las actividades asociadas con los procesos misionales del control sectorial y el control micro adelantados por la Contraloría General.

52

Módulo I

INFO

RMAC

ION

FIS

CAL

Y PR

ESUP

UEST

AL -

ESTA

DIST

ICAS Evaluar Plan

Nacional deDesarrollo

ExaminarmetasPlan de

Desarrollo

Establecergrado de

Evolución Plan


Examinar yProcesar

Información

EstablecerFactoresCríticos aEvaluar

IncorporarAspectosTeóricos


EvaluarInformación

Sectorial

Identificarproblemas de lagestión entidades

públicas

Participar en elaboración del

PGA

Establecerdeficienciasy avances


CorregirBorradorInforme

EntregarBorradorInforme

Control Sectorial

Análisis sectoriales y de políticas

públicasEstudios Sujetos

de control

Análisis proyectosde ley

Informaciónproceso auditor

INFO

RMAC

ION

REPO

RTAD

APO

RLO

SSU

JETO

SDE

CO

NTR

OL

- SE

GUIM

IEN

TOPL

AN D

EM

EJO

RAM

IEN

TO V

IGEN

CIA

ANTE

RIO

R

Participar en elaboración

del PGA

Elaborarencargo deauditorìa

Desarrollarauditoría

Comunicarresultados

Elaborarinforme auditoría

Adelantarindagaciónpreliminar

Trasladarhallazgos

del procesoauditor

Archivar

Control Micro

Informe deauditoría

Figura 30. Modelo tecnológico del control sectorial y del control micro realizado por la CGR

La figura 31 ilustra en detalle el modelo tecnológico correspondiente al proceso misional de responsabilidad fiscal de la CGR.

53


Elaborarauto de apertura

indagación

sinresponsabilidad

Decretarpracticarpruebas

Proferir auto de archivo

Proferir auto apertura PRF

Elaborarauto de apertura

PRF

Analizarantecedentes

Decretar y practicarpruebas

Proferirauto de

imputación

Decretar y practicarpruebas

Elaborarfallo

conresponsabilidad

Confirmar fallo BoletinRF

Revocarfallo

Confirmarfallo

Revocarfallo

HAL

LAZG

OS

E IN

DAGA

CIO

NES

PREL

IMIN

ARES

PRO

CESO

AUD

ITO

RQ

UEJA

S Y

DEN

UNCI

AS C

IUDA

DAN

IA -

CO

NTR

OL

POLI

TICO

Ejecutar elfallo de

responsabilidadfiscal

Estudiartítulo

ejecutivo

Dictarmandamiento

de pago

Resolverrecursos y/oexcepciones

Decretar medidascautelares de

bienesRematar Resarcimiento

Recaudo)

Proceso Responsabilidad Fiscal

Convenciones

Fase siguiente

Insumo interno al tipo de control

Reinicia proceso

Insumo para otro tipo de control

Labores de coordinación

Division del tipo de control

Producto a realizarParticipar

Figura 31. Modelo tecnológico del proceso de responsabilidad fiscal realizado por la CGR

La figura 32 muestra la distribución geográfica de recursos de la CGR en el país.

Gerencia Departamental de Antioquia

Gerencia Departamental del Valle

Gerencia Departamental del Atlántico

Gerencia Departamental de Santander

Gerencia Departamental del Tolima

Gerencia Departamental de Norte de Santander

GERENCIAS DEPARTAMENTALES

CONTROL MICRO - RESPONSABILIDAD FISCAL

Gerencia Departamental de Guaviare

Figura 32. Modelo geográfico de la CGR

54

Módulo I

La figura 33 ilustra el modelo de segmentación de la CGR que diferencia los clientes y los suministradores para los tres procesos misionales: Control macro, control micro y responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

CENTRAL

EstudiosMacroeconómicos

Cuentas y Estadísticas Fiscales

SECTORIAL

CONTROL MACRO

CONTROL MICRO

C.D. SectorDefensa,

Seguridad yJusticia

C.D. Sector Agropecuario

C.D. SectorInfraestructura

C.D. SectorGestión Pública

C.D. SectorMedio

Ambiente

C.D. SectorSocial

C.D. SectorMinas y Energía

RESPONSABILIDAD FISCAL JURISDICCION COACTIVA

RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCION COACTIVA


Ciudadanía

Sujetos de control

Veedurías

Otros órganos de

control

ClientesSuministradores

Ministerio deHacienda y

Crédito Público

Depto. Nacionalde PlaneaciónBanco de la República


Las entidades vigiladas y particulares quemanejen recursos

públicos

Grupos de auditoría

Entidades vigiladas

Figura 33. Modelo de segmentación de la CGR

Las siguientes figuras muestran el desdoblamiento de los procesos misionales de la CRG. La figura 34 lo presenta hasta el cuarto nivel y las figuras 35 a la 39 lo extienden a los otros niveles.

Modelo geográficoModelo tecnológicoDivisión Administr. CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

1. Sector Infraestructura

7. Sector Minas y Energía

8. Investigaciones, Juicios Fiscales y

Jurisdicc. Coactiva

9. Economía y Finanzas Públicas

10. Gerencia Antioquia

43. Gerencia Vichada

1.1. Control SectorialMacro

1.2. Control Sectorial

Micro 8.1.Investigaciones

8.2. Juicios Fiscales

8.3. Cobro Coactivo

1.1. 1. SubsectorInfraestr.Técnica

1.1. 4. SubsectorDesarrolloRegional

9.1. Cuentas y Estadísticas

Fiscales

9.2. Estudios Macroeconómicos

10.1. Control Micro

10.2.Responsabilidad

Fiscal

Figura 34. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (hasta el nivel 4)

55


Modelo geográficoModelo tecnológicoDivisión Administr.

CONTRALORÍA GENERALDE LA REPÚBLICA

1. SectorInfraestructura


43.Gerencia Vichada

10.Gerencia Antioquia

1.1. Control SectorialMacro

1.2. Control Sectorial

Micro


1.1.4.1.Realizaestudios

Sujetos de control

1.1.4.2.Analiza

proyectosde ley

1.1.4.3. Analiza las

políticaspúblicas

1.1.4.4.Apoya a procesoauditor

1.2.1.1.Elabora

encargo de auditoría

1.2.1.3.Elaborainformeauditoría

1.1.4.3.1.Examina y procesa

información

1.1.4.3.2.Establecefactorescríticos a evaluar

1.1.4.3.3.Incorporaaspectosteóricos

1.1.4.3.4.Elaboraborradorinformesectorial

1.2.1.2.1.Planea

auditoria

1.2.1.2.2.Analiza

informac.sujeto de control

1.2.1.2.3.Practicavisitas

1.2.1.2.4.Determinahallazgos

1.2.1.2.5.Comunicaresultados

1.2.1.2.Desarrollaauditoria




Figura 35. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle del control sectorial macro y micro).

56

Módulo I


DE LA REPÚBLICA




Jurisdicc. Coactiva


43.Gerencia Vichada


8.1.Investigaciones

8.2. Juicios Fiscales

8.3. Jurisdicc. Coactiva

8.1.1.Adelanta

indagaciónpreliminar

8.1.2.1.Elabora auto de apertura

PRF

8.1.2.2.Decreta y practicapruebas

8.1.2.3.Profiereauto de

imputación

8.2.2.1.Analiza

decisiones y pruebas

8.3.2.1.Notifica

8.1.2.4.Decreta y practicapruebas

8.2.2.2.Resuelve o

falla

8.3.2.2.Resuelve

recursos y/o excepciones

8.1.2.5.Elabora

fallo

8.2.2.3.Notifica

8.3.2.3.Profiere

sentenciaordena

ejecución

8.2.1. Resuelve apelaciones y revocatorias

8.3.1.Estudiotítulo

ejecutivo

8.1.2.Adelanta

proceso de PRF

8.2.2.Resuelvegrado de consulta

8.3.2. Dictamandamiento

de pago

8.3.3.Recaudo

Figura 36. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR(detalle de los procesos de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva)

57



DE LA REPÚBLICA



8. Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicc. Coactiva


43.Gerencia Vichada


9.1. Cuentas y Estadísticas

Fiscales

9.2. Estudios Macroeconómicos

9.2.4. Elabora Otros Informes

9.2.3. Elabora Informe

Especial Plan Nacional de Desarrollo

9.2.2. Elabora Informe

Situación de la Deuda

9.2.1.1.Examinay procesa

información

9.2.1.2.Establece

factores críticos a evaluar

9.2.1.3.Incorporaaspectosteóricos 9.2.3.1.

Examinametas del

Plan

9.2.1.4. Calcula y evalúa

indicadores de desempeño 9.2.3.2.

Establecegrado de

evolución plan

9.2.1.5.Elaboraborradorinforme

9.2.3.3.Elaboraborradorinforme

9.2.1. Elabora Informe Situación

Finanzas del Estado y Cuenta

Gral. del Presup. y del Tesoro

Figura 37. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR(detalle de los procesos de cuentas y estadísticas fiscales y estudios macroeconómicos)

58

Módulo I


DE LA REPÚBLICA




Jurisdicc. Coactiva


43.Gerencia Vichada


10.1. Control Micro


Fiscal

10.3. Jurisdicc Coactiva

10.2.2.JuiciosFiscales

10.2.1.Investigaciones

10.1.1.1.Planea

auditoría

10.1.1.2.Analiza

informaciónsujeto de control

10.1.1.3.Practicavisitas

10.1.1.4.Determinahallazgos

10.1.1.5.Comunicaresultados

10.1.2.Prepara informe

auditoría

10.1.1.Desarrollaauditoría

Figura 38. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR(detalle de los procesos de control micro adelantados por las gerencias regionales)

59



DE LA REPÚBLICA




Jurisdicc. Coactiva


43.Gerencia Vichada


10.1. Control Micro


Fiscal

10.2.3.Jurisdicción

Coactiva

10.2.2.JuiciosFiscales

10.2.1.Investigaciones

10.2.1.1.Adelanta

indagación

10.2.2.1.Resuelve

apelaciones y revocatorias

10.2.1.2.Adelanta

proceso de PRF

10.2.1.2.1.Elaboraauto de apertura

PRF

10.2.1.2.2.Decreta y practicapruebas

10.2.1.2.3.Profiereauto de

imputación

10.2.1.2.4.Decreta y practicapruebas

10.2.1.2.5.Elabora

fallo

10.2.2.2.Resuelve grado

de consulta

10.3.1. Estudio título

10.3.2. Dicta mandamiento

de pago

10.3.3.Recaudo

Figura 39. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR(detalle de los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las gerencias regionales)

60

Módulo I

5.3.3 Findeter.

Las figuras 40, 41 y 42 muestran los modelos tecnológico, geográfico y de segmentación de servicios de Findeter.IN

FORM

ACIÓ

N /

RECU

RSO

SFI

NAN

CIER

OS

/ SO

LICI

TUDE

S

CLIE

NTE

S / B

ENEF

ICIA

RIO

S / I

NTE

RVIN

IEN

TES

RECEPCIÓNPROYECTOS

NEGOCIACIÓN

ELABORACIÓNDEL ESTUDIO

ANÁLISIS DEELEGIBILIDAD

INVERSIONES

APROBACIÓN DELA SOLICITUD

OFRECIMIENTODE RECURSOS

DESEMBOLSO

CAPTACIÓN

ADQUISICIÓN DEEMPRESTITOS

RECUPERACIÓNDE CARTERA

DEVOLUCIÓN DELA SOLICITUD

RECHAZO DE LASOLICITUD

CONSECUSIÓN DERECURSOS

PREPARACIÓN(Intermediario)

ACEPTACIÓN DEELEGIBILIDAD

DEVOLUCIÓNRECURSOS

ASISTENCIA TÉCNICA

ELEGIBILIDAD PROYECTOS VIS

ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS

REDESCUENTO

GESTIÓN FINANCIERA

RECEPCIÓNY REVISIÓN PROYECTOS

DE ELEGIBILIDAD

INFORMACIÓNY VENTA DELPRODUCTO

ANÁLISIS DELIQUIDEZ

NEGACIÓN DECUPOS

REVISIÓNPERIÓDICADE CUPOS

CUPOS INTERMEDIARIOS

RECEPCIÓN Y ANÁLISIS

DE INFORMACIÓNFINANCIERA DE

INTERMEDIARIOS APROBACIÓNDE CUPOS

CUPOACTIVADO

Figura 40. Modelo tecnológico de Findeter

61


BOGOTÁ

FINDETERMEDELLÍN

CALI BARRANQUILLA

BUCARAMANGA NEIVA

PEREIRA MONTERÍA

Figura 41. Modelo geográfico de Findeter

La figura 43 representa el desdoblamiento de procesos misionales en el caso de Findeter.

BENEFICIARIOS DE CRÉDITO

PRIVADOS

PÚBLICOS

PERSONAS NATURALES

ENTIDADES TERRITORIALES

PERSONAS JURÍDICAS

ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL

OTRAS ENTIDADES ESPECIALES

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN TERRITORIAL

ENTIDADESADMINISTRATIVAS ESPECIALES

PATRIMONIOS AUTÓNOMOS CON EXCEPCIONES

CLIENTES

SECTOR GOBIERNO

INTERMEDIARIOSFINANCIEROS

MINISTERIO DE HACIENDA

INTERMEDIARIOS NO FINANCIEROS

MINISTERIO DE AMBIENTE

REDESCUENTO

FINDETER

SERVICIOS PÚBLICOSDOMICILIARIOS

SALUD

AMBIENTE

EDUCACIÓN

TURISMO

SANEAMIENTO CONTABLE

ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS

ASISTENCIA TÉCNICA

ELEGIBILIDAD PROYECTOS VIS

TELECOMUNICACIONES

CENTROS DECOMERCIALIZACIÓN

RECUPERACIÓNRENOVACIÓN URBANA Y EQUIPAMIENTO URBANO

APOYO AL SANEAMIENTOFISCAL Y LA REACTIVACIÓN

EMPRESARIAL

TRANSPORTE

DEPORTE RECREACIÓNY CULTURA

VIVIENDA

OFERTA (CONSTRUCTOR)

DEMANDA (MICROCRÉDITO Y CRÉDITO)

FINANCIEROS

INTERMEDIARIOS

COMISIONISTAS DE BOLSAS

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

MINISTERIO DE AMBIENTE,VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL

BENEFICIARIOS DE CRÉDITO

CENTRALES DE RIESGO

NO FINANCIEROS

Figura 42. Modelo de segmentación de servicios en el caso de Findeter

62

Módulo I

FINDETER

REG. M/LLIN

REG,PEREIRA

PUBLICOS

DIR GRALBOGOTA

Redescuento ASISTENCIATECNICA

ELEGIBILIDADADMON RECURSOS

(GOBIERNO)

INTER.NO FINANC

VISPRIVADOS

GESTIONCCIAL

a a

INTER.FINANC MUNICIPIOSINT. NO

FINANCIP.

JURIDICAE.

TERRITORIALP.

NATURALl ASOCIACIONESIINTER.FINANC.

PATRIM.AUTONOMOS

E.ADM/TIVA

ESPC

E PUBLICASNACIONAL

E.TERRITORIALES

OTRASENT.

NATURALES JURIDICASR.

AMBIENTER.

SALUDR.VIS

R.EDUCACION

R.TURISMO

R.TRANSPORTE

R. TELECOMU-NICACIONES

Figura 43. Desdoblamiento de procesos misionales de Findeter

5.3.4 Ministerio de Minas y Energía.

Las figuras 44 y 45 muestran los modelos tecnológico y de segmentación de servicios del Ministerio. La figura 46 ilustra el desdoblamiento de procesos misionales correspondiente.

PR

OV

EE

DO

RE

S

DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO

APOYO

CL

IEN

TE

SCADENA DE VALOR - PROCESOS MISIONALES

FORMULACIÓN DEPOLÍTICAS Y

LINEAMIENTOSSECTORIALES

PLANEACIÓN, DISEÑO,DESARROLLO Y DIVULGACIÓN

DE ACTOSADMINISTRATIVOS

EJECUCIÓN DE POLÍTICASY LINEAMIENTOS

SECTORIALES MEDIANTEPROYECTOS DE INVERSIÓN

SEGUIMIENTO,VIGILANCIA Y

CONTROL A POLÍTICASY LINEAMIENTOS

SECTORIALES

Figura 44. Modelo tecnológico del Ministerio de Minas y Energía

63


Presidencia de la RepúblicaCongreso de la República

Ministerio de Relaciones ExterioresMinisterio de Comercio ExteriorMinisterio de Medio Ambiente

Departamento Nacional de PlaneaciónDepartamento Nacional de EstadísticaSuperintendencia de Servicios Públicos

Agencia Nacional de HidrocarburosCREG

INGEOMINASIPSE

UPMEElectrificadoras

Organizacion Mundial del ComercioEmpresa Privada Nacional

Empresa Privada ExtranjeraCiudadano

Presidencia de la RepúblicaGobernaciones DepartamentalesAlcaldias MunicipalesAgencia Nacional de HidrocarburosCREGINGEOMINASECOPETROLECOGASIPSEUPMEElectrificadorasEmpresasGasiferasExpendios de GasolinaEmpresa Privada NacionalEmpresa Privada ExtranjeraGremiosUsuarios de s. pub. de energia y gasCiudadano

CLIENTESPROVEEDORES

HIDROCARBUROS

ENERGIA

GAS

MINAS

Figura 45. Modelo de segmentación de servicios del Ministerio de Minas y Energía.

EJECUCION DE POLITICAS Y

LINEAMIENTOSSECTORIALESMEDIANTEPROYECTOS



MEDIANTEPROYECTOS



MEDIANTEPROYECTOS



MEDIANTEPROYECTOS

SEGUIMIENTOVIGILANCIA Y Y

CONTROL A POLITICAS



CONTROL A POLITICAS



CONTROL A POLITICAS



CONTROL A POLITICAS


ENERGIA GAS MINAS HIDROCARBUROS

MINISTERIODE MINAS Y ENERGIA

FORMULACIONDE POLITICAS Y LINEAMIENTOSSECTORIALES




PLANEACIONDISEÑO

DESARROLLO Y DIVULGACION

DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

PLANEACIONDISEÑO



PLANEACIONDISEÑO



PLANEACIONDISEÑO



Figura 46. Desdoblamiento de procesos misionales del Ministerio de Minas y Energía

5.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes

Las siguientes son algunas recomendaciones que pueden facilitar el proceso de elaboración de los modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales de una entidad.

Tenga presente que las fuentes de información para elaborar los modelos estructurales son: a) entrevistas a 1)funcionarios representativos de los niveles directivos, profesional y asesor de la entidad; b) documentos sobre modelos de procesos de la entidad; entrevistas con los responsables de estos procesos; c) normas y demás documentos relevantes para identificar procesos y su agrupación según los cuatro criterios mencionados.Comience por la elaboración del modelo tecnológico de la entidad. Recuerde que el mapa de procesos de la 2)

64

Módulo I

entidad es un insumo importante para la elaboración de este modelo.Elabore a continuación el modelo geográfico.3)No olvide que el modelo cliente-suministrador (o de segmentación) se basa en identificar los diferentes tipos 4)o grupos de bienes y servicios que ofrece la entidad.Tenga presente que al elaborar el desdoblamiento de procesos misionales de la entidad, normalmente el 5)agrupamiento de procesos según el criterio geográfico ocupa los primeros niveles del desdoblamiento mientras que el agrupamiento del criterio tecnológico ocupa el último nivel. Los agrupamientos correspondientes a los modelos de segmentación y de tiempo están, por lo general, en los niveles intermedios del desdoblamiento.Recuerde que en el desdoblamiento únicamente deben aparecer procesos misionales y no procesos de 6)apoyo.No parta del organigrama de la entidad para elaborar el desdoblamiento. Estos dos diagramas se construyen 7)de manera diferente y responden a propósitos distintos, como lo indica el siguiente cuadro comparativo.

Organigrama Desdoblamiento de procesos misionales

Muestra relaciones jerárquicas basadas en poder.Muestra relaciones lógicas basadas en el agrupamiento de procesos misionales.

Su construcción se guía por una diferenciación funcional.Su construcción se guía por factores tecnológicos, geográficos, de tiempo y de segmentación del mercado.

Cada recuadro corresponde con un espacio físico (oficina o dependencia) de la entidad.

Cada círculo indica procesos misionales realizados por personas que laboran quizá en dependencias u oficinas diferentes.

Comparación entre las principales características del organigrama de una entidad y su desdoblamiento de procesos misionales.

Para delimitar sistémicamente el contexto de la entidad donde se implantará el MECI, es necesario determinar su misión en uso, identificar sus agentes y elaborar sus modelos estructurales y de desdoblamiento para representar el agrupamiento de sus procesos misionales de acuerdo con los criterios de tecnología, distribución geográfica de recursos, distribución de procesos por turnos y segmentación (o diferenciación) de los bienes y servicios que ofrece. Una vez llevadas a cabo estas tres actividades, la implementación del sistema de control interno se facilitará enormemente. Describir en detalle este proceso de implementación será el propósito del Módulo II de la Guía.

5.5 Conexión con el siguiente módulo

Al finalizar este módulo el equipo MECI debe haber identificado con precisión la misión en uso de su entidad así como los agentes relevantes para el quehacer de la institución. Igualmente debe contar con el conjunto de modelos estructurales que describe la manera en que la entidad agrupa sus procesos de acuerdo con su tecnología, los factores geográfico y temporal, así como con la segmentación de sus servicios. Estos modelos permitirán elaborar el desdoblamiento de los procesos misionales de la entidad.

En el módulo siguiente se describirán los procesos de apoyo que deberá tener la entidad para asegurar una adecuada gerencia de desarrollo y una apropiada gerencia de cohesión. La primera busca asegurar la capacidad de adaptación de la entidad y la segunda el manejo coordinado de sus recursos (físicos, humanos y tecnológicos).

65


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Aldana, E. & Reyes, A. (2004). Disolver problemas: Criterio para formular proyectos sociales. Bogotá: Uniandes.

Beer, S. (1959). Cybernetics and Management. London: The English Univ. Press.

Beer, S. (1966). “Decision and Control”. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1979). The Heart of Enterprise. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1981). Brain of the Firm. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1985). Diagnosing the System for Organisations. Chichester: Wiley.

Bertalanffy, L. (1976). Teoría general de los sistemas: fundamentos, desarrollo, aplicaciones. México: Fondo de Cultura Económica.

Checkland, P. (1981). Systems Thinking, Systems Practice. Chichester: Wiley.

DAFP (2006). Manual de implementación del modelo estándar de control interno.Bogotá: Departamento Administrativo de la Función Pública.

Espejo, R. (1994). “What is Systemic Thinking?”, en Systems Dynamics Review, vol. 10, No. 2-3 (Summer-Fall), pp. 199-212.

Espejo, R. & Schwaninger, M. (eds.) (1993). Organisational Fitness. Frankfurt: Campus

Verlag.

Espejo, R. & Reyes, A. (1996). “Norbert Wiener”. (An entry to the International Encyclopedia of Bussiness and Management). London: Routledge. (Forthcoming).

Espejo, R., Shuhmann, W., Schwaninger, M. & Bilello, U. (1996). Organisational Transformation and Learning. Chichester: Wiley.

Espejo R., Bowling, D. y Hoverstadt, P. (1999). “The Viable System Model and the Viplan Software”, en Kybernetes, vol. 28, No. 6/7, pp. 661-678.

Fayol, H. (1972). Principios de la administración científica. Buenos Aires: El Ateneo.

Friedman, A. & Miles, S. (2006). Stakeholders: Theory and Practices. Oxford University Press.

66

Módulo I

Luhmann. N. (1988). Sistemas sociales: Lineamientos para una teoría general.Barcelona: Anthropos.

Maturana, H. (1987). “Everything is Said by an Observer”, en Gaia: A Way of Knowing,Thompson, W.I., (ed.), California: Lindisfarne Press.

Shannon, C. & Weaver, W. (1949). The Mathematical Theory of Communication.Urbana: University of Illinois Press.

Taylor, F. (2005). Principios de la administración científica. Bogotá: Edigrama.

Wiener, N. (1948). Cybernetics: or Control and Communication in the Animal and the Machine. New York: Wiley

67


ANEXO 1

Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque SistémicoEntrevista para la identificación de agentes

Esta entrevista se realiza a un grupo representativo de funcionarios de la institución seleccionados entre su nivel directivo, profesional y asesor principalmente.

El propósito de la entrevista es identificar la misión en uso de la entidad así como sus agentes (clientes / usuarios / beneficiarios, suministradores, actores, organizadores, reguladores y competencia).

Entrevistado(a):Cargo:

De acuerdo con su nivel de conocimiento y experiencia, ¿cuál es el objetivo principal de <1. espacio para escribir el nombre de la entidad>? ¿De qué manera podría medirse el impacto de la labor de la entidad?

¿Cuáles considera que son los procesos misionales de la entidad? Por favor utilice verbos en infinitivo. ¿Cuáles 2.son los roles (cargos) responsables de realizar estas actividades?

¿Cuáles considera que son los principales procesos de apoyo de la entidad? ¿Cuáles son los roles (cargos) 3.responsables de realizar estas actividades?

¿Cuáles son los principales productos y servicios que ofrece la entidad? Para cada uno, por favor especifique 4.los usuarios, beneficiarios o clientes a los cuales están dirigidos.

¿Cuáles son los principales insumos que requiere la entidad para poder ofrecer estos productos y servicios? 5.Para cada uno, por favor identifique los proveedores más importantes.

¿Quiénes conforman la alta gerencia de la entidad? ¿Cuáles son sus principales actividades?6.

¿Cuáles son los entes externos reguladores de la entidad? ¿Qué controla o regula cada uno de estos?7.

¿Considera usted que esta entidad tiene una competencia, es decir, que existen otras entidades que ofrecen 8.productos o servicios equivalentes para la misma población? Si es así, por favor, relacione los más importantes e indique cuáles productos o servicios se perciben como competencia de la entidad.

68

Módulo I

ANEXO 2

Consolidar la información de los agentes

MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO - MECI -Identificación de la misión-en-uso y de los actores relevantes

Consolidación de las entrevistas

Entidad:

Entrevistado(a) Razón de ser de la entidad (¿Qué hace?)

Operación de la entidad (¿Cómo lo hace?) ¿A quiénes se dirige su quehacer?

Objetivoprincipal

Propósito o impacto

Procesosmisionales Procesos de apoyo Productos/

serviciosClientes, usuarios o beneficiarios

MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO - MECI -Identificación de la misión-en-uso y de los actores relevantes

Consolidación de las entrevistas

Entidad:

Entrevistado(a) ¿De quiénes se nutre? ¿Quiénes la dirigen? ¿Quiénes la regulan? Competencia

Insumos Proveedores Organizadores Entidadreguladora

¿Qué aspectos regula? Entidad ¿En qué productos

o servicios?

69


ANEXO 3

Síntesis de la delimitación sistémica de una entidad

Suministradores Insumos Productos/servicios Usuarios/beneficiarios

VisiónM

etas

Roles Insumos

Competidores Nombre de la entidad Reguladores

Organizador(a)

MISION-EN-USO(incluye procesos misionales)

DELIMITACIÓN SISTÉMICA DE UNA ENTIDAD

Formato que sintetiza la misión en uso de una entidad y sus agentes


(MECI) con Enfoque SistémicoMódulo II

73


MAPA CONCEPTUAL

Módulo I Módulo II Módulo III

Calcular el CoeficienteEstratégico

Monitorearla Operación

Elaborar el Mapa Estratégico

Monitorearla Estrategia

Gestionarlos Riesgos

BalancearCentralizaciónde Funciones

Alinear los Sistemas de Información

Propiciar un buen ambiente

de control

Revisar los Estilos de Dirección

Gerencia de Desarrollo

Gerencia de Cohesión


INTRODUCCIÓN

El Módulo II de la Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con enfoque sistémico 1

tiene como propósito presentar las herramientas metodológicas necesarias para que una entidad pública fortalezca su capacidad gerencial. El MECI, como apoyo de la gerencia pública, propone la articulación de tres subsistemas: control estratégico, control de gestión y control de evaluación. En la figura 1 se presentan los componentes de cada uno de estos subsistemas.

1 En adelante, Guía.

74

Módulo II

SUBSISTEMAS


COM

PON

ENTE

SAm

bien

tede

con

trol


Activ

idad

es d

e co

ntro

l


Auto

eval

uaci

ón

Autoevaluación del control 23

Desarrollo del talento humano 2Procedimientos 13

Controles 14Autoevaluación de la

gestión 24Estilode dirección 3

Indicadores 15Manual de

procedimientos 16

Dire

ccio

nam

ient

oes

trat

égic

o


Info

rmac

ión


Eval

uaci

ónin

depe

ndie


al sistema de control interno

25Modelo de operación por procesos 5 Información secundaria 18


Adm

inis

trac

ión

de ri

esgo

s Contexto estratégico 7

Com

unic

ació

npú

blic

a

Comunicaciónorganizacional 20

Plan

es d

e m

ejor

amie

nto






individual 29

ELEMENTOS

Figura 1. Ilustración sintética del MECI

En el Módulo I de la Guía se argumentó que la articulación de estos componentes debe ir más allá de su simple implementación por separado en una entidad. En efecto, el desarrollo independiente de estos componentes no asegura per se su operación coordinada en la entidad. La propuesta metodológica de la Guía se centra en articular los componentes del MECI alrededor de tres ámbitos gerenciales: una gerencia de desarrollo, una gerencia de cohesión y una gerencia de desempeño.

La gerencia de desarrollo tiene como propósito proyectar la entidad al futuro para adaptarla a su entorno cambiante, en otras palabras, está relacionada con el fortalecimiento de su capacidad estratégica. La gerencia de cohesión, por su parte, busca el funcionamiento armonioso (es decir, coordinado y sinérgico2) de todas las actividades que se adelantan en su quehacer cotidiano. La gerencia de desempeño tiene como objetivo reconocer y gestionar las relaciones de la organización con sus grupos de interés3 más relevantes. El cuadro de la figura 2 ilustra la manera en que estas tres gerencias articulan todos los componentes del MECI. En los siguientes módulos se desarrollará lo correspondiente a la gerencia de desarrollo y la gerencia de cohesión.

2 Sinérgico significa, en este contexto, que el todo es más que la suma de las partes. 3 La expresión anglosajona para estos grupos de interés es stakeholders.

75



MÓDULO 1(Modelamiento de la entidad)

No.MÓDULO 2

(Gerencia de desarrollo y de cohesión)No.

MÓDULO 3(Gerencia de desempeño)

No.

ACTI

VIDA

DES

Prec

isio

nes

sem

ántic

as Sistema

Fort

alec

er la

ca

paci

dad

de

adap

taci

ón d

e la

en

tidad

Determinar la capacidad estratégica de la entidad

Fort

alec

er la

s re

laci

ones

con

el

ento

rno

inst

ituci

onal Identificar grupos de

interés20,21,22

Comunicación

Monitorear la estrategia 4 Fortalecer la relación con los grupos de interésControl

Delim

itaci

ón s

isté

mic

a de

una

ent

idad


identidadFo

rtal

ecer

los

mec

anis

mos

de

cohe

sión

inst

ituci

onal Propiciar un adecuado

ambiente de control1,2,3

Anex

os

Normograma general sobre el control internoIdentificar agentes

relevantes al quehacer organizacional

Revisar y balancear los niveles de centralización de funciones y fortalecer los mecanismos de

cohesión

6, 23, 24, 25 y 26

Elaborar modelos estructurales

Alinear los sistemas de información

17, 18,19

Síntesis de herramientas utilizadasDeterminar procesos

misionales y de apoyoMonitorear la operación de la

entidad

12, 13, 14, 15,

16

Elaborar el desdoblamiento de procesos de la entidad 5

Establecer una administración de riesgos

7, 8, 9, 10, 11

Ejemplos de aplicación de las herramientas

Revisar los estilos de dirección 3 Glosario


Figura 2. Articulación de los componentes del MECI alrededor de las tres gerencias de una entidad

1. GERENCIA DE DESARROLLO

Las organizaciones en general, y las entidades públicas en particular, coexisten en un entorno con el que se relacionan permanentemente. El entorno de una organización está constituido por sus clientes (usuarios o beneficiarios), sus suministradores y sus intervinientes. Entre estos últimos se destacan la competencia (si esta existe) y sus reguladores (ver el Módulo I).

Hoy en día las expectativas de las entidades que conforman el entorno de una organización pueden cambiar rápidamente. Otro tanto puede suceder con el contexto social, político y económico en el que esta se desempeña. Estos cambios hacen necesario que la organización ajuste su operación a estas nuevas condiciones. En el caso de una entidad del Distrito, las expectativas y necesidades particulares de los clientes/beneficiarios pueden modificarse y, por lo tanto, generar algunos cambios en los servicios que esta brinda a la comunidad.

Las tecnologías de información y comunicación se modifican rápidamente, lo cual incide en los ajustes que hace una entidad para ofrecer sus servicios y comunicarse con los grupos de interés de su entorno. Esto se evidencia, por ejemplo, cuando una organización elabora una página en Internet donde sus posibles proveedores puedan consultar las condiciones para concursar por el suministro de insumos requeridos por la entidad. O cuando organiza un centro de comunicaciones (call center) para que sus usuarios/beneficiarios formulen allí sus quejas y reclamos.

76

Módulo II

Pero no sólo las variaciones en el contexto, social, político, económico y tecnológico del entorno de una entidad pueden generar la necesidad de adaptación, también puede hacerlo el simple deseo por mejorar continuamente la manera de ofrecer los bienes o prestar los servicios a la comunidad. La comparación con actividades similares que desarrollan otras entidades puede llevar a la identificación de formas de trabajo más eficientes y efectivas. Adaptar y adoptar estas nuevas formas de trabajo es una estrategia gerencial cada vez más común que se conoce como la búsqueda de las mejores prácticas.

Las apreciaciones anteriores sugieren la existencia de presiones externas e internas que pueden afectar las decisiones de los responsables de gerenciar una entidad. Metafóricamente podría decirse que el cuerpo directivo de una entidad actúa como si estuviese situado en medio de un terreno inhóspito por el que debe transitar. Para salir exitosamente de allí, debe observar hacia el frente para no perderse pero también debe hacerlo hacia abajo para no caerse (ver la figura 3). La observación hacia el frente significa un estudio cuidadoso del entorno actual y potencial de la entidad, es decir, una mirada a sus futuros posibles. La observación hacia abajo, por su parte, implica un cuidado particular de los problemas diarios de su devenir, es decir, de su entorno interno. La síntesis de estas observaciones define la capacidad estratégica de una entidad.

EntronoExterno

El afuera y el mañana

Adaptación

Cohesión

Gerencia de la Entidad

Observar hacia el frentepara no perderse

El adentro y el ahora

EntronoInterno

Observar hacia abajopara no caerse

Figura 3. Capacidad estratégica de una entidad

1.1 El coeficiente estratégico

El direccionamiento estratégico de una entidad, como parte de su actividad gerencial, le permite mantenerse en un estado de búsqueda permanente del rumbo. En otras palabras, como no es posible predecir el futuro pero sí estar preparados para actuar en caso de que se reconozcan eventos que puedan perturbar el funcionamiento esperado de una entidad, la recomendación de “derivar en estado de máxima alerta” parece ser una opción pertinente (Max-Neef et al, 1997). La planeación estratégica debe, por lo tanto, corresponder con un estilo gerencial más que con una actividad que debe realizarse de vez en cuando.

77


Tener la capacidad para reconocer las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas del quehacer institucional para, a partir de allí, redefinir su rumbo debe ser parte inherente de la gestión organizacional. La baja capacidad estratégica de una entidad o su carencia constituye un riesgo para su viabilidad. Sin esta capacidad no podría anticipar cambios en su entorno que podrían poner en peligro su legitimidad o aun su propia existencia.

El coeficiente estratégico permite diagnosticar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario desarrollar para mejorar dicha capacidad.

La medición del coeficiente estratégico se realiza a partir de la observación de cuatro aspectos:

La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre el impacto de sus actividades, las necesidades/expectativas de sus clientes/beneficiarios/usuarios, las nuevas tecnologías que podría utilizar para ofrecer sus servicios, las regulaciones que podrían afectar su labor.La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre las nuevas competencias y habilidades que debe desarrollar internamente y otros servicios que podría ofrecer a sus beneficiarios.La entidad sistemáticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar la prestación de sus servicios, la posibilidad de ofrecer sus servicios a otros clientes/beneficiarios/usuarios y las mejores prácticas que puedan optimizar el quehacer organizacional.La entidad tiene claramente establecidos su misión y visión, sus objetivos estratégicos, así como un presupuesto que los respalda y un mecanismo para monitorear su consecución.

En el anexo 1 se presenta el instrumento específico para realizar esta medición y se explica en detalle cómo se calcula este coeficiente.

Si la entidad tiene un coeficiente estratégico incipiente seguramente no contará, entre otros aspectos, con un plan de desarrollo con objetivos estratégicos claramente definidos. Si tiene un coeficiente estratégico medio, es muy probable que aunque formule sus objetivos estratégicos, no les haga seguimiento. Si su coeficiente estratégico es avanzado seguramente contará con objetivos estratégicos claramente formulados y con un mecanismo de monitoreo apropiado. En los primeros dos casos desarrollar una forma para monitorear la estrategia de la entidad es crucial pues sólo así podría verificarse que se está marchando en la dirección definida. Este es justamente el aspecto del sistema de control interno que se desarrollará a continuación.

1.2 Monitorear la estrategia

Esta sección ofrece un método para monitorear la estrategia de una entidad a partir de los objetivos legales y estratégicos de la organización. Se desarrolla en tres partes: la primera explica qué es un mapa estratégico, la segunda presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cómo construir un mapa estratégico y un cuadro de mando integral (CMI).

El cuadro de mando integral contiene un conjunto de indicadores que permiten a la entidad monitorear el desarrollo de su estrategia observando periódicamente el nivel de cumplimiento de sus objetivos estratégicos. Más adelante, en la sección 2.1, se explicará un método para elaborar un conjunto complementario de indicadores para monitorear la operación de la entidad.

78

Módulo II

1.2.1 El mapa estratégico

Un mapa estratégico es la representación gráfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o política de una entidad. En palabras simples, es un gráfico de la estrategia de la entidad para desarrollar su promesa de valor, es decir, aquellos compromisos que tácita o explícitamente adquiere con sus grupos de interés especialmente con sus usuarios, clientes o beneficiarios. Su propósito es generar una imagen común dentro de la organización que oriente los esfuerzos de los procesos, las áreas y los funcionarios.

1.2.2 Utilidad de los mapas estratégicos en las entidades distritales

Dado que las entidades del Distrito deben realizar ajustes periódicos en su orientación y objetivos estratégicos, así como en sus sistemas de gestión y de control interno para satisfacer las nuevas necesidades de la ciudadanía, la relación coherente entre las entidades distritales y su entorno se torna prioritaria. Conseguir los resultados deseados para la ciudad requiere que los funcionarios entiendan la estrategia de gestión de sus entidades. Es en este sentido que el uso de los mapas estratégicos es clave para la comunicación, el mejoramiento continuo y el desarrollo exitoso del control interno.

En general, los mapas estratégicos

Mejoran la comunicación interna y externa: Para que la estrategia se aplique adecuadamente, esta debe ser accesible a todos los niveles de la organización y, en particular, a los funcionarios de control interno. “La estrategia no se puede aplicar si no se comprende y no se comprende, si no se puede describir”. Esta frase de Kaplan y Norton (1993) refleja la necesidad de difundir la estrategia a todos los niveles de la organización para mejorar la ejecución, uno de los aspectos más críticos y sensibles en la ciudad. Dicho de otra manera, la estrategia no debe ser un tema de expertos, sino un tema del día a día de los funcionarios que, en la práctica, la interpretan y aplican.

Mejoran la gestión: Parafraseando la cita de Kaplan y Norton, puede afirmarse que el control interno no se puede realizar de una manera exitosa, si no se comprende la intencionalidad de la estrategia y los objetivos de la misma. Es evidente que el control interno no es un tema abstracto sino que está directamente relacionado con las prioridades de la entidad, por tanto, es requisito indispensable conocer la estrategia institucional para controlarla.

Mejoran la ejecución: La evidencia indica que menos del 10% de las estrategias efectivamente formuladas en empresas norteamericanas en la última década tienen verdadero éxito4. Por tanto es prioritario aumentar el nivel de eficiencia, eficacia y efectividad de la administración por parte del control interno para asegurar el logro de la estrategia planteada.

1.2.3 Estructura de un mapa estratégico

La promesa de valor de una organización es el resultado o contribución que una entidad hace al ciudadano, usuario o cliente. En el caso de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente del estado social de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos relacionados con salud, seguridad, medio ambiente o educación.

Esta promesa de valor orienta el conjunto de elementos que conforman un mapa estratégico: perspectivas, vectores, objetivos y relaciones causa-efecto. La relación e integración entre estos elementos se ilustra a continuación (ver figura 4):

4 Revista Fortune, diciembre de 1997.

79


1.2.3.1 Perspectivas.

Son las dimensiones para describir el desempeño estratégico de la entidad en la forma de construir la promesa de valor hacia la comunidad y la ciudadanía. Estas dimensiones clasifican los objetivos de la entidad a partir de preguntas basadas en la cadena de valor de la organización, las cuales buscan identificar sus aspectos críticos. La cadena de valor se analiza por los resultados esperados, los procesos de transformación de la entidad en la relación con los clientes y los recursos intelectuales necesarios para proveer una promesa de valor.

A continuación se explica cuáles son las perspectivas más comunes en las entidades distritales.

Perspectiva del ciudadano: refleja los términos en que la promesa de valor se ha diseñado para alcanzar el fin último de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atención, cobertura de los tipos de servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen. La pregunta que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: ¿cuáles son las necesidades prioritarias de los ciudadanos que debemos atender o satisfacer?

Promesa de Valor

Ojetivo 1

Ojetivo 2

Ojetivo 3

Ojetivo 4

Perspectiva Ciudadano

Perspectiva Procesos

Perspectiva Conocimiento

Perspectiva Financiera

PerspectivaDimensión de la propuestade Valor

Vector Productividad

Estrategias o programas que aglutinan los objetivos de forma transversal a las perspectivas

Figura 4. Componentes de un mapa estratégico

Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener así la satisfacción del ciudadano; por ejemplo, atención de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y facilidades de atención. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: ¿en qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer las necesidades de los ciudadanos?

Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual y capital tecnológico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivación y entendimiento de la estrategia. Busca responder la pregunta: ¿cómo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos?

80

Módulo II

Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e ingresos, como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecución presupuestal, eficiencia en el recaudo, manejo del portafolio y gestión del riesgo, entre otros. Su propósito es asegurar y garantizar las promesas de valor ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) ¿de qué manera podemos garantizar el manejo eficiente y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes para transferir al Distrito? (para las entidades que aplique); y b) ¿qué objetivos financieros debemos lograr para ser exitosos?

1.2.3.2 Vectores.

Describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificación asociada a una cadena de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas enunciadas (caso ideal), y que por sí solo tiene un sentido y una coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores están asociados a dos aspectos fundamentales de la gestión estratégica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de la entidad (figura 5).

Gestión Estratégica

Crear Valor Futuro Garantizar el Funcionamiento

Figura 5. Clasificación general de vectores

Entre los vectores más representativos se encuentran los siguientes: aumento de cobertura y de ingresos, productividad y crecimiento. En el modelo de Kaplan y Norton, los vectores sustantivos son crecimiento y productividad.

1.2.3.3 Objetivos.

Enuncian el estado final deseado hacia el cual está dirigida la acción de la entidad, área, proyecto, proceso, programa o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educación puede ser lograr una cobertura total en educación básica primaria para la población menor de diez años.

En un mapa estratégico, los objetivos se representan con óvalos:

Los objetivos se describen mediante metas, indicadores e iniciativas. Las metas son los resultados que se pretende alcanzar en un período específico para avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo. En el ejemplo anterior, una meta sería lograr una cobertura del 95 % de la población menor de diez años en un período determinado.

Los indicadores son los medios, instrumentos o mecanismos para poder evaluar en qué medida se están logrando los objetivos estratégicos propuestos. Son medidos en tiempo, cantidad y calidad. Por ejemplo:

Indicador de cobertura = Población menor de 10 años en educación básica primaria / Población menor de 10 años

Las iniciativas son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados (humanos, técnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratégicos. En el

81


caso del sector educativo, algunas iniciativas podrían ser construir un colegio o implementar un programa contra la deserción académica.

Gráficamente, la relación entre objetivos, metas e indicadores se representa de la siguiente manera (figura 6):

OBJETIVOEnunciado del estado final deseado hacia el cual

esta dirigida la acción de la entidad, área, proyecto, proceso, programa ó plan

METAResultado que se pretende alcanzar en un plazo

determinado para avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo

INDICADORMecanismos para poder evaluar en que medida

estamos logrando los objetivos estratégicos propuestos frente a la meta.

Figura 6. Componentes de los objetivos estratégicos

1.2.3.4 Relación causa-efecto.

Las perspectivas tienen sentido cuando entre sus objetivos se establecen relaciones causa-efecto. Estas tienen en cuenta tres aspectos: tipo de relación (directa/indirecta), intensidad y motricidad/dependencia. En un mapa estratégico, la relación causa-efecto se representa uniendo dos objetivos con una flecha (figura 7):

Figura 7. Relaciones causa-efecto entre objetivos estratégicos

En el ámbito educativo un ejemplo es la relación que existe entre calidad y cobertura educativa con los procesos de formación del profesorado y los procesos de acreditación de las instituciones.

Las figuras 7 y 8 presentan los mapas estratégicos de Isagen y la Aeronáutica Civil para ilustrar la mayoría de los conceptos explicados.

82

Módulo II

MAPA DE ENLACESDEL BALANCED SCORECARD

INDICADORES EMPRESARIALES

PERSPECTIVAACCIONISTA

PERSPECTIVACLIENTE

PERSPECTIVAINTERNA

PERSPECTIVAINNOVACIÓN Y APRENDIZAJE

Rotacióncapital de trabajo

Rentabilidad de capital Inv. Prom y

participaciónsociedades

Participaciónmercadocontratos

Lealtad buenos clientes

Avanceacciones

Todos

Disponibilidadoperacional

Formación de competencias Estado de

valores

OBJETIVOS

VECTOR

RELACIONESCAUSA EFECTO

PERSPECTIVAS

FUENTE: CUADRO DE MANDO INTEGRALRicardo Martinez Rivanedeira

Figura 7. Mapa estratégico de Isagén

83


PERS

PECT

IVA

DE IM

PACT

OS

SOCI

ALES

Calidad de vida

Ingresos

Mayorrentabilidad VUELO,

conectado,guiado y

controlado

Efectividadoperaciones

prevuelo

Volumen de negocios aerocomerciales y conexos

Equidad y eficiencia

en servicios aerocciales

Explotacióneconómica de activos

Calidad de registro

aeronáutico

Calidad de certificaciónaeromédica

Calidad de energía

Informaciónaeronáutica AIS/

COM/MET

Procedimientoseficientes de

aeronavegación

Calidad de inspeccióntécnica y

operacional

Competenciasen ingeniería aeronáutica

Certificación de aeródromosGestión de ATM

Competencias de aeronavegabilidad y operaciones de vuelo

Calidad de operación y funcionamiento

Calidad de expedición permiso de operación

SEGURIDAD AÉREAOperaciones aéreas seguras

Crecimiento de la economía

Conectividad geográfica nacional e internacional

Desarrollo ordenado y seguro de la aviación civil

ATS eficiente ordenado y seguro

PERS

PECT

IVA

ECO

NÓ

MIC

A -

FIN

ANCI

ERA

PERS

PECT

IVA

CLIE

NTE

S -

USUA

RIO

S

PERS

PECT

IVA

PRO

CESO

SIN

TERN

OS

DIAGRAMA DE CAUSALIDAD Y EFECTO DE LA ENTIDAD

PERS

PECT

IVA

CULT

URA

ORG

ANIZ

ACIO

NAL

Disponib.cobertura de

ayudas

Infraestructurade seguridad aeroportuaria

Calidad de certificación de empresas aeronáuticas

Calidad de licenciamiento

Diseño eficiente del espacio aéreo

Disponibilidad.Cobertura

comunicaciones

Eficacia en control de

estándares de seguridad

Calidad de inspección

Conocimiento del mercado aeronáutico y aeroportuario

Desarrollo de relaciones y regulacionesaerocomerciales

Calidad de oferta de servicios

Cumplimiento de estándares de seguridad, regularidad y eficiencia

Fuente: www.isa.com y Aeronáutica Civil.

Figura 8. Mapa estratégico de la Aeronáutica Civil

1.2.4 Etapas para elaborar un mapa estratégico

Para elaborar un mapa estratégico es necesario realizar tres etapas: 1) identificar las variables, 2) construir las relaciones y 3) construir el cuadro de mando integral (CMI) (figura 9).

TransformaciónEntrada Salida

Etapa 1Identificar Variables

Etapa 2Construir Relaciones

Etapa 3Construir Cuadro de

mando Integral

1.1 Definición de lasperspectivas

1.2 Definición de losvectores

1.3 Definición de losObjetivos

Documentosestratratégicos

2.1 Clasificación delos objetivos dentro de

las perspectivasy os vectores

2.2 Construcción delas relaciones Causa

efecto Entre objetivos

3.1 Identificaciónmetas

3.2 Identificaciónde indicadores

3.3 Identificaciónde las iniciativas

3.4 Asociación deiniciativas con objetivos

Mapaestratratégico

Figura 9. Etapas para construir el mapa estratégico de una entidad

84

Módulo II

La figura 10 presenta un diagrama de flujo del proceso general para elaborar el mapa estratégico y el cuadro de mando integral (o tablero de control) (CMI).

Inicio

Recopilar Documentosestratégicos

1.1. Definir perspectivas

1.2. Definir vectores

1.3. Definir objetivos

2.1. Clasificar Objetivos

2.2. ConstruirLas relaciones Causa efecto

3.1. Identificar metas

3.2. Identificar indicadores

3.3. Identificar iniciativas

3.3. Asociar iniciativas

Fin

2.3. GraficarMapa estratégico

Tablero de control

Figura 10. Descripción general del proceso para elaborar un mapa estratégico y el CMI

A continuación se describe cada etapa para la construcción del mapa estratégico.

1.2.4.1 Etapa 1: identificación de variables.

Esta etapa tiene por objetivo identificar las variables clave del direccionamiento estratégico. Se compone de tres actividades: definición de las perspectivas relevantes para la entidad, definición de vectores pertinentes y definición de los objetivos estratégicos. La figura 11 ubica esta etapa en el proceso general.





mando Integral

1.1 Definición de lasperspectivas

1.2 Definición de losvectores

1.3 Definición de losObjetivos






3.1 Identificaciónmetas

3.2 Identificaciónde indicadores

3.3 Identificaciónde las iniciativas

3.4 Asociación deiniciativas con objetivos

Mapaestratratégico

Figura 11. Etapa 1: Identificación de variables

85


A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para identificar las variables relevantes para la construcción del mapa estratégico de la entidad.

Entradas: deben proveerse los siguientes aspectos estratégicos:

Promesa de valorProductos/serviciosNiveles de satisfacción del ciudadanoPrincipales problemas, necesidades o propósitos estratégicos a los que debe responder la entidadOrientación estratégica: misión y visiónObjetivos-metas-indicadoresIniciativas-proyectosLos procesos primarios o misionales

La información anterior normalmente se obtiene de los documentos estratégicos de la entidad; entre ellos: la información del plan de desarrollo, los mandatos legales, el plan estratégico, las estrategias más representativas, los objetivos institucionales, el banco de proyectos, el mapa de procesos de la entidad y la cadena de valor.

Proceso: con base en la información anterior, se debe proceder así:

Fase 1.1 Identificar las perspectivas: Seleccionar y definir las perspectivas.

Fase 1.2 Identificar los objetivos estratégicos de la entidad: Clasificar cada objetivo en la perspectiva y en el vector que mejor lo represente (ver ejemplo en la figura 7).

Fase 1.3 Identificar los vectores: Seleccionar y definir los vectores.

Una vez surtidas las fases 1.1 y 1.2, las perspectivas y los vectores identificados deben incluirse en una matriz cuya estructura general se puede observar en la figura 12. Las perspectivas deben ubicarse en la primera columna y ordenarse de la siguiente manera: en la parte superior se encuentran las perspectivas asociadas con los ciudadanos, la comunidad o los clientes. A continuación, aparecen las perspectivas asociadas con los procesos que desarrolla la entidad. En la parte inferior de la matriz, se colocan las perspectivas relacionadas con los recursos que utiliza la organización. Los vectores, por su parte, deben ubicarse en la última fila de la matriz. En la figura 13 se puede observar un ejemplo de esta matriz para el caso de Findeter.

Salida: matriz con las perspectivas, vectores y objetivos identificados (figura 12).

Herramienta: matriz de perspectivas y vectores (figura 12). Es importante tener en cuenta que si se requieren más perspectivas o vectores estos deben agregarse a la matriz.

Perspectiva 1 Objetivo

Perspectiva 2

Perspectiva 3

Perspectiva 4

Vector 1 Vector 2

Figura 12. Estructura general de la matriz de perspectivas y vectores

86

Módulo II

Perspectivas Vectores

Financiera RD, FO

Gobierno

Clientes RE IS, SGB, EL INV

Procesos internos GE, TEC

Aprendizaje y crecimiento HU

Rentable y sostenible Rentabilidad social Negociosy productos innovadores

Optimizaciónde la gestión empresarial

Código Estrategia DescripciónRD Redescuento Impulsar actividades de redescuento

RE Relaciones Fortalecer relación con intermediarios y beneficiarios

FO Fondeo Procurar mezcla de fondeo adecuada e inversiones rentables

IS Impsocial Evaluar el impacto social

SGB Sigob Cumplir con el SIGOB (Sistema de información y metas del gobierno nacional)

EL Elegibilidad Otorgar Certificado de Elegibilidad según las normas fijadas por el Estado

INV Innovación Diseño de productos diferenciados

HU Humano Formar capital humano idóneo

TEC Tecnología Fortalecer la infraestructura tecnológica

GT Gestión Fortalecer la gestión administrativa y de procesos

Figura 13. Ejemplo de la matriz de perspectivas y vectores para el caso de Findeter

La figura 14 ilustra otro ejemplo de construcción de esta matriz para el caso del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP).

1.2.4.2 Etapa 2: construcción de relaciones causa-efecto.

Esta etapa tiene por objetivo identificar las relaciones causales o de dependencia entre las diferentes variables seleccionadas. La figura 15 ubica etapa en el proceso general de elaboración del mapa estratégico.

A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir las relaciones causa-efecto entre los objetivos.

Entradas: variables identificadas en la etapa 1 y consignadas en la matriz de perspectivas y vectores (figura 12).

87


CLIENTECIUDADANO

PROCESOS

CONOCIMIENTO

TALENTOHUMANO

Eficiencia y eficacia operaciones

Control de recursos

Confiabilidadinformación

Cumplimientolegal

Admón. pública eficiente cercana al

ciudadano

Optimizaciónde recursos

Control social de la gestión

Cumplimientofines del Estado

Cumplimientosobjetivos

Eficiencia en la operación

Cumplimientosobjetivos de

procesos

Optimizaciónprocesos

Definición perfiles y competencias

Aprendizaje y crecimiento

Informaciónactualizada RH

del Estado

Cumplimientopolíticas

gubernamentales

Figura 14. Ejemplo de la matriz de perspectivas y vectores. Caso del DAFP.





mando Integral

1.1 Definir lasperspectivas

1.2 Definir losvectores

1.3 Definir losObjetivos






3.1 Identificarmetas

3.2 Identificar indicadores

3.3 Identificarlas iniciativas

3.4 Asociariniciativas con

objetivos

Mapaestratratégicotablero de control

2.3 Graficar el mapaestratégico

Figura 15. Etapa 2: Construcción de relaciones causa-efecto

88

Módulo II

Proceso: es necesario proceder de la siguiente manera:

Fase 2.1 Clasificar los objetivos dentro de las perspectivas y los vectores por medio de las siguientes actividades:

a. Construir una matriz de doble entrada de orden N x N, donde N es el número de objetivos identificados en la etapa anterior. Esta matriz se denomina matriz de análisis estructural – MAE -. Ver figura 16.

b. Ubicar los objetivos agrupados por perspectiva tanto en la fila 1 como en la columna 1 respetando el orden con que fue construida la matriz de perspectivas y vectores (ver la figura 12).

Fase 2.2 Construir las relaciones causa-efecto entre los objetivos mediante las siguientes actividades:

a. Identificar si existe relación de causalidad entre los objetivos de las filas (i) y los objetivos de las columnas (j).Para ello siempre se debe preguntar si el primero influye sobre el segundo.

b. Construir las relaciones de la matriz asegurándose de que sólo exista una relación entre el objetivo (i) y el objetivo (j). Esto significa que las relaciones entre los objetivos deben ser unidireccionales: si Xij existe, entonces Xji no debe existir y viceversa, debido a las características del diagrama del mapa estratégico.

c. Valorar las relaciones entre los objetivos con base en la siguiente escala: 0 = no hay relación; 1 = relación leve; 2 = relación media; 3 = relación alta.

d. Hacer la sumatoria de los valores consignados en las celdas por cada fila y por cada columna. Los objetivos con mayor sumatoria en las filas son los objetivos más importantes o con mayor motricidad del mapa estratégico.

e. Ordenar las filas por el resultado de la sumatoria en orden descendente.

Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5Objetivo 1Objetivo 2 Xij

Objetivo 3Objetivo 4Objetivo 5

Figura 16. Estructura de la matriz de análisis estructural (MAE)

Fase 2.3 Graficar el mapa estratégico: para esto se requiere unir el objetivo de la fila con el objetivo de la columna con una fecha que refleje la intensidad de la relación de causalidad, según lo establecido y registrado en la matriz MAE. Debe tenerse en cuenta la convención de colores de la figura 17.

Tipo relación Tipo línea

0. no hay relación1. relación leve2. relación media3. relación alta

Línea 1 puntoLínea 2 1/4Línea 3

Figura 17. Convención de colores para graficar las relaciones de dependencia

89


Salida: mapa estratégico con las relaciones causa efecto entre objetivos.

Herramienta: matriz de análisis estructural (MAE). En ella cada intersección Xij indica el valor de la relación de causalidad del objetivo i (fila) sobre el objetivo j (columna). Un ejemplo de esta matriz se aprecia en la figura 18.

1: redescuento

2: fondeo

3: relaciones

4: Impsocial

5:Elegibilidad

6: Innovación

7:Sigob

8:Tecnología

9: Gestión

10: Hum

ano

©LIPSOR-EPITA-M

ICMAC

1 : Impulsar actividades de redescuento 0 0 0 0 0 0 0 0 0 02 : Mezcla de fondeo adecuada 3 0 0 0 0 0 0 0 0 03 : Fortalecer la relación con intermediarios y

beneficiarios 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0

4 : Evaluar el impacto social 2 1 2 0 0 0 0 0 0 05 : Otorgar certificados de elegibilidad 0 0 1 3 0 0 0 0 0 06 : Diseño de productos diferenciados 3 3 2 2 1 0 0 0 0 07 : Metas SIGOB 1 0 0 2 2 0 0 0 0 08 : Infraestructura tecnológica 3 1 0 0 3 2 2 0 0 09 : Gestión Administrativo y de procesos 3 3 2 2 2 2 1 3 0 010 : Capital Humano idóneo 2 3 2 2 2 2 2 2 3 0

Figura 18. Ejemplo de una matriz de análisis estructural

Note que los objetivos se pueden graficar en un plano XY en donde la dimensión X se refiere al grado de dependencia y la dimensión Y al grado de motricidad. Este plano permite identificar cuál es la importancia de los objetivos en forma contextual. En efecto, dentro del mapa se pueden identificar cinco zonas que se aprecian en la figura 19. Estas zonas se denominan de la siguiente manera:

Área motora (o variables determinantes): Agrupa los objetivos con gran motricidad es decir, aquellos que “mueven la entidad”;

Área clave (o variables claves): Son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia. Por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestión de la entidad;

Área intermedia (o variables reguladoras): Son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana motricidad y dependencia. Por lo tanto son importantes en la gestión de la entidad;

Área autónoma (o variables autónomas): Son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no tienen un alto impacto sobre la entidad.

Área resultado (o variables de resultado): Son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta dependencia.

Para el analista es clave poder identificar las tres primeras zonas para efectos de priorizar y entender las relaciones causa-efecto en su real dimensión.

90

Módulo II

MotricidadDeterminantes

EntornoReguladoras

Palancas secundarias VariablesresultadoAutónomas

Variables clave

Figura 19. Plano contextual de dependencia/motricidad de los objetivos estratégicos

La figura 20 muestra un ejemplo de un mapa estratégico construido según las indicaciones mencionadas. En este se identifican las relaciones más fuertes con líneas de color rojo y las relaciones más débiles con líneas azules; igualmente se identifican los objetivos motores en recuadros de color rojo.5

Rentabilidad y Sostenibilidad Optimización de la Gestión EmpresarialMeci - Calidad

Financiera

Cliente

Gobierno

ProcesosInternos

Aprendizaje y Crecimiento

IMPULSOREDESCUENTO

FONDEOADECUADO

FORTALECERRELACIONES CLIENTES

FORTALECERRELACIONES CLIENTES

OTORGARELEGIBILIDAD

EVALUAR IMPACTOSOCIAL

CAPITAL HUMANOIDONEO

METAS SIGOB

INFRAESTRUCTURATECNOLOGICA

GESTION ADM Y PROCESOS

Figura 20. Ejemplo de un mapa estratégico

5 El lector interesado en profundizar en la metodología de análisis estructural puede consultar la bibliografía sobre MICMAC (matriz de impacto cruzado con multiplicación aplicada a una clasificación). En la siguiente dirección de Internet: http://www.3ie.fr/lipsor/ puede obtener gratuitamente el programa MICMAC con la guía de operación correspondiente.

91


1.2.4.3 Etapa 3: construcción del cuadro de mando integral o tablero de control.

El propósito de esta etapa es identificar las metas, los indicadores y las iniciativas que se derivan de los objetivos. La figura 21 muestra esta etapa en el contexto del método completo.





mando Integral1.1 Definir lasperspectivas

1.2 Definir losvectores

1.3 Definir losObjetivos






3.1 Identificarmetas

3.2 Identificar indicadores

3.3 Identificarlas iniciativas

3.4 Asociariniciativas con

objetivos

Mapaestratratégicotablero de control

2.3 Graficar el mapaestratégico

Figura 21. Etapa de construcción del tablero de control

A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir el cuadro de mando integral (CMI).

Entradas: mapa estratégico con las relaciones causa-efecto entre objetivos consignadas en la matriz de análisis estructural (ver la matriz de la figura 16).

Proceso: deben seguirse estos pasos:

Fase 3.1 Identificar las metas que se deben alcanzar.

Fase 3.2 Identificar los indicadores, sus unidades de medida, la frecuencia de medición, las variables y la fórmula que relaciona las variables. Aquí es útil diferenciar los siguientes dos tipos de indicadores: a) Indicadores de resultado, que están asociados con las metas corporativas que se establecen con base en los objetivos estratégicos de la entidad; y b) indicadores de desempeño, que se encuentran asociados a iniciativas de gestión y de inversión del plan estratégico. Más adelante, en la sección 2.1.3.1 de este módulo, se hará una conexión entre este tipo de indicadores y aquellos indicadores que se utilizan para monitorear los procesos operativos de la entidad.

Fase 3.3 Identificar los umbrales de comportamiento de los indicadores.

Salida: tablero de control.

Herramienta: estructura matricial del tablero de control (figura 22).

92

Módulo II

Objetivos Nombreindicador

Tipoindicador Frecuencia Fórmula

UmbralesMeta IniciativasRojo Amarillo Verde

Objetivo 1

Objetivo 2

Objetivo 3

Objetivo 4

Objetivo 5

Figura 22. Estructura de la matriz que consigna el tablero de control

Un ejemplo de tablero de control (o también llamado cuadro de mando integral) se presenta en la figura 23.

1.3 Consideraciones finales

El desarrollo del mapa estratégico y del cuadro de mando integral para facilitar el monitoreo de la estrategia son dos aspectos claves de la gerencia de desarrollo de una entidad. A continuación se presenta una lista de verificación para facilitar el proceso de su implementación así como las preguntas más frecuentes que suelen surgir durante este proceso.

Relación Rojo Amarillo Verde

1Impulsar las actividades de redescuento

Ejecución de Desembolsos Eficacia Mensual

Redescuentos Mensuales/ Programación Mensual 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% 1´050.000 Billon

Metas Sectoriales, Metas Regionales, Nuevos acuerdos marco, Tasas Diferenciales

Reuniones Comerciales

Eficacia MensualReuniones realizadas por I / Reuniones Ejecutadas I

1 0% - 70% 71% - 90% 90%-100%4 reuniones por Intermediario

Planeacion Visitas y seguimiento semanal por regional

Eventos Regionales Eficacia Mensual Eventos realizados/Eventos programados

1,3 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% 4 eventosPlaneacion Visitas y seguimiento semanal por regional

3Procurar mezcla de fondeo adecuada e inversiones rentables Margen Financiero Eficiencia Anual

Margen de colocacion/ Costos Fuentes de recursos

1 2,5% 1,8% 1,1% 1,1%

Conseguir recursos banca multilateral, renovacion de cdt´s, flexiblizar captaciones yemisiones.

4 Evaluar el Impacto Social Cobertura Sectorial Eficiencia Anual Vlr Recursos /Sector X 1 0% - 70% 71% - 90% 90%-100%Metas Sectoriales del Billon de colocación

Evaluaciones spot.

5 Cumplir con SIGOBEjecución de Desembolsos SIGOB Eficacia Mensual

Redescuentos Mensuales SIGOProgramación Mensual SIGOB 4 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% Metas Anuales

GobiernoMetas Sectoriales, Metas Regionales.

6Otorgar Certificado de Elegibilidad según las normas fijadas por el Estado.

Tiempo promedio evaluacion Eficacia Mensual

? (Fecha Radicacion - Fecha Final Eval)/ No Solicitudes

4 30 25 15 10 dias habiles Implementacion wok flow, Capacitacion evaluadores, Optimizacion proceso

7 Diseño de productos diferenciados Lineas Redescuento EficienciaAnual Lineas Implantadas 1 1 2 3 3 nuevas lineas

Grupo de trabajo para el proyecto

8 Formar Captial Humano IdóneoEvaluación Desempeño Eficiencia Trimestral Promedio Evaluacion global 1,3, 10 70 90 100 100%

Rediseño del modelo y aplicación trimestral

9 Fortalecer la infraestructura % Avance plan Eficacia Anual % Avance plan 1,6,10 80 90 100 100% Seguimiento cronograma

10 Implementacion MECI - CALIDAD % Avance plan EficienciaAnual % implemtacion de los sistemas 8 0% - 70% 71% - 90% 90%-100%

Tener implentado el sistema Contratacion consultor

Fortalecer relación con Intermediarios y Beneficiarios

2

UmbralesObjetivos Nombre Indicador

Tipo Indicador

Frecuencia Fórmula Meta IniciativasNo.

Figura 23. Ejemplo de un tablero de control o cuadro de mando integral

93


1.3.1 Lista de verificación

Para asegurar que el proceso de construcción del mapa estratégico y del tablero de control ha sido apropiado, es posible utilizar la siguiente lista de verificación (ver la figura 24). Se usa el símbolo en la columna Estado si el mapa construido cumple con el aspecto correspondiente. En caso contrario, es necesario revisarlo y hacer los ajustes pertinentes.

Aspectos por verificar EstadoCon respecto al mapa estratégico

1. Incluye la totalidad de perspectivas2. Presenta la totalidad de vectores3.Tiene la totalidad de objetivos4. La matriz de perspectivas y vectores está correctamente diligenciada5. Las perspectivas están registradas en la primera columna6. Los vectores están en la última fila de la matriz7. Los objetivos están debidamente clasificados por perspectiva y vector8. Las relaciones causa efecto están construidas9. Los objetivos ubicados en la perspectiva superior sólo tienen flechas de llegada10. Los objetivos ubicados en la perspectiva inferior sólo tienen flechas de salida11. El resto de objetivos tienen al menos una flecha de salida y una de entrada12. No existen objetivos sin flechas

Con respecto al cuadro de mando integral o tablero de control13. Todo objetivo tiene indicadores asociados14. Todo objetivo tiene metas asociadas15. Todo objetivo tiene al menos una iniciativa

Figura 24. Lista de verificación para la construcción del mapa estratégico y del tablero de control

1.3.2 Preguntas más frecuentes

A continuación se presentan las preguntas más frecuentes relacionadas con la construcción de un mapa estratégico y sus respectivas respuestas.

¿Siempre son cuatro perspectivas? No necesariamente. El número de perspectivas está asociado con la forma como la entidad construye valor. Si bien es frecuente encontrar las cuatro perspectivas, esto no es una regla. Es importante tener presente la naturaleza del quehacer de la entidad, en particular si es de producción o servicios. También analizar la continuidad del negocio en la relación con el ciudadano para determinar la existencia de perspectivas adicionales.

¿Siempre son dos vectores? Si bien el crecimiento y la productividad son los vectores clásicos, los vectores deben asociarse con la forma de crear valor y la manera de garantizar el funcionamiento de la entidad. Como se mencionó en la sección 1.2.3.2, otros vectores pueden ser cobertura, aumento de ingresos, nuevos nichos de atención y nuevos servicios.

¿Pueden existir objetivos aislados? Ningún objetivo debe estar aislado. Si existe alguno es probable que no sea relevante o que las relaciones causa-efecto estén mal construidas.

94

Módulo II

¿Se puede construir un mapa para el sector público con los mismos criterios empleados en el caso de una empresa? Hay una diferencia sustantiva entre los mapas estratégicos de una empresa y una entidad pública. En la primera, los resultados financieros son fundamentales; en la segunda, sin menoscabo de una gestión austera, rentable o que genere utilidad, la perspectiva financiera es un medio y no un fin.

Además, es importante diferenciar entre dos tipos básicos de entidades públicas:

Aquellas que generan ingresos: para este tipo de entidades, como el ejemplo que se presentó de la Aeronáutica Civil, se deben incluir perspectivas orientadas a la sociedad y al ciudadano pero también debe tenerse en cuenta la perspectiva financiera que debe ubicarse en la parte superior del mapa estratégico. Entidades del Distrito como los Hospitales o la EAAB están clasificadas dentro de esta categoría.

Aquellas netamente ejecutoras y que no generan ingresos: en este caso, la perspectiva financiera es de medio y no de resultado y por lo tanto debe aparecer en la parte inferior del mapa estratégico. Un ejemplo de este tipo de entidad es la Alcaldía Mayor.

2. GERENCIA DE COHESIÓN

La gerencia de cohesión apunta a diseñar, implantar y mantener actualizados los mecanismos de coordinación y monitoreo para asegurar la cohesión de los procesos que cotidianamente realiza una entidad. Alrededor de esta gerencia es posible articular varios de los componentes del MECI.

En la sección anterior se presentó un método para hacer un seguimiento de los objetivos estratégicos de la entidad. Dado que la gestión organizacional integra la capacidad de tomar decisiones, la habilidad de convertir estas decisiones en acciones efectivas y la capacidad de observar el efecto de estas acciones, es importante que la función de monitoreo se extienda también a los demás procesos (misionales y de apoyo) que ejecuta la entidad. En otras palabras, es necesario monitorear la operación de la entidad en su cotidianidad. Este es uno de los ámbitos de la gerencia de cohesión que se desarrollarán en esta sección de la Guía.

Un segundo ámbito de la gerencia de cohesión está relacionado con la alineación de los sistemas de información que operan en la entidad. Dichos sistemas posibilitan la comunicación y el control de gestión en la organización, por lo tanto asegurar una cohesión entre ellos es importante para facilitar la operación del sistema de control interno.

El tercer ámbito de la gerencia de cohesión está asociado con la capacidad institucional para identificar posibles eventos que puedan afectar la gestión de los procesos de la entidad. Estimar su probabilidad así como su impacto y diseñar estrategias de acción para prevenirlos, mitigarlos y asumirlos se conoce como gestión de riesgos.

Finalmente, es necesario propiciar un adecuado ambiente de control en la entidad para que las características de autocontrol, autogestión y autorregulación puedan desarrollarse. Este será el tema del cuarto ámbito de la gerencia de cohesión que se presentará en esta sección.

2.1 Monitorear la operación

La relevancia de un indicador radica en su utilidad para tomar decisiones en una organización y volverlas acciones. En otras palabras, aquellos indicadores que no se utilicen en la gestión de una entidad son irrelevantes.

95


Existen tres preguntas frecuentes en torno al desarrollo de sistemas de control de gestión organizacional: ¿qué es un indicador?, ¿qué medir?, ¿cuándo hacer las mediciones? Para responderlas es necesario construir un marco referencial adecuado que permita establecer su relación con ciclos de control, es decir, que conecte la toma de decisiones con la ejecución de acciones.

2.1.1 Un modelo genérico de control

Un modelo genérico de seguimiento y control describe la actividad de gestión que realiza continuamente el gerente de un sistema organizacional6 en términos de un proceso de aprendizaje continuo. Este proceso consiste en un ciclo de cuatro fases: observación, evaluación, diseño e implementación (ver figura 25). La observación se realiza mediante la definición y la medición de un conjunto de indicadores. La evaluación se lleva a cabo al comparar los valores observados de estos indicadores con un conjunto de valores esperados previamente establecidos. El diseño consiste en la especificación de una o varias estrategias de acción para disminuir el desajuste entre los valores observados y aquellos esperados. Por último, la fase de implementación se refiere al proceso de convertir las estrategias en acciones.

Estas acciones deben, si fueron correctamente diseñadas e implantadas, afectar nuevamente la medición de los indicadores del sistema de tal manera que estos vuelvan a estar dentro del conjunto de valores esperados. Si esto ocurre, se dice que el sistema está “bajo control” en el ámbito al cual corresponden los indicadores que se observan (dominio de acción). Si no sucede esto, el ciclo deberá realizarse una vez más en busca de una nueva estrategia de acción para retomar el control de la gestión del sistema.

Implantar

Observar

Comparador

Diseñar

Evaluar

Perturbaciones Indicadores

Valoresesperados

Reportes por excepción

SISTEMA

Estrategias de acción

Figura 25. Un modelo genérico de control de un sistema organizacional

2.1.2 Una tipología de indicadores

Un antiguo aforismo del control organizacional establece que “aquello que no se puede medir, no se puede controlar”. En otras palabras, si el responsable de la gestión de un proceso (misional, de apoyo o estratégico) no está en capacidad de

6 En este documento, sistema organizacional se refiere a una entidad (pública o privada) o a uno de sus subconjuntos: dependencia, proceso misional o proceso de apoyo.

96

Módulo II

medir aquellos aspectos que considera relevantes para ser efectivo en su labor, no puede ejercer un control intencional sobre estos. Si el desempeño del proceso en estos aspectos es adecuado, esto se debe más al azar que a una gestión consciente del responsable. De allí que sea necesario medir cuando se desea ejercer un control organizacional. Pero esto apunta nuevamente a las tres preguntas iniciales que ya se formularon: ¿qué es un indicador?, ¿qué debe medirse?, ¿cuándo debe hacerse la medición?

2.1.2.1 ¿Qué es un indicador?

En general, un indicador es el resultado de una función calculada periódicamente en un dominio de acción. El valor que se obtiene de aplicar la función indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese dominio de acción; por ejemplo, la cobertura de educación básica primaria en las escuelas públicas en el Distrito Capital en un mes y un año determinados.

La anterior definición establece que en todo indicador concurren cuatro aspectos necesarios y suficientes para su especificación:

Un dominio de acción: que constituye el contexto en el que se interpreta el indicador. En el ejemplo, el dominio es la educación básica primaria en la ciudad de Bogotá.

Un aspecto de medición: delimita el ámbito específico que se medirá en el dominio de acción. En el ejemplo, se trataría de la cobertura de la educación básica primaria en Bogotá). Estos aspectos reciben el nombre técnico de factores clave de éxito y de factores críticos de éxito (ver la sección 2.1.3.1).

Una definición operacional: permite el cálculo numérico del indicador como una función de un conjunto de variables. En el ejemplo, la definición operacional sería:

Cobertura = (No. niños(as) que asisten a la escuela / No. niños(as) en edad de estudio) * 100

Esta permite calcular un indicador de cobertura de la educación primaria en Bogotá como un porcentaje de niños(as) que asisten a la escuela primaria. Es importante señalar que no necesariamente la definición operacional de un indicador debe ser una medida porcentual. Puede ser cualquier función (o algoritmo) cuyo resultado sea una cifra.

Un criterio de comparación: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio de comparación debe incluir una condición (que se especifica por medio de un operador lógico: mayor que, menor que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la cobertura de la educación primaria en Bogotá puede ser “…mayor al 70 %…”, lo cual significa que un valor del indicador menor o igual al 70% se interpretaría como un estado no adecuado para la gestión de la educación básica primaria en el Distrito Capital.

2.1.2.2 ¿Qué medir?

Los indicadores constituyen la base para observar el sistema de control de gestión de un sistema organizacional. Aunque existen diferentes maneras de medir la gestión de un proceso, en esta Guía se tendrán en cuenta principalmente tres dimensiones: a) ¿qué se hizo?, b) ¿cómo se hizo? y c) ¿para qué se hizo? Estas corresponden a tres preguntas asociadas con el proceso de transformación característico del valor agregado de cualquier proceso. La figura 26 ilustra este punto.

97


Situaciónanterior

¿QUÉ SE HIZO?¿CÓMO SE HIZO?¿PARA QUÉ SE HIZO?

Situaciónactual

TransformaciónInsumos

Productos / Servicios

INDICADORES

Figura 26. Proceso de transformación del valor agregado de un proceso

En virtud de lo anterior, los indicadores pueden ser de eficacia, eficiencia o efectividad. Los indicadores de eficacia miden el cumplimiento de metas de la transformación, es decir, indican qué hizo el proceso. Los de eficiencia miden que tan óptimamente se están empleando los recursos del proceso para llevar a cabo su transformación, es decir, se enfocan en cómo se realiza la transformación. Los indicadores de efectividad miden el cumplimiento del propósitodel proceso, es decir, el para qué se lleva a cabo la transformación.

A continuación se presenta un ejemplo de cada uno de estos indicadores teniendo como referente el proceso de capacitación de jueces en gestión judicial:

Eficacia (mide el qué)

(No. jueces capacitados / No. jueces por capacitar)

Eficiencia (mide el cómo)

(Costo de capacitación por juez)

Efectividad (mide el para qué)

(Productividad de los despachos)

Nótese que mientras los dos primeros tipos de indicadores se pueden medir dentro de la entidad, los indicadores de efectividad normalmente se deben medir fuera de esta.

En la bibliografía sobre indicadores de gestión se suele presentar una taxonomía con las categorías de indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad mencionados aquí. Sin embargo, existe una diferencia importante en el caso de los indicadores de efectividad. La literatura suele definirlos como una función de los indicadores de eficacia y de eficiencia; en este documento se conciben como ortogonales, es decir, no son una función de los otros dos. Lo mismo rige para los indicadores de eficacia y efectividad. De lo anterior se deduce que es posible encontrar los siguientes casos para una entidad:

Puede ser eficaz sin ser eficiente ni efectiva.Puede ser eficiente sin ser eficaz ni efectiva.Puede ser efectiva sin ser eficaz ni eficiente.

98

Módulo II

Es posible extender esta taxonomía de indicadores para incluir otras dimensiones asociadas con el proceso de transformación descrito en la figura 26. Estas nuevas dimensiones surgen de formular las siguiente preguntas: ¿cuáles son los insumos requeridos para prestar los servicios?, ¿en qué cantidad se requieren?, ¿cuál debe ser su calidad?; ¿cuáles son las expectativas en la demanda de los bienes/servicios que se están ofreciendo?; ¿cuál es la relación beneficio/costo de los servicios que se brindan?; ¿cuál es el impacto medioambiental de la producción de estos bienes? Con esto se puede generar una clasificación aún más detallada de los indicadores en una organización.

2.1.2.3 ¿Cuándo medir?

Todo indicador debe producir una medición periódica que permita observar el cambio en el estado de un factor clave o crítico de éxito en el dominio de acción correspondiente del proceso bajo control. Esto lleva a preguntarse por la frecuencia apropiada para realizar esta medición. ¿Debe hacerse quincenalmente? ¿Debe ser mensual? Tal vez, ¿anual o quinquenal? La pregunta no es trivial y tiene que ver con el concepto de medición en tiempo real.

En efecto, la pregunta por la frecuencia de medición de un indicador tiende a responderse rápidamente afirmando que es necesario medir en tiempo real, pero ¿qué significa esto? ¿Quiere decir que debemos medir en el instante mismo en que ocurre un evento? ¿Cada cuánto deberíamos, por ejemplo, medir la cobertura de la educación básica en la ciudad de Bogotá? Para responder a esta pregunta es necesario distinguir entre dos tiempos de medición: el tiempo entre observaciones y el tiempo del ciclo de control. La figura 27 ilustra estos conceptos.

El tiempo del ciclo de control ( t) se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo hasta el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende de los procesos de comunicación que caracterizan el control de gestión del proceso correspondiente. Por su parte, el tiempoentre observaciones (To) corresponde a la frecuencia de medición del indicador respectivo.

Comparador

Comparador

Comparador

VE

VE

VE

RE

RE

RE

I

I

I

Sistema

Sistema

Sistema

P

P

P

To

To

Tiempo del ciclo de control

Tiempo entre observacionesEA

EA

EA

Figura 27. Diferencia entre el tiempo entre observaciones y el tiempo del ciclo de control

99


Surge entonces la pregunta por la relación entre estos dos tiempos: ¿el tiempo del ciclo de control es mucho mayor que el tiempo entre observaciones, ese mismo tiempo es menor o estos tiempos son equivalentes? En la primera opción ( t >> To) se corre el riesgo de que las decisiones sucesivas que se tomen no tengan en cuenta el impacto que producirán las decisiones ya tomadas por cuanto su efecto es mucho más lento que el tiempo que transcurre entre una medición y la siguiente. El resultado es que el responsable del proceso tome decisiones que perjudiquen su gestión al considerar que las decisiones anteriores no han sido efectivas (pues el indicador no muestra a tiempo el efecto real que estas tienen sobre el proceso).

En la segunda opción (To << t), el responsable del proceso no podrá establecer una conexión entre las decisiones que tomó y el efecto que observa en la siguiente medición del indicador por cuanto esta medición ocurre mucho después de que el efecto de estas decisiones ha tenido lugar. En otras palabras, el responsable del proceso no podrá establecer un ciclo de aprendizaje que le permita mejorar su gestión en el ámbito de medición del indicador.

Dicho lo anterior, debe ser claro que la medición en tiempo real implica un ajuste entre la frecuencia de medición y el tiempo del ciclo de control del indicador. Hacer que estos dos tiempos coincidan puede requerir de una reingeniería del proceso analizado para reducir el tiempo del ciclo de control correspondiente. El uso de tecnologías de información y comunicación (TIC) es crucial para realizar este ajuste.

Una vez establecidas las bases conceptuales necesarias para definir un marco referencial a partir del cual se entienda la construcción de los indicadores de gestión, es posible describir un método para definir indicadores que permitan el monitoreo de la estrategia y la operación de una entidad.

2.1.3 Un sistema de control de gestión mediante indicadores

Una vez se cuente con el diseño de un mecanismo para monitorear la estrategia de la entidad, es posible diseñar un mecanismo que permita monitorear la operación de la entidad. Por operación se entiende aquí la ejecución, en su día a día, de los procesos misionales y de apoyo de la entidad.

Este monitoreo de los procesos de la entidad se lleva a cabo mediante la instauración de una red de ciclos de control como los descritos anteriormente (ver figura 25). Esta red permite distribuir la labor de control en toda la entidad facilitando el desarrollo de una capacidad de autogestión propia del MECI.

¿Cómo diseñar y poner en funcionamiento estos ciclos de control para todos aquellos aspectos que sean relevantes para la gestión de una entidad? Las etapas del método que aquí se presenta junto con sus herramientas características pueden sintetizarse tal como aparece en la figura 28 a continuación.

Etapas HerramientasConstruir Declaración de Identidad.Elaborar Desdoblamiento de Complejidad.Seleccionar aspectos relevantes.Construir indicadores. Calcular índices.Desarrollar practicas.

Nombrar sistemas y TASCOIModelos estructurales.Factores Criticos de Exito.Hoja de vida de Ind. CYBERFILTER.Ciclos de control.

Figura 28. Etapas y herramientas del método propuesto para construir indicadores de gestión

100

Módulo II

Las dos primeras etapas del método se describieron en el módulo I. A continuación se explican, de una manera sucinta, las cuatro últimas que se relacionan directamente con la construcción de indicadores.

2.1.3.1 Seleccionar aspectos relevantes.

Una vez que se han representado los procesos misionales relacionados en una jerarquía lógica de inclusiones, es decir, su desdoblamiento de complejidad, es posible empezar a pensar en los indicadores que servirán para realizar un seguimiento a su gestión y una evaluación de su impacto, es decir, un monitoreo de su operación.

Antes de definir estos indicadores, es importante determinar cuáles son los aspectos más relevantes que serán objeto de observación para el sistema de control de gestión que se está diseñando. Esta pregunta puede abordarse mediante la identificación de factores críticos de éxito y de factores claves de éxito7.

Los factores críticos de éxito son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras, si la gestión en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organización esté en entredicho. Los factores claves de éxito son aquellos aspectos en los cuales la gestión debe ser exitosa para asegurar que la estrategia de la administración de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector público, los factores claves de éxito están normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administración para cumplir con las metas que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades.

Estos dos tipos de factores se obtienen en la práctica mediante una lluvia de ideas realizada con las personas responsables de los procesos misionales y de apoyo más relevantes de la organización objeto de estudio. Esta lluvia de ideas debe situarse dentro del plan estratégico de la entidad. Una vez identificados, se priorizan los factores para seleccionar los de mayor importancia mediante un análisis estructural (Godet, 1993). Nótese que este es el mismo método que se explicó en la sección 1.2.4.2 para identificar las relaciones entre los objetivos estratégicos al elaborar el mapa estratégico de la entidad. En esa sección se denominó matriz de análisis estructural (MAE)

Este análisis se hace mediante un estudio detallado de la incidencia que tiene cada FCE sobre los demás. Al mapear el resultado en un cuadro bidimensional, cuyos ejes son el grado de incidencia y el grado de dependencia, se obtienen cuatro grupos de FCE (ver la figura 29). Los FCE que se encuentren en la banda superior, es decir, aquellos que tengan mayor incidencia sobre los demás (los llamados motrices y los claves) serán seleccionados como prioritarios. Los irrelevantes serán descartados y los de salida son factores sobre los que se puede actuar a través de los motrices.

motricesMotricidad

Dependencia

irrelevantes

claves

salida

Figura 29. Análisis estructural de los FCE (Godet, 1993)

7 Cuando se use la sigla FCE se entenderá cualquiera de los dos: factores críticos de éxito o factores claves de éxito.

101


Una vez priorizados, es posible asociar estos FCE con las actividades del diagrama de desdoblamiento de complejidad. La figura 30 ilustra el resultado de la aplicación de esta etapa del método.

UnidadNal. 1

UnidadNal. n

UnidadSecc. 1

UnidadSecc. p

UnidadLocal 1

UnidadLocal 2

URI

Turno 1 Turno 2 Turno 3UnidadSecc.Tipo 1

Recibirdenuncias

Practicarpruebas

ResolverSit. Jur. Notificar

Investigar

Acusar

UnidadSecc.Tipo v

UnidadLocal Tipo 1

UnidadLocalTipo z

Direcc.Secc. 1

Direcc.Secc. m

FCE 4FCE 5FCE 6

FCE 1FCE 2FCE 3

FCE 13FCE 14FCE 15

FCE 19FCE 20FCE 21

FCE 22FCE 23FCE 24

FCE 34FCE 35FCE 36

FCE 31FCE 32FCE 33

FCE 28FCE 29FCE 30

FCE 25FCE 26FCE 27

FCE 16FCE 17FCE 18

FCE 10FCE 11FCE 12

FCE 7FCE 8FCE 9

FGN

UnidadNal. 1

UnidadNal. n

UnidadSecc. 1

UnidadSecc. p

UnidadLocal 1

UnidadLocal 2

URI

Turno 1 Turno 2 Turno 3UnidadSecc.Tipo 1

Recibirdenuncias

Practicarpruebas

ResolverSit. Jur. Notificar

Investigar

Acusar

UnidadSecc.Tipo v

UnidadLLocal Tipo 1

UnidadLocalTipo z

Direcc.Secc. 1

Direcc.Secc. m

FGN

Figura 30. Definición de factores críticos y factores clave de éxito para una entidad

Realizar el proceso de priorización de los factores previene el riesgo de identificar un gran número de aspectos que valdría la pena observar, pero que no pueden usarse en procesos efectivos de gestión debido a las limitaciones en la capacidad institucional.

Por último, es importante resaltar la relación entre los objetivos estratégicos de la entidad y los aspectos relevantes para medir en el sistema de monitoreo. Recuérdese que al diseñar el mecanismo de monitoreo de la estrategia de la entidad se identificaron sus objetivos estratégicos y se agruparon por dimensiones y por vectores (ver sección 1.2.4.3). Cada uno de estos objetivos estratégicos, por definición, es un factor clave o crítico de éxito que deberá agregarse a aquellos que se identificaron mediante la lluvia de ideas descrita en esta sección. Es posible que en la práctica la realización de un objetivo estratégico esté a cargo del responsable de un proceso misional o de varios procesos misionales. En cualquiera de los dos casos, siempre es posible situar este objetivo estratégico como uno de los FCE que aparecen en el gráfico del desdoblamiento de complejidad de la figura 30.

102

Módulo II

Por ejemplo, si uno de los objetivos estratégicos de SATENA es incrementar la cobertura de los vuelos en rutas sociales (dentro de la perspectiva ciudadana), este obejtivo estratégico automáticamente será uno de los FCE del proceso respectivo (“rutas sociales”) en el desdoblamiento de complejidad de SATENA (ver figura 49 en la sección 2.2.3). Los indicadores que se definieron para monitorear este objetivo estratégico serán los mismos indicadores asociados al monitoreo de la gestión de este proceso misional.

De manera similar, si otro de los objetivos estratégicos de SATENA apunta a aumentar su rentabilidad operacional (dentro de la perspectiva financiera), este objetivo estratégico automáticamente sería un FCE de la empresa como un todo. Nuevamente los indicadores diseñados para monitorear este objetivo estratégico serían parte de los indicadores necesarios para monitorear la operación de SATENA como un todo.

2.1.3.2 Construir indicadores.

Los indicadores constituyen la base de observación del sistema de control de gestión de la entidad. Por tanto, cada uno de los FCE definidos en la etapa anterior debe tener asociado uno o más indicadores que permitan observar (es decir, medir) su gestión. Nótese una vez más que cuando el FCE corresponde a un objetivo estratégico, el indicador relevante ya fue definido en la etapa de diseño del monitoreo de la estrategia de la entidad.

Elaborar un inventario de indicadores. Para construir los indicadores asociados con los FCE prioritarios, es importante partir de los indicadores que la entidad ya ha definido. Así, el método sugiere realizar primero un inventario de todos aquellos indicadores que se encuentran activos en la entidad y luego analizarlos críticamente. Para elaborar este inventario, se provee la matriz que se presenta en la figura 31. Para simplificar la exposición, en la figura se resaltan únicamente tres tipos de indicadores.

En esta matriz se relacionan los indicadores existentes en una entidad y se clasifican de acuerdo con la taxonomía propuesta aquí. Al frente de cada nombre del indicador se debe especificar su definición operacional. Una vez realizado este inventario, cada uno de los indicadores quedará con un código de dos caracteres asociado.

INVENTARIO Y CODIFICACIÓN DE INDICADORES

ENTIDAD:QUE COMO PARA QUE

EFICACIA EFICIENCIA EFECTIVIDAD/IMPACTO OTROS

CODIGONOMBRE

INDICADORDEFINICION

OPERACIONALCODIGO

NOMBREINDICADOR

DEFINICIONOPERACIONAL

CODIGONOMBRE

INDICADORDEFINICION

OPERACIONALCODIGO

NOMBREINDICADOR

DEFINICIONOPERACIONAL

E.1 F.1 I.1 0.1

E.2 F.2 I.2 0.2

E.3 F.3 I.3 0.3

E.4 F.4 I.4 0.4

E.5 F.5 I.5 0.5

Figura 31. Inventario y codificación de indicadores existentes en una entidad

Un simple vistazo a esta matriz permite hacer algunas observaciones sobre el conjunto de indicadores que posee la organización. Por ejemplo, es relativamente común en entidades del sector público encontrar una gran cantidad de indicadores de eficacia y de eficiencia y muy pocos o casi ninguno de efectividad o impacto. En la práctica, la carencia de indicadores de impacto refleja la incapacidad que tiene la gerencia de la entidad para percibir si la transformación que se está llevando a cabo (es decir si la entrega de los bienes o servicios respectivos) está cumpliendo o no con el propósito que le da sentido a la existencia del sistema.

103


Confrontar los indicadores y la estructura organizacional. El siguiente paso consiste en confrontar estos indicadores y los procesos misionales del sistema descritos en su desdoblamiento de complejidad. Para ello se hace uso de la matriz que se presenta en la figura 32. Aquí se presenta, a manera de ejemplo, el caso de Satena.

En esta matriz, la primera columna contiene todos los procesos misionales del desdoblamiento de complejidad y las demás columnas, los indicadores. Al confrontarlas, es posible identificar las relaciones actuales entre los indicadores y los procesos misionales.

Un análisis cuidadoso de esta matriz permitirá identificar posibles vacíos de control de gestión en la gerencia de la entidad. Por ejemplo, las filas en las que no aparezca el código de algún indicador representan actividades para las cuales no es posible ejercer ningún tipo de control de gestión con los indicadores actuales. Es común, como se mencionó antes, encontrar en el sector público que la mayoría de los procesos misionales no poseen indicadores de su impacto.

Una vez que se ha realizado un análisis crítico de los indicadores que tiene actualmente la entidad, es necesario definir con precisión aquellos indicadores que serán parte del diseño del nuevo sistema de control de gestión y aquellos que serán nuevos y que responden a los vacíos de control observados.

EFICACIA EFICIENCIA EFECTIVIDAD OTROSSATENA E1 E2 F1 F2 F3 I1 O1

Bogotá E1 F2 F4

Air transport E3 E4 F5

Packages and letters E5 F5

Passengers E1 E3 F1

"Social"

Commercial

Charters

Renting planes

Maintenance E3

Medellín E1 F2 F4

Passengers E1 E3 F1


Charters

Renting planes

......

...

...

Cali E1 F2 F4

Passengers E1 E3 F1

"Social"

Commercial


Charters

Figura 32. Cruce del inventario de indicadores existentes con los procesos primarios del desdoblamiento para el caso de Satena

Para evitar definir indicadores que no puedan implementarse o cuya implementación sea demasiado costosa, es importante hacer un estudio de su viabilidad. Este es el segundo momento para reducir la complejidad del sistema de

104

Módulo II

evaluación del seguimiento e impacto que se propone8. Para determinar la viabilidad de los indicadores se deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:

Fuentes de información: de acuerdo con las necesidades de información para la construcción de los indicadores, se deben identificar las fuentes disponibles y la viabilidad de construir nuevas herramientas para la captura de datos (por ejemplo, el diligenciamiento de encuestas por parte de los usuarios). A su vez, para cada una de las fuentes, se debe concretar su oportunidad, periodicidad, confiabilidad y cobertura. Una vez realizado este análisis, se debe obtener la relación de fuentes con las variables necesarias para la construcción del indicador.

También es importante determinar la disponibilidad de información requerida evaluando el esfuerzo y el costo de contar con un flujo ideal de aquella información necesaria pero no disponible. Esto sirve para analizar si se mantiene o no la inclusión del indicador en el sistema o si selecciona uno alternativo que, no siendo tan bueno como el indicador inicial permita, por lo menos, medir parcialmente el aspecto deseado.

Características técnicas del indicador: las características técnicas del indicador deberán evaluarse teniendo en cuenta su claridad, facilidad de interpretación y sensibilidad. Lo primero se refiere a la relación entre el indicador y el criterio que desea medirse; lo segundo a la función del indicador en la toma de decisiones del sistema, evitando, por ejemplo, adoptar aquellos que lleven a actitudes indeseables de los actores involucrados – también conocidos como indicadores perversos) y lo tercero a la capacidad del indicador para cambiar en el tiempo; es importante incluir indicadores que permitan realizar el seguimiento tanto a corto como a largo plazo. Un ejemplo de un indicador perverso es aquél que mide la efectividad de la labor de auditoria de la Contraloría General de la República (CGR) en términos de la cantidad de dinero que haya podido recuperar como resultado de acciones de corrupción. El análisis de este indicador llevaría a concluir que la CGR sería más efectiva entre más corrupción hubiese en las entidades públicas. Indicadores de gran sensibilidad son, por ejemplo, aquellos relacionados con el comportamiento de las acciones en una bolsa de valores.

Para especificar en detalle la información pertinente de cada uno de los indicadores seleccionados se propone utilizar un formato de hoja de vida como el que se muestra en las figuras 33 y 349.

8 El primer momento ocurre cuando se hace la priorización de aspectos relevantes (sección 2.1.3.1).9 Este formato se presenta como una guía que puede ser adaptada según las características particulares de cada entidad.

105


HOJA DE VIDA DEL INDICADOR Código

Fecha Creación del Indicador: Día Mes Año

ENTIDAD Fiscalía General de la Nación

NIT

Proceso / Objetivo estratégico Investigar

Nombre del INDICADOR Congestión de investigaciones

Objetivo del INDICADORQué mide el Indicador? Especifique el FCE asociado.El indicador mide el nivel de congestión de un despacho de fiscalía en términos del número de procesos vigentes.

Categorización del INDICADOR (Marque con una "X")

Eficacia Efectividad Equidad

X Eficiencia Ecología Otros

Explique brevemente el criterio por el cual ubicó al INDICADOR en la categoría señalada:

El indicador refleja en parte la gestión en el uso de los recursos que dispone un despacho de fiscalía para adelantar su actividad.

Cómo se mide el INDICADOR?

DEFINICIÓNOPERACIONAL

Fórmula:Ci = Xi - Yi + Zi; en dondeXi es el numero de procesos activos en el despacho i en el período k;Yi es el número de procesos evacuados por el despacho i en el período [k-1,k]; y Zi es el número de procesos recibidos por el despacho i en el período k

MECANISMO DE MEDICIÓN

A partir de los datos estadisticos que colecta cada uno de los despachos de fiscalía

DATOS DE LAS VARIABLES

Nombre de la variable Fuente Nivel de

DesagregaciónFrecuencia de

MediciónUnidad de Medida Responsable

Xi Despacho Por fiscalía Mensual No. procesos Secretario(a)

Yi Despacho Por fiscalía Mensual No. procesos Secretario(a)

Zi Despacho Por fiscalía Mensual No. procesos Secretario(a)

Figura 33. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (primera parte)

106

Módulo II

Frecuencia de medición del indicador

Cada cuánto se mide el Indicador? Cada mes

RESPONSABLE de definir el Indicador Unidad de Estadísticas de la Oficina de Planeación de la Fiscalía

QUIÉN Observa el Indicador y establece decisiones de acción?

El fiscal del despacho correspondiente. Cuando el indicador se agrega por Unidad de fiscalia, el (la) responsable sera el (la) coordinador(a) de la Unidad. Cuando el indicador se agrupa por Seccional, el (la) coordinador(a) de la Direccion Seccional correspondiente sera el (la) responsable de tomar decisiones a partir de la observacion del indicador. A nivel global el (la) responsable sera el (la) director(a) nacional de fiscalias.

CÓMO se interpreta el indicador? (para un objetivo estratégico indique las metas)

Para interpretar el valor del indicador se utiliza como criterio de comparacion un valor de referencia "Q" que indica el maximo numero de procesos que eficientemente puede manejar un despacho de fiscalia. Este valor de referencia es diferente por tipo de unidad y se establece en un cuadro anexo a este formato.

QUÉ otros aspectos internos o externos deben tenerse en cuenta para la interpretación?

Para interpretar el valor del indicador es necesario tener en cuenta el incremento de la criminalidad correspondiente a la competencia del despacho de fiscalia.

Unidad de Medida Numero de procesos al mes.OBSERVACIONES:

Elaborado originalmente por: Soledad Guzmán S.Modificado por: Alfonso Reyes A.Ultima modificación: Abril de 2007

Figura 34. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (segunda parte)

Haciendo una recopilación de la aplicación del método propuesto, hasta este punto se debe haber elaborado un modelo de procesos de la entidad (su desdoblamiento de complejidad), haber seleccionado y priorizado los FCE para la gestión de la entidad, haber realizado un inventario y un análisis crítico de los indicadores actuales de la entidad, así como una selección de estos y una definición de los nuevos indicadores para cada FCE acordado. Para cada uno de estos indicadores debe existir una hoja de vida en donde se relaciona su información pertinente. Nótese que el propósito de usar una hoja de vida por cada indicador es asegurar, en cierta medida, la continuidad del indicador en caso de que quienes hayan participado de su definición no sigan haciendo parte de la gerencia del sistema.

El número de indicadores que pueden construirse para una entidad puede ser muy alto. Por ejemplo, si un sistema organizacional tiene diez actividades primarias y para cada una se definen cinco FCE y cada uno de estos tiene asociados tres indicadores, se estaría hablando de un total de 150 indicadores.

Aun cuando no todos estos indicadores se enviarían a la misma persona u oficina por cuanto están definidos para cada proceso misional, su volumen y la complejidad en la operación de este sistema de control de gestión en un momento determinado pueden ser altos (aún después de los dos momentos propuestos para reducir su número) porque cada indicador puede medir aspectos muy disímiles de la gestión de una actividad. Las unidades de medida, por ejemplo, pueden ser en dinero o pueden referirse al número de unidades producidas en un período, a un número de personas o a una unidad de tiempo. Para reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestión basado en indicadores, se normalizan las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre cero y uno, es decir a

107


una escala porcentual, con una herramienta conocida como Cyberfilter10. Este es el tercer momento para reducir la complejidad del sistema de evaluación del seguimiento.

2.1.3.3 Calcular índices (Cyberfilter).

El propósito del cálculo de índices es precisamente reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestión basado en indicadores. Esto se logra normalizando las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre cero y uno, es decir, a una escala porcentual. La forma de lograr esta normalización es el propósito de esta etapa del método que utiliza una herramienta conocida como Cyberfilter.

El punto de partida es la definición de tres valores para cada uno de los indicadores construidos: su valor actual, su valor óptimo efectivo y su valor óptimo potencial. El valor actual es el que toma el indicador en un momento determinado; puede, por tanto, variar en cada instante t de medición. Se encuentra relacionado con la operatividad y el día a día de la entidad. Comúnmente es el valor observado en los sistemas más tradicionales de indicadores.

El valor óptimo efectivo es el máximo valor (o el mínimo, según sea el sentido de interpretación del indicador)11,que puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad12. El valor óptimo potencial de un indicador es el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) que este tomaría si la gerencia de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado de un proceso de negociación de recursos y refleja los compromisos adquiridos. Nótese que mientras que el valor actual se obtiene cada vez que se mide el indicador, los valores de óptimo efectivo y de óptimo potencial se asignan.

Existen por lo menos tres formas para estimar el valor óptimo efectivo para un indicador dado. La primera está relacionada con la experiencia que tenga la persona responsable de la gerencia del proceso al que está asociado el indicador. Si esta experiencia le permite reconocer las restricciones estructurales que tiene la entidad en el proceso correspondiente y que justifican que el valor del indicador esté restringido, esta persona podrá definir el tope máximo (o mínimo según sea la definición del indicador) de este indicador. Este tope corresponderá con su valor de óptimo efectivo.

La segunda forma consiste en utilizar el comportamiento histórico del valor del indicador correspondiente. En este caso, se observa el comportamiento del indicador en los últimos períodos y se toma el mayor valor obtenido en este período (o menor, según sea la interpretación del indicador), una vez descartados los valores que correspondan a situaciones coyunturales. La figura 35 ilustra un ejemplo para el caso de un indicador de salidas efectivas de procesos en la Fiscalía General de la Nación.

En este ejemplo se descarta el valor más alto de la serie (ocurrida en abril de 1999) porque corresponde a la aplicación de un censo de expedientes en la Fiscalía. Este censo generó, como una de sus consecuencias no esperadas, que los fiscales profirieran un mayor número de resoluciones de terminación de sus investigaciones para evitar mostrar una mora debido a los procesos que tenían represados.

10 Cyberfilter fue desarrollado originalmente por Stafford Beer en los artículos “Fanfare for Effective Freedom” (1975) y “The Heart of Enterprise” (1979).11 El sentido que toma el indicador se refiere a cómo se interpreta el hecho de que su valor aumente o disminuya. Por ejemplo, es posible que a medida que crezca el valor del

indicador esto sea considerado como algo deseable. Tal es el caso de un indicador que mide el volumen de ventas de un producto. También es posible definir indicadores cuya interpretación sea la opuesta, es decir, entre menor sea su valor, mejor. Este sería el caso de un indicador que mide los costos de llevar a cabo una actividad.

12 Estas pueden ser restricciones de diversa índole. Por ejemplo, limitaciones de la tecnología que se está utilizando, del número de personas, de la competencia de los trabajadores por una deficiente capacitación o de otros recursos necesarios para la labor de la entidad.

108

Módulo II

Comportamiento de las salidas en Previas y en Instrucción

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep

Meses (Enero de 1999 a Septiembre de 2000)

No.

de

proc

esos

SALIDAS (Previas)

SALIDAS (Instrucción)

Salidas (Total)

Censo

Óptimo efectivo

Figura 35. Asignación del óptimo efectivo para un indicador utilizando el análisis de su serie histórica

La tercera forma de estimar el valor óptimo efectivo hace uso de la técnica del benchmarking. En este caso, se selecciona el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) de un indicador similar luego de observar una actividad análoga que se realiza en otro sistema organizacional. Es importante que esta actividad se desarrolle en un contexto similar al de la actividad objeto de estudio.

Una vez determinados los tres valores de un indicador, es posible calcular tres índices: logro, latencia y desempeño.Estos índices se calculan con base en las definiciones que se presentan en la figura 36. A partir de este diagrama es fácil inferir las siguientes características de los índices:

Por definición, cada índice está entre 0 y 1 (tal como se había anunciado)

Un valor bajo de logro indica problemas en la gerencia (o gestión) de recursos. Su dimensión temporal se refiere al presente.

Un valor bajo de latencia indica un bajo nivel de inversión o que esta no causa los efectos esperados sobre el indicador respectivo. Su dimensión temporal es el futuro.

Pero ¿qué mide el índice de desempeño? Nótese que este índice solamente tiende a 1 cuando simultáneamente el índice de logro y el de latencia tienden a 1. Es decir, que el índice de desempeño mide el balance entre la gestión del presente y la inversión del futuro.

Gracias a Cyberfilter es posible ir más allá de las mediciones históricas en las que se basan la mayoría de los sistemas de control de gestión. En efecto, además de controlar la gestión de una actividad, permite hacer un seguimiento a su desarrollo midiendo el impacto que tienen las estrategias de inversión definidas para reducir las limitaciones estructurales de la entidad.

109


Óptimo potencial

Óptimo efectivo

Actual

Latencia

Logro

Desempeño

Figura 36. Cálculo de los índices de logro, latencia y desempeño para un indicador dado

Un último punto que vale la pena mencionar con respecto a la simplificación en la operación del sistema de control de gestión utilizando cyberfilter tiene que ver con el empleo de reportes por excepción. Esto significa que los responsables de observar el valor de los índices únicamente recibirán reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores calculados estén por fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables).

Una vez se interpretan los índices (y los indicadores), el paso siguiente en un proceso de control de gestión es definir estrategias de acción y ponerlas en ejecución. Esto corresponde a la última etapa del método propuesto.

2.1.3.4 Diseñar ciclos de control.

Para que un sistema de control de gestión sea efectivo, es necesario asegurar que la observación de indicadores (o índices), su análisis, la definición de estrategias y su puesta en operación sean parte de las prácticas recurrentes en el quehacer organizacional. Por supuesto, como ya se mencionó, es insuficiente (y una pérdida de recursos) definir indicadores que no se utilicen en la toma de decisiones o que estas no se conviertan en acciones.

Las entidades (públicas y privadas) suelen tener varios manuales de indicadores que no pasan de ser parte de los activos de sus bibliotecas. Los sistemas de control de gestión a los que se refiere esta Guía, por el contrario, tienen como fin último el desarrollo de prácticas dinámicas, es decir, de rutinas que se incorporen al proceso de gestión natural de las organizaciones. Estas prácticas emergen de la operación recurrente de ciclos de control como el que se mostró en la figura 25. En principio, para cada uno de los indicadores definidos en las actividades primarias de la entidad debe haber un ciclo de control. Para registrar la configuración de estos ciclos se puede utilizar el formato que se presenta en la figura 37.

En este formato es posible registrar, para cada indicador, el FCE al que está asociado así como las perturbaciones (externas o internas) que siendo amenazas (o riesgos) al ocurrir podrían afectar el valor del indicador (o sus índices) y llevarlo fuera del conjunto de valores esperados. El ejercicio aquí consiste en determinar estas perturbaciones (o riesgos) y las correspondientes estrategias de acción que sería necesario implementar para retomar el control de la actividad primaria correspondiente.

110

Módulo II

Estas estrategias se clasifican en dos: estrategias de gestión, que se concentran en la manera en que se organizan y utilizan los recursos del proceso, y estrategias de inversión, que tienen como propósito modificar (aumentar, redistribuir o alterar de alguna manera permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso.

Perturbaciones

EstrategiasDe gestión

De Inversión

Valoresesperados

I

Rol responsable

MONITOREAR

INDICES

Indicador

FCE

Figura 37. Formato de ciclo de control para un indicador

El sistema de control de gestión que resulta de la aplicación de las etapas del método expuesto en este documento permitirá identificar estos ciclos de control para cada uno de los indicadores definidos en todos los aspectos que se consideran relevantes (FCE) de las actividades primarias de la entidad. La figura 38 sintetiza el método.

Los flujos de información necesarios para recopilar los datos requeridos para calcular los indicadores e índices, así como las rutinas para su despliegue y la distribución de reportes por excepción, pueden derivarse a partir del método descrito.

111


SATENA

Bogotá Cali

AirTransport

Medellín

Maintenance

Packagesletters

ChartersRentingplanes

Passengers

Passengers

Packagesletters

Charters

Rentingplanes

Packagesletters

Charters

“Social” Commercial

Commercial“Social”

CSF 4CSF 5CSF 6

CSF 13CSF 14CSF 15

CSF 19CSF 20CSF 21

CSF 22CSF 23CSF 24

CSF 28CSF 29CSF 30

CSF 31CSF 32CSF 33

CSF 25CSF 26CSF 27

CSF 1CSF 2CSF 3

CSF 7CSF 8CSF 9

CSF 10CSF 11CSF 12

CSF 16CSF 17CSF 18

Passengers

Figura 38. Síntesis del sistema de monitorio de la operación de una entidad

2.2 Alinear los sistemas de información

Hoy en día los sistemas de información de una entidad son vitales para el ejercicio de su labor. No sólo facilitan la comunicación entre los actores organizacionales sino entre la entidad y su entorno (por ejemplo, suministradores, beneficiarios, reguladores y aliados). También apoyan el control de la gestión de la entidad al proveer los insumos necesarios para elaborar los indicadores requeridos para el monitoreo de su estrategia y su operación, según se mencionó en las secciones 1.2 y 2.1. El advenimiento de Internet, por su parte, ha posibilitado que los ciudadanos tengan un acceso más directo a información producida en las entidades públicas e incluso puedan hacer solicitudes o interponer quejas y reclamos sin tener que desplazarse hasta la entidad.

Lo anterior ha llevado a que las entidades dediquen grandes esfuerzos y recursos para la construcción de sistemas de información cada vez más sofisticados. El desarrollo de estos sistemas, sin embargo, suele seguir un camino tortuoso y poco estructurado. Los cambios de administración, la consecuente rotación de personal, la incipiente cultura de una

112

Módulo II

planeación de largo plazo, el avance vertiginoso de la tecnología y los ajustes en las necesidades de la ciudadanía suelen incidir en este desordenado desarrollo tecnológico de las entidades.

Como consecuencia de esto, si se tomara una fotografía de todos los sistemas de información en una institución, podrían observarse varios problemas: duplicidad en el manejo de información, vacíos de información, inconsistencias en el procesamiento de datos, entre otros. Lo anterior puede llevar a sobrecostos, ineficiencia en los procesos y baja calidad de los servicios ofrecidos. Evitar que dicha situación se presente y asegurar un alineamiento de los sistemas de información de la entidad es, por lo tanto, un componente importante de un sistema de control interno.

El punto de partida para lograr este alineamiento consiste en tomar la foto que se mencionó en el párrafo anterior. ¿Cómo hacerlo? Una posibilidad es mediante encuestas de percepción como las sugeridas en el Manual de implementación del MECI elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). En la figura 39 se aprecian algunas de las afirmaciones de esta encuesta.

Esta forma de realizar un diagnóstico en un tema técnico (como lo es el estado actual de los sistemas de información en una entidad) presenta varios inconvenientes. Uno de ellos se relaciona con la ambigüedad de las afirmaciones que se plantean. Por ejemplo en las afirmaciones 3, 5 y 10 se utilizan categorías que admiten diversas interpretaciones (como calidad, oportunidad, forma de presentación, utilidad de la información y capturar eficientemente los datos) que hacen prácticamente imposible elaborar un juicio preciso en cada aspecto cuando se indaga a una muestra representativa de funcionarios de la entidad, tal como lo sugiere el manual del DAFP. Otro inconveniente radica en el empleo de preguntas muy generales cuya respuesta puede ir de un extremo a otro dependiendo de qué caso se examine13. Esto sucede con las afirmaciones 4, 6, 7 y 8.

Por su parte, las afirmaciones 9, 11 y 12 son bastante precisas y su verificación se desprende de una observación directa. Por esta razón no tiene mucho sentido incluirlas como parte de una encuesta de percepción.

Figura 39. Encuesta para diagnosticar los sistemas de información (DAFP, 2006, p. 51).

13 En este caso se pedía al encuestado que calificara cada una de las afirmaciones según una escala de valoración que incluía opciones como No sabe o No se cumple, en un extremo, y Se cumple en alto grado o Se cumple plenamente, en el otro.

113


Finalmente, la afirmación 13 (“los sistemas de información existentes están integrados y realizan operaciones confiables entre sí”) se refiere justamente al problema que debe abordarse y cuyo estudio requiere de la realización de una serie de pasos que se describen en las secciones siguientes.

2.2.1 ¿Qué es un sistema de información?

Como sucedió en el Módulo I de la Guía, en esta sección es importante establecer algunos acuerdos semánticos en el empleo de tres conceptos claves: comunicación, información y sistemas de información.

La comunicación suele concebirse como un proceso de emisión, transmisión y envío de información de una fuente a un emisor. Este fue el modelo originalmente planteado por Claude Shannon en su reconocido artículo sobre una teoría de la comunicación (Shannon & Weaver, 1949). Este modelo ha sido vital para el desarrollo de la tecnología de las telecomunicaciones (radio, teléfono, televisión, fax, redes de computadores, Internet, entre otras) y ha sido aplicado con rotundo éxito en otras disciplinas como la comunicación social y la genética. La primera lo ha utilizado en el desarrollo de técnicas para la comunicación de masas y la segunda para descifrar el genoma humano. Tal vez por su éxito en estos dominios, el modelo de comunicación de Shannon se ha difundido en los cinco continentes en donde los jóvenes lo aprenden como parte natural de su formación básica primaria.

Este modelo, sin embargo, tiene varias limitaciones de las cuales el propio Shannon era consciente. En efecto, en un libro que publicó sobre el tema con Weaver (Shannon & Weaver, 1949) formuló las siguientes tres preguntas que, a juicio de los autores, caracterizan los principales problemas en un proceso de comunicación:

¿Cómo asegurar que un mensaje llegue a su destino a pesar de que el canal de comunicación tenga ruido?¿Cómo asegurar que el receptor interprete el mensaje de igual modo que el emisor?¿Cómo asegurar que el receptor se comporte como le solicita el emisor?

Shannon, con su teoría de la comunicación, sólo contestó la primera pregunta, porque su respuesta es una condición necesaria para responder las otras dos14, y dejó de lado las dificultades derivadas de no responder las dos últimas. Por supuesto, los problemas de interpretación y de coordinación son vitales para una comunicación efectiva en una organización. Por esta razón, definir la comunicación como un proceso de transmisión de información no es suficiente. Como este es precisamente el caso que interesa en el contexto de la presente Guía, es necesario revisar dicha definición.

En esta Guía, como se mencionó en el Módulo I, se entenderá la comunicación como coordinación de acciones (Maturana & Varela 1987). Esta definición es consistente con el modelo de Shannon pues supone que si la información no llega del emisor al receptor, no puede haber coordinación. Además tiene en cuenta las otras dos preguntas pues sólo es posible la coordinación de acciones cuando hay un acuerdo en la interpretación del significado del mensaje y cuando el comportamiento del emisor y el receptor es consistente con las expectativas del otro.

El segundo acuerdo semántico necesario se relaciona con el significado que se adscribe al concepto de información. En la Guía, información se define como datos más significado (o propósito). Esto quiere decir que los datos se convierten en información en el momento en que se les asigna un propósito, es decir, cuando tácita o explícitamente se establece para qué van a ser utilizados.

Con esta definición en mente, es claro que un mismo dato puede representar información diferente para diversas personas dependiendo del significado que cada cual le asigne al mismo. Por ejemplo, el número de horas que trabaje

14 En efecto, si el mensaje no llega, como lo indica la primera pregunta, no es posible que haya acuerdos en la interpretación ni coordinación entre emisor y receptor como lo sugieren las otras dos preguntas.

114

Módulo II

un servidor público en una tarea específica es un dato. Se convierte en un tipo de información cuando la usa alguien para calcular la nómina de la entidad en la que trabaja. Pero es otro tipo de información cuando el mismo dato se emplea para estimar un programa de actividades en un proyecto de la entidad.

Las organizaciones están conformadas por personas que en el ejercicio de sus cargos realizan actividades recurrentes. Mediante estas actividades establecen relaciones con otros miembros organizacionales o con personas que no pertenecen a la entidad (por ejemplo, con proveedores de insumos o con beneficiarios de los servicios ofrecidos). Estas relaciones definen la estructura-de-facto de la organización que se diferencia de la estructura formal comúnmente representada por su organigrama.

Para sostener estas relaciones las personas establecen vínculos de comunicación utilizando diferentes recursos. Esto quiere decir, haciendo uso de los significados adscritos a los términos recién definidos en esta sección, que la estructura de una organización emerge y se mantiene mediante la coordinación de acciones de sus miembros (es decir, mediante flujos de comunicación) en donde la información es el recurso más importante.

Los sistemas de información, por lo tanto, aparecen como recursos tecnológicos que posibilitan el desarrollo de las actividades recurrentes de la organización. Es posible diferenciar, según su propósito, tres tipos de sistemas de información:

Sistemas de información misionales: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de banca por Internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema de información catastral del Distrito.

Sistemas de información de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de información de la nómina de una institución o el sistema de información relacionado con el inventario de activos de la entidad.

Sistemas de información reguladores: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por ejemplo el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de información de indicadores de gestión.

Habiendo definido con precisión los conceptos de comunicación, información y sistemas de información, es posible ahora explicar un método para elaborar un diagnóstico del grado de integración de los sistemas de información de una entidad.

2.2.2 ¿Cómo hacer un diagnóstico del alineamiento de los sistemas de información?

La herramienta metodológica que se utilizará para hacer este tipo de diagnóstico se conoce con el nombre de Cruz de Malta (Wilson, 1993). Para su elaboración es necesario definir dos términos adicionales: tipos de datos y procedimientos de procesamiento de información (IPP).

Un tipo de datos es un agrupamiento jerárquico de datos. Por ejemplo, en la figura 40 se puede apreciar el tipo de datos Usuario del servicio de teléfonos de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB). Este tipo de datos se compone de dos datos: la identificación del usuario (integrada por la cédula y el nombre) y la ubicación del usuario (constituida por la ciudad, la dirección y el teléfono).

115


Usuario

Identificación Ubicación

Cédula Nombre Ciudad Dirección Teléfono

Figura 40. Tipo de datos Usuario

La figura 41 representa el tipo de datos Estadísticas de vuelo en un período dado para la empresa Satena. Aquí se integran los datos sobre las horas de vuelo (nacionales e internacionales) y el número de aviones que volaron en el mismo periodo. Este último dato discrimina los tres tipos de aviones que posee la empresa (boing, cesna y otros). El tipo boing se descompone, a su vez, en tres modelos de avión.

Los procedimientos de procesamiento de información (IPP), por su parte, se definen como un conjunto de actividades mediante las cuales se transforman tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados. Estos últimos suelen ser los componentes de sistemas de información ya existentes en la entidad. Por ejemplo, el IPPFacturación de uno de los sistemas de información de la ETB seguramente hace uso del tipo de datos Usuario definido en la figura 40 para producir las facturas mensuales que la empresa envía a sus clientes. De igual forma, el IPP Controlde vuelos del sistema de información de Satena modificará el tipo de datos Estadísticas de vuelo que aparece en la figura 41.

Estadísticas de vuelo

Horas

Nales . Intern.

No. aviones

Boing Cesna Otros

Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Figura 41. Tipo de datos sobre las estadísticas de vuelo

El análisis anterior es útil para entender la Cruz de Malta tal como se muestra en la figura 42. El eje horizontal de la Cruz lo conforman los tipos de datos más relevantes para los sistemas de información y para los procesos de la entidad que se están estudiando. Estos se indican con las letras I1, I2, y así sucesivamente. Se ubican en orden en el lado izquierdo de dicho eje y en el lado derecho con el orden inverso.

En el lado inferior del eje vertical de la Cruz aparecen los IPP que transforman (es decir, usan o modifican) los tipos de datos en los sistemas de información que se están analizando. En el lado superior se ubican los procesos misionales, los de apoyo o los de monitoreo o control, según se estén analizando los sistemas de información misionales, de apoyo o reguladores. Esto significa que se construirán tres matrices por entidad: una para cada tipo de sistemas de información que se esté diagnosticando.

116

Módulo II

X PM9 X

X PM8 X

X X PM7 X X X

X X PM6 X X

X X PM5 X

X X PM4 X X

X X X PM3 X X

X PM2 X

X X PM1 X

I10 I9 I8 I7 I6 I5 I4 I3 I2 I1

ProcesosN

I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10Entrada O E SalidaS

IPPX X X IPP1 X

X X IPP2 X X X

X IPP3 X

X IPP4 X X

X X X X IPP5 X

IPP6

X X IPP7 X X

X X IPP8 X

IPP9

X X X X X IPP10 X

X X IPP11 X

X IPP12 X

Figura 42. Estructura de la Cruz de Malta

La Cruz demarca con precisión cuatro cuadrantes, los cuales se denominarán en esta sección de la siguiente manera: cuadrante nororiental (extremo superior derecho); cuadrante noroccidental (extremo superior izquierdo); cuadrante suroccidental (extremo inferior izquierdo) y cuadrante suroriental (extremo inferior derecho).

2.2.2.1 ¿Cómo diligenciar la Cruz de Malta?

Para poder diligenciar la Cruz de Malta son necesarios dos insumos. En primer lugar, el mapa de procesos de la entidad junto con su particular caracterización (según lo estipulado en las normas de gestión de calidad como la NTCGP 1000:2004). En segundo lugar, un inventario de los sistemas de información de la entidad en donde se caractericen los diferentes subsistemas que lo componen.

117


La caracterización de los procesos de la entidad se emplea para completar el hemisferio norte de la Cruz de Malta. Para ello:

1) Seleccione uno de los procesos15.2) Identifique los tipos de datos (In) que se requieren como insumos para adelantar el proceso seleccionado.3) En el cuadrante noroccidental de la Cruz, coloque una X en la intersección entre el proceso que seleccionó y

cada uno de estos tipos de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42).4) Identifique los tipos de datos (Im) que son modificados por la realización de este proceso.5) En el cuadrante nororiental de la Cruz, coloque una X en la intersección entre el proceso y estos tipos de datos

(ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42).6) Repita los pasos anteriores para cada uno de los procesos objeto de análisis.

El hemisferio sur de la Cruz de Malta se diligencia de manera análoga con la caracterización de los subsistemas de información que se manejan en la entidad. Para hacerlo:

1) Seleccione uno de los IPP 16.2) Identifique para este IPP los tipos de datos (In) que se requieren como insumos para realizarlo.3) En el cuadrante suroccidental de la Cruz, coloque una X en la intersección entre el IPP y cada uno de estos tipos

de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42).4) Identifique para este IPP los tipos de datos (Im) que son modificados como resultado de su realización.5) En el cuadrante suroriental de la Cruz, ubique una X en la intersección entre el IPP y estos tipos de datos (ver,

por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42).6) Repita los pasos anteriores para cada uno de los IPP analizados.

De esta manera se obtiene la Cruz de Malta para cada uno de los tres tipos de sistemas de información (ver la figura 42).

2.2.2.2 ¿Cómo leer la Cruz de Malta?

El punto de partida es el hemisferio sur de la Cruz. Si se observa cualquier IPP (por ejemplo, el IPP 5 en la figura 43) es fácil reconocer los tipos de datos que se necesitan como insumo (en el ejemplo, estos son I8, I6, I4 e I3). Cuando este IPP se ejecuta, transforma varios tipos de datos (en este caso, solamente altera a I3). Los tipos de datos modificados por el IPP son, a su vez, insumos de los procesos de la entidad (en el ejemplo, los procesos que usan a I3 como insumo son PM2, PM5 y PM7). Por último, cuando la entidad desarrolla estos procesos se alteran otros tipos de datos (en el ejemplo son los siguientes: I2, I3, I4, I5 e I7).

Los demás componentes de la Cruz se pueden leer de manera similar a partir de los IPP de los sistemas de información que se están estudiando.

15 Recuerde que se construye una Cruz para cada tipo de sistema de información: misionales, de apoyo y de monitoreo/control.16 Recuerde que estos IPP corresponden con el tipo de sistema de información que se esté analizando: misional, de apoyo o de monitoreo/control.

118

Módulo II

X XX X

X X X X XX X X X

X X XX X X X

X X X X XX X

X X X

I10 I9 I8 I7 I6 I5 I4 I3 I2 I1 I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10

X X X XX X X X X

X XX X X

X X X X X

X X X XX X X

X X X X X XX X X

X X

Procesos

IPP

SalidaEntradaN

SEO

X XX X

X X X X XX X X X

X X XX X X X

X X X X XX X

X X X


X X X XX X X X X

X XX X X

X X X X X

X X X XX X X

X X X X X XX X X

X X

X XX X

X X X X XX X X X

X X XX X X X

X X X X XX X

X X X


X X X XX X X X X

X XX X X

X X X X X

X X X XX X X

X X X X X XX X X

X X

Procesos

IPP

SalidaEntradaN

SEO

PM 9

PM 8

PM 7

PM 6

PM 5

PM 4

PM 3

PM 2

PM 1

IPP 1

IPP 2

IPP 3

IPP 4

IPP 5

IPP 6

IPP 7

IPP 8

IPP 9

IPP 10

IPP 11

IPP 12

Figura 43. Ejemplo de cómo leer la Cruz de Malta

2.2.2.3 ¿Qué tipo de diagnósticos se pueden hacer?

Una vez diligenciada la Cruz de Malta, es posible realizar varios tipos de diagnósticos sobre la integración de los sistemas de información de la entidad. Estos se pueden agrupar en los siguientes cinco problemas generales: a) dispersión de información, b) duplicación, c) vacíos de procesamiento de información, d) no pertinencia y e) descoordinación entre procesos.

Dispersión de información. Para hacer este diagnóstico se debe observar el cuadrante suroccidental (ver la figura 44). Varias X en una misma columna sugieren la necesidad de integrar la información de estos tipos de datos en una sola base de datos para que desde allí sea consultada por los diferentes IPP que la requieren como insumo (en la figura 44 estos tipos de datos se encuentran resaltados al igual que los IPP que los usan). El problema radica en que utilizar diferentes fuentes de información puede ser la causa de inconsistencias en el procesamiento de información de la entidad.

119


Figura 44. Ejemplo de posible dispersión de información

Duplicación de información. En este caso, se deben observar las X en el cuadrante suroriental buscando los IPP que tengan como salida un número similar de tipos de datos, en especial aquellos IPP cuyas salidas sean un subconjunto de las salidas de otros IPP (en la figura 45 esto ocurre con los dos últimos IPP ). Si estos IPP comparten también varios tipos de datos como insumo, entonces algunos de ellos seguramente serán redundantes y podrán ser remplazados por los otros (en el ejemplo, este es el caso del IPP llamado Repair control systems que puede ser remplazado por el IPP Materials management system, puesto que emplea los mismos insumos y genera los mismos tipos de datos como resultado de su operación.

120

Módulo II

Figura 45. Ejemplo de posible duplicidad en los IPP

Vacíos de procesamiento de información. En este caso se observan aquellas columnas del cuadrante suroriental que estén vacías (aparecen resaltadas en la figura 46). A continuación se identifican los tipos de datos respectivos y a partir de estos se identifican en el cuadrante noroccidental cuáles procesos de la entidad necesitan estos tipos de información como insumo (están resaltados en la figura 46). El resultado de este análisis indica la posible necesidad de desarrollar uno o más IPP que generen esta información para los procesos así identificados.

121


Figura 46. Ejemplo de posibles vacíos de procesamiento de información

No pertinencia. En este caso, se observan las filas del cuadrante suroccidental que no tengan una X. Esto indica los IPP que no son pertinentes en este nivel de análisis y que podrían ser remplazados por otros que produzcan la misma información. En la figura 47 se observa un ejemplo concreto: el IPP CFCS podría reemplazar el IPP MRS puesto que genera el mismo tipo de información.

122

Módulo II

Figura 47. Ejemplo de no pertinencia de un IPP

Descoordinación entre procesos. En este caso, se observan las columnas del cuadrante nororiental que tengan varias X y a continuación se identifican los IPP que generan este tipo de datos. Los procesos que los producen deben coordinarse en el uso de estos IPP; de lo contrario, podría generarse información inconsistente. En la figura 48 se presenta un ejemplo. Aquí los dos procesos resaltados utilizan el mismo IPP (denominado DISC) para modificar el tipo de datos Unsheduled detects. Si estos dos procesos no se coordinan al utilizar el mismo IPP se corre el riesgo de que cada uno altere la información de manera inconsistente.

Cada uno de los tipos de problemas mencionados en el diagnóstico anterior evidencia las estrategias de solución. Finalmente, es importante resaltar, una vez más, que el análisis se realiza para cada tipo de procesos: misionales, de apoyo y de monitoreo/control. En cada caso se requiere la construcción de una Cruz de Malta.

123


Figura 48. Ejemplo de posible descoordinación de procesos

2.2.3 La Cruz de Malta y el desdoblamiento de procesos

Cuando se hace el diagnóstico de los sistemas de información misionales, es posible utilizar el diagrama de desdoblamiento de procesos que se describió en el Módulo I de la Guía (sección 5). La figura 49 ilustra la forma de hacerlo.

En este punto debe ser claro que el análisis de la integración de los sistemas de información de una entidad es un proceso que va más allá de la realización de una encuesta de percepción. Es necesario llevar a cabo un estudio técnico más detallado de los IPP de los sistemas de información de la entidad y de su relación con los procesos que allí se adelantan. La conexión entre los unos y los otros está dada por la transformación de tipos de datos. El uso de la Cruz de Malta provee un método para realizar este tipo de diagnóstico.

124

Módulo II

P1

P11 P12 P1nP13

P131 P132

P1311 P1312 P1313 P1314

13111 PP13112

X X P 1 X XP11 X X

X P12

X X P13 X XX X P131 X X X

X X X P1311 XX P13111 X

X X P131111 XX X X P131112 X

X X X P131113 X XX X X P131114 X X X X

X P13112 X X X XX X X P131121 X X X

X P131122 XX P131123 X

X X P131124 X X XX X P1312 X X

X X P1313 XX X P1314 X X

X X X P132 X XX …… . X

X X P1n X


X X X IPP 1 XX X IPP 2 X X X

X IPP 3 XX IPP 4 X X

X X X X IPP 5 XIPP 6

X X IPP 7 X XX X IPP 8 X

IPP 9

X X X X X IPP 10 XX X IPP 11 X

X IPP 12 X

Procesos

IPP

SalidaEntradaN

SEO

1

1112

1n13

131132

1311 1312 1313 1314

13111

X X P 1 X XP11 X X

X P12


X X X P1311 XX P13111 X

X X P131111 XX X X P131112 X

X X X P131113 X XX X X P131114 X X X X

X P13112 X X X XX X X P131121 X X X

X P131122 XX P131123 X

X X P131124 X X XX X P1312 X X

X X P1313 XX X P1314 X X

X X X P132 X XX …… . X

X X P1n X






IPP 9


X IPP 12 X

X X P 1 X XP11 X X

X P12


X X X P1311 XX P13111 X

X X P131111 XX X X P131112 X

X X X P131113 X XX X X P131114 X X X X

X P13112 X X X XX X X P131121 X X X

X P131122 XX P131123 X

X X P131124 X X XX X P1312 X X

X X P1313 XX X P1314 X X

X X X P132 X XX …… . X

X X P1n X




X X X X IPP

X X P 1 X XP11 X X

X P12


X X X P1311 XX P13111 X

X X P131111 XX X X P131112 X

X X X P131113 X XX X X P131114 X X X X

X P13112 X X X XX X X P131121 X X X

X P131122 XX P131123 X

X X P131124 X X XX X P1312 X X

X X P1313 XX X P1314 X X

X X X P132 X XX …… . X

X X P1n X






IPP 9


X IPP 12 X

5 XIPP 6


IPP 9


X IPP 12 X

Medellín Cali

Transporte aéreo

Bogotá

SATENA

Rutascomerciales

Villavicencio

Transportede

carga y correo

Transportede

pasajeros

Manteni-miento

VuelosCharter

Intervuelos

Rutassociales

Figura 49. Empleo del desdoblamiento de procesos para construir la Cruz de Malta

2.3 Establecer una administración de riesgos

La presente sección busca orientar a las oficinas de control interno del Distrito Capital sobre los principios generales de la gestión de riesgos dentro del marco del MECI. Se cubren dos aspectos: el primero explica los conceptos básicos asociados al riesgo, la prospectiva del riesgo en la gestión estatal, así como el modelo de referencia para su gestión. El segundo es una guía paso a paso sobre las principales etapas que se deben realizar para la gestión del mismo. Estos aspectos tienen como base la norma técnica colombiana 5254, el modelo COSO de control interno y los preceptos de las normas australianas y neozelandesa que son los principales referentes al respecto. Se incluyen algunos aspectos complementarios, producto de la experiencia de los autores.

2.3.1 Aspectos conceptuales

A continuación se explican los principales aspectos conceptuales que el lector debe dominar para adelantar la gestión de riesgos en su entidad.

125


2.3.1.1 ¿Para qué sirve la gestión de riesgos a las entidades del Distrito?

La gestión de riesgos es un instrumento necesario para garantizar la supervivencia de las entidades en un entorno complejo e incierto. Quedaron en el pasado aquellos escenarios donde la certidumbre en el comportamiento del entorno y de las decisiones permitía predecir con mucha precisión lo que iba a pasar.

En el inicio de este Módulo se precisó que el propósito de la gerencia de desarrollo es lograr que las entidades desarrollen la capacidad para adaptarse a su cambiante entorno. Parte del proceso de adaptación incluye un ajuste permanente de los mecanismos de gestión del día a día que le permitan a los directivos de la organización, en todos los niveles estructurales, navegar por este incierto entorno en estado de máxima alerta. Esta habilidad de permanecer alerta a cambios del entorno es la base de la gestión de riesgos.

La figura 50 ilustra la evolución en la gestión organizacional cuando se pasa de ambientes estables y poco complejos a ambientes complejos e inciertos.

Ince

rtid

umbr

e

ComplejidadAlta

Alta

Baja

Baja

Figura 50. Evolución de la gestión organizacional hacia ambientes más complejos e inciertos

Para el caso específico de las entidades del Distrito podría afirmarse que, hoy en día, se requiere la gestión de riesgos para desarrollar una gestión pública que responda a las necesidades y expectativas cambiantes de la ciudadanía. Aun cuando lo anterior es claro, es necesario definir qué se entiende por riesgo para precisar un método concreto.

2.3.1.2 ¿Qué es el riesgo?

El concepto de riesgo está asociado con las características de la relación que una organización tiene con su entorno. Una vez establecida, esta relación es fuente potencial de amenazas u oportunidades para el desarrollo futuro de la entidad. Por lo tanto, el riesgo es la posibilidad de que suceda algo que tendrá un impacto (negativo o positivo) en la gestión (global o de un ámbito determinado) de una entidad. De aquí que el riesgo se mida en función de dos aspectos: la posibilidad de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder. La figura 51 ilustra los componentes del riesgo.

126

Módulo II

Consecuencias

Posibilidad de ocurrencia

Riesgo

Figura 51. Componentes del riesgo

La posibilidad de ocurrencia de un evento se mide por su frecuencia, es decir, por el número de ocurrencias del evento en un tiempo determinado. Esto se conoce técnicamente como la tasa de ocurrencia de un evento. Las consecuencias hacen referencia a los resultados de un evento expresado cualitativa o cuantitativamente (NTC 5254), como por ejemplo las que llevan a una pérdida, lesión, desventaja o ganancia de la organización.

Una medición más directa de la posibilidad de ocurrencia de un hecho es su probabilidad. Esta se entiende como la relación entre el número de veces que se presenta un evento en un periodo determinado frente al número total de eventos ocurridos en el mismo período. En este caso, la probabilidad se expresa como un número entre 0 y 1, en donde 0 indica un evento o resultado imposible de ocurrir y 1 un evento o resultado que con seguridad ocurrirá.

Teniendo en cuenta lo anterior, una expresión matemática del riesgo sería la siguiente:

Riesgo = Consecuencias / período= (Consecuencias/evento) * (eventos / periodo)

Nótese que más que aplicar esta ecuación para un riesgo específico, su uso está en clasificar los riesgos cruzando su probabilidad de ocurrencia con las consecuencias respectivas. La matriz resultante, denominada RAM, se explicará más adelante (ver figura 63).

El riesgo se origina por la conjunción de una amenaza (fuente de daño potencial o situación con potencial para causar pérdida o impacto) y la vulnerabilidad (capacidad del sistema para resistir un nivel de amenaza). La figura 52 representa el análisis causa-efecto del riesgo.

Es posible diferenciar entre amenazas, los eventos que no controla la entidad, y peligros, aquellos que se originan en su interior. Si una amenaza se vuelve real, entonces se denomina siniestro y se valora por la medida del impacto o daño que pueda generar. Algunos peligros pueden surgir por la fatiga de un material o por el incumplimiento en los términos de un proceso, en tanto un daño deliberado o un evento como un terremoto se consideran amenazas. En el ámbito de la administración distrital se puede hablar, por ejemplo, de amenazas derivadas del desbordamiento del río Bogotá que generan riesgos de destrucción de propiedad privada y pública, damnificados, así como pérdidas de productos y alimentos. Otro ejemplo es la pérdida de vidas humanas por impericia en la conducción de maquinaria pesada.

127


Amenazas/peligrosVulnerabilidad

del Sistema o dominio

Riesgo

Consecuencias Frecuencia

Afectación delSistema

Daño delSistema

DegradaciónSistema

Ganancia

Causas

Efecto

Figura 52. Relaciones causales del riesgo

Por otra parte, el dominio se refiere al ámbito organizacional en donde se realiza el estudio de riesgos; puede ser un proceso misional o un proceso de apoyo de la entidad en cuestión. El daño potencial que puede producir un evento sobre este dominio depende directamente de la magnitud de la amenaza y de la vulnerabilidad del sistema. Es así como el riesgo inherente aparece precisamente en la intersección entre el grado de vulnerabilidad de la organización en ese dominio y el grado de la amenaza del evento.

Es posible controlar las consecuencias y la frecuencia de ocurrencia del riesgo con medidas de salvaguarda o tratamiento que tienen como propósito reducir los efectos que este tenga sobre la entidad. El riesgo que subsiste, una vez tomadas estas medidas de prevención, se denomina riesgo residual. Este tipo de riesgo debe ser, en su valoración, menor o igual que el riesgo aceptable, es decir, aquel que la entidad está dispuesta a aceptar en su operación diaria.

La figura 53 sintetiza los elementos conceptuales asociados con la idea de riesgo.

128

Módulo II

Dominio Fuente de daño potencial

Riesgo inherente

Impacto/Perdida

AmenazaVulnerabilidad Inicial

TratamientoTratamientoTratamiento

Siniestro

Riesgo residualRiesgo Aceptable >=

AmenazaVulnerabilidad Residual

EventoRealVulnerabilidad Residual

Figura 53. Elementos conceptuales de la idea de riesgo

2.3.1.3 Tipos de riesgos.

Una clasificación típica, mas no exhaustiva, de los riesgos es la siguiente:

Riesgos con terceros: relacionados con daños o afectaciones a los grupos de interés de la entidad.

Riesgos de conocimiento: asociados con daños por la pérdida del conocimiento e información vital para el desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por ejemplo, por la pérdida de fichas catastrales para el pago de impuestos.

Riesgos de imagen: generan un daño en la confianza por parte de la ciudadanía hacia la institución. En el caso de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadanía en las decisiones de la administración.

Riesgos de recursos: asociados a daños en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que permiten desarrollar el objeto social.

Riesgos financieros: asociados con daños en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos. Para el caso del Distrito, un ejemplo podría ser la destrucción de una planta de tratamiento.

129


Riesgos fiscales: están relacionados con daños por incumplimiento de obligaciones tributarias.

Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, pérdida de una licencia de operación o de la personería jurídica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados también con sanciones económicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidación de una empresa de servicios públicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)

Riesgos operacionales: se refieren al daño o degradación que limita o restringe el desarrollo normal de los procesos, la producción y entrega de productos y la prestación de servicios. En el caso de las entidades distritales, se puede mencionar la limitación para suministrar un servicio público.

Riesgos regulatorios: asociados con los daños ocasionados por la violación de una prescripción u obligación legal, por ejemplo, el incumplimiento de la presentación de estados financieros ante la Contraloría Distrital. En algunos casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios.

Riesgos tecnológicos: se refieren al daño de sistemas o equipos.

2.3.2 Un modelo de gestión de riesgos

Es importante resaltar que la gestión de riesgos no es un fin en sí misma sino que tiene un propósito institucional. En este sentido, la gestión de riesgos busca garantizar la integridad y continuidad de los servicios que ofrece una entidad con miras al cumplimiento de su razón social. Refleja, pues, una visión de responsabilidad frente al entorno, los ciudadanos y la misma entidad.

El modelo de gestión de riesgos tradicional está basado en el denominado modelo COSO17. Para el caso de las entidades distritales, es necesario tener como referente adicional la norma técnica colombiana sobre gestión de calidad en el sector público. Esta norma define la gestión del riesgo como la “cultura, procesos y estructuras que se dirigen hacia la gestión eficaz de las oportunidades y los efectos adversos” (NTC 5254 sobre gestión de riesgos).

La definición del modelo COSO es más específica: “La gestión de riesgos es el proceso por medio del cual las organizaciones en todas las industrias valoran, controlan, explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el propósito de incrementar el valor a los grupos de interés”18. En el Módulo III de la Guía se explica cómo determinar y valorar las relaciones de la entidad con los grupos de interés.

En el modelo COSO se consideran tres dimensiones representadas por las aristas del cubo que aparece en la figura 54. Las dimensiones se refieren a: 1) el ciclo de gestión, 2) los criterios de valoración del riesgo y 3) el desdoblamiento estructural de la organización.

17 Puede consultarse información adicional en la página: www.coso.org. 18 Ibidem.

130

Módulo II

Ambiente Interno

Establecimiento de Objetivos

Identificación de Eventos

Evaluación de Riesgos

Respuesta a los Riesgos

Actividades de Control

Información y Comunicación

Supervisión

FILIALUNIDAD DE NEGOCIO

DIVISIONENTIDAD

ESTRATEGIA

OPERACIONES

INFORMACION

CUMPLIMIEN

TO

Figura 54. Modelo COSO de riesgo (Moeller 2007)

La figura 55 describe las tres dimensiones de la gestión del riesgo del modelo COSO y su relación con los preceptos respectivos del MECI.

Dimensión Enfoque Componentes de COSO Relación con el MECI

Ciclo de la gestión Orientado a cubrir las fases con que se administra el riesgo

Ambiente internoDefinición de objetivosIdentificación de eventosEvaluación de riesgosRespuesta a los riesgosActividades de controlInformación y controlSeguimiento

Ídem

Criterios de valoración del riesgo

Impacto en el sistema y su efectividad

EstratégicosOperacionesInformaciónCumplimiento

Ídem

Desdoblamiento Funcional

EntidadDivisiónUnidad de negociosFilial

Énfasis en el sector al que pertenece la entidad y sus procesos

Figura 55. Relación entre los componentes de gestión de riesgos del modelo COSO y el MECI

En la figura anterior puede apreciarse que el modelo coincide con el énfasis del MECI en cuanto al ciclo de gestión y a los criterios de valoración del riesgo. Con respecto al desdoblamiento, es decir a la agrupación de actividades sujetas a la gestión del riesgo, se presentan algunas diferencias. Mientras el modelo COSO hace énfasis en un agrupamiento ascendente por filial, unidad de negocio, división y entidad, el MECI, aplicado a las entidades distritales, seguiría un

131


desdoblamiento de procesos como el que se explicó en el Módulo I de la Guía. Lo anterior permite concluir que existe una correspondencia muy alta entre la visión de COSO y la estructura del MECI en cuanto a la gestión de riesgos.

Tres comentarios finales antes de proceder a describir el método de gestión de riesgos. Primero, los enfoques tradicionales suponen que el riesgo sólo produce daños. En el enfoque que aquí se desarrolla, de acuerdo con lo establecido por la norma colombiana NTC 5254, el riesgo puede ser una fuente de oportunidades. Segundo, el modelo tradicional de gestión de riesgos sólo contempla la planificación y la preparación para mitigar el riesgo, es decir, no se aborda explícitamente la gestión del siniestro pese a que se contempla la formulación de planes de contingencia. Por su parte, en el esquema que aquí se presenta, la gestión del riesgo considera una gestión global del riesgo: antes, durante y después de la ocurrencia de un siniestro. Tercero, comúnmente los riesgos se tratan de manera individual identificando sus causas de manera separada. En la aproximación que aquí se propone, se acepta que, por un lado, los riesgos pueden estar relacionados y, por otro, que varios pueden suceder al mismo tiempo (fenómeno conocido como concurrencia de siniestros), lo cual lleva a tratar los riesgos de una manera integral, a entender las relaciones entre ellos y a definir estrategias que permitan la atención de varios siniestros simultáneamente.

En resumen, la gestión de riesgos que aquí se propone puede caracterizarse de la siguiente manera:

Si bien se presentan variantes frente al modelo COSO, la NTC 5254 y los preceptos del MECI, todos ellos, en sus aspectos básicos, son bastante parecidos. Los riesgos pueden ser conocidos o desconocidos y esto determina el método de identificación, evaluación y tratamiento.La gestión de riesgos aborda el riesgo desde la óptica adicional de la oportunidad y no sólo del daño.El ciclo de riesgo se aborda de una manera integral al considerar las etapas expost de los sucesos.El contexto organizacional para el análisis de los riesgos se construirá agrupando los procesos de la entidad de acuerdo con el desdoblamiento de procesos visto en el Módulo I de la Guía.La gestión del riesgo se puede abordar con tres enfoques: gestión individual de riesgos, gestión de la relación entre riesgos y gestión de la concurrencia de eventos, riesgos y siniestros.

2.3.3 Aspectos metodológicos

Una vez que se ha definido el riesgo y se han hecho explícitos sus componentes, la pregunta obligada es: ¿cómo se gestiona el riesgo en una organización? Responder a esta pregunta es el objetivo de esta sección.

La figura 56 ilustra las nueve etapas que componen la gestión de riesgos en una entidad. Cada etapa se describirá mediante un diagrama de procesos en donde se diferenciarán cuatro componentes:

Entradas: los insumos requeridos para poder realizar la etapa.Salidas: los resultados esperados.Transformación: las principales actividades que se deben adelantar durante la etapa.Herramientas: los principales instrumentos metodológicos utilizados.

132

Módulo II

Gestióncrisis

GestiónExpost

Contexto Identificar Analizar Evaluar Tratar

Antes

Monitorear

Comunicar

Figura 56. Etapas para la gestión de riesgos en una entidad

2.3.3.1 Etapa 1: establecer el contexto.

Tiene como propósito definir la estructura básica de la gestión de riesgos de una entidad manejándola como un proyecto específico que requiere una persona responsable, recursos (económicos, tecnológicos y humanos), así como un plan de trabajo con objetivos y metas medibles (ver la figura 57).

PrioridadesNecesidadesProblemas

Estructura del proyectoObjetivosEstrategiasEtapasGobiernoRecursos

TransformaciónA) Definición del proyecto o actividad y establecimiento de sus metas y objetivosB) Definición del alcance del proyecto,en cuanto a tiempo y lugarC) Identificación y estudios necesarios, y su alcance, objetivos y los recursos requeridos.D) Identificación del alcance y cobertura delas actividades de gestión del riesgo por realizar

Herramientas

TASCOIPlaneación EstratégicaGerencia de proyectos

SalidaEntrada

Figura 57. Etapa 1: establecer el contexto del proyecto de gestión de riesgos

133


El punto de partida es un diagnóstico sobre el estado de la gestión de riesgos de la entidad para identificar sus prioridades, necesidades, problemas concretos y capacidad en esta materia. Es importante mencionar que la gestión de riesgos debe estar claramente alineada con los propósitos estratégicos de la organización. Por esto las principales herramientas para delimitar el alcance y el contexto del proyecto de desarrollo de una gestión de riesgos en la entidad provienen de su planeación estratégica, de la gerencia de proyectos y del empleo del TASCOI (ver la sección 4.1 del Módulo I de la Guía). En algunas entidades la delimitación se hace teniendo en cuenta sus activos (por ejemplo, los sistemas de información o las instalaciones) mientras que en otras consideran los efectos que pueden generar sus actividades sobre los habitantes, como por ejemplo la contaminación ambiental. Esta delimitación puede hacerse a nivel institucional, por línea de servicio o por macroproceso.

Las principales actividades apuntan a delimitar el proyecto, sus alcances, recursos y propósitos así como a elaborar un plan de trabajo detallado. Los documentos que se elaboren al realizar estas actividades conforman las salidas de esta primera etapa.

2.3.3.2 Etapa 2: identificar los riesgos.

Busca detectar los principales riesgos que afectan a la entidad. Las entradas son las siguientes fuentes convencionales de riesgo:

Relaciones legales y comerciales que ocurren dentro de la organización y con otras organizaciones, por ejemplo con los proveedores, subcontratistas, arrendatarios, entre otros.Circunstancias económicas y de mercado, organizacionales, nacionales e internacionales, así como factores que contribuyen a cambios en estas circunstancias, como por ejemplo las tasas de cambio.Comportamiento humano de quienes están involucrados en la organización y de quienes no lo están.Eventos naturales.Circunstancias políticas como cambios legislativos y factores sociales que pueden influenciar otras fuentes de riesgo.Tecnología y asuntos técnicos, tanto internos como externos, de la organización.Actividades de gestión y control.Actividades individuales.

La figura 58 ilustra la estructura de esta etapa.

134

Módulo II

SalidaEntrada

HerramientasListas de chequeo.

Juicios basados en experiencia.Registros.

Diagramas de flujo.Lluvia de ideas.

Análisis de sistemas.Análisis de escenarios

TransformaciónDeterminar que puede suceder y cómo podría suceder.

Homologación y normalización de riesgos y amenazas

InventarioFuentes de riesgosAmenazasRiesgosMatriz MCF

FUENTES DE RIESGO

a) relaciones legales y comerciales al interior de la organización y con otras organizaciones, por ejemplo proveedores, subcontratistas arrendatarios;

b) circunstancias económicas y de mercado, organizacionales, nacionales, e internacionales, así como factores que contribuyen a estas circunstancias, por ejemplo tasas de cambio;

c) comportamiento humano de quienes están involucrados en la organización y de quienes no lo están;

d) eventos naturales;

e) circunstancias políticas: cambios legislativos y factores sociales que pueden influenciar otras fuentes de riesgo;

f) tecnología y asuntos técnicos, tanto internos como externos, de la organización;

g) actividades de gestión y control;

h) actividades individuales.

Figura 58. Etapa 2: identificar los riesgos

Las principales herramientas utilizadas en esta etapa son las siguientes: lluvia de ideas, juicios basados en la experiencia de funcionarios y expertos, listas de verificación, registros históricos de eventos y sucesos, diagramas de flujo de procesos, además de los análisis de sistemas y de escenarios

Una vez realizada la identificación preliminar de riesgos, es importante analizar sus áreas de impacto sobre la entidad determinando qué podría suceder y cómo podría ocurrir. Esto ayuda a descartar algunos posibles riesgos que impactarían únicamente sobre áreas no muy importantes para el quehacer de la organización.

Pero la actividad crítica en esta etapa, una vez obtenido el inventario inicial, es proceder a elaborar una homologación, normalización y estandarización en la manera de describir los riesgos de la entidad. Esta actividad es crucial porque es muy común que un riesgo se describa de maneras distintas y que se confunda una amenaza con el riesgo.

La mejor manera de identificar adecuadamente un riesgo es verificar si este corresponde al efecto de un evento sobre el respectivo dominio y si sus amenazas corresponden a causas de este efecto. Una de las herramientas más utilizadas con este propósito es la matriz componentes-fuente de riesgo (MCF) que busca interrelacionar las fuentes de riesgo con el dominio de la entidad, reflejado en los componentes del TASCOI susceptibles de ser afectados (ver la figura 59).

Como se observa, la lista de riesgos corresponde a una visión de desdoblamiento basado en TASCOI. Por supuesto la ampliación de cada uno de los riesgos identificados está asociada con la naturaleza de cada entidad.

135


Rela

cion

es

com

erci

ales

y

lega

les

Otro

s

Med

io

Ambi

ente

Com

unid

ad

Clie

ntes

Ries

go

Pers

onas

Asoc

iado

s

Imag

en

inst

ituci

onal

Mar

cas

Obje

tivos

Proy

ecto

s

Ingr

esos

Rent

abili

dad

Cost

os

Prod

ucto

s y

serv

icio

s

Proc

esos

Dese

mpe

ño/A

NS

Activ

os

Recu

rsos

Info

rmac

ión

Cono

cim

ient

o

Inte

ngib

les

Com

porta

mie

nto

orga

niza

cion

al

Otro

s

Dom

inio

Fuen

tes

de ri

esgo

s

Circ

unst

anci

as

polít

icas

Circ

unst

anci

as

soci

ales

Even

tos

natu

rale

sCi

rcus

ntan

cias

lega

les

Acc

ione

sEc

onóm

icas

Fati

ga

o de

sper

fect

os

Tecn

ológ

icas

Fatig

a y

falla

seq

uipo

sA

ctiv

idad

es d

e ge

stió

n y c

ontro

lAc

tivi

dade

s in

divi

dual

es

Ries

go fi

nanc

iero

(P

érdi

da d

e de

pósi

tos)

Cons

ecue

ncia

alta

/ Pro

babi

lidad

al

ta

Inte

rnas

Exte

rnas

Figura 59. Descripción de la matriz MCF

136

Módulo II

2.3.3.3 Etapa 3: analizar los riesgos.

Su propósito es identificar cuál es la naturaleza del riesgo y determinar su magnitud (ver la figura 60). Para ello se parte del inventario de riesgos homologados, normalizados y estandarizados elaborado en la etapa anterior.

Para identificar cuál es el nivel de riesgo, es decir, cuál es la magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se pueden presentar, normalmente se utilizan escalas cualitativas que miden tanto las consecuencias como la frecuencia y permiten clasificar el nivel de riesgo dentro de la denominada matriz RAM (Risk Assessment Matrix). Esta matriz se emplea de dos maneras durante el proceso: en esta etapa permite clasificar los riesgos inherentes o iniciales y en la etapa de tratamiento se usa para obtener la matriz RAM de riesgo residual, es decir, aquella que surge una vez se introducen las salvaguardas del caso.

TransformaciónAnálisis para determinar

probabilidades y ConsecuenciasSeparar los riesgos aceptables

menores de los mayores

Matriz de riesgo residual

SalidaEntradaMatriz Componente / fuente de riesgo MCF

Mapa de riesgos (Matriz RAM)Lista priorizada de riesgosRiesgos valorados

Figura 60. Etapa 3: analizar los riesgos

A continuación se ilustran las escalas de calificación más comunes y su aplicación en la matriz RAM. La matriz de la figura 61 muestra los cinco niveles en que se califican las consecuencias de un riesgo. Es importante que cada entidad decida cuáles de estos valores utilizará para clasificar los riesgos respectivos.

Nivel Descriptor Descripción detallada de algunos ejemplos1 Insignificante Ningún daño, pérdidas financieras pequeñas.

2 Menor Tratamiento de primeros auxilios, las descargas en el sitio son contenidas inmediatamente, medianas pérdidas financieras.

3 Moderada Requiere tratamiento médico, las descargas en el sitio son contenidas con ayuda externa, pérdidas financieras altas.

4 Mayor Lesiones grandes, pérdida de la capacidad de producción, descargas fuera del sitio sin efectos perjudiciales, pérdida financieraimportante.

5 Catastrófica Muerte, liberación de tóxicos fuera del sitio con efecto perjudicial, enorme pérdida financiera.

Nota. Las medidas tomadas deberían reflejar las necesidades y la naturaleza de la organización así como las actividades en estudio.

Figura 61. Escala de calificación de las consecuencias de riesgos

La escala de calificación de la frecuencia de los riesgos se muestra en la figura 62. Estas escalas, por supuesto, deben ajustarse a los casos particulares de las entidades en donde se esté realizando el proceso.

137


Nivel Descriptor DescripciónA Casi cierto Se espera que suceda en la mayoría de las circunstancias.

B Probable Puede que suceda en la mayoría de las circunstancias.

C Posible Es posible que suceda algunas veces.

D Improbable Es probable que no suceda en la mayoría de las circunstancias.

E Raro Puede suceder en circunstancias excepcionales.

Figura 62. Escala de calificación de las frecuencias de los riesgos

Las dos escalas anteriores permiten clasificar el riesgo en la matriz RAM como se ilustra en la figura 63. Esta matriz, como se observa, está dividida por zonas que miden el grado de severidad o nivel del riesgo para la organización. En otras palabras, un riesgo clasificado en la zona verde representa un nivel de riesgo bajo, en tanto que en las zonas amarilla, naranja y roja muestra un escalamiento en la severidad tanto desde el punto de vista de la magnitud de las consecuencias como de la frecuencia con que se pueda presentar.

En este ejemplo seilustra cómo se pasa del cuadrante probabilidadprobable consecuencia mayor al cuadranteprobabilidad improbableconsecuencia mayor luego de la variación del riesgo 1.

Fuente: Procuraduría General de la Nación, Oficina de Control Interno.

GRAFICO C.MAPA MATRIZ DE SEVERIDAD

Figura 63. Matriz RAM

Nótese que en este orden de ideas el riesgo residual debe ser menor o igual que el riesgo inherente y, por lo tanto, al graficarlo tiene que estar en una celda inferior de la matriz RAM como evidencia de que la severidad del riesgo disminuyó debido a la introducción de las salvaguardas respectivas.

2.3.3.4 Etapa 4: evaluar los riesgos.

Tiene como propósito priorizar los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus causas (ver la figura 64). Para ello, el insumo básico es la matriz RAM que determina las prioridades de análisis de acuerdo con la severidad de los riesgos.

138

Módulo II

TRANSFORMACIÓNAnalizar cuál es la causa

de los riesgos

Herramientas

Entrevistas estructuradas con expertos en el área de interés;Empleo de grupos de expertos multidisciplinarios;Evaluaciones individuales empleando cuestionarios;Uso del computador y otros modelos;Uso de análisis causa-raíz ACR, árboles de falla (AEMF) y árboles de eventos;Evaluación de riesgos-perfil de riesgo

SalidaEntradaInventariode riesgos

Causas de los riesgos

Figura 64. Etapa 4: evaluar los riesgos

Los riesgos se pueden visualizar como un iceberg (hay una parte visible y una parte que no se aprecia). Siguiendo esta analogía pueden clasificarse en dos tipos de riesgos. Los primeros se denominan riesgos conocidos; estos corresponden a aquellos que históricamente han sido estudiados y de los cuales ya se han presentado siniestros. Por lo tanto, existe amplia información y referentes sobre su ocurrencia y tratamiento tanto en la entidad y como en el sector. Los segundos son los riesgos desconocidos o aquellos que aún no han sido detectados. Por ello los métodos de identificación y mitigación no están basados en un análisis histórico sino en análisis prospectivos, de escenarios, probabilísticos o de sucesos.

Las principales herramientas que se utilizan en esta etapa dependen de la clasificación anterior. Para los riesgos conocidos, suele recurrirse al análisis causa-raíz (ACR) y los árboles de falla (AEMF). Para los riesgos desconocidos, por lo general, se emplean los árboles de eventos. Estas herramientas permiten identificar las causas, analizar las fallas que se presentan en los procesos e identificar sucesos a partir del cumplimiento de condiciones predeterminadas por el analista.

En la figura 65 se ilustra con un ejemplo una de las herramientas más conocidas, el análisis causa-raíz. Aquí pueden observarse las principales causas, o más precisamente, los principales aspectos que influyen en la aparición de un riesgo como el retardo en las órdenes de compra de una entidad.

Este diagrama, también conocido como de espina de pescado, puede detallarse teniendo en cuenta sub-causas en sucesivos niveles de especificidad a partir de cada uno de los componentes.

El resultado de esta etapa es una lista priorizada de los riesgos junto con su valoración causal.

139


Traslado Copiado Llegada

Retrasos en órdenes de

compra

Pedido a Proveedor

ClarificaciónIdentificación de la información

Entrega en destino erróneo

Perdida en correo interno Departamento

equivocado

Original ilegible

Copia ilegible

No hay copia

Pérdidas

Recibo duplicado

Maltratado

Mailarchivado

No la pueden dar

No la quieren dar

No se ha pedido

Informaciónerrónea

Pedidoequivocado

Instalación errónea

Pérdida en correo

Direcciónequivocada

Proveedor equivocado

Figura 65. Estructura del diagrama causa-raíz para el análisis de riesgos

2.3.3.5 Etapa 5: tratar los riesgos.

Tiene como objetivos determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe convivir, establecer el conjunto de salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular los planes de contingencia que permitan la recuperación de la entidad y su continuidad en el servicio en caso de un siniestro (ver la figura 66).

TRANSFORMACIÓNIdentificar opciones de tratamientoEvaluar opciones de tratamientoPreparar planes de tratamientoImplementar planes

Herramientas

Opciones de acción

SalidaEntradaMapa de riesgos RiesgoresidualSalvaguardas

Figura 66. Etapa 5: tratar los riesgos

Durante esta etapa se debe tener en cuenta que la valoración del riesgo residual más el valor de las salvaguardas establecidas debe ser menor o igual al valor del riesgo inicial. Esta relación determina el límite máximo hasta donde deben llegar la erogación y las medidas de mitigación adoptadas por la entidad.

En la figura 67, se esquematizan las siguientes opciones para tratar los riesgos:

La entidad puede retener o asumir el riesgo inherente.La entidad puede tratar el riesgo como una oportunidad.La entidad puede convertir el riesgo en otro de naturaleza diferente.

140

Módulo II

La entidad puede mitigar o convivir con el riesgo actual pero minimizando sus impactos.La entidad puede transferir el riesgo a un tercero en cuyo caso se pueden presentar dos situaciones:

Transferir las consecuencias; por ejemplo, esto ocurre con una póliza de seguros: la entidad sigue siendo responsable de sus actuaciones y está expuesta al riesgo pero, en caso de un siniestro, la compañía de seguros asume el valor de la pérdida o daño en las condiciones contractuales estipuladas.Tercerizar, aquí lo que se traslada es un riesgo para el cual la entidad no debe asumir la responsabilidad.

Opciones de tratamiento

Afronto No Afronto

Retengo Transfiero

Oportunidad

Convertir / Transformar

Mitigar

Eliminar

Figura 67. Opciones para tratar los riesgos

2.3.3.6 Etapa 6: monitorear los riesgos.

Busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus índices y alertas tempranas (ver la figura 68).

ENTRADATRANSFORMACIÓN

Determinar los índices para el monitoreo

Matriz RAMde riesgo residual

SALIDA

HERRAMIENTASCuadro de mando

integral

Mecanismo de monitoreode riesgos

Figura 68. Etapa 8: monitorear los riesgos

La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y la herramienta principal es el cuadro de mando integral que se explicó en el inicio de este módulo de la Guía. Las actividades más importantes, por lo tanto, apuntan a determinar los índices que permiten este monitoreo y a gestionarlos.

141


2.3.3.7 Etapa 7: comunicar los riesgos.

Su propósito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que haya una acción conjunta y unificada en su tratamiento (ver la figura 69).

ENTRADA TRANSFORMACIÓN

Interiorizar la gestión del Riesgo

Matriz RAMde riesgo residual

Resultadosde las etapas anteriores

SALIDA

HERRAMIENTASSistemas de

comunicación

Mecanismo de comunicaciónde riesgos

Figura 69. Etapa 7: Comunicar los riesgos

La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y los resultados de las etapas anteriores. La herramienta más importante se dirige a interiorizar la gestión del riesgo dentro del modelo de trabajo de la entidad como un aspecto inherente y natural de su gestión.

2.3.3.8 Etapa 8: gerenciar la crisis.

Se contempla en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la entidad, y para ello se busca tener un protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que se haya diseñado en la etapa de tratamiento, se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos escalamientos en su accionar (ver la figura 70).

Las principales herramientas son la gerencia de proyectos en crisis, la recuperación de desastres, la atención de emergencias, y el plan de continuidad y de contingencia.

142

Módulo II

ENTRADA

TRANSFORMACIÓNDetecciónDimensionamientoInventario de recursos y cadena de mandoPlan de acciónPrioridadesAislamiento y controlEvaluación de dañosPlan de recuperación

Siniestro SALIDA

HERRAMIENTAS

Sistemaestable y con continuidad

Recuperación de desastresAtención de emergenciasPlan de continuidadPlan de contingenciaGerencia de crisis

Figura 70. Etapa 8: gerenciar la crisis

2.3.3.9 Etapa 9: gestión expost.

Busca generar un proceso de reflexión interna y compartida que permita a la entidad capitalizar las experiencias acumuladas con esta visión de gestión de sus riesgos (ver la figura 71).

ENTRADATRANSFORMACIÓN

Evaluación del comportamientoSiniestrocontrolado SALIDA

HERRAMIENTAS

Leccionesaprendidas

IndicadoresExperienciasFallas y éxitos

Figura 71. Etapa 9: gestión expost

2.3.4 Consideraciones finales

Los resultados esperados, fruto de la aplicación de las etapas reseñadas de la gestión de riesgos, son los siguientes: identificar eventos potenciales que puedan afectar a la organización, gestionar los riesgos dentro del nivel aceptado y proporcionar una seguridad razonable en la consecución de los objetivos de la entidad.

143


Para efectos de verificar que los pasos del método mencionado se cumplan adecuadamente es útil la siguiente lista de verificación (ver la figura 72). En cada caso, la última columna se marca con el símbolo una vez verificado el cumplimiento del aspecto correspondiente.

Etapa Aspectos por verificar Estado1 Criterios para gestionar el riesgo

Definición del dominio

2 Criterios de homologación, normalización y estandarización

Inventarios de fuentes de riesgos

Inventario de amenazas

Inventario de riesgos

3 Matriz RAM de riesgo inherente

Matriz RAM de riesgo residual

4 Análisis causa-raíz de cada riesgo

5 Acciones de tratamiento

6 Indicadores de seguimiento

7 Plan de comunicación institucional

8 Plan de contingencia, recuperación y continuidad

9 Lecciones aprendidas

Figura 72. Lista de verificación para la gestión de riesgos

También vale la pena tener en cuenta los siguientes errores frecuentes a la hora de realizar, en la práctica, una gestión de riesgos.

Comenzar un proceso de gestión de riesgos sin un marco claro de referencia.No tener claros los conceptos.No realizar un proceso de normalización, homologación y estandarización.Realizar una mala valoración del riesgo.Ser muy casuista en la manera de identificar el riesgo.No tener presente otras experiencias.Pensar que atacando los riesgos en forma individual se logra un control total de riesgo dentro de la entidad.Valorar en forma inadecuada el riesgo aceptable para la entidad.Gestionar el riesgo en forma independiente de la gestión total.Pensar que la gestión de riesgos es estable y no dinámica.

Las preguntas más frecuentes cuando se implanta una gerencia de riesgos en una entidad son las siguientes.

¿Cuál es el error más común en la gestión de riesgos? El error más común es confundir la amenaza con el riesgo. Es frecuente describir un riesgo en forma errónea como se menciona a continuación: “el riesgo de un incendio”, cuando lo que se quiere describir en este caso son dos situaciones: la amenaza, es decir el incendio, y el riesgo: los costos asociados a las pérdidas en la infraestructura, materias primas, entre otros.

¿Cómo se puede validar si un riesgo está bien descrito? Para asegurarse de que un riesgo este bien descrito verifique lo siguiente:

144

Módulo II

¿Se está describiendo un efecto sobre un componente del dominio?a.¿Se están especificando las consecuencias que tendría sobre el dominio?b.¿Se está especificando la frecuencia por unidad de tiempo?c.

¿Cuáles son los aspectos clave para adelantar un proceso de gestión de riesgos? Los aspectos más importantes son los siguientes:

Arrancar un proceso de gestión de riesgos sin un marco claro de referencia1.No tener claros los conceptos2.No realizar un proceso de normalización, homologación y estandarización3.Realizar una mala valoración del riesgo4.Ser muy casuista en la manera de identificar el riesgo5.No tener en cuenta otras experiencias6.Valorar en forma inadecuada el riesgo aceptable para la entidad7.Pensar que la gestión de riesgos es estable y no dinámica8.

2.4 Revisar y balancear los niveles de centralización de funciones

Una de las actividades propias de la gerencia de cohesión consiste en asegurar un adecuado balance en la centralización o descentralización de funciones. Esta sección desarrolla un método que permite, por una parte, elaborar un diagnóstico de este balance en una entidad y, por otra, diseñar un nivel adecuado de descentralización funcional.

2.4.1 Planteamiento del problema

Es común abordar el tema de la centralización o descentralización institucional como si estos términos constituyeran un dualismo, como si fueran dos polos opuestos difíciles de reconciliar. Como resultado de este planteamiento las políticas institucionales pueden fluctuar entre uno y otro polo dependiendo de cuál sea la posición mayoritaria del momento. Podría decirse, en cierto sentido, que el punto se plantea como un problema ideológico o como un estilo de dirección.

En esta sección se presenta una posición alterna en donde el problema se plantea como un problema de diseño organizacional. Pero, ¿cuál es, en concreto, el problema que se está estudiando?Una inadecuada centralización genera problemas como: “cuellos de botella”; “burocracia”, entendida esta como la existencia de cargos que no “agregan valor” en la organización; y decisiones que se toman sin contexto, en otras palabras, decisiones que centralmente se toman sin que se conozca el contexto local que les da origen.

Pero, por otra parte, una inadecuada descentralización también puede producir serios problemas. La mayoría de estos se derivan de la descoordinación entre aquellos(as) que, de manera descentralizada, pueden tomar decisiones sobre temas comunes a la entidad.

Para poder plantear la aparente disyuntiva entre centralización y descentralización en términos de un problema de diseño es necesario introducir el concepto de discrecionalidad.

Se define discreción, en este contexto, como delegación más capacidad de acción. En otras palabras, una persona tiene discrecionalidad para ejercer una función si y solo si ésta le ha sido delegada y simultáneamente tiene capacidad para poder ejecutarla. La capacidad de ejecución se refiere tanto a los recursos como al entrenamiento necesario para adelantar la función. El simple acto de delegar, por lo tanto, no es suficiente para otorgar discrecionalidad.

145


En estos términos es claro que es posible otorgar discrecionalidad en unas funciones y no en otras. Por ejemplo, es posible que los jefes de oficina de una entidad tengan discrecionalidad para seleccionar a las personas que vayan a trabajar con ellos. Pero, al mismo tiempo, es posible que no tengan discrecionalidad para realizar la contratación formal de estas personas, esta probablemente será una función asignada a la oficina de personal de la entidad.

En estos términos el problema de centralización o descentralización funcional se puede plantear como un problema de distribución de discrecionalidad de funciones a lo largo de la estructura organizacional de la entidad. Este es, precisamente, el problema de diseño.

2.4.2 El análisis de discrecionalidad

El análisis de discrecionalidad es una técnica que permite diseñar el grado de centralización o descentralización funcional en una entidad. Para ello las actividades y funciones se agrupan en procesos misionales y procesos de apoyo. Mientras que aquellos se refieren al conjunto de actividades que desarrollan los productos y servicios que ofrece la entidad, estos agrupan las actividades necesarias para que los procesos misionales puedan realizarse.

En una entidad como Satena, por ejemplo, los servicios de transporte aéreo de pasajeros, de carga y el servicio de intervuelos son todos ejemplos de procesos misionales. Mientras que el proceso de gestión de calidad, el mantenimiento de sus aeronaves y el mercadeo y publicidad son ejemplos de procesos de apoyo.

De manera similar, en una entidad como la Contraloría General de la República (CGR), los procesos de auditoria y de responsabilidad fiscal son misionales, mientras que la administración del talento humano, el mantenimiento de los sistemas de información y el ejercicio del control interno son ejemplos de procesos de apoyo.

Es importante aclarar que dado un proceso este se cataloga como misional o de apoyo dependiendo de la razón de ser de la entidad en la que se realiza. Por ejemplo, mientras que el mantenimiento de los sistemas de información es un proceso de apoyo para la CGR, esta misma actividad sería un proceso misional para una empresa cuya misión sea justamente ofrecer este tipo de mantenimiento a otras organizaciones.

Ahora bien, los procesos misionales requieren de procesos de apoyo para ser realizados y estos, a su vez, requieren de recursos (personas, tecnología, insumos, etc.). Surge, entonces, la pregunta de ¿en dónde situar estos recursos en la organización? Es posible identificar dos alternativas: 1) los recursos necesarios para ejecutar los procesos de apoyo son compartidos por varios procesos misionales, lo que equivale a un esquema de centralización (por ejemplo cuando los jefes de oficina de una entidad deben solicitar apoyo de la dirección de sistemas cada vez que fallan sus sistemas de información) y 2) los recursos necesarios para realizar los procesos de apoyo forman parte de los recursos de los procesos misionales que apoyan, lo que equivale a un esquema descentralizado (por ejemplo cuando una oficina tiene sus propios ingenieros de sistemas que le brindan mantenimiento a los sistemas de información de la oficina).

Pero, una vez se escoge un proceso de apoyo necesario para realizar un proceso misional, ¿qué criterios se pueden utilizar para seleccionar la primera o la segunda alternativa? El punto de fondo está en comprender la relación que debe existir entre estos dos procesos. Esta relación se puede caracterizar al observar los siguientes aspectos:

Si el proceso de apoyo es un factor clave para el éxito del proceso misional (de acuerdo con algún criterio 1.(e.g., indicador) de éxito predefinido;

Si la realización concreta del proceso de apoyo tiene características particulares propias del proceso misional 2.(más adelante se ilustrará este punto con un ejemplo);

146

Módulo II

Si la demanda por el proceso de apoyo por parte del proceso misional es alta (según un criterio predefinido 3.para el efecto).

Ahora bien, si las tres condiciones que se mencionan se cumplen para una relación dada entre un proceso de apoyo y uno misional, es muy probable que deba optarse por la segunda alternativa, es decir, por un esquema descentralizado. En otras palabras, se le otorgaría discrecionalidad al responsable del proceso misional para que se haga cargo de la realización de este proceso de apoyo. Si por lo menos una de estas condiciones no se cumple, es muy factible que la decisión apunte a la primera alternativa, es decir, a un esquema centralizado. El proceso de apoyo sería compartido con otros procesos misionales.

El siguiente ejemplo ilustra el uso de estos criterios. Suponga que en una entidad como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) se identifican dos procesos misionales: el servicio nacional de pruebas y la vigilancia y control de instituciones de educación superior19. Suponga, además, que el proceso de apoyo que se está estudiando corresponde al servicio de mantenimiento de sistemas de información. Con respecto al problema de centralización o descentralización de esta función, en este caso particular, habría cuatro alternativas (ver figura 73):

El proceso de apoyo se encuentra centralizado (es decir, la oficina de sistemas del Icfes ofrece el servicio a 1.las dos dependencias que ejecutan los procesos misionales);

El proceso de apoyo se encuentra descentralizado (es decir, cada una de las dos dependencias tienen los 2.recursos necesarios para realizar el mantenimiento de sus sistemas de información);

El proceso de apoyo está centralizado para el proceso de vigilancia y control de las instituciones de educación 3.superior y descentralizado para el SNP (es decir, mientras que el SNP tiene los recursos para ejecutar el mantenimiento de sus propios sistemas de información, la otra oficina depende del servicio prestado por la oficina de sistemas del Icfes);

El proceso de apoyo está centralizado en el SNP y descentralizado en la otra dependencia.4.

Técnico en sistemas

Oficina de sistemas

Procesos misionales

Técnico en bases de datos

Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Alternativa 4

Proceso de apoyo

Icfes

SNPVig. y

ctrol. de Inst. de

Educ. Sup.

Mantenimiento de sistemas de información

Figura 73. Ejemplo de posibilidades de distribución de discrecionalidad

19 El ejemplo es real pero corresponde a la estructura organizacional que tenía el Icfes en la década de los 90s.

147


Un análisis detallado de la relación entre los dos procesos misionales y el proceso de mantenimiento de sistemas de información arroja los siguientes puntos:

Las actividades que se llevan a cabo en el SNP dependen fundamentalmente de sus sistemas de información 1.(registro, procesamiento y análisis de los resultados de exámenes de Estado presentados por los egresados de instituciones de educación básica a nivel nacional);

Quienes realizan las actividades de vigilancia y control de las instituciones de educación superior hacen uso 2.de tecnología básica (computadores personales, programas de edición de texto y hojas electrónicas);

Los problemas tecnológicos que suelen ocurrir en el SNP son particulares de los sistemas de información 3.que allí se utilizan;

Los problemas tecnológicos que ocurren en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educación 4.superior tienen que ver con el daño parcial de un computador personal o con la desconfiguración de los programas de procesamiento de texto o de las hojas electrónicas;

Si una falla del sistema de información del SNP no es atendida a tiempo, el impacto negativo sobre la 5.efectividad del proceso es muy alto dados los compromisos de tiempo adquiridos para publicar los resultados de los exámenes de Estado;

La oficina de sistemas del Icfes atiende solicitudes de apoyo de todas las dependencias de la entidad (no 6.solamente de las dos que se mencionan en este ejemplo);

En los últimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnológicos en el proceso de vigilancia y control de 7.instituciones de educación superior es alta (una vez a la semana);

En los últimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnológicos en el proceso del SNP es alta (una vez 8.a la semana).

Si se toma la relación entre el proceso de apoyo y el SNP es posible relacionar los puntos 1) y 5) con el primero de los tres criterios mencionados atrás. Por otra parte, es posible relacionar el punto 3) con el criterio 2; y el punto 8) con el criterio 3). En este orden de ideas tiene sentido descentralizar el mantenimiento de sistemas de información en el SNP. En otras palabras, como parte de los recursos propios del SNP se contaría con aquellos necesarios para poder hacerse cargo del mantenimiento de sus propios sistemas de información. Por ejemplo un técnico de sistemas haría parte del grupo de personas que laboran en el SNP.

Por otra parte, en el caso de la relación entre el mismo proceso de apoyo y el otro proceso misional solamente el criterio 3) podría sustentarse con el punto 7) del análisis. Esto sugeriría que es más conveniente centralizar este proceso en este caso. En otras palabras, cada vez que ocurra un problema tecnológico en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educación superior, la oficina de sistemas delegaría a alguno de sus técnicos para que preste el servicio en el momento que pueda hacerlo. Nótese que demoras en la prestación de este servicio, en este caso, no generarían un impacto negativo apreciable sobre la efectividad de la labor de esta dependencia (ver figura 74).

148

Módulo II

Apoyo compartido

Oficina de sistemas

Procesos misionales

Técnico en bases de datos

Proceso de apoyo

Icfes

SNP

Vig. y ctrol. de Inst. de

Educ. Sup.

Mantenimiento de sistemas de información

Figura 74. Distribución de discrecionalidad para el ejemplo del Icfes

Es importante resaltar que el hecho de que el SNP tenga sus propios recursos para hacerse cargo del mantenimiento de sus sistemas de información no solamente agiliza los tiempos de respuesta a estas fallas sino que además, con el tiempo, es posible iniciar un proceso de aprendizaje en donde el técnico de sistemas del SNP se especialice cada vez más en el manteniendo que realiza y, de esta forma, pueda desarrollar prácticas que prevengan los problemas más comunes y propicie el desarrollo innovador de los sistemas de información.

Es igualmente importante mencionar que otorgar discrecionalidad de un proceso de apoyo a uno misional no necesariamente implica que deba incrementarse la planta de personal que lleva a cabo el proceso misional. Dependiendo de la demanda que exista por el proceso de apoyo es probable que una misma persona realice varios de estos procesos. Sobre este punto se volverá más adelante.

2.4.3 La matriz de recursión/función

Esta matriz es la herramienta adecuada para realizar un análisis de discrecionalidad como el que se describió en el ejemplo anterior. La matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo. Los primeros se agrupan en niveles de recursión de acuerdo con el desdoblamiento de procesos de la entidad según se explicó en el módulo I de la presente Guía. Los procesos de apoyo pueden identificarse a partir del mapa de procesos de la entidad o pueden derivarse de su organigrama. Los procesos misionales se escriben en las filas y los de apoyo en las columnas según se puede observar en la figura 75.

149


Figura 75. Estructura básica de la tabla de recursión/función

La celda en donde se cruza un proceso de apoyo con un proceso misional significa que en este proceso misional se tiene discrecionalidad para realizar el proceso de apoyo. Por ejemplo, si se observa la figura 76, el punto negro que aparece en la celda en donde se cruza el proceso (de apoyo) de gestión de personal con la fila que se denomina “entidad” (y que representa la agrupación de los procesos misionales que ofrece la entidad), indica que este proceso se realiza en el nivel estructural más alto de la organización. En otras palabras, la gestión de personal, para esta entidad, se encuentra centralizada.

Por otra parte, los puntos que aparecen en la columna de “entrenamiento” significan que los recursos para realizar esta función se encuentran distribuidos en todos los niveles estructurales de la entidad. En otras palabras, cada uno de los tres procesos misionales de la entidad tiene sus propios recursos para realizar el entrenamiento de las personas que laboran en este nivel (figura 76).

Una lectura general de esta matriz indicaría lo siguiente con respecto a su distribución de discrecionalidad:

Los procesos de gestión de personal, programación de la producción, desarrollo de procesos y logística 1.se encuentran centralizados. Este hecho se puede expresar también en las siguientes tres formas equivalentes:

Todos estos procesos de apoyo se realizan en el nivel estructural más alto de la entidad. a.

No existe discrecionalidad en ninguno de los tres procesos misionales para realizar estos procesos b.de apoyo.

Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo son compartidos por los tres procesos c.misionales de la entidad.20

20 Hay una excepción a esta última forma de interpretar la matriz que se explicará más adelante.

150

Módulo II

Función

Lega

l

Gas

ta d

e ca

pita

l

Fina

nzas

Cont

rol d

e cr

édito

Pers

onal

Entr

enam

ient

o

Cotiz

acio

nes

Vent

as

Mer

cade

o

Adm

inis

trac

ión

Com

pras

Ger

. Pro

ducc

ión

Prog

. Pro

ducc

ión

Cont

rol d

e ca

lidad

Sist

ema

de c

alid

ad

Desa

r. de

pro

ceso

s

Desa

r. de

equ

ipos

Man

teni

mie

nto

Logí

stic

a

Alm

acen

amie

nto

Recursión

Entidad

Proceso 1

Proceso 2

Proceso 3

Entidad

Proceso1

Proceso2

Proceso3

Figura 76. Ejemplo de construcción de una matriz de recursión/función

Los procesos de entrenamiento, gerencia de la producción, control de calidad y mantenimiento se encuentran 2.descentralizados en la entidad. Este mismo hecho puede describirse de manera equivalente con las siguientes expresiones:

Estos procesos de apoyo se llevan a cabo en todos los niveles estructurales de la entidad.a.

Los tres procesos misionales tienen discrecionalidad para realizar estos procesos de apoyo.b.

Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo se encuentran distribuidos en los tres c.procesos misionales.

Para ilustrar el uso de la matriz de recursión/función como herramienta de descripción de la distribución de discrecionalidad de una entidad se tomará como ejemplo una vez más el caso de Satena21. La figura 77 presenta el organigrama de esta entidad y la figura 78 su desdoblamiento de procesos misionales.

21 Según un estudio realizado en los años 90s.

151


Junta Directiva

Of. Jurídica

Investigaciones Administrativas

Investigaciones Disciplinarias

Seguridad Ocupacional

Salud Aérea

Seguridad Aeroportuaria

Prevención

Investigación

Control Calidad Mantenimiento

Calidad de Servicio

Instrucción y Mantenimiento

Inspectores

Of. Control Interno

Planeación y Sistemas

Control Operativo y de Sistemas

Control Financiero

Planeación Estratégica

Organización y Métodos

Sistemas

Gerencia

Subgerencia

$ $ $

Div . Administrativa y Financiera

$$

Financiera

Administrativa

Adquisiciones y Suministros

Servicios Generales

Gestión Humana

Operaciones Contables

Operaciones Financieras y de Presupuesto

Operaciones de Crédito y Recaudo

Grupo Mantenimiento

Talleres de Apoyo Técnico

Servicios Generales

Planeación y Mantenimiento

Pit

Análisis y Adaptación

División Técnica Abastecimientos

Importaciones y Aduanas

Bodegas

Mantenimiento

Ingenieria

Procesos Logísticos

Confiabilidad

Clasificación y Archivo

Programación

Estadistica

Reservas y Atención al Cliente

Estadística

Promoción y Ventas

Mercadeo y Publicidad

Vuelos Charter

Despacho

Entrenamiento

Comunicaciones

División Comercial

Operaciones

Programación

Estadística de Vuelo

Servicio al Cliente

Despacho Aeronaves

Bodega

Servicio a Bordo

Embrader ERJ

Dornier - 328

Casa

Publicación y Planes de Navegación

Admon. de la Calidad

Dpto . Seguridad

División Operaciones

.

é

ó

. . .

$ $ $

. $$

cnico

á ón

ó

$ $ $

. $$

ísticos

ó

í

-

ísticos

í

.

Figura 77. Organigrama de Satena

152

Módulo II

BogotáCaliMedellín Villavicencio

MantenimientoTransporteaéreo

Transportepasajeros

Transporte decarga y correo

Vuelos Charter Intervuelos

Rutascomerciales

Rutassociales

SATENA

Figura 78. Desdoblamiento de procesos misionales de Satena

La figura 79 muestra la matriz de recursión/función para Satena. Un análisis de esta matriz, en términos de distribución de discrecionalidad, permite concluir los siguientes puntos:

Los procesos de talento humano, entrenamiento, asignación de tarifas, reservas, compras y planeación y sistemas se encuentran centralizados.Las sucursales de la empresa en Bogotá y Medellín tienen discrecionalidad para elaborar y ejecutar su presupuesto. En el nivel central de la empresa se consolida y distribuye el presupuesto de la organización.El nivel central de la empresa, las sucursales de Bogotá y Medellín, los niveles responsables del transporte de pasajeros, carga y correo, así como el que se encarga de los vuelos charter y el servicio de intervuelos, todos, tiene discrecionalidad para llevar a cabo el proceso de ventas.El proceso de mercadeo y publicidad se lleva a cabo, discrecionalmente, en todos los niveles estructurales de la entidad con excepción del manejo de las rutas comerciales y sociales, así como del transporte de carga y correo, el servicio de intervuelos y el servicio de mantenimiento. El mercadeo y publicidad de las rutas comerciales y sociales se realiza desde el nivel encargado del transporte de pasajeros. El nivel encargado del transporte aéreo realiza el mercadeo y la publicidad del servicio de transporte de carga y correo y del servicio de intervuelos.El mercadeo y la publicidad del servicio de mantenimiento se lleva a cabo directamente desde la sucursal de Bogotá.Los servicios generales, el control de operaciones, y la seguridad son procesos que se encuentran distribuidos en el nivel central y en las sucursales de Bogotá y Medellín.Todos los niveles estructurales de la entidad tienen discrecionalidad para llevar a cabo su propio proceso de control interno.

153


Procesos misionales

Procesos de apoyo

Satena

Transporte aéreo

Rutas comercialesRutas sociales

Vuelos charterIntervuelosServicio de mantenimientoMedellín

Transporte de pasajeros

Transporte de carga y correoTa

lent

o H

uman

o

Pres

upue

sto

Entr

enam

ient

o

Tarif

as

Rese

rvas

Vent

as

Mer

cade

o y

Publ

icid

ad

Serv

icio

s G

ener

ales

Com

pras

Cont

rol d

e O

pera

cion

es

Cont

rol I

nter

no

Plan

eaci

ón y

Sis

tem

asSe

gurid

ad

Bogotá

Figura 79. Matriz de recursión/función para Satena

Nótese que todos los puntos que se mencionaron arriba provienen de una lectura de la matriz centrada en sus columnas. Si se lee la misma matriz tomando como eje las filas, es posible describir la capacidad funcional de cada nivel estructural de la entidad. Las siguientes conclusiones se desprenden de este tipo de lectura de la figura 79.

Las sucursales de Bogotá y Medellín22 tienen capacidad y recursos para hacerse cargo de su presupuesto, las ventas, el mercadeo y publicidad, los servicios generales, el control de operaciones, el control interno y la seguridad de sus respectivas jurisdicciones.El nivel encargado del servicio del transporte aéreo tiene capacidad (discrecionalidad) para hacerse cargo del mercadeo y publicidad así como del proceso de control interno de sus actividades.Los procesos de transporte de pasajeros y de vuelos charter incluyen recursos para hacer ventas, mercadeo y publicidad, y control interno.El servicio de transporte de carga y correo y el de intervuelos incluye las actividades propias de ventas y de control interno.

Es muy importante, en este punto, aclarar que cuando un proceso de apoyo se encuentra distribuido en varios niveles estructurales no significa que en cada uno de estos niveles se lleve a cabo la misma actividad. La figura 80 ilustra este punto tomando como referencia el proceso de ventas en Satena.

22 Nótese que todo lo dicho para las sucursales de Bogotá y Medellín es igualmente aplicable para todas las demás sucursales de la empresa que aparecen en su desdoblamiento de procesos misionales (ver figura 78).

154

Módulo II

Procesos misionales

Procesos de apoyo

Satena

Transporte aéreo





lent

o H

uman

o

Pres

upue

sto

Entr

enam

ient

o

Tarif

as

Rese

rvas

Vent

as

Mer

cade

o y

Publ

icid

ad

Serv

icio

s G

ener

ales

Com

pras

Cont

rol d

e O

pera

cion

es

Cont

rol I

nter

no

Plan

eaci

ón y

Sis

tem

asSe

gurid

ad

Bogotá

Consolida ventas en el país

Coordina ventas en Bogotá

Venta de pasajes en Bogotá

Venta de servicio de carga y correo en Bogotá

Venta de servicio de vuelos charter en Bogt.

Coordinar ventas en Medellín

Venta de servicio de intervuelos en Bogt.

Figura 80. Alcance del proceso de ventas en cada nivel de recursión en donde hay discrecionalidad

En efecto, nótese que el alcance del proceso de ventas difiere en cada uno de los niveles estructurales en donde se realiza. Así pues, mientras que al nivel central se consolidan las ventas nacionales, en la sede de las sucursales de la empresa se coordinan las ventas de la región correspondiente. De manera similar, el proceso de transporte de pasajeros en Bogotá incluye la venta de los pasajes. Por otra parte, las ventas de los servicios de carga y correo, de los vuelos charter y del servicio de intervuelos en cada sucursal se realizan como parte de los procesos en estos niveles estructurales. Más adelante se hará especial énfasis en el adecuado uso de verbos para acotar con precisión el alcance de los procesos de apoyo cuando estos se distribuyen entre varios niveles estructurales de la entidad.

Nótese que los procesos de apoyo pueden desdoblarse al igual que los procesos misionales. En efecto, el proceso de gestión del talento humano, por ejemplo, podría descomponerse en los sub-procesos de selección, contratación, capacitación y evaluación. De manera similar el proceso de gestión de sistemas de información podría subdividirse en los sub-procesos de diseño, desarrollo, mantenimiento y entrenamiento. La matriz de la figura 81 ilustra un ejemplo de desagregación de procesos de apoyo tomando como referente la Contraloría General de la Nación.

155


FUNCION

RECURSION

FUNCION

RECURSION

FUNCION

RECURSION

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÙBLICA

1. SECTOR INFRAESTRUCTURA FISICA Y TELECOMUNICACIONES, COMERCIO EXTERIOR Y DESARROLLO REGIONAL 1.1. CONTROL SECTORIAL MICRO1.2. CONTROL SECTORIAL MACRO

7. SECTOR MINAS Y ENERGIA7.1. CONTROL SECTORIAL MICRO7.2. CONTROL SECTORIAL MACRO8. INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y

JURISDICCION COACTIVA 8.1. INVESTIGACIONES8.2. JUICIOS FISCALES 8.3. JURISDICCION COACTIVA9. ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS9.1. CUENTAS Y ESTADISTICAS FISCALES9.2. ESTUDIOS MACROECONOMICOS10. GERENCIAS DEPARTAMENTALES10.1. ANTIOQUIA10.1.1. CONTROL FISCAL MICRO10.1.2. INVESTIGACIONES, JUICIOS

FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA

10.32. VICHADA 10.32.1. CONTROL FISCAL MICRO10.32.2. INVESTIGACIONES, JUICIOS

FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA

........ ..........

TALENTO HUMANORECURSOS

ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS

CONTROL SISTEMAS PARTICIPACION CIUDADANA

PRO

MO

CIÓ

N Y

SEL

ECC

IÓN

VIN

CU

LAC

ION

EVA

LUA

CIÓ

N

CA

PA

CIT

AC

ION

LIC

ENC

IAS

AD

QU

ISIC

ION

ES

MA

NTE

NIM

IEN

TO

REC

UR

SOS

FISI

CO

S

AR

CH

IVO

Y C

OR

RES

P.

VIA

TIC

OS

CO

NTA

BIL

IDA

D

AU

DIT

OR

IA C

ALI

DA

D

CO

NTR

OL

INTE

RN

O

CO

NTR

OL

DIS

CIP

LIN

AR

IO

APL

ICA

TIVO

S

MA

NTE

MIE

NTO

PR

OG

RA

MA

S

MEN

TEN

IMIE

NTO

EQ

UIP

OS

QU

EJA

S Y

DEN

UN

CIA

S

FOR

MA

CIO

N V

EED

OR

ES

AU

DIT

OR

IAS

AR

TIC

ULA

DA

S

CO

NC

EPTO

S Y

ASE

SOR

IAS

PLA

NE

AC

ION

COM

UNIC

ACIO

N Y

PUBL

ICAC

IONE

S

Figura 81. Ejemplo de desdoblamiento de los procesos de apoyo en la matriz de recursión/función

Por supuesto, cada sub-proceso, dependiendo de su nivel de complejidad, podría seguir desdoblándose aún más. ¿Cuándo detenerse? El desdoblamiento de un proceso de apoyo debe parar cuando dos nuevos niveles de descomposición son indiferenciables en su distribución de discrecionalidad sobre los procesos misionales a los que sirven. En otras palabras, estos dos sub-procesos podrían agruparse bajo un solo nombre. Visualmente esto se observa cuando los puntos que aparecen en las columnas correspondientes a estos sub-procesos son idénticos. Por ejemplo en la matriz de la figura 81, en el proceso de gestión del talento humano, los sub-procesos de vinculación capacitación y otorgamiento de licencias tienen la misma distribución de discrecionalidad (es decir, los mismos puntos en las mismas filas) por lo tanto podrían concentrarse en un solo sub-proceso con un nombre que integre los tres.

Antes de pasar a explicar un método para construir la matriz de recursión/función es importante señalar un punto adicional a los vistos hasta el momento. Es posible, hoy en día, centralizar recursos altamente especializados y,

156

Módulo II

simultáneamente, descentralizar el apoyo que se brinda a través de estos. Las modernas TICs (tecnologías de información y comunicación) permiten hoy en día desarrollar estos mecanismos. Los centros de respuestas (call centers) son un ejemplo concreto (ver figura 82).

Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1

Proceso 1

Figura 82. Centralización de recursos y descentralización funcional: un centro de respuestas

2.4.4 Pasos para realizar un análisis de discrecionalidad

En la figura 83 se puede apreciar un método para construir la matriz de recursión/función de una entidad y realizar el análisis de discrecionalidad correspondiente. Los insumos que se requieren son los siguientes: el desdoblamiento de procesos misionales de la entidad; el organigrama; el mapa de procesos (si existe); y el resultado de entrevistas cuyo contenido se explicará más adelante. Los pasos del método son: elaborar la matriz; analizar los procesos centralizados; ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones; y cohesionar los procesos descentralizados. El resultado será un diagnóstico del nivel de centralización / descentralización de funciones y una propuesta de ajuste.

Insumos Proceso Resultados

Desdoblamiento de procesos misionalesOrganigramaMapa de procesosEntrevistas

Elaborar la matriz de Recursión /FunciónAnalizar los procesoscentralizadosAjustar los perfiles de cargos y los manuales de funcionesCohesionar los procesos descentralizados

Diagnóstico del nivel de centralización / descentraliación de funciones

Propuesta de ajuste

Figura 83. Pasos para realizar un análsis de discrecionalidad

157


2.4.4.1 Elaborar la matriz de recursión / función.

A partir del desdoblamiento de procesos misionales de la entidad y del mapa de procesos (si la entidad tiene uno) se llena la primera columna de la matriz. A partir del organigrama y del mapa de procesos se llenan los nombres de las demás columnas de la matriz. La figura 84 lustra esta construcción.

Figura 84. Construcción de la matriz de recursión / función

El cruce de filas y columnas en la matriz, que indica el nivel de discrecionalidad de cada proceso, se obtiene a partir de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo y los procesos misionales. Las figuras 85 y 86 ilustran la información que se extrae de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo. Las figuras 87 y 88 muestran la información que se obtiene de entrevistar a los responsables de los procesos misionales.

PROPÓSITO DE LA ENTREVISTA

Cargo:

1.

2.

3.

4.

5.

Recoger información relacionada con los procesos de apoyo de XXXXXX

A su juicio, ¿cuáles son los cinco principales procesos que constituyen la esencia de la dependencia a su cargo? Comience la descripción de cada proceso utilizando un verbo.

Descripción

DATOS DEL (DE LA) ENTREVISTADO(A)

Nombre y apellidos:

Figura 85. Identificación de los principales procesos de apoyo

158

Módulo II

DESCRIPCIÓN RELACIONAL DEL CARGO

Proceso:

Dependencia Apoyo (productos/servicios) E B A R D

D =

Defic

ient

e

Califique el apoyo que brinda en

cada caso

E =

exce

lent

e

B =

Buen

o

A =

Acep

tabl

e

R =

Regu

lar

¿A qué dependencias (áreas u oficinas) apoya directamente con el desarrollo de este proceso? [por favor relacione cada dependencia y describa brevemente el apoyo que le brinda en términos de los productos o servicios que le ofrece]

Figura 86. Información detallada de cada proceso de apoyo seleccionado

Nótese que una vez que se identifican los procesos misionales asociados con un cargo particular en la entidad, se indaga por los procesos de apoyo que son necesarios para su ejecución.

PROPÓSITO DE LA ENTREVISTA

Cargo:

1.

2.

3.

4.

5.

Recoger información relacionada con los procesos misionales de XXXXXX

A su juicio, ¿cuáles son las cinco principales procesos que constituyen la esencia de su cargo? Comience la descripción de cada proceso utilizando un verbo.

Descripción

DATOS DEL (DE LA) ENTREVISTADO(A)

Nombre y apellidos:

Figura 87. Identificación de los procesos misionales a cargo de una dependencia

En las dos entrevistas (a los responsables de los proceso de apoyo y a los responsables de los procesos misionales) lo central es indagar si el proceso de apoyo está centralizado o descentralizado con respecto a cada proceso misional que sirve.

159


DESCRIPCIÓN RELACIONAL DEL CARGO

Proceso:

Oficina Apoyo E B A R D

D =

Defic

ient

e

Califique el apoyo que recibe en

cada caso

E =

exce

lent

e

B =

Buen

o

A =

Acep

tabl

e

R =

Regu

lar

¿De qué otras oficinas (dependencias) necesita un apoyo directo para poder realizar este proceso? [por favor mencione cada oficina y describa brevemente este apoyo]

Figura 88. Información sobre los procesos de apoyo que requiere cada proceso misional seleccionado

A partir de esta información es posible marcar la distribución de discrecionalidad en la entidad. En la figura 89, por ejemplo, se muestra esta distribución para el caso de una universidad regional. Nótese que aquí se muestran 31 procesos de apoyo agrupados de la siguiente forma23:

Gestión del talento humano: que se subdivide en:Bienestar (recreación, deportes, cultura, salud)Profesores (contratación, evaluación, formación, capacitación en didáctica y pedagogía, administración de la carga laboral, carrera profesoral)Personal administrativo (contratación, evaluación, capacitación, carrera administrativa)

Gestión de recursos financieros: (contratación, generación de recursos, contabilidad, presupuesto, auditoria, tesorería, cartera)

Gestión académica: que se subdivide en:Estudiantes (admisión y registro, administración de matrículas, expedición de certificados, administración de notas, administración de becas y créditos, grados)Programas (registro calificado, administración del programa, actualización curricular, acreditación)

Los procesos misionales, a su vez, se agrupan en facultades, programas, especializaciones, maestría, grupos de investigación y profesores. El nivel global de la universidad está desagregado en las diferentes oficinas que centralmente se encargan de ejecutar los procesos de apoyo.

La matriz indica que esta universidad, en el momento en que se realizó este análisis, tenía una estructura organizacional con una marcada tendencia hacia la centralización de sus procesos de apoyo. Esto se deduce al observar que la gran

23 La universidad realiza más procesos de apoyo como: gestión de recursos físicos, tecnológicos y bibliográficos; gestión administrativa y jurídica; gestión de la investigación; y gestión del entorno. Sin embargo, para efectos de claridad, aquí solamente se presentan los tres mencionados en el texto.

160

Módulo II

mayoría de los procesos de apoyo están a cargo de las oficinas del nivel central (las “X” en la matriz se encuentran distribuidas en la parte superior). Se nota muy poca discrecionalidad al nivel de las facultades y de los programas (en la parte inferior de la matriz hay muy pocas “X”).

2.4.4.2 Analizar los procesos centralizados.

El siguiente paso del análisis consiste en identificar todos los procesos que se encuentran centralizados e indagar si en la realización de éstos se presentan “cuellos de botella” (ver figura 90). Esta percepción surge de las entrevistas realizadas previamente. Allí se pide una calificación del apoyo brindado por estos procesos a los procesos misionales de la entidad. Para cada uno de estos procesos es necesario estudiar la factibilidad de delegarlos utilizando los tres criterios que se mencionaron en el acápite sobre el análisis de discrecionalidad

Recr

eaci

ón

Depo

rtes

Cultu

ra

Salu

d

Cont

rata

ción

Eval

uaci

ón

Form

ació

n (e

j. M

aest

ría,

doct

orad

o)

Capa

cita

ción

(did

áctic

a y

peda

gogí

a)

Adm

inis

traci

ón c

arga

labo

ral

Carre

ra P

rofe

sora

l

Cont

rata

ción

Eval

uaci

ón

Capa

cita

ción

Carre

ra A

dmin

istra

tiva

Cont

rata

ción

Gene

raci

ón d

e re

curs

os

Cont

abili

dad

Pres

upue

sto

Audi

toría

Teso

rería

Carte

ra

Adm

isió

n y

Regi

stro

Adm

inis

traci

ón d

e m

atríc

ulas

Expe

dici

ón d

e ce

rtific

ados

.

Adm

inis

traci

ón d

e no

tas

Adm

inis

traci

ón d

e be

cas

y de

cré

dito

s

Grad

os

Actu

aliza

r egr

esad

os

Regi

stro

cal

ifica

do

Adm

inis

traci

ón d

el P

rogr

ama

Actu

aliza

ción

cur

ricul

ar

Acre

dita

ción

UNIVERSIDAD Rectoría X X X X X X Vicerrectoría Académica X X X X X X X X X X X X Oficina de Admisiones y Registro Dirección Administrativa y Financiera X X X X X X X X X X X X X X Promocióm y Marketing Talento Humano X X X X X X X X X X X X X X Bienestar Universitario X X X X Centro de Gestión Y Redes Centro de Cómputo Sistemas X Mantenimiento Secretaría General X X X X Dirección de Planeación Oficina de Autoevaluación y Acreditación X X Comité Central de Acreditación Comité Central de Investigaciones Centro de Idiomas X X Oficina de Relaciones Internacionales X X Oficina de Asesoría de Investigaciones X Oficina de Postgrados X X Biblioteca Centro de Educación Permanente X X Comité Curricular X X Auditoria X X X Centro de Didáctica y Pedagogía X X X Consejo de Fundadores X X Consejo Académico X X X X X X X X Consejo de Superior X X X X X X X X X X X X X Comité de evaluación de carrera profesoral Comité de auditoría administrativa y financiera. X Universidad Empresa FACULTADES X X X X X X X X Programas Especialización Maestría Grupo de investigación Profesor(a)

Gestión del Talento Humano

Bienestar Profesores Personal Administrativo Estudiantes Programas

Gestión de Recursos Financieros

Gestión académica

Coor

dina

r Ele

cció

n Re

pres

enta

ntes

es

tudi

antil

es a

Com

ités

de P

rogr

amas

Figura 89. Ejemplo de distribución de discrecionalidad en una universidad regional

161


Procesos misionales

Procesos de apoyo

Satena

Transporte aéreo





lent

o H

uman

o

Pres

upue

sto

Entr

enam

ient

o

Tarif

as

Rese

rvas

Vent

as

Mer

cade

o y

Publ

icid

ad

Serv

icio

s G

ener

ales

Com

pras

Cont

rol d

e O

pera

cion

es

Cont

rol I

nter

no

Plan

eaci

ón y

Sis

tem

asSe

gurid

ad

Bogotá

Figura 90. Identificar procesos centralizados, caso de Satena

Para especificar el nivel de discrecionalidad de un proceso de apoyo particular es recomendable hacer el ejercicio involucrando en la discusión, en uno o varios talleres, a las personas directamente afectadas por este proceso. El propósito de estos talleres es acordar el nivel de responsabilidad sobre el proceso de apoyo que se asumiría en cada uno de los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a cabo los procesos misionales a los que brinda soporte. Por ejemplo en la figura 91 se puede apreciar esta distribución de responsabilidades en la realización del proceso de contratación de profesores entre los diferentes niveles estructurales de la universidad. Nótese que la distribución de discrecionalidad se describe con la asignación precisa de verbos en cada nivel. Es importante que estos verbos permitan delimitar claramente el nivel de responsabilidad. No deben utilizarse verbos “sinuosos” como acompañar, propender, apoyar, estimular y similares.

Mediante esta serie de talleres es posible definir con bastante precisión el nivel de discrecionalidad de aquellos procesos que se deban descentralizar. Nótese que al lado izquierdo de cada verbo (figura 91) aparece un punto. El resultado de todos estos talleres puede sintetizarse en una nueva matriz de recursión/función que ilustra la distribución de discrecionalidad deseada para la entidad. Los puntos que se observan en la matriz de la figura 92 consolidan el resultado de este ejercicio de ajuste en la estructura centralizada de la universidad regional.

Esta matriz indica una estructura en la cual hay un mayor nivel de responsabilidad en los niveles de las facultades y de los programas. Allí se asumirá la ejecución de gran parte de los procesos de apoyo. Recuérdese que cada punto de la matriz está asociado con uno o varios verbos que especifican el nivel de responsabilidad que se adquiere en la ejecución del proceso de apoyo respectivo.

162

Módulo II

Contratación

Gestión Talento Humano

Profesores

UNIVERSIDAD Rectoría Vicerrectoría Académica Elaborar propuesta de políticas de contratación

Oficina de Admisiones y Registro Dirección Administrativa y Financiera Aprobar la contratación

Promocióm y Marketing Talento Humano Realizar la contratación

Consejo Académico Consejo de Superior Definir políticas de contratación

Comité de evaluación de carrera profesoral Comité de Auditoría Administrativa Universidad Empresa Gerencia de Proyección Social Junta Directiva de Proyección Social DECANATURA Aprobar candidato a

Comité de Programa Convocar concurso Seleccionar candidato a

Dirección de Programa Dirección de Especialización Convocar concurso Seleccionar candidato a

Dirección de Maestría Convocar concurso Seleccionar candidato a

Dirección de Tecnología Grupo de investigación Profesor(a)

Contratación

Figura 91. Distribución de discrecionalidad propuesta para el proceso de contratación de profesores

Nótese que en el nuevo diseño se propuso la creación de dos niveles de decisión: el consejo de facultad y el comité de programas, cada uno con responsabilidad sobre los procesos en los que aparece un punto en la fila correspondiente. Este análisis por filas permite observar la capacidad funcional que debe existir en cada nivel estructural de la entidad. Este análisis es el siguiente paso del método.

2.4.4.3 Ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones.

Las filas de la matriz de recursión/función muestran los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a cabo los procesos misionales. Cada fila de esta matriz, como se dijo al comienzo de esta sección, corresponde con uno de los círculos del desdoblamiento de procesos. Si se observa una de estas filas, por ejemplo la correspondiente con las facultades en el caso de la universidad (figura 92), es posible identificar en que procesos de apoyo se tendrá discrecionalidad en este nivel.

163


Recr

eaci

ón

Depo

rtes

Cultu

raSa

lud

Cont

rata

ción

Eval

uaci

ón

Form

ació

n (e

j. M

aest

ría, d

octo

rado

)

Capa

cita

ción

(did

áctic

a y

peda

gogí

a)

Adm

inis

traci

ón c

arga

labo

ral

Carr

era

prof

esor

al

Cont

rata

ción

Eval

uaci

ón

Capa

cita

ción

Carr

era

adm

inis

trativ

a

Cont

rata

ción

Gen

erac

ión

de re

curs

os

Cont

abili

dad

Pres

upue

sto

Audi

toría

Teso

rería

Carte

ra

Adm

isió

n y

regi

stro

Adm

inis

traci

ón d

e m

atríc

ulas

Expe

dici

ón d

e ce

rtific

ados

Adm

inis

traci

ón d

e no

tas

Adm

inis

traci

ón d

e be

cas

y cr

édito

s

Gra

dos

Regi

stro

cal

ifica

do

Adm

inis

raci

ón d

el p

rogr

ama

Actu

aliz

ació

n cu

rric

ular

Acre

dita

ción

UNIVERSIDAD Rectoría Vicerrectoría Académica Oficina de Admisiones y Registro Dirección Administrativa y Financiera Promocióm y Marketing Talento Humano Bienestar Universitario Centro de Gestión y Redes Centro de Cómputo Sistemas Mantenimiento Secretaría General Dirección de Planeación Oficina de Autoevaluación y Acreditación Comité Central de Acreditación Comité Central de Investigaciones Centro de Idiomas Oficina de Relaciones Internacionales Oficina de Asesoría de Investigaciones Oficina de Postgrados Biblioteca Centro de Educación Permanente Comité Curricular Auditoría Centro de Didáctica y Pedagogía Consejo de Fundadores Consejo Académico Consejo de Superior Comité de evaluación de carrera profesoral Comité de Auditoría Administrativa y Financiera Universidad Empresa FACULTAD Consejo de Facultad Comité de Programa Dirección de Programa Dirección de Especialización Dirección de Maestría Grupo de investigación Profesor(a)

Bienestar Profesores Personal Administrativo

Gestión del Talento Humano Gestión de Recursos Financieros

Gestión académica

Estudiantes Programas

Figura 92. Diseño de una nueva distribución de discrecionalidad para la universidad regional

En efecto, observando cada uno de los puntos que aparecen en esta fila se concluye que las facultades tendrán discrecionalidad en los siguientes procesos: contratación, evaluación, formación y capacitación de los profesores de la facultad; administración de la carga laboral; administración de la carrera profesoral; contratación, evaluación y capacitación del personal administrativo de la facultad; elaboración del presupuesto; parte del proceso de admisiones y registro; administración de matrículas; administración de las notas; administración de becas y créditos; administración de sus programas; actualización curricular; y acreditación de los programas de la facultad.

Nuevamente, para cada uno de estos procesos se ha definido la función específica a través de los verbos que delimitan su responsabilidad (figura 91). Comparando este diseño con la situación actual reflejada en la matriz de la figura 89 es posible determinar el perfil de los roles o cargos requeridos para asumir estas nuevas responsabilidades. Los manuales de funciones de estos cargos se actualizarían también a partir de la información contenida en esta matriz.

164

Módulo II

Finalmente, el número de personas que se requieran para cada nivel, por ejemplo para formar parte del equipo de apoyo de la facultad en el ejemplo de la universidad, se calcularía de acuerdo con la complejidad de cada proceso de apoyo. En otras palabras, de acuerdo con la demanda por cada función y la cantidad de recursos que se requieran para responder a esta demanda. Note, por lo tanto, que cada punto de la matriz no corresponde con una persona sino con una función dentro de un proceso. Una persona, por lo tanto, podría hacerse cargo de más de una función. De esta manera es posible ajustar los perfiles de los cargos y los manuales de funciones de la entidad de acuerdo con la nueva estructura organizacional que implica la distribución de discrecionalidad que se acordó.

2.4.4.4 Cohesionar los procesos descentralizados.

Cuando se descentraliza un proceso de apoyo entre varios procesos misionales se genera la posibilidad de pérdidas de control. En otras palabras, otorgar discrecionalidad (o “empoderar” para usar un término común en el ámbito organizacional) requiere del establecimiento de un mecanismo que asegure la cohesión entre los diferentes procesos misionales que asumen la ejecución de este proceso de apoyo. El siguiente ejemplo ilustra este problema.

A mediados de la década de los 80s una entidad del orden nacional decidió sistematizar todos sus procesos. Para ello optó como estrategia descentralizar el área de sistemas que hasta el momento estaba concentrada en una gran oficina en la capital del país. Decidió, entonces, crear oficinas de sistemas en cada una de las 32 regionales y les delegó la función de sistematización de sus sedes. En el lenguaje que se ha venido utilizando en esta sección se diría que las regionales tenían ahora la discrecionalidad para sistematizar la información de su competencia. Cada regional recibió el presupuesto correspondiente con la meta de implantar sus sistemas de información en un plazo no mayor a dos años.

Dos años después todas las regionales contaban con sistemas de información operacionales, sin embargo, cuando la sede nacional pidió reportes consolidados se encontró que era casi imposible producirlos por cuanto los sistemas desarrollados no eran compatibles entre si. En efecto, cada regional, a través de sendas licitaciones, contrató la sistematización de sus procesos. Cada director regional actuó de manera transparente y diligente haciendo uso de la discrecionalidad para decidir que había sido delegada en ellos y ellas. Sin embargo, la ausencia de un mecanismo de cohesión propició el descalabro descrito.

Este mecanismo de cohesión consta de cuatro componentes (ver figura 93): un mecanismo de formulación de políticas centralizadas; un mecanismo de negociación de recursos; un mecanismo de coordinación; y un mecanismo de monitoreo. A continuación estos se explican en detalle.

165


Mecanismo de coordinación

Mecanismo de monitoreo

PolíticasCentralizadas

Mecanismo de negociación

Evitan quiebres (manuales, comités, formatos, métodos)

Aseguran la calidad del proceso(auditorías)

Son condiciones generales que regulan

el proceso

Permiten la asignaciónde recursos para

ejecutar el proceso

Proceso de apoyo descentralizado

Figura 93. Descripción general del mecanismo de cohesión para un proceso descentralizado

Mecanismo formulación de políticas centralizadas: permite la definición y divulgación de políticas, pautas y condiciones o restricciones generales que facilitan la regulación del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos organizacional, los principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son normas internas sobre calidad; principios sobre equidad de género en la contratación de personal; políticas sobre contaminación del medio ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de “software” pirata; políticas sobre el empleo de plataformas de comunicación, etc.

Mecanismo de negociación de recursos: discrecionalidad significa delegación más capacidad de acción. Esto quiere decir que cuando se descentralizan procesos en una entidad es necesario distribuir los recursos que se requieran para que las funciones puedan desarrollarse adecuadamente. Siendo finitos los recursos en una entidad, debe proveerse un canal de comunicación que facilite la negociación y asignación distribuida de estos recursos. Pero, por otra parte, quien asume la ejecución del proceso acepta, al mismo tiempo, la responsabilidad de su ejecución dado que tendrá los recursos necesarios y la discrecionalidad para tomar decisiones. Por lo tanto, esta negociación de recursos debe incluir el acuerdo de un conjunto mínimo de indicadores que permitan la verificación de los compromisos adquiridos.

Mecanismo de coordinación: el propósito de este mecanismo es evitar (o anticiparse) a la ocurrencia de quiebres en la realización del proceso como consecuencia de la discrecionalidad distribuida. La conformación de comités que se reúnen periódicamente para tratar casos atípicos; la redacción y divulgación de manuales, estándares y formatos; el empleo de sistemas de información y la realización de cursos de entrenamiento son todos ejemplos de mecanismos que ayudan a una coordinación entre procesos de apoyo que han sido delegados.

Mecanismo de monitoreo: aun cuando se establezcan mecanismos de coordinación es relativamente común la ocurrencia de quiebres en la operación de los procesos. Estos pueden ocurrir, la mayoría de las veces, por fallas en los procesos de comunicación o por un pobre alineamiento de intereses. También pueden ocurrir, por supuesto, como resultado de conductas dolosas. En cualquier caso es importante contar con un mecanismo de monitoreo que asegure

166

Módulo II

la estabilidad de los compromisos y acuerdos establecidos al momento de distribuir discrecionalidad en el proceso de apoyo bajo consideración. Las actividades de auditoria son propias de este mecanismo de monitoreo.

Los cuatro mecanismos descritos deben diseñarse e implantarse para cada uno de los procesos de apoyo en los que se haya decidido otorgar discrecionalidad. La figura 94 es un ejemplo para el caso del proceso de sistematización de una entidad pública del orden nacional que se mencionó a tras.

Manuales de codificaciónEstándares de programación,formatos de documentación

Auditoría de sistemas

Normas sobre bases de datos y plataformas de

desarrollo

Asignación del presupuesto del presupuesto TICs

Mecanismo de coordinación

Mecanismo de monitoreo

PoliticasCentralizadas

Mecanismo de negociación de

recursos

Sistematización de Procesos

Figura 94. Ejemplo particular del mecanismo de cohesión

El mecanismo genérico puede apreciarse en la figura 95 para todos los procesos de apoyo que hayan sido descentralizados.

El método descrito en esta sección permite, por lo tanto, realizar un diagnóstico del nivel de centralización/descentralización de procesos en una entidad y, con base en este, diseñar un adecuado nivel de discrecionalidad que elimine cuellos de botella, agilice los procesos misionales y promueva la autonomía organizacional asegurando un adecuado nivel de cohesión.

167


Mec. Monitoreo 5

Mec. Monitoreo 1 Mec. Coordinación 1

Mec. Coordinación 5

Proceso de apoyo 1

Proceso de apoyo 2

Proceso de apoyo 3

Proceso de apoyo 4

Proceso de apoyo 5

Políticas proceso 1

Políticas proceso 5

Negoc. recursos 1

Negoc. recursos 5

Figura 95. Mecanismo genérico de cohesión

2.5 Propiciar un adecuado ambiente de control

En esta sección se desarrollarán dos temas. El primero es la construcción de acuerdos éticos en la entidad. El segundo se refiere a la revisión de los estilos de dirección que se manifiestan en la organización y su relación con los propósitos sistémicos de los procesos que se llevan a cabo.

2.5.1 Construcción de acuerdos éticos

La construcción de acuerdos éticos es relativamente nueva en Colombia como tema de interés público y en particular como referente del fortalecimiento del entorno organizacional “virtuoso” en entidades públicas. De hecho, no hace más de diez años que en el país la Corporación Transparencia por Colombia comenzó a trabajar en la promoción y suscripción de pactos de integridad en procesos de contratación pública específicos. En este contexto, y como uno de los elementos de la metodología de construcción de los pactos, se comenzaron a conocer públicamente los acuerdos éticos elaborados y suscritos por funcionarios públicos. Su finalidad estaba centrada en dar señales de integridad y transparencia, para prevenir sobornos, desde las entidades públicas en los procesos de contratación, por excelencia el escenario de negocios entre el sector público y sector privado (Transparencia por Colombia, 1999 y 2000). Posteriormente los pactos de integridad originaron lo que los últimos gobiernos, a través del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PPLC), han promovido en otros ámbitos como pactos por la transparencia, principalmente suscritos por candidatos a gobernaciones y alcaldías.

Los códigos de ética son prácticas habituales en las organizaciones, implementadas sobre todo en el sector privado y en algunos casos por entidades públicas. Sin embargo, su efectividad ha sido cuestionada en los últimos años por reiterados casos de corrupción tanto en el sector privado como público. Estos hechos han generado diversos interrogantes tanto en ámbitos académicos como en quienes trabajan en torno a la gestión organizacional y han posicionado nuevamente en la agenda pública la pertinencia del tema ético y el de la integridad en las organizaciones. “La sociedad valora la integridad especialmente en los momentos de desasosiego moral […] se busca la integridad porque de alguna manera se percibe que los pilares sobre los cuales se ha construido la moral empiezan a flaquear. Las personas piden integridad porque tienen dudas y desconfianza. La sola preocupación por la integridad ya es la expresión de que algo anda mal” (González, 1971, p. 519).

168

Módulo II

Por ello, no es casual que dentro de la reciente propuesta del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) adoptado por el gobierno colombiano para todas sus entidades públicas se incluyeran “los acuerdos, compromisos o protocolos éticos” como uno de los elementos del componente de Ambiente de control, dentro de un subsistema que el MECI

denomina Direccionamiento estratégico.

2.5.2 Los acuerdos éticos en el contexto de la función pública

Hablar de acuerdo implica un proceso colectivo y de consenso, en este caso, en relación con el entorno ético que se pretende propiciar o promover en el contexto del ejercicio de la función pública. Por ello, el referente fundamental y básico del que debiera partir la construcción de acuerdos éticos en entidades públicas son los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. A partir de ellos, cada entidad pública, de acuerdo con su misión y ámbito de trabajo, puede desarrollar y adecuar a sus funciones específicas y prácticas de trabajo dichos principios; su reto es hacerlos aplicables en las prácticas cotidianas de trabajo y en cada una de las decisiones que los funcionarios públicos deben tomar en el ejercicio de sus cargos.

Pero, ¿qué implica que los acuerdos éticos sean un tema relativamente nuevo en las propuestas de mejoramiento de la gestión pública? El hecho de que el tema sea relativamente nuevo en las organizaciones del sector público significa que:

Se concibe como un tema en exploración y construcción.

Es un reto situar los compromisos éticos en la vida laboral cotidiana de las personas que cumplen una función pública específica.

Los interesados en desarrollar acuerdos éticos deben ser creativos para darles contenido y hacerlos aplicables.

Por lo anterior, las entidades públicas deben estar dispuestas a adelantar un proceso de ensayo-error y a llevar a cabo procesos de evaluación y ajuste constante (mirada crítica permanente).

Es indispensable entender la complejidad y la diversidad de las organizaciones para su construcción y aplicación de acuerdo con cada contexto organizacional.

Ha cuestionado el paradigma de que la formación profesional por sí misma es garantía de comportamiento ético de las personas.

La construcción de acuerdos éticos es un proceso propio y específico de cada entidad porque su historia y su cultura, las calidades del recurso humano y en general el ambiente organizacional son particulares. Las diferencias misionales y de complejidad de cada institución pública hacen aún más difícil la construcción de sus acuerdos éticos. Hay entidades de tal nivel de complejidad que presentan grandes diferencias entres sus áreas o dependencias, a tal punto que parecieran entidades distintas. Este tipo de contextos implican retos para interpretar la diversidad y diseñar las metodologías apropiadas, es decir, a la medida, para cada entidad, a la hora de desarrollar el tema de los entornos éticos.

2.5.3 Condiciones necesarias para construir acuerdos éticos efectivos

Para que los acuerdos éticos sean efectivos, deben desarrollarse en organizaciones que buscan la autorregulación. Si se constituyen tan sólo en un requisito de cumplimiento obligatorio, fracasarán y perderán sentido, como ha sucedido con los códigos de ética formales. Por lo anterior, la definición de los acuerdos éticos debe obedecer a un proceso de construcción participativa y voluntaria.

169


Idealmente, pero no como una condición sine qua non, se debe contar con una cultura organizacional y con una voluntad política de los directivos favorables a la construcción de entornos éticos. Sin embargo, puede suceder que en un área específica de la organización se desarrolle un proceso ejemplarizante que tenga efecto de réplica de buenas prácticas éticas en el conjunto de la organización.

Además, el contenido de dichos acuerdos relacionarse con las prácticas cotidianas de trabajo, es decir, no solamente supeditarse a identificar y definir los principios y valores.

Lo anterior debe acompañarse de una reflexión acerca de que los compromisos éticos van más allá de la ley, es decir, son complementarios a lo que esta define. Sin embargo, su punto de partida es el compromiso de cumplir la ley. También es necesario estar atentos al riesgo de banalizar este trabajo o de convertirlo en “saludos a la bandera”.

2.5.4 Procesos metodológicos para construir acuerdos éticos

La experiencia muestra que no existe una sola fórmula para la construcción de acuerdos éticos. La complejidad y la heterogeneidad de las organizaciones públicas y la diversidad en su cultura organizacional hacen necesaria la creatividad a la hora de alcanzarlos. Sin embargo, no debe olvidarse que el proceso sea participativo, mirar con espíritu crítico la idea de “estandarización” y desarrollar el proceso desde el nivel más propicio dependiendo de las condiciones particulares de cada entidad.

Algunas metodologías para la construcción de acuerdos éticos que cumplen con estos principios son las siguientes: 1) la metodología propuesta por el Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, propuesto en el marco del MECI por USAID; 2) la metodología que utiliza Transparencia por Colombia para la construcción de pactos de integridad y acuerdos éticos con funcionarios públicos en temas específicos como la contratación pública; 3) las metodologías que se utilizaron en las experiencias de la Procuraduría General de la Nación; 4) las metodologías desarrolladas por el Centro de Responsabilidad Social Empresarial24; 4) la metodología del caso particular del Ministerio de Minas que desde hace varios años ha desarrollado un trabajo, ligado a la Gestión del Talento Humano, que ha buscado de manera permanente fortalecer el contexto ético de esa institución.

Algunas de estas metodologías no se han sistematizado o permanecen inéditas. No obstante lo anterior, se pueden sugerir unos referentes metodológicos básicos, con la salvedad de que se deben adaptar según los diferentes contextos y condiciones particulares:25

Se parte del supuesto que existe un grupo específico de funcionarios públicos, bien sea de una institución en su conjunto o de un área específica, interesados en construir uno o varios acuerdos éticos.

El grupo específico debe comenzar por conocer o reconocer los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política y otros principios que, según su misión y en el contexto de su función pública, le competen. Por ejemplo, las entidades que trabajan asuntos ambientales o de control cuentan con normas específicas que hacen alusión a principios específicos a esas funciones.

El grupo debe también identificar qué ha desarrollado su institución en relación con el entorno ético de la organización. Por ejemplo, principios y valores consagrados en sus planes estratégicos, códigos de ética (si existen) u otras prácticas que den cuenta de lo que la institución pretende proyectar en su entorno ético.

24 Ver página www.ccre.org.co 25 Estos referentes metodológicos provienen de la experiencia de la autora de esta sección de la Guía en la realización de talleres de construcción de pactos de integridad y acuerdos

éticos, realizados con diversos actores en la Corporación Transparencia por Colombia entre los años 2001 y 2006.

170

Módulo II

A partir de lo anterior el grupo, apoyado en una metodología participativa y con la colaboración de expertos externos, o sin ella, según el caso, identifica los riesgos que pueden afectar el cumplimiento de los valores, los principios o las prácticas éticas seleccionadas.

La consulta a actores externos interesados en la función que realiza el grupo específico es un insumo muy importante para elaborar un completo mapa de riesgos.

Una vez detectados los riesgos a que está enfrentado el entorno ético específico, el grupo identifica las medidas que permitan mitigarlos. Para que estas medidas tengan relación con la vida cotidiana y la toma de decisiones a que se enfrenta cualquier funcionario público en el ejercicio de su cargo, se deben referir a procesos o procedimientos concretos del quehacer del grupo específico, así como a medidas que afectan sus prácticas recurrentes en las que las personas (en calidad de funcionarios públicos) ponen en acción los principios, los valores o los comportamientos éticos individuales.

Es importante llegar a acuerdos en cómo hacer seguimiento a la aplicación de las medidas a tomar frente a los riesgos y a la renovación continua del acuerdo ético.

Las medidas resultantes del ejercicio anterior generalmente se plasman en los documentos denominados acuerdos, declaraciones o protocolos éticos. La discusión participativa de la edición del texto final es un trabajo muy importante para que el grupo se sienta comprometido realmente con su contenido y su aplicación.

La implementación de estrategias de información y comunicación pública del acuerdo, declaración o protocolo resultante de este proceso, es una herramienta fundamental para su cumplimiento y la rendición de cuentas. Además contribuye a la consolidación de una cultura organizacional efectivamente responsable frente al ejercicio de la función pública.

2.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestión Ética para entidades del Estado propuesta

en el contexto del MECI

Para desarrollar este tema, el gobierno colombiano con el apoyo de USAID desarrolló el Modelo de gestión ética para entidades del Estado que da orientaciones conceptuales y metodológicas para desarrollar este elemento del componente Ambiente de control del MECI.

Las propuestas de estandarización y el enfoque conceptual y metodológico del modelo mencionado han generado algunos cuestionamientos y críticas, como los siguientes:

La idea de estandarización de todo el modelo es considerada como “una forma de homogenización de la sociedad y de desconocimiento de la dinámica social; la estandarización de los sujetos sociales” (Jaramillo, 2006), entre otros aspectos.

Su concepción es considerada funcionalista e instrumentalista de la moral.

Se critica las definiciones de ethos, moral, valores, entre otras, que aparecen en el documento. Por ejemplo, “Ethos no significa en modo alguno *morada, costumbres, tradiciones*, sino formación (paideia) del ciudadano (polités) para la vida de la *ciudad*, como sociedad civil (polis), es decir, formación de un *carácter*; o más bien de un *talante* político” (Jaramillo, 2006).

171


Se cuestiona el “asumir que la ética no tiene ningún fundamento racional argumentativo sino que viene de algo solamente emocional” (Jaramillo, 2006).

Por lo anterior, es importante que quienes implantan el MECI realicen una lectura crítica del modelo mencionado y lo adapten a las condiciones organizacionales y humanas de cada entidad pública.

La secuencia de pasos propuestos por el Modelo de gestión ética para abordar los acuerdos éticos es:

Conformación de equipos de trabajo.1.Diagnóstico de las prácticas éticas en la entidad.2.Formulación del código del buen gobierno.3.Elaboración del código de ética.4.Construcción de compromisos éticos (áreas organizacionales).5.Diseño de un plan de mejoramiento para la gestión ética (estrategias pedagógica y comunicativa).6.

El proceso de construcción de cada uno de los elementos que prevé el Modelo de gestión ética para entidades del Estado, aunque es un referente, en la práctica no se da uniformemente por las razones de diferenciación y complejidad institucional antes anotadas. Dependiendo de la dinámica institucional, en algunas entidades es más práctico iniciar el proceso por la construcción de lo que se denomina código del buen gobierno, en otras las condiciones permiten desarrollar un proceso de abajo hacia arriba, es decir, partiendo de la construcción de acuerdos éticos por áreas. En fin, cada entidad debe hacer lo mejor posible de acuerdo con sus condiciones particulares y dependiendo de quién esté liderando el proceso.

Es importante tener en cuenta que para muchas entidades no es nuevo trabajar sobre el entorno ético con sus funcionarios. El tema ha podido estar articulado a sus políticas y estrategias de administración del talento humano y a programas de formación humanística. Sin embargo, para otras puede ser totalmente desconocido como ejercicio de construcción colectivo y planificado. No obstante, toda organización es por excelencia un grupo de personas que de manera consciente o no inciden en el ambiente organizacional y ético de una institución. Esto brinda la oportunidad, en cualquier circunstancia, de abordar un proceso de reflexión y mejoramiento del entorno ético-organizacional.

Además, los códigos de ética en general se circunscriben a una declaración de valores con sus definiciones. En ese sentido, son sólo un referente sobre el cual es necesario reflexionar acerca de cómo influyen o no en las prácticas cotidianas de trabajo: de lo contrario, seguirán siendo enunciados con poco o ningún impacto en la cultura organizacional. De ahí la importancia de que los acuerdos éticos por áreas (o como se les quiera denominar) se construyan con cada funcionario y grupos afines en funciones, para llevar su contenido y su aplicación efectivamente a las prácticas cotidianas de trabajo.

Generar entornos éticos es intrínseco a generar procesos de construcción participativa a partir de los cuales se generen consensos sobre lo que una organización pretende proyectar como mensaje ético, en el supuesto de que el contenido de los valores y los principios no es único ni neutral (Jaramillo, 2006).

Por ahora, y a futuro próximo, lo interesante para el Estado colombiano en el tema de la construcción de acuerdos éticos podría ser recoger y difundir las experiencias exitosas sobre las diferentes metodologías que creativamente desarrollen a su medida las diversas instituciones u organizaciones públicas, con la idea de que este es un proceso de aprendizaje colectivo.

172

Módulo II

2.6 Revisar los estilos de dirección

Un estilo de dirección se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional desarrolla su rol. Es claro, por lo tanto, que diferentes estilos de dirección pueden afectar la gestión de un proceso porque habrá algunos estilos que se adecuen mejor a sus objetivos generales. Por esto, identificar los estilos de dirección de quienes son responsables de gestionar los procesos de la entidad y compararlos con los propósitos de estos procesos es importante para asegurar un adecuado alineamiento entre estos. Esta sección explicará cómo lograrlo.

2.6.1 Identificar estilos de dirección

Un método común para diferenciar estilos de dirección proviene del uso del índice de Myers Briggs26. Este índice se construye con base en la identificación de varias preferencias en el estilo de dirección. Así como una persona puede usar ambas manos para realizar diferentes actividades, la mayoría tiene una preferencia por ser diestros o zurdos; en este mismo sentido se utiliza la expresión de preferencias en los estilos de dirección.

El índice de Myers Briggs distingue cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los siguientes aspectos propios de la gestión organizacional:

¿Hacia dónde prefiere enfocar sus acciones?: si una persona tiende a dirigir sus acciones a relacionarse con la gente, recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su entorno, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser extrovertido (E). Si se inclina por dirigir sus acciones al estudio de ideas, al análisis de información, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir a centrarse en su mundo interior, su estilo se caracteriza por ser introvertido (I).

¿Cómo prefiere procesar la información?: si una persona da prelación a considerar hechos objetivos, datos concretos, tener claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se caracteriza por ser el de un observador (V). Si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto, anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo se caracteriza por ser intuitivo (N).

¿Cómo prefiere tomar decisiones?: si una persona tiende a tomar decisiones con base en una lógica objetiva usando una aproximación analítica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina racional (R). Por el contrario, si se inclina a hacerlo con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia es hacia lo emocional (O).

¿Cómo prefiere organizar sus actividades?: si una persona prefiere que sus actividades estén adecuadamente planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser el de un planeador (P). Si tiende a ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones según estas se vayan presentando, entonces su preferencia es la de ser adaptativo (A).

Con base en las preferencias mencionadas en los cuatro aspectos anteriores es viable identificar 16 estilos posibles de dirección, cada uno caracterizado por la combinación de cuatro letras según la siguiente convención: E = extrovertido; I = introvertido; V = observador; N = intuitivo; R = racional; O = emocional; P = planeador; A = adaptativo. El cuadro de la figura 96 muestra estas combinaciones.

26 Ver, por ejemplo, http://www.teamtechnology.co.uk/tt/t-articl/mb-simpl.htm

173


IVRP

IVRA

EVRA

EVRP

IVOP

IVOA

EVOA

EVOP

INOP

INOA

ENOA

ENOP

INRP

INRA

ENRA

ENRP

Introvertido;Observador; Racional;

Planeador

Extrovertido;Intuitivo; Emocional;

Adaptativo

Figura 96. Estilos de dirección

2.6.2 Los propósitos sistémicos de los procesos

En el Módulo I de la Guía se distinguió entre procesos misionales y de apoyo. Los primeros son aquellos mediante los cuales la entidad produce los bienes o servicios que ofrece a sus beneficiarios (usuarios, clientes o ciudadanía). Los segundos son aquellos necesarios para desarrollar los procesos misionales. Estos últimos, a su vez, se pueden clasificar en cuatro categorías según su propósito sistémico, es decir, según su valor agregado en los procesos misionales que apoya. Estos cuatro propósitos sistémicos son: coordinar, monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia.

Procesos de coordinación: buscan alinear intereses entre procesos misionales. Por ejemplo los procesos de capacitación, selección de personal, contratación, asesoría legal, desarrollo de sistemas de información, elaboración del presupuesto, contabilidad, entre otros, son todos procesos cuyo propósito sistémico es el de coordinar procesos misionales.

Procesos de monitoreo: su objetivo es evitar rupturas en expectativas que se han acordado. Los más comunes son los procesos de auditoria y los de evaluación de actividades.

Procesos que proveen inteligencia: su foco de observación es el entorno de la entidad y su énfasis está en el futuro. El objetivo de estos procesos es explorar alternativas de desarrollo para la entidad en cuanto a nuevos productos o servicios que pueda ofrecer, beneficiar a más personas, desarrollar prácticas novedosas, introducir el uso de nuevas tecnologías o realizar alianzas estratégicas. Ejemplos de este tipo de procesos son los de mercadeo, planeación prospectiva (no los de planeación operativa) y búsqueda de mejores prácticas (mediante técnicas como el benchmarking).

Procesos que definen la estrategia: son los procesos que utiliza la entidad para definir sus objetivos estratégicos. Por lo general, consideran tanto las propuestas que emanan de los procesos que proveen inteligencia como las restricciones que surgen de la gestión de los procesos misionales. Una síntesis dialéctica de estas propuestas y restricciones debe dar como resultado la formulación de la dirección estratégica de la entidad.

Es posible adscribir un estilo de dirección deseado para cada uno de los procesos misionales y de apoyo teniendo como referente el propósito sistémico que lo caracteriza (ver la figura 97). A partir de esta caracterización y de la identificación del estilo de dirección de cada persona responsable por la gestión de un proceso, se puede elaborar un diagnóstico de los estilos de dirección en la entidad. El proceso detallado para realizar este diagnóstico se explica a continuación.

174

Módulo II

EVRA EVRP EVRPE/INOA ENRA

Coordinar Monitorear Inteligencia EstrategiaProcesomisional

Procesos de apoyo

Extrovertido,Observador,Racional,

Adaptativo

Extrovertido,Observador,Racional,Planeador

Ex/Introvertido,Intuitivo,

Emocional,Adaptativo

Extrovertido,Intuitivo,Racional,

Adaptativo

Extrovertido,Observador,Racional,Planeador

Figura 97. Estilo de dirección deseado para cada tipo de proceso según su propósito sistémico

2.6.3 Diagnóstico de los estilos de dirección

Las actividades que se recomienda adelantar para realizar un diagnóstico de los estilos de dirección en una entidad son los siguientes:

Identificar los procesos de la entidad: lo cual puede hacerse a partir del mapa de procesos de la entidad.

Clasificar los procesos entre misionales y de apoyo y estos últimos según los cuatro propósitos sistémicos mencionados (ver la figura 97).

Identificar los responsables de la gestión de los procesos: nótese que una misma persona puede estar a cargo de más de un proceso.

Determinar el estilo gerencial de cada persona responsable de un proceso: para ello se utilizará una adaptación de la encuesta de Myers Brigss (ver el anexo 2).

Elaborar un diagnóstico de los estilos de dirección: con la información recogida en los puntos anteriores se elabora la matriz que se presenta en la figura 98. En cada fila de esta matriz, aparece el nombre de una persona responsable por la gestión de uno o más procesos. Para cada uno de los procesos a su cargo, se escriben las cuatro letras que caracterizan su estilo de dirección debajo del propósito sistémico que caracteriza los procesos que tiene a su cargo. Por ejemplo, en la figura 98 la primera persona está a cargo de un proceso cuyo propósito sistémico es la coordinación. En la intersección de esta primera columna con esta fila aparecen las letras IVEP que describen el estilo gerencial de esta persona.

175


Nnnnnnnnnnnn

Mmmmmmmm

Ppppppppppppp

.............................

.............................

.............................

.............................

.............................

.............................

.............................

Zzzzzzzzzzzzzzz

EVRA EVRP

Coordinar Monitorear InteligenciaProcesos de apoyo

EVRP

Procesomisional

E/INOA ENRA

EstrategiaDirectivo(a)

IVOP

IVRP

ENRP

ENRP

Figura 98. Matriz para elaborar el diagnóstico de los estilos de dirección en la entidad

El diagnóstico particular surge al comparar este estilo de dirección con el estilo esperado de este tipo de procesos, que en la figura aparece en color naranja en la segunda fila. En el ejemplo analizado, el estilo de dirección esperado es el caracterizado por las letras EVRA. Esto quiere decir que mientras que esta persona es introvertida, observadora, emocional y planeadora, el cargo sugiere a una persona cuyas preferencias en su estilo de dirección sean las de alguien extrovertido, observador, racional y adaptativo. Esto indicaría que habría un desfase en la forma en que la persona actualmente prefiere enfocar sus acciones (es introvertida y se requiere alguien más extrovertido), una diferencia en la forma en que prefiere tomar decisiones (es emocional y se requiere alguien más racional) y una diferencia en la manera en que la persona organiza sus actividades (es planeadora y se requiere a alguien más adaptativo).

Lo anterior indica a cada una de las personas responsables de procesos hacia donde debería focalizar sus esfuerzos para adaptar sus preferencias en cuanto a su estilo de dirección al propósito de los procesos a su cargo. El cuadro de la figura 98, por lo tanto, es un mapa de los desajustes en los estilos de dirección que debe considerar la entidad para fortalecer su ambiente de control de acuerdo con este componente del MECI.

176

Módulo II


Beer, S. (1959). “Cybernetics and Management”. London: The English Univ. Press.

Beer, S. (1966). “Decision and Control”. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1975). “Fanfare for Effective Freedom”. In: “Platform for Change”, London: Wiley

Beer, S. (1979). “The Heart of Enterprise”. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1981). “Brain of the Firm”. Chichester: Wiley.

Beer, S. (1985). “Diagnosing the System for Organisations”. Chichester: Wiley.

Checkland, P. (1981). “Systems Thinking, Systems Practice”. Chichester: Wiley.

Espejo R., Bowling, D. and Hoverstadt, P. (1999). “The Viable System Model and the Viplan Software”, in Kybernetes, Vol 28 Number 6/7, 661-678.

Espejo, R., Shuhmann, W., Schwaninger, M. and Bilello, U. (1996). “Organisational Transformation and Learning”, Chichester: Wiley

Espejo, R. and Bowling, D. (1993). “An Intervention with the Cybernetic Methodology in Regent Engineering”. In: “Organisational Fitness”, Espejo, R. and Schwaninger, M. (eds.), Frankfurt: Campus Verlag.

Godet, M. (1993). “De la Anticipación a la Acción: manual de prospectiva y estrategia”, Mexico: Alfaomega.

Gonzalez, J. (1971). “La transparencia, la integridad y la misión institucional: elementos conceptuales del Índice de Integridad de las entidades Pública”. Documento preparado por el autor para Transparencia por Colombia, en el marco de un convenio suscrito con la Universidad Nacional de Colombia. Comentario en referencia a la Filosofía Moral de Rawls, p- 519.

Jaramillo. M. (2006). “Elementos conceptuales y propuesta metodológica para la elaboración del protocolo ético de la UIS”. Escuela de Filosofía, Universidad Industrial de Santander, documento interno.

Kaplan, R., Norton, D. (1993). “Putting the Balanced Scorecard to Work”, Harvard Business Review, September-October, p.: 4-17.

Kim, D. (1993) “The Link between Individual and Organizational Learning”, Sloan Management Review, Fall, pp.37-50.

177


López-Viñegla, A. (2001): “El Cuadro de mando”, http://www.5campus.com/leccion/cmando, consultado en marzo 26 de 2007.

Max-Neef, M., Elizalde, A., Hopenhayn, M. (1997). “Desarrollo a escala humana: una opción para el futuro”, CEPAUR, Fundación Dag Hammarskjöld, Medellín: proyecto 20 editores.

Maturana, H. and Varela, F. (1987). “The Tree of Knowledge: The Biological Roots of Human Understanding”. Boston: New Library Science.

Moeller, R. (2007). “COSO Enterprise Risk Management: Understanding the New Integrated ERM Framework”, Chichester: Wiley.

Reyes, A. (2006). “A practical tool to recognize individual and organizational learning obstacles”. In the Proceedings of the Vth European Congress on Complex Systems – EMCRS – Viena.

Senge, P. (1990). “The Fifth Discipline”, New York: Doubleday.

Shannon, C. and Weaver, W. (1949). “The Mathematical Theory of Communication”. Urbana: University of Illinois Press.

Transparencia por Colombia, (1999 y 2000). Cuadernos de Transparencia por Colombia No.1, 1999 y No. 3, 2000. Ver página www.transparenciacolombia.org.co

Wilson, B. (1993). “Sistemas: conceptos, metodología y aplicaciones”, México: Grupo Noriega Editores.

178

Módulo II

ANEXO 1

Instrumento para medir el coeficiente estratégico

El instrumento tiene cuatro grupos de afirmaciones claramente diferenciadas por color. El equipo MECI debe reunirse con el nivel directivo de la entidad para discutir y acordar las respuestas que revelan la situación actual de la entidad en cada caso.

Primera parte

Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un "1" en la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por

favor escriba la evidencia que respalda esta posición.

La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre el impacto de sus actividades Evidencia

Frente a la anterior afirmación, usted se encuentra:

Completamente de acuerdo

Parcialmente de acuerdo

Totalmente en desacuerdo

La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre las necesidades / expectativas de sus clientes/beneficiarios/usuarios Evidencia





La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre nuevas tecnologías que podría utilizar para ofrecer sus servicios Evidencia





179


La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre las regulaciones que podrían afectar su labor Evidencia





Segunda parte


favor escriba la evidencia que respalda esta posición.La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre nuevas competencias y habilidades que debe desarrollar internamente Evidencia





La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre nuevos servicios que podría ofrecer a sus beneficiarios Evidencia





180

Módulo II

Tercera parte

Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un “1” en la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por

favor escriba la evidencia que respalda esta posición.La entidad sistemáticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar la prestación de sus servicios Evidencia





La entidad sistemáticamente explora la posibilidad de ofrecer sus servicios a otros clientes/beneficiarios/usuarios Evidencia





La entidad sistemáticamente explora “mejores prácticas” que puedan mejorar su quehacer organizacional Evidencia





181


Cuarta parte


favor escriba la evidencia que respalda esta posición.

La entidad tiene claramente establecidos su misión y visión Evidencia





La entidad tiene claramente establecidos sus objetivos estratégicos Evidencia





La entidad tiene claramente establecidos un presupuesto que respalda sus objetivos estratégicos Evidencia





El resultado se obtendrá con la matriz de posibilidades siguiente.

El índice estratégico de la entidad es:

Incipiente SI

Medio NO

Avanzado NO

182

Módulo II

ANEXO 2

Un método para identificar los estilos de dirección en una entidad

Estilo de dirección individual

Para calcular los estilos de dirección de personas en cargos directivos de su entidad, use el archivo en Excel denominado Instrumento para identificar los estilos de dirección (v3). Este archivo se provee con la versión electrónica de la Guía,la cual se encuentra en la página web de la Veeduría Distrital, www.veeduriadistrital.gov.co, en el link MODELOESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO - HERRAMIENTAS MECI.

En las primeras filas de la hoja de Excel encontrará las siguientes casillas (figura A1).

3 2 1 1 2 3

Ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente.

Produciendo ideas creativas.

Buscando tanta información como pueda.

Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las otras personas.

Valorando las cosas que considero más importantes para mi.

Reaccionando ante hechos inesperados.

Buscando mejores perspectivas frente a lo que ocurre.

Entendiendo por qué ocurren las cosas.

1

2

3

4

En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando:

Figura A1. Primeras preguntas del cuestionario sobre estilos de dirección

Escriba un 1 en alguno de los seis espacios numerados de 1 a 3, dependiendo de las instrucciones en la casilla superior blanca. Siendo 3 el espacio que representa su más alta preferencia y 1 el que representa su preferencia más baja.

Por ejemplo, en la figura A1 suponga que usted se siente mejor “ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente”. Para indicar esta preferencia debe escribir un 1 en la casilla 3 de la fila de color amarillo, como se ve en la figura A2.

3 2 1 1 2 3









1

2

3

4


1

Figura A2. Ejemplo de cómo se diligencia la matriz del cuestionario sobre estilos de dirección

Llene el resto de la hoja teniendo en cuenta las instrucciones y sus preferencias. Recuerde siempre escribir un 1 en la casilla que representa más lo que usted piensa, hace o siente. También diligenciar una sola casilla por fila; de lo

183


contrario el valor del índice será incorrecto.

En la figura A3 se observa una hoja completamente diligenciada.

3 2 1 1 2 3

Conteste las siguientes preguntas escribiendo 1 en la casilla que corresponda con su preferencia









1

1

1

1

Cuando las personas cambian las cosas que no necesitan ser cambiadas.

Cuando las personas me dicen qué debo hacer.

Cuando las personas no entienden cómo funcionan las cosas.Cuando las personas carecen de imaginación para considerar otras alternativas en una situación.

Que la gente adopte un solo punto de vista.

Que la gente piense de manera ilógica.

Que la gente no sea consciente de sus propias creencias y valores.Que la gente se fije demasiado en los pequeños detalles de su trabajo.

Estructurar claramente cómo se deben hacer las cosas.

Tratar de hacer algo que nunca se ha hecho antes.

Explorar nuevos y diferentes puntos de vista.

Desarrollar nuevas teorías que expliquen lo que está ocurriendo.

Pensar en aquello que es más importante para el desarrollo del trabajo.Servir de agente de cambio para realizar múltiples proyectos.

Construir armonía entre las personas a cargo.

Imaginar una visión radical sobre el futuro del trabajo.

Cuando las personas me dan demasiada información detallada.Cuando las personas tienen fuertes convicciones personales que no cambian.Cuando las personas no tienen en cuenta los sentimientos de los demás miembros del grupo.Cuando las personas no hacen lo que se necesita hacer.

Que la gente sueñe con ideas poco realistas.

Que la gente no tenga en cuenta los sentimientos de las demás personas del grupo.

Que la gente no sea organizada.

Que la gente cambie continuamente el tema de conversación.

Ser apasionado respecto a mis convicciones personales.

Producir gran cantidad de información detallada.

Asegurar que los problemas se resuelvan tan pronto como aparezcan.

Construir una atmósfera de trabajo más amigable.

Organizar las actividades del trabajo.

Leer sobre datos y antecedentes de proyectos en curso.Elaborar explicaciones sobre cómo operan las cosas en el trabajo.Adelantar actividades que necesitan llevarse a cabo.

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

7

8

1

2

3

4

13

14

15

16

17

18

19

20


En el contexto de su relación con las personas que trabajan directamente con usted, seleccione la afirmación que representa la situación que a usted más le disgusta.

En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmación que representa el peor defecto de las personas que trabajan con usted:

En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmación que represente lo que más disfruta hacer o pensar.

9

10

11

12

5

6

En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmación que represente aquello que preferiría hacer durante todos los días.

1

1

Figura A3. Ejemplo de cómo diligenciar el cuestionario sobre estilos de dirección

184

Módulo II

Tras diligenciar completamente la hoja en Excel encontrará el resultado que identifica sus preferencias en su estilo de dirección en la matriz Resultado de su prueba (ver la figura A4). Esta matriz se encuentra en la parte inferior derecha de la hoja.

IVRP IVOP INOP INRP195 230 362 327

IVRA IVOA INOA INRA228 305 365 288

EVRA EVOA ENOA ENRA128 163 295 260

EVRP EVOP ENOP ENRP125 202 262 185

Resultado de su prueba

Figura A4. Ejemplo del resultado de aplicar el cuestionario sobre estilos de dirección

El valor más alto corresponde a la combinación de preferencias que caracterizan su particular estilo de dirección. En este caso es INOP que significa: Introvertido, Intuitivo, Emocional y Adaptativo.

Estilo de dirección ideal aplicado a los procesos de la entidad

Para caracterizar los estilos de dirección de cada proceso se propone utilizar la siguiente matriz denominada: CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION SEGÚN PROCESOS que se muestra en la Figura A527. La forma de diligenciar esta matriz es la siguiente.

En las dos primeras columnas se listan los procesos y subprocesos identificados en el desdoblamiento de procesos de la entidad, con su respectiva numeración o código; en las primeras filas, se relacionan los diferentes estilos o preferencias de dirección que fueron definidos en El índice de Myers Briggs a saber:

¿Hacia donde prefiere enfocar sus acciones?: si prefiere dirigir sus acciones a relacionarse con personas, recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su entorno, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser EXTROVERTIDO (E). Por otra parte, si prefiere dirigir sus acciones al estudio de ideas, al análisis de información, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir a centrarse en su mundo interior, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser INTROVERTIDO (I).

¿Cómo preferimos procesar la información?: si prefiere considerar hechos objetivos, datos concretos, tener claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se caracteriza como ser el de un OBSERVADOR (V). Por otra parte, si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto, anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo en este respecto se caracteriza por ser INTUITIVO (N).

27 Esta herramienta fue diseñada por el consultor de la Veeduría Distrital, Alberto Castiblanco Bedoya.

185


NOMBRE DE LA ENTIDAD:

CODIGO MACROPROCESO/ PROCESO MISIONAL

EXTROVERTIDO (E.) INTROVERTIDO (I) OBSERVADOR (V) INTUITIVO (N) RACIONAL( R.) EMOCIONAL (O) PLANEADOR (P) ADAPTATIVO (A)1MACROPROCESO 1 1 0 1 0 0 1 1 0 E V O P1.1Proceso 0 1 0 1 1 0 1 0 I N R P1.2Proceso 1 0 1 0 1 0 0 1 E V R A1.3Proceso 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A1.4Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P2MACROPROCESO 2 1 0 1 0 1 0 1 0 E V R P2.1Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P2.2Proceso 1 0 0 1 1 0 1 0 E N R P2.3Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P2.4Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P3MACROPROCESO …n 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A3.1Proceso 1 0 1 0 1 0 1 0 E V R P3.2Proceso 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A3.3Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P

CARACTERISTICA DESEADA

PROCESOS MISIONALES ENFOQUE DE LAS ACCIONES PROCESAMIENTO DE INFORMACION TOMA DE DECISIONES ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO

DISTRIBUCION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION EN LOS PROCESOS MISIONALES

Implica estudio de ideas, análisis de

informacion,elaborar

explicaciones y reflexionar sobre

creencias

Implica relaciones con

personas, recursos, cosas o situaciones

Requiere observar hechos concretos y describir lo que

sucede en el entorno

Requiere que el trabajo diario sea

flexible y responda a situaciones especificas

presentadas en el momento

Requiere que las actividades estén

plenamente planeadas, sean

estables y organizadas

Se requiere tomar

decisiones con base en valores,

creencias personales y emociones

Se requiere tomar decisiones con base en una lógica objetiva, utilizando una aproximación

analítica y desapasionada

Requiere explorar nuevas

posibilidades, acercarse a lo

incierto, anticipar situaciones

obvias

CARACTERIZACION DE LOS

ESTILOS DE DIRECCION POR

PROCESOS

Figura A5. Matriz de caracterizacion de los estilos de direccion según procesos

¿Cómo preferimos tomar decisiones?: si prefiere tomar decisiones con base en una lógica objetiva usando una aproximación analítica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina como RACIONAL (R). Por el contrario, si prefiere tomar decisiones con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia en este aspecto es hacia lo EMOCIONAL (O).

¿Cómo preferimos organizar nuestras actividades?: si prefiere que sus actividades estén adecuadamente planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser de un PLANEADOR (P). Por otra parte, si prefiere ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones según estas se vayan presentando, entonces su preferencia en este aspecto es por ser ADAPTATIVO (A).

Posteriormente, y mediante un ejercicio de discusión en grupo28, se procede a designar el valor de uno (1) en el caso en que se considere que dicha característica deba cumplirse y cero (0) en caso contrario, frente a cada proceso listado, es decir, se colocará el valor de uno si se considera que dicha característica debe ser la predominante en el estilo de dirección de ese proceso. Automáticamente en las últimas columnas, la herramienta seleccionará la letra respectiva que corresponde al estilo calificado con uno, mostrando al final las cuatro letras respectivas que identifican cada una de las preferencias identificadas anteriormente, por lo que se recomienda que estas últimas columnas no se modifiquen manualmente o cambiando las formulas que contiene la matriz para dichos cálculos. Para ilustrar el ejercicio, considérese el siguiente ejemplo.

En una entidad del Distrito se definió que frente al macroproceso de servicio al ciudadano de esta entidad, se considera que respecto al enfoque de las acciones se requiere un estilo de dirección Extrovertido, por lo tanto se asigna el valor de uno (1) a éste estilo y cero (0) para el Introvertido. Así mismo, frente al primer proceso denominado administración de políticas de los servicios, se considera que el estilo de dirección predominante debe ser el Introvertido, por lo que

28 Se sugiere que el grupo encargado de discutir el estilo de dirección deseado por cada proceso esté conformado por los integrantes de los equipos MECI-SGC

186

Módulo II

el valor de uno (1) se asignará a dicho estilo y por lo tanto el estilo de dirección Extrovertido tendrá un valor de cero (0). (Figura A6).

PROCESO/SUBPROCESOImplica relaciones con

personas, recursos, cosas o situaciones

Implica estudio de ideas, análisis de informacion, elaborar explicaciones y

reflexionar sobre creencias

EXTROVERTIDO (E.) INTROVERTIDO (I)

1 1. SERVICIO AL CIUDADANO 1 0

1.1 1.1. Administración de polÍticas de servicios 0 1

1.2 1.2. Administración canales de comunicación 1 0

1.3 1.3. Gestión de quejas y reclamos 1 0

1.4 1.4. Seguimiento y medición del servicio 0 1

ENFOQUE DE LAS ACCIONESPROCESOS MISIONALES

Figura A6. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (etapa 1)

Siguiendo con el mismo ejemplo, para el caso del mismo proceso, se considera que el estilo de dirección predominante respecto al procesamiento de información, debe ser el del Observador, por lo que se asignará el valor de uno (1) a este estilo y de cero (0) al estilo intuitivo. De manera similar se asignará un valor a cada subproceso. (Ver figura A7).

PROCESO/SUBPROCESORequiere observar hechos concretos y describir lo que sucede en el entorno

Requiere explorar nuevas posibilidades,

acercarse a lo incierto, anticipar situaciones

obvias

OBSERVADOR (V) INTUITIVO (N)


1.1 1.1. Administración de políticas de servicios 0 1

1.2 1.2. Administración canales de comunicación 1 0



PROCESOS MISIONALES PROCESAMIENTO DE INFORMACION


Igual procedimiento se sigue para asignar un valor de uno (1) o cero (0) al estilo de dirección que debería predominar frente a la toma de decisiones. Para efectos del ejemplo se afirmará que el proceso debería tener un estilo predominante de Emocional sobre el racional, como se puede observar en la figura A8

187


PROCESO/SUBPROCESO

Se requiere tomar decisiones con base en

una lógica objetiva, uilizando una

aproximación analítica y desapasionada

Se requiere tomar decisiones con base en valores, creencias

personales y emociones

RACIONAL( R.) EMOCIONAL (O)


1.11.1. Administración de polÍticas de

servicios 1 0

1.21.2. Administración canales de

comunicación 1 0



TOMA DE DECISIONESPROCESOS MISIONALES


En el mismo ejemplo se tendrá que para este proceso, frente al estilo que debe predominar respecto a la forma de organizar el trabajo, sería el estilo Adaptativo, por lo que se asignará el valor de uno (1) al mismo y cero al estilo planeador. (Ver figura A9).

PROCESO/SUBPROCESO

Requiere que las actividades estén

plenamente planeadas, sean estables y

organizadas

Requiere que el trabajo diario sea flexible y

responda a situaciones especificas presentadas en

el momento

PLANEADOR (P) ADAPTATIVO (A)


1.11.1. Administración de polÍticas de

servicios 1 0

1.21.2. Administración canales de

comunicación 0 1



ORGANIZACIÓN DEL TRABAJOPROCESOS MISIONALES


Finalmente se tendrá que el estilo de dirección deseable o predominante para el macroproceso de servicio al ciudadano debería ser descrito como EVOA: Extrovertido, Observador, Emocional y Adaptativo, según se puede observar en el cuadro de la figura A10.

188

Módulo II

PROCESO/SUBPROCESO

1 1. SERVICIO AL CIUDADANO E V O A1.1

1.1. Administración de polÍticas de servicios I N R P

1.21.2. Administración canales de comunicación E V R A

1.3 1.3. Gestión de quejas y reclamos E N R A1.4 1.4. Seguimiento y medición del servicio I V R P

PROCESOS MISIONALES

CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION POR PROCESOS

Figura A10. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (estilo seleccionado)

Este mismo procedimiento se deberá seguir para cada macroproceso y proceso misional y de apoyo del mapa de procesos de la entidad, obteniendo así las características predominantes de los estilos de dirección deseados por proceso.

La matriz resultante será el referente para comparar los estilos de dirección existentes en la actualidad una vez se aplique el Índice de Mayer Briggs con el instrumento que se describió en este anexo. De esta comparación saldrán los insumos para formular el plan de mejoramiento individual aplicable a los directivos que obtengan un perfil de estilos muy disimiles frente a los identificados como estilos deseados según el consenso de los grupos. La aplicación de esta herramienta, por supuesto, debe ser sometida a revisión, validación y aprobación por parte de alta dirección de la entidad.


(MECI) con Enfoque SistémicoMódulo III

191


MAPA CONCEPTUAL


Módulo II

Gerencia dedesempeño

Módulo IIIMódulo I

Fortalecer las relaciones con estos grupos

Identificar losgrupos de

interés

1. INTRODUCCIÓN

El módulo III de la Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno – MECI – tiene cinco propósitos: 1) presentar las herramientas metodológicas necesarias para que una entidad pública fortalezca sus relaciones con el entorno que le es más relevante, lo que aquí se denomina una gerencia de desempeño; 2) ilustrar las estrechas relaciones que existen entre el MECI y el sistema de gestión de la calidad NTCGP 1000:2004; 3) Mostrar las relaciones entre cada componente del MECI y las herramientas metodológicas desarrolladas a lo largo de esta Guía; 4) presentar algunos ejemplos de aplicación específica de las herramientas de la Guía en varias entidades del Distrito; 5) presentar de manera organizada las normas más relevantes asociadas con el control interno; y 6) desarrollar un glosario de términos técnicos usados a lo largo de la Guía. Los tres primeros serán el tema de las siguientes secciones mientras que los tres últimos formarán parte de los anexos.

2. GERENCIA DE DESEMPEÑO

Cualquier organización existe en un entorno con el cual mantiene relaciones de manera recurrente. Una forma de establecer el entorno de una entidad se describió en el módulo I de la presente Guía.

En efecto, cuando se presentaron las herramientas para hacer una delimitación sistémica de una entidad se planteó como instrumento el nemónico TASCOI. Este término permite recordar seis elementos asociados con la descripción sistémica de una organización: su Transformación, es decir, el proceso de elaboración de los bienes o el de prestación de los servicios que ofrece; los Actores, que se refiere a los roles organizacionales que desarrollan la misión de la entidad; los Suministradores, que son otras organizaciones que proveen los insumos que se requieren para producir

192

Módulo III

los bienes y servicios que ofrece la entidad; los Clientes, usuarios o beneficiarios que reciben estos bienes o servicios; los Organizadores, quienes forman parte de la entidad y tienen la responsabilidad por su efectiva operación; y los Intervinientes, que son otras entidades que con su actuar pueden afectar el quehacer de la entidad objeto de estudio (por ejemplo los entes reguladores).

Es claro, a partir de la definición anterior, que los suministradores, los clientes (usuarios o beneficiarios) y los Intervinientes, de manera genérica, constituyen el entorno con el cual una entidad mantiene (o debería mantener) relaciones recurrentes para asegurar su viabilidad. En otras palabras, estar pendientes de las necesidades y expectativas de quienes conforman el entorno institucional es una condición hacia el desarrollo de nuevos mercados, la innovación, la reducción de riesgos económicos y la libertad de operaciones.

En este orden de ideas, la gerencia de desempeño de una entidad pública se concentra, precisamente, en fortalecer las relaciones de la entidad con su entorno institucional. Por supuesto, una vez se comprende la importancia de gestionar estas relaciones, las preguntas metodológicas concretas son: ¿cómo identificar de manera precisa el entorno de una entidad? Y, una vez identificado este entorno, ¿cómo establecer una estrategia adecuada para gestionar las relaciones de la entidad con este entorno? Estas son las dos preguntas que se abordarán en esta sección.

2.1 ¿Cómo identificar el entorno relevante de una entidad?

En la literatura anglosajona el término que se utiliza para caracterizar el entorno relevante de una entidad es el de “stakeholder” cuya traducción puede ser alguna de las siguientes expresiones: “agentes relevantes”, “interesados” o “grupos de interés”. En esta Guía se usará la última expresión cuya definición precisa es la siguiente:

Un grupo de interés es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser afectado por el logro de los objetivos de la organización en foco.

La figura 1 ilustra algunos grupos de interés típicos que se desprenden de esta definición. Pero para una entidad particular, el número de grupos de interés concreto puede ser muy elevado. Surge entonces la pregunta de cómo focalizar los recursos disponibles de la entidad para centrar su atención en gerenciar aquellas relaciones que sean más relevantes. ¿Cómo priorizar los grupos de interés?

193


Entidad

Gobierno

ONGs

Otrasempresas

ClientesBeneficiarios

Consumidores

Suministradores Asociacionesempresariales

Comunidadeslocales

Universidades

Inversores

Servidores

Medios de comunicación

Autoridadeslocales

Figura 1. Grupos de interés típicos de una entidad1.

La literatura al respecto sugiere tener en cuenta tres atributos para realizar este ordenamiento de grupos de interés: poder, legitimidad y urgencia [Mitchell et al 1997]. En la figura 2 se ilustra esta triada.

Figura adaptada de Novo Nordisk A/S.

Grupos de InterésAtributos

Poder

Legitimidad Urgencia

Figura 2. Atributos para priorizar grupos de interés [Mitchell et al 1997].

1 Figura adaptada de Novo Nordisk A/S.

194

Módulo III

Poder se entiende aquí como la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo de interés. Legitimidad, en este contexto, se refiere a la percepción generalizada de que las acciones de un grupo son deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas, valores, creencias y modelos mentales compartidos. Por su parte, el atributo de urgencia se refiere al grado con el cual las demandas de un grupo requieren de atención inmediata [Mitchell et al, 1997].

A partir de estas definiciones debe ser claro que, dado un grupo de interés, estos tres atributos son variables en el tiempo (es decir, el grado de poder, legitimidad y urgencia de un grupo de interés frente a una entidad puede cambiar). De igual forma, es importante señalar que los atributos son construcciones sociales y no realidades objetivas (es decir, su grado de valoración depende de criterios acordados dentro de la entidad que realiza el análisis y no de mediciones objetivas).

Por otra parte, es posible que a un mismo grupo de interés se le puedan adscribir dos o incluso tres de estos atributos lo cual da origen a siete posibles combinaciones al intersectar los tres atributos. Estas combinaciones reciben el nombre de dimensiones y permiten clasificar los grupos de interés para una entidad particular [Mitchell et al, 1997]. La figura 3 ilustra las siete dimensiones de grupos de interés. Las características de los grupos de interés que pertenecen a cada dimensión son las siguientes:

Grupo latente:1. pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg. un grupo al margen de la ley);

Grupo discrecional:2. son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir en la entidad (vg. Algunas ONGs);

Grupo exigente: 3. se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen de poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta);

Grupo de riesgo:4. se denominan así a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y además tienen urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos trabajadores no sindicalizados).

Grupo dominante:5. son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de influir (vg. proveedores únicos);

Grupo dependiente:6. son grupos considerados como legítimos por la entidad que, además, tienen urgencia sobre la satisfacción de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de la entidad (vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecológicos);

Grupo definitivo:7. son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legítimos, tienen urgencia y pueden ejercer gran poder sobre la entidad (vg. Organismos de control y algunos grupos de usuarios).

195


Poder

Urgencia Legitimidad

Discrecional

Dominante

Latente

De riesgos

Exigente

Dependiente

Definitivo

Figura 3. Las siete dimensiones de grupos de interés [Mitchell et al 1997].

Con lo desarrollado hasta ahora ya es posible definir un método para responder a la pregunta de cómo identificar el entorno relevante de una entidad. El método comprende los siguientes pasos2:

Elaborar la lista inicial de grupos de interés: esta lista se construye a partir del uso del TASCOI descrito en el módulo I de la presente Guía. La identificación inicial de los grupos de interés parte, por lo tanto, de hacerse las siguientes preguntas3:

¿Quiénes proveen los insumos necesarios para elaborar los bienes u ofrecer los servicios de la entidad?¿Quiénes reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad?¿Quiénes son los beneficiarios potenciales?¿Cuáles grupos son vulnerables a las actividades que realiza la entidad?¿Quiénes regulan la labor de la entidad?¿Quiénes son partidarios de las actividades que realiza la entidad?¿Quiénes se oponen a las actividades de la entidad?¿Quiénes compiten con bienes o servicios sustitutos (si es el caso) por el mismo grupo de beneficiarios de la entidad?

La lista de grupos típicos de interés de una entidad que aparece en la figura 1 también puede servir de guía en este paso inicial del método.

Clasificar los grupos de interés: cada uno de los grupos identificados en el paso anterior se clasifica de acuerdo con los tres atributos de poder, legitimidad y urgencia. El resultado es una clasificación de los grupos de interés según las siete dimensiones de la figura 3.

Seleccionar los grupos de interés prioritarios: estos serán los que están en las categorías que tienen dos o tres atributos, es decir, los que se clasificaron en las siguientes cuatro dimensiones: dominante, de riesgo, dependiente y definitivo. El resultado es una lista con los grupos de interés que conforman el entorno relevante de la entidad.

2 Esta labor recae en manos del grupo MECI de la entidad con la participación del nivel directivo que se requiera.3 Para este análisis se dejan de lado los Actores y los Organizadores debido a que el interés es por las relaciones de la entidad con su entorno externo.

196

Módulo III

Una vez establecidos los grupos de interés prioritarios la siguiente pregunta es ¿cómo establecer una estrategia para gestionar las relaciones de la entidad con este entorno? Responder este interrogante es el objetivo del siguiente acápite.

2.2 ¿Cómo gestionar las relaciones con el entorno relevante?

Elaborar una estrategia adecuada para gestionar las relaciones con los grupos de interés identificados en la fase anterior requiere llevar a cabo tres actividades: identificar las expectativas y necesidades de los grupos de interés; establecer la incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad en el logro de estas expectativas y necesidades; determinar el grado de participación de los grupos de interés para el logro de los objetivos estratégicos de la entidad; definir estrategias de gestión con cada grupo; establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias. A continuación se presentará en detalle la forma de adelantar estas actividades.

Identificar las expectativas y necesidades de los grupos de interés: para cada uno de los grupos de interés seleccionados en la fase anterior es necesario identificar cuáles aspectos los relacionan estrechamente con el quehacer de la entidad. Para ello, y a partir de estudiar información secundaria (por ejemplo la misión, visión, los planes estratégicos y los planes de acción de aquellos grupos que tengan una organización formal) y mediante entrevistas a sus directivos, se precisan las necesidades y las expectativas que caracterizan esta relación. Las necesidades se refieren a los productos y servicios que el grupo espera que lleve a cabo la entidad. Las expectativas tienen que ver con los beneficios que espera el grupo de interés como resultado de las actividades que realiza la entidad. La matriz que se presenta en la figura 4 es una herramienta útil para recopilar esta información.

Grupo de interésNECESIDADES

¿Qué servicios o productos se espera que preste la entidad?

¿Qué beneficios esperan como resultado de las actividades que realiza la entidad?

Grupo 1Grupo 2Grupo 3

Grupo n

EXPECTATIVAS

Figura 4. Relación de necesidades y expectativas de los grupos de interés seleccionados

Establecer la incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad: por definición los grupos de interés son aquellos que se ven directamente afectados por el logro de los objetivos estratégicos de una entidad. Por lo tanto, es importante precisar el grado de incidencia que tiene cada uno de los objetivos estratégicos de la entidad (que fueron establecidos como parte de su gerencia de desarrollo (ver el módulo II de la presente Guía) sobre las expectativas y necesidades del grupo respectivo. Para ello se construye la matriz de incidencia que se ilustra en la figura 5. A partir de esta matriz es posible identificar con precisión el grado de incidencia que tendrá cada uno de los objetivos estratégicos sobre el cumplimiento de las expectativas y necesidades de cada grupo de interés seleccionado.

197


Expectativas Necesidades Expectativas Necesidades Expectativas Necesidades Expectativas NecesidadesObjetivo estratégico 1Objetivo estratégico 2Objetivo estratégico 3Objetivo estratégico 4Objetivo estratégico 5Objetivo estratégico 6Objetivo estratégico 7Objetivo estratégico 8Objetivo estratégico 9Objetivo estratégico 10

Objetivo estratégico m

Objetivos estratégicos de la entidad

Marque 0 si el objetivo estratégico NO tiene INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Interés respectivosMarque 1 si el objetivo estratégico tiene una BAJA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Interés respectivos

Marque 2 si el objetivo estratégico tiene una MEDIA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Interés respectivosMarque 3 si el objetivo estratégico tiene una ALTA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Interés respectivos

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo n

Figura 5. Grado de incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad sobre las expectativas y necesidades de los grupos deinterés prioritarios

Determinar el grado de incidencia de los grupos de interés en el logro de los objetivos estratégicos de la entidad: por definición, son también grupos de interés aquellos que influyen en el logro de los objetivos estratégicos de la entidad. Por lo tanto, es necesario determinar este grado de influencia. La matriz de la figura 6 es útil en este sentido. Su uso es similar a la matriz de la figura anterior solo que permite medir que tanto incide cada grupo de interés seleccionado en el logro de cada uno de los objetivos estratégicos de la entidad.

Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5 Objetivo 6 Objetivo mGrupo 1Grupo 2Grupo 3Grupo 4Grupo 5Grupo 6Grupo 7Grupo 8Grupo 9Grupo 10

Grupo n

Marque 2 si el Grupo de Interés tiene una MEDIA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratégico correspondienteMarque 3 si el Grupo de Interés tiene una ALTA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratégico correspondiente

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA ENTIDAD

Marque 0 si el Grupo de Interés NO tiene INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratégico correspondienteMarque 1 si el Grupo de Interés tiene una BAJA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratégico correspondiente

Grupos de interés prioritarios

Figura 6. Grado de incidencia de los Grupos de Interés prioritarios sobre el logro de los objetivos estratégicos de la entidad

Definir estrategias de gestión con cada grupo: a partir de las matrices de las figuras 5 y 6 es posible determinar con precisión aquellos aspectos que caracterizan las relaciones entre la entidad y sus grupos de interés (expectativas, necesidades, objetivos estratégicos y grado de incidencia entre estos y aquellos). Con esta información se pueden definir estrategias de comunicación, de rendición de cuentas, de participación (para involucrar al grupo de interés en el logro de los objetivos de la entidad), entre otras, que enmarcarán las relaciones entre la entidad y sus grupos de interés. Estas estrategias definen la gerencia de desempeño

198

Módulo III

de la entidad. Las siguientes preguntas pueden ser útiles para definir estas estrategias con cada grupo pertinente:

¿Qué papel se espera que juegue el grupo de interés para contribuir al logro de los objetivos de la entidad?¿Cómo podría estimularse el apoyo del grupo de interés?¿Qué recursos estaría dispuesto a movilizar el grupo de interés para apoyar el logro de los objetivos de la entidad?¿Qué impacto negativo tendría para la entidad una oposición del grupo de interés?¿Qué podría hacerse para mitigar este impacto negativo?¿Cuáles intereses del grupo están en conflicto con los objetivos estratégicos de la entidad?

La matriz que se presenta en la figura 7 permite detallar los elementos de esta gerencia.

Estrategia Meta Responsable Estrategia Meta Responsable Estrategia Meta Responsable

Estrategias de comunicación

Estrategias de rendición de cuentas

Estrategias de participación

Otro tipo de estrategia 1

Otro tipo de estrategia 2

Otro tipo de estrategia x

La meta incluye la identificación de un indicador que permite su verificación

ESTRATEGIAS Grupo nGrupo 1 Grupo 2

Figura 7. Definición de estrategias para cada Grupo de Interés prioritario

Establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias: estos mecanismos incluyen la definición de metas y de indicadores que permitan hacer un seguimiento de las estrategias de la entidad para relacionarse con cada uno de sus grupos de interés. La matriz de la figura 7 permite especificar estos mecanismos de monitoreo.

3. RELACIÓN DEL MECI CON EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD

El diagrama de la figura 8 sintetiza la estructura de la Guía para la implementación del MECI. El núcleo central, que constituye la finalidad del sistema de control interno, apunta a desarrollar tres capacidades en una entidad pública: autocontrol, autorregulación y autogestión. Para ello, la Guía propone tres grandes actividades: 1) describir sistémicamente la entidad como aparece en el módulo I, 2) fortalecer la gerencia pública en la entidad como se plantea en el módulo II, y 3) integrar el MECI con el sistema de gestión de la calidad. Este último aspecto es el que se desarrolla en esta sección del módulo III.

199


MECIIntegrar con el sistema de gestión de calidad

Fortalecerla gerencia

pública

Declaración de identidad

Gerencia de desarrollo Calcular el coeficiente estratégico, elaborar mapa estratégico, monitorear la estrategia (BSC).

Transformación, Actores, Suministradores, Beneficiarios, Organiza-dores, Intervinientes.

Identificar grupos de interés, fortalecer las relaciones con estos grupos.

Tecnológico; geográfico; segmentación; temporal.

Monitorear la operación, alinear los sist. de inf., gestionar riesgos, propiciar ambiente de control, balancear centralización de funciones, revisar estilos de dirección.

Modelos estructurales

Gerencia de desempeño

Desdoblamiento de procesos

Gerencia de cohesión

Auto

cont

rol Autogestión

Autorregulación

Describir sistémicamente

la entidad

Guía para la implantación

del MECI

Figura 8.Síntesis de la Guía para la implementación del MECI

La norma que regula el sistema de gestión de la calidad en el sector público es la NTCGP 1000:2004. Esta norma se basa en el estándar NTC ISO 9001:2000. De hecho, al comparar punto por punto los temas desarrollados en los dos la coincidencia es casi total.

Por su parte, la estrecha relación de la norma de calidad (NTCGP 1000:2004) con la estructura del MECI puede apreciarse al compararlos bajos los siguientes aspectos: 1) principios, 2) gestión por procesos, 3) riesgos, 4) trazabilidad, 5) compromiso de la dirección, 6) talento humano, 7) indicadores, 8) auditoría interna. La matriz de la figura 9 ilustra esta relación.

Lo anterior sugiere que como estrategia de implementación de estos sistemas es importante constituir UN solo equipo responsable de la implementación del MECI y del sistema de gestión de la calidad. Igualmente, y dado que la norma de calidad fue anterior, es recomendable hacer uso de todos los adelantos que se hayan hecho en su implementación para desarrollar el MECI en la entidad. En otras palabras, no solo NO son sistemas contradictorios en términos conceptuales, sino que desde un punto de vista metodológico son complementarios.

200

Módulo III

Aspectos Sistema de calidad (NTCGP 1000:2004) Modelo estándar de control interno (MECI)

PrincipiosResponsabilidad, moralidad, igualdad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad, publicidad, preservación del medio ambiente, transparencia.

Enfoque hacia el cliente, liderazgo, participación activa de los servidores públicos, enfoque basado en los procesos, enfoque del sistema para la gestión, mejora continua, enfoque basado en hechos para la toma de decisiones, relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores, coordinación, cooperación, articulación, y transparencia.

Gestión por procesosRequiere de la elaboración del mapa de procesos de la entidad.

Supone una estructura organizacional de la entidad basada en procesos.

RiesgosRequiere de una administración de riesgos de los procesos de la entidad.

Se establece en el componente de administración de riesgos del subsistema de control estratégico.

TrazabilidadEs parte inherente al proceso de documentación de los procesos de la entidad.

Está implícito en los elementos de procedimientos, información secundaria y el modelo de operación por procesos de la entidad.

Compromiso de la direcciónEs parte de los requisitos para la implantación del sistema de calidad.

ïdem.

Talento humanoAparece como parte de la gestión de recursos en el acápite de competencias, toma de conciencia y formación.

Está en el elemento de desarrollo del talento humano como parte del componente de ambiente de control en el subsistema de control estratégico.

IndicadoresEs parte escencial del mecanismo de medición, análisis y mejora de los procesos de la entidad.

Aparece como parte del componente de actividades de control del subsistema de control de gestión.

Auditoria internaEs parte fundamental del proceso de mejoramiento de calidad.

Es uno de los elementos del componente de evaluación independiente del subsistema de control de evaluación.

Figura 9. Comparación entre el sistema de gestión de calidad (NTCGP) y el MECI

4. RELACIÓN EXPLÍCITA DEL MECI CON LA ORGANIZACIÓN DE LA GUÍA DEIMPLEMENTACIÓN

El Modelo Estándar de Control Interno (MECI) tiene la estructura de componentes y subsistemas que se aprecia en la Figura 10.

SUBSISTEMAS


COM

PON

ENTE

S

Ambi

ente

de

cont

rol


Activ

idad

es d

e co

ntro

l


Auto

eval

uaci

ón Autoevaluación del control 23

Desarrollo del talento humano 2

Procedimientos 13Controles 14

Autoevaluación de la gestión 24

Estilo de dirección 3Indicadores 15

Manual de procedimientos 16

Dire

ccio

nam

ient

oes

trat

égic

o


Info

rmac

ión


Eval

uaci

ónin

depe

ndie


al sistema de control interno 25Modelo de operación por procesos 5 Información secundaria 18


Adm

inis

trac

ión

de

riego

s

Contexto estratégico 7

Com

unic

ació

npú

blic

a

Comunicación organizacional 20

Plan

es d

e m

ejor

amie

nto






individual 29

ELEMENTOS

Figura 10. Estructura conceptual del MECI

201


Por otra parte, la estructura de la presente Guía sigue una organización modular como se describe en la Figura 11.


MÓDULO 1(modelamiento de la entidad)

No. MÓDULO 2(gerencia de desarrollo y de cohesión)

No. MÓDULO 3(gerencia de desempeño)

No.

ACTI

VIDA

DES

Prec

isio

nes

sem

ántic

as Sistema

Fort

alec

er la

cap

acid

ad d

e ad

apta

ción

de

la e

ntid

ad Determinar la capacidad estratégica de la entidad

Fort

alec

er la

s re

laci

ones

co

n el

ent

orno

inst

ituci

onal

Identificar grupos de interés

20,21,22

Comunicación

Monitorear la estrategia 4Control Fortalecer la relación con los grupos de interés

Delim

itaci

ón s

isté

mic

a de

una

ent

idad


identidad

Fort

alec

er lo

s m

ecan

ism

os d

e co

hesi

ón

inst

ituci

onal

Propiciar un adecuado ambiente de control

1,2,3

Anex

os

Normograma general sobre el control interno

Identificar agentes relevantes al quehacer organizacional

Revisar y balancear los niveles de centralización de funciones y fortalecer

los mecanismos de cohesión

6, 23, 24, 25 y 26

Elaborar modelos estructurales Alinear los sistemas de información 17, 18, 19

Síntesis de herramientas utilizadas

Determinar procesos misionales y de apoyo Monitorear la operación de la entidad

12, 13, 14, 15,

16Ejemplos de aplicación de las

herramientas

Elaborar el desdoblamiento de procesos de la entidad 5

Establecer una administración de riesgos 7, 8, 9, 10, 11 Glosario

Revisar los estilos de dirección 3


Figura 11. Estructura de la Guía de implementación del MECI

El propósito de esta sección de la Guía es establecer con precisión la relación entre cada uno de los componentes del MECI y las herramientas metodológicas desarrolladas a lo largo de esta Guía.

Para facilitar la observación de estas relaciones, así como la consulta rápida de las herramientas metodológicas, se hará uso de cuadros sintéticos (figuras 12 a 19). Se presentará un cuadro por cada uno de los componentes del MECI. En cada cuadro aparecerán los elementos que lo conforman, su propósito, los conceptos asociados en la Guía, las herramientas metodológicas, su localización en los módulos, otras referencias relevantes al mismo tema y las normas pertinentes.

202

Módulo III

Compon

entes

Element

oPro

pósito

(tomado

del "M

anual

de imp

lement

ación"

del ME

CI, DAF

P, ma

rzo de

2006.

Concep

tosCon

dicione

s mín

imas

previas

al uso

Her

ramien

tasLoc

alizació

n en la

Guí

a

Acue

rdos

, co

mpr

omis

os

o pr

otoc

olos

ét

icos

Ger

enci

a de

co

hesi

ón;

prop

icia

r un

adec

uado

am

bien

te d

e co

ntro

l; ac

uerd

os é

ticos

Nin

guna

Proc

esos

met

odol

ógic

os

para

con

stru

ir ac

uerd

os

étic

os.

Mód

ulo

II,

secc

ión

2.5

1) M

odel

o de

ges

tión

étic

a pa

ra e

ntid

ades

del

Est

ado,

US

AID,

Cas

sals

&

Asso

ciat

es In

c., 2

006.

2) C

artil

la d

e cu

ltura

or

gani

zaci

onal

(cap

ítulo

4)

(ww

w.d

afp.

gov.c

o)

Ley 19

0 de 1

995; De

creto L

ey 156

7 de 1

998, ar

t. 24; L

ey 734

de 200

2; Decr

eto 12

27 de

2005,

art. 75

, nume

ral 75.

4; Decr

eto

3622 d

e 2005

.

Desa

rrol

lo

del t

alen

to

hum

ano

Defin

ir el

com

prom

iso

de la

ent

idad

púb

lica

con

el d

esar

rollo

de

las

com

pete

ncia

s,

habi

lidad

es, a

ptitu

des

e id

onei

dad

del s

ervi

dor

públ

ico.

1) Lin

eamien

tos ge

nerale

s para

la

admini

straci

ón de

l talen

to hu

mano

.

2)

Planea

ción d

e los re

cursos

huma

nos:

lineam

ientos

de po

líticas

, estra

tegias

y ori

entaci

ones

para l

a imp

lement

ación

. 3)

Form

acón y

capac

itació

n: gu

ías so

bre

inducc

ión y r

eindu

cción

y diag

nósti

co y

formu

lación

de pr

ogram

as.

4) Gu

ía para

la fo

rmula

ción d

e plan

es ins

titucio

nales

de ca

pacita

ción.

5) M

etodol

ogía p

ara ev

aluaci

ón de

la

capaci

tación

. 6)

Bienes

tar so

cial la

boral:

una n

ueva

propu

esta.

7) La

calida

d de v

ida la

boral:

ins

trume

ntos p

ara su

gestió

n.8)

Guía s

obre e

quipo

s de t

rabajo

. Todos

est

os doc

ument

os pu

eden c

onsul

tarse

en (ww

w.dafp

.gov.c

o)

Decre

to Ley

1567

de 199

8; De

creto

682 de

2001;

Res

olució

n 415

de 200

3; Ley

909

de 20

04; De

creto

770 de

200

5; De

creto

785 de

2005;

De

creto

1227 d

e 2005

; Decr

eto

2772 d

e 2005

; Decr

eto 25

39 de

2005;

Decre

to 362

2 de 2

005,

art. 7

Estil

o de

dire

cció

n

Definir

la filo

sofia (

SIC) y

el modo

de ad

ministr

ar del

gob

ernant

e o ge

rente

público

. Este

estilo

se deb

e dis

tingui

r por

su com

petenc

ia, int

egrida

d, tra

nspare

ncia y

respon

sabilid

ad púb

lica.

Estilos

de dir

ección

; índic

e de

Myers

Brigg

s; prop

ósito

sistém

ico de

un pr

oceso.

Nin

guna

Identi

ficar

los es

tilos d

e dire

cción

con e

l índ

ice de

Myer

s Brig

gs; ca

racter

izació

n de

los es

tilos d

e dire

ccuón

segú

n el p

roceso

; ma

triz de

diagn

óstico

de lo

s esti

los de

dir

ección

.

Módu

lo II,

secció

n 2.6

y An

exo 2.

http

://ww

w.m

yersb

riggs

.org/

Ley 90

9 de 2

004, tí

tulo V

III;

Decret

o 2539

de 20

05; Le

y 1010

de

2006.

Rela

ción

con

la G

uía

MEC

I - S

ubsis

tem

a de

con

trol

est

raté

gico

Otras r

eferen

cias úti

lesNor

mas re

levante

s

Los

inst

rum

ento

s de

l Man

ual d

e im

plem

enta

ción

de

l MEC

I ela

bora

do p

or e

l DAF

P es

suf

icie

nte.

Ambi

ente

de

co

ntro

l

Defin

ir el

est

ánda

r de

cond

ucta

de

la e

ntid

ad p

úblic

a. E

stab

lece

r las

de

clar

acio

nes e

xplíc

itas q

ue e

n re

laci

ón c

on la

s con

duct

as d

e lo

s se

rvid

ores

púb

licos

, son

aco

rdad

os

en fo

rma

part

icip

ativ

a pa

ra la

co

nsec

ució

n de

los p

ropó

sitos

de

la

entid

ad, m

ante

nien

do la

co

here

ncia

de

la g

estió

n co

n lo

s pr

inci

pios

con

sagr

ados

en

la

Cons

tituc

ión

Polít

ica,

la le

y y

la

final

idad

soci

al d

el E

stad

o.

Figura 12. Subsistema de control estratégico – Ambiente de control

203


Comp

onen

tesEl

emen

toPro

pósit

o (tom

ado d

el "M

anua

l de

imple

menta

ción"

del M

ECI, D

AFP,

marzo

de

2006

.Co

ncep

tos

Cond

icion

es mí

nimas

previa

s al u

so H

erra

mie

ntas

Loca

lizac

ión en

la

Guía

Plan

es

y pr

ogra

mas

Nin

guna

Mod

elo

de o

pera

ción

po

r pr

oces

os

Mód

ulo

I, ca

pítu

los

4 y

5.

Estr

uctu

ra

orga

niza

cion

alM

ódulo

II,

secc

ión 2

.4.

Rela

ción

con

la G

uía

MEC

I - S

ubsis

tem

a de

con

trol e

stra

tégi

co

Otras

refer

encia

s útil

esNo

rmas

relev

ante

s

Mod

elar

la p

roye

cció

n de

la

ent

idad

púb

lica

a co

rto,

med

iano

y la

rgo

plaz

o e

impu

lsar

y g

uiar

su

s ac

tivi

dade

s ha

cia

las

met

as y

los

resu

ltad

os

prev

isto

s.

Conf

orm

ar e

l est

ánda

r or

gani

zaci

onal

que

sop

orta

(SIC

) la

oper

ació

n de

la e

ntid

ad p

úblic

a,

arm

oniz

ando

con

enf

oque

si

stém

ico

la m

isió

n y

vis

ión

inst

ituc

iona

l, or

ient

ándo

la h

acia

un

a or

gani

zaci

ón p

or p

roce

sos,

los

cual

es e

n su

inte

racc

ión,

in

terd

e pen

denc

ia y

rel

ació

n ca

usa-

efec

to g

aran

tiza

n un

a ej

ecuc

ión

efic

ient

e y

el

cum

plim

ient

o de

los

obje

tivo

s de

la

ent

idad

púb

lica.

Conf

igur

ar in

tegr

al y

ar

ticu

lada

men

te lo

s ca

rgos

, las

fu

ncio

nes,

las

rela

cion

es y

los

nive

les

de r

espo

nsab

ilida

d y

auto

rida

d en

la e

ntid

ad p

úblic

a,

perm

itie

ndo

diri

gir

y ej

ecut

ar

los

proc

esos

y a

ctiv

idad

es d

e co

nfor

mid

ad c

on s

u m

isió

n y

su

func

ión

cons

titu

cion

al y

lega

l.

Estr

uct

ura

or

ganiz

acio

nal

; di

stri

buci

ón d

e di

scre

cion

alid

ad;

mec

anis

mo

de

cohes

ión;

centr

aliz

ació

n y

de

scen

tral

iza-

ción

de

funci

ones

.

Del

imit

ació

n

sist

émic

a de

la

enti

dad;

Map

a de

pro

ceso

s;

mod

elos

es

truct

ura

les;

de

sdob

lam

iento

de

pro

ceso

s.

Coe

fici

ente

es

trat

égic

o;

mon

itor

ear

la

estr

ateg

ia;

el

map

a es

trat

égic

o; e

l cu

adro

de

man

do inte

gral

.

La e

ntid

ad

debe

tene

r sus

m

anua

les d

e fu

ncio

nes y

co

mpe

tenc

ias

actu

aliza

dos.

Des

eabl

e te

ner

el

map

a de

pr

oces

os

de la

enti

dad.

Inst

rum

ento

par

a m

edir

el co

efic

iente

es

trat

égic

o; e

l m

apa

estr

atég

ico;

el cu

adro

de

man

do inte

gral

.

Mód

ulo

II,

secc

ión 1

.1;

secc

ión 1

.2;

secc

ión 1

.3

y A

nex

o 1

.

Kap

lan, R

., N

orto

n,

D. (

1993).

“Putt

ing

the

Bal

ance

d Sc

orec

ard

to W

ork”

, H

arva

rd B

usi

nes

s R

evie

w, S

epte

mbe

r-O

ctob

er.

Nor

ma

técn

ica

de

calid

ad N

TCG

P 1000:

2004

(ww

w.d

afp.

gov.

co).

Ley

87 d

e 19

93; L

ey

489

de 1

998,

cap

ítulo

XI

; Ley

909

de

2004

; De

cret

o 77

0 de

200

5;

Decr

eto

785

de 2

005;

De

cret

o 12

27 d

e 20

05;

Decr

eto

2772

de

2005

; De

cret

o 25

39 d

e 20

05;

Decr

eto

3622

de

2005

.

Guía

de

mod

erniz

ació

n d

e en

tida

des

públ

icas

(w

ww

.daf

p.go

v.co

).

Decr

eto

1537

de

2001

; Ley

872

de

2003

; Dec

reto

411

0 de

200

4; D

ecre

to

3622

de

2005

.

Cons

tituc

ión

polít

ica

de

Colo

mbi

a, a

rts. 3

34 y

33

9; D

ecre

to 8

41 d

e 19

90, a

rts. 2

, 5, 7

, 22,

26

, 28

, 32

y 34

; Ley

87

de 1

993,

art.

4; L

ey 1

52

de 1

994,

arts

. 3, 4

, 5, 6

, 27

, 31

y 49

; Ley

190

de

1995

, art.

48;

Dec

reto

11

1 de

199

6, a

rts. 8

, 9

y 68

; Ley

489

de

1998

; De

cret

o 21

45 d

e 19

99,

art.

12; D

ecre

to 1

363

de 2

000,

art.

19.

TASC

OI;

mod

elo

tecn

ológ

ico;

mod

elo

geog

ráfi

co;

mod

elo

de s

egm

enta

ción

; m

odel

o de

tie

mpo

; de

sdob

lam

iento

de

proc

esos

.

Mat

riz

de

recu

rsió

n/f

unci

ón;

mec

anis

mo

de

cohes

ión.

Figura 13. Subsistema de control estratégico – Direccionamiento estratégico

204

Módulo III

MECI

- Sub

sistem

a de c

ontro

l estr

atégic

oRel

ación

con l

a Guía

Comp

onent

esEle

mento

Propós

ito (to

mado

del "M

anual d

e imp

lement

ación"

del M

ECI, D

AFP, m

arzo d

e 20

06.

Conce

ptos

Cond

iciones

mí

nimas

previa

s al

uso

Herra

mient

asLoc

alizaci

ón en

la Gu

íaOt

ras re

ferenc

ias út

ilesNo

rmas

releva

ntes

Admi

nistra

ción d

e rie

sgos

Conte

xto es

tratég

ico

Identi

ficaci

ón de

riesgo

s

Análi

sis de

riesgo

s

Valor

ación

de rie

sgos

Políti

cas de

admi

nistra

ción d

e ries

gos

Estab

lecer

el lin

eamien

to est

ratégi

co qu

e orie

nta la

s dec

isione

s de l

a enti

dad p

ública

, fren

te a l

os rie

sgos

que p

ueden

afect

ar el

cumpli

mien

to de

sus ob

jetivo

s pro

ducto

de la

obser

vación

, dist

inción

y an

álisis

del

conjun

to de

circun

stanci

as int

ernas

y exte

rnas q

ue

pueda

n gen

erar e

ventos

que o

rigine

n opo

rtunid

ades

o afec

ten el

cump

limien

to de

su fun

ción,

misió

n y

objet

ivos in

stituc

ionale

s.

Cono

cer lo

s even

tos po

tencia

les, es

tén o

no ba

jo el

contro

l de l

a enti

dad p

ública

, que

pone

n en r

iesgo

el

logro

de su

misió

n, est

ablec

iendo

los a

gentes

gen

erado

res, la

s cau

sas y

los ef

ectos

de su

ocurre

ncia.

Estab

lecer

la pro

babil

idad d

e ocur

rencia

de lo

s even

tos

posit

ivos o

nega

tivos

y el im

pacto

de su

s con

secue

ncias,

califi

cándo

los y

evaluá

ndolo

s a fin

de

determ

inar la

capa

cidad

de la

entid

ad pú

blica

para

su ace

ptació

n y m

anejo

.

Deter

mina

r el n

ivel o

grad

o de e

xposic

ión de

la

entid

ad pú

blica

al im

pacto

del ri

esgo,

permi

tiend

o est

imar

las pr

iorida

des pa

ra su

tratam

iento.

Estruc

turar

criter

ios or

ientad

ores e

n la t

oma d

e dec

isione

s, resp

ecto a

l trata

mien

to de

los rie

sgos y

sus

efect

os al

interi

or (SI

C) de

la en

tidad

públi

ca.

Model

o de g

estión

de rie

sgos;

tipos

de rie

sgos.

Tipos

de rie

sgos.

Ningu

naIde

ntific

ar los

riesgo

s.Mó

dulo

II, sec

ción 2

.3.3.2.

Análi

sis de

riesgo

sNin

guna

Anali

zar lo

s ries

gos.

Módu

lo II,

secció

n 2.3.3

.3.

Evalua

ción d

e ries

gos.

Ningu

naEva

luar lo

s ries

gos.

Módu

lo II,

secció

n 2.3.3

.4.

T ratam

iento

del rie

sgo;

monit

oreo d

el rie

sgo;

comun

icació

n del

riesgo

; ger

encia

de cr

isis; g

estión

exp

ost de

l riesg

o.

Ningu

na

Tratar

los r

iesgo

s; mon

itorea

r los r

iesgo

s; com

unica

r los r

iesgo

s; gere

nciar

la cri

sis;

gestió

n expo

st.

Módu

lo II,

secció

nes

2.3.3.5

, 2.3.3

.6, 2.3

.3.7,

2.3.3.8

y 2.3

.3.9

Ningu

naEst

ablec

er el

contex

to del

riesgo

.Mó

dulo

II, sec

ción 2

.3.3.1.

Moelle

r, R. (2

007).

“COS

O Ente

rprise

Ris

k Man

agem

ent: U

nders

tandin

g the

Ne

w Inte

grated

ERM

Frame

work”

, Ch

ichest

er: W

iley.

Ley 87

de 19

93; Le

y 489

de 19

98;

Decre

to 21

45 de

1999

; Dire

ctiva

presid

encia

l 09 d

e 199

9; De

creto

1537

de 20

01, ar

t. 4

Figura 14. Subsistema de control estratégico – Administración de riesgos

205


Activid

ades de

con

trol

MECI -

Subsis

tema d

e contro

l de ge

stión

Relació

n con

la Guía

Compon

entes

Element

oPro

pósito

(tomado

del "M

anual d

e imp

lement

ación" d

el MECI

, DAFP,

marzo d

e 200

6.Con

ceptos

Condici

ones m

ínimas

previas

al uso

de la

Guía

Herram

ientas

Localiz

ación e

n la G

uíaOtr

as refe

rencias

útiles

Normas

releva

ntes

Polític

as de

operac

ión

Proced

imient

os

Control

es

Indicad

ores

Manua

l de

proced

imient

os

Establ

ecer la

s guías

de acc

ión pa

ra la im

pleme

ntació

n de

las estr

ategia

s de eje

cución

de la

entida

d públ

ica.

Establ

ecer lo

s méto

dos pa

ra reali

zar las

tareas

, la

asignac

ión de

respon

sabilid

ad y au

toridad

en la

ejecuci

ón de

las act

ividade

s.

Preven

ir o red

ucir el

impac

to de lo

s event

os que

ponen

en ries

go la a

decuad

a ejecu

ción de

los pro

cesos

requer

idos pa

ra el lo

gro de

los ob

jetivos

de la

entida

d púb

lica.

Control

ar el co

mporta

miento

de fa c

tores cr

íticos e

n la

ejecuci

ón de

los pla

nes y d

e los pr

ocesos

de la

entida

d.

Regula

r la for

ma de

llevar

a cabo

los pro

cedimi

entos

de la e

ntidad

pública

.

Indicad

ores de

gestió

n; tipo

s de

indicad

ores; f

actore

s crític

os de

éxito; f

actore

s clave

de

éxito; c

iclos de

contro

l.

La entid

ad deb

e tener

sus

manua

les de

funcion

es y

compet

encias

actual

izados.

Mapa

estraté

gico; cu

adro d

e ma

ndo int

egral;

monito

rear lo

s ries

gos; ge

renciar

la cris

is; inve

ntario

de ind

icadore

s; cru

ce del i

nventa

rio con

el des

doblam

iento d

e proc

esos;

hoja d

e vida

del ind

icador;

ciclos d

e contro

l.

En su o

rden: M

ódulo I

I, sec

ción 1.2

; Módu

lo II,

sección

2.3.3;

Módul

o II,

sección

2.1.

Norma

técnic

a de ca

lidad N

TCGP

1000: 2

004 (w

ww.daf

p.gov.co

).

Ley 87

de 20

03, art

. 4; De

creto

2145 d

e 1999

, art. 1

4; Decr

eto

1537 d

e 2001

, art. 2

; Ley 8

72 de

2003; D

ecreto

4110

de 200

4; Ley 1

90 de

1995; C

ódigo

Conten

cioso A

dminis

trativo,

art.

3.

Figura 15. Subsistema de control de gestión – Actividades de control

206

Módulo III

Wilso

n, B. (1

993). “

Sistem

as:

concep

tos, m

etodol

ogía y

apl

icacio

nes”, M

éxico:

Grupo

No

riega E

ditore

s.

Relaci

ón con

la Gu

íaME

CI - S

ubsiste

ma de

contr

ol de g

estión

Provee

r infor

mació

n sobr

e las c

ircunst

ancias

con la

s que

la orga

nizaci

ón est

á en p

ermane

nte co

ntacto

con la

ciu

dadaní

a, los

provee

dores,

los co

ntrati

stas, l

as ent

idades

regula

doras,

las fu

entes

de fin

anciac

ión y

otros

organi

smos,

así co

mo inf

ormaci

ón sob

re el

ambie

nte po

lítico,

las te

ndenci

as soc

iales, l

as var

iables

econó

micas,

el ava

nce te

cnológ

ico, en

tre

otros.

Inform

ación

prima

ria

Propor

cionar

eleme

ntos d

e juicio

a la c

iudada

nía o p

artes

intere

sadas

para q

ue ver

ifiquen

y dete

rmine

n el gr

ado de

cum

plimien

to de

los co

mprom

isos a

dquirid

os por

la ent

idad.

Agiliz

ar la o

btenci

ón de

inform

es y h

acer co

nfiabl

e la

ejecuc

ión de

las op

eracio

nes int

ernas,

al igu

al que

la gen

eració

n de d

atos e

inform

ación

dirigid

as a la

ciu

dadaní

a y a l

as par

tes int

eresad

as.

Sistem

as de

inform

ación

Inform

ación

secund

ariaInf

ormaci

ón

Grupos

de int

erés; a

tributo

s de

los gr

upos d

e inter

és; gr

upo

latent

e; grup

o disc

recion

al; gru

po exi

gente;

grupo

de

riesgo;

grupo

domin

ante; g

rupo

depend

iente;

grupo

defin

itivo;

expect

ativas

y nece

sidade

s de

los gr

upos d

e inter

és.

Inform

ación;

sistem

a de

inform

ación;

sistem

a de

inform

ación

mision

al; sist

ema

de inf

ormaci

ón de

apoyo;

sist

ema d

e infor

mació

n reg

ulador

; tipos

de da

tos;

proced

imient

o de

proces

amien

to de

inform

ació n;

pro

cesos

mision

ales; p

roceso

s de

apoyo;

desdo

blamie

nto de

pro

cesos;

cruz d

e malt

a.

Relaci

ón de

las fu

entes

de inf

ormaci

ón pri

marias

y sec

undaria

s.

Invent

ario y c

aracte

rizació

n de

los sis

temas

de inf

ormaci

ón de

la enti

dad.

Identi

ficació

n y cla

sificac

ión de

los

grupo

s de in

terés;

matriz

de

necesi

dades

y expe

ctativa

s de

los gr

upos d

e inter

és; ma

triz de

inc

idenci

a de lo

s obje

tivos

estrat

égicos

de la

entida

d sobr

e los

grupo

s de in

terés;

matriz

de

incide

ncia d

e los g

rupos

de int

erés so

bre los

objeti

vos

estrat

égicos

de la

entida

d; ma

triz de

estra

tegias

de

gestió

n de la

relaci

ón con

los

grupos

de int

erés.

Cruz d

e malt

aMó

dulo II

, secci

ón 2.2

Módul

o III, s

ección

2.1 y

secció

n 2.2.

1) Gu

ía para

la eva

luació

n de la

gestió

n púb

lica: he

rramie

nta pa

ra el e

jercicio

del

contr

ol soci

a l;

2) Gu

ía de re

ndició

n de c

uentas

de la

adminis

tració

n públ

ica a l

a ciud

adanía

. Est

os doc

ument

os se

pueden

consu

ltar

en (ww

w.dafp

.gov.c

o).

Ley 13

4 de 1

994; Le

y 190

de 199

5; Ley

594 de

2000;

Ley

87 de

1993,

arts.

1 y 2;

Ley 90

9 de 2

004

Ley 87

de 19

93, ar

t. 4; Le

y 594

de 200

0; Docu

mento

Conpe

s 307

2 de 2

000; D

irectiva

pre

sidenc

ial 02

de 200

0; Ley

909

de 20

04.

Compon

entes

Eleme

ntoPro

pósito

(toma

do del

"Manu

al de im

pleme

nta-

ción "

del M

ECI, D

AFP, m

arzo d

e 2006

. Con

ceptos

Condic

iones

mínima

s pre

vias a

l uso d

e la Gu

íaHer

ramien

tasLoc

alizaci

ón en

la Gu

íaOtr

as ref

erenci

as úti

lesNo

rmas

relevan

tes

Figura 16. Subsistema de control de gestión – Información

207


MECI - S

ubsistem

a de con

trol de

gestión

Relación

con la G

uía

Compon

entes

Elemento

Propósit

o (toma

do del "

Manual

de imp

lementa

ción" de

l MECI,

DAFP,

marzo d

e 200

6.Con

ceptos

Condici

ones m

ínimas

previas a

l uso de

la Guía

Herram

ientas

Localizac

ión en l

a Guía

Otras re

ferencia

s útiles

Normas

relevan

tes

Comunic

ación

pública

Comunic

ación

organiza

cional

Comunic

ación

informa

tiva

Medios

de com

unicació

n

Orientar

la difus

ión de p

olíticas

y la inf

ormació

n genera

da al in

terior (

SIC) de

la entid

ad públi

ca para

una cla

ra iden

tificació

n de los

objetiv

os, las

estrateg

ias, los

planes,

los prog

ramas, l

os proye

ctos y la

gestión

de ope

racione

s hac

ia los cu

ales se

enfoca e

l accion

ar de la

entidad

.

Garanti

zar la d

ifusión

de infor

mación

de la en

tidad pú

blica

sobre s

u funcio

namient

o, gesti

ón y res

ultados

en form

a amp

lia y tra

nsparen

te hacia

lo s dife

rentes g

rupos de

inte

rés. Garanti

zar la d

ivulgac

ión, circ

ulación

amplia y

focaliz

ada

de la in

formació

n y de s

u sentid

o hacia

los dife

rentes

grupos e

interés

.

Mapa es

tratégic

o; ciclo

s de

control

; comun

icación

de ries

gos.

Grupos

de inte

rés; atr

ibutos d

e los

grupos d

e interé

s; grupo

late

nte; gru

po discr

ecional;

grup

o exigen

te; grupo

de ries

go; grup

o domin

ante; gru

po dep

endient

e; grupo

definiti

vo; exp

ectativa

s y nec

esidade

s de

los grup

os de in

terés.

Relación

y carac

terizaci

ón de lo

s mec

anismos

interno

s de

comunic

ación em

pleados

por la

entidad

.

Relación

y carac

terizaci

ón de

los med

ios de c

omunica

ción

emplead

os por la

entidad

.

Mapa es

tratégic

o; ciclo

s de

control

; comun

icación

de riesg

os.

Identific

ación y

clasifica

ción de

los grup

os de in

terés; m

atriz de

nec

esidade

s y exp

ectativa

s de los

grup

os de in

terés; m

atriz de

inci

dencia

de los o

bjetivos

estr

atégicos

de la e

ntidad s

obre los

grup

os de in

terés; m

atriz de

inci

dencia

de los g

rupos de

interés

sob

re los ob

jetivos e

stratégi

cos de

la entid

ad; mat

riz de es

trategia

s de g

estión d

e la rela

ción con

los

grupos d

e interé

s.

Módulo

II, secci

ón 1.2; M

ódulo

II, secci

ón 2.1.3

; Módulo

II, secc

ión 2.3.

3.7.

Módulo

III, secci

ón 2.1 y

secc

ión 2.2.

Kaplan,

R., Nor

ton, D. (

1993). “

Putting

the Bala

nced Sc

orecard

to Work”

, Har

vard Bus

iness Re

view,

Septem

ber-Oct

ober.

1) Guía

para la e

valuació

n de la g

estión

pública

: herram

ienta pa

ra el eje

rcicio

del con

trol soc

ial;

2) Guía

de rend

ición de

cuentas

de la

adminis

tración

pública

a la ciu

dadanía

. Esto

s docum

entos se

pueden

consult

ar en (

www.d

afp.gov

.co).

Constitu

ción Pol

ítica, art

s. 16 y

20. Ley 489

de 199

8; Decre

to 2170

de 2

002; Le

y 850 de

2003;

Decreto

3622 de

2005.

Figura 17. Subsistema de control de gestión – Comunicación pública

208

Módulo III

Conc

epto

sHe

rrami

enta

s

Deter

minar

la cal

idad y

efect

ividad

de los

contr

oles

intern

os a n

ivel d

e los p

roceso

s y de

cada

área

organi

zacion

al resp

onsab

le, per

mitie

ndo e

mpren

der

las ac

ciones

de m

ejoram

iento

del co

ntrol

requer

idas.

Obser

var el

compor

tamien

to de

la gest

ión de

los

proces

os de

la enti

dad pa

ra ase

gurar

el cum

plimien

to de

las m

etas e

stable

cidas

identi

ficand

o las

desvia

ciones

sobre

las cu

ales s

e debe

n tom

ar los

cor

rectiv

os nec

esario

s.

Verific

ar la e

xisten

cia, ni

vel de

desar

rollo

y el g

rado d

e efe

ctivid

ad del

contr

ol int

erno e

n el cu

mplim

iento

de los

objet

ivos d

e la en

tidad

públic

a.

Guía r

ol de

las of

icinas

de con

trol in

terno

(ww

w.dafp

.gov.c

o).

Ley 87

de 19

93;

Decre

to 15

37 de

20

01; D

ecreto

2145

de

1999

.

Realiz

ar un

exám

en sis

temáti

co, ob

jetivo

e ind

epend

iente

de los

proce

sos, ac

tivida

des,

operac

iones

y resu

ltados

de un

a enti

dad pú

blica.

Guía r

ol de

las of

icinas

de con

trol in

terno

(ww

w.dafp

.gov.c

o).

Ley 87

de 19

93;

Decre

to 18

26 de

19

94; D

ecreto

1537

de

2001

.

Los in

strum

entos

del M

anual d

e imple

menta

ción"

del M

ECI el

aborad

o por

el DAF

P son

suf

iciente

s.

Otras

refer

encia

s út

iles

Norm

as

relev

antes

Los in

strum

entos

del M

anual d

e imple

menta

ción"

del M

ECI el

aborad

o por

el DAF

P son

suf

iciente

s.

Auto-

evalua

ción

Evalua

ción

indepe

ndien

te

MEC

I - S

ubsis

tema

de c

ontro

l de e

valua

ción

Rela

ción

con

la G

uía

Comp

onent

esEle

mento

Propó

sito (

toma

do de

l "M

anua

l de

imple

ment

ación

" del

MEC

I, DAF

P, ma

rzo de

2006

.

Auto-

evalua

ción

del co

ntrol

Auto-

evalua

ción

de la g

estión

Evalua

ción

indep

endie

nte al

sis

tema d

e con

trol

intern

o

Audi

toría

in

tern

a

Cond

icion

es

mínim

as pr

evias

al

uso d

e la G

uía

Loca

lizac

ión

en la

Guía

Ley 8

7 de 1

993;

Decre

to 21

45 de

19

99; L

ey 48

9 de

1998

.

Ning

una

Ning

una

Mód

ulo

II,

secc

ión

2.4.

4.

Mód

ulo

II,

secc

ión

2.1.

3.

Mat

riz d

e re

cursi

ón/

func

ión;

m

ecan

ismo

de

cohe

sión.

Hoja

de

vida

de

l ind

icad

or;

cicl

os d

e co

ntro

l.

Norm

a té

cnic

a de

ca

lidad

NTC

GP

1000

: 200

4 (w

ww

.daf

p.go

v.co)

.

Ley

87 d

e 19

93.

Indi

cado

res d

e ge

stió

n;

tipos

de i

ndica

dore

s; fa

ctor

es cr

ítico

s de

éxito

; fac

tore

s clav

e de

éx

ito; c

iclos

de

cont

rol.

Estru

ctura

organ

izacio

nal;

distri

bució

n de d

iscrec

iona-

lidad

; mec

anism

o de

cohe

sión;

cent

raliza

ción y

de

scen

traliz

ación

de

func

iones

; mon

itoreo

; co

ordina

ción;

nego

ciació

n de

recu

rsos.

Figura 18. Subsistema de control de evaluación – Auto evaluación y evaluación independiente

209


Comp

onent

esEle

mento

Propósit

o (toma

do del "M

anual d

e imp

lementac

ión" del

MECI, D

AFP, ma

rzo de 2

006.

Conce

ptos

Cond

iciones

mí

nimas

previa

s al

uso de

la Gu

íaHe

rrami

entas

Localiz

ación

en la G

uía

Guía me

todológi

ca para

la elab

oración

de los a

cuerdos

de gesti

ón (ww

w.dafp.g

ov.co).

Ley 909

de 200

5; Dec

reto 277

0 de 200

5.

Relación

con la G

uía

Otras

refer

encias

úti

les

Norm

as rel

evante

s

MECI - S

ubsistem

a de con

trol de e

valuació

n

Lograr

un m

ejoram

iento

contin

uo y

el cum

plimi

ento

de los

objet

ivos in

stituc

ionale

s de

la en

tidad

públi

ca int

egran

do la

s acci

ones

de me

joram

iento

que a

nivel

de su

s proc

esos

debe r

ealiza

r.

Deter

mina

r las a

ccion

es de

mejor

amien

to qu

e a n

ivel d

e los

proces

os y d

e las

áreas

deben

ad

elanta

rse pa

ra for

talece

r su d

esemp

eño y

fun

ciona

mien

to, en

procu

ra de

las m

etas y

res

ultad

os qu

e gara

ntizan

el cu

mplim

iento

de los

objet

ivos d

e la e

ntida

d en s

u con

junto.

Deter

mina

r las a

ccion

es de

mejor

amien

to qu

e deb

e ejec

utar c

ada u

no de

los s

ervido

res

públi

cos pa

ra me

jorar

su des

empeñ

o y el

del

área o

rganiz

acion

al a l

a cua

l pert

enece

.

Plan d

e me

joram

iento

institu

ciona

l

Plan d

e me

joram

iento

por p

roceso

s

Plane

s de

mejor

amien

to

Plan d

e me

joram

iento

individ

ual

Los in

strum

entos

del M

anua

l de i

mplem

entac

ión" d

el ME

CI ela

borad

o por

el DA

FP son

sufic

ientes

. La ap

licació

n de t

odas

las he

rrami

entas

de la

Guía

permi

ten, a

su vez

, reali

zar un

dia

gnóst

ico de

l esta

do de

los e

lemen

tos de

contr

ol del

MEC

I qu

e van

más

allá d

e la e

ncuest

a de p

ercepc

ión. A

partir

de

estos

diagn

óstico

s es p

osible

elab

orar lo

s plan

es de

mejor

a-mi

ento

individ

uales

, de p

roceso

s e in

stituc

ionale

s.

Figura 19. Subsistema de control de evaluación – Planes de mejoramiento

210

Módulo III


Mitchell, R., Agle, B., Wood, D. (1997). “Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts”, Academy of Management Review, Vol. 22, No. 4, pp: 853 – 886.

211


ANEXO 1

Ejemplos de aplicación de algunas de las herramientas en entidades del distrito capital

En este anexo se presentan varios ejemplos de aplicaciones específicas de algunas de las herramientas desarrolladas en la Guía para el caso de varias entidades del Distrito. Cada herramienta se presenta en una hoja aparte.

212

Módulo III

GERENCIA DE DESARROLLO

MAPA ESTRATÉGICO

Orquesta Filarmónica de Bogotá

VISIÓN

PERSPECTIVAS

ESTRATEGIAS POSICIONAMIENTO (COBERTURA)

DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO

CALIDAD

Ser una organización musical sinfónica líder en Latinoamérica, por la calidad en la ejecución, producción y divulgación de los servicios de la Orquesta Filarmónica de Bogotá y por su contibución al bienestar y formación del ciudadano.

RECURSO TÉCNICO Y FINANCIERO

PROCESOS

OBJETIVOS

PRODUCTOS Y SERVICIOS

COMUNIDAD

Consolidar imagen corporativa

Diversificar actividades

Mejorar el servicio al ciudadano

Lograr una Efectiva Inclusión Social

Promover nuevos talentos musicalesGestionar otros espacios de

difusión y divulgación

Desarrollar nuevas didácticas musicales

Mejorar estructura organiz Estandarizar procesos

Mejorar las competencias laborales y comportamentales Mejorar el clima laboral

Fortalecer el plan de capacitación

Consolidar una cultura organizacional ética

y de servicio

Gestionar más recursos

Generar planeación institucional más eficiente

Establecer alianzas estratégicas

Racionalizar el uso de los recursos

Mejorar estructura tecnológica y localiva

Mantener, cautivar e incrementar la asistencia

y audiencia regular del público

213


MAPA ESTRATÉGICO

Secretaria General

MAPA ESTRATÉGICO: INFLUENCIAS DIRECTAS

COMUNICACIÓNEFECTIVA

CIUD

ADAN

OPR

OCE

SOS

APRE

NDI

ZAJE

FIN

ANCI

ERA

PERCEPCIÓNCIUDADANA FRENTE A

LOS SERVICIOS

RED DESERVICIOS

CONTRATACIÓN SUMINISTROS MEMORIAINSTITUCIONAL

JURÍDICA

BIENESTAR

POLÍTICASDE SERVICIO

DESARROLLOINSTITUCIONAL

COMUNICACIÓNORGANIZACIONAL

EVALUACIÓNFINANCIERA

CAPACITACIÓN

PRESUPUESTO EJECUCIÓN

COMPETENCIAS

TRÁMITES

214

Módulo III

MAPA ESTRATÉGICO

Instituto de Desarrollo Urbano


215


MATRIZ DE INFLUENCIA DIRECTA

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

El objetivo de Sostenibilidad del recurso hídrico es responsabilidad de la Empresa y de la comunidad, por tanto está influenciada de manera fuerte por los objetivos apropiación ciudadana y excelencia operacional. A su vez incide sobre el objetivo de Nuevos Negocios.

El objetivo de apropiación ciudadana incide sobre la Sostenibilidad del recurso hídrico y sobre la sostenibilidad financiera de la Empresa (capacidad y satisfacción de pago).

El objetivo de Nuevos negocios incide levemente sobre la apropiación ciudadana y de manera fuerte sobre las Sostenibilidad financiera de la Empresa.

El objetivo de Sostenibilidad Financiera incide sobre sostenibilidad del recurso hídrico.

El objetivo de Excelencia Operacional incide sobre la sostenibilidad del recurso hídrico; apropiación ciudadana, nuevos negocios y sostenibilidad financiera.

El objetivo de Compromiso de los trabajadores incide sobre apropiación ciudadana, nuevos negocios, sostenibilidad financiera y excelencia operacional.

Las influencias se puntúan de 0 a 3, con la posibilidad de señalar las influencias potenciales:

0 : Sin influencia1 : Débil2 : Media3 : FuerteP : Potencial

Sost RHid2 A

propiac3 Nuevos Neg Sost Finan E

celencia Com

prTraba

Sost RHid2 Apropiac3 Nuevos Neg

Sost Finan E celencia ComprTraba

23 3

333 3 3 3

3 3 3 3

LIPSOR

-EPITA-MIC

MAC

Matriz de influencia directa – calificación de objetivos estratégicos

216

Módulo III

RESULTADOS DE LA MATRIZ DE INFLUENCIA DIRECTA


No. Variable Total Líneas Total de Columnas1 Garantizar sostenibilidad recurso hídrico 2 9

2 Motivar apropiación ciudadana 6 7

3 Consolidar presencia regional 4 8

4 Garantizar la Sostenibilidad Financiera 3 12

5 Alcanzar la excelencia en todas las operaciones 12 3

6 Crear comunidad empresarial comprometida 12 0

Totales 39 39

Los objetivos de excelencia operacional y crear comunidad empresarial comprometida son los de mayor motricidad. Garantizar la sostenibilidad financiera es el de mayor dependencia, seguido de la sostenibilidad del recurso hídrico.

MODELO CLIENTE - PROVEEDOR


PÚBLICO HABITUAL Y NO HABITUAL

NIÑEZ EN EDAD ESCOLAR Y MÚSICOS

JÓVENES INTÉRPRETES Y MUSICOS

POBLACIÓN CON PREFERENCIA DE MÚSICA SINFÓNICA

POBLACIÓN CON FORMACIÓN MUSICAL Y POBLACIÓN CON PREFERENCIA DE MÚSICA SINFÓNICA.

GREMIO MUSICAL

POBLACIÓN CON PREFERENCIA MÚSICA SINFÓNICA

CONCIERTOS EN VIVO

PROGRAMAS DIDACTICOS

CONCURSOS JÓVENES INTÉRPRETES

PROGRAMAS DE TELEVISIÓN

PROGRAMAS DE RADIO

BANCO DE PARTITURAS Y MEDIOS AUDIOVISUALES

DISCOS COMPACTOS

1.

2.

3.

4.

217


MODELO CLIENTE - PROVEEDOR

Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB)

PROVEEDORES UAECOBB CLIENTES

GOBIERNO NACIONALLeyes

DecretosDirectivasPolíticas

GOBIERNO DISTRITALDecretosDirectivasPolíticas

EAABAgua

COMUNIDAD EN GENERALEmergencias

PROVEEDORES DE EQUIPOS Y MATERIALES

VehículosUniformesEquipos

Herramientas

ESTANDARESINTERNACIONALES

Normatividad

ATENCION DEEMERGENCIAS

GeneralesIncendios

Búsqueda y RescateAccidentes

Emergencia de Origen NaturalEmergencias de Origen Antrípico

Emergencias QuímicasAtención de Accidentes Aéreos

EMPRESAS INDUSTRIALES

PERSONAL OPERATIVO

COMUNIDAD EN GENERAL

ESTABLECIMIENTOSCOMERCIALES

DIFERENTES ENTIDADES(SENA, Escenarios Deportivos, etc.)

ENTIDADES PROTECTORASMEDIO AMBIENTE

REDUCION DELRIESGO

Reviciones TécnicasInvestigación de incendios

Proyectos NormativosFormación y Capacitación

Prevención del RiesgoEvaluación y Mejoramiento de las

Operaciones

218

Módulo III

MAPA DE PROCESOS

Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial

MEJORA CONTINUA DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD

REQUISITOS

CLIENTE

SATISFACCIÓN

CIUDADANO

ENTRADAS: SOLICITUDES DE ARREGLO DE LA MALLA VIAL, INF. DE LA SEC DE LA

MOVILIDAD, INVERSIÓN, EMERGENCIAS.

Clientes:Ciudadanos Cualquier ente público o privado que requieran de nuestros servicios.

MACROPROCESOS DE CONTROL

PROCESO CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO

PROCESO CONTROL INTERNO

SALIDAS: REHABILITACIÓN Y MANTENIIENTO DE LA MALLA VIAL, ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

MACROPROCESOS DE APOYO

TALENTO HUMANO

PROCESO DE GESTIÓN JURÍDICA Y

CONTRACTUAL

PROCESO SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y TECNOLOGÍA

PROCESO DE ATENCIÓN AL

USUARIO

PROCESO ADMINISTRACIÓN DE

BIENES E INFRAESTRUCTURA

PROCESO DE GESTIÓN

FINANCIERA

PROCESO DE GESTIÓN

DOCUMENTAL

PROCESO PRODUCCIÓN DE ASFALTO

MACROPROCESOS DE DIRECCIÓN

PROCESO DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

PROCESO GENERACIÓN DE RECURSOS

PROCESO DE INVERSIÓN

PROCESO DE CONTROL

MACROPROCESOS MISIONALES

REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL LOCAL

COMERCIALIZACIÓN DE SERVICIOS PARA LA GENERACIÓN DE RECURSOS

APOYO INTERINSTITUCIONAL

219


RED

DE

PRO

CESO

S

Uni

dad

Adm

inis

trat

iva

Espe

cial

de

Reha

bilit

ació

n y

Man

teni

mie

nto

Via

l

220

Módulo III

MAPA DE PROCESOS


PROMESA DE VALOR


La Orquesta Filarmónica de Bogotá se compromete a difundir y fortalecer la cultura musical sinfónica a todos los sectores de la población, mediante la utilización efectiva de canales de comunicación y alianzas estratégicas, apoyados en su talento humano.

REDUCCIÓN DEL RIESGO


La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB) es una entidad encargada de la reducción del riesgo a través de la investigación de incendios, capacitación, prevención, desarrollo de normas y políticas públicas, emisión de conceptos, con el fin de mitigar la ocurrencia de hechos que pongan en riesgo la vida y el patrimonio de los habitantes del Distrito Capital mediante el ofrecimiento de escenarios seguros a través de todos estos mecanismos.

221


GERENCIA DE COHESIÓN

DECLARACIÓN DE IDENTIDAD


La Orquesta Filarmónica de Bogotá es un establecimiento público descentralizado, que presta servicios culturales, mediante ejecución de conciertos y programas didácticos, grabación y emisión de conciertos por radio y televisión, realización de concursos musicales, producción de discos compactos y atención en el banco de partituras y cintoteca, para generar un espacio cultural que rescate y preserve el patrimonio musical sinfónico universal y colombiano.


La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos es una entidad responsable del ciclo de respuesta de atención de emergencias e incidentes, a través de la puesta en marcha de los protocolos, procesos y procedimientos de atención y el fortalecimiento técnico, tecnológico y del patrimonio humano, con el fin de salvaguardar la vida de los habitantes del distrito capital y proteger el patrimonio de estos.


Conservar, captar, tratar, distribuir y vender agua potable, recolectar aguas servidas y lluvias a los habitantes de Bogotá D.C. y municipios circunvecinos; mediante: la comercialización, control, construcción, operación y mantenimiento de las fuentes e infraestructura en el sistema de acueducto y alcantarillado; contribuyendo al sostenimiento hídrico y ambiental de la ciudad, satisfacer las necesidades de servicio de la comunidad y contribuir al desarrollo ordenado del Distrito Capital, cumpliendo así los fines sociales del Estado.

TASCOI


Transformación: Prestar Servicios Culturales: Difusión de actividades sinfónicas. Fomento a la apreciación de la música sinfónica. Conservación y servicios del material musical.

Actores: directores musicales y solistas invitados, músicos y personal administrativo.

Suministradores: compositores, arreglistas, luthiers, afinadores – copistas, coristas, cantantes, representantes de artistas, productoras de radio y televisión, emisoras culturales, canales regionales, transportadores, publicistas, auditorios, hoteles, empresas de servicios públicos, empresas de logística públicas y privadas, facultades de música, Sayco y Acimpro.

Clientes: conciertos en vivo, público habitual y no habitual. Estratos 2 a 6; todas las edades. Programas Didácticos, profesores de música colegios distritales, niños y niñas todos los estratos hasta los 12 años; jóvenes estudiantes de música sinfónica. Programa de Radio y Televisión y Discos compactos, población colombiana con preferencia a la música sinfónica, estratos 3 a 6; mayores de 25 años. Concursos Musicales, jóvenes intérpretes de música sinfónica; estratos 3 a 6, gremio musical. Banco de Partituras, gremio musical; entidades musicales sinfónica; estudiantes y profesionales de música sinfónica; estratos 3 a 6. Cintoteca, gremio musical.

222

Módulo III

Owners: Junta Directiva y Director General.

Intervinientes: Concejo Distrital, Alcaldía Mayor de Bogotá, críticos de música, organismos de control, entidades públicas y privadas relacionadas con la música y sindicato Asprofibo.

Secretaría General

SECRETARIA GENERAL

TAsistir al alcalde en el ejercicio de sus funciones, formular políticas para el fortalecimiento institucional, articular y coordinar las entidades distritales, mejoramiento continuo del servicio al ciudadano, promoción del desarrollo institucional, orientación de la gestión jurídica, defensa judicial del DC, vigilancia y control sobre ESAL y conservación de la memoria institucional.

A Alcalde Mayor, Secretario General, Directores, Subdirectores y personas vinculadas a los procesos.

SCongreso de la República, Concejo de Bogotá, Entidades nacionales y distritales, empresas de servicios públicos, entidades sin ánimo de lucro, comisión distrital de sistemas, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Planeación, Alcalde Mayor y la comunidad.

C Ciudadanos, ciudadanas y comunidad del DC, Alcalde Mayor, entidades públicas, dependencias usuarias y personas jurídicas.

O Organizadores: Alcalde Mayor del DC, Secretario General

I Intervinientes: Congreso de la República, Concejo de Bogotá, organismos de control, ministerios, Presidenciade la República, banca multilateral, DAFP, Secretaría de Planeación.

223


DELIMITACIÓN SISTÉMICA


Visión

Ser la organización líder en Latinoamérica por la calidad en la ejecución, producción y divulgación

de sus servicios y por su contribución al bienestar y formación del ciudadano.

Productos/servicios

Conciertos en vivo, Conciertos pedagógicos, talleres, video conciertos, ensayos abiertos, concursos musicales,

préstamo y consulta de partituras y cintoteca, discos compactos, programas de

radio y televisión.

Clientes/beneficiarios

Conciertos en vivo: Público habitual y no habitual. Estratos 2 a 6. Todas las edades.

Programas Didácticos: Profesores de música colegios distritales. Niños y niñas todos los estratos. Se hace énfasis en los

estratos 1 y 2 - hasta los 12 años. Jóvenes estudiantes de música sinfónica. Programa de Radio y Televisión y Discos Compactos: Población colombiana con preferencia a la música sinfónica. Estratos 2 a 6. Mayores

de 25 años. Concursos Musicales: Jóvenes intérpretes de música sinfónica.

Estratos 2 a 6. Banco de Partituras y Cintoteca Gremio musical. Entidades

musicales sinfónicas. Estudiantes y profesionales de música sinfónica. Estratos

2 a 6.

Intervinientes

Concejo Distrital, Alcaldía Mayor, organos de control, críticos de música,

entidades públicas y privadas relacionadas con la música y Sindicato Asprofibo.

Actores

Directores musicales y solistas invitados, músicos de planta y personal

administrativo.

ORQUESTA FILARMÓNICA DE BOGOTÁ

DueñosJunta Directiva - Director General

MISIÓN EN USOLa Orquesta Filarmónica de Bogotá es un establecimiento público descentralizado, que presta servicios culturales, mediante

ejecución de conciertos y programas didácticos, grabación y emisión de conciertos por radio y televisión,

realización de concursos musicales, producción de discos compactos y

atención en el banco de partituras y cintoteca, para generar un espacio cultural que rescate y preserve el

patrimonio musical sinfónico universal y colombiano.

CompetenciaConciertos en Vivo: Orquesta

Sinfónica - conciertos en todo el país. Compensar y Bibliotecas:recitales sinfónicos. Programas Didácticos: Grupos de Cámara:

conciertos en localidades. Universidades: Talleres musicales.

Discos Compactos: Orquesta Sinfónica – producción de discos. Programas de radio y televisión: El Conciertazo. Concursos de Jóvenes

Intérpretes: Alianza Colombo Francesa – Concursos de apoyo al

talento musical colombiano. Banco partituras y medios audiovisuales:

Actualmente no tiene.

Insumos

Obras musicales (partituras), recursos locativos,

tecnológicos y humanos.

Suministradores

Compositores y arreglistas, luthiers, afinadores – copistas,

coristas y cantantes, representantes de artistas,

productoras de radio y televisión y canales regionales, transportadores, universidades,

hoteles, empresas servicios públicos, empresas de logística públicas y privadas, y Sayco y

Acimpro.

224

Módulo III


Delimitación Sistémica. Atención de Incendios, Emergencias conexas e incidentes con materiales peligrosos

225



Delimitación Sistémica. Reducción del riesgo.

226

Módulo III

DELIMITACIÓN SISTÉMICA


Visión

Empresa de todos, con agua para siem

pre.

Bienes / Servicios actuales

Agua potableRecolección y Transporte aguas servidasRecolección y Transporte aguas lluvias

Asesoria, capacitación y manejo del recurso ambientalServicio al Cliente

Venta de Servicios Relacionados (¿se debe incluir en la mision en uso?)

Usuario

Habitantes de Bogotá Alcaldías de municipios circunvecinos.

Otras empresas de servicios a nivel nacional o internacional

Entes de regulación y control

SSPD Y CRAContraloría General y de Bogotá

Min. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Min. Industria, Comercio y TurismoCongreso de la República

Alcaldía de BogotáConcejo de Bogotá

Procuraduría y PersoneríaPresidencia de la República

Secretaria Distrital de ambienteCorporaciones Autónomas Regionales

Min. Hacienda y Crédito PublicoVeeduría Distrital

Comités de UsuariosSindicato EAAB-ESP

Alta Dirección de la EmpresaJunta Directiva de la Empresa

Gerente GeneralSecretaría General

Gerentes CorporativosComité Corporativo

MISIÓN EN USO

“Conservar, captar, tratar, distribuir y vender agua potable, recolectar aguas servidas y lluvias a los habitantes de Bogotá D.C. y municipios circunvecinos; mediante: la comecialización, control, construcción, operacion y mantenimiento de las fuentes e infraestructura en el sistema de acueducto y alcantarillado; contribuyendo al sostenimiento hídrico y ambiental de la ciudad, satisfacer las necesidades de servicio de la comunidad y contribuir al desarrollo ordenado del Distrito Capital, cumpliendo asi los fines sociales del Estado”

Competencia

Empresas de Servicios Públicos del sector

InsumosInsumos agrícolas

Agua crudaInsumos Químicos

Información técnica y comercial

Materiales, equipos y maquinaria de obra

Software y hardware

Proveedores

Jardín BotánicoCorporaciones autónomas

regionalesCia. insumos químicos y

reactivosComunidad y entidades del

estado Cia. tecnología

Contratistas, Cia. materiales y equipos para obra

Funcionarios responsables de procesos misionales

Trabajadores Gerencia Corporativa del Sistema Maestro

Trabajadores Gerencia Corporativa del Servicio al Cliente

ContratistasAguas de Bogota (comercialización a

municipios)

227


DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD

SECRETARIA GENERAL

GESTION JURIDICA SERVICIOS AL CIUDADANO

FORTALECIMIENTOINSTITUCIONAL

ACOMPAÑAMIENTOAL ALCALDE

GESTIONDOCUMENTAL

Administraciónde Políticas

Fortalecimiento


Comunicaciónorganizacional


Comunicaciónexterna


TICS

ElaboraciónImpresos y

publicaciones

GestiónQuejas

Reclamos

Administraciónde Políticasdel servicio

Administraciónde CanalesServicios

SeguimientoMedición

del Servicio

RepresentaciónJudicial

del Distrito

CoordinaciónGestión Jurídica

Distrital

Inspección vigilancia y control ESAL

AcopioProcesamiento

y servicioDocumentación

patrimonial

AdministraciónSistema

de archivos

GestiónConserjeríasy Programasespeciales

MonitoreoInformación ycoordinación

AsesoriaY Estudios

Acompañamientoprotocolario

228

Módulo III

DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD


OFB

PRESTACIÓN SERVICIOSCULTURALES

DIFUSIÓN

FOMENTO

ATENCIÓN

ProducciónDisco

Ejecución de Conciertos

Grabación y emisión de programas Actividades

didácticas

ConsultaBanco Partitura

Habituales

No habituales Radio

Televisión Venta Préstamo

Didácticos de Temporada

Ensayosabiertos

Videoconciertos

Seminariosdidáctico

ConcursosMusicales

Talleresmusicales

Recitalesuniversitarios

DidácticosLocalidades

229


MODELO TECNOLÓGICO


DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO

Prestación Servicios Culturales

Apoyo: Administrativo y Operativo

Fomento a laapreciaciónde la música

sinfónica

Difusiónde músicasinfónica

Atención banco de partituras y

cintoteca

PRO

VEED

ORE

S

USU

ARIO

S

230

Módulo III

MODELO TECNOLÓGICO


REDUCCION DEL RIESGO ATENCION A EMERGENCIAS

Solicitud del usuario

Información de losrequisitos para la

inspección

Entrega delradicado de la

inspección

Vista al establecimiento por parte de los

bomberos

Entrega delconcepto al cliente

Recepción y filtrallamada (NUSE)

Recepción dellamada a lacentral de

bomberos (NUSE)

Despacho a laestación que

competa

Activación demaquinaria y

recursosAplicación delprocedimiento

según la emergencia

231


ANEXO 2

Normas relevantes al MECI

Un contexto normativo general del control interno en Colombia se puede apreciar en la siguiente gráfica.

CONTEXTO NORMATIVO DEL CONTROL INTERNO

Control Interno

Control de gestión

Control fiscal

Control Contanble

ControlDisciplinario

CON

STIT

UCI

ÓN

PO

LÍTI

CA

Art. 209

Art. 269

Art. 189

Art. 343

Art. 267Art. 268

Art. 354

Art. 277

Ley 87 de 1991

Ley 489 de 1998

Ley 152 de 1994

Ley 42 de 1993

Ley 298 de 1996

Ley 734 de 2002

Decreto 1876 de 1994Decreto 1537 de 2001Decreto 1599 de 2005

Decreto 2145 de 1999

Conpes 3294 de 2004(Sinergia)

Resolución 948 de 2004

Art. 34 Deberes de losservidores públicos.

Resoluciones orgánicas (5580 de 2004)

La gran mayoría de estas normas, así como las que se relacionan con los elementos del MECI que se presentaron en este módulo, pueden descargarse de la página del Departamento Nacional de la Función Pública (www.dafp.gov.co).

232

Módulo III

ANEXO 3

Glosario de términos técnicos

Actores: son los agentes responsables por adelantar los procesos de la entidad.

Actualidad de un indicador: es el valor que toma un indicador en el momento de hacer la medición.

Acuerdos éticos: son declaraciones explícitas que en relación con las conductas de los servidores públicos, son acordadas en forma participativa para la consecución de los propósitos de la entidad, manteniendo la coherencia de la gestión con los principios consagrados en la Constitución Política, la ley y la finalidad social del Estado.

Agentes: son todas aquellas entidades, grupos de entidades, personas o grupos de personas que son afectadas o pueden afectar los procesos misionales de una entidad.

Amenazas: aquellos eventos que no controla la entidad y que pueden afectar negativamente su operación.

Análisis de riesgos: proceso que permite identificar, clasificar y evaluar los riesgos de un proceso.

Análisis holístico: es un oxímoron, es decir, una aparente contradicción de términos por cuanto etimológicamente análisis proviene de dividir mientras que holístico significa ‘indivisible’. Mantener un balance entre estos dos aspectos es justamente el aporte de la visión sistémica de un fenómeno.

Árbol de causa raíz (ACR): herramienta que permite describir las relaciones entre las causas y las consecuencias de los riesgos. Tambien se conoce como diagrama de espina de pescado.

Área autónoma (o variables autónomas): son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no tienen un alto impacto sobre la entidad.

Área clave (o variables claves): son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia. por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestión de la entidad.

Área de resultado (o variables de resultado): son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta dependencia.

Área intermedia (o variables reguladoras): son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana motricidad y dependencia. por lo tanto son importantes en la gestión de la entidad.

Área motora (o variables determinantes): agrupa los objetivos con gran motricidad o sea aquellos que “mueven la entidad”.

Aspecto de medición: delimita el ámbito específico que se medirá en un dominio de acción. Por ejemplo la cobertura de la educación básica primaria en Bogotá.

Atributos de los grupos de interés: permiten clasificar los grupos de interés según su grado de poder, legitimidad y urgencia.

Autocontrol (1): en el contexto de la presente Guía, es el control intrínseco de las actividades realizadas por cada servidor público.

Autocontrol (2): es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función,

233


de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política (Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).

Autogestión (1): en el contexto de la presente guía, es el control intrínseco de las actividades asociadas con los roles (o los cargos) y sus relaciones en los procesos de la entidad.

Autogestión (2): es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la constitución, la ley y sus reglamentos (Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).

Autorregulación (1): en el contexto de la presente Guía, es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas internas relacionadas con el control interno de la entidad.

Autorregulación (2): es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los métodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementación del sistema de control interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública (Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).

Clientes: son los agentes que reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad. También se denominan como beneficiarios o usarios.

Coeficiente estratégico: permite diagnosticar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado.

Comunicación del riesgo: proceso cuyo propósito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que haya una acción conjunta y unificada en su tratamiento.

Comunicación: es un proceso de coordinación de acciones.

Control de segundo grado: es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institución especializada sobre otra.

Control de segundo orden: es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organización para asegurar la existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evalúa los mecanismos de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina de control interno de una entidad evalúa sus propios sistemas de control.

Control externo: se ejerce desde fuera del proceso en consideración, por ejemplo, las auditorias tradicionales (financiera, legal, de gestión, física, entre otras). su propósito es asegurar la cohesión organizacional en el dominio donde tal proceso se realiza con respecto a parámetros acordados previamente. Este tipo de control suele ser esporádico, pero regular.

Control interno (1): es un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operación interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales de la entidad.

Control interno (2): es un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos (Ley 87 de 2003, art. 1).

Control intrínseco: es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organización. Losllamados círculos de calidad, en su operación, son un ejemplo claro de control intrínseco.

234

Módulo III

Control organizacional: se define como un proceso cuyo propósito es cerrar la brecha entre el estado actual que se observa en la organización y el estado futuro que se desea alcanzar.

Criterio de comparación: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio de comparación debe incluir una condición (que se especifica por medio de un operador lógico: mayor que, menor que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la cobertura de la educación primaria en Bogotá puede ser “…mayor al 70 %…”, lo cual significa que un valor del indicador menor o igual al 70% se interpretaría como un estado no adecuado para la gestión de la educación básica primaria en el Distrito Capital.

Cruz de malta: herramienta que pemite observar el alineamiento entre procesos y sistemas de información en una entidad.

Cuadro de mando integral: es un instrumento en donde se plasman, para cada objetivo estratégico de la entidad, sus metas, indicadores e iniciativas asociadas. El cuadro permite hacer un seguimiento al desarrollo de los objetivos estratégicos de la entidad.

Definición operacional: permite el cálculo numérico del indicador como una función de un conjunto de variables.

Delimitación sistémica de la entidad: consiste en especificar cuáles son los bordes del sistema organizacional que se está estudiando. En otras palabras, identificar aquellos procesos que definen el quehacer de la entidad así como los agentes que participan en él.

Desdoblamiento de procesos: es un gráfico que permite describir los procesos misionales de una entidad organizados jerárquicamente según los criterios tecnológicos, geográficos, de tiempo y de segmentación.

Discrecionalidad: es delegación más capacidad de acción. Equivale al término empoderar.

Distribución de discrecionalidad: es el proceso mediante el cual se define el nivel de discrecionalidad en los procesos de apoyo de una entidad con respecto a sus procesos misionales.

Dominio de acción de un indicador: es el contexto en el que se interpreta un indicador.

Efectividad: mide el grado de cumplimiento del propósito de un proceso. Responde a la pregunta ¿para qué se hizo?

Eficacia: mide el cumplimiento de metas de un proceso. Responde a la pregunta ¿qué se hizo?

Eficiencia: mide el uso óptimo de los recursos necesarios para realizar un proceso. Responde a la pregunta ¿cómo se hizo?

Estilos de dirección: se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional desarrolla su rol.

Estrategias de gestión: se concentran en la manera en que se organizan y utilizan los recursos del proceso bajo observación.

Estrategias de inversión: tienen como propósito modificar (aumentar, redistribuir o alterar de alguna manera permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso.

Estructura organizacional: es el conjunto de roles, recursos y sus relaciones que desarrollan la misión-en-uso de una entidad.

235


Evaluación de riesgos: proceso mediante el cual se priorizan los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus causas.

Factores clave de éxito: son aquellos aspectos en los cuales la gestión debe ser exitosa para asegurar que la estrategia de la administración de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector público, los factores claves de éxito están normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administración para cumplir con las metas que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades.

Factores críticos de éxito: son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras, si la gestión en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organización esté en entredicho.

Gerencia de cohesión: esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear y cohesionar los procesos misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios que ofrece la entidad de acuerdo con parámetros de eficacia, eficiencia, efectividad y demás estándares acordados (economía, ecología, entre otros).

Gerencia de crisis: es un proceso que se activa en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la entidad. Para ello se busca tener un protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que se haya diseñado en la etapa de tratamiento, se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos escalamientos en su accionar.

Gerencia de desarrollo: esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misión y la visión de la entidad. También anticipa cambios en su entorno: en las necesidades de sus clientes (usuarios o beneficiarios), en la tecnología necesaria para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores, en el comportamiento y la estrategia de la competencia –si esta existe– o en las normas que regulan su operación.|

Gerencia de desempeño: la gerencia de desempeño de una organización (pública o privada) reúne todos aquellos procesos tendientes a gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad está constituido por sus clientes (beneficiarios o usuarios), sus suministradores (o proveedores), su competencia (si esta existe en el ámbito de operación de la entidad) y sus reguladores.

Gestión de riesgos: es el proceso por medio del cual las organizaciones en todas las industrias valoran, controlan, explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el propósito de incrementar el valor a los grupos de interés.

Gestión expost del riesgo: busca generar un proceso de reflexión interna y compartida que permita a la entidad capitalizar las experiencias acumuladas con esta visión de gestión de sus riesgos.

Grupo de riesgo: se denominan así a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y además tienen urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos trabajadores no sindicalizados).

Grupo definitivo: son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legítimos, tienen urgencia y pueden ejercer gran poder sobre la entidad (vg. organismos de control y algunos grupos de usuarios).

Grupo dependiente: son grupos considerados como legítimos por la entidad que, además, tienen urgencia sobre la satisfacción de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de la entidad (vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecológicos);

Grupo discrecional: son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir en la entidad (vg. Algunas ONGs);

236

Módulo III

Grupo dominante: son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de influir (vg. proveedores únicos);

Grupo exigente: se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen de poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta);

Grupo latente: pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg. un grupo al margen de la ley);

Grupos de interés: es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser afectado por el logro de los objetivos de la organización en foco.

Hoja de vida de un indicador: es un formato en donde se registran las características más relevantes de un indicador.

Indicador de gestión: es el resultado de una función calculada periódicamente en un dominio de acción. El valor que se obtiene de aplicar la función indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese dominio de acción; por ejemplo, la cobertura de educación básica primaria en las escuelas públicas en el distrito capital en un mes y un año determinados.

Índice de desempeño: mide el balance entre la gestión del presente y la inversión del futuro en el aspecto al que se refiere el indicador correspondiente.

Índice de latencia: se calcula como el cuociente entre el óptimo efectivo de un indicador y el óptimo potencial del mismo indicador o viceversa según sea la definición operacional del indicador. Un valor bajo de latencia indica un bajo nivel de inversión o que esta no causa los efectos esperados sobre el indicador respectivo. Su dimensión temporal es el futuro.

Índice de logro: se calcula como el cuociente entre el valor de actualidad de un indicador y el óptimo efectivo del mismo indicador o viceversa según sea la definición operacional del indicador. Un valor bajo de logro indica problemas en la gerencia (o gestión) de recursos. Su dimensión temporal se refiere al presente

Índice de Myers Briggs: es un método común para diferenciar estilos de dirección. Se construye con base en la identificación de cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los siguientes aspectos propios de la gestión organizacional: ¿hacia dónde prefiere enfocar sus acciones?, ¿cómo prefiere procesar la información?, ¿cómo prefiere tomar decisiones? y ¿cómo prefiere organizar sus actividades?

Índice: es el cuociente entre dos valores de un indicador.

Información: se define como datos más significado (o propósito). Esto quiere decir que los datos se convierten en información en el momento en que se les asigna un propósito, es decir, cuando tácita o explícitamente se establece para qué van a ser utilizados.

Iniciativas: son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados (humanos, técnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratégicos. En el caso del sector educativo, algunas iniciativas podrían ser construir un colegio o implementar un programa contra la deserción académica.

Intervinientes: son agentes que no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operación como resultado (intencional o no) de sus acciones. Típicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una entidad conforman sus intervinientes.

237


Legitimidad: en este contexto, se refiere a la percepción generalizada de que las acciones de un grupo son deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas, valores, creencias y modelos mentales compartidos.

Mapa de procesos: es un diagrama que describe los macroprocesos y principales procesos de una entidad.

Mapa estratégico: es la representación gráfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o política de una entidad.

Matriz de análsis estructural (MAE): permite identificar los objetivos estratégicos de mayor motricidad o grado de incidencia.

Matriz de recursión/función: esta matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo y permite realizar una distribución de discrecionalidad en la entidad.

Matriz RAM (Risk Assessment matrix): se utiliza para registrar cuál es el nivel de riesgo, es decir, cuál es la magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se puede presentar.

Mecanismo de cohesión: conjunto de actividades interrelacionadas que permiten balancear el nivel de discrecionalidad de un proceso asegurando su cohesión entre los procesos misionales que apoya.

Mecanismo de coordinación: el propósito de este mecanismo es evitar (o anticiparse) a la ocurrencia de quiebres en la realización del proceso como consecuencia de la discrecionalidad. La conformación de comités que se reúnen periódicamente para tratar casos atípicos; la redacción y divulgación de manuales, estándares y formatos; el empleo de sistemas de información y la realización de cursos de entrenamiento son todos ejemplos de mecanismos que ayudan a una coordinación entre procesos de apoyo que han sido delegados.

Mecanismo de formulación de políticas centralizadas: permite la definición y divulgación de políticas, pautas y condiciones o restricciones generales que facilitan la regulación del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos organizacional, los principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son normas internas sobre calidad; principios sobre equidad de género en la contratación de personal; políticas sobre contaminación del medio ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de “software” pirata; políticas sobre el empleo de plataformas de comunicación, etc.

Mecanismo de monitoreo: su propósito es asegurar la estabilidad de los compromisos y acuerdos establecidos al momento de distribuir discrecionalidad en el proceso de apoyo bajo consideración. Las actividades de auditoria son propias de este mecanismo de monitoreo.

Mecanismo de negociación de recursos: es necesario para que la delegación de un proceso pueda ser efectiva. El mecanismo incluye acordar indicadores y metas que puedan usarse para medir la gestión del responsable del proceso.

Medición en tiempo real: ocurre cuando el tiempo del ciclo de control es muy similar al tiempo de medición del indicador.

MICMAC: Matriz de Impacto Cruzado con Multiplicación Aplicada a una Clasificación. Es una aplicación que permite construir la matriz de análisis estructural (MAE). En la siguiente dirección de internet: http://www.3ie.fr/lipsor/ se puede obtener gratuitamente con la guía de operación correspondiente.

Misión expuesta: es el texto que plantea la razón de ser de una entidad.

Misión-en-uso: es la que se deriva de observar los procesos que realiza una entidad de manera cotidiana.

238

Módulo III

Modelo de control: describe los componentes de un proceso cíclico de monitoreo de la gestión de un proceso.

Modelos de segmentación: describen la manera en que una entidad agrupa sus procesos misionales de acuerdo a la segmentación del mercado que realiza para ofrecer bienes o servicios diferenciados.

Modelos de tiempo: describen la forma en que una entidad agrupa sus procesos de acuerdo a las necesidades de establecer turnos en su operación.

Modelos estructurales: son descripciones de la forma en que una entidad agrupa sus procesos.

Modelos geográficos: describen la forma en que una entidad distribuye geográficamente sus procesos.

Modelos tecnológicos: es un diagrama de flujo que describe las relaciones entre los macro-procesos de una entidad.

Monitorear la estrategia: proceso mediante el cual se hace un seguimiento al cumplimiento de los objetivos estratégicos de una entidad.

Monitorear la operación: proceso mediante el cual se hace un seguimiento a la gestión de los procesos de una entidad.

Monitoreo del riesgo: proceso que busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus índices y alertas tempranas.

Objetivos: enuncian el estado final deseado hacia el cual está dirigida la acción de la entidad, área, proyecto, proceso, programa o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educación puede ser lograr una cobertura total en educación básica primaria para la población menor de diez años.

Óptimo efectivo: es el máximo valor (o el mínimo, según sea el sentido de interpretación del indicador), que puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad.

Óptimo potencial: es el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) que este tomaría si la gerencia de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado de un proceso de negociación de recursos y refleja los compromisos adquiridos.

Organizadores: son los agentes responsables por la gerencia de la entidad y tienen, además, la capacidad para modificar sus procesos misionales.

Pactos de integridad: su finalidad se centra en dar señales de integridad y transparencia, para prevenir sobornos, desde las entidades públicas en los procesos de contratación, por excelencia el escenario de negocios entre el sector público y sector privado.

Peligro: son eventos adversos que se originan en una entidad.

Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual y capital tecnológico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivación y entendimiento de la estrategia. Busca responder la pregunta: ¿cómo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos?

Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener así la satisfacción del ciudadano; por ejemplo, atención de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y facilidades de atención. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: ¿en qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer las necesidades de los ciudadanos?

239


Perspectiva del ciudadano: refleja los términos en que la promesa de valor se ha diseñado para alcanzar el fin último de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atención, cobertura de los tipos de servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen. La pregunta que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: ¿cuáles son las necesidades prioritarias de los ciudadanos que debemos atender o satisfacer?

Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e ingresos, como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecución presupuestal, eficiencia en el recaudo, manejo del portafolio y gestión del riesgo, entre otros. Su propósito es asegurar y garantizar las promesas de valor ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) ¿de qué manera podemos garantizar el manejo eficiente y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes para transferir al Distrito? (para las entidades que aplique); y b) ¿qué objetivos financieros debemos lograr para ser exitosos?

Perspectivas: son las dimensiones para describir el desempeño estratégico de la entidad en la forma de construir la promesa de valor hacia la comunidad y la ciudadanía.

Poder: la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo de interés.

Procedimiento de procesamiento de información: es un conjunto de actividades mediante las cuales se transforman tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados. Estos últimos suelen ser los componentes de sistemas de información ya existentes en la entidad.

Procesos de apoyo: apoyan los procesos misionales.

Procesos misionales: desarollan la promesa de valor de la entidad.

Promesa de valor: es el resultado o contribución que una entidad hace al ciudadano, usuario o cliente. En el caso de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente del estado social de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos relacionados con salud, seguridad, medio ambiente o educación.

Propósito sistémico de un proceso: se refiere a la razón de ser del proceso. Suelen distinguirse cuatro: coordinar, monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia.

Reportes por excepción: es una estrategia de información en donde los responsables de observar el valor de los índices únicamente recibirán reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores calculados estén por fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables).

Riesgo aceptable: es aquél que la entidad está dispuesta a tolerar en su operación diaria.

Riesgo inherente: aparece en la intersección entre el grado de vulnerabilidad de la organización en un dominio y el grado de la amenaza de un evento en ese dominio.

Riesgo residual: es el riesgo que permanece después de que se han tomado las medidas de salvaguarda o tratamiento para reducir los efectos de un evento adverso.

Riesgo: es la posibilidad de que suceda algo que tendrá un impacto (negativo o positivo) en la gestión (global o de un ámbito determinado) de una entidad. De aquí que el riesgo se mida en función de dos aspectos: la posibilidad de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder.

Riesgos con terceros: relacionados con daños o afectaciones a los grupos de interés de la entidad.

240

Módulo III

Riesgos de conocimiento: asociados con daños por la pérdida del conocimiento e información vital para el desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por ejemplo, por la pérdida de fichas catastrales para el pago de impuestos.

Riesgos de imagen: generan un daño en la confianza por parte de la ciudadanía hacia la institución. En el caso de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadanía en las decisiones de la administración.

Riesgos de recursos: asociados a daños en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que permiten desarrollar el objeto social.

Riesgos financieros: asociados con daños en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos. Para el caso del Distrito, un ejemplo podría ser la destrucción de una planta de tratamiento.

Riesgos fiscales: están relacionados con daños por incumplimiento de obligaciones tributarias.

Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, pérdida de una licencia de operación o de la personería jurídica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados también con sanciones económicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidación de una empresa de servicios públicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)

Riesgos operacionales: se refieren al daño o degradación que limita o restringe el desarrollo normal de los procesos, la producción y entrega de productos y la prestación de servicios. En el caso de las entidades distritales, se puede mencionar la limitación para suministrar un servicio público.

Riesgos regulatorios: asociados con los daños ocasionados por la violación de una prescripción u obligación legal, por ejemplo, el incumplimiento de la presentación de estados financieros ante la Contraloría Distrital. En algunos casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios.

Riesgos tecnológicos: se refieren al daño de sistemas o equipos.

Sistema de control interno: es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo de las capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión en una organización.

Sistema de información de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de información de la nómina de una institución o el sistema de información relacionado con el inventario de activos de la entidad.

Sistema de información misional: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de banca por internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema de información catastral del Distrito.

Sistema de información regulador: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por ejemplo el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de información de indicadores de gestión.

Sistema de información: son recursos tecnológicos que posibilitan el desarrollo de las actividades recurrentes de la organización.

Sistema: en el contexto de esta Guía, un sistema es un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propósito.

241


Suministradores: son los agentes que proveen los insumos necesarios para realizar los procesos misionales de la entidad.

TASCOI: es un nemónico útil para recordar los principales agentes de una entidad: Actores, Suministradores,Clientes, Organizadores, Intervinientes.

Tiempo de medición del indicador: corresponde a la frecuencia de medición del indicador respectivo.

Tiempo del ciclo de control: se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo hasta el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende de los procesos de comunicación que caracterizan el control de gestión del proceso correspondiente.

Tipos de datos: es un agrupamiento jerárquico de datos.

Tipos de indicadores: clasificación de indicadores de gestión de procesos de una entidad.

Tratamiento del riesgo: proceso que tiene como propósito determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe convivir, establecer el conjunto de salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular los planes de contingencia que permitan la recuperación de la entidad y su continuidad en el servicio en caso de un siniestro.

Urgencia: se refiere al grado con el cual las demandas de un grupo requieren de atención inmediata.

Vectores: describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificación asociada a una cadena de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas comunes y que por sí sola tiene un sentido y una coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores están asociados a dos aspectos fundamentales de la gestión estratégica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de la entidad.


(MECI) con Enfoque SistémicoAnexo: Aplicación para las

instituciones del Sector Salud

245


1. PROPÓSITO

Teniendo en cuenta los elementos planteados en la guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) se presenta un anexo para las instituciones del sector salud, que tiene el propósito de presentar una serie de lineamientos que permitan a este grupo de instituciones alinear operativamente la puesta en marcha del Modelo Estándar de Control Interno y el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en salud (SOGCS)

2. ACUERDOS SEMÁNTICOS

Con base en lo propuesto en los módulos anteriores a continuación se presentan los elementos propios del SOGCS y aquellos que se comparte con el MECI, lo anterior permite entender desde lo conceptual la complementariedad que existe entre de los dos sistemas para su implementación.

2.1 Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad (Decreto 1011 de 2006, Resoluciones 1445 de 2006, 1446 de 2006, 1043 de 2006, 2080 de 2007 y pautas indicativas de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud)

Es el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos deliberados y sistemáticos que desarrolla el sector salud para generar, mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud en el país.

Características del SOGCS. Las acciones que desarrolle el SOGCS se orientarán a la mejora de los resultados de la atención en salud, centrados en el usuario, que van más allá de la verificación de la existencia de estructura o de la documentación de procesos los cuales solo constituyen prerrequisito para alcanzar los mencionados resultados.

Para efectos de evaluar y mejorar la Calidad de la Atención de Salud, el SOGCS deberá cumplir con las siguientes características:

1. Accesibilidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de utilizar los servicios de salud que le garantiza el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

2. Oportunidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de obtener los servicios que requiere, sin que se presenten retrasos que pongan en riesgo su vida o su salud. Esta característica se relaciona con la organización de la oferta de servicios en relación con la demanda y con el nivel de coordinación institucional para gestionar el acceso a los servicios.

3. Seguridad. Es el conjunto de elementos estructurales, procesos, instrumentos y metodologías basadas en evidencias científicamente probadas que propenden por minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en el proceso de atención de salud o de mitigar sus consecuencias.

4. Pertinencia. Es el grado en el cual los usuarios obtienen los servicios que requieren, con la mejor utilización de los recursos de acuerdo con la evidencia científica y sus efectos secundarios son menores que los beneficios potenciales.

5. Continuidad. Es el grado en el cual los usuarios reciben las intervenciones requeridas, mediante una secuencia lógica y racional de actividades, basada en el conocimiento científico.

246

Anexo: Aplicación para las instituciones del Sector Salud

Los componentes del SOGCS son:

1. Sistema Único de Habilitación: Es el conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico-administrativa, indispensables para la entrada y permanencia en el Sistema, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de servicios y son de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y las Empresas Administradoras de Planes de Beneficio (EAPB).

2. Sistema Único de Acreditación: Es el conjunto de entidades, estándares, actividades de apoyo y procedimientos de autoevaluación, mejoramiento y evaluación externa, destinados a demostrar, evaluar y comprobar el cumplimiento de niveles superiores de calidad por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las EAPB y las Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales que voluntariamente decidan acogerse a este proceso.

3. Auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud: Es el mecanismo sistemático y continúo de evaluación y mejoramiento de la calidad observada respecto de la calidad esperada de la atención de salud que reciben los usuarios. En cada una de las entidades obligadas a desarrollar procesos de Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de los Servicios de Salud, el modelo que se aplique operará en los siguientes niveles:

Autocontrol. Cada miembro de la entidad planea, ejecuta, verifica y ajusta los procedimientos en los cuales participa, para que estos sean realizados de acuerdo con los estándares de calidad definidos por la normatividad vigente y por la organización.Auditoría Interna. Consiste en una evaluación sistemática realizada en la misma institución, por una instancia externa al proceso que se audita. Su propósito es contribuir a que la institución adquiera la cultura del autocontrol. Este nivel puede estar ausente en aquellas entidades que hayan alcanzado un alto grado de desarrollo del autocontrol, de manera que este sustituya la totalidad de las acciones que debe realizar la auditoría interna.Auditoría Externa. Es la evaluación sistemática llevada a cabo por un ente externo a la institución evaluada. Su propósito es verificar la realización de los procesos de auditoría interna y autocontrol, implementando el modelo de auditoria de segundo orden. Las entidades que se comporten c como compradores de servicios de salud deberán desarrollar obligatoriamente la auditoría en el nivel de auditoría externa.

4. Sistema de Información para la calidad. El Ministerio de la Protección Social diseñará e implementará un “Sistema de Información para la Calidad” con el objeto de estimular la competencia por calidad entre los agentes del sector que al mismo tiempo, permita orientar a los usuarios en el conocimiento de las características del sistema, en el ejercicio de sus derechos y deberes y en los niveles de calidad de los Prestadores de Servicios de Salud y de las EAPB, de manera que puedan tomar decisiones informadas en el momento de ejercer los derechos que para ellos contempla el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

2.1.2 Calidad de la atención de salud.

Se entiende como la provisión de servicios de salud a los usuarios individuales y colectivos de manera accesible y equitativa, a través de un nivel profesional óptimo, teniendo en cuenta el balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propósito de lograr la adhesión y satisfacción de dichos usuarios.

247


2.1.3 Mejoramiento Continuo de la Calidad. (MCC)

Comprende un conjunto de principios que deben llevar a las organizaciones a pensar más allá de la evaluación de la calidad o de establecer guías o protocolos de seguimiento que sirven únicamente para la inspección.

El MCC debe ser visto como un proceso de autocontrol, centrado en el cliente y sus necesidades, que lo involucra en sus actividades, y que consiste en la identificación permanente de aspectos del proceso que resulten susceptibles de mejoramiento, con el fin de establecer los ajustes necesarios y superar las expectativas de dichos clientes.

La filosofía de mejoramiento continuo nace en la industria como el resultado del desarrollo y aplicación de herramientas y métodos de calidad, por personas como Edward Deming, Joseph Juran y Philip Crosby en los Estados Unidos y en el Japón, se introduce en salud a raíz de los trabajos de Donald Berwick en la década de los 90, integrándose y potenciándose con los conceptos y métodos provenientes del modelo asistencial, incluidos los planteamientos pioneros de EA Codman. Las acciones de mejoramiento deben involucrar a todas las personas en la organización.

El MCC ocasiona una inversión económica relativamente pequeña, comparativamente inferior a la de otros enfoques, por cuanto implica una filosofía de vida laboral, personal y social, centrada en esfuerzos de mejoramiento constante, y aunque los mejoramientos aislados son pequeños, el proceso origina resultados dramáticos a través del tiempo, además de constituir un modelo de bajo riesgo.

El MCC procura convertir en cultura organizacional el mejoramiento de los procesos: hace esfuerzos para trabajar en las personas, en su estado de ánimo, en la comunicación, en el entrenamiento, el trabajo en equipo, el compromiso y la disciplina. Es un enfoque de sentido común que fomenta el pensamiento orientado a procesos, ya que los procesos deben perfeccionarse para que mejoren los resultados. El hecho de no lograr los resultados indica que hay una falla en el proceso. Es responsabilidad de la gerencia identificar y corregir los errores debidos al proceso.

2.1.4 Atención Centrada en el Usuario

El otro pilar del Sistema de Garantía de Calidad es la atención centrada en el cliente; la norma entiende como cliente al usuario, es decir, al cliente externo.

No significa esto que a la luz del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud no sea importante la satisfacción del cliente interno, lo es y mucho, sobre todo en la medida en que su satisfacción es un prerrequisito para obtener los resultados centrados en el usuario.

En la actualidad la integridad y la continuidad son aspectos necesarios para el buen resultado de la atención y el bienestar de la población. Para lograr este objetivo se requiere que las organizaciones cambien la forma de planear, realizar y evaluar los procesos; el esfuerzo debe estar dirigido a la atención y entrega del servicio en forma planeada e integral, acompañada de una gestión transparente para el usuario y su familia e incorporando las necesidades del paciente y su familia en el diseño, ejecución, evaluación y mejoramiento de los procesos de atención. Esta forma de evaluación implica que la organización debe coordinar y articular todas las actividades desde que el usuario llega a la institución hasta que sale.

Los principios en que se fundamenta la atención centrada en el cliente son:

Las instituciones, sus programas y sus servicios deben identificar con precisión quiénes son sus clientes y cuáles son sus necesidades y expectativas de cuidado y servicio.

248


La evaluación de los procesos no se realiza por dependencias, sino de manera transversal, con los equipos de trabajo que participan en el resultado de los procesos, de tal forma que se reflejen todos los niveles y áreas de la organización involucradas en cada proceso.

El respaldo y el compromiso gerencial son factores claves para el éxito de los procesos de mejoramiento de la calidad. Así, los directivos de las instituciones juegan un papel preponderante en el desarrollo de esta cultura.

2.1.5 La Seguridad del paciente

Los sistemas de atención en salud han alcanzado un importante desarrollo y son complejos. Aún acciones de atención en salud aparentemente simples se desarrollan mediante la operativización de secuencias de procesos múltiples y en los cuales intervienen muchos profesionales y trabajadores de la salud, durante los cuales pueden presentarse fallas en la calidad impactando en la seguridad del paciente.

Es necesario ser conscientes entonces de que los sistemas de atención en salud son de alto riesgo y que por lo tanto en ellos deben analizarse permanentemente tanto de manera retrospectiva para establecer cuáles han sido los errores que se han cometido y han culminado en un daño al paciente (eventos adversos) o que podrían haberlo hecho (incidentes o casi - evento adverso), como de manera proactiva cuáles son las fases en los procesos de atención en las cuales se podrían presentar fallas para prevenirlas de manera sistemática a través del establecimiento de barreras de seguridad (modo de falla).

La seguridad del paciente debe involucrar acciones hacia el paciente y la familia en los temas de información cuando ocurre un evento adverso y de apoyo durante el despliegue de las acciones requeridas para remediar o mitigar sus consecuencias.

La auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud debe constituir una de las herramientas clave para proteger la seguridad del paciente: elegir prioritariamente fuentes de trabajo que impacten en ella, desplegar metodologías que favorezcan el análisis causal y el análisis de las fallas para desatar acciones de mejoramiento efectivas y eficientes.

Igualmente durante el despliegue de las acciones de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención debe facilitar la creación de una cultura organizacional autocrítica y proactiva ante los errores y que sea solidaria con los pacientes y sus familias.

2.2 Conceptos comúnes MECI - SOGCS

Los conceptos que comparten el MECI y el SOGCS permiten a los equipos directivos y operativos de los hospitales entender porqué es posible implementar en forma complementaria los dos sistemas. A continuación se presentan los conceptos de mayor relevancia:

Los dos sistemas son de tipo evaluativo y el objeto de evaluación son las instituciones como sistemas 1.organizacionales, en el caso del SOGCS el enfoque de la concepción de Sistema es homologable con la utilizada en esta guía, la de sistemas organizacionales, definiendo estos como un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propósito.

249


El propósito de la evaluación no es evaluar por evaluar, ni realizar un diagnóstico de fallas para establecer 2.culpables, es generar acciones de mejoramiento que contribuyan al cumplimiento del propósito institucional, en el caso particular de este anexo, el mejoramiento de las condiciones de salud de la población que asiste a los hospitales.

El propósito del control en los dos sistemas es facilitar en los términos utilizados en el MECI, el autocontrol, 3.la autorregulación y la autogestión, en el SOGCS en el ámbito de la calidad y en el MECI del control organizacional.

El concepto de control presentado en la guía para la implementación del MECI se fundamenta en los conceptos 4.de cibernética organizacional, lo mismo sucede con la auditoría para el mejoramiento continuo de la calidad de la atención en salud del SOGCS.

El sistema de control interno es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo 5.de las capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión en una institución y el SOGCS es de igual forma un sistema de actividades humanas interrelacionadas que propende por el cumplimiento de una serie de estándares mínimos, otros óptimos y alcanzables e indicadores en los diferentes niveles organizacionales y de gestión de las instituciones de salud.

3. ALINEACIÓN DEL MECI Y EL SOGCS1

La estructura de implementación propuesta en esta guía para el control interno como un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operación interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales, tiene en común con el SOGCS la concepción de que el análisis está en la operación de los procesos, en este caso en particular de los hospitales y debe contribuir al logro de los propósitos organizacionales.

Con esta premisa en el SOGCS se establecieron una serie de referentes2 para evaluar si los procesos organizacionales cumplen con ellos, en caso de que no sea así, se requiere implementar planes de mejora para cerrar la brecha entre el desempeño actual de los procesos y el desempeño esperado, para lo cual se deben definir una serie de principios, políticas, planes, métodos de trabajo en redes de procesos y mecanismos de verificación y evaluación. La evaluación del cierre de brecha es el propósito de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud.

El primer paso para iniciar la implementación del Sistema Único de Acreditación requiere realizar la delimitación sistémica del hospital, con el propósito de conocer su quehacer y organizar los equipos de autoevaluación, para lo cual es necesario con personal de los diferentes niveles de la organización, incluyendo no los dueños de los procesos, sino de los clientes – proveedores, personal de los diferentes turnos y sitios donde se realizan los procesos objeto de evaluación.

Lo anterior, permite utilizar la herramienta planteada en el módulo 1 de esta guía como primer paso para la implementación del SOGCS en los hospitales, a partir de este punto se presenta en paralelo los elementos propuestos en los otros módulos de la guía y los estándares, pasos críticos e indicadores propuestos en el SOGCS con el objetivo de que los equipos de los hospitales observen como los dos sistemas son complementarios.

1 La alineación propuesta entre el MECI y el SOGCS no incluye el Sistema Único de Acreditación por considerar que sin el cumplimiento de estos mínimos los hospitales no pueden prestar los servicios que no cumplan.

2 Estos referentes son los estándares del Sistema Único de Acreditación y son específicos para las instituciones de salud y no aplicable a otro tipo de instituciones.

250


GERENCIA PROPÓSITO COMPONENTE DEL SOGCS COMPLEMENTARIOS

Gerencia de Desarrollo

Proyectar la entidad al futuro para adaptarla a su entorno cambiante, en otras palabras, está relacionada con el fortalecimiento de su capacidad estratégica.

Estándares de acreditación de direccionamiento y gerencia.Evalúa la auditoría para el mejoramiento continuo de la calidad de la atención en salud.

Gerencia de Cohesión

Por su parte, busca el funcionamiento armonioso, coordinado y sinérgico de todas las actividades que se adelantan en su quehacer cotidiano

Estándares de atención al usuario, gestión del recurso humano, gestión del ambiente físico, gestión de la información.Evalúa la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud.Indicadores de Subsistema de información.

Gerencia de desempeño

El objetivo es reconocer y gestionar las relaciones de la organización con sus grupos de interés más relevantes.

En el SOGCS no hay estándares explícitos para evaluar estos elementos.

Figura 1. Alineación del modelo de la guía y los componentes del SOGCS

En el desarrollo de la primera gerencia, la de desarrollo, se propone para su diagnóstico la herramienta del coeficiente estratégico, que permite observar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario desarrollar para mejorar dicha capacidad.

El diagnóstico anterior, es posible complementarlo con los estándares de direccionamiento y gerencia del SOGCS que tiene el propósito de evaluar cómo los órganos de direccionamiento de la organización están permanentemente en capacidad de desarrollar, implementar y desplegar una serie de competencias organizacionales que orienten a la institución hacia la calidad. De esta manera se promueve que estos órganos de gobierno estén involucrados explícitamente en la continua orientación de la institución hacia procesos de mejoramiento y contribuir en su despliegue hacia los diferentes niveles de decisión. De igual forma permite evaluar cómo la organización soporta los procesos de atención al cliente y su familia, así como los procesos que involucran a los clientes internos, a través de la implementación de una serie de decisiones estratégicas que orienten el adecuado desarrollo y desempeño de cada uno de estos. También facilita establecer cómo la gerencia de la organización, garantiza espacios, recursos y mecanismos para desarrollar este tipo de decisiones y logra mantenerlos en el día a día de los procesos organizacionales.

En segundo lugar, en la guías se propone para monitorear la estrategia un método a partir de los objetivos legales y estratégicos de la organización, el cual se desarrolla en tres partes: la primera explica qué es un mapa estratégico, la segunda presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cómo construir un mapa estratégico y un cuadro de mando integral (CMI).3

En el SOGCS el componente encargado de evaluar el cumplimiento de los estándares de acreditación, es la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud, para lo cual en la organización debe existir un proceso responsable de liderar la formulación e implementación del Direccionamiento Estratégico y el cierre de las brechas encontradas.

53 La expresión anglosajona para estos grupos de interés es stakeholders.

251


La implementación de los mecanismos para el monitoreo de la estrategia propuestos en la guía son herramientas valiosas para el cumplimiento de los estándares de acreditación y la evaluación del nivel de desempeño organizacional.

La segunda gerencia es decir, la de cohesión, apunta a diseñar, implantar y mantener actualizados los mecanismos de coordinación y monitoreo para asegurar la cohesión de los procesos que cotidianamente realiza una entidad.

En la guía se propone la utilización de una serie de métodos y herramientas, unas para realizar los diagnósticos de los elementos que componen esta gerencia y otros para realizar el monitoreo, a saber:

Un modelo de control para monitorear la operación. 1.La matriz de recursión/función para realizar el análisis de discrecionalidad. 2.La cruz de malta para alinear los sistemas de información.3.Un modelo de gestión del riesgo.4.Herramientas para propiciar un adecuado ambiente de control.5.Herramienta para revisar los estilos de dirección.6.

Los métodos y herramientas que se mencionan en el párrafo anterior, pueden igual que en el caso de la gerencia de desarrollo complementarse con los componentes del SOGCS, dado que las secciones de evaluación del Sistema Único de Acreditación permiten hacer el diagnóstico del nivel de desempeño de los procesos organizacionales, los cuales son el objeto de la gerencia de cohesión, la auditoría hacer el seguimiento a través de los indicadores y cumplimiento de los estándares y los indicadores de obligatorio reporte que pertenecen a uno de los procesos institucionales, así:

Los estándares del proceso de atención – asistencial, evalúa si el hospital tiene una política respecto a los derechos de los clientes, acorde con el direccionamiento estratégico, los cuales son difundidos y conocidos por todos en la organización; así mismo se conoce por todos el proceso de atención desde el ingreso hasta la salida del paciente.

En este sentido se deberá evaluar por parte de la organización si se están planeando, ejecutando, midiendo y mejorando dentro del proceso de atención, los subprocesos de: admisión para la atención inicial e información al paciente; registro para la atención, donde se captura la información de identificación del paciente y su familia y se brinda información inicial de la organización frente al proceso de atención y derechos o servicios cubiertos; evaluación inicial del ingreso donde se recoge la mayor cantidad posible de información acerca de las condiciones de ingreso, y se brinda la educación acerca de las características de la enfermedad, del tratamiento y sus posibles resultados.

Que con base en la información obtenida la entidad planea el cuidado y tratamiento del paciente, así como su seguimiento, lo cual parte de la obtención del consentimiento informado, aceptación de participar o no en una investigación, se garantiza la privacidad y confidencialidad, asesoría farmacológica, valoración anestésica cuando es requerida y apoyo emocional y espiritual. Que los resultados del tratamiento son asegurados mediante la atención por parte de un equipo interdisciplinario que brinda una buena información al paciente y su familia acerca de la enfermedad su evolución y cuidados posteriores.

En cuanto al proceso de gestión de la atención, si cuenta con procesos como: un sistema de información que asegura el registro de la información y el mantenimiento de la historia clínica de manera integral, única y segura, identificando e informando a los profesionales involucrados la evolución y respuesta del paciente; el cuidado y tratamiento de acuerdo con estándares, guías y procedimientos aceptados; así mismo debe existir un proceso para el manejo de las quejas para su investigación, respuesta y mejoramiento. Si cuenta con un proceso y políticas de aislamiento de pacientes en los casos que sea necesario, en condiciones dignas y que aseguren su tratamiento. El tratamiento debe ser evaluado permanentemente por la entidad y los clientes para lo cual se debe contar con procesos definidos de evaluación muestral que verifiquen el cumplimiento de estándares de atención y procedimientos adecuados para

252


casos exitosos y para casos con resultados adversos. En la evaluación con la familia se debe contar con la posibilidad de revisar los resultados esperados contra los reales y analizar las diferencias.

El egreso del paciente debe ser registrado de forma tal que indique los requerimientos futuros que permitan planear los cuidados del cliente en ese momento. El plan de egreso contiene información relacionada con cuidados, medicación, alimentación, uso de equipos médicos y rehabilitación si se requiere. Así mismo, información completa del tratamiento y resultados a la EPS y a la entidad o médico que lo refirió.

Este proceso de atención se debe monitorear por medio de indicadores de desempeño, redundando esto en procesos de mejoramiento que son compartidos y seguidos permanentemente.

Los estándares de recursos humanos, evalúa que la organización cuente con procesos claros acerca de los clientes internos relacionados con el cumplimento de condiciones básicas, sistemas de evaluación, así como de selección, vinculación, capacitación, promoción y retiro. Además, de contar con una planeación del recurso humano que atienda el cumplimiento del plan estratégico o de cambios importantes en la organización con el apoyo de recursos financieros y tecnológicos.

Para ello es necesario que la organización se asegure de la calificación y competencia del personal tanto administrativo como médico asistencial mediante la documentación de los requisitos de competencia, calificaciones de cada cargo, así como el proceso de inducción, entrenamiento y capacitación que incluyen las responsabilidades del cargo acordes con su relación sistémica hacia la organización y el cumplimiento de los grandes propósitos. De la evaluación permanente se retroalimenta para el mejoramiento. Respecto a la práctica profesional, se evalúa su actualización y certificación especializada y sus aportes de valor agregado.

Que exista un proceso definido del manejo de las relaciones con los empleados enmarcadas en el diálogo, se evalúa sistemáticamente su satisfacción y se cuenta con procesos de salud ocupacional y seguridad industrial.

Además, se mide con indicadores la gestión del recurso humano, los factores de calidad del proceso de atención de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medición se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitoreados permanentemente.

Los estándares de ambiente físico, evalúan si se cuenta con procesos para el control de infecciones de acuerdo con la legislación y estándares de manejo de pacientes, recolección, análisis y reporte de infecciones o enfermedades de transmisión, así como de la detección y manejo cuando es intrahospitalaria; el empleo adecuado de los equipos e insumos acorde con la legislación y procedimientos internos. De igual manera, el manejo y disposición de los desechos en forma segura.

Se deberá verificar entonces si existen procesos definidos para el control y manejo de emergencias y desastres debidamente documentados y articulados con entidades coordinadoras, se contempla la realización de ejercicios periódicos para revisar protocolos y mantener una disciplina y organización de responsabilidades del personal en temas tales como incendios, donde se cuenta con prácticas de prevención y capacitación como para el manejo de las situaciones de emergencia, la activación de alarmas, el manejo de pacientes y su reubicación adecuada, sistemas de evacuación y desactivación de sistemas inflamables; proceso de recepción de personas involucradas en emergencia o desastre, áreas dispuestas, registro e ingreso de los pacientes, proceso de triage, señalización y protocolos de egresos para estas situaciones. Se debe contar también con un proceso para el manejo de pacientes extraviados dentro de la entidad, identificación de las personas con posibilidad de extravío, protocolo de búsqueda e información a la familia y policía.

253


Además, si se miden con indicadores la gerencia del ambiente físico, los factores de calidad del proceso de atención de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medición, se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente.

Los estándares de gestión de la información pretende evaluar si los procesos de este tema son diseñados a partir de los requerimientos de información de la organización en factores como procesos de atención y necesidades de los clientes, planeación, direccionamiento y mejoramiento de la organización, gestión de recursos, productividad. Se define un plan de gerencia de la información que garantiza su gestión priorizada desde la estandarización, captura, análisis, transmisión y difusión, seguridad con niveles de acceso y almacenamiento. La organización hace seguimiento de las variaciones de desempeños de equipos y procesos.

Observaremos entonces si la organización promueve la cultura de toma de decisiones sobre hechos y datos así como su acceso de acuerdo con necesidades para el análisis agregado y desagregado que permita monitorear y referenciar de manera sistemática. Además, se mide con indicadores la gerencia de la información, los factores de calidad del proceso de atención de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medición se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente.

En todas las secciones presentadas en forma explícita se pregunta si la organización cuenta con mecanismos formales para hacer el monitoreo y seguimiento a los resultados, esto es posible de hacer utilizando los conceptos y herramientas propuestos en el modelo de control de la operación de esta guía, incluyendo aquellos definidos por el sistema de información del SOGCS.

Al evaluar los estándares de gerencia de la información, la aplicación de la cruz de malta es valiosa al permitir identificar la relación de los procesos organizacionales con los tipos de datos y las herramientas tecnológicas del hospitales, al igual que permite conocer como se está dando respuesta a estas necesidades.

Las herramientas propuestas en esta guía para propiciar un adecuado ambiente de control a través de la formulación de acuerdos, compromisos y protocolos éticos y la revisión de los estilos de dirección en el SOGCS hacen parte de la sección de direccionamiento estratégico y gerencia, por lo que se sugiere implementar estas herramientas en el mejoramiento de estas secciones.

La matriz de recursión/función como herramienta que contribuye a la autoevaluación del autocontrol y de la autogestión y de la auditoría interna puede ser implementada en forma complementaria con la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud en los niveles de autocontrol y de auditoría interna, es una herramienta que permite a los equipos de auditoría entender cómo es el balanceo entre los niveles de centralización y descentralización para formular e implantar herramientas para el mejoramiento continuo de la calidad y de capacidad de autocontrol que realmente tienen los procesos al interior del hospital.

Como se observa, existe un concepto que no ha sido mencionado, el modelo de gestión del riesgo, lo anterior debido a que el enfoque de gestión del riesgo del SOGCS no es el mismo que el planteado en el MECI, lo anterior no quiere decir, que no sea complementario, por ejemplo en temas como la Seguridad del Paciente, los indicadores de riesgo y los estándares del Sistema Único de Habilitación, sino que se hace necesario que las herramientas propuestas en la guía deban ser adaptadas al enfoque de riesgo propuesto por el SOGCS.

En relación al tercer módulo, el de la gerencia de desempeño, las herramientas que se proponen en ella, permiten cumplir los estándares de direccionamiento del SOGCS.

Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control...

Documents

Transcript of Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control...